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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇企業(yè)國有資產(chǎn)管理條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】 國有資產(chǎn) 管理體制 缺陷 對策
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，構(gòu)建符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制，對于改善我國市場經(jīng)濟布局，完善國有企業(yè)改革，促進國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資產(chǎn)保值增值具有十分重要的意義。長期以來，國有資產(chǎn)管理問題一直是制約國有企業(yè)改革的關鍵問題。國有企業(yè)經(jīng)營效益不佳，大量國有資產(chǎn)流失，歸根結(jié)底都是國有資產(chǎn)管理體制的弊端造成的。完善當前國有資產(chǎn)管理體制，加快推進國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，盤活國有資產(chǎn)存量，促進國有資產(chǎn)使用效率提升，事關國有企業(yè)改革發(fā)展，事關我國社會主義改革事業(yè)的興衰成敗。本文重點分析現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與缺陷，并提出建設性意見和措施，以期能為我國國有資產(chǎn)管理體制的完善和創(chuàng)新發(fā)展提供有益參考。
一、我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的主要缺陷及成因分析
1、缺乏對國有資產(chǎn)管理思想重視和理論創(chuàng)新認識
國有資產(chǎn)管理體制存在缺陷和不足，其關鍵是理論研究與思想重視程度的不足。加強國有資產(chǎn)管理必須從理論研究與創(chuàng)新、工作思路以及管理制度方面著手，用先進的理論和方法進行國有資產(chǎn)管理。但當前的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和管理部門對國有資產(chǎn)的認識還不夠，缺乏深入的理論研究與創(chuàng)新，沒有清晰地界定國有資產(chǎn)內(nèi)涵，也沒有明確國有資產(chǎn)管理目標。具體而言，首先，缺乏對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重視。許多單位、部門以及個人缺乏對國有資產(chǎn)的重視，往往重視有形資產(chǎn)，忽視無形資產(chǎn)；重視國有資產(chǎn)的使用，輕視國有資產(chǎn)的監(jiān)管，容易造成國有資產(chǎn)的丟失、損毀、閑置浪費等，嚴重制約了國有資產(chǎn)使用效率的提升，無法充分地體現(xiàn)國有資產(chǎn)價值，不利于國有資產(chǎn)保值增值。其次，缺乏對市場經(jīng)濟環(huán)境下國有資產(chǎn)的認識。企事業(yè)單位都面臨著激烈的市場競爭壓力，給國有資產(chǎn)的保值增值帶來一定的挑戰(zhàn)，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，國有資產(chǎn)管理部門缺乏創(chuàng)新思維和與時俱進的觀念，忽視了將先進的、科學的資產(chǎn)管理理念運用到企業(yè)管理和國有資產(chǎn)監(jiān)管上，忽視了國有資產(chǎn)的效率、效益、規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及質(zhì)量，忽視了國有資產(chǎn)管理質(zhì)量的提升，這不利于國有資產(chǎn)保值增值，最大限度地發(fā)揮自身價值。
2、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)設置不夠規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全
雖然我國設置了專門的國有資產(chǎn)管理委員會，地方上設置了國有資產(chǎn)管理局，但由于國有資產(chǎn)管理局是財政部門的下屬機構(gòu)，并沒有充分地履行獨立的專門的國有資產(chǎn)管理職能，制約了其真正履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利。國有企業(yè)內(nèi)部，有些設置了專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，而有些沒有設置專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)。企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全，如：財產(chǎn)保護措施不力；不相容職務分離不徹底；授權(quán)審批制度不完善；會計核算和財務管理不規(guī)范；預算控制不嚴；企業(yè)的重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務，沒有按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度，給國有資產(chǎn)的安全性帶來巨大的破壞，造成國有資產(chǎn)嚴重流失。據(jù)國家審計署2014年披露的11家央企2012年度財務審計結(jié)果中顯示：某集團2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按規(guī)定進行可行性研究、未經(jīng)集團董事會研究、未報發(fā)展改革委核準的情況下，分別與巴基斯坦礦業(yè)開發(fā)有限公司、美國曉業(yè)貿(mào)易公司和澳大利亞蘭伯特角公司合作開發(fā)3個境外礦山，截至2012年底，累計投入分別為7.7億元、14.4億元和33.56億元，形成虧損分別為5.2億元、2.73億元和23億元。
3、國有資產(chǎn)管理法律制度不完善
國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善離不開健全的法律制度的建設。目前，我國國有資產(chǎn)管理體制中依舊存在缺陷，國有資產(chǎn)管理缺乏完善的法律體系，國有資產(chǎn)體制的建立和完善也缺乏明確的范圍和方向。這主要是我國對國有資產(chǎn)體制的基礎理論的認識還存在缺陷，造成了國有資產(chǎn)管理體制建設中的法律建設還存在不足。首先，我國關于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)分散于憲法、公司法、證券法、物權(quán)法等法律中，缺乏針對國有資產(chǎn)管理的專門法律，而且在各個法律條款中，對國有資產(chǎn)管理規(guī)范存在差異，法律的調(diào)整范圍也存在區(qū)別，不利于加強對國有資產(chǎn)的科學高效管理。其次，雖然國家出臺了關于國有資產(chǎn)管理的相關條例和政策文件，但是這些文件和條例十分分散，沒有針對國有資產(chǎn)管理體制建設進行詳細的規(guī)定，例如：對現(xiàn)有經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，尤其是關于如何規(guī)范非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定更是少見。這些法律法規(guī)和規(guī)章、政策等內(nèi)容十分混亂，其效力和適用性也很低。這些都可以表明我國關于國有資產(chǎn)管理建設的相關法律制度建設還存在嚴重缺陷和不足，尚未形成科學的國有資產(chǎn)管理法律體系，無法推動我國國有資產(chǎn)管理體制的改革與創(chuàng)新發(fā)展。
4、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)不明確
國有企業(yè)的資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家所有，國家需要通過政府機構(gòu)來實現(xiàn)這種所有權(quán)職能。政府作為國有資產(chǎn)的所有者和實際支配者對國有資產(chǎn)具有巨大的權(quán)力，而國有企業(yè)和行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)的實際使用者和經(jīng)營者，沒有獨立的支配國有資產(chǎn)的權(quán)利。在這種情況下，政府履行了國有資產(chǎn)所有者和社會經(jīng)濟管理雙重職能，政府難以明確自己的定位，造成政府在行使社會公共管理權(quán)力和國有資產(chǎn)管理權(quán)力兩種權(quán)力時出現(xiàn)不規(guī)范的情況，以致政企合一和管理混亂。國家對國有資產(chǎn)管理權(quán)限的劃撥，下放權(quán)力給企業(yè)，造成了對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的侵害，影響了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的確定性，導致地方政府和國有企業(yè)的短視行為，產(chǎn)生機會主義。我國在國有資產(chǎn)管理中依舊存在一放就亂、一收就死的情況，制約了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，不利于國有資產(chǎn)管理效率的提升，影響經(jīng)濟健康運行。政府在國有資產(chǎn)管理職能的履行中，對企業(yè)提出許多非經(jīng)濟性的目標，使得國有企業(yè)在職能履行中承擔了部分政府職能，而政府在進行國有資產(chǎn)管理過程中也存在越級管理，干預國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的情況。國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)不明確，嚴重影響了國有資產(chǎn)管理體制的深化改革，制約了國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟活動中職能的履行和功能目標的實現(xiàn)。
二、改革和完善我國國有資產(chǎn)管理體制的措施
1、構(gòu)建和規(guī)范獨立、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)
改革國有資產(chǎn)管理體制的關鍵，是要建立一個統(tǒng)一的、明確的、完善的、權(quán)威的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，代表國家統(tǒng)一地履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利和職能。在國有企業(yè)內(nèi)部設置專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)和資產(chǎn)管理專員，負責加強國有資產(chǎn)管理活動，保證國有資產(chǎn)的安全性和可靠性，促進國有資產(chǎn)保值增值。
2、建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度和風險管理機制
建立和實施一套統(tǒng)一、高效的企業(yè)內(nèi)部控制制度和風險管理機制，有助于提升企業(yè)內(nèi)部管理水平和風險防范能力，以防國有資產(chǎn)流失。企業(yè)要成立專門的內(nèi)部控制領導小組和風險管理部門，強化對國有資產(chǎn)進行管理。要加強財產(chǎn)記錄和實物保管，妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免記錄受損、被盜、被毀。對于重要的文件資料，應當留有備份，這在計算機處理條件下尤為重要；定期盤點和賬實核對，若發(fā)現(xiàn)盤點結(jié)果與會計記錄不一致，應當分析原因，查明責任。要建立嚴格的不相容職務分離制度，明確規(guī)定各個機構(gòu)和崗位的職責權(quán)限，使不相容崗位和職務之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機制。對于“三重一大”事項，即重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務，應當按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度。任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見。
3、加強對國有資產(chǎn)法制化管理
改善國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，必須建立一套完善的科學的國有資產(chǎn)管理法律體系，通過明確的管理條例和細則，逐漸地構(gòu)建和樹立全面的、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系。通過法律法規(guī)，能夠有效地明確國有資產(chǎn)管理的權(quán)責，確定國有資產(chǎn)管理的目標與責任，界定國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵以及價值功能，克服國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷。國有資產(chǎn)法律體系的構(gòu)建，是推動國有資產(chǎn)管理體制改革的重要手段，通過法律手段和制度手段的有效結(jié)合，樹立國有資產(chǎn)管理體制的嚴肅性和權(quán)威性，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理工作的法制化。加強國有資產(chǎn)管理的法制化水平，必須規(guī)范國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)體系，通過對國有資產(chǎn)的配置、程序和具體方法的明確規(guī)定，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理有法可依，有章可循，讓國有資產(chǎn)管理工作更加的程序化、規(guī)范化。
4、明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)
在國有資產(chǎn)管理體制改革中，應該堅持產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的明確劃分，明確產(chǎn)權(quán)管理，將現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)約束機制引入國有資產(chǎn)管理中。政府作為國有資產(chǎn)的實際出資人，應該減少對國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的干預，即使是對完全控股的企業(yè)，也不能進行過度的干預，確保企業(yè)作為完整的獨立法人資格，政府作為出資人應承認和尊重企業(yè)擁有獨立的完全的法人資格。政府以固定的身份參與企業(yè)的股權(quán)管理，但是不能夠作為實際出資人過分地干涉企業(yè)正常經(jīng)營。通過對國有資產(chǎn)進行分級所有，促進國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和優(yōu)化。其次，國有資產(chǎn)管理的目的更多是追求應有的社會效應，推動社會功能的調(diào)節(jié)與平衡，政府應該更多地將精力投入公共服務和公共管理過程中，為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過所有權(quán)和使用權(quán)分開，減少對國有企業(yè)過多的行政干預，釋放企業(yè)活力，促進國有企業(yè)盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
5、加強各級審計機關的審計監(jiān)督力度
我國國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的體制。各級審計機關要定期對國有企業(yè)進行審計，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，對違紀違法行為要及時移交紀檢監(jiān)察部門查處；對觸犯刑律的，要移交司法機關處理。
國有資產(chǎn)管理體制是否健全關系到國有資產(chǎn)的保值增值和國有資產(chǎn)的利用效率。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，必須充分認識國有資產(chǎn)管理的目標和價值，正確處理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，完善國有資產(chǎn)管理的組織機構(gòu)，改善國有資產(chǎn)管理的程序和規(guī)范，建立健全的企業(yè)內(nèi)部控制制度，完善風險管理機制，加強各級審計機關的監(jiān)督力度，推動實施國有資產(chǎn)管理的法制化建設，推動國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建高效的國有資產(chǎn)管理體制，促進國有資產(chǎn)管理能夠順應市場經(jīng)濟的運行規(guī)律和依法治國的要求，促進國有資產(chǎn)管理的目標和價值功能的實現(xiàn)。
【參考文獻】
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一、國有資產(chǎn)所有者主體缺位――現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的主要弊端之一。
所謂所有者主體缺位，是指按照我國現(xiàn)行管理體制和有關立法，在中央和地方兩級，無法在法律上找到一個代表國家統(tǒng)一行使出資人的職責，代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)職能的法律主體。按照我國現(xiàn)行管理體制國家對國有企業(yè)資產(chǎn)的管理實行國家統(tǒng)一所有、政府分級管理、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。所謂統(tǒng)一所有，就是所有國有資產(chǎn)都由國務院統(tǒng)一行使所有權(quán)；所謂分級管理，就是具體的監(jiān)督管理由各級政府實施，并對監(jiān)督管理的資產(chǎn)享有資產(chǎn)收益權(quán)、處分權(quán)和選派管理者等項權(quán)力。現(xiàn)在理論界都強調(diào)國家對國有資產(chǎn)的“統(tǒng)一所有”，但在實踐中，所有權(quán)職能的行使實際上是政出多門，多頭管理，沒有一個代表國家行使所有權(quán)職能的具體代表者，因此，統(tǒng)一所有成了一句空話，無法落到實處。
我國全民所有制實際上是國有制，但長期以來，無論是理論上，還是在立法上，究竟誰代表國家統(tǒng)一行使國有財產(chǎn)所有權(quán)，一直沒有得到解決。從建國初的《中國人民共同綱領》，到幾經(jīng)修改的《憲法》，都未能對此做出明確規(guī)定。
關于國有資產(chǎn)的所有權(quán)問題，只有《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（中華人民共和國國務院令159號）作了初步概括：“國務院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)，在國務院統(tǒng)一領導下，國有財產(chǎn)實行分級管理”，但并沒有作進一步的闡述。
在各省市的國有資產(chǎn)管理實踐中，有的搞“三個層次”，有的搞“兩個層次”在最高一層次都有“國有資產(chǎn)管理委員會”等類似機構(gòu)，但“所有”與“管理”的界定上始終模糊不清。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1中央層級上，政資不分，行業(yè)主管部門與職能部門之間所有權(quán)職能與社會經(jīng)濟管理職能沒有分開，它們?nèi)匀患骖欀鐣?jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)管理職能。2在國有資產(chǎn)管理上，管資產(chǎn)與管事、管人的環(huán)節(jié)分離，管資產(chǎn)、管事與管人的職能分別屬于不同部門，國有資產(chǎn)管理部門實際上有名無權(quán)，形同虛設。3中央和地方之間，權(quán)責關系不明，統(tǒng)一所有與分級管理的關系沒有理順。一方面，中央缺乏一個統(tǒng)一的代表國家行使所有權(quán)的法律主體；另一方面，地方與中央之間管理跨度與權(quán)界如何劃分，沒有明晰。這不僅影響到地方的積極性，而且妨礙了資產(chǎn)管理與運營的統(tǒng)一部署。4在國有資產(chǎn)管理體制框架中，層級之間關系沒有理順。在上海和深圳，雖然都實行三層結(jié)構(gòu)，行政機構(gòu)與企業(yè)之間有資產(chǎn)投資公司或控股公司隔離，但由于第一層“國有資產(chǎn)委員會”實際上是一個虛設機構(gòu)，有名無實，因此，資產(chǎn)管理基礎工作實際上只有第二層國有投資公司或國有控股公司行使，這樣就導致國有投資公司或國有控股公司同時扮演者國有資產(chǎn)行政管理職能、資本運營和實際資產(chǎn)運營職能，從而導致政企不分，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分。
二、確立國有資產(chǎn)的“人格化”機制，保證所有者真正到位。
1國有企業(yè)經(jīng)營管理者的資產(chǎn)“人格化”
在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中國有企業(yè)實行的經(jīng)營管理者制度安排很難滿足“人格化”的要求，也無經(jīng)營管理者人力資源貶值之虞。首先，在國有企業(yè)的既有經(jīng)營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業(yè)只是隸屬于政府的一個行政性經(jīng)濟單位，因此邏輯上決定了政府將企業(yè)管理經(jīng)營者視為其行政框架中的“行政官員”，即在政府看來，企業(yè)管理經(jīng)營者與行政官員是通約的，企業(yè)經(jīng)營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官員進入企業(yè)充當經(jīng)營管理者，也可以直接任命企業(yè)的經(jīng)營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有身份障礙。這樣一種行政式的企業(yè)管理者安排制度，是無需專業(yè)化、職業(yè)化的經(jīng)營管理者的。其次，這樣一種企業(yè)經(jīng)營管理者的制度安排，決定了企業(yè)經(jīng)營者會形成扭曲的“經(jīng)濟人”行為。由于企業(yè)經(jīng)營者職務是政府行政機制生成的產(chǎn)物，因此經(jīng)營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經(jīng)營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會獲得肯定性的評價，而個人的職務也可能會獲得提升（習慣做法是將一個企業(yè)經(jīng)營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對經(jīng)營管理者評價的獎勵）。在這種制度中，企業(yè)經(jīng)營管理者并不是追求企業(yè)的目標最大化和出資者資本增值最大化，而是個人職務升遷目標最大化。最后，這種制度安排還決定了企業(yè)經(jīng)營管理者并無“人力資本”風險，即個人的命運并不必然地與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績或者說與國有資產(chǎn)最大化形成有關。在現(xiàn)實中，甚至會發(fā)生企業(yè)經(jīng)營管理者雖經(jīng)營績效劣化但卻獲得行政職務升遷的反常現(xiàn)象（或者在這種制度安排中應視為正常）。一個沒有人力資本風險的企業(yè)經(jīng)營管理者，可能并不會“心無旁騖”的將全部心智用于如何優(yōu)化對企業(yè)的經(jīng)營管理，多種退路使他并無后顧之憂。
在新型國有資產(chǎn)管理體制中，應通過以下若干制度確立國有企業(yè)經(jīng)營管理者的資產(chǎn)“人格化”機制：一是經(jīng)理生成制度。國有企業(yè)應以市場生成的方式選擇經(jīng)理人員，即直接通過市場聘任經(jīng)理人員。考慮到國有企業(yè)仍由國有資本控股，雖然由于股權(quán)使然，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)可以直接向企業(yè)委派經(jīng)理人員，但這種安排決不等同于既有制度安排中的企業(yè)經(jīng)營者行政化生成的機制。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)國有企業(yè)經(jīng)理人員的選擇，將不在以行政官員“身份”轉(zhuǎn)換的方式進行，應以市場生成的方式遴選經(jīng)理“候選人”，然后再行委派。二是經(jīng)理運行制度。由國有資本控股國有企業(yè)其經(jīng)理人員雖然是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)直接委派的，但這種委派與既有的政府對鐵路經(jīng)營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經(jīng)營管理人員是沒有行政化退路的，他必須承擔自己的人力資本風險。一旦經(jīng)營企業(yè)績效劣化，他就可能被擠出經(jīng)理階層，而不會獲得行政性的職務遷徙甚至行政的職務升遷。國有企業(yè)經(jīng)理人員的這種人力資本風險，將會適當?shù)谋３忠环N壓力，使他們“鉆心致志”于國有企業(yè)的經(jīng)營管理優(yōu)化。三是經(jīng)理評價制度。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國有企業(yè)經(jīng)理階層的評價，應收斂于其是否實現(xiàn)了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業(yè)的經(jīng)理人員無法正常的滿足這一要求，那么國有資產(chǎn)管理機構(gòu)應令其“退出”所在國有企業(yè)。
2國有資產(chǎn)的所有者“人格化”
在現(xiàn)實世界中，國有資產(chǎn)無法追溯到具體的自然人主體，因為，眾所周知，國有資產(chǎn)其實是全體人民占有的社會財產(chǎn)，由于在現(xiàn)實中無法給出一種全體人民直接占有社會財產(chǎn)的形式，于是只能由國家代表全體人民實現(xiàn)對社會財產(chǎn)的占有，而為全體人民所有的財產(chǎn)也就轉(zhuǎn)形為國有資產(chǎn)了。但隨之產(chǎn)生的問題是，國有資產(chǎn)的所有權(quán)難以“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)都只能是抽象的或者虛擬的自然人主體，對國有資產(chǎn)的關切也很難達到自然人的程度。這一問題確實是構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制的難點之一。而這一問題不解決，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)就不可能對國有資產(chǎn)的運營實施真正有效地監(jiān)督、約束和激勵。
關鍵詞:電力企業(yè) 國有資產(chǎn) 監(jiān)督管理
一、前言
國有資本是國民經(jīng)濟的主體部分，國有資本的使用取之于民用之于民，電力行業(yè)是我國國家壟斷企業(yè)，在華能電力，南方電網(wǎng)這樣的國企中國家投入了大量國有資產(chǎn)進行投融資和拓展業(yè)務，我國電力行業(yè)在國家與國際化接軌發(fā)展的進程中，需要注意對國際化先進經(jīng)驗的學習和把握，尤其是對待國有資本使用方面，國有資本使用的合理化需要制度來限制，需要資產(chǎn)預算部門進行嚴格的資產(chǎn)預算，還需要風險監(jiān)督機構(gòu)來控制風險范圍。
二、電力企業(yè)內(nèi)部國有資產(chǎn)運用概述
(一)近年電力企業(yè)發(fā)展概況
我國自加入世界貿(mào)易組織以來，隨著各方面要求的增加，國際化標準的引入，在技術和人員素質(zhì)方面都落后于國際水準，在電力行業(yè)國際化發(fā)展的10年時間里，電力行業(yè)總體勢頭看好，從2001年的50億產(chǎn)值到現(xiàn)在的1200億產(chǎn)值，發(fā)展速度極快，但是在迅速發(fā)展的過程中一些弊端和問題也逐漸暴露出來，電力企業(yè)內(nèi)部國有資產(chǎn)管理和運用就是其中之一，電力企業(yè)經(jīng)過2008年的經(jīng)濟危機后面臨著技術化和資本化的革新，為了在未來競爭中繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，增強電力企業(yè)軟實力是唯一捷徑。
(二)電力企業(yè)國有資產(chǎn)運營情況分析
我國電力企業(yè)每年利用國有資本進行技術更新、人員素質(zhì)培訓、業(yè)務拓展、海外資本整合、投融資業(yè)務等，在使用國有資本時因為缺乏監(jiān)管機制和國有資本使用經(jīng)驗，所以造成了國有資本縮水，國有資本使用不當造成的損失等財務失當行為，我國面對國際化競爭日益加劇的發(fā)展態(tài)勢，需要增強國有資本的運營方式，降低資本運行風險，增加資本運營收益，在未來發(fā)展中保持穩(wěn)定。
三、電力企業(yè)內(nèi)部運用國有資產(chǎn)的問題分析
(一)國有資產(chǎn)管理制度不完善
我國電力行業(yè)發(fā)展幾十年來，對于內(nèi)部管理一直處于很混亂的狀態(tài)，在人力資源管理方面沒有適當?shù)娜藛T錄用、考核機制；在企業(yè)文化方面永遠都停留在表面；在企業(yè)戰(zhàn)略方面永遠都缺乏靈活應變性。在國有資本使用方面也相應缺乏管理，因為制度不完善對國有資本使用和操作的方法、規(guī)定、細則都沒有詳細成文化，降低了對國有資產(chǎn)的使用效力，缺乏相應的管理制度造成了資本使用無方向，無收益計算的尷尬。我國現(xiàn)階段大多數(shù)電力行業(yè)中尚未建立相應的財務管理制度，以至于存在“財務管理難”的問題，因為不合理管理和制度完善造成了財務管理的滯后，財務管理滯后為電力企業(yè)整體帶來了資產(chǎn)損失。
(二)國有資產(chǎn)缺乏相應預算管理體系
國有資產(chǎn)的財務預算體制不健全是首要原因，其次就是國有資產(chǎn)的使用缺乏預算管理，電力企業(yè)內(nèi)部國有資本審批下來后，對于審批前的核查算嚴格，但是對于審批后的使用并不能夠嚴格把控，對國有資產(chǎn)的預算應該是財務人員的基本工作之一，但是國有資產(chǎn)缺乏相應的財務預算體系，電力企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)階段缺乏精細化的財務預算管理體系，這主要是體現(xiàn)在財務部門預算體系的不科學性和不合理性。
(三)缺乏相應國有資產(chǎn)風險監(jiān)管機構(gòu)
電力企業(yè)同行業(yè)在利用國有資產(chǎn)進行操作運營時對國有資產(chǎn)的風險防范并不到位，在財務內(nèi)部職責分工不明確、工作程序不明確、工作關系混亂、文件記錄不全面這些因素導致了電力行業(yè)的國有資產(chǎn)運營風險加大，對損失項目的記錄并不是很清晰，導致權(quán)限混亂的現(xiàn)象出現(xiàn)，內(nèi)部沒有嚴格的審計制度，賬目資金使用前和使用后的監(jiān)督管理都沒有形成有計劃的整體結(jié)合。
四、針對電力企業(yè)內(nèi)部國有資產(chǎn)運用問題的解決對策
(一)完善符合現(xiàn)代化發(fā)展的國有資產(chǎn)管理制度
電力企業(yè)財務管理的基本和重要性在于合理建立健全國有資產(chǎn)管理制度，健全的國有資產(chǎn)管理制度是限定電力企業(yè)發(fā)展的行為規(guī)范，在財務方面有效的保證了資金的使用效率，充分考慮了國有資本的投資回報率，制度的健全是保證國有資金安全使用的有效手段，對待企業(yè)內(nèi)部的國有資產(chǎn)管理要設立相應的管理條例細則，將資產(chǎn)管理的報告按周制度和月制度上報。
(二)建立相對完善的國有資產(chǎn)預算管理體系
國有資產(chǎn)在企業(yè)中的運用和管理需要專門的財務預算機構(gòu)，為此設立國有資產(chǎn)預算機構(gòu)非常有必要性。電力企業(yè)在資金使用時并不能做到專業(yè)性的財務預算和財務收益預測，而直接投資和運用資金，導致了風險無法預計，收益無法計量。我們現(xiàn)階段應該采用美國的經(jīng)驗和操作方法，在企業(yè)內(nèi)部加強對財務國有資金的預算分析，對投入的資金額度和可以收回的資金投資回報率進行計算和預測，以達到最優(yōu)化的風險組合，選擇風險較小的組合進行操作。
(三)加強國有資產(chǎn)控制，完善國有資產(chǎn)風險預警機制
電力企業(yè)內(nèi)部需要以合理的風險控制預警系統(tǒng)來提醒企業(yè)內(nèi)部的財務管理層做出反應，通過風險實時監(jiān)控一旦超過預期就預警的辦法來提高風險防范，加強對國有資產(chǎn)的管理和運用，發(fā)揮國有資產(chǎn)的效用最大化，幫助國有資產(chǎn)合理發(fā)揮效用，在電力企業(yè)成長中起到助推作用。
五、 結(jié)束語
我國電力企業(yè)在發(fā)展中需要以國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督、有效利用、有效防范風險為主，保證利用資金可疑發(fā)揮效用最大化，幫助電力企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)利潤最大化，使國有資本使用更具有科學性和系統(tǒng)性，保證未來電力企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
參考文獻：
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關鍵詞 縣級國資 監(jiān)督管理
近年來，國家對地級市以上的國有資產(chǎn)監(jiān)管的力度越來越大，要求也越來越高，而對縣市級國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式還在摸索之中。筆者就我縣國資監(jiān)管現(xiàn)狀，對如何創(chuàng)新體制機制，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化資源配制，完善縣級國資監(jiān)督管理職能作一探討。
一、創(chuàng)新國資監(jiān)管體制，形成齊抓共管局面
目前，縣國資局按職能監(jiān)管的對象為全縣國有企業(yè)和行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)，縣財政局行資股監(jiān)管的對象為全縣行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和縣直相關單位的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)。由于近年來我縣國有企業(yè)日益減少，縣域經(jīng)濟已形成了以民營經(jīng)濟為主體的新格局，加之由于種種原因，本應納入縣國資局監(jiān)管范圍的，如縣商務局管理的商貿(mào)總公司、物資總公司等縣級國有企業(yè)而未納入國資局監(jiān)管。所以，縣國資局的現(xiàn)狀是：人多事少。縣財政局行資股因人手不夠，對全縣行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理又力不從心，不少行政事業(yè)單位隨意處置國有資產(chǎn)，虛報、瞞報國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)貶值和流失的問題也常有發(fā)生。從我們考察學習的外地經(jīng)驗看，縣國資局和縣財政局行資股都在縣財政局黨委的統(tǒng)一領導下開展工作，因此我們建議，我縣應借鑒秭歸縣、大冶市等地的國資管理經(jīng)驗，將國資局和行資股合署辦公，以形成對全縣國有與集體企業(yè)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中監(jiān)管的合力。即使將來縣編辦批準同意成立縣行資管理局，也可建言讓國資局副局長兼任縣行資管理局局長。誠如是，我們相信，沙洋的國有資產(chǎn)監(jiān)管一定會形成事事有人抓，件件有人管，不留監(jiān)管空白，不留監(jiān)管死角的全方位監(jiān)管新局面。
二、規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為，嚴防國有資產(chǎn)流失
資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)交易，是國有（集體）資產(chǎn)監(jiān)管的重要內(nèi)容，也是社會關注的方面之一。省、市對國有（集體）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易都出臺了很具體的管理辦法和要求，我們學習的荊門市、鐘祥、京山、秭歸、竹山等地在國有（集體）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易管理上都早已開展工作，且取得了明顯成績。既確保了國有（集體）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的陽光操作，維護了所有者的權(quán)益，讓資產(chǎn)價值最大化，又杜絕和減少了國有（集體）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的私下交易、暗箱操作等違規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生。而我縣雖也按市國資委要求，在2006年掛牌成立了荊門市產(chǎn)權(quán)交易中心沙洋辦事處，但至今一筆業(yè)務未開展，相關產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)章制度也未配套到位。因此，我們建議，在縣委、縣政府的領導和支持下，將我縣產(chǎn)權(quán)交易平臺盡快搭建起來，建立“政府調(diào)控市場，市場依法交易，執(zhí)法嚴格監(jiān)管”的陽光管理體系，以服務全縣企事業(yè)單位，實現(xiàn)國有（集體）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時的陽光操作和資產(chǎn)增值最大化的目標。
三、加強監(jiān)管制度建設，規(guī)范國資監(jiān)管行為
按照上級文件要求，我們認為今后我縣國有（集體）資產(chǎn)監(jiān)管的重點是：嚴格清產(chǎn)核資，監(jiān)督資產(chǎn)損益，嚴格產(chǎn)權(quán)管理，監(jiān)督產(chǎn)權(quán)交易，嚴抓國資收益征收，監(jiān)督所有者權(quán)益到位等。為完成上述工作，我們認為必須有相關規(guī)范的制度作保證，因為制度是行為規(guī)范的總和，沒有制度一切將無從談起。因此，我們建議在縣委、縣政府的領導下，按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《湖北省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《湖北省產(chǎn)權(quán)交易市場監(jiān)督管理暫行辦法》等文件要求，起草并由縣政府頒布《沙洋縣國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《關于規(guī)范國有與集體產(chǎn)權(quán)進場交易的通知》，聯(lián)合縣紀委出臺《關于貫徹執(zhí)行產(chǎn)權(quán)交易有關問題的通知》等文件，明確和細化我縣國有（集體）資產(chǎn)監(jiān)管的操作辦法和措施，用制度來約束國有（集體）資產(chǎn)使用者和監(jiān)管者。
四、創(chuàng)新資產(chǎn)運營模式，助推沙洋經(jīng)濟發(fā)展
通過到秭歸、大冶、竹山、鐘祥等地學習，我們深刻認識到，國資工作應該大有作為，我們的工作不應局限在只監(jiān)管好全縣的國有資產(chǎn)，看好這筆資產(chǎn)，而應在縣委、縣政府的領導下，創(chuàng)新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，以“資產(chǎn)-資金-建設-資產(chǎn)”為紐帶，充分利用好縣級國有（集體）資產(chǎn)為地方經(jīng)濟的發(fā)展作出貢獻。
一、國有資產(chǎn)流失評價標準探索
要確立國有資產(chǎn)流失標準，首先要了解國有資產(chǎn)終極所有者權(quán)益的概念。國有資產(chǎn)所有者代表機構(gòu)是政府或政府授權(quán)的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的公司，行使國有資產(chǎn)的收益權(quán)和重要決策權(quán)等權(quán)利。國有資產(chǎn)的終極所有者是全社會公民。國有資產(chǎn)權(quán)益的狹義相成為股權(quán)分紅收益；廣義構(gòu)成則為：稅收、股權(quán)分紅收益、社會效益（如解決就業(yè)）。
其次，國有資產(chǎn)價值評估中，不僅需要根據(jù)資產(chǎn)帳面價值來評價其市場現(xiàn)值，還要估量實現(xiàn)市場價格的可能性。熟悉這些指標的意義在于市場價值是變動的，而且隨著存量資產(chǎn)閑置時間的延長，將因為無形磨損的加大和社會資源配置標準的提高而進一步貶值。
明確國有資產(chǎn)所有者權(quán)益廣義定義、國有資產(chǎn)市場現(xiàn)值，以及實現(xiàn)價值可行度估量，是確立國有資產(chǎn)流失標準的重要條件。
現(xiàn)實中，國有企業(yè)資產(chǎn)重組中產(chǎn)權(quán)變動有兩種方式，一是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)整體讓渡。二是國有資產(chǎn)和社會資本重組。即是社會資本對國有資本部分轉(zhuǎn)換或國有資本和社會資本配置。
為確認國有資產(chǎn)重組的經(jīng)濟效益，首先計算國有資產(chǎn)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下的全民收益、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓波全民收益、國有資產(chǎn)和社會資本重組全民收益幾個指標：
國有資產(chǎn)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下收益二企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營收益=就業(yè)效應稅收……………………………………（1）
在國有資產(chǎn)為閑置存量資產(chǎn)時，年度計算企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營收益為0；稅收為0；就業(yè)效應為負，量為社會提供的失業(yè)救濟；國有資產(chǎn)貶值損益量為國有資產(chǎn)無形損耗。
即，國有資產(chǎn)為閑置存量狀態(tài)時，年度全民收益=—（失業(yè)救濟費用國有資產(chǎn)無形損耗）…………………………………………………（2）
國有資產(chǎn)閑置直到現(xiàn)值轉(zhuǎn)讓，
國有資產(chǎn)總收益一轉(zhuǎn)讓現(xiàn)值一三年失業(yè)救濟之和（按現(xiàn)行失業(yè)救濟政策）……………………………（3）
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡第一年全民年度收益=國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡的價值稅收就業(yè)效應……………（4）
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡全民總收益以年度收益相累加。
國有資產(chǎn)和社會資本重組年度全民收益=國有股權(quán)分紅收益稅收就業(yè)效應……………………（5）
國有資產(chǎn)重組全民總收益以年度收益相累加。
國有資產(chǎn)重組中，終極所有者權(quán)益是否受到損害，是不同產(chǎn)權(quán)關系的權(quán)益的比較，要求：
（1）國有產(chǎn)權(quán)下的全民收益—所有權(quán)讓波下全民收益≥0；
（2）國有產(chǎn)權(quán)下的全民收益一國有資產(chǎn)和社會資本重組下全民收益≥0。
我們認為這即是國有資產(chǎn)流失的評價標準。
保證這兩個不等式成立的條件不是所有權(quán)讓渡時國有資產(chǎn)讓渡價值是否等同于評估價值，也不是重組中承認股權(quán)價值是否等同于評估價值，而是國有資產(chǎn)在重組后，構(gòu)成社會公民收益的各項指標的實現(xiàn)情況。只是當國有資產(chǎn)讓渡價值重組中的股權(quán)價值為國有資產(chǎn)評估價值，可構(gòu)成全社會公民權(quán)益的最大化或收益風險最小化。
在這樣的熟悉基礎上，可以給當年在政府、理論界、新聞媒體炒得沸沸揚揚的康佳集團和重慶無線電三廠重組事件一個比較完整的說法。
康佳集團和重慶無線電三廠重組事件發(fā)生在1997－1998年之間。當時，重慶無線電三廠已停產(chǎn)多年，8700萬資產(chǎn)全部閑置，上千名職工失業(yè)。康佳集團申請和重慶無線電三廠重組，雙方認可評估資產(chǎn)價值為4900萬元。即在重慶無線電三廠停產(chǎn)幾年中，無線電三廠的國有資產(chǎn)收益收入為負，量為：8700萬—4900萬社會失業(yè)救濟≥3800萬元，國有資產(chǎn)經(jīng)營年均損益為—1000萬元左右。
在無線電三廠國有評估值為4900萬元的基礎上，康佳集團只承認其股權(quán)值為1800萬元。為此，重慶社會各界就認可國有股權(quán)價值1800萬元是否屬國有資產(chǎn)流失，以及該行為的經(jīng)濟性、合理性、合法性展開激烈的討論。
現(xiàn)按我們確立的國有資產(chǎn)流失評價標準分析：
國有資產(chǎn)為閑置存量狀態(tài)時年度收益=一（失業(yè)救濟費用國有資產(chǎn)無形損耗。如（2）式。
國有資產(chǎn)折價認股預期收益=年度股權(quán)分配收益稅收就業(yè)效應。如（5）式。
按項目可行性論證以及年度經(jīng)營計劃，那么該重組行為的預期收益為：
國有資產(chǎn)折價認股預期收益一現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下的收益預算≥0，其經(jīng)濟性是可以預期的，合理性也可以預期，合法性也是成立的。
國有資產(chǎn)重組后，進入不同的領域效果是不一樣的，仍然存在國有資產(chǎn)流失的風險。所以國有企業(yè)重組完成并非就是國有資產(chǎn)管理工作的終結(jié)，必須評估價值折價的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓波或重組后國有資產(chǎn)是否進入預期的運行軌道以及運行質(zhì)量納入控制范圍，才可能保證各項全民收益指標得以實現(xiàn)，最終避免國有資產(chǎn)流失以保全國有資產(chǎn)所有者收益。
（一）當折價讓渡國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，資產(chǎn)并未按承諾進入產(chǎn)業(yè)領域而再次進入資本市場，在這種情況下，產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)實收益一產(chǎn)權(quán)讓渡的實際價值……（6）和（1）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)全民最終收益總和=國有資產(chǎn)市值一三年失業(yè)救濟之和相比，產(chǎn)權(quán)讓渡的行為收益為：產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)實收益一國有產(chǎn)權(quán)下的最終收益總和=讓渡實際價值一（國有資產(chǎn)現(xiàn)值一三年失業(yè)救濟之和）………………………………………（7）
在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡中實施了折價，那么產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)值（評估價值），（7）式中即可能出現(xiàn)計算結(jié)果為負的情況，構(gòu)成社會公民權(quán)益侵害。
（二）當資本進入預期產(chǎn)業(yè)領域
1．全民的預期收益=讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值預期可實現(xiàn)稅收預期就業(yè)效應。如（4）式。
和（3）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益值相比，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡行為收益=讓渡預期收益一現(xiàn)有國
有產(chǎn)權(quán)下的預期收益=（讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值預期可實現(xiàn)稅收預期就業(yè)效應）－（國有資產(chǎn)評估價值一三年失業(yè)救濟之和）
在等式中，假如讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值較國有資產(chǎn)評估價值差異過大，而讓渡國有產(chǎn)權(quán)后的預期可實現(xiàn)稅收、預期就業(yè)效應均不理想，造成國有資產(chǎn)終極所有者權(quán)益受損。重慶針織總廠事件就是一個典型案例。
2．在國有資產(chǎn)和社會資本重組的情況下：
國有資產(chǎn)重組全民年度收益=預期股權(quán)分紅收益預期可實現(xiàn)稅收預期就業(yè)效應
和（3）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益相比：
國有資產(chǎn)重組行為收益=重視收益一現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益=（預期股權(quán)分紅收益預期可實現(xiàn)稅收預期就業(yè)效應）－（國有資產(chǎn)評估價值一三年失業(yè)救濟之和）
在等式中，假如重組運行不理想，預期可實現(xiàn)稅收預期就業(yè)和預期股權(quán)分紅均不能實現(xiàn)，構(gòu)成等式計算結(jié)果為負數(shù)，就造成了國有資產(chǎn)所有者權(quán)益受損。
通過以上分析說明，在國有企業(yè)重組中，只有預期是不行的，還需要在國有資產(chǎn)后期運行中加以控制，才能真正保證國有資產(chǎn)調(diào)整后運行的有效性，最終保證國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。
二、國有資產(chǎn)流失控制政策和辦法初論
國有資產(chǎn)流失原因很多，主要產(chǎn)生于以下幾方面：
一是申請參加國有企業(yè)并購重組的投資者并沒有真誠的投資愿望，甚至沒有相應的投資能力，在重組或并購以后，資金不及時到位，而是利用良好的宏觀政策，將現(xiàn)有資產(chǎn)作抵押實現(xiàn)銀行信貸，獲得資金，將骨頭熬油甚至將信貸資金轉(zhuǎn)移不知去向，置國有資產(chǎn)的后期經(jīng)營于不顧，即上面所說的國有資產(chǎn)不能進入預期的產(chǎn)業(yè)運行軌道。
二是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理部門尚未確立國有資產(chǎn)重組中心計量指標體系并對重組加以控制。
三是政府職能部門主管人員內(nèi)外勾結(jié)，權(quán)錢交易。
所以在國有企業(yè)并購重組中，建議采取以下控制政策和辦法：
（一）對國有并購重組的可行性論證報告以及投資方的資信情況進行評價。為此需要建立評價指標體系和指標計量標準。
（二）確立并購重組審批程序和審批權(quán)限范圍
1．確立各級國有資產(chǎn)管理部門的審批權(quán)限和審批程序、審核評價內(nèi)容。
2．對低于國有資產(chǎn)評估價值的重組項目的審批額度權(quán)限和程序進行非凡的規(guī)定。
（三）對低于國有資產(chǎn)評估價值進行重組的項目進行專項檔案的追蹤管理。對追蹤管理的權(quán)限、職責、程序和內(nèi)容進行規(guī)定。
（四）在折價進行國有資產(chǎn)并購重組的協(xié)議條款中，明確規(guī)定在階段時期內(nèi)對企業(yè)運行進行了解和控制的合法性。在折價進行的國有資產(chǎn)重組協(xié)議中應依照《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》延伸約定以下權(quán)力：
1．在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡的情況下
（1）對新企業(yè)資產(chǎn)保值增值能力和狀況進行監(jiān)督和評價。
（2）向企業(yè)派出監(jiān)事會。
1）審查經(jīng)注冊會計師驗證的或廠長經(jīng)理簽署的企業(yè)財務報告，監(jiān)督評價企業(yè)經(jīng)濟效益和企業(yè)財產(chǎn)保值增值狀況。
2）根據(jù)工作需要，查閱企業(yè)的財務帳目和有關資料，對廠長經(jīng)理和有關人員提出詢問。
監(jiān)事會的組建及工作程序可另行規(guī)定執(zhí)行。
3）可規(guī)定在一定時期內(nèi)（3－5年）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不辦理產(chǎn)權(quán)過渡手續(xù)并實施監(jiān)管。在有效期限內(nèi)確認其資產(chǎn)經(jīng)營能力方可辦理產(chǎn)權(quán)過渡手續(xù)并取消監(jiān)管。
4）企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，監(jiān)事會不干預企業(yè)經(jīng)營。
5）國有資產(chǎn)管理部門委派的監(jiān)事會和企業(yè)自身監(jiān)事會不相沖突，分別獨立運行。
2．在國有資產(chǎn)重組的情況下
（1）按《公司法》要求行使股權(quán)。
根據(jù)省政府(*政發(fā)[29**]32號）《省政府關于授予國有資產(chǎn)投資主體審批辦法的通知》的文件精神，為規(guī)范國有資產(chǎn)投資主體審核、審批程序，現(xiàn)對申報省級國有資產(chǎn)投資主體問題提出以下實施意見：
**、．申報國有資產(chǎn)投資主體的組建方案。組建單位按照國有資產(chǎn)優(yōu)化配置，理順國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關系的原則，提出國有資產(chǎn)投資主體組建方案，由省財政廳、省經(jīng)貿(mào)委、省工商
局、省委企業(yè)工委等有關部門對組建方案進行會審，提出修改意見。組建方案應包括：申請授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)范圍；授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量情況和財務狀況；擬授權(quán)企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)管理制度、財務預算制度、財產(chǎn)監(jiān)管制度；擬對授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)進行重組的思路和資本營運及發(fā)展規(guī)劃。同時附各成員企業(yè)的財務審計報表、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證，擬組建公司的章程(草案)。
二、組建單位在完成以上工作后，正式向省政府上報申請授權(quán)其為國有資產(chǎn)投資主體的請示。
三、經(jīng)省政府正式批復同意后，組建單位要對納入授權(quán)范圍的企業(yè)進行全面、徹底的財產(chǎn)清查，并由中介機構(gòu)對企業(yè)應攤未攤、應提未提的費用及歷史遺留問題或潛在虧損進行審計核實，按財務規(guī)定進行調(diào)帳。對清查出來的不良資產(chǎn)、無法轉(zhuǎn)為經(jīng)營的非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)中介機構(gòu)核實后，由組建單位提出核銷、剝離意見，報送省財政廳。
四、完成資產(chǎn)清查工作后，、由省財政廳對納入授權(quán)范圍的國有凈資產(chǎn)、相關企業(yè)的國有股權(quán)、債權(quán)及其他國有資產(chǎn)的具體項目和金額進行核實，出具國家資本金核定文件。國有資產(chǎn)投資主體根據(jù)核定的國家資本金辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商．注冊登記變更手續(xù)。
五、建立規(guī)范的母子公司體制。納入授權(quán)范圍的國有企業(yè)原則上都要改制為多元投資主體的公司制企業(yè)，各企業(yè)要摸清家底，明晰產(chǎn)權(quán)的基礎上，制定改制方案，并按規(guī)定進行資產(chǎn)評估。評估結(jié)果經(jīng)確認后，有關費用剝離和國有股權(quán)設置應報省財政廳國資辦，形成以產(chǎn)權(quán)關系為紐帶的母子公司體制。
六、各市、縣參照省級國有資產(chǎn)投資主體的規(guī)定，提出組建方案，做好相關工作。
省政府關于授予國有資產(chǎn)投資主體審批辦法的通知
各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：
為深入推進政府機構(gòu)改革，實現(xiàn)政企分開，加快建立有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運體系，提高國有資產(chǎn)運營效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，根據(jù)黨的十五屆四中全會精神和《中華人民共和國公司法》的有關規(guī)定，省政府制定授予國有資產(chǎn)投資主體審批辦法。通知如下：
**、授予國有資產(chǎn)投資主體的目的
按照政企分開的原則，實現(xiàn)國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營，同時保持所有者對經(jīng)營者的必要制約；實觀政府行政管理的職能與國有資產(chǎn)所有者代表
的職能分開，同時確保出資者職能落實到位。
按照“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的要求，省和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，由省政府授權(quán)省內(nèi)符合條件的企業(yè)作為國有資產(chǎn)投資主體，經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，行使所有者職能，確保出資人到位。授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)不承擔政府行政管理職能，對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)依法行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利，通過對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進行營運，實現(xiàn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組和國有經(jīng)濟布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，承擔國有資產(chǎn)保值增值責任。對授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)，要建立相應的國有資產(chǎn)經(jīng)營責任制度和考核制度。
在政府機構(gòu)改革過程中，凡與政府部門脫鉤的國有企業(yè)及其國有股權(quán)，應劃撥或委托給相應的授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)營運，今后各級政府職能部門不再代行出資者職能。
二、授予國有資產(chǎn)投資主體的對象
跨行業(yè)的綜合性國有資產(chǎn)經(jīng)營公司（或投資公司、控股公司），國有資產(chǎn)規(guī)模較大、公司制改革規(guī)范、內(nèi)部管理制度健全、經(jīng)營狀況好的國有大型企業(yè)或企業(yè)集團公司，可授予國有資產(chǎn)投資主體。
三、授予國有資產(chǎn)投資主體的原則
(**)授子省級和省轄市級國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)凈資產(chǎn)原則上在1億元以上，授予縣級國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)凈資產(chǎn)原則上在20**萬元以上。
(二)授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)應當是按照〈公司法》要求設立的國有獨資有限責任公司，要建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，有健全的資產(chǎn)管理、全面預算管理、審計和監(jiān)督管理制度，其子企業(yè)原則上要進行公司制改造，形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的母子公司體制。
(三)授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)今后經(jīng)營業(yè)務應以資本運作為主。
(四)授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)個數(shù)要從嚴控制，縣級原則上不超過2家。
四、授予國有資產(chǎn)投資主體的審批
根據(jù)[20**]64號文和《公司登記管理條例》的有關規(guī)定，授予國有資產(chǎn)投資主體由省政府審批。
(**)省級國有資產(chǎn)投資主體。省政府審批，省財政廳國有資產(chǎn)管理辦公室會同經(jīng)貿(mào)、工商等有關部門參與組建方案的審核和組織實施工作。
（二）省轄市國有資產(chǎn)投資主體。市政府制定本市授予國有資產(chǎn)投資主體的總體方案（內(nèi)容包括國有資產(chǎn)營運架構(gòu)體系、國有資產(chǎn)投資主體分類設置的原則、數(shù)量、名單及實施該方案的操作程序等），報省政府（同時抄送省財政廳、經(jīng)貿(mào)委、工商局）。授予市級國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)，由市政府審批，報省政府核準（同時抄送省財政廳、經(jīng)貿(mào)委、工商局），申報文件上報20天后，省政府如無其他意見，市政府審批生效。原由各省轄市自行授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)名單及概況補報省政府和省財政、經(jīng)貿(mào)、工商部門備案。
（三）縣（市）級國有資產(chǎn)投資主體。各縣（市）政府提出總體方案，報各省轄市政府審核，由省轄市政府匯總后報省政府（同時抄送省財政廳、經(jīng)貿(mào)委、工商局）。授予縣（市）級國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)，由省轄市政府審批報省政府核準（同時抄送省財政廳、經(jīng)貿(mào)委、工商局），申報文件上報20天后，省政府如無其他意見，市政府審批生效。
五、授予國有資產(chǎn)投資主體申報材料
申報省、市、縣三級國有資產(chǎn)投資主體應分別向省政府或省轄市政府提交以下材料：
（**）授予有關企業(yè)國有資產(chǎn)投資主體的請示，授予對象未改制為國有獨資公司的需同時請示改制為國有獨資公司。
（二）授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本情況和財務狀況，包括企業(yè)名稱及其子公司情況，國有資本金數(shù)額、資本構(gòu)成及其出資額，財務報表，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證、公司章程等。
（三）授予國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)的組建方案、公司組織結(jié)構(gòu)圖公司發(fā)展規(guī)劃，明確國有資產(chǎn)投資主體與其控股企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)關系、責權(quán)利關系的有關文本。
授予各級國有資產(chǎn)投資主體的企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)關系、財稅關系、工商登記、干部管理權(quán)限、黨群關系原則上依照“分級管理”確定。
本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行
【關鍵詞】公路路產(chǎn) 國有資產(chǎn)管理 對策探討
一、引言
公路是國家建設中重要的基礎設施，是城市發(fā)展和城郊、城際之間溝通的重要命脈，一條公路可能帶領一個窮困的村莊走上致富之路，一個地區(qū)的公路網(wǎng)建設也標志了這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，而公路本身作為一種社會資產(chǎn)，卻很少被使用者所重視。無論是城鄉(xiāng)間的道路還是城市間的高速公路，都因為“收費”問題而備受詬病，其根本原因在于公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理存在問題，進而導致運營方面的弊端。因此，本文將除城市道路之外的公路，尤其是高速公路的路產(chǎn)資產(chǎn)管理作為研究對象，以期能夠為公路運營提供幫助。
二、公路路產(chǎn)資產(chǎn)特征
（一）資產(chǎn)屬性復雜
公路是供給人們生活之用，在我國國家制度下，公路的性質(zhì)是社會性的、公益性的，而公民在使用公路的同時需要支付一定額度的維修、養(yǎng)護費用，以保證公路資源的建設和管理，因此公路又可以說是資產(chǎn)性的存在；公路建筑在土地上，我國憲法明文規(guī)定土地國有，公路的建筑規(guī)劃和投資有大部分屬于國家行為，因此可以說公路是國有的，而私人和公司投資建設的情況，又使得公路資產(chǎn)展示出一定的私有特征。
（二）資產(chǎn)形式復雜
由于公路的資產(chǎn)屬性復雜，使得公路資產(chǎn)形式也呈現(xiàn)較為復雜的狀況。在國有資產(chǎn)意義上講，公路資產(chǎn)除了固定的道路之外，還包括為維護公路網(wǎng)絡而進行的電力、水利上的施工以及為了維護公路安全使用的警力等無形資產(chǎn)；從公路資產(chǎn)的私有性上來講，除了建筑公路的投資之外，公路路產(chǎn)資產(chǎn)還包括一系列附加設施形成的資產(chǎn)，如高速公路服務區(qū)、由公路建設帶動的沿線商業(yè)區(qū)等。
（三）資產(chǎn)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)復雜
公路路產(chǎn)資產(chǎn)的形式復雜，使資產(chǎn)產(chǎn)值的結(jié)構(gòu)愈發(fā)復雜。按照公路的形成成本分類劃分，公路的建設投資、施工管理、運營管理以及養(yǎng)護都應形成一定的資產(chǎn)產(chǎn)值；而公路的經(jīng)營效益卻只體現(xiàn)在經(jīng)營性收費上，即公路分段的收費站收費，這使得公路資產(chǎn)產(chǎn)值在表面上看來只有“收費”一種，由各種無形資產(chǎn)帶來的產(chǎn)值很難在整個產(chǎn)值中被完全估計出來。
三、公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的問題
（一）公路路產(chǎn)資產(chǎn)維護不周
公路路產(chǎn)資產(chǎn)維護不周是公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的首要問題。不管是城市道路還是國、省道、高速公路的路面都面臨著嚴重的破損問題，道路修補和翻修幾乎是各種路面的常見狀況，更有甚者，與橋梁相關的很多公路還需要完全封閉式的養(yǎng)護、維修，給來往車輛行駛造成巨大不便。據(jù)悉，公路維修和修護成為造成城市道路擁堵、高速公路擁堵和交通事故的“元兇”之一，也使得人們對公路的“社會公益性”產(chǎn)生懷疑，“交了通行費還要忍受坑坑洼洼的路面和堵車”已經(jīng)成為人們對交通主要的抱怨內(nèi)容。除了對公路路產(chǎn)資產(chǎn)的日常維護不夠之外，造成這種情況的主要原因還在于公路在建設時就存在的質(zhì)量隱患，即公路路產(chǎn)資產(chǎn)在成本形成的過程中就存在隱性的質(zhì)量維護問題，而這種問題受到公路投資、經(jīng)營和管理的分散性的影響，遲遲得不到解決。
（二）公路路產(chǎn)財務核算問題導致資產(chǎn)狀況不清
前文所述，公路路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)十分復雜，僅從“收費”方面完全不能體現(xiàn)出資產(chǎn)產(chǎn)值狀況，而這主要是由于公路路產(chǎn)財務核算問題導致的。從公路國有的角度上來講，交通部門應對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進行評估并根據(jù)評估結(jié)果整理路產(chǎn)資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，根據(jù)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)去統(tǒng)計資產(chǎn)產(chǎn)值，而交通部門實際上并沒有全面的財務核算制度去衡量公路的資產(chǎn)狀況，被計入財務核算的大多都是實物的資產(chǎn)，而隱形資產(chǎn)并沒有被計算在其中，而且，公路建設期的成本投入與公路使用期的收益并沒有被同時計算，直接導致財務核算對公路資產(chǎn)狀況的失真估計；而對于公路實際的管理單位來講，大多數(shù)管理單位都將“收益”作為財務核算中的重點，并沒有重視到公路養(yǎng)護的重要性，在財務核算制度中也缺少“風險規(guī)避成本”一項，往往是前期收益巨大，而后期不得不花費大量資金來養(yǎng)護路面，導致收支的嚴重失衡。
（三）管理制度不完善導致公路路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值不清
前文所述，公路路產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，但目前除城市道路之外，其他公路路產(chǎn)長期由現(xiàn)行的行業(yè)體制進行管理，非經(jīng)營性高速公路和經(jīng)營性高速公路的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)最終都屬于國家。經(jīng)營性高速公路一般投資主體多，投資目標不一致，收費經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離。非經(jīng)營性高速公路與經(jīng)營性高速公路也有互相轉(zhuǎn)化的情況。這些高速公路資產(chǎn)管理和經(jīng)營的多樣性，造成高速公路國有資產(chǎn)管理的復雜性。高速公路資產(chǎn)的實物管理探討的多，逐步形成了一系列成熟的理論、方法與制度，但高速公路資產(chǎn)的價值管理研究的少，其理論研究的結(jié)論不一，盡管能夠為公路路產(chǎn)管理提供制度建立上的借鑒，但由于理論與實際的差距以及管理單位本身的忽視，我國始終未建立長期有效的公路路產(chǎn)資產(chǎn)價值管理制度，這使得公路路產(chǎn)資產(chǎn)的產(chǎn)值始終不能得到科學的統(tǒng)計。
（四）公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式存在問題導致資產(chǎn)效益損失
我國高速公路總體分為經(jīng)營性高速公路和非經(jīng)營性高速公路。部分經(jīng)營性高速公路國有資產(chǎn)已脫離交通主管部門，被納入當?shù)貒匈Y產(chǎn)管理機構(gòu)進行管理，一省高速公路網(wǎng)的國有資產(chǎn)有兩個以上的管理部門在管理，比較典型的是“控股”、“中心”和“集團”三種模式管理，國有資產(chǎn)管理分解為三部分，因此高速公路的收費標準、養(yǎng)護管理模式、服務標準、管理目標等都不同。如此造成高速公路國有資產(chǎn)管理不統(tǒng)一，管理部門多，由各部門各單位掌握資產(chǎn)的購建預算、占用和處置，跨部門跨地區(qū)的高速公路國有資產(chǎn)優(yōu)化配置不可能，且容易導致高速公路國有資產(chǎn)的閑置、浪費和流失。一些高速公路國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)的考核目標忽視其顯著的公益性，放棄社會責任，只追求財務效益，高速公路的國有資產(chǎn)權(quán)益模糊難以保障。少數(shù)企業(yè)以自主經(jīng)營的名義游離于交通主管部門之外，使高速公路國有資產(chǎn)的整體效益損失。
四、應對公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理問題的對策
（一）對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進行科學評估
要應對公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中資產(chǎn)維護不周的問題，公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理單位首先應該對公路路產(chǎn)資產(chǎn)狀況進行評估，以此作為資產(chǎn)維護的根據(jù)，同時資產(chǎn)評估也是實行其他資產(chǎn)管理措施的首要步驟。在公路投入使用前，也就是在公路施工建設時期，對公路的資產(chǎn)評估應采用收益現(xiàn)值法，即在調(diào)查公路所在地區(qū)的經(jīng)濟情況、車輛行駛狀況之后，以期望價值理論作為基本原理，在合理確定年收益額度、年運營成本和投資收益率的基礎上對公路未來預期收入進行估計。收益現(xiàn)值法不僅能夠估算出公路路產(chǎn)資產(chǎn)的產(chǎn)值，還能為公路建設前的成本投入提供借鑒；在公路投入使用后，應使用重置成本法對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進行評估，重置成本指的是在評估當前的時間點建設一條與評估對象相同的公路所需的成本，而重置成本與公路資產(chǎn)損耗的差額就是公路路產(chǎn)資產(chǎn)的實際情況。重置成本估計能夠為公路養(yǎng)護風險估計提供有力的支持。
（二）完善公路路產(chǎn)資產(chǎn)財務核算制度
完善公路路產(chǎn)資產(chǎn)財務核算制度是解決由于財務核算疏漏導致資產(chǎn)狀況不清的唯一方法。在合理估計公路路產(chǎn)資產(chǎn)價值的基礎上，根據(jù)路產(chǎn)資產(chǎn)價值的現(xiàn)狀，分析路產(chǎn)資產(chǎn)的組成成分，嚴格分析所有能夠?qū)仿樊a(chǎn)資產(chǎn)使用造成影響的條件如公路沿線經(jīng)濟發(fā)展或景區(qū)建設帶來的人流、車流等，以此為財務核算的基本內(nèi)容；另外，應根據(jù)公路路產(chǎn)資產(chǎn)估計建立財務核算小組，聘任專家型人才針對公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)劃分進行實地走訪和考察，保證財務核算目標與實際相符合，使財務核算能夠真真體現(xiàn)公路路產(chǎn)資產(chǎn)的使用狀況。
（三）開發(fā)并固定公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度
我們認為公路國有路產(chǎn)管理體制根據(jù)其目標應包括三個體系，首先是公路國有路產(chǎn)保值體系即公路養(yǎng)護體系，公路養(yǎng)護是路產(chǎn)管理的基礎，其任務是經(jīng)常保證公路及其設施的完好狀態(tài)，及時修復損壞部分，保證行車安全、舒適、暢通。其次是公路國有路產(chǎn)增值體系即公路國有路產(chǎn)投資體系，是公路國有路產(chǎn)增值的物質(zhì)基礎，其任務是作好公路路網(wǎng)的規(guī)劃，規(guī)范公路路產(chǎn)的投資行為，提高公路工程質(zhì)量，建設優(yōu)質(zhì)工程，為路產(chǎn)保值體系交付工程質(zhì)量優(yōu)良的路產(chǎn)。第三是公路國有路產(chǎn)維護體系即路政管理體系，是公路國有路產(chǎn)保值增值的保證，能維護路產(chǎn)不受侵犯，確保路產(chǎn)的完整。從各公路路產(chǎn)的實際情況出發(fā)，以這三個體系的建設為主要目標，就能夠開發(fā)出適用于各地公路特征的路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度，將管理制度固定并推行，進而能夠?qū)崿F(xiàn)省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化的公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度，保證路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值清晰明了。
（四）創(chuàng)新公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式
目前的公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式是完全分散的，作為國有資源的公路在交通部門有一定的管理辦法和管理規(guī)則，受國家法律法規(guī)制約，而作為公路實際經(jīng)營者的各個單位在交通部門和國家管理法律法規(guī)的框架內(nèi)又存在著各種不同形式的管理方式。由于管理方式不一導致的管理混亂狀況應該由創(chuàng)新管理方式來解決，可以作為借鑒的管理方式是交通部門介入型的管理，交通部門可以在征集公眾的公路管理意見的基礎上，在國家管理條例的框架內(nèi)制定適合本地區(qū)的公路管理辦法，并公示給各段公路的經(jīng)營管理者，然后通過公眾對新的公路管理方式的反饋以及公路資產(chǎn)的盈利狀況對公路管理方法進行調(diào)整，相信通過多次調(diào)整和改革，必然能夠解決由于管理方式復雜導致的資產(chǎn)浪費等問題。
五、結(jié)語
綜上所述，公路路產(chǎn)資產(chǎn)作為全社會資產(chǎn)，有著與其他社會資產(chǎn)截然不同的特點，公路路產(chǎn)資產(chǎn)的屬性復雜、資產(chǎn)形勢復雜、產(chǎn)值結(jié)構(gòu)復雜，使公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理工作顯得十分棘手。目前公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理的主要問題在于資產(chǎn)維護不周、資產(chǎn)產(chǎn)值模糊、管理制度不健全及管理方法陳舊，要解決這些問題，必須以公路路產(chǎn)資產(chǎn)評估為首要步驟，從財務核算方面下工夫，以管理制度建設為核心，創(chuàng)新管理方式，才能使公路作為全社會資產(chǎn)，在發(fā)揮其社會效益的同時保證經(jīng)濟效益達成。
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【原刊地名】南京
【原刊期號】200310
【原刊頁號】49～51
【分 類 號】g7
【分 類 名】檔案學
【復印期號】200401
【 標 題】中小企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的實踐與思考
【 作 者】趙國洪
【作者簡介】趙國洪 張家港市檔案局，江蘇張家港 215600
【摘 要 題】專門專業(yè)檔案
【 正 文】
國有集體中小型企業(yè)面廣量大，在國民經(jīng)濟體系中扮演著十分重要的角色，做好這些企業(yè)特別是在一些企業(yè)破產(chǎn)過程中的檔案處置工作，對于防止國有、集體資產(chǎn)的流失，保護廣大人民群眾的利益，維護社會的穩(wěn)定，具有十分重要的意義。
一、中小企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置情況分析
中小企業(yè)情況復雜，企業(yè)經(jīng)營管理水平參差不齊，檔案管理水平也高低不一，加之企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動形式多樣，因而在產(chǎn)權(quán)變動過程中檔案處置情況較為復雜。近兩年來，張家港市檔案局陸續(xù)對市經(jīng)貿(mào)委、貿(mào)易局、交通局、糧食局、供銷社等系統(tǒng)的原國有、市屬中小型企業(yè)在改組、聯(lián)營、兼并、承包、租賃、出售、破產(chǎn)和股份合作等資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)制度改革中檔案處置情況進行了調(diào)研和執(zhí)法檢查。在調(diào)研和檢查中發(fā)現(xiàn)，在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中，檔案能否合理處置，與企業(yè)原有的檔案管理狀況、企業(yè)的檔案法制意識、企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中主管部門對檔案處置的重視程度、采取措施是否得力有著密切的關系。大致有以下幾種情況：
1.大部分企業(yè)原有檔案基礎較好，重視檔案工作的延續(xù)性、穩(wěn)定性，檔案處置比較合理。這些企業(yè)的特點是有一定的規(guī)模，管理有一定的水準，員工的檔案法制意識較強，企業(yè)將檔案工作作為企業(yè)管理的基礎來抓，檔案管理走上了制度化、規(guī)范化、標準化的軌道，相當一部分企業(yè)檔案管理達到了省級以上的管理水平。在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，企業(yè)領導高度重視檔案的處置工作，把檔案看成是企業(yè)資產(chǎn)的重要依據(jù)、憑證及企業(yè)生產(chǎn)、科研、經(jīng)營管理活動得以延續(xù)和發(fā)展的重要基礎，按照《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》的規(guī)定合理地處置了檔案的流向。企業(yè)在轉(zhuǎn)制前、轉(zhuǎn)制中及轉(zhuǎn)制后的檔案基本得到了穩(wěn)定和延續(xù)，保證了檔案的完整齊全與安全。
2.部分企業(yè)原有檔案基礎較差，但由于補救措施及時，檔案得到了較好的處置。這些企業(yè)大多為一些主管部門下屬小型企業(yè)，由于規(guī)模較小，檔案部門對這些企業(yè)的關注較少，業(yè)務指導不夠，因此這些企業(yè)的檔案人員大多是憑傳統(tǒng)經(jīng)驗管理檔案，歸檔質(zhì)量較差。但在產(chǎn)權(quán)變動過程中，由于主管部門比較重視，采取了一些得力措施，進行亡羊補牢，在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中維護了檔案的安全。如市糧食局下屬的基層糧管所和糧貿(mào)公司，轉(zhuǎn)制前檔案意識較薄弱，檔案材料收集不全，臺帳不清，檔案設施陳舊。在轉(zhuǎn)制過程中，市糧食局高度重視檔案的處置工作，主動與市檔案局聯(lián)系舉辦培訓班，對下屬28個糧食企業(yè)檔案人員進行培訓，對檔案材料的收集、整理、移交提出具體要求，并組織力量認真補收散存的檔案材料，對各企業(yè)的文書檔案和會計檔案進行規(guī)范在硬件設施上該局調(diào)整擴大了庫房，投入10萬元經(jīng)費安裝了密集架，將28個企業(yè)的文書檔案與會計檔案全部移交到局綜合檔案室集中保管。由于措施得力，目前移交任務已經(jīng)全部完成。
3.少數(shù)企業(yè)原有檔案基礎較差，在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中企業(yè)和主管部門對檔案處置未引起足夠重視，存在問題較多。這些企業(yè)多為一些已破產(chǎn)、破產(chǎn)未審結(jié)企業(yè)、切塊轉(zhuǎn)制企業(yè)和空殼企業(yè)。平時管理較為混亂，人心渙散，對檔案也疏于管理，檔案意識較差，在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中，主管部門沒有把檔案處置的組織管理工作納入企業(yè)轉(zhuǎn)制工作的議程同步進行，因此存在問題較多。如華億機械集團公司在破產(chǎn)過程中檔案柜已被變賣，檔案卻散攤于地上，在破產(chǎn)清算過程中會計檔案頻繁借出，都未辦理借出、收回手續(xù)；破產(chǎn)未審結(jié)的市毛紡織廠的檔案雖大部分保存在原企業(yè)，但臺賬不齊、數(shù)目不清，已移交給切塊轉(zhuǎn)制企業(yè)的設備檔案、基建檔案和職工調(diào)出帶走的人事檔案，沒有辦理移交手續(xù)；空殼企業(yè)楊舍供銷社的文書檔案、會計檔案和部分退休辭職人員檔案，用編織袋堆放在職工宿舍里，很不安全。
4.個別企業(yè)原有檔案基礎雖然較好，但在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中未把檔案處置列入議事日程，同樣會給檔案的安全帶來隱患。如原市發(fā)電廠曾是張家港市的一家重要企業(yè)，檔案管理曾達到國家二級水平，該廠于2001年政策性關閉，由于主管部門沒有對檔案處置問題引起重視，在清理資產(chǎn)時，既沒有通知檔案部門參與組織指導檔案的處置，也沒有將檔案的處置列入資產(chǎn)清理程序，結(jié)果導致該廠除了設備檔案隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，干部職工檔案被主管部門接收外，其余5800多卷（冊）文書、會計檔案仍留在原廠，無人管理，處于失控狀態(tài)，并有部分檔案材料外流。
二、檔案部門加強檔案處置監(jiān)管的幾點做法
針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，張家港市檔案局本著對歷史高度負責的精神，采取一系列舉措，加強對檔案處置的監(jiān)管。
1.及時下發(fā)通報，引起各方重視。執(zhí)法檢查結(jié)束后，張家港市檔案局向全市各鎮(zhèn)、各部門下發(fā)了《關于對企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置情況進行執(zhí)法檢查的通報》，并抄報市委市政府。《通報》下發(fā)后引起了各方面的關注，并引起了市政府主要領導的關注，時任市長的曹福龍批示“資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動的檔案保管十分重要，請檔案局將各鎮(zhèn)各部門檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及要求整改的內(nèi)容、時間等以書面形式，蓋好公章，寫清內(nèi)容及要求，發(fā)至各鎮(zhèn)各部門主要領導。”
2.切實采取措施，責成有關部門及時整改。根據(jù)市領導批示精神，市檔案局依據(jù)《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》及《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》的要求，向執(zhí)法檢查中問題較多的部門和企業(yè)下發(fā)了《檔案執(zhí)法檢查通知書》，要求他們采取措施限期加強整改。在此基礎上，又向全市各鎮(zhèn)各部門主要領導下發(fā)了《關于進一步加強企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的意見》，要求各鎮(zhèn)各部門全面組織檢查，對照《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》的要求，督促有關企業(yè)做好整改工作，并將整改情況用書面形式報市檔案局，由市檔案局組織抽查。
3.分類指導，組織整改。針對中小企業(yè)檔案處置的復雜情況，市檔案局認真組織人員進行分類指導，督促各鎮(zhèn)各部門和機關企業(yè)組織實施整改。根據(jù)企業(yè)轉(zhuǎn)制的形式和檔案的內(nèi)容，按以下幾種情況進行處置：一是改制后仍為國有控股性質(zhì)的，其檔案原則上整體移交改制后的企業(yè)，要求企業(yè)配備必要的人員、設備進行妥善保管；二是改制后為國有股權(quán)參股的，原企業(yè)檔案可向原企業(yè)或企業(yè)主管部門移交；三是改制后為民營企業(yè)或已破產(chǎn)和關停并轉(zhuǎn)企業(yè)，原企業(yè)的設備、基建檔案隨實物移交，產(chǎn)品科研檔案按有關政策移交或轉(zhuǎn)讓，企業(yè)原有的文書、會計、干部職工檔案一律由各鎮(zhèn)和有關主管部門接收；四是對于保管條件惡劣或企業(yè)因各種原因不能妥善保管的，督促各鎮(zhèn)和有關主管部門接收；五是企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中形成的檔案，應由原企業(yè)主管部門或現(xiàn)企業(yè)分別保存一份。
4.積極參與重點企業(yè)檔案的處置工作。我們經(jīng)調(diào)查了解到原市發(fā)電廠在政策性關閉過程中檔案處置工作存在的問題后，市檔案局立即與該廠主管部門進行了交涉，發(fā)出了《加強對原市發(fā)電廠檔案管理的意見》，責成主管部門明確分管領導和相關人員負責清理工作，并派出業(yè)務骨干，督促指導該廠及時清理回收外流檔案，收集整理零散文件，按標準要求進行立卷歸檔，對全部檔案登記造冊，建立完善檢索工具。鑒于該廠企業(yè)檔案內(nèi)容較為重要，數(shù)量較多，對于今后工作查考和研究我市經(jīng)濟發(fā)展具有重要的參考價值，市檔案局決定把該廠檔案全部接收進檔案館作寄存處理，并積極爭取了4萬元經(jīng)費，作為寄存該廠檔案的費用，目前該廠5883卷（冊）檔案已移交進館。
三、對加強中小企業(yè)資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的思考
隨著企業(yè)改革的不斷加快，企業(yè)兼并、改組、整體出售、破產(chǎn)、股份制改革等資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動日益頻繁，依法加強對這些企業(yè)的檔案管理，規(guī)范檔案處置行為，防止國有資產(chǎn)的流失，是檔案部門的一項重要職責，也是一項長期而又艱巨的任務。對此，我們要不斷地創(chuàng)新工作思路，堅持長效管理。
1.加大宣傳力度，強化企業(yè)依法治檔意識。企業(yè)檔案能否合理處置，企業(yè)檔案工作能否保持連續(xù)和穩(wěn)定，很大程度上取決于各級領導及企業(yè)檔案人員的法制意識。因此檔案管理部門要多渠道、多形式地進行《檔案法》及其實施辦法、《江蘇省檔案管理條例》等法律法規(guī)的宣傳，提高企業(yè)領導和員工的檔案法制意識；要認真宣傳貫徹《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》，進一步提高各有關單位和領導做好檔案工作特別是產(chǎn)權(quán)變動檔案處置工作的重要性的認識，在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中依法落實各項職責，規(guī)范檔案處置行為。
2.建立轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)企業(yè)檔案申報制度，強化對檔案工作的監(jiān)管。為了使轉(zhuǎn)制破產(chǎn)企業(yè)的檔案處置工作走上法制化軌道，檔案部門要根據(jù)《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》的要求，制定規(guī)范性文件，建立轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)企業(yè)檔案申報制度，依法要求企業(yè)及時向主管部門和檔案部門申報轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)程序，將檔案處置的經(jīng)費納入轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)經(jīng)費，在轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)過程中保持檔案人員的穩(wěn)定。
3.在檔案處置過程中，檔案管理部門要與企業(yè)主管部門密切合作，齊抓共管。中小企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)、權(quán)變動的檔案處置工作涉及面廣、工作量大，光靠檔案部門很難完成如此艱巨的任務，要積極爭取企業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的支持，共同抓好這一項工作。要督促各企業(yè)主管部門本著“誰主管、誰負責”的原則，負責所屬企業(yè)檔案的處置和接收工作；要會同綜合經(jīng)濟部門、國有資產(chǎn)管理部門加強對檔案處置工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和業(yè)務指導工作。
第二條本規(guī)定適用于在中國境內(nèi)設立外商投資印刷企業(yè)。
本規(guī)定所稱外商投資印刷企業(yè)，是指外國機構(gòu)、公司、企業(yè)（以下簡稱外方投資者）按照平等互利的原則和中國公司、企業(yè)共同投資設立的中外合營（包括合資、合作）印刷企業(yè)和外方投資者投資設立的外資印刷企業(yè)。
第三條國家允許設立從事出版物、包裝裝潢印刷品、其他印刷品印刷經(jīng)營活動的中外合營印刷企業(yè)，允許設立從事包裝裝潢印刷品印刷，經(jīng)營活動的外資印刷企業(yè)。
第四條外商投資印刷企業(yè)從事印刷經(jīng)營活動，應當遵守中國法律、法規(guī)，接受印刷業(yè)管理部門的監(jiān)督管理，不得損害社會公共利益。
外商投資印刷企業(yè)的正當經(jīng)營活動及投資各方的合法權(quán)益受中國法律的保護。
第五條中方投資者以國有資產(chǎn)參與投資（包括作價出資或作為合作條件），須經(jīng)其相應主管部門批準，并按照國有資產(chǎn)評估管理的有關規(guī)定對擬投入的國有資產(chǎn)進行評估。
第六條設立外商投資印刷企業(yè)，應當具備下列條件：
（一）申請設立外商投資印刷企業(yè)的中、外方投資者應當是能夠獨立承擔民事責任的法人，并具有直接或間接從事印刷經(jīng)營管理的經(jīng)驗。
（二）外方投資者應當符合下列要求之一：
1．能夠提供國際先進的印刷經(jīng)營管理模式及經(jīng)驗；
2．能夠提供國際領先水平的印刷技術和設備；
3．能夠提供較為雄厚的資金。
（三）申請設立外商投資印刷企業(yè)的形式為有限責任公司。
（四）從事出版物、包裝裝潢印刷品印刷經(jīng)營活動的外商投資印刷企業(yè)注冊資本不得低于1000萬元人民幣；從事其他印刷品印刷經(jīng)營活動的外商投資印刷企業(yè)注冊資本不得低于500萬元人民幣。
（五）從事出版物、其他印刷品印刷經(jīng)營活動的中外合營印刷企業(yè)，合營中方投資者應當控股或占主導地位。其中，從事出版物印刷經(jīng)營活動的中外合營印刷企業(yè)的董事長應當由中方擔任，董事會成員中方應當多于外方。
（六）經(jīng)營期限一般不超過30年。
審批設立外商投資印刷企業(yè)，除依照前款規(guī)定外，還應當符合國家有關印刷企業(yè)總量、結(jié)構(gòu)和布局的規(guī)劃。
第七條設立外商投資印刷企業(yè)，應先向所在地省級新聞出版行政部門提出申請，并提交下列申請文件：
（一）設立外商投資印刷企業(yè)申請書。
（二）各方投資者法定代表人簽署的項目建議書及項目可行性研究報告。項目建議書應當載明下列事項：
1．各方投資者的名稱、住所；
2．申請設立外商投資印刷企業(yè)的名稱、法定代表人、住所、經(jīng)營范圍、注冊資本及投資總額；
3．各方投資者的出資方式和出資額。
（三）各方投資者的注冊登記證明（復印件）、法定代表人身份證明（復印件）和資信證明。
（四）國有資產(chǎn)管理部門對擬投入國有資產(chǎn)的評估報告確認文件。
省級新聞出版行政部門自收到規(guī)定的全部文件之日起10個工作日內(nèi)提出初審意見，報送新聞出版總署審批。
第八條報送新聞出版總署審批，省級新聞出版行政部門需提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件。
（二）省級新聞出版行政部門的初審意見。
（三）法律、法規(guī)和新聞出版總署規(guī)定的其他文件。
新聞出版總署應自收到規(guī)定的全部文件之日起30個工作日內(nèi)作出批準或者不批準的書面決定。
第九條申請人獲得新聞出版總署批準文件后，按照有關法律、法規(guī)向所在地省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市外經(jīng)貿(mào)行政部門提出申請，并提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件及新聞出版總署的批準文件。
（二）由各方投資者法定代表人或其授權(quán)的代表簽署的外商投資印刷企業(yè)的合同、章程。
（三）擬設立外商投資印刷企業(yè)的董事會成員名單及各方投資者董事委派書。
（四）工商行政管理部門出具的企業(yè)名稱預先核準通知書。
（五）法律、法規(guī)和外經(jīng)貿(mào)行政部門規(guī)定的其他材料。
省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市外經(jīng)貿(mào)行政部門對投資總額在3000萬美元以下，擬從事包裝裝潢印刷品印刷經(jīng)營活動的外商投資印刷企業(yè)進行審批。應自收到規(guī)定的全部文件之日起30個工作日內(nèi)作出批準或者不批準的書面決定。批準設立申請的，發(fā)給《外商投資企業(yè)批準證書》，并報對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部（以下簡稱外經(jīng)貿(mào)部）備案。
對擬從事出版物、其他印刷品印刷經(jīng)營活動的中外合營印刷企業(yè)及投資總額在3000萬美元以上（含3000萬美元）擬從事包裝裝潢印刷品印刷經(jīng)營活動的外商投資印刷企業(yè)，省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市外經(jīng)貿(mào)行政部門應自收到規(guī)定的全部文件之日起10個工作日內(nèi)提出初審意見，報送外經(jīng)貿(mào)部審批。
第十條報送外經(jīng)貿(mào)部審批，省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市外經(jīng)貿(mào)行政部門需提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件。
（二）省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市外經(jīng)貿(mào)行政部門的初審意見。
（三）法律、法規(guī)和外經(jīng)貿(mào)部規(guī)定的其他文件。
外經(jīng)貿(mào)部應自收到規(guī)定的全部文件之日起3O個工作日內(nèi)作出批準或者不批準的書面決定。批準設立申請的，發(fā)給《外商投資企業(yè)批準證書》。
第十一條獲得批準設立的申請人，持新聞出版總署的批準文件及《外商投資企業(yè)批準證書》到省級新聞出版行政部門申領《印刷經(jīng)營許可證》，并按照《印刷業(yè)管理條例》的有關規(guī)定申領《特種行業(yè)許可證》和營業(yè)執(zhí)照。
第十二條外商投資印刷企業(yè)不得設置分支機構(gòu)。
第十三條已設立的中外合營印刷企業(yè)申請兼營或者變更從事出版物、包裝裝潢印刷品或者其他印刷品印刷經(jīng)營活動的，或者已設立的外商投資印刷企業(yè)兼并其他印刷業(yè)經(jīng)營者，或者因合并、分立而設立新的印刷業(yè)經(jīng)營者，應經(jīng)新聞出版總署批準后，再報外經(jīng)貿(mào)部門批準，并依法辦理相應的注冊登記變更手續(xù)。
其他事項變更，按現(xiàn)行有關規(guī)定報原審批部門批準，并辦理相應的注冊登記變更手續(xù)。對于企業(yè)變更名稱、法定代表人或者負責人、住所或者經(jīng)營場所、股權(quán)比例等主要登記事項，或者終止印刷經(jīng)營活動等，并報新聞出版總署備案。
第十四條外商投資印刷企業(yè)經(jīng)營期限屆滿，因特殊情況確需延長經(jīng)營期限的，應當在經(jīng)營期限屆滿的180天前提出申請，并報送原審批機關審批。
第十五條經(jīng)批準設立的外商投資印刷企業(yè)，應當在審批機關規(guī)定的期限內(nèi)辦理完有關登記注冊手續(xù)；逾期未能完成的，經(jīng)審批機關核準后，可以撤銷該外商投資項目。
第十六條縣級以上新聞出版行政部門對未經(jīng)批準，擅自設立并從事印刷經(jīng)營活動的外商投資印刷企業(yè)，依照《印刷業(yè)管理條例》進行處罰。
各級新聞出版及外經(jīng)貿(mào)行政部門違反本規(guī)定，擅自批準設立或者變更不符合條件的外商投資印刷企業(yè)的，依照《印刷業(yè)管理條例》追究有關負責人及責任人的責任。
第十七條香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的投資者在大陸投資興辦印刷企業(yè)的，參照本規(guī)定執(zhí)行。
第十八條19*年5月1日施行的《印刷業(yè)管理條例》實施前，經(jīng)有關部門批準設立的外商投資印刷企業(yè)，經(jīng)新聞出版總署審核同意后到省級新聞出版行政部門換領《印刷經(jīng)營許可證》，其中，從事出版物印刷經(jīng)營活動的外商投資企業(yè)申請擴大投資規(guī)模及延長經(jīng)營期限的，須符合本規(guī)定第六條的要求；19*年5月1日后依據(jù)《印刷業(yè)管理條例》的規(guī)定批準設立的外商投資印刷企業(yè)，應當自本規(guī)定施行之日起180天內(nèi)，到省級新聞出版行政部門換領《印刷經(jīng)營許可證》。
國務院總理15日主持召開國務院常務會議，研究部署2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作。
會議指出，2003年黨的十六屆三中全會作出關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，全面部署了新時期深化經(jīng)濟體制改革的目標、任務。近十年來，我國財稅、金融、價格、國有企業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和各項社會事業(yè)改革取得重大進展。公共財政體系不斷完善；大型金融機構(gòu)股份制改革、股權(quán)分置改革取得突破性進展，利率市場化、匯率形成機制改革不斷深化，多層次資本市場加快發(fā)展，現(xiàn)代金融體系逐步健全；國有企業(yè)改革不斷深化，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展；以稅費改革、集體林權(quán)制度改革為重點的農(nóng)村綜合改革加快推進；社會保障體系逐步完善，覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險改革邁出重大步伐；收入分配、社會管理體制改革加快推進，衛(wèi)生、教育、文化、科技體制改革全面深化；對外開放不斷擴大；職能轉(zhuǎn)變、信息公開等政府自身改革取得明顯進步。這些改革進一步完善了我國基本經(jīng)濟制度，增強了經(jīng)濟社會發(fā)展的動力和活力，促進了全體人民共享發(fā)展成果。
會議強調(diào)，我國經(jīng)濟體制改革仍處于攻堅克難的關鍵階段。要按照科學發(fā)展觀要求和社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重群眾的首創(chuàng)精神，大膽探索、勇于實踐，通過改革解決制約科學發(fā)展的深層次矛盾和體制性問題。當前和今后一段時期改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)：一是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場的關系，改善宏觀調(diào)控，健全市場體系，深化壟斷行業(yè)改革，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。二是推進財稅體制改革，理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性。三是深化土地、戶籍、公共服務改革，理順城市與農(nóng)村的關系，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。四是推進社會事業(yè)、收入分配等改革，理順經(jīng)濟與社會發(fā)展的關系，扭轉(zhuǎn)收入差距擴大趨勢，努力提高資源配置效率，有效保障社會公平正義。五是推進依法行政和社會管理創(chuàng)新，理順政府與公民和社會組織的關系，深化政務公開，健全監(jiān)督制度，建設服務、責任、法治、廉潔政府。
會議明確了今年改革的重點工作：（一）推動多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。深入推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)公司制股份制改革，優(yōu)化國有資本戰(zhàn)略布局，完善國有資產(chǎn)管理體制。完善和落實促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領域。（二）加快財稅體制改革。完善分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全縣級基本財力保障機制。擴大增值稅改革試點，全面推進資源稅改革。（三）深化金融體制改革。強化國有控股大型金融機構(gòu)內(nèi)部治理和風險管理。積極培育面向小型微型企業(yè)和“三農(nóng)”的小型金融機構(gòu)。合理引導民間融資。促進多層次資本市場健康發(fā)展。（四）深化電力、成品油和水資源價格改革。建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度。（五）推進社會領域改革。完善工資制度，健全工資正常增長機制。實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保制度全覆蓋。全面實施素質(zhì)教育，推進學校民主管理。繼續(xù)推進全民醫(yī)保，鞏固基本藥物制度，深入推進縣級公立醫(yī)院改革和城市公立醫(yī)院改革試點，加快形成對外開放的多元辦醫(yī)格局。深化文化和科技體制改革。（六）推進行政體制改革。建立健全新設行政審批事項審核論證機制。開展政府績效管理試點。全面推進地方財政預算、決算公開。（七）深化農(nóng)村改革。推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例。（八）深化涉外經(jīng)濟體制改革。完善外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄。積極推進上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、深圳經(jīng)濟特區(qū)等綜合配套改革試點。
會議審議并原則通過《海洋觀測預報管理條例（草案）》和《拘留所條例（草案）》。 （本刊編輯）
《房屋登記辦法》第三十條規(guī)定，因合法建造房屋申請房屋所有權(quán)初始登記的，應當提交：登記申請書、申請人身份證明、建設用地使用權(quán)證明、建設工程符合規(guī)劃的證明、房屋已竣工的證明、房屋測繪報告等材料。立法者試圖為房屋登記機構(gòu)制定更為詳盡的登記規(guī)則，然而，過細的規(guī)定使登記機構(gòu)陷入了“條條框框”和形式法治狀態(tài)，缺乏能動執(zhí)法的機制，特別是檢察機關加大瀆職犯罪的查辦力度，登記機構(gòu)對于不具備常規(guī)條件的初始登記更是不敢越雷池一步。登記機構(gòu)工作人員“寧愿不作為，不能濫作為”的思想日益嚴重，房屋初始登記的“歷史遺留問題”越攢越多。為妥善解決我國房屋權(quán)屬登記中的歷史遺留問題，本著“尊重歷史、實事求是、民生優(yōu)先、違法必究”的原則，切實維護群眾的合法權(quán)益，促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)步發(fā)展。住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)了建房市函[2009]89號《全國部分城市房地產(chǎn)交易與權(quán)屬登記有關問題研討會會議紀要》，為登記機構(gòu)能動地辦理房屋初始登記提供了依據(jù)。本文針對房屋初始登記的常態(tài)條件與房屋登記遺留問題進行梳理和探討，供實務部門參考。
一、房屋初始登記的常態(tài)要件
根據(jù)《房屋登記辦法》第三十條的規(guī)定，房屋初始登記需要提交的材料，也即初始登記的常態(tài)要件有以下幾項。
1 申請人填寫的登記申請書。房屋初始登記是基于申請的行政行為。登記申請書是申請房屋登記時需要提交的重要材料，申請書或者申請表用來說明權(quán)利人情況和房屋狀況，可以由申請人填寫，也可以委托他人代為填寫。不管是否親筆填寫，申請人都要在登記機構(gòu)窗口工作人員核實監(jiān)督之下，在登記表上簽名，以確保真實。委托他人代辦的，需要核實委托的真實性，防止欺詐。對于委托的真實性，可以采取當面委托、公證委托和鑒證委托。登記表由受委托人簽字。《物權(quán)法》要求登記機構(gòu)“就有關登記事項詢問申請人”，為便于登記機構(gòu)在日后可能產(chǎn)生的行政訴訟中提供證據(jù)，可以就登記申請書中的有關事項通過詢問筆錄進行核實。
登記機構(gòu)對當事人提出的登記申請，并不是僅以詢問情況來決定是否核準登記，而是以當事人提供的登記原因的材料是否齊全及合法真實來確定。對不同的登記事項、不同的情況，詢問的內(nèi)容也有不同。因此，可以用以下兩種方式來處理：一是在登記申請表上設置詢問欄，預設少量的常見問題，由申請人在答案中選擇是或否，如有需要詢問其他問題，可以根據(jù)情況增加，必要時也可以記入詢問欄，然后由申請人簽名。二是不設詢問欄，也不固定詢問的問題，只在登記表上統(tǒng)一注明“已就登記有關事項對申請人進行了詢問”，登記機構(gòu)就有關事項向申請人進行詢問后，由申請人在詢問筆錄上簽名。這樣既進行核實情況又提高了效率。
2 申請人的身份證明。申請人可以是法人、自然人和其他組織。身份證明包括法人、自然人和其他組織的資格證明。法人或其他組織的身份證明為組織機構(gòu)代碼證，沒有組織機構(gòu)代碼證的，可以為營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)單位法人證書、社會團體法人登記證書等。境內(nèi)自然人的身份證明為居民身份證，無居民身份證的可以為戶口簿、護照、有效軍人身份證件(軍官證、文職干部證、士兵證、學員證、離休證、退休證等)等；港澳同胞的身份證明為港澳居民來往內(nèi)地通行證或港澳同胞回鄉(xiāng)證、居民身份證；臺灣同胞的身份證明為臺灣居民來往大陸通行證或其他有效旅行證件，在臺灣地區(qū)居住的有效身份證件或經(jīng)確認的身份證明；外國人的身份證明為護照和由中國政府主管機關簽發(fā)的居留證件。
3 建設用地使用權(quán)證明。通常包括國有土地出讓合同、國有土地使用權(quán)證、國土資源管理部門出具的證明、人民政府劃撥土地決定書、人民法院的判決書與裁定書、國有土地使用權(quán)拍賣確認書、仲裁委員會的裁決書等能夠證明國有土地使用權(quán)屬于初始登記申請人的有關證明材料。我國《憲法》規(guī)定城市的土地歸國家所有以后，相應的國土資源管理部門和法律規(guī)范也是逐步建立和完善起來的。在此之前，許多土地是當事人通過購買、繼承、互換、租賃等方式取得。實行土地國有后，權(quán)利人以沿用傳統(tǒng)方式取得的土地使用權(quán)應當受到保護。如一律要求房屋所有權(quán)人提供建設用地使用權(quán)證，顯然是不合適的。只要通過前述方法取得合法的土地使用權(quán)，在符合城市規(guī)劃的條件下，應予進行房屋初始登記。
4 建設工程符合城市規(guī)劃的證明。即城市規(guī)劃行政主管部門依法確認房屋符合城市規(guī)劃的憑證。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條的規(guī)定，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。建設工程符合規(guī)劃的證明一般是指建設工程規(guī)劃許可證。在建國初期直至上世紀70年代，由地方政府或建設行政管理部門向建房者頒發(fā)建筑執(zhí)照。近幾年來，由于有關部門加強了建設和規(guī)劃的管理，在建房者開始施工前，城市規(guī)劃行政主管部門發(fā)放的是建設工程規(guī)劃許可證的副本，在副本上注明該副本不作為房屋登記的依據(jù)，待房屋竣工時，經(jīng)過規(guī)劃驗收認定符合規(guī)劃部門批準的要求施工的，予以核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證正本，在這種情況下，當事人應憑建設工程規(guī)劃許可證的正本申請初始登記。沒有取得建設工程規(guī)劃許可證或者超出許可范圍以外的建筑物，屬于“違法建筑”，規(guī)劃部門根據(jù)“過罰相當”原則對違法建房者進行行政處罰，如果符合總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的，可以責令補辦規(guī)劃許可手續(xù)并處罰款。臨時建筑是規(guī)劃國土管理部門為了充分利用土地資源而批準建造的。批準建造臨時建筑，可以最大限度地發(fā)揮土地資源的作用。臨時建筑必須在規(guī)定的期限屆滿前拆除。按現(xiàn)行規(guī)定，臨時建筑不予辦理房屋初始登記。
5 房屋已竣工的證明。房屋初始登記還需要登記申請人提供房屋竣工驗收合格的證明，主要用以區(qū)分房屋與在建工程。根據(jù)《建筑法》和《建設工程質(zhì)量管理條例》的規(guī)定，法人作為建設單位的建設工程竣工驗收通常由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理、建設行政管理部門進行竣工驗收，即通常所稱的“五方簽字”。建設工程竣工驗收合格后，建設單位應當將建設工程竣工驗收報告和經(jīng)規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門備案審查
后出具的文件，報建設行政主管部門備案。申請初始登記時，申請人應提交建設行政主管部門的備案證明。在現(xiàn)實中，由于種種原因，出現(xiàn)未進行竣工驗收，建設單位就擅自使用的情況。建設行政主管部門可以根據(jù)《建設工程質(zhì)量管理條例》的規(guī)定對其進行行政處罰后，由建設行政主管部門質(zhì)檢機構(gòu)依職權(quán)組織質(zhì)量鑒定，而后進行備案。根據(jù)《建筑法》的規(guī)定，居民自建的民宅，無需取得建設行政主管部門對竣工驗收報告的備案，申請人出具房屋已竣工的證明材料即可。
6 房屋測繪報告。《物權(quán)法》規(guī)定，當事人申請登記的，應當根據(jù)不同登記事項提供圖形、面積等必要材料。房屋圖形、房屋面積都是房屋登記的重要信息。房屋圖形測繪、房屋面積的計算需要通過房產(chǎn)測繪來完成，通過房產(chǎn)測繪報告1來體現(xiàn)。按《房產(chǎn)測量規(guī)范》關于“房產(chǎn)面積測算”的規(guī)定，房屋的面積系房屋所有權(quán)人依法擁有房屋所有權(quán)的房屋建筑面積。因此，房產(chǎn)測繪報告應由具有房產(chǎn)測繪資質(zhì)的機構(gòu)出具，按《房產(chǎn)測繪管理辦法》的規(guī)定，房產(chǎn)測繪的施測單位應取得省級以上人民政府測繪行政主管部門頒發(fā)的載明房產(chǎn)測繪業(yè)務的測繪資格證書，并對其完成的房產(chǎn)測繪成果質(zhì)量負責。
二、歷史遺留問題房屋初始登記的創(chuàng)新
某些開發(fā)商為了規(guī)避稅費，未向房屋登記機構(gòu)申請房屋總登記，取得商品房預售許可證后進行銷售，業(yè)主購買后多年無法辦理轉(zhuǎn)移登記，產(chǎn)生訴訟和。據(jù)悉，該類情況全國普遍存在。這一現(xiàn)象使得開發(fā)商得利、業(yè)主恐慌、政府無奈。
住房和城鄉(xiāng)建設部在總結(jié)上海、深圳關于遺留房產(chǎn)登記問題處理經(jīng)驗的基礎上，本著“尊重歷史、實事求是、民生優(yōu)先、違法必究”的原則，切實保護廣大購房者的合法權(quán)益，下發(fā)了建房市函[2009]89號《全國部分城市房地產(chǎn)交易與權(quán)屬登記有關問題研討會會議紀要》。根據(jù)會議紀要精神，北京、鄭州、銅陵等地結(jié)合本地實際，制訂了解決房屋權(quán)屬登記中歷史遺留問題的相關規(guī)定，給房屋登記工作注入了活力，體現(xiàn)了務實能動的執(zhí)法態(tài)度，是對初始登記制度的突破與創(chuàng)新，符合實質(zhì)法治精神，也是物權(quán)登記本質(zhì)的回歸。不僅對于解決房屋權(quán)屬登記中歷史遺留問題起到重要作用，而且對于“小產(chǎn)權(quán)房”的根本解決也起到了積極推動作用。
1 無國有土地使用權(quán)證的處理。無國有土地使用權(quán)證，但具有當時政府計劃部門下達的年度商品房建設投資計劃書，或者具有規(guī)劃部門的建設用地規(guī)劃許可證，或者土地行政主管部門的建設用地批復等相關土地使用批準手續(xù)之一的，可以視為具有《房屋登記辦法》第三十條規(guī)定的建設用地使用權(quán)證明。在取得建設工程規(guī)劃許可證、房屋竣工驗收資料、購房合同、拆遷補償安置協(xié)議，先行為購房人或被拆遷人辦理所有權(quán)證(即直接進行初始登記)，然后由國土資源部門依法向建設單位收取土地出讓金，補辦建設用地使用權(quán)證書。
2 無建設工程規(guī)劃許可超出建設工程規(guī)劃許可的處理。根據(jù)“違法必究”及“過罰相當”原則，由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對違法建設進行處罰。責令補辦手續(xù)并處罰款后，被處罰人提供的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰主管部門出具的違法建設處罰通知書、交款憑據(jù)及其他應提供的辦證材料視為具有《房屋登記辦法》第三十條規(guī)定的建設工程符合城市規(guī)劃的證明。
3 “房改房”的處理。對單位自管公房未辦理單位所有權(quán)證，但卻按照房改政策出售給干部職工的，由售房單位刊登公告，對土地和房屋權(quán)屬無爭議的，售房單位出具具結(jié)保證書，政府房改辦凍結(jié)售房單位的售房款后辦理批復手續(xù)，房屋登記機構(gòu)依據(jù)房改辦批復及相關資料為購房干部職工辦理房屋所有權(quán)證。
單位通過市場購買或拆遷安置方式獲得的房屋，轉(zhuǎn)讓時無國有土地使用證，而該房屋又被單位出售給個人的，房屋登記機構(gòu)可依據(jù)房屋產(chǎn)權(quán)單位的房屋所有權(quán)證、單位原購商品房的購房資料或單位房屋的拆遷安置協(xié)議、購房人的購房協(xié)議和繳款憑證等材料，直接為購房人辦理房產(chǎn)證。單位購買商品房未辦理單位房屋所有權(quán)證，又將該房出售給個人的，且該單位現(xiàn)已不復存在，個人申請辦理所有權(quán)證，登記機構(gòu)可依據(jù)原開發(fā)企業(yè)的土地使用權(quán)證明、建設工程規(guī)劃許可證明、工程質(zhì)量驗收資料等建房手續(xù)或者商品房屋產(chǎn)權(quán)登記備案證、工商部門出具的單位已不復存在證明、單位與開發(fā)企業(yè)簽訂的購房合同、售房發(fā)票以及購買單位房產(chǎn)時單位與購房人簽訂的協(xié)議和開具的收據(jù)等材料，直接為購房個人辦理初始登記。
4 無國有資產(chǎn)管理部門批文的國有企業(yè)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的處理。根據(jù)《國有資產(chǎn)管理條例》的規(guī)定，為防止國有資產(chǎn)流失，國有資產(chǎn)處置之前，應當經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準。但是，在國有資產(chǎn)管理部門成立前，已由國有企業(yè)出售給個人的房屋，購房人當時未及時辦理轉(zhuǎn)移登記而現(xiàn)要求辦理的，登記機構(gòu)依據(jù)企業(yè)原主管單位的批準文件給予辦理，劃撥土地上的房屋在轉(zhuǎn)讓時需報市(縣)級人民政府批準。
5 聯(lián)建房屋初始登記。屬商品住宅的，登記機構(gòu)可依據(jù)購房資料和相關建房及聯(lián)建資料先為購房個人辦理初始登記，然后由相關職能部門依法追繳有關稅費；屬非住宅的，按聯(lián)建協(xié)議約定份額，由聯(lián)建各方補繳有關稅費后，再為各方辦理房屋初始登記。對于聯(lián)建分成界定不清的，若聯(lián)建各方均存在，由聯(lián)建各方共同繪制房屋分成定位表并加蓋聯(lián)建各方印章。若有一方不存在的，由工商部門出具其不存在證明，將購房合同上的房屋座落與派出所現(xiàn)編排的門牌號一并公告后，產(chǎn)權(quán)無異議再予以辦理初始登記。聯(lián)建分成產(chǎn)生糾紛的，依法解決糾紛后，再予以辦理初始登記。
6 未進行竣工驗收的房屋辦證問題。原開發(fā)、建設單位存在，可以由其委托具有相應資質(zhì)的房屋安全鑒定機構(gòu)或者工程質(zhì)量檢測機構(gòu)對房屋安全狀況進行鑒定；原開發(fā)、建設單位不復存在，建設行政主管部門依職權(quán)委托具有相應資質(zhì)的房屋安全鑒定機構(gòu)或者工程質(zhì)量檢測機構(gòu)對房屋安全狀況進行鑒定。經(jīng)鑒定，符合安全使用條件的，房屋登記機構(gòu)依據(jù)房屋安全鑒定報告書或者工程質(zhì)量檢測報告及其他相關資料辦理房屋初始登記。對于具有國有土地使用證、建設工程規(guī)劃許可證，符合辦理房屋質(zhì)量驗收和備案條件而未辦理的，申請人應將房屋安全鑒定報告或工程質(zhì)量檢測報告報建設行政主管部門備案，申請人依據(jù)建設行政主管部門出具的備案證明向房屋登記機構(gòu)申請初始登記。
7 拆遷安置房屋的房屋登記。拆遷人購買商品房異地安置被拆遷人的情況，可憑售房單位的建房資料、拆遷人的購房合同、安置協(xié)議及安置通知單等資料，直接先為被拆遷人辦理初始登記或轉(zhuǎn)移登記，后由拆遷人補繳相關稅費、完善相關手續(xù)。單位房產(chǎn)在拆遷前已出售給該房屋使用人但未辦理房屋所有權(quán)證，拆遷時拆遷人直接與購房人簽訂安置協(xié)議并進行安置的，房屋登記機構(gòu)可依據(jù)拆遷安置手續(xù)及原產(chǎn)權(quán)單位售房證明材料直接為其辦理初始登記或轉(zhuǎn)移登記。購買私有房屋，受讓人未辦理轉(zhuǎn)移登記即被拆遷，登記機構(gòu)可依據(jù)有關購房證明材料、安置資料直接為其辦理初始登記或轉(zhuǎn)移登記。
關鍵詞 職教集團；法律定位；機關法人；企業(yè)法人；事業(yè)單位法人；社會團體法人
中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0036-05
2015年，《中國職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展報告（2015）》正式，自1992年全國首家職業(yè)教育集團――北京蒙妮坦美發(fā)美容職業(yè)教育集團成立以來，職教集團的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增加，特別是近10年來，職教集團的數(shù)量大幅增長，截至2014年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已成立職業(yè)教育集團1048個，覆蓋全國除以外的所有省、市、自治區(qū)，以及全國主要行業(yè)。當前，我國職教集團經(jīng)過10幾年的發(fā)展積淀，已取得一定成效，也存在一定的問題，絕大多數(shù)職教集團無論在組織上還是在運行中，“貌合神離”的現(xiàn)象仍然存在，如何改變現(xiàn)狀，對于職教集團的合理定位將是首要面臨的問題，而定位的合理性前提是對其合法性的探討。
一、職教集團的現(xiàn)有定位
（一）法人的內(nèi)涵
根據(jù)我國《民法通則》第36條的規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織”。法人的概念是相對于自然人而言的，自然人是自然形成的民事主體，而法人則是法律擬制的民事主體。現(xiàn)代各國大都通過法律給予法人的其中一種表現(xiàn)形式――公司明確的定義，但迄今為止，各國的民法尚未給予法人明確的定義，只是以不同形式規(guī)定了法人的部分特征，以此來判斷其法人身份，公認的主要特征有：
1.法人擁有獨立的財產(chǎn)
法人與自然人不同，由于它是兩個以上自然人組成的主體，它不僅要擁有財產(chǎn)，而且還要擁有獨立的財產(chǎn)，意為不能與自然人（成員或者創(chuàng)始人）的財產(chǎn)相混淆。
2.法人能獨立承擔民事責任
法人能以自己的財產(chǎn)承擔自己行為的法律責任，這是法人擁有獨立財產(chǎn)的必然結(jié)果[1]，同時，其也就獨立享有民事權(quán)利并承擔民事義務，這些權(quán)利、義務、責任、財產(chǎn)都是獨立于其成員單獨享有和承擔的。
3.法人能夠以自己的名義參加民事活動
法人是獨立存在的民事主體，與其成員的權(quán)利義務是彼此分離的，可以自己的名義參與民事活動、享有民事權(quán)利并承擔民事義務，也可以自己的名義在法院和應訴。
法人的以上三個特征用以判斷某一組織擁有法人地位的必備條件，作為法人，必須三大特征均具備。現(xiàn)有的職教集團多為由契約聯(lián)系的企業(yè)、學校、組織等的簡單組合，財產(chǎn)由集團內(nèi)的成員各自獨立擁有，對外仍以成員自身身份參與民事活動，集團本身是名義上而非實質(zhì)意義的獨立個體，對外參與民事活動也僅是形式上的，集團義務仍由成員分別承擔，由此可以判斷現(xiàn)有的大多數(shù)職教集團實質(zhì)上并不具備法人地位。
（二）非法人組織
目前，我國絕大多數(shù)職教集團為教育聯(lián)盟性質(zhì)的非法人機構(gòu)，經(jīng)政府批準或者備案成立[2]。現(xiàn)行職教集團一般由政府、行業(yè)、企業(yè)、院校、科研機構(gòu)共同參與；但其組建仍具有自發(fā)性，游離于職教體系之外，即使是政府主導，也是組織口徑不統(tǒng)一，即使有規(guī)范性文件，卻與現(xiàn)實要求存在距離；此外，其集約化、規(guī)模化發(fā)展優(yōu)勢及自身平臺功能有待進一步發(fā)揮與發(fā)育，集團內(nèi)部功能互補性不強[3]。
1.合作基礎弱
作為非法人組織，職教集團在組織成立時僅靠章程或協(xié)議進行約束，沒有實質(zhì)性的價值捆綁。合作基礎薄弱導致集團成員無法形成統(tǒng)一目標與宗旨，很難在內(nèi)部制定中長期發(fā)展規(guī)劃，即使有規(guī)劃也很難實現(xiàn)，因為大部分集團成員作為獨立的法人主體，其本位性很強，沒有相應的動力驅(qū)動將會難以發(fā)展。
2.權(quán)責利不明確
作為非法人組織，在組織開展活動中，由于身份不明，導致活動的開展遭遇合法性的質(zhì)疑，在最終的責任承擔上也往往由主要開展活動的一方或個別成員承擔，難以做到權(quán)責明確。
3.資源配置不合理
主體的不明確導致集團內(nèi)部在人、財、物等資源配置上難以高效融合。按照《中國職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展報告（2015）》，現(xiàn)已成立的職教集團中參與的部門平均達到44個，如此之多的合作者沒有相互的利益鏈條作為連接，導致集團中的活動開展多為點與點間的小規(guī)模合作交流，這必將造成重復辦學、重復投資、重復建設等資源浪費。看似一個巨大的組織不過是一個個小團體的臨時組合，也就當然無法實現(xiàn)整體資源的有效配置。
4.成員間參與度低
從我國目前職教集團的發(fā)展來看，現(xiàn)實中職教集團的主要經(jīng)營方為學校，企業(yè)則多作為“嘉賓”出席，企業(yè)看到的是學校對于教學的需求，而學校忽視了企業(yè)對生產(chǎn)的需要，雙方利益獲得不均，這使企業(yè)漸漸喪失參與熱情。
非法人地位的弊端已顯而易見，從全國第一家職教集團成立至今的十幾年間，職教集團的解散或是僅軀殼般的存在比比皆是。改變現(xiàn)狀，為職教集團贏得法人地位才是必然之選。
二、賦予職教集團法人地位的必要性
（一）職教集團發(fā)展的內(nèi)部動力
賦予職教集團法人地位，成立獨立的法人組織，職教集團才能以自己的名義從事活動，擁有獨立的財產(chǎn)、獨立的組織機構(gòu)、獨立的管理體制。職教集團自身在人、財、物等各方面不依賴于其成員機構(gòu)，而成為成員機構(gòu)的管理者，從而讓成員間不僅僅是通過情感和信任來建立不穩(wěn)定且無約束力的利益團體，而是通過制度化的管理模式，根據(jù)法律規(guī)定，合理調(diào)配資源，以完成對內(nèi)部資源的控制與運用。
（二）職教集團發(fā)展的外部要求
賦予職教集團法人地位，其才能以自己的名義對外簽訂合同，獨立享有民事權(quán)利、民事義務，承擔民事責任，這也是對簽訂合同對方的法律保障。否則，對方也僅敢與職教集團中的某一個或幾個法人單位簽訂合同，以此保障和維護自身權(quán)利，于是，又回到了校企間或校校間點對點的合作模式，職教集團成為空殼，無法發(fā)揮任何實質(zhì)作用。同時，職教集團沒有法人的主體地位也意味著責任的不明確，只有與成員單位劃清責任界限，避免本無關聯(lián)的連帶責任承擔，職教集團才敢走出去開展更多的活動，并獲得成員的支持，從而為職教集團和成員單位帶來利益。
三、職教集團法人類型的選擇及定位
（一）職教集團的法人類型
成立法人組織將是職教集團未來發(fā)展的必經(jīng)之路。雖然在研究領域?qū)Ψㄈ擞卸嘀胤诸愋问剑鶕?jù)我國現(xiàn)行《民法通則》的規(guī)定，我國的法人組織被分為機關法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人四個類別。
1.機關法人類型
機關法人是享有國家賦予的行政權(quán)力，并因行政職權(quán)需要而享有相應民事權(quán)利能力和民事行為能力的國家機關。很顯然，職教集團不適合賦予機關法人身份。職教集團主要目的是其成員單位間資源的有效配置，其身份來源于集團成員對集團的民事授權(quán)，授權(quán)依據(jù)為互相間的協(xié)議或集團章程，這與機關法人的國家立法的強制授權(quán)不同，職教集團不可能具備強制執(zhí)行力。
2.企業(yè)法人類型
企業(yè)法人是從事生產(chǎn)、流通、科技等活動，以獲取盈利和增加積累，創(chuàng)造社會財富為目的的贏利性社團。贏利性是企業(yè)法人與其他法人類型最本質(zhì)的區(qū)別，正是由于其贏利性的本質(zhì)要求，可以讓集團成員更緊密地聯(lián)合在一起。由于各方需要共擔風險、自負盈虧、承擔相應責任，這樣的組織形式使得區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)、高職院校、中職學校等多方主體利益相互捆綁，其合作形式也將由非法人組織的形式化、表面化合作轉(zhuǎn)化為學校在專業(yè)建設、課程建設、師資隊伍建設、校園文化建設、科學技術研究、校園基礎建設等方面全方位、多角度的深層性、實質(zhì)性地合作贏利，而對于企業(yè)也將在技術研發(fā)、員工素質(zhì)、員工招聘等方面獲得合作利益。
職教集團所具備的企業(yè)法人屬性也會讓集團在組建和運行過程中面臨困難。在職教集團中合作各方自身企業(yè)性質(zhì)存在差異，其中國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位等是擁有國有資產(chǎn)的經(jīng)濟組織。企業(yè)法人的贏利性決定了參與各方均會承擔相應的風險或是獲得盈利，一旦不同身份的經(jīng)濟組織結(jié)合成立職教集團，其中，擁有國有資產(chǎn)的經(jīng)濟組織的資產(chǎn)情況將會因集團資產(chǎn)的變動而變動。在我國，國有資產(chǎn)均由國有資產(chǎn)管理部門進行監(jiān)督管理，國有資產(chǎn)擁有經(jīng)濟組織不能隨意處置，而且還有引起國有資產(chǎn)流失的風險。
3.事業(yè)單位法人類型
事業(yè)單位法人是從事非贏利性各項社會公益事業(yè)的各類社團，包括從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞出版等公益事業(yè)的單位。事業(yè)單位法人類型要求其成員的事業(yè)屬性，這樣各高職院校與中職學校即可自然形成聯(lián)盟，對促進中高職銜接及現(xiàn)代職業(yè)教育體系發(fā)展有著重要意義，也與現(xiàn)代教育體系中提到的搭建職教人才成長“立交橋”的思路與做法相吻合。
事業(yè)單位類型的職教集團也具有局限性。根據(jù)現(xiàn)行政策和法律，中高職間的合作仍是松散的聯(lián)盟性質(zhì)，合作的基礎來源于學校間的協(xié)議，契約雙方終將為自身的利益負責，而法人定義的根本是這個法人團體擁有獨立的財產(chǎn)并能獨立承擔民事責任，顯然事業(yè)單位類型的合作本質(zhì)上有悖于法人的屬性，僅是法人與法人的簡單相加。從職教集團的定義出發(fā)――職教集團是職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)等組織為實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、合作發(fā)展而組織的教育團體的角度來看，僅是學校與學校間的校校合作也違背了職教集團的辦學目的，它必須要融合區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)等多方面力量。
4.社會團體法人類型
社會團體法人是由自然人或法人自愿組成，從事社會公益事業(yè)、文學藝術活動、學術研究、宗教等活動的各類社團。社會團體法人的本質(zhì)特征是其非贏利性，這就意味著職教集團無論開展何種形式的經(jīng)營業(yè)務，其經(jīng)營收人都不能作為利潤在成員之間進行分配（分紅），而只能在集團章程所確定的業(yè)務范圍和活動宗旨的范圍內(nèi)進行規(guī)模化和內(nèi)涵化再生產(chǎn)[4]。這無疑對職教集團自身的不斷發(fā)展和實力積累具有十分重要的阻礙作用。
然而，職教集團的發(fā)展不僅僅是眼前的實力壯大，其更需要實現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展。社會團體法人類型的職教集團由于其非贏利性，集團成員間無法分配經(jīng)營所得，作為成員的各經(jīng)濟組織或自然人間完全憑借自身的價值信仰進行合作。沒有經(jīng)濟利益的驅(qū)動將會讓職教集團的組織機構(gòu)面臨可持續(xù)發(fā)展的危機。在現(xiàn)行的法律環(huán)境下，社會團體相關的法律規(guī)范仍很欠缺，《社會團體登記管理條例》是在1998頒布的，距今已有近20年的時間，有關條款規(guī)定滯后，同時此條例對分配機制、變更機制、退出機制等未有提及，較之企業(yè)法人團體的例如《公司法》《獨資企業(yè)法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《合伙企業(yè)法》等所形成的較為完善的法律體系，社會團體法人的法律體系建立仍有待加強。
（二）職教集團的法人定位
職教集團的發(fā)展方向必然是具備法人地位。而選擇哪種類型的法人組織形式，要對其利弊進行相應分析。
1.企業(yè)法人類型職教集團
根據(jù)我國《公司法》規(guī)定，企業(yè)法人僅有有限責任公司和股份有限公司兩種類型。有限責任公司是指股東以其任繳的出資額為限對公司承擔責任，公司以及全部資產(chǎn)為限對公司的債務承擔責任的企業(yè)法人。根據(jù)《公司法》第二十三條規(guī)定：“設立有限責任公司，應當具備下列條件：一是股東符合法定人數(shù)；二是有符合公司章程規(guī)定的全體股東認繳的出資額；三是股東共同制定公司章程；四是有公司名稱，建立符合有限責任公司要求的組織機構(gòu)；五是有公司住所。但在《公司法》第二十四條中又明確：“有限責任公司由五十個以下股東出資設立。”按照《中國職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展報告（2015）》，截至2015年，1048個職教集團共有成員單位46400家，平均每個集團有44家單位，按此平均數(shù)，職教集團設立為有限責任公司形式在股東數(shù)量上是滿足的，且在出資額、章程、組織機構(gòu)、住所等方面均可實現(xiàn)，以此成立有限責任公司可以使職教集團擁有法人身份，獨立從事民事活動，成為一個獨立的自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，同時承擔有限的經(jīng)濟責任[5]。
股份有限責任公司是指將公司全部資本劃分為等額股份，股東以其認購的股份為限對公司承擔責任，公司以全部財產(chǎn)對公司債務承擔責任的法人。根據(jù)《公司法》第七十六條規(guī)定：“設立股份有限公司，應當具備下列條件：一是發(fā)起人符合法定人數(shù)；二是有符合公司章程規(guī)定的全體發(fā)起人認購的股本總額或者募集的實收股本總額；三是股份發(fā)行、籌辦事項符合法律規(guī)定；四是發(fā)起人制訂公司章程，采用募集方式設立的經(jīng)創(chuàng)立大會通過；五是有公司名稱，建立符合股份有限公司要求的組織機構(gòu)；六是有公司住所。”如果職教集團的成員數(shù)量較大，達到50個以上，則可成立股份有限責任公司，以此將職教集團成員的資源加入轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y加入，把現(xiàn)有的理事會制度改良為股份有限責任公司中的董事會制度，從而具備約束力。
假設以上兩種類別企業(yè)法人的成立條件均具備，這其中仍有一個操作層面的問題，即國有資產(chǎn)出資。由于職教集團的成員可能涉及政府機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位，這其中就有可能出現(xiàn)國有資產(chǎn)的管理問題。對于這一問題，有以下解決途徑：一是針對國有企業(yè)和事業(yè)單位的出資可以通過資產(chǎn)中的非國有部分資產(chǎn)入股成為非國有股。二是在《公司法》第二十七條中明確規(guī)定：“ 股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。”這也是解決用非國有資產(chǎn)出資的方法之一，當然以其他形式出資時也應注意這些出資形式中是否包含國有資產(chǎn)成分。三是對于政府的參與問題，政府可以不再作為職教集團的股東出資參與職教集團發(fā)展，而是通過政策支持、購買服務、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式監(jiān)督與保障職教集團的良性運轉(zhuǎn)[6]，以此避免政府在職教集團中的尷尬地位。
2.事業(yè)單位類型職教集團
根據(jù)文中對事業(yè)單位類型職教集團的利弊分析可以得出，由于事業(yè)單位成員自身事業(yè)屬性的要求，故其規(guī)模和職能都將受到限制。但無論如何事業(yè)單位類型的職教集團是可以從較為表面的校校合作深入發(fā)展成為一個整體，對外可以法人的名義進行活動、共擔責任。不過事業(yè)單位類型職教集團除了面臨其成立宗旨有悖于職教集團的本質(zhì)要求外，還可能面臨實際操作中的風險，即按照我國現(xiàn)行的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。”所以在事業(yè)單位類型的職教集團中同樣會出現(xiàn)國有資產(chǎn)如何出資的問題。
3.社會團體法人類型職教集團
根據(jù)《社會團體登記管理條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體”，按此條規(guī)定，社會團體法人只要不含有國家機關即可，即企業(yè)、事業(yè)單位、學校、科研機構(gòu)等均可加入。作為社會團體法人類型的職教集團，首先其法人的身份是得以明確的，對外享有獨立的民事權(quán)利、義務、責任，對內(nèi)按照其章程開展活動。國家機關的角色可以參照企業(yè)法人類型職教集團中的政府功能，不作為職教集團的成員，而是成為監(jiān)督者和支持者。
四、結(jié)論
（一）職教集團數(shù)量應由市場決定
在梳理分析幾種法人類型職教集團的可行性后，排除機關法人的不可實現(xiàn)性外，對于企業(yè)法人、事業(yè)單位法人以及社會團體法人三種類型的職教集團，在通過逐一對他們的利弊分析后得出，以上三種類型的職教集團在理論上均有成立的條件。但是無論現(xiàn)實中采用哪種類型均應由市場決定，因為職教集團的法人屬性一旦確立，其同時也就成為了市場經(jīng)濟中的主體，理應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律運行，包括它的成立和解散。當然為了職教集團的可持續(xù)發(fā)展，政府在宏觀上應加以調(diào)控，但這樣的調(diào)控并非有意的控制成立數(shù)量，現(xiàn)實中只要符合現(xiàn)有法律規(guī)定均可登記備案，至于數(shù)量的控制應交由市場決定；對于職教集團最終因經(jīng)營不善等問題導致解散、破產(chǎn)等后果，則應回歸市場本身，實行優(yōu)勝劣汰的市場法則。
（二）職教集團應受到政府傾向性支持
政府應積極關注職教集團運行中可能遭遇的困境，并給予適當?shù)闹С峙c幫助，為職教集團的發(fā)展拓展空間。政府對于職教集團的支持與幫助應是有傾向性的。企業(yè)法人類型的職教集團無論是有限責任公司形式還是股份有限公司形式均可滿足職教集團多方利益的需求，且在現(xiàn)實中是有法律依據(jù)的，理應得到政府的傾向性支持。事業(yè)單位類型職教集團由于其成立宗旨的相悖性，且在國有資產(chǎn)使用中存在操作困難，所以事業(yè)單位類型職教集團在政府層面不應提倡。但事業(yè)單位類型的校校聯(lián)盟卻在現(xiàn)代教育體系中擁有積極意義，政府應鼓勵其合作辦學。社會團體法人類型職教集團的成立是有法律依據(jù)的，但由于其社團法人不可從事盈利性經(jīng)營活動的限制會導致該類型職教集團的發(fā)展受阻，所以社會團體法人類型職教集團也不應多加提倡。
（三）職教集團相關法律有待完善
職業(yè)教育集團的發(fā)展需要適宜的生成和發(fā)展的制度，尤其是法律制度環(huán)境。職業(yè)教育集團的法制化發(fā)展除了涉及職業(yè)教育集團的主體地位外，還有職業(yè)教育集團的法律屬性問題以及職業(yè)教育集團的內(nèi)、外部法律關系問題，政府對職業(yè)教育集團的鼓勵和監(jiān)管問題等諸多細節(jié)上的法律規(guī)制。目前，我國在職業(yè)教育集團主體方面的法律規(guī)定還是一個空白，對于職業(yè)教育集團并沒有專門的立法。對于不同法人類型職教集團的法律規(guī)制只能從現(xiàn)有的各種法人立法中去尋找。
對于企業(yè)法人，現(xiàn)行主要法規(guī)為《公司法》（1993年頒布，后經(jīng)多次修訂，最新的《公司法》于2005年頒布）、《獨資企業(yè)法》（1999年）、《企業(yè)破產(chǎn)法》（2007）、《合伙企業(yè)法》（1997年）、《關于企業(yè)登記管理若干問題的執(zhí)行意見》（1999年）等；對于事業(yè)單位法人，現(xiàn)行主要法規(guī)為《行政許可法》（2003年）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年頒布，2004年修訂）、《中央編辦關于批轉(zhuǎn)〈事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設立登記辦法（試行）〉的通知》（中央編辦發(fā)[2015]132號）、《中央編辦關于批轉(zhuǎn)〈事業(yè)單位法人公示信息抽查辦法（試行）〉的通知》（中央編辦發(fā)[2015]131號）等；對于社會團體法人，現(xiàn)行主要法規(guī)為《社會團體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年）等。對現(xiàn)行法律的羅列無法全面涉及，但就以上的法律法規(guī)而言，多數(shù)立法已距現(xiàn)在10年以上，雖然中央編辦對事業(yè)單位法人在2015年出臺了兩則通知，但此通知的地位僅是部門規(guī)章，相較于法律、行政法規(guī)在法律效力上較弱。針對現(xiàn)有立法滯后或立法效力薄弱等問題，政府應不斷建立健全法人領域的制度建設，并制定相應實施細則，在推動我國各類型法人制度建設的同時，也可進一步規(guī)制職業(yè)教育集團的規(guī)范化和有序化發(fā)展。
參 考 文 獻
[1]彭萬林.民法學（第六版）[M].北京：中國政法大學出版社，2007.
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Abstract Under strong support and promotion of national policy， the development of vocational education group is swift and violent in China. But most of existing vocational education groups are loose unincorporated organizations with education alliance nature. Based on the analysis of the corporate and unincorporated identity of vocational education groups， it suggests that corporation identity shall be given to vocational education groups that is asked by both internal development force and external requirement of vocational educational group. According to China’s existing laws and regulations， the corporation is divided into four types such as government agency corporation， enterprise corporation， public institution corporation and social organization corporation. Eliminating the impossibility of government agency corporation， after analyzing the advantages and disadvantages of other three-typed corporate vocational education groups， it proves that the vocational education group with enterprise corporation has advantage in both theory and practice. However， the number of groups is depended upon the market demand. Meanwhile， the government should strengthen the macroeconomic regulation and control and provide the tendentious support.
