時間：2023-09-08 17:14:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地征收補償管理條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關(guān)鍵詞] 拆遷；法律；征收
【中圖分類號】 D920.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新條例中的亮點
（一） 修改拆遷主體，將拆遷主體的由單位和個人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?/p>
《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條明確規(guī)定了房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府負責。新條例修改了拆遷主體，由之前規(guī)定的取得拆遷許可證的建設(shè)單位或個人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?。新出臺的條例將拆遷主體進行了修改，將拆遷的權(quán)力收歸政府。這一修改會使混亂的拆遷狀況得到改善，消除強拆、暴力拆遷等違法拆遷情況，更大程度的維護群眾的利益，進而使得社會穩(wěn)定運行。
（二）新條例確定了征收范圍
《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條劃定了房屋征收的范圍為保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要。
（三）納入聽證制度
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條規(guī)定了群眾參與的聽證制度。新條例彌補了原有條例的不足之處，納入聽證制度。聽證制度的納入，聽取群眾意見，了解群眾需求，可以使拆遷決策更加科學化、民主化。
（四）補償制度更加合理化
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定了房屋拆遷補償按照市場價值確定的方法。第二十七條規(guī)定了先補償、后搬遷的拆遷制度。新條例規(guī)定了按照市場價格確定補償?shù)姆椒ǎ寡a償定價趨于科學合理，避免被拆遷人經(jīng)濟上的巨大損失，保護其合法財產(chǎn)不受侵害。
二、新條例的不足之處
（一）拆遷決定過程中缺乏公眾參與程序
《國有土地上房屋征收與補償條例》中并沒有加入規(guī)定拆遷的決定過程中應(yīng)進行公開，舉行聽證會，聽取相關(guān)群眾意見。這明顯剝奪了利益相關(guān)人的知情權(quán)，喪失了表達自身訴求的機會。
（二）補償規(guī)定中缺乏有效地保障給付程序
補償除了有一個公正的補償數(shù)額之外，更應(yīng)將補償款及時、足額支付給被征收人。但新《國有土地上房屋征收與補償條例》并沒有設(shè)置有效的保障給付程序，缺乏對給付補償款的時效限制，及拖欠補償款應(yīng)承擔的法律責任。
（三）拆遷程序中缺乏事后監(jiān)督程序
拆遷完成后，政府是否按照拆遷決定時的目的使用房屋和土地而不是將房屋或土地用于商業(yè)目的等其他非公共利益目的，拆遷補償款是否及時到達被補償人，對于這些問題，新條例都沒有予以規(guī)定。
三、規(guī)范拆遷行為的建議
（一）建立征收決定中的公眾參與程序
在收到法院準予征收的裁定后，政府應(yīng)及時將補償方案、實施時間等事項予以公告。并在規(guī)定時間內(nèi)舉行論證會、聽證會征求被征收人、公眾和專家的意見。政府必須將被征收人、公眾和專家意見記錄在案，在加以參考，科學論證后作出適當?shù)牟疬w征收方案。這樣以來民主的決策，可以避免政府濫用權(quán)力，而損害群眾的利益。
（二）建立有效地補償款保障給付程序
在充分落實《國有土地上房屋征收與補償條例》第27條“先補償、后搬遷”的基礎(chǔ)上，對補償款的給付進行時效限制。相關(guān)政府行政機關(guān)需在拆遷決定下達后6個月內(nèi)將拆遷補償款及時支付給受補償人。對于故意拖欠補償款，遲發(fā)、漏發(fā)的情況，應(yīng)對相關(guān)負責機關(guān)及負責人予以法律責任追究。
（三）完善對于拆遷補償?shù)谋O(jiān)督制度。
應(yīng)建立司法監(jiān)督，加強對拆遷事后的監(jiān)督管理。有效的司法監(jiān)督可以約束和限制行政機關(guān)的拆遷行為，杜絕違法拆遷，避免社會的發(fā)生。
（四）建立違反征收正當程序的法律追責機制
應(yīng)建立嚴格的違反征收程序的法律追究責任機制，對于違反法律程序而違法的征收行為，追究相關(guān)機關(guān)及負責人的法律責任。只有這樣，才能讓法律法規(guī)真正有效地發(fā)揮對征收權(quán)力和行為的約束及規(guī)范作用。
參考文獻：
[1]應(yīng)松年.城市房屋拆遷制度的改革與完善[M].北京：行政管理改革，2010，09.
[2]涂四益.從拆遷到征收-當下中國拆遷面臨的問題、出路及難點[J].法學評論，2010，03.
20xx年農(nóng)村土地征收管理條例
一、土地補償費
土地征收的土地補償費是如何計算的呢?土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。
二、土地征收的安置補助費
按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
三、青苗補償標準
對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。
四、其他附著物的補償標準
征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳?zāi)埂⒇i圈等的補償，參照有關(guān)標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)時，應(yīng)當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。
農(nóng)村征地補償標準要求
1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規(guī)定。
2、土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定(有關(guān)土地補償費、安置補助費的補償標準)：按當?shù)亟y(tǒng)計部門審定的最基層單位統(tǒng)計年報和經(jīng)物價部門認可的單價為準。
3、按規(guī)定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍的土地管理規(guī)定，已經(jīng)在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。
相關(guān)閱讀
現(xiàn)行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條。國務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例。
宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能。從補償標準看，30倍上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和各地不同情況。
草案指出，征收農(nóng)民集體土地補償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補償安置的具體標準。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的精神。
國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的草案，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。
報告也提出改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一財經(jīng)(微博)日報》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計算：全國水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值;冬季種植經(jīng)濟作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計算，國家發(fā)改委價格司20xx年報告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。
一、我國現(xiàn)行拆遷制度存在的問題
（一）國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不明確
拆遷人進行房屋拆遷的最直接目的是獲取被拆除房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，而不是要取得被拆遷人的房屋。被拆遷人擁有自己房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是不容置疑的。土地使用權(quán)是被拆遷人的合法私有財產(chǎn)，受法律保護?！锻恋胤ā返谑龡l明確規(guī)定：依法登記的土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時《城市房屋拆遷管理條例》中也規(guī)定，當?shù)卣S可房屋拆遷的單位實施拆遷的前提條件就是在拆遷之前必須擁有該區(qū)域內(nèi)的國有土地使用權(quán)批準文件。當?shù)卣鷾什疬w人使用該宗土地時，必須是當?shù)卣磳⒃撟谕恋氐氖褂脵?quán)出讓給他人，或者當?shù)卣呀?jīng)依據(jù)《土地法》第五十八條之規(guī)定，依法收回了該宗土地的使用權(quán)。但現(xiàn)實中是土地部門未收回被拆遷人的土地使用權(quán)證書，就又給拆遷人發(fā)放了同一塊土地的土地使用權(quán)證書，所以就會出現(xiàn)：在法庭上被拆遷人拿著土地使用權(quán)證書質(zhì)問拆遷人：“我有國家發(fā)放的土地使用權(quán)證書，你為什么也有土地使用權(quán)證書”的情形了。這是因為在現(xiàn)行拆遷制度下，政府不作為拆遷的實施主體，且避開了征用或征收程序，被拆遷人的土地使用權(quán)這一特殊的財產(chǎn)在沒有得到應(yīng)有的補償前提下被隱性的“收回”，這樣對被拆遷人來說顯失公平。
（二）補償安置協(xié)議的定性錯誤
拆遷補償安置協(xié)議究竟是民事合同還是行政合同，法學界有過爭論，現(xiàn)在比較一致的看法是它應(yīng)是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆遷管理條例》，被拆遷人沒有選擇不被拆遷的權(quán)利，只有選擇貨幣補償或產(chǎn)權(quán)置換的權(quán)利。2、補償?shù)膬r格、方式都必須在拆遷條例和政府規(guī)定的標準范圍內(nèi)，被拆遷人討價還價的余地很小。3、政府對達不成協(xié)議的拆遷裁決無論被拆遷人是否同意，對拆遷當事人均有約束力。可見，拆遷補償安置協(xié)議離《民法》和《合同法》規(guī)定的平等、自愿、公平、等價有償?shù)然驹瓌t相去甚遠。
（三）缺乏對被拆遷人基本人權(quán)的保障條款
生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)是社會公認的基本人權(quán)。由于房屋是城市居民安生立命之所，對房屋的拆遷，也關(guān)乎個人基本人權(quán)的保護問題，拆遷中存在一些被拆遷人只有一處小面積住宅，因拆遷補償所得款無法購買住房或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積不足最小成套的住房面積，被拆遷人又無力購買超出原面積部分，這樣無形中對這部分被拆遷人的基本人權(quán)保障構(gòu)成挑戰(zhàn)。其次，住宅中供水、供電、供氣、供暖現(xiàn)在已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨螅冻鞘蟹课莶疬w管理條例》中對強制拆遷的強制方式未作任何限制，致使現(xiàn)實中的野蠻拆遷時有發(fā)生，甚至在未提起強制拆遷程序的前提下，拆遷人也經(jīng)常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷，被拆遷人的基本生存條件在拆遷中經(jīng)常受到威脅。再次，《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定：“未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當進行聽證。具體標準、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定?！边@條規(guī)定的淺層次的含義是未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當進行聽證；反之，若未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較少或比例較低的，就不需要聽證了。公民的陳述權(quán)和申辯權(quán)只有在人數(shù)較多時才需要尊重保護，人數(shù)較少時就可以不尊重、不保護了，這是一種不合邏輯的條款。
二、城市房屋拆遷的完善
（一）制定房屋拆遷法，完善拆遷管理法律制度
城市房屋拆遷的根本問題，實質(zhì)上是涉及到當?shù)卣欠裼袡?quán)處置被拆遷人合法擁有的房屋，以及如何處置被拆遷人私有房屋的法律問題。《立法法》第八條規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定。因此，國家應(yīng)當盡快出臺房屋拆遷法，確保地方政府在征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，能夠依照法律進行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。房屋拆遷法應(yīng)當將國有土地、集體土地上的房屋拆遷都納入到該法調(diào)整的范圍，切實保護好公民最基本的私有財產(chǎn)——國有（集體）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。
（二）建立保障被拆遷人基本人權(quán)的約束機制
為保障被拆遷人的基本人權(quán)，應(yīng)堅決杜絕野蠻拆遷、暴力拆遷，除了對被拆遷人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停電、停氣等方式，強迫被拆遷人搬出房屋。如違反上述規(guī)定者，對責任人應(yīng)當采取嚴厲的制裁措施，對被拆遷人的損失應(yīng)照價賠償，并給予一定的精神慰撫金?！段餀?quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。因此，在拆遷補償?shù)木唧w制度中，對被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標準的，應(yīng)當制定拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償。拆遷補償最低標準可授權(quán)由設(shè)區(qū)市的人民政府參照《國家住宅設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的最小戶型面積或當?shù)亟?jīng)濟適用住房面積、價值等因素確定。
（三）確立先補償后拆遷的原則
《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）第十六條規(guī)定“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。 房屋征收部門應(yīng)當將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”關(guān)于該條的理解，筆者身邊有兩種意見：一是認為“房屋征收范圍確定”為正式確定，房屋征收部門通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)的期限為征收工作期限，即暫停辦理相關(guān)手續(xù)的最長期限1年也是征收工作的最長期限；二是認為，“房屋征收范圍確定”為暫定，等政府作出房屋征收決定后房屋征收范圍才正式確定，房屋征收部門通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)的最長期限1年指的是征收范圍擬定且經(jīng)調(diào)查公告公告后至房屋征收決定作出之間的期限限制，也即暫停期限與征收決定作出后的征收補償工作的期限沒有關(guān)系。
筆者贊同第二種意見，理由如下：
一、征收范圍的法定生效，雖依附于征收決定，但其必需在征收決定作出前暫定。
㈠征收決定的前置條件要求征收范圍預(yù)先暫定
1、《條例》第九條規(guī)定：“保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃?！蹦甓扔媱澴鳛檎魇諞Q定必須符合的依據(jù)之一顯然在征收決定之前，納入年度計劃的保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建必須有一個預(yù)先擬確定的范圍。
2、《條例》第十二條規(guī)定：“縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位、專戶存儲、專款專用。”社會穩(wěn)定風險評估，必須要有一個有的放夭的范圍；如果征收范圍不預(yù)先擬定，則無法判斷涉及被征收人數(shù)量的多少；征收范圍不確定，征收對象不明確，對于征收補償費用更是無從估計，更談不上足額到位
3、《條例》第十三條規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當及時公告。公告應(yīng)當載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。”征收決定作出后應(yīng)當及時公告，公告應(yīng)當載明征收補償方案，征收補償方案的擬定顯然應(yīng)在征收決定之前，征收補償方案的內(nèi)容當然應(yīng)當包括房屋征收范圍、實施時間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。
二、征收決定前必要的準備工作，需要征收范圍內(nèi)擬被征收補償對象處于一個相對靜止穩(wěn)定的“暫?！睜顟B(tài)。
征收決定作出前應(yīng)當進行的調(diào)查登記、征收補償方案擬定、風險評估等工作，必須要求擬征收補償?shù)膶ο筇幱谝粋€相對靜止穩(wěn)定的狀態(tài)，而便于統(tǒng)計、測算、評估，因而需要“書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)”，限制被征收人的相關(guān)權(quán)利行使。但是不排除經(jīng)過一系列前期準備工作之后發(fā)現(xiàn)不適宜作出征收決定的情形，那么必然會對被征收人的權(quán)益造成損害，暫停辦理的期限越長，則對擬被征收人的權(quán)益損害越大，所以需要加強對行政效率的監(jiān)督約束，規(guī)定一個期限，即最長暫停期限。
三、征收決定作出后，已無需對被征收人“暫停”其權(quán)利行使，“暫停期限”自然終止。
依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力?！钡囊?guī)定，征收決定作出且公告之日，國家即取得被征收人被征收房屋的所有權(quán)、土地使用權(quán)，被征收人再“在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為”因其權(quán)利人身份的喪失，其主體顯然已不適格，再無資格向相關(guān)部門提出上述申請，相關(guān)部門自然也無必要再“暫停辦理”，“暫停期限”自然終止，國家（征收人）只要履行其對被征收人的公平補償義務(wù)就可以了。
四、征收工作的時間應(yīng)始于征收范圍擬定且公告，終于征收補償工作的全部終結(jié)，“暫停期限”只是其前期包含的部分。
房屋征收工作，包含自調(diào)查公告到商談簽訂征收補償協(xié)議，直至分戶補償情況公布、審計后資料歸檔的所有程序，應(yīng)始于調(diào)查公告，終于征收補償工作的全部終結(jié)。以征收決定作為分水嶺，可劃分為兩個部分，征收決定前的期限即為“暫停期限”，最長不得超過1年；征收決定后的期限，如都能與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達成補償協(xié)議，且在征收范圍內(nèi)沒有被征收房屋所有權(quán)人不明確的情形，則這一段期限也是可以確定的，但事實往往很難有上述的理想狀態(tài)，依據(jù)《條例》第二十六條 “房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告……被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊?guī)定，這一段時間的確定將最終取決于司法程序的進行。
五、范圍預(yù)先暫定、暫停期限限制與《城市房屋拆遷管理條例》在法理上是一脈相承的，只不過與之相比更為嚴格。
關(guān)鍵詞：《國有土地上房屋征收與補償條例》；補償方式；公共利益
前言：
我國公民擁有財產(chǎn)權(quán)，它是公民權(quán)利系統(tǒng)中的關(guān)鍵部分。財產(chǎn)權(quán)并不是絕對不能侵犯的，在公民利益與國家利益相沖突時，國家利益高于公民利益，國家有權(quán)征收公民的私有財產(chǎn)，國家給予公民一定的補償，換句話講就是，行政征用權(quán)必須是滿足公共利益的需要才能行使。
城市在建設(shè)或改造過程中，必然會出現(xiàn)征收公民的房屋的行為，而房屋的征收有利于加快城市的建設(shè)與環(huán)境的改造，有助于提升居民的居住條件。然而在對公民房屋征收時，常常會出現(xiàn)各種社會問題，例如暴力拆遷、違法拆遷，引發(fā)社會矛盾，這種情況不利于社會的發(fā)展與城市建設(shè)。隨著我國各地區(qū)城市建設(shè)的不斷開展，由拆遷所帶來的問題與矛盾也越來越突出，引起了政府與公民的密切關(guān)注，怎樣處理好房屋征收過程中出現(xiàn)的問題，已經(jīng)變成全社會注意的熱點問題。在這個大背景下，政府于2011年頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，并得到了進一步的實行。以下將對《國有土地上房屋征收與補償條例》的正面影響與方面影響進行分析。
一、《國有土地上房屋征收與補償條例》的正面影響
1.擴大了被拆遷人的補償選擇權(quán)
在《國有土地上房屋征收與補償條例》的第二十一條中指出，被征收人可以自行選擇補償?shù)男问?，具體的補償方式有兩種，分別是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補償。此外，對于在城市舊城改造過程中，選取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的，政府部門必須給被征收人提供與之相近的地段或者是改建地段以選擇。在該條例中所明確的補償形式多種多樣，被征收人具有充分選擇的權(quán)利，這表明了政府尊重被征收人。在該條例內(nèi)指出城市舊城改造的征收，同時對房屋的實際情況進行了分析，由于居住在這些地方的居民多是老人，對房屋及其附近的居住環(huán)境有一定的依賴和感情，這導(dǎo)致很多的居民不愿搬離。而增設(shè)選擇權(quán)能夠充分體現(xiàn)百姓民意，滿足不同對象的需要，進而有利于征收工作的順利、有效、快速開展。
2.增設(shè)了補償?shù)穆犠C程序
在《國有土地上房屋征收與補償條例》中的第十一條指出，很多居民對于政府的征收補償辦法不滿意，政府部門應(yīng)該開展相關(guān)的聽證會，且根據(jù)聽證會的結(jié)果對補償辦法進行調(diào)整。相關(guān)負責人指出，在開展征收建議初期，部分居民認為應(yīng)該提高公民參與力度，實現(xiàn)征收補償程序的透明化與公開化。所以，聽證會就此產(chǎn)生，且要求政府部門根據(jù)聽證會的結(jié)果對補償辦法進行調(diào)整。增設(shè)征收程序能夠有效的對征收行為進行規(guī)范化管理，保證被征收人利益不受侵害。征收程序的公平、公開、公正可以改進政府的征收工作，為人們提供更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓人們深切體會到征收程序的公平、公開、公正，讓人們放心，從而避免在房屋征收過程中矛盾與沖突的出現(xiàn)。另外，在該條例在房屋征收中增設(shè)了民眾參與以及公開透明等項目。政府部門在對居民房屋進行征收之前，會評估社會風險，保證征收工作的順利進行。
3.對公共利益進行界定
在《憲法修正案》中明確指出，為了避免公民私有財產(chǎn)受到損害，在對房屋進行征收過程中，必須在“公共利益”的要求且依據(jù)有關(guān)法律程序的條件下才能進行。然而對“公共利益”怎么界定，在《憲法》還未加以說明。在《國有土地上房屋征收與補償條例》中的第八條通過列舉的形式，對“公共利益”進行了詳細說明。該類列舉法將抽象的公共利益具體化，明確化，從而為公共利益的界定給出了法律上的依據(jù)，使其具備可行性與可操作性。在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，針對商業(yè)拆遷與公共利益征收進行了明確的劃分，這有效的抑制了之前利用公共利益的名頭進行商業(yè)拆遷的現(xiàn)象，有效地保護了公民的合法利益。
二、《國有土地上房屋征收與補償條例》的負面影響
《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布，對于我國的房屋征收具有極大的積極作用，有效的保障了被征收人的財產(chǎn)，然而在一些方面還存在一定的問題，在今后的工作中還應(yīng)該加以完善。
1.公共利益界定不夠完善
在《國有土地上房屋征收與補償條例》的第八條中指出，國家由于公共利益所需，征收國有土地上的居民房屋，且指出了幾種公共利益的實際情況。由此發(fā)現(xiàn)我國公共利益的界定方式是通過立法界定形式下的列舉辦法實現(xiàn)的。然而它還不夠全面，無法將全部的情況都包含進去，公民對“公共利益”還存在疑惑。此外，對于公共利益的界定程序，《國有土地上房屋征收與補償條例》還不夠完善，沒有進行界定前后的審核監(jiān)督。
2.征收補償力度有限
在我國房屋的征收過程中，各種沖突與矛盾出現(xiàn)的主要原因不是公共利益這一方面，而是不滿意征收補償?shù)膬r格。由于征收補償價格的高低直接影響著被征收人的利益。在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，雖然對征收補償價格進行了一定的調(diào)整，保證了居民的合法利益不受損害，然而相較于其他先進國家，我國在征收補償方面還不夠完善，表現(xiàn)在：首先，征收補償中托底保障措施制定不夠，針對弱勢人群的保護問題，還不夠全面，力度還不夠。其次，對于一些能夠預(yù)見的損失或者是干擾性事業(yè)，沒有明確列入應(yīng)當補償?shù)姆秶Ｗ詈?，對于土地使用?quán)，補償范圍和措施標準還不夠明確、不夠全面。此外，盡管從征收范圍、實施程序到補償標準已經(jīng)比較充分體現(xiàn)了房屋征收補償工作的公平、公正和公開，但仍無法避免部分被征收人對補償標準不滿，存在少量“釘子戶”漫天要價，阻礙公益性項目正常建設(shè)的現(xiàn)象，因此如何在補償標準和工作程序到位的情況下，保證政策標準的執(zhí)行前后一致，確保絕大部分人的合法利益得到保障，杜絕“先搬吃虧，后搬便宜”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
3.缺乏完善的配套法律制度
對于征收民眾建議、被征收人決定評估機構(gòu)以及房屋征收聽證會召開等各項制度，選取怎樣的評估機構(gòu)與住房保障等問題，考慮到各地實際情況和以往做法的不同，《國有土地上房屋征收與補償條例》都有給出相關(guān)對策措施并授權(quán)地方政府予以細化。所以后，在地方政府還沒有頒布相關(guān)配套政策措施的條件下，新條例在具體施行中必須面對一個問題，即與之相配套的制度還不夠完善。
一、實施單位法律地位的歷史沿革
1991年《城市房屋拆遷管理條例》第9條第1款規(guī)定，“當?shù)厝嗣裾梢越M織統(tǒng)一拆遷，也可以由拆遷人自行拆遷或者委托拆遷”。第2款規(guī)定，“拆遷人委托拆遷的，被委托人應(yīng)當是取得房屋拆遷資格證書的單位”。經(jīng)過修訂的2001年《城市房屋拆遷管理條例》第10條規(guī)定：“拆遷人可以委托具有資格的單位實施拆遷”。第36條規(guī)定：“委托不具有拆遷資格單位實施拆遷的，處拆遷補償安置資金3％以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷房屋拆遷許可證”。此后，各地行業(yè)主管部門及政府對拆遷隊伍和行業(yè)規(guī)范管理不斷深化，并從法人治理結(jié)構(gòu)上要求拆遷實施單位實行‘拆管分離”，從原管理機構(gòu)或開發(fā)企業(yè)中獨立出來，具有完全承當民事責任的獨立法人，并且省、市從資質(zhì)管理、人員培訓、行業(yè)考核等方面出臺一系列管理辦法。《征收條例》兩次公開征求意見過程中，曾將實施單位改為“實施機構(gòu)”，但在正式頒布時，仍定為“實施單位”，這表明專業(yè)從事拆遷及今后征收實施工作的這個行業(yè)具有不可或缺的地位和作用。這也是由行業(yè)的特點和今后征收工作的性質(zhì)所決定的。一是拆遷(征收)工作政策性、法規(guī)性強，涉及面廣，需要熟悉法律、法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)嫻熟的專門從事這方面工作的隊伍做一人一戶的具體工作，從而有利于節(jié)約人力、物力和財力。二是拆遷(征收)工作環(huán)節(jié)較多，事務(wù)復(fù)雜，從項目的啟動到竣工驗收，需要經(jīng)歷前期調(diào)查摸底、聽證、公告、評估、協(xié)商洽談、協(xié)議簽訂、搬遷騰房、安全拆除、補償安置、結(jié)算支付等多個環(huán)節(jié)，需要一支責任心強、有毅力且相對固定的實施隊伍來完成各環(huán)節(jié)的工作任務(wù)。三是拆遷(征收)工作的社會性強，具有糾紛暴露的滯后性、訴訟的延續(xù)性、房屋拆除的安全隱患性、上訪處理的復(fù)雜性等特點，不是短期行為所能處置的，離不開作為當事人的實施單位去參與處理。因此，從法律定位和客觀發(fā)展的需要出發(fā)，不能忽視這支隊伍的重要作用，并讓其具體擔當實施者的角色。
二、政府征收背景下實施單位的定位
《征收條例》明確規(guī)定，政府是今后征收工作的責任主體；同時，政府確定的征收部門作為委托人，代表政府直接與被征收人簽訂征收補償協(xié)議，與原拆遷相比較，政府在法律關(guān)系、與被征收人的利益關(guān)系等方面更直接、更復(fù)雜，依法、規(guī)范、公開、公正的啟動征收工作，維護好被征收群眾的合法權(quán)益和社會的和諧穩(wěn)定，是各級政府的職責和義務(wù)，這也是《征收條例》明確實施單位“不得以營利為目的”的旨意。但政府征收不等于政府具體操作實施。當前，要將學習領(lǐng)會《征收條例》的精神實質(zhì)與做好承前啟后的平穩(wěn)過渡、推進征收工作的實際進程緊密結(jié)合，防止認識和操作上的三個誤區(qū)：一是政府作為征收主體，就不能委托或使用原拆遷實施單位，只有政府自己實施才能控制法律風險。二是以單位性質(zhì)作為是否營利為目的的唯一標準，認為只有成立事業(yè)性的單位才能實現(xiàn)這一目標，原有的實施企業(yè)必須解體或重新整改，否則征收工作無法實施。三是正常收費即為營利，即使企業(yè)單位的收費標準等同于或低于事業(yè)性單位，也認為是“以營利為目的”。筆者認為，防止實施單位追求利潤最大化進而影響政府形象，侵害群眾利益，是實施環(huán)節(jié)中的重點所在。達到這一目的，關(guān)鍵在于改進管理方式，健全工作機制，統(tǒng)一收費標準，防止以大包干等委托方式使實施單位受利益驅(qū)動而亂作為。本著平穩(wěn)過渡、有機銜接、積極引導(dǎo)、服務(wù)征收的指導(dǎo)思想，一是將實施單位定性為服務(wù)性的中介機構(gòu)，在從事服務(wù)活動過程中，根據(jù)規(guī)定收取合理的工作經(jīng)費和人員工資等費用；二是在運作模式方面實行收支兩條線；同時，嚴格行業(yè)管理，禁止工程“大包干”的方式誤導(dǎo)實施單位追求利益最大化而忽視征收的社會責任；三是加強監(jiān)督審計。對實施單位與群眾簽訂的補償協(xié)議、代辦服務(wù)費嚴格審計，防止弄虛作假、截留、克扣補償資金等違法亂紀現(xiàn)象的發(fā)生。
三、對實施單位的管理思路
《征收條例》出臺后，房屋征收為政府行為，實施單位的行為直接代表政府，政府不僅要對其行為進行監(jiān)督，同時，要對其行為后果承擔責任，必須進一步嚴格管理，統(tǒng)一規(guī)范實施行為，可采取以下措施：
一是穩(wěn)定隊伍，扎實推進在拆項目的竣工掃尾。在以往拆遷項目屬地推進的基礎(chǔ)上，與各項目責任主體配合，進一步梳理遺留項目的具體情況，細化項目實施單位的目標任務(wù)，同時，認真貫徹省《關(guān)于認真貫徹實施切實做好房屋征收與補償工作的通知》，防止野蠻拆遷，確保平穩(wěn)過渡。
二是更換名稱，核定收費標準。可將現(xiàn)有的房屋拆遷實施單位更名為“房屋征收服務(wù)事務(wù)所”，避免社會產(chǎn)生“公司”是“以營利為目的”的概念歧義，適應(yīng)政府征收要求；同時，會同物價局等部門合理確定實施單位的服務(wù)費標準，不允許協(xié)議性收費。
三是加強管理，進一步提升行業(yè)整體素質(zhì)。在系統(tǒng)進行新的《征收條例》及相關(guān)文件學習培訓的同時，繼續(xù)實施“平安拆遷”各項考核要求；同時，針對征收工作的新特點、新要求，細化行業(yè)考核細則，積極探索拆遷企業(yè)信譽管理制度，為適應(yīng)新的征收工作夯實基礎(chǔ)；同時，通過優(yōu)勝劣汰、資產(chǎn)重組的市場機制與行業(yè)管理引導(dǎo)相結(jié)合等辦法，將實施單位從數(shù)量型向質(zhì)量規(guī)模型發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城市拆遷；拆遷評估機制；拆遷補償
中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2008)08-0110-04
城市拆遷制度是中國所獨有的一項法律制度。城市拆遷工作既是實施舊城改造，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變城市面貌的重要手段，又是改善群眾居住條件和人居環(huán)境的有效途徑，具有加速城市化進程，滿足重新規(guī)劃發(fā)展城市的需要。優(yōu)化城市生存質(zhì)量，推動經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。
目前，現(xiàn)行房屋拆遷法律規(guī)范主要是由《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《中華人民共和國土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)和一些相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)構(gòu)成。由于《拆遷條例》和一些地方性法規(guī)、規(guī)章均制定于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，因此，不免處處打上計劃經(jīng)濟的烙印。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以及中國法治理念的進步，這一制度的諸多問題都已暴露出來。如拆遷行為不規(guī)范，補償價位低，權(quán)益不對等調(diào)換，不利于保護弱勢群體等等，因此，合理構(gòu)建這一制度可以規(guī)范拆遷行為，合理調(diào)解拆遷過程中公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，平衡各方的利益，促進對于公民財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的保護。
一、城市拆遷制度中存在的主要法律問題
1 法律體系不完善，法律效力層級太低。根據(jù)當今各國普遍接受的民法理念，凡涉及到調(diào)整基本民事權(quán)利的制度，一定要以最高立法機關(guān)通過法律的形式加以規(guī)定。就我國現(xiàn)狀而言，城市拆遷管理主要還是依靠行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章，因此，法律效力層級太低，權(quán)利體系不完善。2007年10月1日實施的《物權(quán)法》在第42條明文規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。”但《物權(quán)法》僅僅是對拆遷的法律性質(zhì)作了一些原則性的規(guī)定，對何為公共利益、土地補償費的具體范圍、補償原則是給予公平補償還是適當補償?shù)戎匾h(huán)節(jié)并沒有深入進行具體規(guī)定?！段餀?quán)法》的實施還必須修改與制定相關(guān)的法律、行政法規(guī)，并結(jié)合相應(yīng)的法律、行政法規(guī)一起適用。
2 拆遷許可證程序設(shè)置與物權(quán)絕對性原則相沖突，物權(quán)保護制度缺位?！段餀?quán)法》第4條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！币蛭餀?quán)具有排除他人干涉的效力，在教科書上稱為“物權(quán)的絕對性原則”，與契約自由原則、過錯責任原則并稱為現(xiàn)代民法的三大基本原則。出于社會公共利益的需要，可以排除物權(quán)絕對性原則，即排除物權(quán)的“排他性”效力。法律上用來排除物權(quán)絕對性原則，排除物權(quán)的排他性效力的制度，一個是公法上的搜查證制度，一個是民法上的征收和征用制度。但《物權(quán)法》中關(guān)于征收制度的規(guī)定，是將商業(yè)目的用地排除于國家征收之外，公共權(quán)力支持下的商業(yè)行為，甚至公共權(quán)力參與的商業(yè)行為，都不可以成為剝奪和限制私有財產(chǎn)所有權(quán)的根據(jù)。比如，政府為進行商業(yè)性開發(fā)所進行的拆遷行為，就不能形成為對私有財產(chǎn)所有權(quán)進行剝奪和限制的根據(jù)。這種行為應(yīng)該按照購買或其他合同方式。
中國一直以來實行的是土地公有制度(或稱土地市場的政府壟斷模式)，同時，也承認公民個人的私有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)?！胺繛榈剌d”。公民、法人或其他組織享有自有房屋的所用權(quán)和土地的使用權(quán)，但與此同時國家享有房屋賴以建筑存在的土地所有權(quán)，且法律規(guī)定，房屋拆遷之前必須取得土地使用權(quán)。這兩類權(quán)利在一個物上同時并存的結(jié)果，就使得被拆遷人所擁有的房屋所有權(quán)實際上成為一種脆弱的、輕易就會受到國家權(quán)力侵犯的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”(第2條第4款)：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”(第43條)。這樣就隱含著這樣一個風險：國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓受雙方是土地使用者之間的關(guān)系，土地使用權(quán)連同附屬建筑物的轉(zhuǎn)讓一并進行。而在房屋將拆而未拆遷之前，該房屋的土地使用權(quán)已被國家轉(zhuǎn)移或出賣給了他人。這樣國家在簽訂被拆遷地塊的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時，實際上就已經(jīng)“侵犯”了被拆遷人的合法權(quán)益。在拆遷許可證程序的設(shè)置上，就體現(xiàn)了拆遷人對被拆遷人物權(quán)絕對性的侵犯。我國現(xiàn)行的拆遷框架中，拆遷行為取得合法性的前提是取得房屋拆遷許可證?！恫疬w條例》第6條規(guī)定：“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷?！币簿褪钦f拆遷人只要取得了拆遷許可證，就享有交易的強制啟動權(quán)。在尚未征求被拆遷人任何意見的情況下，行政機關(guān)即可向拆遷人發(fā)放拆遷許可證，不論是否經(jīng)被拆遷人同意，交易都已啟動。而且拆遷人只要獲得拆遷許可，拆遷雙方就負有簽約義務(wù)，不管被拆遷人是否情愿，拆遷入就取得強制交易權(quán)。若雙方達不成拆遷補償安置協(xié)議，也不能停止拆遷行為，也只能申請行政管理部門強制裁決，而一旦作出裁決，若被拆遷人拒絕執(zhí)行，拆遷人即可申請行政或法院強制執(zhí)行。因此，拆遷程序嚴重侵犯了公民的物權(quán)絕對性原則，是對人權(quán)的踐踏。
3 拆遷項目未按公共利益目的進行區(qū)分，“公共利益”概念無標準可循。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款第(1)項規(guī)定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權(quán)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條更規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會公共利益的需要.依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，“社會公共利益”都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而。在房屋拆遷立法上這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。《城市拆遷管理條例》第1條規(guī)定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行，制定本條例?！痹摋l款明確地把“保障建設(shè)項目順利進行”作為拆
遷的目的，但未對城市拆遷項目的性質(zhì)做公益性拆遷和商業(yè)性拆遷區(qū)分，而公益性拆遷和商業(yè)性拆遷具有本質(zhì)的不同，其補償標準也必然有所區(qū)別。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項目明顯帶著營利性的，卻同樣能以“城市建設(shè)需要”進行拆遷，甚至可以借助行政強制措施作保障，補償標準上與市政建設(shè)等公益性項目并無二樣，在法理上違反了民事活動自愿公平、等價有償?shù)幕揪?，更多地保護了拆遷入、開發(fā)商的利益，但處于弱勢方的被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。重慶“史上最牛釘子戶”案例中，被拆遷戶就提出了對拆遷行為屬于商業(yè)拆遷而非公共利益的質(zhì)疑。從世界各國的立法來看，各國的立法也大都規(guī)定征收或征用財產(chǎn)，必須是為了公共利益。我國的《憲法》和《物權(quán)法》僅規(guī)定，土地征收的目的應(yīng)為公共利益的需要，但同時又未對公共利益做出具體的界定。在我國，很多拆遷行為(包括一些明顯的商業(yè)拆遷)都掛著公共利益的幌子，使公共利益制度流為拆遷人的工具，這是土地征收制度存在的重大缺陷。
4 拆遷補償市場化原則異化，拆遷房屋評估制度不完善?！冻鞘胁疬w管理條例》第24條規(guī)定：“因房屋拆遷對被拆遷戶進行貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，其具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一條款明確規(guī)定了拆遷補償?shù)氖袌龌瓌t。但《拆遷條例》第31條又規(guī)定：“搬遷補助費和臨時安置補助費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。而根據(jù)“因地制宜”的原則，省、自治區(qū)、直轄市政府制定的拆遷“條例”或“細則”又往往再行委托下屬市、縣自行掌握。各地實施該國務(wù)院法規(guī)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，往往將該市場化補償原則異化為行政機關(guān)的單方定價。目前，通行的作法是政府通過規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補償標準。不同級別的土地補償不同的地價，而房屋的建筑安裝費用也有詳細的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺的拆遷補償辦法中尋求到對應(yīng)的標準，因此市場評估價方式形同虛設(shè)，房屋評估機構(gòu)及評估具體辦法的決定權(quán)最終還是掌握在各地方政府手里，被拆遷戶對此沒有決定權(quán)或者法律上的請求權(quán)。在這種情況下，行政法規(guī)所設(shè)定的市場補償方式實際上就異化為行政單方定價，根本上違反了國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，使得被拆遷人的財產(chǎn)損失沒有得到依法補償。另一方面，國家標準《房地產(chǎn)估價規(guī)范》(下稱《規(guī)范》)對于征地和房屋拆遷補償估價，僅有6條原則性的規(guī)定，沒有給出相應(yīng)的技術(shù)路線和方法，更沒有從充分保護被拆遷人的私人財產(chǎn)權(quán)的角度建立拆遷估價基礎(chǔ)理論。自2004年1月1日起施行的建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，在拆遷估價機構(gòu)的選擇、拆遷評估糾紛的調(diào)處、被拆遷房屋性質(zhì)和面積爭議的處理等方面做出了明確的規(guī)定，有助于規(guī)范城市房屋拆遷估價行為，從而維護拆遷當事人特別是被拆遷人的合法權(quán)益。但是，《意見》對于拆遷評估價值標準，以及拆遷估價方法、估價時點和技術(shù)路線等方面的規(guī)定，并未在《規(guī)范》基礎(chǔ)上有突破和創(chuàng)新。
5 拆遷補償標準未包括對土地使用權(quán)的補償，被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)機制欠缺。城市私產(chǎn)房產(chǎn)權(quán)人依法享有國有土地使用權(quán)。1990年4月23日國家土地管理局在給最高人民法院《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)問題的復(fù)函》中指出：“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬于自己的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)?！?995年3月11日國家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》中進一步提出：“土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權(quán)”；“土地公有制之前，通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)?！?988年12月29日重新修訂的《土地管理法》第7條規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用”。由此可以看到，有關(guān)的法律法規(guī)對城市私房產(chǎn)權(quán)人享有國有土地使用權(quán)是予以確認的，盡管規(guī)定不很具體，但原則是明確的。1995年10月31日建設(shè)部“關(guān)于拆遷城市私有房屋土地使用權(quán)是否予以補償問題的復(fù)函”中明確：“拆遷城市私有房屋應(yīng)當嚴格執(zhí)行同現(xiàn)行有關(guān)法律和《城市房屋拆遷管理條例》，并按照規(guī)定對拆遷的房屋進行安置補償”。這就是說，拆遷城市房屋只對“房屋進行安置補償”。對私有房產(chǎn)權(quán)人所享有的土地使用權(quán)不予補償。2001年10月重新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和各省市制定的實施細則中關(guān)于土地使用權(quán)在補償問題上，大都沿用該原則，土地使用權(quán)被忽略。而《城市房地產(chǎn)管理法》第19條僅僅保護了一級土地出讓市場之商業(yè)開發(fā)商的補償權(quán)，對再轉(zhuǎn)讓后土地使用權(quán)人之保護卻是空白的。我國法律明文規(guī)定，土地使用權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓土城使用權(quán)，在轉(zhuǎn)讓房屋及地上附著物時，土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。城市拆遷中涉及面很大一部分都是城市私房，房屋所有人獲得房屋所有權(quán)時都對土地使用權(quán)支付了相應(yīng)的對價，但在拆遷中卻得不到其已支付的土地使用權(quán)的對價金補償。特別在商業(yè)性拆遷中，拆遷地段大都商業(yè)價格較高，舊房的評估價值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價值、搬遷的合理損失費和原居民應(yīng)可獲得的適當救濟補償?shù)?。但開發(fā)商興建的商品房的銷售價格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費、支付給該居民的補償費、裝修成本、經(jīng)營成本及開發(fā)商期望得到的利潤，舊房補償價與新房市場價的不平衡，導(dǎo)致原居民的基本利益受損。拆遷人和被拆遷人本來是平等民事主體間的民事行為，等價有償是雙方簽訂拆遷補償協(xié)議的基礎(chǔ)，拆遷開發(fā)商卻依據(jù)《拆遷條例》無償取得土地使用權(quán)，被拆遷方憑補償?shù)降囊稽c房屋重置金根本無法在商業(yè)價值極高的拆遷地段重新置業(yè)，嚴重違背了民事活動的基本原則，是對公民合法財產(chǎn)的一種侵犯。
另一方面，被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)機制欠缺，導(dǎo)致拆遷過程不公開不透明。房屋拆遷實踐中由于公示、公眾參與機制的欠缺，導(dǎo)致拆遷中信息不對稱，被拆遷人對拆遷人的所知僅限于拆遷公告的內(nèi)容，拆遷人具體的拆遷計劃、步驟、給同等情況及其他被拆遷人的補償數(shù)額等關(guān)鍵信息卻知之甚少，被拆遷人權(quán)益保護的預(yù)防能力弱化，在拆遷人與被拆遷人之間沒有形成合理的對抗狀態(tài)，產(chǎn)生了不能形成完善的對行政行為的監(jiān)督機制等弊端。
二、城市拆遷法律問題之對策
1 城市拆遷制度中界定公共利益概念和標準
首先必須明確“公共利益”的涵義。一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。在立法上，一些國家以列舉的方式規(guī)定“公共利益”的范圍。如日本《土地征用法》規(guī)定：“凡因國防、公益、公立學校、鐵路、電信、水利、災(zāi)害防治等可征收之，其征收程序為先由內(nèi)閣認定該土地為公共利益所必
需，再由內(nèi)務(wù)大臣向內(nèi)閣會議提出認定案，經(jīng)二次認定后，簽訂征收合同?！币怨怖鏋闃藴?，可以將城市拆遷劃分為公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。如何區(qū)分二者呢?主要從以下幾方面予以區(qū)分：一是看拆遷項目是否以盈利為目的。公益性拆遷以國家財政為基本后盾，在經(jīng)濟上表現(xiàn)為不營利或基本保本。商業(yè)性拆遷以市場經(jīng)濟主體的自有資產(chǎn)為投入，在經(jīng)濟上追求利潤。二是看拆遷項目為何人使用受益。公益性拆遷側(cè)重于服務(wù)大眾，以公共利益為目的，重社會效益大于經(jīng)濟效益，具有社會福利性質(zhì)，而商業(yè)性拆遷以商業(yè)利益為目的，為某個或某些法人、社會組織服務(wù)，是純粹的經(jīng)濟行為，更看重經(jīng)濟效益。第三看行為的性質(zhì)。公益性拆遷是國家行為，具體表現(xiàn)為政府的行政行為。商業(yè)性拆遷是經(jīng)營行為，無行政色彩。
其次，根據(jù)城市拆遷項目的性質(zhì)和用途，在立法中采用列舉的方式規(guī)定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡為國防設(shè)施、文化設(shè)施、公共道路、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護等公共建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、舊城改造等帶有公益性質(zhì)項目的是公益性拆遷，除此之外均為商業(yè)性拆遷，可將(2004)46號文件中“能源、交通、水利、城市重大公共設(shè)施等重點建設(shè)項目及重大社會發(fā)展項目、危房改造，經(jīng)濟適用房和廉租房項目”等列為重要的公益項目，并對二種拆遷項目區(qū)別對待，明確政府作為行政機關(guān)的權(quán)限及相關(guān)程序等，如規(guī)定對公共利益拆遷項目，政府可以有較多的發(fā)言權(quán)，可以采用行政強制和司法強制的方法來解決強拆的問題。而在公益性拆遷之外的商業(yè)性拆遷，是開發(fā)商為了賺取商業(yè)利潤而進行的拆遷，這種拆遷應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業(yè)模式而非現(xiàn)在的公益模式來拆遷，在立法中設(shè)立不同于公益性拆遷的審批程序、原則，如在補償費用和安置上應(yīng)給予所有權(quán)人及時、充分的補償，只能采用司法強制來解決強遷問題。
2 正確確定公權(quán)力在拆遷中的角色和定位，防止公權(quán)力過多干預(yù)商業(yè)性拆遷
拆遷中涉及到被拆遷人利益、社會利益、開發(fā)商利益和政府利益，而政府利益、拆遷人利益和被拆遷人利益間的利益沖突是最主要的利益沖突?，F(xiàn)行規(guī)定下，政府往往與開發(fā)商結(jié)為利益共同體，而將被拆遷人處于行政與民事雙重力量壓迫下的相對方，政府以國家土地所有人的身份，不經(jīng)被拆遷人的同意，單方收回其土地使用權(quán)，界定補償標準，限定拆遷期限，再通過介入拆遷糾紛，從而圈鎖住被拆遷人的民事法律權(quán)利(知情權(quán)、索償權(quán)、救濟權(quán)等等)，轉(zhuǎn)而從開發(fā)商處獲得土地出讓金。待開發(fā)完成后再按商業(yè)用地逐年收取稅費。從而政府實現(xiàn)了其成本收益最優(yōu)化，但被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。法學家梁慧星教授預(yù)言的：“《物權(quán)法》將終結(jié)圈地運動和強制拆遷，使其成為歷史名詞”一言將只能成為紙上預(yù)言，實現(xiàn)之日遙不可及。因此。必須正確定位國家這個公權(quán)力的角色，國家應(yīng)退出拆遷人和被拆遷人的博弈，而不是與拆遷人分配拆遷利益，不能在拆遷活動中直接充當拆遷人的角色，既當運動員，又當裁判員。薩繆爾森說過，政府的具體經(jīng)濟職能是什么呢?有三個作用即效率、平等和穩(wěn)定。在拆遷中政府主要扮演五種角色：第一，被拆遷人基本權(quán)利的保護者；第二，雙方協(xié)商和公眾參與的促進者；第三，拆遷糾紛的調(diào)停者；第四，城市拆遷的規(guī)劃者；第五，公共項目的拆遷者。而目前的拆遷許可證等程序設(shè)計。把政府擺在既是否給予房屋拆遷許可的初始界定者，又是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，政府壟斷經(jīng)營體各環(huán)節(jié)職能不清，缺乏彼此的制約監(jiān)督，嚴重影響了政府行政行為的公正性和被拆遷人對其行政行為的公平性的信任。因此，必須明確限定拆遷權(quán)限，促進拆遷主體責權(quán)統(tǒng)一化、實質(zhì)化，將行政強制拆遷的范圍局限于公益性拆遷項目中，“在商業(yè)性拆遷中。適用行政強制拆遷是對民法的嚴重違背和對民事主體私權(quán)的嚴重侵犯?！睂ι虡I(yè)性拆遷項目，要按照市場規(guī)律，實行意思自治，拆遷人和被拆遷人間是平等的民事主體關(guān)系，政府不能過多地干預(yù)拆遷人和被拆遷人間的補償安置協(xié)議的談判訂立，更不能適用行政強制的手段來實施強制拆遷。拆遷許可只是為拆遷設(shè)定了一種資格，是拆遷活動啟動的活動前提，拆遷活動最終能否順利進行，關(guān)鍵是要看拆遷補償安置協(xié)議能否順利達成，政府公權(quán)力的角色及職能應(yīng)當轉(zhuǎn)變到督促有關(guān)當事人遵守法律規(guī)定，維護市場經(jīng)濟的法制環(huán)境，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的必然要求。
3 拆遷評估機制市場化，保護被拆遷人的合法權(quán)益
第一，雙方共同確定拆遷估價機構(gòu)，并引入公證程序以加強監(jiān)督機制。建設(shè)部的《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當公開、確定，采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式”；“拆遷估價機構(gòu)確定后一般由拆遷人委托。委托人應(yīng)當與估價機構(gòu)簽訂書面拆遷估價委托合同?！鄙鲜鲆?guī)定一定程度上體現(xiàn)了對被拆遷人弱勢群體的保護，但《指導(dǎo)意見》未對投票或抽簽活動的組織者、組織該活動的規(guī)則作具體規(guī)定。缺乏技術(shù)上的操作性。另評估機構(gòu)由拆遷人單方面委托，無法從根本上改變拆遷人操縱評估結(jié)果的局面。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定評估機構(gòu)和評估價格過程中組織投票或抽簽活動的責任人，規(guī)定拆遷人或拆遷管理部門作為法定組織者的法律責任?！盀榇_保評估機構(gòu)的確立過程公正，應(yīng)當在拆遷機構(gòu)的確立過程中引進公證程序，讓公證機構(gòu)對被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽進行證明，作出公證書?！痹u估機構(gòu)確定后，應(yīng)由拆遷人和被拆人雙方共同委托評估機構(gòu)。
第二，承認并適當補償被拆遷人的土地使用權(quán)。首先，承認并適當補償被拆遷人的土地使用權(quán)。其次，確立土地使用權(quán)價格評估體系和評估標準。評估機構(gòu)評估時，應(yīng)對房屋和土地使用權(quán)分別做出評估，最后確定的房地產(chǎn)價格應(yīng)是房產(chǎn)和地產(chǎn)價格的總和，以確保被拆遷人得到充分補償。再次，對采取非回遷方式補償?shù)?，還應(yīng)考慮補償拆遷給被拆遷人增加的隱性成本。以“公正的賠償”為賠償基準和目標，使被拆遷人在拆遷安置后能達到拆遷前的經(jīng)濟生活條件。
第三，建立拆遷補償安置資金監(jiān)控程序，加強拆遷專項基金監(jiān)管力度。首先。要事先測算資金監(jiān)控數(shù)額，在發(fā)放拆遷許可證前，政府部門應(yīng)對拆遷范圍進行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門登記的資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障被拆遷人能夠按時、按標準得到補償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金?？顚Ｓ茫涫褂帽仨毥?jīng)過三方簽字確認。
4 引進拆遷聽證及公示制度，確保被拆遷人的知情權(quán)與參與權(quán)
外國一般從土地規(guī)劃階段就引入了公眾參與機制，并將公開、民主貫穿于征用之始終。例如，英國將規(guī)劃分為結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，前者要由公眾評議(Public Examination)；后者要由通過公眾質(zhì)詢(Inquiry)，并在質(zhì)詢階段即引入聽證程序。澳大利亞、新加坡、日本《城市規(guī)劃法》亦規(guī)定了進行城市規(guī)劃決定時，要履行舉行聽證會、公告方案、提出、聽取相關(guān)市、町、村的意見、提請城市規(guī)劃地方審議會討論等程序。1987年德國的《建設(shè)法典》、新加坡1962年頒布的《總體規(guī)劃
條例》和1981年頒布的《開發(fā)申請條例》在這方面也有相應(yīng)的規(guī)定。在拆遷申請階段，也都規(guī)定了先期的公告與質(zhì)詢程序。在我國，《行政許可法》第47條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在20日內(nèi)組織聽證?！睘榇?，建立聽證制度，實行陽光操作，容易找到拆遷中各方當事人的利益結(jié)合點。只要是行政機關(guān)擬進行行政強制拆遷的，都要經(jīng)過聽證程序，目的是要聽取拆遷當事人的最后意見，保證強制執(zhí)行的公正性。拆遷聽證會，并不是僅僅具有單純的程序上的意義，其實質(zhì)意義是打造公開、公平、公正的拆遷過程，便于拆遷當事人和社會各界公開發(fā)表意見，動員社會輿論力量推動、監(jiān)督拆遷工作，切實解決因拆遷引起的各類問題，維護社會和諧穩(wěn)定。房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應(yīng)當邀請有關(guān)管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內(nèi)容，進行聽證；如果被征收方對于征收行為是否符合“公共利益”這一目的提出質(zhì)疑，可以要求舉行聽證會，政府方應(yīng)當在聽證會上說明征收行為的必要性和合理性；房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，也應(yīng)當進行聽證。同時，細化聽證程序的實施細則，規(guī)定居民代表的產(chǎn)生辦法、居民代表在聽證會的人數(shù)比例、是否許可媒體監(jiān)督、居民不滿聽證會后政府的決定時應(yīng)有什么樣的救濟途徑。
從法理上看，造成這種局面有其必然性，原因在于我國還沒有一部專門的拆遷法來保障被拆遷者的利益。
此前，《城市房屋拆遷管理條例》因其相關(guān)內(nèi)容與物權(quán)法抵牾而導(dǎo)致非議，并最終在2011年1月《國有土地上房屋征收與補償條例》通過后被廢止。
按照物權(quán)法的規(guī)定，只有“為了公共利益的需要”才能征收土地與不動產(chǎn)。地方政府并不希望嚴格限定“公共利益”，因為目前多數(shù)拆遷征地行為都屬于商業(yè)性質(zhì)。利益博弈導(dǎo)致拆遷法難以出臺。
另一方面，《國有土地上房屋征收與補償條例》中諸如“公平補償”的表述過于籠統(tǒng)，容易留下暗箱操作空間。盡管第十九條規(guī)定補償“不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”，但由于開發(fā)商往往極力壓縮補償標準并將之轉(zhuǎn)嫁到房價中，因而被拆遷戶往往不同意搬遷甚至寧愿做“釘子戶”。
顯然，這并不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化，就是不但要保障農(nóng)民的土地權(quán)益，還要讓農(nóng)民享受到城市發(fā)展的成果。
所幸各地政府在探索征地拆遷的補償機制時，也涌現(xiàn)出了一些較好的做法，大致可以歸結(jié)為以下三種模式：
廣東“貨幣補償與留地安置并行”模式，在給予了較高貨幣補償?shù)耐瑫r采用留地安置辦法，保障失地農(nóng)民的基本生活。以潮州市為例，被征地單位除了得到按征地前三年平均年產(chǎn)值的23倍補償之外，還可按被征地面積13%～15%的比例申請劃留集體建設(shè)用地，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。
海南三亞、陵水的“主動拆遷與留物業(yè)安置”模式。政府在對被征地進行市場評估后，將征地補償總費用和工作經(jīng)費“打包”給村委會，由其成立股份制公司實行拆遷。公司在按照法定標準給予村民拆遷補償后，結(jié)余費用由全體村民共享。同時借力海南大力發(fā)展旅游業(yè)的東風，按照征地總面積的8%給村委會優(yōu)先安排留用地，扶持發(fā)展特色商業(yè)。
河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”即“噸糧田”模式。被征地農(nóng)民在得到國家規(guī)定的各項補償及福利的基礎(chǔ)上，每年還可以獲得每畝兩季糧食總產(chǎn)量1噸的實物或者等額經(jīng)濟補貼。補貼標準就高不就低，并且可由子孫世代繼承享有。同時，積極為托管農(nóng)村發(fā)展村集體經(jīng)濟項目，增加村集體的固定財政性收入。通過構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)學有優(yōu)教、病有良醫(yī)、勞有多得、老有善養(yǎng)，確保讓老百姓充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求日益增強，對解決交通擁擠、美化城市環(huán)境的愿望也日益強烈，這必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地資源，實現(xiàn)城市規(guī)劃目標，實施城市房屋拆遷。
但是多年來，房屋拆遷，這部城市建設(shè)進程中的“都市劇”，因為其法律屬性的撲朔迷離、補償安置的紛紛擾擾，不僅在理論界引起無休止的爭論，而且在實踐中也讓利益各方都備感“受傷”。
拆遷，一直被譽為“天下第一難”的工作。重慶市，一個已經(jīng)被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢小樓，四周被挖成了“懸崖”，猶如一個大海中的孤島…….近期，號稱“史上最牛釘子戶”成為了全國各大媒體追逐的焦點。
秉持“規(guī)范拆遷，立法為民促和諧”的宗旨，省人大常委會總結(jié)城市房屋拆遷領(lǐng)域存在的問題和經(jīng)驗，對2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》進行了部分條款修改。
拆遷人主體：“叫?！遍_發(fā)商
在各國憲法中，絕對的財產(chǎn)自由理念早已被摒棄，人們普遍認為財產(chǎn)負有社會義務(wù)，特別是因公共利益需要為國家征收、征用的義務(wù)。美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”盡管修正案是從保護公民權(quán)利角度規(guī)定的，但透過條文規(guī)定，還是可以解讀出國家對公民財產(chǎn)征收征用的保留。美國上世紀六十年代的世貿(mào)中心征地拆遷案和最近在美國國內(nèi)引起巨大反響的凱洛訴新倫敦市案，都屬于國家對公民所擁有的土地實行征收的典型。
我國憲法規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”新頒布的物權(quán)法也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>
國家征收與商業(yè)收購是兩種不同法律性質(zhì)的行為。國家征收盡管也要補償，雙方對于補償金額也可以協(xié)商，但征收屬于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主體適格、程序正當，征收決定一旦生效，即具有法律效力。物權(quán)法第32條對此也作了相關(guān)規(guī)定。而商業(yè)收購?fù)耆敲袷轮黧w之間根據(jù)平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t達成協(xié)議，只要一方不同意，收購就無法進行。由于國務(wù)院條例和我省原條例都對城市房屋拆遷規(guī)定了行政強制拆遷和司法強制拆遷，以國家公權(quán)力作為后盾，因此，條例所規(guī)定的城市房屋拆遷顯然屬于國家征收性質(zhì)，只能由國家動用征收權(quán)，在依法補償后才能行使。
在拆遷主體認定問題上，早在2004年年底，省人大常委會盧文舸副主任在寧波、慈溪調(diào)研省條例貫徹實施情況時就強調(diào)指出，按照省條例規(guī)定，開發(fā)商可以作為拆遷人，在住房產(chǎn)權(quán)制度改革后，這不符合憲法保護公民財產(chǎn)的精神。拆遷的實質(zhì)是政府代表國家行使征收權(quán)，對被拆遷人進行補償、安置理應(yīng)是政府的責任，讓開發(fā)商成為拆遷人并由其直接對被拆遷人進行補償、安置實際上是政府在回避這個責任。
上世紀八十年代中期開始，舊城改造在各大城市逐步開始，到八十年代末和九十年代初已在比較大范圍內(nèi)展開。由于當時尚未實行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上屬于房管部門直管公房和機關(guān)、事業(yè)單位以及國有、集體企業(yè)自管公房，土地使用實行行政劃撥，在“吃飯財政”窘境之下，政府追求“無錢也要辦事”的理念，推行“借雞生蛋”，“土地批租、毛地出讓”做法應(yīng)運而生。開發(fā)商既要拆除批租地塊上房屋，又要遷居安置房屋使用人，開發(fā)商自然成了拆遷人。由于此時房屋的所有權(quán)屬于公家單位，該房屋所占用土地的使用權(quán)從法律上說也是國家的，政府直接將該地塊土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，在法律上尚無障礙。但是住房制度改革后，原使用人已成為產(chǎn)權(quán)人，成為該房屋所占用地塊的土地使用權(quán)人，如果要收回其土地使用權(quán)，必須適用國家征收程序，應(yīng)當由政府對被拆遷人進行補償安置，由開發(fā)商作為拆遷人并由其進行補償安置的規(guī)定不僅不利于明確政府責任，保護被拆遷人合法權(quán)益，并且也不符合國家征收的法律關(guān)系。為了更好地厘清國家征收和商業(yè)收購的區(qū)別，理順拆遷法律關(guān)系。
新條例規(guī)定：“本條例所稱房屋拆遷，是指因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃或者因其他公共利益需要，依法收回國有土地使用權(quán)而拆遷該地塊上房屋的行為?！薄氨緱l例所稱拆遷人，是指政府設(shè)立的具體實施收回國有土地使用權(quán)并依法取得拆遷許可證的單位?！?/p>
為了更好地保護被拆遷人的合法權(quán)益，立法工作者認為，實踐中還應(yīng)當注意兩個問題：一是城市規(guī)劃的制定和調(diào)整必須遵守嚴格的程序規(guī)范，接受社會公眾的監(jiān)督，避免隨意性；二是對政府的征收行為，應(yīng)當保證被征收人有權(quán)尋求司法救濟。
尋求市場價補償
原條例規(guī)定，房地產(chǎn)市場評估價格由房地產(chǎn)評估機構(gòu)以房屋拆遷許可證核發(fā)時政府公布的貨幣補償基準價為基本依據(jù)，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、成新等因素評估確定，基準價由市、縣房屋拆遷管理部門會同價格、國土資源、規(guī)劃等行政管理部門按照當?shù)厣弦荒甓韧惖囟?、同類用途新建房屋的市場平均價格分別確定，報同級人民政府批準后每年3月底前公布。
省人大常委會法工委的同志表示，當初之所以規(guī)定基準價制度，主要是考慮到當時房地產(chǎn)評估市場尚不健全，評估行為也不夠規(guī)范，尚未形成開發(fā)、競爭、有序的市場機制，因而設(shè)立評估基準價制度，以此規(guī)范和約束評估機構(gòu)的評估行為，切實保護被拆遷人的合法權(quán)益。
在這幾年的實踐執(zhí)行中，由于房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，城市房價節(jié)節(jié)攀升等各種原因，一年公布一次的基準價已經(jīng)不能適應(yīng)當前的形勢，全省各市、縣公布的基準價已經(jīng)不能真實反映房地產(chǎn)的市場價格。如杭州市自2002年上半年杭州市區(qū)國有土地城市房屋拆遷住宅房屋貨幣補償基準價后，一直到2005年才進行相應(yīng)調(diào)整。
調(diào)查顯示，2005年年初，杭州市區(qū)一級土地及西湖風景名勝區(qū)住宅貨幣補償基準價為5900元/平方米，而該地段二手房均價已達到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市雖然將該標準調(diào)整為7200元/平方米，但此時，該地段二手房均價已經(jīng)過萬。顯然，再沿用基準價制度已經(jīng)不合適。
為此，新條例參考國家房地產(chǎn)估價規(guī)范，作出規(guī)定：“評估被拆遷房屋的市場價格評估確定，應(yīng)當采用市場比較法，不具備市場比較法評估條件評估非住宅房屋的，可以采用其他評估方法，并在評估報告中說明原因?！?/p>
“采用市場比較法評估被拆遷房屋價格的，由房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)評估比準價格，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定?！薄霸u估比準價格由房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)交易價從高原則從類似房地產(chǎn)中選取三個以上可比實例，進行交易情況、交易日期、區(qū)域因素和個別因素修正后確定?！?/p>
評估“基準價格”和“比準價格”雖一字之差，但其意義完全不同。確定基準價是政府主導(dǎo)行為，而比準價格完全由房地產(chǎn)評估機構(gòu)選取房地產(chǎn)市場交易價格修正確定，其科學性和合理性可見一斑。
先安置再拆遷
安置用房建設(shè)是拆遷工作的重要組成部分，但是，目前浙江一些地方還存在著“重拆遷進度，輕安置落實”的做法。老百姓房子被拆，幾年見不到安置房的現(xiàn)象時有發(fā)生。
據(jù)統(tǒng)計，2004年底前，杭州市無法安置的拆遷戶5961戶，大量的安置遺留問題毫無疑問地成為拆遷糾紛矛盾的焦點。
為保證被拆遷人及時妥善得到安置，條例規(guī)定：縣級以上人民政府在組織制定拆遷計劃的同時應(yīng)當制定安置用房建設(shè)計劃，并應(yīng)當監(jiān)督安置用房建設(shè)；需要新建安置用房的，拆遷人在申領(lǐng)拆遷許可證時還應(yīng)當提供安置用地批準文件。
在舊城改造拆遷項目中，特別是在老城區(qū)，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區(qū)，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分被拆遷戶普遍無經(jīng)濟能力重新購置新房。
為此，新條例擴大了拆遷安置最低保障政策的適用范圍。條例規(guī)定，被拆遷人屬于低收入家庭，其被拆遷住宅用房每戶建筑面積小于三十六平方米（在同一城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有其他住宅用房的，合并計算），并實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人應(yīng)當提供建筑面積不小于三十六平方米的成套住宅作為安置用房。被拆遷房屋和安置用房互不結(jié)算產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價。市、縣人民政府可以規(guī)定高于三十六平方米的按戶最低安置面積。低收入家庭的具體標準由市、縣人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H確定。
關(guān)鍵詞: 公益性房屋拆遷 許可決定 公益征收
房屋拆遷按照其目的是為了實現(xiàn)公共利益還是商業(yè)利益分為公益性的拆遷和商業(yè)性的拆遷,本文主要探討公益性的房屋拆遷。公益性房屋拆遷是由一系列民事行為和行政行為組成的過程,實踐中關(guān)于拆遷許可決定的案例最多,包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議,因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證,關(guān)于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關(guān)鍵問題,即拆遷許可決定的合法性是關(guān)鍵,明確拆遷許可的性質(zhì)問題是給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟的前提條件。
一、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為依據(jù)
在現(xiàn)有立法體系中,涉及房屋拆遷的規(guī)范性文件很多,但最高位階的立法還只是2001年6月6日國務(wù)院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》,以該條例為依據(jù)可以把我國房屋拆遷大致分為三個階段:一是房屋拆遷的決定階段,二是房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決階段,三是房屋拆遷的實施階段。房屋拆遷的第一個階段由申請和許可構(gòu)成,需要實施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請,由房屋拆遷管理部門審查后作出拆遷許可的決定,房屋拆遷管理部門作出拆遷許可的決定后向申請拆遷的單位頒發(fā)房屋拆遷許可證,同時對外房屋拆遷公告。在這一階段有兩個基本的行政行為:一個是拆遷許可,一個是拆遷公告(公告的內(nèi)容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等)。在拆遷人取得房屋拆遷許可證,以及房屋拆遷管理部門正式房屋拆遷公告后,房屋拆遷進入第二個階段,即房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決和第三個階段,即房屋拆遷的實施。
《城市房屋拆遷管理條例》第六、七條規(guī)定了拆遷人應(yīng)該先向房屋拆遷管理部門申領(lǐng)房屋拆遷許可證,提交相關(guān)資料,房屋拆遷管理部門在收到房屋拆遷許可的申請及其相關(guān)文件后,經(jīng)審查認為該申請符合拆遷條件的,作出房屋拆遷許可的決定,并向拆遷人發(fā)放房屋拆遷許可證,同時向拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人房屋拆遷公告。①這樣就出現(xiàn)了兩個行政行為:一個是以拆遷人為相對人的房屋拆遷許可,一個是以被拆遷人為相對人的房屋拆遷公告。這兩個行政行為實際上是一個復(fù)合的行政行為,且又都是可訴的具體行政行為,雖然它們各自獨立,但后一個行政行為從法律上看是前一個行政行為的結(jié)果,前一個行政行為的違法性必然影響到后一個行政行為的法律效力。
實踐中關(guān)于拆遷許可決定的案例最多,包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議。因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證,關(guān)于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關(guān)鍵問題,即拆遷許可決定的合法性是關(guān)鍵,首先要解決的就是拆遷許可的性質(zhì)問題,只有明確了其具體行政行為的性質(zhì),才能給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟。
二、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為的性質(zhì)分析
從表面上看,拆遷許可是一種相對人提供申請需要的資料,行政機關(guān)予以審查,作出不予許可或者予以許可發(fā)給拆遷許可證的行政行為。我國目前的立法是將拆遷決定定性為行政許可行為,學界也有認為其是行政征收的理論觀點。那么拆遷許可是否是行政許可?是否是行政征收?
(一)拆遷決定非行政許可和行政征收行為
1.資源的有限性和市場失靈現(xiàn)象是政府管制行為存在的理由,行政許可是一種政府管制行為,以對公民權(quán)的一種普遍的法律禁止為前提,具有解除法律限制的效力。公民拿到行政許可證即是法律的個案解禁,可以獲得從事該活動的某種權(quán)利或者資格。拆遷的客體是被拆遷人的房屋財產(chǎn)權(quán),是公民的最基本人權(quán)之一,法律沒有理由和依據(jù)對其設(shè)定禁止,不論拆遷人是建設(shè)單位還是行政相關(guān)部門,法律沒有給予其違背被拆遷人的真實意思強制拆遷他們的房屋的權(quán)力。因而房屋拆遷不是政府管制的范圍,即非行政許可行為。
可見,在我國行政許可法中將拆遷決定行為定性為行政許可是錯誤的。
2.拆遷決定亦非行政征收。有學者認為拆遷許可是一種行政征收行為,認為城市房屋拆遷實質(zhì)就是一種國家代表社會要求公民履行其財產(chǎn)權(quán)義務(wù)的行政征收行為。②作為一種國家依據(jù)行政權(quán)力剝奪公民產(chǎn)權(quán)的強制,房屋拆遷是否是行政征收呢?“所謂行政征收,是指行政主體憑借國家行政權(quán),根據(jù)國家和社會公共利益的需要,依法向行政相對人強制地無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨椤Ｐ姓魇站哂袕娭菩浴o償性和法定性”,其主要適用于稅費的征收。③政府進行拆遷時,依法應(yīng)當給予拆遷戶合理的補償,并不是無償?shù)?可見其并不是一種行政征收行為。
(二)房屋拆遷許可定性
我認為城市房屋拆遷許可是一種公益征收行為(或者公用征收行為)。所謂公益征收,就是指行政主體根據(jù)公共利益的需要,按照法律規(guī)定的程序,并在給予相應(yīng)補償?shù)那闆r下以強制方式取得相對人財產(chǎn)權(quán)益的一種行政行為。主要有以下特點:(1)公益征收通常是不固定的,只有在公共利益需要的條件下進行;(2)一般是有償?shù)?必須給予相對人合理補償?shù)那疤嵯逻M行;(3)由于是剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的行為,程序比較嚴格;(4)與行政征收不同的是,不以相對人負有行政法上的繳納義務(wù)為前提,是公益需要相對人作出的犧牲。④而行政征收則是無償固定持續(xù)的行為。可見,公益征收和行政征收是有嚴格區(qū)別的。拆遷許可決定符合公益征收的行為特征,實質(zhì)是公益征收行為的一種。
需要說明的是拆遷公告。拆遷公告不是一種獨立的行為,如前所述,是拆遷許可證頒發(fā)之后的必須實施的結(jié)果行為,實際上與拆遷決定書發(fā)放行為是拆遷許可決定的兩種外在表現(xiàn)形式。為保護相對人的合法權(quán)益,有必要單獨對拆遷公告行為進行進一步分析研究。
對拆遷公告理論討論得更多的是其可訴性問題。目前實踐中法院在受理該類案件時分兩種情況,一種認為公告是抽象行政行為,對象不特定;或認為只是一種對拆遷事宜的告知行為,對被拆遷人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響,有強制力。綜合二者,公告不屬于行政訴訟的受案范圍,不予受理。另一種就是認為是具體行政行為,予以受理。那么公告行為是何種行政行為?
贊同后者,首先拆遷公告是具體行政行為。拆遷公告是指拆遷管理部門對涉及拆遷事項,如拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等向被拆遷人及其利害關(guān)系人予以告知的行為。有以下特征:(1)公告實施主體是拆遷管理部門,是行政職權(quán)行為;(2)公告對象是被拆遷人以及利害關(guān)系人,通常限定在特定的某一城區(qū)內(nèi),數(shù)量通常很多,但是數(shù)量多并不能認為不特定,被拆遷人是可以統(tǒng)計的、固定的、特定的多數(shù),這一點也決定了拆遷公告是一種具體行政行為;(3)公告行為對被拆遷人,以及利害關(guān)系的財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生實際的影響,房屋通常是公民辛苦大半輩子的目標,是他們最重要的財產(chǎn)之一,公告內(nèi)容對其產(chǎn)生直接的決定作用?？梢姴疬w公告是具體行政行為,非抽象行政行為。
需要分析的一種觀點:公告只是一種對拆遷事宜的告知行為,對被拆遷人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響,不具有強制力。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定,公告內(nèi)容有拆遷人、拆遷范圍、期限等,⑤似乎只是告知行為而已,但是這里有一個“等”的規(guī)定,實踐中就有公告中也規(guī)定逾期不拆遷的責任、強制措施等內(nèi)容,導(dǎo)致被拆遷人的合法權(quán)益必然會受直接影響。如2003年3月18日,某中學經(jīng)被告某縣建設(shè)局批準,取得了《房屋拆遷許可證》,被告按照《國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定,于3月21日房屋拆遷公告,該公告寫明了拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等,同時還寫明:望各被拆遷戶顧全大局,積極配合,在公告規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷,逾期不拆遷的,將按有關(guān)規(guī)定強制拆遷。⑥
一些地方立法依據(jù)國務(wù)院的條例,直接規(guī)定了拆遷公告內(nèi)容包括被拆遷人期限內(nèi)不如期自行搬遷。就強制依法搬遷。如南京的一個拆遷案例中,南京玄武區(qū)人民政府根據(jù)寧政發(fā)[2000]23號文向玄武區(qū)拆遷范圍的居民發(fā)出《公告》,告知被拆遷居民:因南京地鐵南北線一期工程建設(shè)的需要,經(jīng)國家計委計投資(1999)411號文,市房管局寧拆許字[2000]087號拆遷許可證批準,玄武區(qū)拆遷范圍內(nèi)的居民近日拆遷,拆遷期限為2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆遷范圍內(nèi)的居民、企事業(yè)單位均應(yīng)以國家建設(shè)為重顧全大局,在規(guī)定期限內(nèi)盡快搬遷,將空房交拆遷單位拆除,逾期不搬者,將依法予以拆除。第十四條規(guī)定:在房屋拆遷公告規(guī)定的或本通知十三條規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi),被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的,所在區(qū)人民政府可以作出責令限期拆遷的決定,逾期不拆遷的,由所在區(qū)人民政府責令有關(guān)部門強制拆遷。⑦這種情形是地方規(guī)范性文件中直接規(guī)定了公告含有不如期搬遷就強制拆遷的內(nèi)容,明顯可見,拆遷公告不僅是單純的告知行為,還直接影響被拆遷人的合法利益,具有強制力。因此我認為拆遷公告應(yīng)定性為是一種告知行為,是征收決定的一種外在表現(xiàn)形式。
綜上所述,城市房屋拆遷許可應(yīng)定為公益征收行為。
注釋:
①《城市房屋拆遷管理條例》第六條規(guī)定:拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后,方可實施拆遷。第七條規(guī)定:申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,應(yīng)當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設(shè)項目批準文件;(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證;(三)國有土地使用權(quán)批準文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。
②顧大松,史筆.城市房屋拆遷行為法律屬性簡論.2004年江蘇省行政法學會年會論文.
③姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社高等教育出版社,1999,第一版:217.
④王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學出版社,2004.4:154.
⑤《城市房屋拆遷管理條例》第八條:房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時,應(yīng)當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,以房屋拆遷公告的形式予以公布。
⑥盧晴,馬超,周偉.房屋拆遷公告是否具有可訴性.江蘇法制報,2003.11.27.
⑦黃彥杰.張廣仁不服南京市玄武區(qū)人民政府限期搬出《通告》案,大松行政網(wǎng),2004-10-17.
參考文獻:
[1]王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學出版社,2004.4.
關(guān)鍵字：城市化；烏魯木齊； 棚戶區(qū)改造； 安置補償
中圖分類號：A715文獻標識碼： A
近年來，新疆維吾爾自治區(qū)首府烏魯木齊市城市化進程不斷加快，棚戶區(qū)改造在全市各轄區(qū)廣泛展開，已成為推進城市發(fā)展、提升市容市貌、改善民眾住房條件的必要手段。但是在房屋征收補償?shù)倪^程中政府和公民有著不同的利益訴求，如何做到政府和公民訴求相協(xié)調(diào)將是今后烏魯木齊市房屋征收安置補償工作的重點所在。
一、烏魯木齊市棚戶區(qū)改造中房屋征收安置補償現(xiàn)狀
（一）烏魯木齊市房屋征收安置補償法律政策依據(jù)
2011年1月29日國務(wù)院頒布實施了《國有土地上的房屋征收與補償條例》2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。由于《國有土地上的房屋征收與補償條例》自頒布之日起執(zhí)行，沒有給出執(zhí)行的緩沖時間，為保障了烏魯木齊市重點建設(shè)工程的房屋征收工作能夠在《征收補償條例》頒布后依法按照程序順利進行。烏魯木齊市根據(jù)《征收補償條例》和相關(guān)法律法規(guī)積極向國家住建部、自治區(qū)住建廳請示并向各省市房屋征收管理部門求教，了《烏魯木齊市國有土地上房屋征收與補償工作暫行規(guī)范》、《烏魯木齊市國有土地上房屋征收與補償工作流程》、《烏魯木齊市棚戶區(qū)改造房屋征收與補償安置暫行辦法》、《烏魯木齊市棚戶區(qū)改造房屋征收與補償安置實施細則》、《關(guān)于開展國有土地上未經(jīng)登記建筑認定工作的通知》《烏魯木齊市防控和查處違法建筑責任追究暫行辦法》等一系列文件。
(二)烏魯木齊市近三年棚戶區(qū)改造中房屋征收進度
近年來，烏魯木齊市城市化進程不斷加快，棚戶區(qū)改造在全市各轄區(qū)廣泛展開。 2011年計劃征收15000戶，征收面積150萬平方米，已完成14887戶（2011年12605戶、2012年2282戶），征收122萬平方米。2012年計劃征收10000戶，征收面積100萬平方米，已完成征收5176戶，征收62.9萬平方米。2013年計劃征收6000戶，征收面積60萬平方米，已完成征收5132戶。3年來，全市棚戶區(qū)改造已實施77個棚戶區(qū)改造項目，共完成征收25195戶。
（三）烏魯木齊市棚戶區(qū)改造中征收安置補償存在的問題
總體來看，經(jīng)過烏魯木齊市各轄區(qū)征收辦的共同努力，各項市級重點建設(shè)項目的征收工作均取得一定的成績，但工作離目標任務(wù)仍有較大差距，存在很多問題。
1.個別被征收對象特殊情況需行政裁決
隨著棚戶區(qū)改造征收工作的深入，雖然各項目工作都取得不錯成績，但仍面臨一定的困難。根據(jù)職能分工，市房產(chǎn)局征收辦負責指導(dǎo)各轄區(qū)開展棚戶區(qū)改造征收工作，已連續(xù)三年未完成年度征收任務(wù)，究其原因，各轄區(qū)均存在各式各樣有爭議的特殊情況，各轄區(qū)征收辦無力解決，需由各轄區(qū)對爭議問題提出解決方案上報，依靠行政裁決手段最終解決，這必定會影響整體征收進度。
2.征收補償資金不能及時到位
部分項目開發(fā)資金緊張導(dǎo)致補償不能及時到位，給征收安置工作帶來很大阻力。雖有政府投資項目安置房屋建設(shè)資金由住房公積金貸款解決，緩解了安置房屋建設(shè)資金緊張的問題，但征收補償資金還存在較大缺口，現(xiàn)階段僅依靠烏魯木齊市棚改公司借款解決，難以滿足棚戶區(qū)改造房屋征收補償工作的實際需求，對棚戶區(qū)改造的順利推進造成了一定影響。專項資金的及時到位，是征收安置工作順利開展的保障。
3.被征收對象補償愿望與安置補償標準存在差距
現(xiàn)行的征收政策與被征收對象的實際安置補償愿望存在較大差距。部分被征收對象脫離實際，漫天要價，致使安置補償標準很難達成一致；部分被征收對象受以往安置遺留問題的影響，擔心權(quán)益得不到保障，同時擔心子女入學等問題得不到妥善解決，對征收安置工作不支持、不配合；部分被征收對象，征收后將失去賴以生存的生產(chǎn)經(jīng)營場所，生活將面臨困境，故采取各種手段阻礙征收工作進度。
4.征收辦人手不足，部分人員素質(zhì)不高
烏魯木齊市各轄區(qū)（縣）房屋征收部門雖已正式成立，但仍有部分工作人員至今未到位，只能在重點項目所屬片區(qū)管委會、街道辦事處、社區(qū)及區(qū)屬各部門抽調(diào)干部臨時到項目工作組工作。由于烏魯木齊市維穩(wěn)工作的要求，人員流動性大，難以勝任實際實施工作，也無法開展系統(tǒng)的專業(yè)培訓，造成工作人員隊伍不穩(wěn)定，工作經(jīng)驗不足、個人素質(zhì)參差不齊、工作效率不高，影響房屋征收工作的進展。
5.缺乏有效監(jiān)督
拆遷安置補償工作中完善的監(jiān)督機制缺失，權(quán)利責任失衡。加之棚戶區(qū)改造工作本身艱巨而繁瑣，某些片區(qū)因任務(wù)重未重視工作人員思想道德培訓和廉政教育，導(dǎo)致個別工作人員對不良欲望的克制能力有限，無法抵御非法利益的誘惑，鋌而走險以身試法。例如烏魯木齊市沙依巴克區(qū)原青峰路片區(qū)棚戶區(qū)改造拆遷工作辦公室負責人龍剛，沙依巴克區(qū)原雅山棚戶區(qū)改造拆遷工作組二組組長李凌云，沙依巴克區(qū)政協(xié)原副主席、青峰路片區(qū)拆遷辦負責人原李蘭生，均因在征收過程中貪污受賄鋃鐺入獄，不僅使政府形象嚴重受損，也使得民生工程效果大打折扣。
三、完善烏魯木齊市征收安置補償工作的對策建議
（一）結(jié)合實際完善征收細則
深入棚戶區(qū)內(nèi)部對各家各戶的真實情況進行調(diào)查，深入了解被征收戶的家庭成員具體情況，被征收的真實面積和具體利益訴求等。在此基礎(chǔ)上完善烏魯木齊市房屋征收安置補償實施細則，做到合理、和諧征收。
（二）拓寬資金來源
烏魯木齊市棚戶區(qū)改造征收資金缺口較大，應(yīng)盡可能拓寬資金的來源渠道。
第一，烏魯木齊市應(yīng)加大棚戶區(qū)改造政策優(yōu)惠力度，吸引有實力的企業(yè)參與棚戶區(qū)改造工作。
第二，應(yīng)積極爭取國家開發(fā)銀行、世界銀行等金融機構(gòu)貸款支持，特別是利用近期世界銀行支持烏魯木齊市棚戶區(qū)改造項目機會，爭取更多的資金支持。
第三，烏魯木齊市應(yīng)努力爭取國家和自治區(qū)重點支持，使烏魯木齊市棚戶區(qū)改造工程獲得更多補助資金。
（三）保證被征收人對補償方式的選擇權(quán)
當今烏魯木齊的做法是，棚戶區(qū)改造主要實行實物補償，針對有證房屋按照“拆一還一”的原則進行。對積極配合征收工作的被征收戶給予一定的獎勵，對持有烏魯木齊市《城市居民最低生活保障證》的被征收人，給予每戶1 萬元的補助。但被征收戶具體情況千差萬別，有人想要實物補償，但也有人希望得到貨幣補償。故應(yīng)在今后的征收工作中明確保障被征收人對補償方式的選擇權(quán)，以便被征收人更好地支持和配合征收安置工作的順利展開。
(四)增加工作人員數(shù)量，提升人員素質(zhì)
烏魯木齊市各轄區(qū)（縣）房屋征收部門工作人員數(shù)量不足的問題，應(yīng)采取公開向社會招聘或由烏魯木齊市征收辦委派工作人員的辦法來解決。社會公開招聘的方式會吸引大量社會人才加入，一方面可緩解工作無法高效展開的問題，另一方面也可促進大學生就業(yè)。
而對于工作人員的素質(zhì)提高，絕不能因為工作忙任務(wù)重就忽視。應(yīng)對工作人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力通過各種形式的培訓予以增強和提高。
（五）完善監(jiān)督管理機制
烏魯木齊市征收辦應(yīng)將進一步加強內(nèi)部管理，建立監(jiān)督制約機制，充分發(fā)揮好對各轄區(qū)的服務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用。特別是在下一步的棚戶區(qū)改造工作中，嚴格按照要求督促各轄區(qū)盡快完成安置房建設(shè)及市政基礎(chǔ)設(shè)施配套工作，強化對棚戶區(qū)改造項目房屋征收、項目審批補償資金等敏感問題的監(jiān)督。
參考文獻：
[1]沈開舉.城市房屋拆遷法律法制研究[M].北京:中國檢察出版社,2009
關(guān)鍵詞：房屋征收與補償；公共利益；評估標準
財產(chǎn)權(quán)，作為公民的一項基本權(quán)利，是神圣不可侵犯的。然在特定的條件下，財產(chǎn)權(quán)并非絕對雷打不動，因公共利益的需要，國家在某些情況下可以對私有財產(chǎn)進行征收、征用并給予補償，由而出現(xiàn)了相應(yīng)的征收與補償規(guī)定。貴陽市在舊城區(qū)改造過程中，房屋征收過程是最艱難、也是存在爭議最多的階段。在拆遷過程中的自傷甚至自焚事件屢見不鮮，諸多激烈的動遷矛盾，足以說明動拆遷本身就存在一些或大或小的問題，這些問題處理不當演變成矛盾激化，成為釀成極端事件的原因。
《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺改變原有的《城市房屋拆遷管理條例》中一些不合理的規(guī)定，強調(diào)了私權(quán)保護，增加了對城市房屋征收中的被征收人的保護，同時，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省國有土地上房屋征收補償住房保障辦法（暫行）》《貴州省國有土地上房屋征收評估機構(gòu)選定辦法（暫行）》《貴州省國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償指導(dǎo)意見》，這些無疑具有進步意義，然貴州省貴陽市作為西南地區(qū)較大的省會城市，作為少數(shù)民族人口較多的城市，對房屋征收與補償?shù)难芯?，對于維護貴州地區(qū)民族團結(jié)，維護民族社會穩(wěn)定，保護公民私有財產(chǎn)等具有重要意義。
貴州省房屋征收與補償?shù)默F(xiàn)狀及面臨的問題。以貴陽市為代表的貴州省在舊城建設(shè)改造的過程中，對征收決定、公共利益、征收程序等方面解釋欠缺，不能夠準確把握條例精神，補償方案不太完善，補償性決定多不被市民所接納，同時，司法強拆，面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如果沒有有效的程序或制度為前提，會導(dǎo)致侵權(quán)、濫權(quán)，滋生腐敗。因此，貴州省在房屋征收與補償上面臨的一系列問題急需解決。
一、公共利益的界定與把握
基于公共利益的目的，是房屋征收補償?shù)膭右?。這不僅與《憲法》、《物權(quán)法》所規(guī)定的基于公共利益的目的而征收公民的私有財產(chǎn)是相一致的，而且在某種程度上能預(yù)防拆遷泛濫現(xiàn)象的產(chǎn)生。在貴州省貴陽市房屋征收與補償?shù)默F(xiàn)實案例中，公共利益的限定詞"國家安全"在具體操作中應(yīng)當歧義不大，但將"促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展"作為公共利益的一個點，明顯會出現(xiàn)誤讀。此標準指的是什么，怎樣的征收才體現(xiàn)現(xiàn)實的符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目的？對于貴陽而言，不管是投入開設(shè)一家企業(yè)工廠，抑或是修建一個公共場所，甚至于開發(fā)一個小區(qū)，紙面上看是有利于促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的行為，將如上一切"促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展"的行為都界定成為“公共利益”，對此概念把握，不僅沒有起到有效的限定作用，反而使得"公共利益"的界限模糊或是模糊。
二、市場價格認定存在的問題
條例與辦法給人感覺是房屋征收在以后就不會"低于市場價"，但是我們觀察到對"市場價格"之類限制詞類似房地產(chǎn)的認定，貴陽市不同地段的同類房屋市場價格相差大，事實上就為征收與補償留下了較大的操作空間。而對于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式，若征收后原地被改建為公共設(shè)施場所，周邊又無房可供被征收人回遷，這個規(guī)定就成為"一紙空文"。貴陽舊城改建牽扯到的是一攬子計劃，要有現(xiàn)成的住房可提供，才能保障被征收人的回遷權(quán)利，但貴陽市房屋征收與補償在實際操作中往往能做到的可能性很小，所以公民的產(chǎn)權(quán)調(diào)換缺乏強有力的法律保障。即使貴陽市居民選擇進行產(chǎn)權(quán)置換，但如果是從生活環(huán)境、交通、地段等資源相對較好的區(qū)域轉(zhuǎn)到較差的區(qū)域，反過頭來又給居住生活帶來諸多不便，這就讓居民的生活質(zhì)量不升反降。另外條文和辦法中征收房屋"不得以營利為目的"的規(guī)定，言辭顯得過于不清晰。征收房屋的具體成本是多少，賣地收入又是多少，超過多少屬于營利的范疇，倘若這些問題得不到解決，此規(guī)定注定是不能操作。
三、評估機制存在的漏洞
貴陽市房屋的征收與補償，伴隨而來的是如何衡量房屋的價值，這就需要去評估。然而，在貴陽市現(xiàn)實的評估只會去考慮房屋的實際造價，地理位置等因素以及現(xiàn)在的市值，將來的升值空間等等，這只是一種客觀的評估，一座房屋所承載的遠不止這些，它還包括一個人或一戶人家的精神寄托以及之前所包括的人生規(guī)劃，這些遠遠不能用現(xiàn)有的評估機制區(qū)衡量，精神的歸宿在一定程度上遠勝于物質(zhì)的補償。
針對貴州省貴陽市房屋征收與補償面臨的問題，我們可以從如下幾方面入手：
（一）在法律上對公共利益的概念實行類型化
公共利益在概念上雖難以界定，但可以通過使其類型化形式彌補其無法具體定義的缺陷。從方法論視角來看，類型化指的是通過對擁有共同特征的案件事實進行抽象，然后進行歸類，進而使不確定定義和一般條款得到具體化的過程。通常來說，不確定定義不宜具體概念化，但可以通過條例或辦法，以不同類型化對典型的公共利益范疇做出列舉。公共利益，這個較為廣泛的概念，作為一個不確定的因素，必須以實行類型化的方式才能在特定的情況下確定其準確的利益形態(tài)，進而使用最準確最恰當?shù)慕忉尫椒ā?/p>
（二）賦予被征收人價格評估的復(fù)核權(quán)
在征收過程中，被征收人若是能夠取得一個較為滿意的征收價格，的確可以減少征收過程中的阻力，雙方都會比較愉快，但是評估若遠遠超過被征收人預(yù)想的狀態(tài)，或是達不到一種中和的狀態(tài)，無疑會傷害到被征收人。這時，站到公平正義的角度，我們需要解決這一問題――賦予被征收人價格評估的復(fù)議權(quán)。結(jié)合貴州省實際情況，多家參評，當被征收人對評估價格評估有異議，可以尋找其他評估機構(gòu)進行評估，最終取較高評估價格。通過這種方式，可以減少被征收人精神上的壓力，也可以減輕征收者征收上的阻力。
四、彌補規(guī)范的不足，補充原則性條款
雖然條例和辦法規(guī)定國有土地上房屋征收只能是基于公共利益，并通過列舉方式展示了幾種屬于公共利益的情形，但正如上文分析的一樣，在界定與把握公共利益方面仍然存在著模糊和不確定性，要謹防打著"公共利益"的幌子進行的商業(yè)開發(fā)。在條例中或是司法解釋中補充一些原則性條款，通過這種方式彌補條例的不足。例如堅持以省為特色，堅持以人為本，加以合理安置為原則，出臺多樣靈活的安置辦法，讓被征收人的安置選擇權(quán)得到充分尊重。此外，還要在糾紛解決中不斷完善的司法救濟制度，不僅要對政府征收行為的合法性進行審查，還要對政府行為的合理性進行判斷，遵循司法終局的原則，最終使被征收人的權(quán)利能得到法律保護。
參考文獻：
[1]于宏偉.國有土地上房屋征收與補償條例焦點問題解析[M].北京：法律出版社，2011.
