發布時間：2022-03-28 03:25:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇土地管理論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、土地管理的概況
土地管理是國家土地制度維護，土地關系調整，土地利用合理組織所選用的行政、經濟、法律及技術等措施。通常情況下，政府與土地行政管理部門的職責之一就是土地管理。按照法律、法定職權相關部門實施土地管理的權利，組織、管理土地等相關活動。作為國家集中統一管理土地的重要方式，土地管理在土地宏觀管理與土地用途管制中得到了廣泛地應用。土地管理工作的目的就是依據社會經濟發展的需求，合理安排用地，規范土地用途，按照法律及相關規定，合理規劃城鄉建設、土地開發等工作，以此推動社會經濟的可持續發展。作為一項長期、持續的工作，實施規劃管理是土地管理的重要內容。
二、知識經濟時代下土地管理的現狀
（一）農業生產用地管理問題
隨著改革開放的不斷深化，我國城鎮化進程不斷加快，同時人口也持續上升。土地利用的合理性尤其是建設用地的合理性，在一定程度上將對社會經濟發展需求造成極大的影響。知識經濟時代下，土地資源的合理利用已經成為社會經濟發展與調整產業結構的重要條件。以耕地進行分析，全國耕地按坡度劃分，2度以下耕地7735.6萬公頃（116034萬畝），占57.1%；2~6度耕地2161.2萬公頃（32418萬畝），占15.9%；6~15度耕地2026.5萬公頃（30397萬畝），占15.0%；15~25度耕地1065.6萬公頃（15984萬畝），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6萬公頃（8244萬畝），占4.1%，主要分布在西部地區（見表1）。綜合考慮現有耕地數量、質量和人口增長、發展用地需求等因素，我國耕地保護形勢仍十分嚴峻。人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。同時，建設用地增加雖與經濟社會發展要求相適應，但許多地方建設用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建設用地供需矛盾仍很突出。土地利用變化反映出的生態環境問題也很嚴峻。因此，必須毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，在嚴格控制增量土地的同時，進一步加大盤活存量土地的力度，大力推進生態文明建設。
（二）建設用地管理問題
從土地管理現狀分析，我國建設用地管理中存在不合理現象，如用地粗放、不合理土地布局、建設項目重復等。城區建設用地，土地利用從根本上看，還處于利用階段，如舊城區土地利用率低、大量閑置。在擴大城市規模時，存在外延擴張發展現象。在農村、城區等土地規劃中，存在較多占用耕地建房的情況。在安置拆遷、安置移民及新農村建設用地中，存在規劃不合理及批文不規范等問題。產生這種問題的主要原因在于相關部門執法不嚴、監管不到位等。
三、知識經濟時代下土地管理的措施
（一）科學建立城鎮規劃體系
城鎮規劃體系的科學建立，是統籌規劃城鄉發展及區域建設布局優化的前提。知識經濟時代下，必須協調好各項規劃內容，確保規劃體系的科學性、有效性。遵循產業集聚、功能完善、土地節約等原則，加快我國城市化進程，實現土地管理的預期目標。在土地利用整體規劃統一制定中，必須對各分區功能進行準確定位，實現規劃區域內產業之間的銜接，優化產業布局，為國民經濟發展提供可靠的保障。作為國家推動社會主義新農村建設、統籌規劃城鄉用地的重要管理途徑，城鄉建設用地增減掛鉤的合理利用對土地管理水平的提升具有關鍵性的作用。增減掛鉤試點工作自2006年開展后，大多數地區通過增減掛鉤方式的應用可以調整利用不合理、不充分和廢棄閑置的農村建設用地，確保其能夠達到土地管理的目標。
（二）完善土地管理法律法規體系
近年來，由于城鎮化的快速推進和物權法的公布實施，特別是農村土地管理制度改革受到社會關注。2009年和2010年，修改土地管理法連續兩年進入全國人大常委會年度立法規劃，但最終都無下文。2012年，修改土地管理法再次進入立法計劃。當年12月，土地管理法修正案草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。國務院法制辦主任宋大涵作說明時介紹，征地補償程序不完善、補償標準偏低、一些地方搶占亂占土地等是農村土地領域最突出的問題。2013年和2014年，土地管理法修正案草案再次出現在全國人大常委會立法規劃中，“根據情況，適時安排審議”。中共十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，要求允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
（三）提高土地管理人員的素質
提高土地管理人員素質，可以對各方關系進行處理與協調，在熟練掌握計算機軟件等內容的基礎上，必須對土地利用、使用等程序進行熟悉，土地管理人員還應具有較強的市場觀念，在提高土地管理數據信息準確性的同時，應加大土地利用的合理性，降低資源浪費。
（四）規范土地承包程序
穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。
四、結語
綜上所述，作為國民經濟增長的重要組成部分，土地管理是否科學、合理對社會經濟發展具有關鍵性的作用。從土地管理發展角度來看，土地成本的長期剛性上升及多種政策的改變是導致土地管理發展不穩定的直接因素，這種情況下，土地利用不合理等問題大量產生。知識經濟時代下，為促進國民經濟的可持續發展，國家必須進行宏觀調控政策的制約，轉變傳統管理模式，為土地管理的規范化提供可靠的保障。
作者：盧良方 單位：信陽市平橋區胡店鄉政府
一、土地管理實踐中的重點
1.農村集體土地確權登記發證。2011年5月6日，國土資源部等部門下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）文件，2011年11月10日，國土資源部等部門下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號），提出加快農村集體土地登記確權發證工作。
2.不動產登記。2014年11月24日，國務院《不動產登記暫行條例》（國務院令第656號），提出整合不動產登記職責，規范登記行為，方便群眾申請登記，保護權利人合法權益。
3.土地有償使用制度改革。2014年3月16日，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用；減少非公益性用地劃撥。4.農村土地流轉。2013年11月15日，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出堅持一切從國情和農村實際出發推進農村土地流轉。
5.征地制度改革。2014年1月20日，中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》第20條專門提出“加快推進征地制度改革”。十八大報告中也提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。
6.耕地和基本農田保護。2011年9月24日，國土資源部《關于印發〈高標準基本農田建設規范（試行）〉的通知》（國土資發〔2011〕144號），提出全面推進土地整治和高標準基本農田建設工作。2010年12月30日，國土資源部等部門《關于加強和完善永久基本農田劃定有關工作的通知》（國土資發〔2010〕218號），提出切實加強和完善永久基本農田劃定工作。
7.節約集約用地。2014年9月12日，國土資源部《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號），2014年5月22日，國土資源部第61號令《節約集約利用土地規定》，提出“堅持和完善最嚴格的節約用地制度，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率”。2012年9月6日，國土資源部《關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》（國土資發〔2012〕132號），提出切實提高節約集約用地水平。
8.土地利用總體規劃。2012年2月22日，國土資源部《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發〔2012〕2號），提出嚴格依據規劃劃定和保護基本農田、強化建設用地空間管制、嚴格土地利用總體規劃實施、保障土地利用總體規劃有效實施等措施。
9.土地整治。2010年12月27日，國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），提出嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作。2010年10月15日，國土資源部《關于開展土地整治規劃編制工作的通知》（國土資發〔2010〕162號），提出開展全國和省級土地整治規劃編制工作。10.土地調控。2010年3月8日，國土資源部《關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號），提出提高土地供應和開發利用效率，促進地產市場健康平穩有序運行。2010年9月21日，國土資源部等部門《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》（國土資發〔2010〕151號），提出進一步加強房地產用地和建設的管理調控。11.一張圖。2012年7月10日，國土資源部辦公廳《關于加快推進國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺建設與應用的通知》（國土資廳發〔2012〕42號），提出加快推進“一張圖”優秀數據庫建設、加快推進綜合監管平臺建設、深化“一張圖”和綜合監管平臺應用。
二、結合管理實踐的《土地管理學》課程教學重點
《土地管理學》課程教學過程中，首先要講授課程完整的知識結構體系和各章節中基本知識點，在此基礎上融入土地管理實踐重點內容，使學生既掌握了土地管理的基本概念和基本理論知識，也能夠掌握最新土地管理政策和具體實踐內容。具體到《土地管理學》課程，主要包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理和土地市場管理，它們相互聯系、相互依賴，共同構成完整的土地管理內容體系，其中地籍管理是基礎，土地權屬管理、土地市場管理是手段，土地利用管理是優秀[3]。
1.地籍管理教學重點。地籍管理教學過程中，要結合農村集體土地確權登記發證和不動產登記工作，重點講解以下內容：（1）權屬調查：對宗地權屬來源及其所在位置、界址、數量、用途和等級等情況調查，包括現場指界、標定宗地界址、繪制宗地草圖、調查土地用途和等級、填寫地籍調查表。（2）地籍平面控制測量：勘測每宗土地的權屬界址點、線、位置、形狀、數量等基本情況，繪制地籍圖。（3）土地登記和不動產登記：登記的特點、原則、類型，登記的內容和程序。
2.土地權屬管理教學重點。土地權屬管理教學過程中，要結合土地有償使用制度改革，重點講解土地有償使用的方式、年限、程序以及今后改革的重點方向。結合農村集體土地流轉，重點講解農村土地流轉的背景、流轉方式和流轉管理措施。結合土地征收，重點講解土地征收的概念、程序、安置補償方式，發現土地征收存在問題，分析原因，提出改進土地征收的措施。
3.土地利用管理教學重點。土地利用管理教學過程中，結合耕地保護、節約集約用地、土地利用總體規劃、土地整治等，重點講解以下內容：（1）耕地保護國策制度、耕地總量動態平衡、基本農田保護、耕地質量提升，耕地集約利用、耕地預警系統。（2）建設用地有序擴展、建設用地節約集約利用：建設用地規模控制；城鎮用地規模和布局合理確定，城鎮盲目擴張控制；建設用地潛力挖掘；農村建設用地規模縮減。（3）土地利用總體規劃的概念、體系、內容，土地利用總體規劃的編制過程及主要指標，土地利用總體規劃的實施管理。（4）土地利用管理的概念、土地開發、土地整治、土地保護的概念，土地整治的內容和土地整治規劃的內容。
4.土地市場管理教學重點。土地市場管理教學過程中，結合土地參與宏觀調控，重點講解土地參與宏觀調控的原理、目的和方法，土地市場調控中的政策工具、土地儲備制度、土地價格管理與動態監測。
5.土地信息管理教學重點。土地信息管理教學過程中，要結合“一張圖”工作，重點講解土地管理信息化的含義、土地信息系統概念和系統架構、“一張圖”的含義、“一張圖”的建設總體目標和任務、“一張圖”優秀數據庫的內容。
三、結語
結合土地管理實踐進行《土地管理學》教學，有助于學生在掌握課本知識基礎上掌握土地管理新知識，從而提高實踐工作能力；有助于提高學生對課程的學習興趣，從而提高學習效率和效果；有助于提高學生在考研和就業面試中對土地管理新政策和實踐問題的解答，從而提高成績。
作者：馮新偉 單位：河南農業大學
1知識經濟時代對土地利用的影響
1.1對土地利用觀念的影響
在知識經濟時代，只有能被利用的土地才稱之為土地資源，由于知識經濟時代更加強調知識的作用，使得土地等自然資源在社會生產中的作用進一步弱化，雖然知識資源作用的發揮必須依附于自然資源之上，但自然資源本身的決定性作用已經不復存在，在土地利用上，通過知識資源可降低土地資源的消耗，一方面通過提高土地利用的科技含量，使單位面積土地的產量得到提升，另一方面通過開發新的可利用資源來部分替代土地資源，從而有效緩解人類社會發展與自然資源消耗之間的矛盾。可見，知識經濟時代人們對土地本身的依賴程度將大幅降低，取而代之的是土地利用者自身的知識水平和對土地利用的能力對于土地資源利用具有決定性的作用，通過科技含量的提升彌補土地數量和質量的不足，從而導致人們對土地的利用觀念不再局限于自然價值的評價，而轉向對土地的經濟評價。
1.2對土地利用方式的影響
傳統的工業經濟時代農業生產為降低成本、實現利益最大化而追求生產的批量化、單一化、標準化和集約化，規模性較強但靈活性較差，規模化生產雖然便于管理，且在一定程度上降低了成本，但卻無法實現產品與市場的完美對接，但在知識經濟時代則更多的是以市場需求為指引，通過小批量、多品種、個性化的生產來實現土地利用價值的最大化，土地產品生產方式更加靈活多樣，但同樣給管理帶來一定的麻煩，因此在知識經濟時代需要權衡利弊、協調矛盾，并逐步適應土地利用方式的轉變。
1.3對土地生態系統的影響
在知識經濟時代，由于土地利用者的知識非常豐富，因此在有限的土地上可獲取比工業時代更多的產品，雖然土地的價值在很大程度上被放大，土地潛力被深度開發，但在另一個層面上對于土地生態系統的干擾程度也不斷增大，土地自身的調節功能不斷減弱，土地生態系統更加脆弱，這與科學發展觀的要求背道而馳，因此在知識經濟時代，如何協調提高土地收益與保護土地生態系統之間的關系，是人們需要著重考慮的問題。
2知識經濟時代下土地管理的改革措施
2.1土地管理思維的改革
我國的國情與國外發達的工業國家不一樣，我國的起點更低，在發展工業經濟的過程中就要迎接知識經濟時代的到來，因此對于土地管理來說應當立足于國情，立足于土地現狀，切不可急功近利，而要步步為營，逐步改革，為迎接知識經濟的到來奠定基礎。在知識經濟時代土地管理需要充分考慮人地關系的變化和土地產權制度的完善兩個方面。在一定意義上說，土地管理就是處理和協調好人與土地之間的關系，在知識經濟時代，作為智力載體的人的作用被不斷放大，因此人地關系也不斷發生變化，一方面人們對于土地的效益期許不斷提高，人類改造土地的能力進一步增強，另一方面，在知識經濟時代人們對于土地功能的需求也不再局限于基本的生存需求上，而是更多樣化，例如景觀、生態等。在土地產權制度方面，如果不存在一定的限制條件，主體的所有權不夠明確，就會導致土地資源利用強度的過度增加，不利于土地資源的保護，雖然通過政府的宏觀調控作用可在一定程度上緩解由于產權主體不明確導致的資源浪費，卻無法從根源上解決，因此在知識經濟時代必須明確土地產權的主體，使土地管理與知識經濟時代的發展相適應。
2.2土地管理方式的改革
當前我國土地管理的方式還是主要以數量變化監測為主，這樣的管理方式已經無法滿足知識經濟時代土地管理的要求。如前文所述，在知識經濟時代由于知識對土地的利用具有兩個方面的影響，即不斷利用高科技以提高土地的產出和對土地生態系統破壞的巨大隱患，因此在知識經濟時代土地管理的方式要與土地資源的利用特點相適應，將土地管理方式從數量變化監測轉變到質量變化監測上來，使之與土地資源的可持續發展相一致，通過對土地質量變化的監測，防止土地使用者只注重眼前的經濟利益，過度開發土地而導致土地生態系統的破壞和土地質量的不可逆破壞，可以說，在知識經濟時代，對于土地的管理既要注重經濟效益又要兼顧其生態效益。另外，在知識經濟時代，土地系統的開放性不斷增強，因此土地管理要從傳統的分割管理方式轉變到資源共享的統籌管理上來。2.3土地管理手段的創新要想獲得高產出，就需要持續不斷的投入，其中投入包括物質的投入和知識的投入兩方面，物質的投入終究是有限的，且投入成本是巨大的，而知識投入卻是無限的，通過不斷的知識投入增加產品的附加值，是知識經濟時代的主要特征之一。對于土地管理來說，傳統的管理手段耗費大量的人力、物力，且精度較差，而通過知識的投入，將現代化的技術與土地管理有機結合起來，例如3S技術———即遙感技術（RemoteSensingRS）、地理信息系統（Geographicalin－formationSystemGIS）、全球定位系統（GlobalPositioningSystemGPS）不但可在很大程度上降低勞動強度，提高工作效率，而且精度極高，對于提高土地管理水平，適應知識經濟時代土地利用的新特點具有重要現實意義。
3結束語
綜上，知識經濟時代的土地管理具有新的特征，因此無論是土地管理的觀念、方式和手段都必須不斷改革和創新，一方面使知識經濟時代的土地經濟效益發揮到最大，另一方面還要防止在新的時期人們用地的盲目性，充分利用知識經濟時代知識和科技的力量提高土地管理的科學化水平，以促進社會穩定、可持續的發展。
作者：曲喜龍 單位：黑龍江省統一征地工作站
1當前我國農村土地管理制度存在的問題
1.1農民土地權益得不到保障
雖然在我國農村實行家庭聯產承包責任制已經實行了數十年，國家也不斷采取措施以保障農民的土地權益，然而當前農民的合法土地權益還是在不斷受到侵害，農村土地經營權不能得到有效的行使，因此導致農民對于土地承包自主權極為有限，主要表現在城市化和工業化進程中對于土地收益的分配存在嚴重的不平等現象，在當前的土地征用制度下，地方政府為促進財政增收，使得土地收益分配明顯傾向于政府和企業，究其原因就是由于對于農村土地的征用是政府行為，農民自身不具備對土地直接交易的權利，對于其正當權益的維護喪失了話語權。
1.2農村土地資源與城市化建設之間存在矛盾
在我國的城市化進程不斷加快的背景下，大量的農村人口涌入城市，城市建設用地的需求量呈現爆發式的增長，據統計，隨著我國城鎮化率提高百分之一，農村的耕地將減少675萬畝，甚至在建設過程中一部分基本農田被占用，國家提出的耕地紅線受到嚴峻的挑戰，我國土地的供需矛盾日益尖銳，當前可用于建設的農村用地已經十分有限，如何解決城市化發展與農村土地資源之間的矛盾，優化配置農村土地資源，成為國家和地方政府需要重點考慮的問題。
1.3農村土地經營模式落后
我國實行的家庭聯產承包責任制在很大程度上促進了我國農業的發展，然而這種分散經營的模式導致土地利用效率極為低下，遠不能滿足我國建設農業現代化的需求，導致此種情況的原因有以下幾個方面：第一，我國的農村耕地分配過程中，未達到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距離遠近等因素進行搭配分配的，因此同一個家庭的不同地塊之間距離較大，較為分散，現代化的農業機械和設施很難得到大規模的推廣和應用，因此無法滿足現代農業規模生產、集約經營的要求；第二，當前農村土地分散經營的方式很難與市場形成良好的對接，由于過分追求產量也忽視了產品的質量，大量農藥和化肥的施用導致對大面積土地形成面源污染，使我國農村土地質量不斷退化。
2我國農村土地管理制度改革的建議
2.1不斷健全農村土地產權責任體系
在現行的農村土地管理體系中，由于農村土地產權不夠清晰導致地方政府、企業等鉆空子侵占土地的現象比比皆是，要想解決這樣的現實困境，就必須采取有效的措施，對農村土地資源進行保護。實際工作中，要不斷健全農村土地產權責任體系，包括以下幾點：第一，明確農村土地集體所有權，由村內所有農戶建立農戶集體組織，農村土地的變更等情況必須經由農戶集體組織商議通過后實施，這樣就可有效避免由地方政府或村委會對土地的擅自處置，有利于肅清農村土地管理的“灰色地帶”。第二，對土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、過程、方案的透明化，農民享有土地收益過程的知情權。第三，國家應當通過立法來約束地方政府在農村的征地行為，改變由于政府壟斷土地市場造成的土地收入不平等的局面，允許不同所有制的土地進入到土地市場，在法律的框架內減少審批環節，明確農民對土地產品的權利，通過多主體的土地供應來逐步消除城市和農村在土地收益分配方面的差距。
2.2農村土地所有權和使用權的改革
在我國，出于國家性質和國情方面的考慮，仿照國外將農村土地徹底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，為了提高農村土地利用效率、提高農戶生產投入的積極性，并使農村土地市場更有活力，可從土地所有權和使用權方面嘗試改革。具體來說，要延長農民對土地的使用權年限，除了國家在特殊情況下對公共用地的征用外，農民承包的耕地和農村宅基地的使用權可永久歸農戶所有，允許農村用地的使用權進行交易、出租、入股、抵押和出售等，不僅能夠形成農戶在農業生產中的長期行為，而且還可充分利用市場機制來促進農業生產產生規模效應，從而提高我國農村土地利用效率，為實現農業現代化奠定基礎。
2.3合理征收土地使用稅和房地產交易稅
在明確農村土地產權責任和延長土地使用權限后，地方政府的財政收入勢必受到影響，為穩定地方政府的收入來源，可通過征收土地使用稅和房地產交易稅的方式來代替從前土地出讓金等各種收費。在土地使用稅和房地產交易稅征收過程中，地方政府應當科學統籌，秉著公平、公正、保護弱勢群體的原則，采用高收入者多征，占地過多、房產面積過大者多征，低收入者少征的方式，既穩定了地方政府的財政收入，又有助于對農村土地資源的合理分配。
2.4實行城鄉一體化的土地管理制度
要消除城市土地和農村土地的收益差距，并協調好城市用地和農村用地之間的關系，就要在制度的層面逐步實行城鄉一體化的土地管理機制，充分發揮政府對土地資源的宏觀調控作用，將城市建設用地、農村建設用地、基本農田、工礦用地都納入到城鄉建設用地的統籌范圍之內，對用地規模實行總量控制和增量控制。具體來說，首先，要合理制定土地利用規劃，重大決策的實施必須經過法定程序，接受社會的監督；其次，明確不同區域土地的用途，建立城鄉一體的土地產權登記制度，設定紅線，未經批準不得隨意改變土地用途，對違法行為要加大處罰力度，確保基本農田等關乎國家糧食安全的用地。
3結束語
綜上所述，我國當前的農村土地管理制度不合理之處很多，農村土地管理制度的改革已經迫在眉睫，隨著社會的發展和法律體系的不斷健全，相信我國農村土地管理制度一定會走出具有我國特色的新路。
作者：曲喜龍 單位：黑龍江省統一征地工作站
一、課程內容
根據我國土地管理的具體情況，土地管理學的內容體系由三部分組成：第一部分為土地管理的原理，包括土地概念和特點、土地管理的經濟學原理、土地管理的生態經濟學原理和現代管理原理。第二部分為土地管理的基本內容，包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理和土地市場管理四大部分。就四大內容在土地管理系統中的作用來看，地籍管理是基礎，土地權屬管理和土地市場管理是手段，土地利用管理是優秀。它們之間相互聯系、相互依賴共同構成完整的土地管理內容體系。第三部分為土地管理案例分析和操作實務［3］。
二、“土地管理學”課程教學方式
基于土地管理學課程所具有的先導作用和課程特點，在教學中應綜合考慮，由淺入深、理論結合實際，多種教學手段有機融合的模式展開課程的教學活動。
（一）“圖表”教學方式
“圖表”教學是一種以圖形、表格為材料呈現方式，展示地理事物或揭示其本質特征，以激發學生跳躍式思維，增強學生地理素質，加快教學過程的一種方法［4］。該方法雖然在地理教學中應用較廣泛，但在土地管理學的教學中巧妙使用后也會達到事半功倍的效果。例如，在講土地功能這部分內容時，針對土地不同的功能，首先給學生展現土地功能的不同圖片，之后讓學生指出每一種圖片所表示的土地功能，從而總結出土地5大功能，并用一句話概括土地的功能即土地的有用性。這種圖表教學雖然看起來簡單，但通過圖片的直觀教學可起到讓學生更直觀地認識土地，了解土地的屬性及土地的功能，感受到土地與人們生產活動的密切相關性，進而使學生自發地產生重視土地、保護土地資源的意識。
（二）“主題引導”教學方式
土地利用及土地管理具有鮮明的時代特性，隨著社會的進步和經濟的發展，我國土地管理方面的法律法規在不斷完善，但在具體土地利用和土地管理實踐中原有的土地利用政策、土地利用規程等都在發生變更，這樣就導致教科書上的部分內容與實際土地管理活動產生不一致的問題，基于這種情況在教學中給予直接補充完善是一種教學方法，也可以巧妙地設置一個主題并圍繞該主題讓學生廣泛的收集和整理資料。具體做法是先將全班學生分成不同的學習小組（2－4人為宜），其次教師根據教學內容設置一個主題，圍繞該主題要求各學習小組通過各種學習手段搜集、整理資料并自己動手制作課件［5］，之后每一組派一位代表就所準備的內容向全班同學講解，同時要求各小組的其他同學做記錄，主要記錄其他組的講授內容與本組內容的不同之處，之后要求各小組將聽課記錄整理后統一提交給老師。因為面對的是剛踏入大學的一年級的學生且初次嘗試講臺講課，所以教師可根據每位學生的講解情況給予及時的肯定與鼓勵，最后就設置的問題進行統一的歸納與總結。其教學效果可達到以下幾個目的：拓寬學生獲取知識的途徑，豐富學生的知識面；客觀的肯定與鼓勵可增強學生學習的自信心，從而達到由被動學習變為主動學習；增強學生的課堂參與意識，提高學生的學習興趣；活躍課堂氣氛，培養學生自主學習能力和動手能力。
（三）“案例”教學方式
案例教學最早于1870年首先在美國哈佛大學興起。案例教學中的案例，一般是基于教學的需要和一定的教學目標，由在實踐中所收集或撰寫的原始材料、案例報告或案例研究等組成的教學案例［4］。在土地管理學的教學中可根據本門課程的理論知識，將土地領域中發生的案例或從全國公共管理專業學位研究生教育指導委員會案例中心案例庫中選取典型案例引入課堂。具體做法是，把課程中的理論知識和選取的案例事先布置給學生，讓學生提前預習理論，熟悉案例。在課堂上，教師把學生已經了解的案例故事情節，通過簡明扼要的方式重現給學生，從而盡快引導學生進入案例的情境之中。其次以將要講授的理論為基礎，圍繞提前布置的問題，鼓勵學生積極思考，發表自己的觀點、再進行討論和辯論。在討論的過程中教師始終要把握不偏離設置的主題。討論之后，教師對學生的觀點進行提煉，對達成的共識給予肯定；對討論中遺漏和模糊不清的問題，進行及時的講解、梳理，使學生通過案例掌握理論，對理論形成正確的認識。在此需要進一步指出的是，案例教學重在原理，重在舉一反三，案例本身不是學習內容。
（四）“框圖”教學方式
框圖是用框型符號如流程圖、結構圖等圖式，將抽象事物具體化，描述系統中部分之間聯系的一種手段。“框圖”教學方式可以將相對分散的知識單元進行有機融合與銜接，使學生既可以看到一個整體、全局的知識體系，又能明確各知識單元的位置與聯系［6］。在內容的講授中可使一個章節的內容，在整體框架下，沿著層次結構逐層深入細化。例如，土地管理學中土地利用管理這一章內容，共包括了5個小節，而且第一小節中包括了土地利用及土地利用管理的基本概念和土地利用管理理論依據，使得教學內容的涵蓋面過大和層次不突出，基于此在講授這一章內容時通過拆分和歸并，首先把全部內容整合成3大模塊構成框圖的第一層，其次根據知識結構的從屬性和關聯性構筑框圖的第二層，第三層，逐層細化知識點，在講授的過程中強化重點內容，第四層，根據需要進一步細化個別知識點。這樣既從整體框架結構上做了全部內容的概括，又把分散為各小節的知識塊，通過框圖有機聯系在一起，從而達到層次分明，重點突出的教學效果，教學框圖見圖1。
三、結束語
國家土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”。吃飯需要農業用地，建設需要建設用地，在滿足了基本需要的基礎上，持續、快速發展社會經濟，生態環境良性循環顯得更重要。所以如何將土地管理學的理論與生產實踐有機結合是該門課程實現教學目的的關鍵所在。因此土地管理學課程，理論與實踐相結合是課程教學的指導性原則，而教學手段可以是靈活多樣的，教學方法可以選取多種方式。
作者：敖登高娃 單位：內蒙古師范大學地理科學學院
一、土地信息管理系統的構成
（一）基本組成架構
土地信息管理系統即時動態定位系統是一套完整涵蓋廣范圍且可達公分級精度的即時性動態衛星定位系統，其基本組成架構分述如下：一是衛星定位基準網。衛星定位基準站的最佳建置間距以不超過70公里為原則，主要功能是連續接收GPS觀測資料、連續通過網絡將GPS原始觀測資料即時傳輸至控制及計算中心。二是控制及計算中心。建置控制及計算中心服務器的目的為集中管理各衛星基準站的GPS資料，其主要功能為連續進行GPS觀測資料的品管、儲存、處理與遠端監控、連續計算產生區域性定位誤差修正資料、組成VBS虛擬觀測資料、通過行動電話GSM/GPRS及RTCM網絡傳輸通訊協定（NTRIP），將VBS虛擬觀測資料（RTCM格式）傳送至移動站。三是移動站。采用虛擬基準站即時動態定位技術所須配合的基本配備，只要1組具有RTK解算功能的衛星定位接收儀、控制器及具有GSM/GPRS上網功能的PDA或其他相容的行動通訊設備，即可進行VBS-RTK定位解算，其作業流程為下載移動站GPS原始衛星觀測資料并計算產生導航定位坐標、通過GSM/GPRS及NTRIP將導航定位坐標（NMEA格式）傳輸至控制及計算中心、聯合移動站觀測資料及VBS虛擬觀測資料進行RTK定位解算。
（二）土地信息管理的精度規范
數值法土地信息管理的作業項目，計有鑒定測量、分割測量、合并測量、未登記土地信息管理、坍塌測量、調整地形及界址調整測量、他項權利位置測量、更正檢查有關測量等項目。而數值法土地信息管理的作業方式，是根據圖根點、界址點位的數值坐標檔繪制土地信息管理參考圖，然后根據依據圖根點的已知坐標反算與界址點間的夾角與距離，在實地以全測站經緯儀依據相關的圖根點或界址點測定測量土地的界址點。數值法土地信息管理，實質上僅將原有測設計算的界址點坐標，復原測定于實地。
二、土地信息管理系統的實驗應用與發現
（一）實驗應用
本研究選定某地區辦理地籍圖重測地區為研究范圍，該地區位于是一個開發較早的城鎮，區內除了有高樓大廈及公寓外，尚有農地、山坡地及林地，地形較為復雜，可針對各種遮蔽情況下進行定位研究，且實驗分析所須的數值資料均已建立，故選此地區為實驗范圍。本研究采實驗研究法，利用土地信息管理系統中的VBS-RTK某區服務網，對實驗地區的四等控制點及圖根點進行觀測及界址點放樣，綜合觀測值分別與重測公告坐標成果及面積，進行比較分析，探討應用VBS-RTK辦理土地信息管理的精度及可行性。
（二）實驗結論與建議
一是從實驗數據結果，兩次的觀測成果與公告成果坐標值較差絕對值平均值與均方根誤差值，均僅0.1公分，可見VBS-RTK即時動態定位的觀測精度甚為平均，另從觀測平均值的平面位置較差曲線分布情形，可知本實驗區測得的坐標成果與公告成果存有約2~3公分的系統差，因此以VBS-RTK直接應用于圖根測量及土地信息管理，得經坐標轉換套合的程序。二是本實驗以六參數坐標轉換，轉換后成果與公告成果的坐標差值絕對值的平均值及均方根誤差均較轉換前低。且成果較差均符合界址點位置檢查與原坐標值的比較差不得超過6公分的規定，其中除有1點位置較差為5.3公分外，其于點位也均符合圖根點位置檢查與原坐標值的比較差不得超過5公分的規定。因此，VBS-RTK觀測成果，可利用坐標轉換方式使觀測的坐標成果較相似于公告成果，以減少系統誤差。三是利用全國性e-GPS衛星定位基準網的VBS-RTK辦理土地信息管理界址點放樣，其中界址點因建筑物遮蔽或其他地形等外在因素影響，系統無法求出正確解（fixed解）時，須配合使用簡易的測量工具輔助，若測量區的界址點受建筑物遮蔽情況嚴重，則尚須配合全測站經緯儀及其他測量工具作業，才能將全部界址點放樣于實地。四是本實驗區經以放樣后重新測量計算的界址點坐標，再重新計算各宗地面積與登記簿面積比較分析結果，各宗地面積較差均符合地籍測量實施規則的容許誤差范圍，故VBS-RTK可直接用于辦理土地信息管理作業。五是以VBS-RTK辦理圖根測量，雖可達到地籍測量實施規則的精度規范，但仍受限于點位位置所能接收到的衛星顆數及幾何分布的影響，因此，辦理時盡量使圖根點的透明度良好，使成果正確可靠。另為確保成果可靠度，建議觀測時應慎選最佳觀測時段進行點位重復觀測，兩次重復觀測的較差值可放寬為3公分。
作者：李偉紅 單位：吉林省國土規劃研究室
為加強規劃建設，規范土地管理，營造良好的發展環境。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法、國土資源部《關于印發〈關于加強農村宅基地管理的意見〉的通知》、《市城鄉和村莊規劃管理暫行規定》等法律、法規，結合我鄉實際，制定本意見。
一、規劃建設管理的范圍
凡在本行政區域內進行工業企業、公共設施、房地產開發、公益事業建設、單位或個人建設和村民住宅建設的，必須遵守本實施意見。
二、指導原則
1、堅持以規劃為龍頭，增強規劃的嚴肅性。
2、強化耕地保護意識，嚴禁占用基本農田進行建設，嚴禁私自買賣集體和國有土地。
3、堅持先申請后審批，再建設的程序，嚴禁未批先建。
三、街道規劃區域內規劃建設管理的實施
（一）街道規劃區域內的道路紅線退讓
依據《鄉城鎮總體規劃》，規劃區域內街道的道路分為四級：
（1）過境道路——紅線寬30m，連接鎮區與外部的主要交通樞紐。
（2）主干路——紅線寬24－30m，連接鎮區主要功能區和對外聯系。
（3）干路——紅線寬16—22m，聯系鎮區范圍內各組團（村、社區）間的主要道路。
（4）支路——紅線寬12m，聯系各組團（村、社區）生活區內部交通。
凡沿各條道路兩側的建設必須嚴格執行紅線退讓，退讓線為5米。
（二）街道規劃區域內農戶（居民）建房或單位建設的申請程序
根據《鄉城鎮總體規劃》、《鄉土地利用總體規劃》等法律、法規，凡在集鎮（街道）規劃區域內從事各種建設（含翻建、改建、新建）必須按下列審批程序辦理：
1、建設單位或個人提出書面申請并附四鄰（或村民組）意見；
2、經村（社區）審查，并公示無異議后，填寫《鄉規劃建設用地申請審批表》（附表1），由村（社區）主任簽字確認并簽署意見、蓋章，上報鄉規劃建設土地管理領導組辦公室備案；
3、由村鎮建設規劃辦、國土所聯合派工作人員到現場勘察，核定用地位置及面積、土地性質等規劃、用地條件；
4、經現場勘察通過后，報鄉規劃建設土地管理領導組審核（一般每月審核一次）；
5、建設單位或個人持核發的審批表到國土部門提出用地申請，辦理相關用地手續；
6、建設單位或個人持國土部門的相關用地批文到村鎮建設規劃辦申請開工，由村鎮建設規劃辦、國土所等主管部門在規定期限內指派工作人員按規劃要求到現場進行開工前的放、驗線；
7、建設單位或個人在建設項目竣工后須到村鎮建設規劃辦申請竣工驗收。
（三）下列建設項目，應當由取得設計資質的設計單位設計或采用經設計主管部門推薦的通用設計圖紙、標準圖紙：
1、3層及3層以上住宅；
2、跨度、跨徑或者高度超出省建設行政主管部門限定范圍的公共建筑、生產建筑和基礎設施。
四、村莊規劃建設管理的實施
依據《鄉城鎮總體規劃》、《鄉土地利用總體規劃》、《關于全縣232個村莊規劃的批復》（肥政文件，結合我鄉新農村建設規劃，凡在本行政區域內從事各種建設（新建、改建、擴建）單位和個人必須按下列審批程序辦理：
（一）村民住宅建設的審批程序：
1、村民使用宅基地進行住宅建設（含翻建、改建、新建）的審批程序：
⑴村民提出書面申請，本村民組戶三分之二以上代表簽字（章），村分片干部簽字，報村（社區）審查；
2、經村（社區）審查，并公示無異議后，填寫《鄉規劃建設用地申請審批表》（附表1），由村（社區）主任簽字確認并簽署意見、蓋章，上報鄉規劃建設土地管理領導組辦公室備案；
3、由村鎮建設規劃辦、國土所聯合派工作人員到現場勘察，核定用地位置及面積、土地性質等規劃、用地條件；
4、經現場勘察通過后，報鄉規劃建設土地管理領導組審核（一般每月審核一次）；
5、建設單位或個人持核發的審批表到國土部門提出用地申請，辦理相關用地手續；
6、建設單位或個人持國土部門的相關用地批文到村鎮建設規劃辦申請開工，由村鎮建設規劃辦、國土所等主管部門在規定期限內指派工作人員按規劃要求到現場進行開工前的放、驗線；
7、建設單位或個人在建設項目竣工后須到村鎮建設規劃辦申請竣工驗收。
（二）村民住房建設方式和建設規模
1、村民住宅建設方式：
農村村民住宅建設按規劃、有計劃地逐步向小城鎮和中心村集中。村民住宅建設實行統一規劃，采取集體集中聯建與村民個人自建相結合的辦法。在規劃撤并的村莊范圍內，除危房改造外，不得新建、重建、改建住宅。
2、村民住宅建設規模：
堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，每戶占地面積不得超過160平方米，總層數原則上不超過3層。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，不得再申請宅基地。對于超占、強占土地建房或拆除不到位的建筑物（構筑物）的單位（農戶）在進行土地整理、道路建設、征用土地、新農村建設等項目拆遷中，不予補償。
五、街道和村莊規劃建設管理的落實與保障
為了有效地控制和制止的違法、違章建設行為，切實加強土地管理，保障規劃管理的嚴格執行和落實，創造良好的建設管理環境，制定以下措施：
（一）嚴格土地規劃。凡在我鄉區域內建設單位或個人必須遵守《鄉城鎮建設總體規劃》、《鄉土地利用總體規劃》、《關于全縣232個村莊規劃的批復》（肥政等相關文件要求。
（二）加強宣傳教育。要深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳規劃管理、土地國策國情和法規政策，切實增強全民的規劃意識和法律意識。
（三）規范申報程序。凡在鄉規劃區域內的建設單位或個人必須按上述規定的程序辦理相關手續。手續辦理不全或未辦理審批程序的建設一律視為違法建設，責令建設單位或個人停止建設，限期整改。逾期整改不到位的或拒不整改的，由鄉人民政府組織相關部門依法進行助拆。
（四）加強監管巡查。鄉成立村鎮規劃建設土地管理領導組（成員以文另發），從鄉執法所、村鎮建設規劃辦、國土所等單位抽調精干人員成立聯合執法隊，對全鄉的土地規劃建設工作不定期進行巡查，加強日常監管，重點加強集鎮和城鄉結合部地區的規劃、土地監督管理。
（五）建立信息員制度。根據屬地管理原則，確定各村（社區）主任為本村（社區）土地規劃管理第一責任人，確定各村（社區）營長為土地規劃管理信息員。信息員應對本村（居）范圍內的建設行為及時掌握了解，一經發現違法違規的立即上報。
鄉人民政府定期或不定期召開規劃建設土地管理例會，并對信息員進行考核評比，對沒有違章建設的村（居）和信息員給予獎勵。
建立舉報制度，鼓勵全社會監督，加大處罰力度，違法違章建設信息員未及時上報，經他人舉報一例并核實的，對信息員和村（居）包片干部各罰款200元。
（六）加大清理，嚴格執法。由村鎮建設規劃辦、國土所聯合對鄉范圍內未經規劃批準的違法建設行為進行清理統計，對目前在建工程一律停建，限期（20日內）整改，整改不到位或不符合規劃建設的限期自行拆除或組織助拆。任何單位或個人建設工程竣工后，未申請竣工驗收或經鄉主管部門現場驗收不合格的緩發（或停發）土地、規劃等相關證件，房管等部門不得為其辦理房產證等證件。
六、本規定自2014年8月1日起實行，由鄉人民政府負責解釋并組織實施。
1廣東農墾土地管理信息化工作成效顯著
用信息化提升土地管理水平的實踐，在黑龍江、廣東、海南、上海、北京、江蘇、寧夏、安徽等墾區都有所收獲。在這里，僅以廣東農墾為例，分析土地管理信息化的實效。2009年，“全國農墾土地信息化管理現場會”在湛江召開，湛江農墾局展示了利用GIS軟件提高土地管理水平的成功經驗。在此基礎上，廣東農墾持續推進土地管理信息化進程。截至2011年底，湛江墾區運用土地信息化管理手段，累計增加土地承包面積約1萬hm2，年凈增土地承包費上億元。同時，將土地管理工作與農場領導班子績效考核掛鉤，極大推動了基層干部管好土地的積極性。陽江、茂名等墾區以信息技術為依托，積極開展土地清理，摸清家底，土地管理信息化工作落到了實處。土地信息化管理手段有效遏制了“關系地”、“人情地”、“水分地”等損害國家利益、集體利益的現象。以信息化為依托的土地清理活動，逐步走上良性循環，實現了多贏的良好局面：墾區經濟效益大幅增長；農場增加了土地發包面積，日子好過了；農場班子經濟效益考核與土地績效考核獎勵大幅提高；職工土地承包費降低，生活環境美化。土地承包真正實現了公平、公正、公開，干部、群眾生產熱情高漲。廣東農墾的積極探索，為農墾如何管好、用好土地，科學精準地提高土地效益，提供了一條值得借鑒的好路子。
1.1理順機制，提升土地維權成效
廣東省農墾總局國土處處長祝啟明每到一個農場，首先要求農場打開土地信息化管理系統，對著軟件中的航片和圖表說事。地圖上一塊塊歷史被占地清清楚楚顯示在大屏幕上；總面積、總宗數等匯總數據，每塊被占地的明細數據也都與地圖對應顯示。祝啟明說：“農墾最大的資源是土地，土地是不可再生資源，隨著沿海經濟的發展，國有農場規模化的土地越來越受到關注。我們農場場長最重要的任務之一，就是看好、守好土地這一優秀資源。”針對近年不斷發生的土地被侵占情況，廣東墾區不斷完善和理順土地保護和管理機制。2009年起，土地權屬保護和管理責任被納入了總局對各農墾局領導班子的年度責任考核內容，湛江、陽江等農墾局紛紛建立健全土地權屬保護目標責任制，把保護耕地、加快確權發證進度、維權和回收被占土地等具體指標列入對農場領導班子、生產隊干部的考核內容，每年層層簽訂土地管理責任合同，大大規范了農場土地的權屬管理。各局制定了對農場考核指標的底線：當年被占地當年清理，當年不能出現新增被占地；守不住土地要受罰，收回歷史被占地有獎。幾年來，廣東農墾回收了一批歷史被占土地，土地被侵占發案率持續下降，有效保持了農場土地權屬穩定，利用信息化手段清理、更正土地發包面積近1.13萬hm2，年凈增加土地承包收益上億元，有效堵塞了土地管理漏洞。
1.2土地內清，依托科技進步獲益
廣東省平崗農場于1954年圍海建成，擁有0.27hm2多土地（水面面積），是廣東農墾規模最大的水產養殖基地。2008年，陽江農墾局在平崗農場開展土地內清試點工作，淘汰了以往手工量算魚塘、水域承包面積的落后方法，利用土地管理信息化軟件的GIS面積自動量算功能，結合GPS設備現場復核，平崗農場清理出約33.3hm2“水分地”。隨著相關地塊的承包合同于2011年左右逐步到期，按照信息化管理面積重新簽訂承包合同，“水分地”直接產生經濟效益。按照土地承包費每666.7m2600元/年的平均價格計算，土地信息化管理手段每年為平崗農場增收近500萬元。陽江農墾局國土科的干事小楊說：“我們現在的土地承包面積測量都是在辦公室里，通過點擊鼠標操作完成。個別面積有異議的地塊才跑去現場測繪。信息化手段量算土地面積高效、精準，更大幅減少了我們土地測量外業的工作量。”陽江農墾局副局長莫益環介紹，在多次參觀、學習湛江農墾局利用信息化手段提高土地管理水平的成功經驗后，陽江農墾局在平崗農場展開了試點，摸索適合當地情況的土地內清工作方案。針對一些大包戶的抵觸情緒，局里干部分頭下農場做工作，向群眾解釋土地管理信息化手段的土地面積量算精準特點。通過擺事實、講道理，逐步做通承包戶的思想工作，平穩地完成了“水分地”的回收工作。2012年，在理順了土地內清相關工作的頭緒后，陽江農墾局建立了局領導掛帥，國土、生產、財務、企管、紀檢等5部門的工作組，在下屬6個農場全面鋪開依托信息化的土地內清工作。通過集中舉辦土地信息化管理培訓班，在每個農場開動員會，陽江農墾局統一了各級干部思想，消除了個別農場場長“清土地等于清自己”的抵觸思想。莫局長信心十足地說：“內清工作預計今年11月底完成，到時候，歡迎大家來陽江農墾局檢查我們的成果！”
1.3深化改革，實現土地管理共贏
土地面積測量的大小，是一個簡單數字，但牽扯了多方利益。傳統測量土地面積的工作，需要走現場，拉皮尺、手工計算。一個農場上萬個地塊，要想全部測量一遍，土地管理部門就別干其它工作了。在這種現實情況下，土地承包的準確面積基本是沿用歷史形成的數據，難以監管，給基層管地的干部制造了權力尋租的機會。“關系地”、“人情地”、“水分地”應運而生，極大損害了國家利益，土地承包不公，群眾意見大。土地管理信息化，使承包土地面積高效、精準量算成為可能。但單純的信息化管理手段并不能解決所有問題，更為關鍵的是強有力的管理手段。湛江農墾局副局長宮玉林找準了土地管理信息化的切入點———依托信息化，通過系統、有效的強力手段遏制土地流失。宮局長介紹工作經驗時總結了3個要點：一是工作出發點要講效益，不講人情；二是工作要動真格的，要有問責制度，不行換人；三是要深挖信息化潛力，促進管理水平不斷提高。整個信息化推進過程，職工沒有上訪，真正實現了公平、公正、公開的土地承包，得到群眾的真心擁護。在摸清家底的基礎上，湛江農墾局建立了科學的獎懲機制，將基層干部的灰色收入變為合理的陽光收入。2011年，湛江農墾局向下屬農場發放效益考核獎金600萬元，土地管理考核獎金200萬元。通過土地清理工作，5年來，湛江農墾累計清理、更正超承包合同面積近1萬hm2，年凈增土地承包費上億元，相當于增加了一個大型農場的承包面積。
2土地管理信息化工作大有作為
實踐是檢驗真理的唯一標準。通過這些年的試點，我們充分認識到科技作為第一生產力的重要性。各墾區依托信息化的土地管理工作取得了良好的社會、經濟效益。土地管理信息化，有效提高了墾區農業管理水平現代化；促進了墾區摸清家底和掌握土地生產經營狀況；增強了墾區國土管理部門的執法能力；提升了墾區土地承包經營管理部門的公信力；帶動了墾區信息化人才隊伍的建設。廣東墾區的實踐，證明了土地信息化管理大有作為，是一項小投入大產出的科技創新，為如何在全國農墾范圍取得更大的成功，提供了現實依據。《實踐論》指出“認識———實踐———再認識”的循環理論。縱觀這些年來，農墾土地管理信息化的實踐，我們的確也是走了一條反復認識、反復實踐的道路。在成功的基礎上，我們也遇到了一些新的問題：比如平臺整合問題，即如何有效整合財務、農產品質量追溯、土地管理等信息平臺，使之成為一個有機的整體？如何充分利用各省國土資源廳的現有衛星照片，解決資源共享的問題？我們相信，這些問題都將會在土地信息化管理工作的進一步實踐中，獲得再認識。土地信息化管理工作也將因此獲得不斷進步和提升。
作者：張建光 單位：中國農墾經濟發展中心
低碳經濟型土地利用存在的問題
要研究低碳經濟型土地利用，主要應考慮的便是碳排放問題。就目前而言，由土地利用導致的碳排放有兩種：直接碳排放和間接碳排放。直接碳排放是指由于土地利用類型的轉變或保持導致的碳排放，如圍湖造田、草場退化、種植制度的改變等。間接碳排放是指土地利用過程中的人為源碳排放，如交通用地尾氣、礦產品開采工藝排放等。由此可見，土地利用過程中的碳排放現象比比皆是，且隨著經濟發展速度的加快，碳排放量也與日俱增。如何管理好土地利用以減少碳排放是目前全球所面臨的一大難題，尤其是對我國這樣碳排放總量居全球第二的國家（王錚和朱永彬，2008），尤其需要盡快解決這個問題。土地類型變化不當往往不利于碳蓄積，會加劇碳排放。如森林砍伐會直接導致地上生物量排除，土壤呼吸加劇；農牧林地被建設用地所占有，生物量便會被清除、土壤被掩埋和收集；草地轉變為農田會加劇土壤呼吸，從而減少了碳素向土壤的分配等等。這一切都是因為土地利用類型轉換不當引起的碳排放。改革開放以來，尤其是近幾年在低碳經濟理念倡導下，中國政府逐漸重視對土地利用的管理，力求土地利用朝著低碳和經濟的方向發展，順應自然發展規律，力求土地利用的可持續性發展。但是中國六大區域（東北、華北、華東、中南、西南和西北）仍然存在一些不利用陸地生態系統碳蓄積的問題，其中尤以東北、華北和華東三大區域的問題最為顯著。（一）東北地區過快的農業發展擾亂了自然生態系統根據國家統計局1999年和2010年統計的數據顯示，1996年東北三省耕地總面積達到21526200公頃，占全國耕地總面積的16.55%；到了2008年，東北三省耕地總面積減少到21450000公頃，占全國耕地總面積的17.63%，但實際上2008年耕地總面積只比1996年減少了0.35%。但東北三省的主要土地利用類型為林地，耕地面積增加也主要來源于森林和草地。而該地區的森林和草地富含生物碳量和土壤碳蓄積量，土地利用類型轉變將對于該地區的地面生物量清除；耕作以及水土的流失將對土壤碳蓄積碳匯產生極為不利的負面影響；草地轉變為耕地將加劇土壤呼吸，不利于碳積蓄。近幾年，國家政府在低碳經濟理念下，面對嚴峻的生態問題和環境污染，投資積極植樹造林和退耕還林，2010年該地區林業投資完成額達到224262萬元，其中國家投資額占84%，當年造林總面積為507030公頃，其中人工造林為308643公頃，而退耕還林面積卻為0。這樣的發展并不能使該地區土地利用低碳化，要徹底改變目前現狀，必須合理配置各類土地利用類型，而并非一味增加林地面積。（二）華北地區的牧草地出現嚴重的退化和荒漠化現象由于過去20年間華北地區大量的植樹造林，根據國家統計局數據統計顯示，到2005年，華北地區牧草地面積比1985年減少了6888000公頃，主要轉化為林地（林地面積增加1175600公頃）；還有部分轉化為耕地（耕地面積增加774700公頃）。但是，就總體來看，牧草地面積下降速度依舊過快，同時過度的放牧也加速了土壤沙漠化速度，這些都不利于土壤中碳的蓄積。（三）華東地區耕地面積急劇下降，建設用地擴張過快華東地區是經濟發達的平原地區，理應是耕地面積最大的地區，但是根據國家統計局2010年數據顯示，2008年耕地面積只占了全國耕地總面積的19.98%。與此同時，從表1中可以看出，2008年增加耕地面積僅為95006公頃，但是減少耕地面積卻達到了99695公頃，超過了增加的耕地面積達4689公頃，可見耕地面積減少的數量超過了增加的數量，年末耕地總面積呈下降趨勢。在耕地面積減少的總量中，有85%用于建設用地，占全國耕地改造的建設用地總面積的44%，可見華東地區建設用地改造的面積之大，華東地區土地利用類型的迅速變化（耕地逐年遞減、建設用地快速擴張）導致生物量清除、土壤被掩埋和收集，加速了碳排放，將不利于低碳經濟型土地利用的發展。那么為什么華東地區會出現這樣大量耕地轉變為建設用地的現象呢？這一方面是華東地區地處平原，耕地面積大，礦產資源匱乏，因此自古以來該地區經濟發展主要是依靠耕地和進出口貿易。隨著對外貿易的發展以及領海這一得天獨厚的地理位置，該地區經濟發展較內陸地區快，各地紛紛建居民樓、廠房、寫字樓，加速了該地區建設用地的需求。另一方面，耕地種植所帶來的經濟效益遠遠不及貿易所帶來的利潤，人們紛紛閑置耕地或者轉賣土地成為城鎮居民，進廠打工或者自己成立工廠進行加工、貿易。近幾年，隨著新農村建設的發展，這種勢頭更為猛烈。江浙一帶很多原有的耕地都被低價轉賣給政府用于建設用地。農民搬進了政府新建的農民安居房，農民成了沒有土地的農民。這種現象已經違背了作為新農村建設的初衷，同時也惡化了土地利用類型的合理調整，不利于低碳經濟型土地的利用，值得政府部門深思。
低碳經濟型土地利用管理的對策
低碳經濟型土地利用需要協調好生態發展和經濟利益之間的矛盾，順應自然發展規律，有節制地開發利用土地，有效地管理保護好土地的生態系統。因此，轉變土地利用的方式，重視土地利用過程中的“減源”、“增匯”，這是降低土地利用的碳排放和提高土地生態效益、經濟效益、社會效益的必然手段（彭歡，2010）。只有這樣才能打造出一個優質、可持續發展的低碳土地利用。因此，我們首先應該加強土地利用的管理力度，通過法制化的方式進行土地利用類型的管理，通過增加耕地轉化審批環節，嚴格控制耕地流向建設用地。對破壞耕地、任意改造為建設用地者進行嚴厲打擊，應處于高額罰金，并要求其限期對土地進行復墾，恢復其原有生態系統。同時，提高林地面積規模，控制耕地、牧草地、沼澤和灘地面積減少速度，促進其他未利用地面積向林地、牧草地和耕地轉換，設立提高土地的碳吸納能力。其次，我們應該利用經濟杠桿，促使土地利用合理化。可以提高城市建設用地取得和保有的成本，提高土地價格，以此用經濟杠桿自動調節土地利用類型，使得基礎設施和公共設施用地的節約集約利用。最后，我們應該建立健全的碳交易市場。盡管低碳經濟、碳匯等詞匯已經耳熟能詳，但是碳積蓄后到底用于哪里或者說能否帶來經濟效益，這沒有一個明確的答案。這主要是碳交易市場不健全導致的。碳交易其實質就是“合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用于減緩溫室效應從而實現其減排的目標，實際上就是碳排放權利的交易。碳交易把氣候變化這一科學問題、減少碳排放這一技術問題與可持續發展這個經濟問題緊密地結合起來，以市場機制來解決這個科學、技術、經濟綜合問題”（彭歡，2010）。我們應該應用市場化的手段，制定好合理的碳交易體系，并處理好各個相對量的指標，建立全國的統一標準。只有這樣才能使得碳交易朝著健康的方向發展，碳排放才能從經濟的角度得到實質性的遏制。總之，目前低碳經濟下我國土地利用還存在著很多問題，這就需要利用政治、經濟、法律和社會道德等各種手段進行管理。重要的一點是讓低碳經濟觀念深入人心，政府部門應該從本質出發，倡導低碳經濟型土地利用。同時，利用經濟手段，讓低碳和土地利用自動協調發展，這對于現今這個經濟高速發展的社會而言，是最行之有效的手段，讓經濟成為土地利用管理的有力杠桿。當然，健全的法律也是必然的管理途徑，法制的強制力手段將能使土地利用管理變得井然有序。
作者：劉偉 何春艷
2010年1月，中共中央《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，這是2004年以來中央政府連續第7個以農業、農村和農民為主題的中央“一號文件”，充分說明了中央對“三農”問題的重視。
土地是農業生產的載體，人類活動的場地和鄉村發展的基礎，因此土地問題是解決“三農”問題的優秀[1]。土地整治作為適應新時期建設高效農業、現代化農業及新農村建設的重大舉措，當前已進入了一個新的發展階段，已由過去單純的農地整理走向了農地整理和村莊土地整治相結合的重要發展階段。對農地特別是基本農田整理，加強農田基礎設施建設，可以有效改善生產條件，提高農田生產能力，降低生產成本，有效改善農用地土地利用布局，擴大經營規模，促進農業增效、農民增收；對村莊整治能增加有效耕地面積，改善農民居住環境，提高農民生活質量。不難看出，土地整治與解決“三農”問題的目標具有高度的一致性。土地整治，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，實現土地整治與“三農”問題的“聯姻”對解決“三農”問題具有重要意義。
1土地整治對解決“三農”問題的意義
1.1土地整治是全面加強農業現代化建設，實現農業現代化生產的有效方法
土地整治是適應新時期建設高效農業、生態農業、現代化農業的重要內容和手段，是當前社會經濟條件下加大對農業支持和保護力度的長效機制。通過土地整治，在農業基礎條件較差的地區，能夠加強農田基礎設施建設，提高耕地質量，改善農業生產條件；通過產權調整，將土地集中到少數種田能手手中，能夠發揮集約生產效益，有利于農業技術的推廣和生產方式的改進；通過產業結構的調整，發展效益高、附加值高的農業，適應了人們飲食結構調整的需要。此外，土地整治有利于進一步改善傳統的農用地利用格局，擴大了經營規模，優化了農產品區域布局，從而促進了農業增效和農民增收[2]。
1.2土地整治是提升農村居住環境，實現新農村建設的有效途徑
目前，我國絕大多數的農村居民點還存在著人均用地面積偏大、選址隨意、分布松散、布局零亂、缺乏規劃和違法占地嚴重等問題，農村居住環境不容樂觀，亂、臟、差現象依然存在。通過土地整治，對“空心村”、布局分散零亂等村莊實施村莊改造，遷村并點，引導農村居民向中心村鎮集中，建設統一規劃和統一設計的農民住宅，不僅可以整理出村莊內部的存量耕地，提高農村土地的集約利用水平，還可以改變歷史遺留下來的農村建房自然分散的格局，改變農村臟、亂、差的面貌，改善農民的生活條件、提升生活質量，實現布局規整、生產生活方便、居住環境優美的新農村[3]。
1.3土地整治是實現農民增收、鄉風健康的有效手段
土地整治將分散、布局零亂的農田集中規劃整治，增加了有效耕地面積，提升了耕地質量，增強了農業發展的后勁；同時，土地整治有利于完善農田基礎設施建設，方便農民生產，提高土地利用率和產出率，進而實現農民增產增收。此外，通過產權調整，實施產業化經營和農業現代化建設，提高農民耕地效率，促進農村剩余勞動力轉移，農民進城務工或進鄉鎮企業，讓農民有事可做。這樣一方面可以使農民收入增加；另一方面也避免以前農閑季節農民便無所事事，打麻將、賭博、搞封建迷信活動，促進了農村精神文明建設和鄉風健康。
2土地整治對“三農”問題的成效與不足
2.1土地整治對“三農”問題的成效
2.1.1新增了有效耕地面積，促進農民增收1999—2008年，全國通過土地整治補充耕地278萬hm2，為堅守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全提供了堅實的基礎。實踐證明，通過耕地整理，可新增耕地5%～8％，農田產出效力提高10％～20％，通過平整土地，治理溝渠，修筑田間道、生產路，農田生態功能進一步發揮，農業生產條件明顯改善[4]，從而促進了農業增效和農民增收。
2.1.2提高了土地整治區域的土地質量及農業生產能力
通過實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整治，對整治區域內的農田進行統一布局、改良土壤，對農田水設施、田間道路等基礎設施進行統一規劃、統一更新完善，促進農業基礎設施建設，改善生產條件，方便農民生產作業，進而提高了土地質量和農業生產能力。
2.2土地整治對“三農”問題的不足
2.2.1推進力度不夠，程度不深
土地整治與“三農”問題在改善農民的生產生活條件，促進農民增收，促進農村發展等方面具有高度一致性。然而，近幾年來的土地整治實踐證明，土地整治的綜合作用尚未全面發揮，土地整治的重點仍在農地整理方面，農村居民點等建設用地整理進程緩慢，這勢必會影響農民生活、農村發展。
2.2.2不可持續行為令人擔憂
①大面積平整土地，填溝挖渠，推土填塘，盡管能有效地增加耕地面積、提高土地墾殖率，但是易導致原生、次生自然植被大面積減少和退化，生態平衡受到破壞，給農業生產帶來極大的不確定性和風險性；②農田水利設施和道路設施追求高度標準化和硬化，田間農路、農渠（溝）大量混凝土化會阻塞土壤自然呼吸，影響大自然氣溫的變化，并使草木難以生長，小型動物和微生物無法棲息，從而可能導致該地區部分物種的滅絕。土地整治的不可持續行為可能會導致資源與環境面臨風險，致使農業、農民發展受阻甚至停滯。
3促進“三農”問題解決的土地整治方略
3.1科學編制土地整治規劃
土地整治規劃是落實土地利用總體規劃目標任務的重要手段，是科學指導土地整治活動的重要依據。當前，我國正在開展新一輪土地整治規劃編制工作。充分認識到新一輪土地整治規劃與上輪規劃的不同之處是做好新時期下土地整治規劃的關鍵。以前土地整治的主要目標是解決吃飯的問題；現在土地整治，不僅要解決增地增糧，還要服務于外部條件、形勢變化帶來的新要求，要把促進城鎮化、新農村建設和城鄉統籌發展的有關內容納入規劃中統籌考慮安排。
3.2加強部門聯動，整合涉農資金
土地整治是一項系統而龐雜的工程，牽涉到田、水、路、林、村的綜合整治，涉及到土地、農業、林業、水利、環境、交通、建設、財政等多行業、多部門。目前，中央和地方的支農資金總量相當大，多個部門都有各自的專項惠民資金。但在實際工作中，各部門職責不明，各自為政，導致資金重復投入，利用率低，浪費較多[5]。因此，要搞好土地整治工作，必須要政府主導，加強各部門之間的聯動，即建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、聚合資金、整體推進”的工作機制。按照“資金性質不變、管理渠道不亂，統籌使用、各司其職，形成合力、各記其功”的思路，把土地整治、農業綜合開發、中小水利、以工代賑、農村扶貧、退耕還林、中低產田改造等各類涉地涉農資金整合起來集中使用，綜合發揮各項資金的疊加效益[6]。
3.3加強土地整治環境建設
土地整治是一項牽涉面比較廣的工程措施，項目的實施在取得一定的社會、經濟、生態效益、發揮其積極影響的同時，很可能也會引起新的生態環境問題，造成一定的負面影響。依據《中華人民共和國土地管理法》，提高耕地質量、增加有效耕地面積、改善農業生產條件和改善生態環境是當前土地整治工作的4大基本目標。其中，改善生態環境不僅是保證耕地質量、改善農業生產條件的重要保障，更是實現土地可持續發展的根本要求。因此，在土地整治過程中要加強土地整治環境建設，要有整體觀念、全局觀念和系統觀念，充分考慮到土地生態系統內部和外部的各種相互關系，不能只簡單地考慮增加耕地面積，而忽視土地生態系統各生態因子的改變對系統的不利影響；不能只考慮當前局部地區土地資源的充分利用，而忽視生態平衡破壞對將來所造成的負面影響和整個地區土地資源的合理利用。
3.4尊重民意，加強土地整治宣傳
土地整治是農業發展、農村繁榮、農民增收的助推器，是一項“德政工程”“、民心工程”，直接關系到農民切身利益。所以，土地整治必須要充分尊重農民的意愿，堅持“依法規范、公眾參與”的原則，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，這樣才能因地制宜地推進土地整治，做到整治前農民同意、整治中農民樂意、整治后農民滿意，確保農民真正受益。
4結語
土地整治關系到農民生活、農業生產和農村發展。隨著農業生產發展和農民生活水平提高，土地整治工作勢在必行。通過科學編制土地整治規劃、加強部門聯動整合涉農資金、加強環境建設和土地整治宣傳等措施進一步解決“三農”問題，真正實現農村的可持續發展。
土地分配是指對城鄉土地進行分配，土地分配制度的確立和實行關系到城鄉的社會和經濟發展水平，同時也關系到土地資源的合理化使用狀況。尤其是農村土地的管理和分配問題，是城鎮化進程中最需進行保護的一部分，同時也是新管理制度建立的基礎和重要前提。因此，加強耕地保護，不斷深化制度，明確改革方針，是促進農村土地管理制度深化和改革的重要動力和源泉。
1以建立適宜的農村土地管理制度為深化改革的基本目標
農村土地進行深化和改革的最終目的就是建立適宜的農村土地管理制度，真正站在農民的角度上，看待農村土地管理和分配問題，從而最大限度地保障農民的合法權益，優化土地管理，統籌城鄉社會、經濟的和諧可持續發展。一是對農村土地產權的實施穩定管理。對土地產權進行管理是確保農民合理規劃和使用土地的重要途徑之一，通過穩定農村土地的產權，可提高農民的生產積極性，提升土地的有效利用率；二是對土地的使用用途進行明確。農村土地制度中對土地的使用用途進行明確，可避免出現土地資源浪費、違規建設等錯誤的資源配置和土地資源浪費，提升土地資源的利用效率。總之，以建立適宜的農村土地管理制度為深化改革的基本目標，提高土地資源的利用效率，在保護農民的合法權益的同時，也可提高土地資源的合理配置。在的推動下，我國農業的發展實力逐漸提升，土地生產量增加，可提高農民的收益，也可合理優化土地資源。
2加強耕地保護及節約用地管理
國計民生是一個國家經濟、社會發展的基本和保障，民生問題涉及到社會中每個人的生存和發展。糧食是國計民生的根本，也是農業生產的重要產物。我國是人口大國，人口數量占世界第一，而耕地面積僅占全世界耕地面積的7%左右，一旦糧食種植面積與開墾面積差距較大，則會導致糧食種植面積持續減少，一方面，將會導致農業發展受到阻礙；另一方面，將會導致糧食負擔加重。立足于我國現階段國情，實施耕地保護、節約用地等保護措施極其重要。
2.1實施有效策略進行耕地保護耕地保護是實施各項農業作業的基礎和保障，也是開展各項工作的前提，因此，無論實施何種土地保護制度，耕地質量的保護是關鍵。通過對以往農村標準及改革方案的查閱，可見國家在進行和優化時，往往對基本農田進行重點保護。基本農田主要包括灌溉條件好、養分充足以及分等定級高等多種形式的農田區域。針對此類農田的保護措施較為完善和全面，禁止除國家以外的單位或個人非法占用或耕種。若此類農田本為農民耕地，則需給予農民相應的補貼，提高農民的主動性，加強對耕地的保護。
2.2實施有效策略節約農村土地用地農村土地管理制度不完善將會導致農民的利益受損，同時對土地使用效果及利用率也造成浪費。因此，節約農村土地用地勢在必行，一方面，可控制土地投入和建設成本；另一方面，可從總體上控制城鄉經濟建設水平和建設規模，帶動一方經濟的迅速發展。另外，對于農村住宅基地的土地管理而言，以住宅為目標進行土地開墾要經過嚴格的審批和管理，切實保障廣大人民群眾宅基地使用權。在進行開墾和使用的過程中，建筑用地的開墾須符合土地使用標準和管理規范，在不影響集體用地的基礎上，規劃開墾范圍，保障農民利益。此外，針對土地征用問題，相關政府部門需給予占地者相應的補償機制，提升農民的積極性。
3增強耕地的保護意識
在保護耕地問題上，不僅需要廣大人民群眾意識到保護耕地是所有國民的責任和義務，更需要相關部門以及各級黨組織根據地方情況循序漸進地開展改革和進一步規劃。糧食是人類生存的根本，而耕地是糧食生產的重要條件，作為耕地管理工作人員，要認識到身上的責任和重擔，宣傳并樹立耕地保護意識，促進土地管理制度的深化和改革。
4結語
立足于農村土地使用和發展現狀，以建立和完善適宜地區發展的土地管理制度為主要奮斗目標，從多方面實施耕地保護和土地節約政策，同時，要不斷完善和增強人們的耕地保護意識。沿著正確的發展方向和指導思想，完善農村土地管理制度，從而實現農民、社會、國家的經濟利益最大化。
作者：房姍姍 辛海英 單位：長春市國土資源局雙陽分局
舟山群島陸域面積狹小，以丘陵山地為主，可利用土地資源非常有限。浙江舟山群島新區（以下簡稱“新區”）國家戰略的實施，在“十二五”乃至“十三五”期間建設用地需求呈現快速增長態勢，使新區土地供需矛盾突出，資源因素制約嚴重。新區在土地管理方面面臨越來越多的困難和制約，迫切需要突破現行國土資源管理體制機制。
一、新區概況
（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。
（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填海總面積將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。
二、新區建設面臨的土地問題
當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。
（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。
三、新區土地管理制度綜合改革探索
他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。
（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。
（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。
（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。
（四）深化研究更加有效保護耕地的新途徑1．創新耕地保護機制。貴州省積極推進國家基本農田保護示范區建設，建立省級基本農田保護示范區。建議舟山市劃定永久性（高標準）基本農田并嚴格保護，建立耕地保護補償機制。創新適應海島型城市環境狀況、生態需要以及社會觀念的土地用途管制制度，強化耕地的生態功能、社會功能，從單純強調數量控制向質量控制、環境影響控制轉變，適度調整、優化耕地的數量和布局，建立耕地保護共管機制。2．開展國土綜合整治。湖北省鼓勵開展遷村騰地和工礦廢棄地復墾，穩步推進遷村并鎮建設。實施“雙百萬”土地整理重點工程（100萬畝高標準建設示范工程和100萬畝低丘崗地改造示范工程）。［5］建議舟山市以城鄉統籌發展為目標，大力開展田、水、路、林、村農村土地綜合整治，調整建設用地、生產力和人口布局，實現人口向城鎮集中，工業向園區集中，農業向規模集中。支持探索通過農村土地整理提高耕地質量等級折抵新增耕地。加大城鎮低效利用建設用地二次開發力度，加快盤活存量建設用地，實現騰籠換鳥，有效釋放建設用地空間。推進二次開發過程中，在允許以協議出讓方式變更土地用途、完善用地手續、解決歷史遺留問題等方面給予支持。吸引社會資金參與土地綜合整治，對通過土地整治節約的農村建設用地，在符合規劃的情況下，允許以留用地等形式用于工業、商業、旅游、娛樂等多種經營。
作者：虞卓華 單位：浙江海洋學院 管理學院
1．引言
為適應國土資源管理和社會經濟發展的客觀需要，新一輪土地利用規劃修編工作從2005年已開始進行。土地利用規劃管理信息系統的建設正是針對土地利用規劃大綱編制和實施各個環節的業務需求，充分利用國土資源信息網絡及信息共享平臺，綜合利用網絡技術、GIS技術、數據庫技術與辦公自動化技術，規范化組織土地利用規劃修編，實現靈活有效的規劃輔助編制、規劃成果管理、日常辦公支持、輔助決策等功能，并為其它相關土地管理信息系統提供數據和技術上的支持。
2．系統體系結構
根據本系統的需求分析，綜合考慮軟件性能和開發成本，本系統采用C/S(客戶端/服務器)的三層體系結構(圖1)。
2．1數據層采用大型關系數據庫管理系統實現對整個系統數據的管理。系統數據庫在邏輯上分成兩部分:空間數據庫和屬性數據庫，前者存儲地理空間數據，實現不同行政區域數據的無縫拼接，由中間層的空間數據引擎協同管理;后者存儲屬性和管理數據。二者之間通過地理定位編碼相互關聯。
2．2中間層采用空間數據引擎協同管理空間數據庫。
2．3應用層用戶直接接觸的部分，根據不同的用戶需要，將應用層分成兩個部分:系統用戶端和部門用戶端。
3．系統功能
系統按模塊化結構設計，劃分為基礎數據處理模塊、規劃輔助編制模塊、規劃成果管理模塊、規劃實施管理模塊、專題分析模塊、系統維護模塊等6個功能模塊。一方面各模塊在功能上相互獨立，另一方面，各模塊又通過數據共享、功能調用、界面集成而緊密相聯。
3．1基礎數據處理模塊基礎數據處理模塊實現最基本的GIS功能:包括數據錄入與編輯、數據瀏覽、數據查詢、數據分析和數據交換。數據處理的前提是讓用戶能夠快速的定位、查看所需要的數據。由于數據庫中存儲的數據量很大，如果用戶的每一次屏幕操作都涉及覆蓋整個數據庫范圍的一個層或幾個層勢必造成瀏覽處理速度下降，屏幕刷新緩慢甚至死機。針對這種情況在用戶操作前首先提供一套調圖機制，使得用戶可以根據靈活的條件把要瀏覽的數據先裝載到系統中，再對其進行操作。調圖功能具體分成自定義調圖和傳統調圖兩種:自定義調圖方式。是指用戶定義調圖的范圍和調圖的內容(圖層)，系統可以根據用戶提供的圖幅號、單位名稱、道路名稱、地名確定瀏覽數據的范圍。用戶可以根據圖層的名稱，大類和實體的類型(點、線、面和注記)來確定要打開的圖層。傳統調圖方式。是指制作索引圖，讓用戶可以根據索引圖漫游數據，然后在此基礎上用戶可以選擇瀏覽的范圍。這種調圖的方式需要先從某個比例尺的數據中默認指定某個索引圖層，作為系統缺省要加載的圖層。
3．2規劃輔助編制模塊規劃輔助編制是指利用計算機輔助編制土地利用規劃和專項規劃，以及在規劃實施過程中根據實際需要，按照法律程序對規劃進行局部調整和修改。規劃輔助編制包括規劃的方案擬定、方案比較、成果輸出等;規劃局部調整和修改包括對規劃指標、用地布局等的調整。具體功能包括數據編輯、數據查詢統計和規劃指標調整等基本功能，規劃地塊擬定，規劃方案分析，規劃地塊調整，規劃地塊注記，規劃用地類型匯總統計、規劃成果輸出。規劃地塊調整具體可以劃分為圖形變更和屬性變更，通常圖形變更伴隨著屬性變更。其中，圖形變更主要可以歸結為地塊合并、地塊分割和邊界變更。提交變更后即時刷新現有規劃圖層，同時在數據庫中保留原有地塊信息以備歷史回溯。
3．3規劃成果管理模塊規劃成果管理是指對經批準的土地利用規劃成果及在規劃實施中形成的相關規劃成果的管理，包括圖件成果和文檔成果的調閱、查詢、統計和輸出等。
3．4規劃實施管理模塊規劃實施管理模塊對具體規劃實施業務進行管理，包括:土地利用年度計劃管理、建設項目用地預審管理、單獨選址建設項目用地規劃審查、城鎮分批次建設用地規劃審查、土地整理復墾開發項目規劃審查、未報已批土地利用項目登記。
3．5專題分析模塊計劃執行情況分析、規劃實施情況分析、土地利用情況分析、對規劃信息，土地利用現狀信息，建設項目占用農用地面積、占用耕地面積;土地開發補充耕地面積;土地整理復墾補充耕地面積、計劃指標統計專題圖、業務統計報表制作等。
3．6系統維護模塊系統維護模塊包括用戶管理、系統設置、數據維護、日志管理等功能。
4．系統實現
SuperMapDeskpro是中科院地理信息產業發展中心北京超圖地理信息技術有限公司基于SuperMapGIS優秀技術研制的新型通用桌面地理信息處理平臺和GIS應用工具。通過SuperMapDeskpro，用戶可以完成地圖編輯、數據管理、地圖打印、查詢瀏覽、網絡分析、拓撲處理、空間分析、三維建模等GIS系列任務。根據功能需求，本系統選擇SuperMap做為GIS開發平臺。實現效果如圖4，圖5所示。
5．系統特點
在土地利用規劃編制和實施管理中，用土地利用規劃管理信息系統代替常規的手工方式極大地提高了工作效率。系統具有如下特點:①將土地利用規劃修編和實施管理中用到的紛繁復雜的數據系統地組織起來，方便用戶使用，并通過一套調圖機制，使得用戶可以根據靈活的條件把要瀏覽的數據先裝載到系統中，再對其進行操作。②系統具有方便的土地利用規劃和現狀統計功能以及多種分析報表，功能強大的圖層疊加分析功能，為規劃輔助編制及紅線預審管理提供重要的統計數據支持。③可以自動進行紅線坐標標注，并提供完備的布局輸出功能，自動生成圖簽、圖例和紅線坐標列表，方便用戶紅線預審出圖。
6．結束語
在系統建設過程中，我們意識到建立一個完善、先進、實用的土地利用規劃管理信息系統是一項復雜的軟件系統工程，單靠一方面的力量難以完滿地完成，必須由軟件開發單位與軟件使用部門密切配合，共同完成。另外，作為一個信息系統的建設是不可能一步到位、一蹴而就的，必須根據實際情況，按照“統一設計、分步實施、通盤考慮、由點到面”的原則進行開發。任何系統都不可能是完美的，本系統也不例外，隨著業務的發展，系統也將在使用中不斷完善。
作者：肖格 單位：襄陽市國土資源局
農村土地是廣大農民集體所有，以家庭為單位承包農業用地經營，可以說增強了農民生產經營的自主權利，同時也減少了以往許多不必要的成本開資，例如勞動監督成本、生產組織成本等，將農民的農業生產積極性充分調動起來，使我國農業發展的速度進一步加快。但是隨著社會的不斷發展，外界環境的不斷變化，農村土地管理制度存在的缺陷逐漸突顯出來，下面對其相關問題進行詳細的闡述。
1現行農村土地管理制度存在問題的主要原因
1.1農村土地所有權界定不明確，產權殘缺我國現行的農村土地管理制度關于土地產權問題，在不同主體間的歸屬安排并不是十分合理，使得各個權力主體對于農村土地的權力、義務、收益等內容不能夠明確認知，這也是我國農村土地經濟產生矛盾的根本原因。國家對農村土地權力的控制，直接表明農村土地的最終歸屬權是屬于國家的，但是國家并不是我國農村土地的所有權的主體。我國廣大農民群眾雖然是農村土地名義上的擁有者，但是在實踐過程中所有權并沒有充分展現，農民土地權益受到很多外界因素的干擾，可以說農村基層政治民主的發展水平直接影響農民對集體土地所有權的行使。農村土地經營管理者之間存在一定的矛盾，角色混亂，對于農村土地的權利和義務有一定的分歧。
1.2土地分配制度不完善我國農村目前采用的是在農村集體經營組織內部實行以家庭為單位對農村土地進行承包，雖然它能夠有效保證農民對于農村土地的經營權和所有權，而且使得每一個農民所擁有的權利都是平等的，但是受時間的影響也出現了許多問題。因為合同簽訂之后就沒有辦法再對其進行更改，這樣就會導致農村家庭中新增加了人口而土地不會增加，同時家庭中的人口有所減少而土地也不會隨之減少，而且農村家庭中新增的人口是無法獲得土地的，最終導致相同的農村集體下，農民人均承包的土地不均勻。我國較多農業地區的畝產量不高，很多農村人口向外界流動，依靠打工獲取經濟收益，目前還不會產生較大的問題，但是長此以往糧食生產力下降，糧食的價格也會不斷上漲，最終會使得農民有不滿的情緒，對國家的發展和社會的穩定必定會產生強烈的沖擊力。
2對我國農村土地管理制度改革的建議
2.1賦予農民永久農村土地使用權中國特色的社會主義農業，主要體現在兩方面，一是不能將農業土地私有化；二是不能改變以家庭承包為主的農村土地經營方式。我國是社會主義國家，所以生產資料社會主義公有制是我國的重要經濟基礎。目前，農村土地的集體所有制已經形同虛設，所以不如將其全部打破，將農村土地全部收回歸國家所有，但是給予農民群眾永久的土地使用權利。在此基礎上，國家作為農村土地的擁有者，可以頒布相關的法律規定，對農村土地使用過程中的轉讓、繼承等問題進行系統化的規范，保證我國農業發展，保護農民群眾的根本利益。同時我國的農民群眾獲得了農村土地的使用權，農民成為了農村土地真正的“主人”，而且不會改變原有的家庭承包模式，同時還保證了農民自主經營的主體地位。因為國家賦予農民群眾永久的使用權利，而且土地權利還可以在相應的法律法規下轉讓和集成，農民會將農村土地看作是自己寶貴的財富，能夠有效避免農業生產中的短期行為，充分展現市場機制，將農業生產中的規模效應良好地發揮出來。
2.2完善土地登記制度不斷完善土地登記制度，使得農村土地行政由傳統的審批管理方式轉變為登記管理方式，不僅是對農民群眾農村土地使用權利的保護，同時還能夠有效實現政府職能的轉變，可以說是具有深遠意義的重要改革內容，這一改革需要尤為注重的就是如何體現公平分配，使得農民群眾的權利平等。因為每一個農村家庭都有著屬于自身的生命周期，勞動人口的比例也存在著巨大的差異性，所以在土地權益分配的起點上必須要做到“公平、公正”。要解決這一問題可以在農村土地進行首次登記過后，在將農村土地的使用權益交給農民時，就廢除原有的按人分配制度，農民群眾想要獲得農村土地使用權的主要途徑就是在家庭內部采取繼承的方式或者是在家庭外部采用買賣的方式解決土地需求。
3結語
改革是一個循序漸進的過程，隨著農村土地管理制度改革的不斷深入，必定還會出現新的問題，所以我國農村土地管理制度改革還面臨著巨大的挑戰。只有不斷找尋問題產生的根本原因，實際問題實際解決，才能為我國農村土地管理制度改革掃除道路上存在的阻礙，才能不斷加快我國社會主義新農村建設的腳步。
作者：張可心 單位：榆樹市國土資源局大坡國土資源所
1由ER圖導出關系數據模型
根據上文可知各個實體和聯系，ER圖繪制出來過后，將二者分別轉換成關系模式中的一個關系就得到了關系數據模型。根據關系模型中存在的各個關系對具體的數據庫結構進行進一步的設計，一個數據表中的主關鍵字和外鍵起著重要作用，因此需要特別指出。在數據庫的開發過程中難免出現對圖形或是超長字段等數據，該問題的解決方法一般是：圖形數據就將其設置為BLOB類型，LongRaw亦可，超長字段數據存取方法可見于程序設計。
2數據庫安全設計
成熟完善的安全機制能夠保障數據的完整、保密性，防止被人為破壞情況的發生。完善的安全機制能夠有效防止誤操作或是人為的破壞。Oracle數據庫具備功能強大的安全管理工具，Oracle數據庫中的每一個用戶都由系統分配相應的權限，因此，用戶只有具備對相關數據進行訪問或是處理的相關權限才能夠做進一步的操作，這為數據的安全性提供了保障。此外，Oracle安全管理工具能夠對用戶角色進行相關的增、刪、除、改等操作，甚至可以為用戶配置特權。
2.1角色的規劃與建立基于土地管理部門的特點，系統用戶劃分為4大類：（1）數據庫管理人員。（2）局長、科長等。（3）內部普通員工。（4）外部人員。數據庫土地管理人員的主要職責在于開、關數據庫，對數據進行備份、恢復以及維護工作，用戶的安全管理也在其工作范圍內。科長、局長類似于數據庫的超級用戶，他們具有對簽字、批準等特權。對于內部工作人員，他們具有的權限即按照相應要求對數據進行錄入或是修改等操作。而外部人員一般是通過驗證注冊身份得以瀏覽部分數據。
2.2角色特權配置Oracle數據庫提供三種標準的角色：CONNECT、RESOURCE和DBA。CONNECT即為鏈接角色，其特權為相關用戶對某些表僅具有查詢權力，一般是第四類用戶；RESOURC表示可靠的數據庫用戶，第二、三類用戶屬于這個范疇，他們能夠創建相關的數據表、序列和引索等；DBA擁有所有的系統權限，擁有該角色特權的用戶行使對整個數據庫的更新維護以及數據備份工作，其他用戶擁有的權限也由DBA用戶賦予，上述各類用戶中的系統管理員被賦予DBA特權。除了Oracle本身的安全設置機制，登錄用戶和用戶密碼的驗證也讓系統的安全性得到進一步的保障。
3運行開發環境
3.1服務器端（1）操作系統：window2000以上操作系統。（2）關系數據庫管理系統：Oracle企業版。
3.2客戶端（1）操作系統：window2000以上操作系統。（2）關系數據庫管理系統：Oracle客戶端。（3）開發環境和工具:VisualBasic、ADO（ActiveX控件）、報表生成工具（Oracledeveploper）。
4關鍵技術的實現
4.1界面控件與數據表的聯接VB環境下，利用數據庫設計工具將窗體控件與數據表中對應的字段綁定。然后清空ADO的ConnectionString和RecordSource屬性。
4.2報表的打印功能用水晶報表軟件設計報表，將CRYSTAL32.OCX嵌入VB，然后對控件的屬性進行設置，實現打印輸出。
4.3對大型對象的讀取和存貯土地管理過程中不可避免的會遇到一些大型數據，比如說相關的匯總數據表或是圖片類文件。在Oracle中，BLOB、CLOB、NCLOB、BFILE可以用于大型對象。
在VB環境下，返回Recordset對象的大型對象字段中的全部或部分采用的是GetChunk方式，而降數據添加大Recordset中的大型對象字段中則采用的是AppendChunk方式。
作者：尚靜波單位：大連金州新區土地事務管理中心
1引言
中國發生土地利用的沖突事件越來越頻繁，國內外不僅引起了的關注，同時國內的學術界也越來越重視。我國的土地利用現狀存在著很多問題急需解決，城市化的進程越來越快、普遍存在違法用地、耕地的保護難度越來越大，造成依法對土地形式進行管理非常嚴峻、政府和農民集體征地沖突日益加劇、現有的土地利用沖突管理方法不足等，都是導致我國土地利用沖突的根本問題.怎樣解決這一問題顯得非常重要。
2我國土地資源利用以及管理的現狀分析
2.1基本狀況
為了使土地資源更好的發展，需要各地方政府的大力扶持，而社會經濟的發展和該地的工業發展有著密切的聯系，為了能夠合理的規劃土地，必須要有科學的規劃和論證，進而更好的解決土地的使用問題和就業問題，這樣將使地方經濟朝著健康的方向發展，同時良好的利用土地資源和土地制度也是良好經濟環境的保障。
2.2土地利用的基本內容
在進行土地開發的過程中，也需要遵循一定的原則，土地開發所遵循的基本原則是土地的集約利用，地區的產業發展需要以土地資源的規劃為前提，這樣才可以形成完整的產業鏈，企業在帶動經濟快速發展的同時，還需要有良好的消費觀念，讓土地的利用和經濟的發展形成統一的整體，將有力促進我國城市化進程的進步。
3土地利用沖突產生的驅動力及原因
沖突產生的根本原因是土地供給的有限性和土地資源的多宜性，但是沖突發生與發展的主要驅動力是人口及其需求的增長。土地利用沖突受到文化、社會、機制和政治、經濟、政策等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產生的社會經濟因素，即沖突產生的外部因素；土地利用沖突產生的自然因素，即沖突產生的內部因素。因為內部因素具有不可變性，外部因素是我們解決問題的方向，主要表現在以下三個方面：
3.1土地征用法律把城市化和工業化的成本強加于農民身上
我國法律限制了農民和集體組織轉讓土地的權利，政府行政采取國家經營土地市場的方式壟斷了土地的轉讓。“為了公共利益的需要，國家可以依法對集體所有土地實行征用。”而沒有具體的界定“國家利益”。隨著工業化和城市化的發展，需要征用部分集體土地時，通常由政府從集體手中以低廉價格征得土地再以高額的價格出讓。農民既沒有參與整個過程也沒有得到相應的利益，甚至連最基本的土地利益也保證不了，在喪失土地之后，面臨著無社會保障和失業的困境，使農民的基本生活也維持不下去，政府的行政權力將工業化和城市化的成本強加在農民身上。
3.2集體主體界定不明確導致土地產權模糊
我國《承包法》、《土地管理法》中規定我國的農村土地歸集體所有。集體是指集體經濟組織，而集體經濟組織沒有一部法律對其進行明確的描述和界定，其合理性與存在性都受到置疑。在法律中由于集體主體概念的模糊使得政府干預和影響土地所有權的實施，從而缺失主體功能。具體表現在農業生產的公共建設跟不上，農民所得到的土地使用權保障不了。
3.3各級政府規劃理念的不同造成的土地利益分歧
在土地利用規劃的理念上，中央政府和地方政府的不同而產生土地利用的沖突，主要表現在指標數量的擴張和控制之間的矛盾。中央政府要求把節約用地放在第一位，原則是盤活存量、控制增量，對建設用地對耕地占用進行嚴格的控制。盤活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加樂意新增加建設用地的指標；中央政府的基本國策是堅持18億畝耕地紅線不動搖，但是地方政府一致認為發展第二、三產業經濟的產出效率高，而忽視了對耕地的保護。
4土地管理制度創新的方向
土地管理制度作為保證合理利用土地的一項根本制度。經過不斷的發展，目前，我國已建成一套成熟和合理的土地管理制度體系，并發揮著非常重要的作用。但是，對于土地利用的矛盾越來越加劇，目前土地的管理制度也有不足。創新是不斷發展的動力和源泉，因此對土地管理制度的創新就非常必要了。
4.1明確土地產權的所有
造成土地開發過程中的利益沖突的主要原因是土地產權所有模糊。因為我國是社會主義國家，我國的土體的使用開發具有特殊性，沒有清晰的土地產權，多方都非常想從土地開發中獲得利益，進而造成嚴重的問題。使土地產權主體明確，就會使土地的開發、使用、所有的流程變得更加規范，大大提高土地開發工作的效率，明確土地利用各方的責任，進而避免權錢交易、越權管理問題的出現。
4.2統一土地市場，健全土地監督懲罰機制
土地市場是我國市場經濟不可缺少的重要組成部分，但是因為土地市場進展非常緩慢，使得城鄉分離、獨立運行，市場化程度無法提高。所以，必須健全土地監督管理體系：①強化社會公眾參與規劃過程監督。構建土地利用總體規劃全過程社會公眾參與新機制，增強重大決策過程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達機制，形成中央與地方政府及社會公眾協商型編制、管理和監督體系[1]。②通過法制的建設不斷加大對違規行為的懲罰力度，建立城市規劃、工商、紀檢監察、公檢法等部門相聯合的土地執法機制，將執法的力度提高。與此同時，動態監察時運用3S等高科技手段，避免土地利用沖突，避免地方政府違法利用土地的發生。
4.3統籌城鄉發展
在不斷推進城市化中，要充分考慮環境治理、人口遷移、經濟發展等多方面的問題，充分考慮城鄉發展的現狀，將城市化的發展速度控制好，采用先進的管理手段和新技術第一時間解決住房、交通等基礎性的建設問題。同時制定與之對應的措施，統籌城鄉的發展速度，合理使用農村的土地資源，保護好農民的耕地，在國家的整體發展中使得農村能夠扮演其應該有的角色。
4.4合理規劃土地開發與生態環境保護并重
對土地進行開發，需要有長遠的眼光，除了要考慮土地利用規劃方案、耕地規劃、林業規劃、水利工程外，還應該充分考慮城市化進程。產業經濟園區的開發要和市政建設接軌，同時納入到城市整體規劃方案中，加大重視保護生態環境的保護，實現環境保護、資源保護、經濟發展三方效益的平衡。
4.5土地管理制度創新
應該充分發揮土地流轉對社會經濟發展的促進作用，因為我國的土地政策確定了開發用地大多是國有或集體所有制土地。土地流轉因為我國特有的土地政策而變得更加便利，主要有幾下集中，包括：儲備經營、反租承包、置換、出租、轉讓、入股。在這種情況下，地方政府應該充分利用其優勢，不斷健全土地流轉機制，在對土地性質進行不改變的前提下，和村集體公司達成用地的協議，把土地以租賃的方式而不是出讓方式提供給企業使用，不僅對珍貴的土地資源進行了有效的保護，還能節省大筆的征地資金，又促進了當地經濟的發展。
5結語
隨著我國實行社會經濟體制的改革，各地區之間經濟發展水平和土地資源狀況差別很大，土地利用沖突在不同時間、不同區位的表現全然不同。所以，在分析在具體區域沖突的具體表現形式、發生沖突的原因及驅動力、利用沖突的發生與發展變化跟蹤土地的同時開展土地管理制度創新，必須對土地利用制度進行改革，規范土地利用制度以及不斷健全土地交易市場機制。為了建立優勢互補、功能明確的區域發展格局，使土地資源空間結構朝著良性的方向發展。
作者:劉會容 陳曦 單位:湖北聯眾土地評估勘測有限公司
摘要：針對土地管理實踐，對遙感課程的教學改革進行了一系列探索。首先分析土地管理學科中遙感課程的定位，提出了關聯課程設置方案。其次采用需求啟發的方式動態跟蹤市場變化，建立教學框架，并調整教學內容，同時輔以實驗信息反饋等教學手段，實現理論教學和實驗教學的交叉與融合。最后在課程設計中基于Matlab平臺培養學生的程序開發技能，從而為土地管理單位輸送更加優秀的復合型技術人才。
關鍵詞：遙感教學；土地管理學科；需求分析；任務驅動；Matlab
在土地資源管理工作中，遙感對地觀測方法憑借其覆蓋范圍廣、周期性強、信息豐富等優勢，已為相關部門提供了大量實時有效的基礎地理空間數據[1-3]。許多高校已將遙感設置為土地資源管理專業的基礎課，但一些遙感教學的先進經驗和方法，如需求分析法、任務驅動法，Matlab輔助學習法等，在本專業雖有所提及卻沒有形成系統的研究[3-5]，導致學生對知識要點掌握不全面，在實際工作中缺乏自主創新能力。另一方面，隨著遙感技術的發展，教學內容也不斷發生變化，其數據類型、理論重點、處理流程和處理方法都已更新。因而，針對土地管理實踐進行遙感課程教學改革，對于學科建設及人才培養都是必要而緊迫的。
1土地管理學科的遙感課程教學改革需求分析
當前，我國土地管理事業快速發展，對3S技術人才結構及人才素養的需求也發生較大變化[6-7]：在各級土地勘測、土地開發整理儲備、土地規劃等事業單位，基于3S技術的應用工程項目增多，需要大量的技術熟手和一定的高端技術管理人才，目前專科生和碩博士因人力成本合理而較受青睞；高等院校對人才的學位要求較高，主要吸納博士畢業生就業；3S技術類公司近年來發展勢頭迅猛，人才需求量巨大，但隨著市場競爭激烈，各公司致力于提供特色服務或打造高端軟件產品（如MapGis、SuperMap等），因此要求雇員擁有多學科交叉的知識體系，同時具備3S技術集成應用和創新的能力。可見，市場上較多地解決了專科生和碩博士的就業，本科畢業生雖然具備豐富的學科知識背景，但動手能力弱，技術特色不突出，即使通過部門培訓也很難培養創新和拓展能力，往往處于一種“高不成、低不就”的尷尬狀態。實際上，大部分教師期望通過遙感實踐課程的開展，實現與具體工作的銜接[2-5]，但離“學以致用”的教學目標仍有一定距離。首先，土地管理的專業課程眾多，因此安排的遙感實驗課時通常較少，也缺乏對口的實習基地建設；其次，相關科研成果的跟進與融合較少，與實踐的關聯較弱；往往局限于對既有軟件的運用，缺乏對開發類軟件平臺的學習，導致技術手段單一、僵化，不符合學科關聯與學科創新的發展趨勢。應該認識到，嚴峻的就業形式對人才培養提出了更高要求，教學過程必須結合具體的應用，從課程結構、內容體系、教學手段等方面進行調整[8]，并通過學習一些軟件開發知識[9]，跟蹤最新的科研成果，從而發展學生的自主學習和創新能力。
2遙感課程的定位與關聯課程設置
在土地資源管理專業中，遙感是一門綜合性和技術性很強的課程，它與其他學科之間的交叉和聯系主要包括2個方面：首先，從技術層面分析，學習該課程要求具備數學、物理、計算機方面的基礎知識。同時，它與測量、制圖、信息科學等工具學科相互滲透和交融，在實際工作中共同發揮優秀技術工具的作用。其次，在應用層面上，經濟管理類專業基礎理論學科為實踐操作提供背景知識，而專業應用類學科為其提供了發展方向。可以說，多層次豐富的學科知識促進了遙感技術的發展和應用領域的擴張，它們之間互為支撐和依托，相輔相承。為適應市場對實踐創新型遙感人才的需求，根據對該學科的關聯與定位分析，按表1所示的方案調整相關配套課程。
3需求引導下的教學實踐方案
3.1啟發式教學框架設計
在課堂教學的首尾環節，分別增設需求分析與總結這兩項教學內容，為教學框架的設計起到提綱契領的作用，使教學思路清晰、教學內容系統。①在初次課堂教學中，對土地遙感應用的領域及成果作重點介紹，圍繞當前的應用熱點，選擇全國土地遙感二次調查、城市三維空間遙感調查、城市土地利用遙感監測執法、重點項目選址與規劃、汶川地震災害遙感監測與評價、鄱陽湖生態環境遙感監測等經典案例，采用圖示對比的方法與學生分享遙感應用經驗和成果，并通過對案例中技術要點的提煉，讓學生了解該課程的實踐需求，對整體教學框架形成直觀的、系統的概念，即“提出問題”。②在具體的理論學習中引導學生自主思考：本堂課針對什么問題，學習什么內容，怎么進行學習，從而不斷地“回答問題”。③在理論教學完成后，安排專門的課時對知識點進行串講，逐一總結這些技術要點，并指出目前存在的問題及未來的發展方向，從而讓整個教學體系更加全面，教學過程更有針對性，形成“前后呼應”的模式。具體如表2所示。
3.2反饋式理論知識學習
遙感數字圖像處理涉及到眾多模型和算法，為在短期內系統地掌握這些知識，需交叉利用課堂教學與實驗教學進行強化訓練。當完成關鍵技術理論的課堂教學后，穿插對應的實驗課教學分別有6次：圖像校正原理與方法、圖像增強技術、遙感影像目視解譯、最大似然法分類、圖像變化檢測。在實驗課中，選擇功能齊備、與GIS兼容性強的Erdas軟件作為平臺，并采用SPOT5、QuickBird、IKNOIS等高空間分辨率影像作為實驗數據，演示在既有軟件中如何實現課堂中所講授的理論方法。同時，指導學生完成課后模擬實驗，并將結果及時反饋給教師，既是對學生的考核，也為下一輪教學提供了經驗和素材。經實踐，學生的實驗效率不斷提高，反饋信息也逐步細化，這種理論知識和實驗內容相互交叉、反饋式學習的方法具有及時強化的效果，同時也鍛煉了軟件操作技能。
3.3基于Matlab的任務驅動式遙感課程設計
3.3.1課程設置目的及實現模式
“遙感課程實習與設計”是對實驗課的延伸與補充，它引導學生參與具體的實習項目，并培養基于Matlab的算法開發技能。為保證實習案例動態更新，可以選用2種培訓模式：一是與相關生產科研單位進行聯合培養，建立長期的實習基地。本校土地資源管理專業與諸多單位有密切合作，如廣州市城市規劃勘測設計研究院、廣東省城鄉規劃設計研究院、廣東省土地勘測規劃院、廣州市國土資源和房屋管理局等單位。學生在實習單位見習項目的一般流程，并做相應的輔助工作，總結其中的關鍵點和難點問題，再通過小組協作的方式選擇其中一些任務進行軟件開發訓練，最后完成實習報告。二是參與教師的相關科研項目，學習利用豐富的圖書館資源查找文獻，進行綜述，再根據完成情況讓學生參與到部分項目設計與開發環節中來，通過實習任務引導學生認識到技術研究中的新問題，真正培養學生的技術創新思維能力。根據經驗，我們已經總結出一些遙感圖像處理的流水線工作任務，當前涉及到的技術難點主要是影像特征提取、解譯、變化檢測、集成計算等。為此，我們選擇Matlab軟件進行開發技能的培訓，讓學生可以利用本專業多種信息技術集成的優勢，取得良好的圖像處理效果。
3.3.2Matlab軟件開發平臺的學習與實踐
Matlab是世界頂級的科學計算軟件，它采用面向對象的開發語言和面向任務的開發思想，為圖像處理用戶提供一個編寫簡單、計算快捷、兼容性好的開發環境，幾乎所有的圖像處理經典算法及近期權威的研究成果都收集到了其工具箱（ImageProcessingToolbox）中。該軟件的學習應從以下幾個要點展開：①掌握基本的圖像處理函數，包括圖像顯示、圖像算術運算、幾何變換、圖像增強、線性濾波、色彩空間變換、鄰域與塊處理、空間濾波、形態學運算等。②在擴展的Matlab工具箱中，學習與影像解譯相關的經典算法，包括紋理特征提取、主成分分析、相關性分析、聚類分析、最大似然法分類、最小距離法分類、誤差矩陣分析等。在熟練調用的基礎上，理解其運算原理。同時，根據具體的實習任務需求，有針對性地研究某類算法，包括對設計思路、參數選擇、編程技巧等進行深入學習與分析。③為促進學科交叉融合，注重與GIS數據分析平臺的交互，實現技術創新與突破。主要講授Matlab與ArcGIS軟件的自動化集成運算方法，即采用ArcGIS平臺中集成的VBA作為控制器來啟動和控制Matlab，而Matlab作為ActiveX的自動化服務器，接收通過引擎傳來的數據和指定信息進行計算，完成鏈接擴展。既利用了ArcGIS既有的強大的矢柵數據分析功能，也利用Matlab承擔了大部分與矩陣計算有關的任務，有利于融合GIS領域知識，實現快速自動化、智能化的圖像處理任務。④在指導學生編寫具體算法時，充分利用Matlab自帶的矩陣運算函數，避免循環語句的大量使用，從而為處理大數據量的影像打下良好基礎。筆者曾做過一個實驗，在實現最小距離分類算法時，先使用二層循環語句for…end計算特征之間的距離，再調用既有函數repmat（A，N）在第N維空間重復矩陣A從而替代循環語句完成計算，僅針對1000×1000的二維矩陣，后者的效率就提高了8倍之多。可見，Matlab算術技巧將為我們節省大量運算時間。類似的代表性函數包括：cat（dim,A,B），將矩陣A、B在第dim維聯結起來；permute（A,order），將矩陣A按設定order次序排序；reshape（A,[m,n]），將矩陣A按m×n維大小重新排列；sort（A,dim），將矩陣A按第dim維數值進行排序；max（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的最大值；min（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的最小值；mean（A,[],dim），返回矩陣A在第dim維的平均值。
4結語
在土地管理專業的遙感課程教學中，探討了關聯課程的設置方案，采用需求引導法調整教學框架和內容；對傳統教學模式進行改進，通過課堂教學與實驗教學相互交叉、反饋的方法進行強化訓練，深化對理論知識的掌握；采用科研課題驅動或與單位聯合培養的模式，指導學生參與具體的實習項目，并基于Matlab平臺學習經典的圖像處理函數，使學生能具備一定的程序開發素養和技術創新能力。
作者:蘭澤英 劉洋 林嘉怡 單位:廣東工業大學 管理學院 廣州市城市規劃勘測設計研究院
1、我國土地管理法制建設的沿革
土地具備兩種功能，一種是農村社會保障，還有一種是具備生產資料的功能。土地管理法制建設的發展歷史并不長，主要如下幾個方面:第一階段從1949年開始，一直到1978年十—屆三中全會為止。土地制度建設發展緩慢，不過明確了土地制度的所有權問題，也就是集體和國家所有權并存，且此制度一直延續到現在。第二階段的時間跨度的起始點為1979年和1990年，全國上下地方性政府規章和法規相繼誕生，內容涉及到經營、保護和開發土地等。從此，開啟了中國的土地制度改革的新局面。第三階段的時間跨度的起始點為1990年和1997年，改革開放也在中國的土地上蓬勃發展起來，土地制度也由此更加完善。黨的十五次代表大會再次強調務必要展現市場的配置作用，而且應進一步推行可持續發展戰略，保護環境和計劃生育這兩項基本國策要堅定不移的執行，環境、人口和資源的關系務必要合理處置、協調發展。第四階段從1997年到現在為止，《土地管理法》于1998年開始實行，此法律詳細、全面的對土地進行了規劃，也成為中國土地管理制度的一項新的舉措，在土地管理立法中起到舉足輕重作用，成為承上啟下的關鍵點。出于對維護農民的利益的考慮，第十屆全國人大常委會第十一次會議于2004年8月修正了《土地管理法》，重點關注的對象為失地農民，可以給予相應的補償或重新安置。作為一項綱領性質的文件，這次修訂有效的指引了未來土地管理制度的改進方向。
2、我國土地管理法制建設存在的問題
2．1法律中有關土地的權利殘缺不全
土地法律制度的關鍵就是土地權利，在如今的《民法通則》、《憲法》及相關的法律法規里面，都沒有明確的確立土地權利。這也導致了土地權利的種類不全面，內容不具體，設置更是不嚴謹，毫無規則可言。如此設定必然導致一系列問題，管理土地困難重重，不能滿足保護、開發、利用土地資源的要求，無法匹配現有的土地產權制度，更不能促進社會主義市場經濟發展。所以說，對于健全土地權利已經迫在眉睫。
2．2公民參與土地法律法規制定過程的程度較低
中國一直強調民主，公民對于設立土地法律法規尤為關注，因為它和我們的自身利益、社會發展息息相關，我們每一個公民理應參與進來。可是，依據現在的情形來講，公民的參與度并不高。以征地為例，公民并沒有過多的參與，更何況建立土地利用總體規劃，農民的參與度定為很低。同時，我國土地管理部門缺少相應的監督，監督法律機制也不完善，這也是其中的原因之一。
2．3土地執法監察軟弱無力
在中國，司法體制存在一定的漏洞，執法手段更是軟弱。同時，由于沒有完善、統一的法律，這就造成了土地管理秩序的混亂，造成執法時無法可依，無據可循。
2．4缺乏農地產權流轉及市場管理規定
土地市場法律制度并不健全，這也帶來了一些弊端，農村集體土地的產權無法得到正常的交易和流轉，那些想轉讓土地的農民、想承包土地的農民都尋覓不到相應的人，自然會給國家資源造成一定的浪費。粗放經營、耕地拋荒的現象隨處可見。同時，農業勞動力資源無法得到合理配置，自然不能提高土地利用率，提升農業生產力，規模經營更是也無法實現。
2．5征地立法較為薄弱
我國現有的土地管理法中針對征地的法律、法規較為薄弱，沒有專門的法律制度。我國1998年修改的《土地管理法》中對征地制度進行了改革和修正，并確立了以土地利用總體規劃、實施用途管理為基礎的農用地轉用以及土地征用的審批制度，集中管理征地的審批權，對征地審批程序和文件進行管理和規范，制定更加科學的補償和安置標準。但在具體實施中，效果不明顯，依然體現出了較為顯著的計劃經濟特征，具有一定的缺陷。
3、我國土地管理法制建設完善措施
3．1完善土地利用總體規劃法律制度
中國的土地管理相關法律中規定，有償取得、無償劃撥是獲得土地的主要方式，此方面極為重要。建設單位獲得土地的方式必須是有償取得，那些軍事用地等公益工地均為無償劃撥獲得。可是，營利用地、公益用地兩者的劃分并不非常明確，這就會引起土地規劃失策，致使出現一些不好的現象，例如土地無效使用，或者利用率低，甚者出現土地腐敗等。所以說，本文出于合理利用土地的考慮認為，只有廢止無償劃撥制度可以避免上述現象的發生。而對于那些公益性用地可以輔助于財政補助制度。建立健全土地利用總體規劃應綜合考慮、全盤決定，務必要實現公平、公正、合理，增加規劃法律意識，注意方式方法。
3．2完善征地法律制度
健全征地法律制度務必要確保立法理念符合農民的利益，讓農村土地可以隨意的變賣，在市場經濟的作用下，逐步改變土地的用途。而且，本文希望廢除土地補償最高限額的做法，對于補償標準來講，可以讓買賣者自己商定價格。若出現矛盾，可以讓資產評估公司來幫忙，而政府應給予參考價，這樣就顯示了公平性。綜上所述，征收土地一定公平、民主，確保公民能夠行使自己的知情權和參與權，在法律的保護下得到公正。
3．3完善耕地保護法律制度
健全耕地保護法律制度務必要重點關注政府在耕地中承擔的角色，對于那些不經許可擅自利用和損害耕地的行為進行嚴加制止。要加大因違法所造成的處罰力度，如刑事、民事及行政處罰等。同時還要這三者并用、齊頭并進，這樣才能有效的減少違法行為。同時，在城市化的進程中，現存的耕地要保護好，更應該努力維持耕地質量。我們追求的不是數量，而是質量。所以說，土地利用總體規劃要徹底發揮作用，不僅僅要維護好農民的利益，還要保護好耕地，如此才能促進經濟進步，推動社會發展。
作者:周兵 單位:湖北省隨州市曾都區國土執法監察局
1我國土地管理制度的主要內容
針對我國當前土地管理制度的主要內容和主要涉及到的項目進行綜合性的研究，是加強工作以及改進缺陷不足的重點環節。我國土地管理制度的主要內容包含有以下幾個方面：第一，制定并且嚴格的執行相關土地管理的法規和政策；第二，全面的查清各個地方土地的利用情況，并且對土地的分布狀況、總體的質量和數量等進行全面的研究分析，結合實際的情況給予科學性的評價和管理政策；第三，在相關制度的執行過程之中應當進行土地登記，在登記之后才可以授權土地使用證書和土地所有權；第四，建立其科學化的、完善的、健全的統計制度，為土地的規劃建設奠定基礎；第五，加強土地和用地的管理，加強土地的建設，并且嚴格的控制出現非農用建設占地的情況，全面的、細致的、嚴謹的貫徹我國國家制定的政策和規定，依法對劃撥土地的情況進行管理和監督；第六，全面并且細致的制定出土地的利用規劃，為今后土地的建設和發展打下基礎；第七，嚴格的檢查并且監督土地的使用情況，對一些違規使用者進行嚴厲的處罰，并且妥善的處理土地利用過程之中出現的相關糾紛情況。我國當前的土地管理制度是全面的加強并且提升土地利用效率的一項關鍵性的政策制度。而國家政府為了進一步的加強土地的使用和規劃管理，還陸續的出臺了一系列的政策制度。我國針對土地管理是從改革開放之后逐步進行的，當前我國的土地管理制度主要包含有社會主要公有制制度、土地利用管制制度、有償土地使用制度、耕地保護制度、土地登記制度、國有土地農田保護制度等等。總的來講，土地管理制度對于我國完善土地的使用并且增強利用效率有著重大的價值和意義。
2土地管理制度的問題分析
通過上文針對我國當前土地管理制度的基本內容和相關的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎之上提出改進和創新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學化的引導，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當前的土地管理工作之中土地的產權制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內部的土地產權不夠清晰，土地產權的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學，針對土地的使用劃分和相關的界定也不夠科學合理。另外，在當前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設不夠科學化，相關基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產生不利影響。另外，在我國的農村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權限的規定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規定和政策之中，難以體現出農民作為集體式土地主體的所有權，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設均由于規劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應當加以全面的改進。
3完善土地管理制度的政策研究
明晰土地產權，加強產權管理。應在法律上對城市土地所有權主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權利中的相互地位和關系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監察和公眾監督對地方政府權力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協調。隨著市場經濟的不斷深入，豐富和完善土地相關權利法律體系，對土地使用權的各權力層次進行細化分割和明確規定，形成科學的權力層次體系。適應經濟發展和現實需要建立如土地發展權、地上通行權、空間使用權、地役權等土地權權能，有效地促進城市土地的管理和使用效率。結合全國土地調查，盡快建立全覆蓋的土地權屬信息資料數據庫。建立功能強大、技術先進的土地權屬管理信息系統平臺。加強土地權屬變更信息的動態監測。采取措施督促土地使用者及時辦理土地使用的相關手續。建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制。必須要先理順土地儲備制度主體也即土地收購儲備機構的角色和定位。土地儲備一是要實現政府目標，二是要通過市場運作，必須把目標主體和運營主體分割開來，尤其在利益關系上分割開來，才能實現公共目標和規范市場運作的雙贏。應建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制，由政府授權具有雄厚資金實力和高級經營資質的企業，進行完全市場化運作。建立土地儲備監督評估體系。建立一種高度透明的信息機制，將城市規劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時出讓、出租的結果，建立土地儲備相關信息定期的制度，以利于政府、行業組織以及全社會對土地收購儲備運行的監督。設置土地儲備的績效評估體系和制度。
綜上所述，根據對我國當前土地管理制度工作之中存在的一系列問題和工作的缺陷進行深層次的研究，可以得出今后改革和創新的基本工作方向，并且在此基礎之上對加強和完善土地管理制度和相關政策的基本措施進行探究，旨在增強政策的執行力度，增強政策的可行性。
作者:劉凌云單位:哈爾濱國源土地房地產估價有限公司
1現行土地管理制度的目標及問題
中國現行的土地管理制度，是通過1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當時制度改革的要點主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護耕地和推進國有土地使用權制度改革這兩大目標。其中，耕地保護被提升到了關系“國家發展全局和中華民族生存安危”的高度，成為土地管理制度設計的出發點和落腳點。浙江農業大學東南土地管理學院的專家當年甚至認為，這部法律的名稱應改為《耕地保護法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設計層面，為了落實“耕地保護”這一目標，《土地管理法》建立了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃制度，以及土地用途管制、基本農田保護、農地專用審批、占補平衡、省級區域內耕地總量動態平衡和農村“一戶一宅”等一系列制度a。為了落實“國有土地產權制度改革”這一目標，實現國有土地資產的保值增值，《土地管理法》建立了國有土地有償出讓制度，并且規定農民集體所有的土地，除了興辦鄉鎮企業、村民建設住宅及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設以外，不得進行非農建設，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地b。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉讓倒賣土地使用權罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準征收、占用土地罪”等相關法律條款c。如果說上述梳理過于技術化，可以換一種方式來概括1997—1998年土地管理制度改革的重點：（1）作為國家的統治者，中央政府對耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數量的耕地來維護國家的糧食安全；（2）作為國有土地的所有權人，中央希望實現并提高國有土地的資產價值；（3）雖然20世紀80年代的耕地流失是由鄉村工業化（主要是鄉鎮企業）和地方政府推動的“開發區熱”、“房地產熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權利人（包括所有權人和使用權人），剝奪集體土地的建設用地開發權，關閉鄉村建設用地市場，保留國有土地市場；（4）在這個單一封閉的土地市場中，政府是惟一的土地一級供給商，集體土地必須首先經政府征收為國有土地，才可以進入土地市場；（5）中央并沒有完全放棄對其人（即地方政府）的規制，要求地方政府在發展經濟的同時，對耕地實行“占多少，補多少”，以省為單位實現耕地總量的動態平衡；（6）通過“制定國家土地總體利用規劃，然后再將總體利用規劃分解為土地年度利用計劃，層層下達”這種方式，中央建立了一套高度集權的土地計劃審批制度，并輔之以政黨紀律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證這一套制度的實施。從制度變遷的角度來說，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過這一套嚴格的計劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。首先，在耕地保護方面，1996年制定的《1997—2010年全國土地利用總體規劃綱要》提出的目標是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上。”然而，到2000年，全國耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國19個省市提前10年用完了計劃指標；2001年6月，全國耕地保護工作會議不得不把保有19.20億畝的目標設定為2005年，然而2002年時全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數據又減少到了18.27億畝d。嚴峻的現實迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經無法實施的《1997—2010全國土地利用總體規劃綱要》。其次，由于國有土地供給“以市場為原則，以無償劃撥為例外”，中央希望通過嚴格控制建設用地供應量來合理配置土地資源的目標也并沒有實現。多占少用、早占晚用、優地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達247畝，同年建成的鄭州市惠濟區政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高校可以通過劃撥方式獲得土地，所以各個高校的面積也是越來越大。國土資源部數據顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國土地供應總量的34.1%a。再次，確實如同《土地管理法》所要求的那樣，公開的鄉村土地市場被依法關閉了，然而農民和農民集體也因此失去了土地的自主開發權，他們無法在自己的土地上自主進行工業化和城市化。其結果是，除了違法出租或出售小產權房及其他建設用地之外，農民不得不到城市尋找發展的機會，并千方百計留在城市里。于是，城市的房價越來越高，就業、教育、衛生、交通等公共資源越來越緊缺，而鄉村卻逐漸走向衰敗，農民也呈現日益貧困的趨勢，城鄉差距進一步擴大。最后，有償出讓制度以及后來不斷發展的招拍掛制度，確實有助于國有土地資本化這一目標的實現，并給地方政府帶來了豐厚的收益——據財政部統計，2010年，全國土地出讓總價款達到了29109.94億元，超出預算113%，同比增長70%b。然而，越來越高的國有土地價格，既削弱了中央政府宏觀調控的能力和效果，也推動了房價的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財政依賴癥”。
2制度失靈的原因
為什么世界上最嚴格的土地管理制度會在中國失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴格，“必須采取更嚴格的管理措施，切實加強土地調控。”c為此，其首先提醒地方政府“調控新增建設用地總量的權力和責任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明確要求“各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人（”2005年）e；再次，中央政府不但將省級以下國土資源管理部門實行“半垂直化”管理，還建立了跨區域的土地督察制度，用以監督地方政府的土地執法情況（2006）f；最后，要求各地“嚴格執行土地用途管制制度，嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設，嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴格禁止和嚴肅查處‘以租代征’轉用農用地的違法違規行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度（”2007）g。為了證明上述規定和要求不僅是一種倡導或口頭宣示，2006年，中央政府對中部某省兩級政府領導違法批準征收集體土地14877畝的行為進行了黨紀和政紀處分h。然而，“更加嚴格”的土地管理制度并沒有遏制住地方政府、土地權利人和土地開發商違法用地的沖動，也沒有為中國的土地管理找到和諧有序的運行之道，甚至使中國的土地管理有進一步惡化的趨勢——國土資源部執法監察局在2012年報告中總結到，“2011年，全國發現違法用地行為7.0萬件，涉及土地面積75.1萬畝（其中耕地26.4萬畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責任人受到黨紀、政紀處分，其中，1416名責任人受到黨紀處分，1149名責任人受到政紀處分，140名責任人被追究刑事責任。”a實踐表明，僅僅寄希望于政黨紀律、黨員意志、領導人決心和“嚴”字當頭的管理制度，無法從根本上解決中國土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標、中央與地方關系、地方政府的利益沖動等問題。
2.1中央政府土地管理目標之間的沖突
通過建立一系列嚴格的土地管理制度，中央政府希望達到以下幾個目標：（1）保有一定數量的耕地，確保國家的糧食安全；（2）增加建設用地，促進經濟平穩較快發展，推進中國的城市化和工業化；（3）完善國有土地有償出讓制度，增加國有土地收益；（4）保護其他土地權利人（比如鄉村農民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權利。然而，這里的問題在于，上述管理目標并沒有完全固定或者穩定的位階排序，選擇何種目標進行強調往往取決于中央政府對于當時國內外政治、經濟和社會形勢的判斷。當地方民眾抗議強烈時，它傾向于強調社會穩定的重要性，要求地方政府進行房地產征收時必須保障民眾的生活水平不降低；當國際金融危機到來時，它要求地方政府保障建設項目的用地需求，以防止經濟增長速度的下滑；而當談到中國的社會發展時，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標之一。更為糟糕的是，這些目標之間并不完全和諧統一，而且經常沖突矛盾，比如耕地保護與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權利的保護與維護國有土地對土地一級市場的壟斷之間也往往難以協調。
2.2地方政府的應對策略
雖然中央政府下達的相互沖突的命令或者任務可能會讓地方政府左右為難，但這也意味著現行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實現自己的目標。具體包括以下幾個方面：（1）城市總體規劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規劃的編制權歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強調“規劃先行”的重要性，利用地方國民經濟和社會發展規劃和城市總體規劃來松動國家土地利用總體規劃對地方的束縛。比如，地方政府首先會提出許多更高的發展目標——GDP在未來20年內持續15%或者更高的增長，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要達到某個百萬甚至千萬級等；然后，根據這些預測性的經濟和社會發展指標，做出大手筆的超前城市總體規劃，擴大城市的規模或者重新規劃一個或若干個新的城區；最后將城市規劃區內的集體土地征收為國有或者無償國有化，用于城市的發展。（2）2008年《城鄉規劃法》后，市、縣政府很快就發現“鄉村規劃權”也是實現自身目標的工具。依照《城鄉規劃法》的規定，縣級以上地方人民政府可以根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉鎮規劃、村莊規劃的區域。雖然該法要求鄉鎮規劃和村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色b，但是在發展經濟，增加財政收入的刺激下，各級地方政府以建設新農村、城鄉一體化、或者統籌城鄉發展的名義，迅速制定鄉鎮規劃和村莊規劃，然后開展土地整理，強行撤村并居，將農民集中居住，將節省下來的建設用地指標和新增加的耕地復墾指標用于城市建設。（3）土地復墾也常被地方政府作為應對中央政府的“武器”。雖然中央政府給地方下達了耕地保護目標，但這一任務的優秀是實現耕地的總量動態平衡，而不是具體某塊土地不得變更用途，這實際上給地方政府留下了很大的操作空間。他們可以一方面占有大量的優質耕地去招商引資發展第二三產業，另一方面又不斷努力對那些劣質土地進行開發復墾。一些學者在上海、浙江、天津等10個省級單位進行調研的過程中發現，各地紛紛出現了基本農田“上山、下水”的現象。以浙江省為例，1997—2003年，該省已通過土地開發整理補充耕地234.85萬畝，連續8年實行了占補平衡有余，累計占補節余43.65萬畝，超過國家要求浙江規劃期內占補平衡有余16萬畝目標任務的173%，然而，大量通過占補平衡補充的耕地都是魚塘、河灘、坡地[2]。
2.3地方政府官員的利益與沖動
這里存在著一個很明顯的悖論，既然中國的地方政府官員只有獲得中央的認可才可以獲得晉升，那么為何在土地管理領域中他們總是傾向于違背而不是貫徹中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途為賭注呢？要回答這些問題，就需要考慮改革開放以后中國的國家轉型、央地財政分權、地方官員的考核機制等因素。20世紀80年代以后，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來。為了發展經濟，中央一方面改變了地方官員的政治競爭及晉升標準，開展以經濟發展（GDP）為優秀的政治錦標賽[3]，另一方面不得不進行財政分權，并在1994年建立了以分稅制為優秀的財政分權體制——有學者將其稱為中國式財政聯邦主義（AChinese-styleFiscalFederalism）[4-5]。這兩個方面的制度變革確實促進了中國經濟的高速增長，但同時也影響甚至改變了中國的央地關系。其既表現為地方政府擁有了獨立的稅收和財政來源之后不再甘當中央政府的“傳聲筒”，又表現為地方官員為了進一步升遷，積極參加中央設立的經濟和社會發展指標（GDP指標）錦標賽，努力提高本地區的GDP和相關經濟和社會發展指標（比如城市化率），擴大城市規模，發展工商業。耕地保護既不能增加地方的稅收和財政能力，也不能推動經濟和社會的高速發展，所以對于地方官員沒有吸引力。對于省級以下的地方政府來說，實現耕地總量動態平衡的責任在省級人民政府，他們沒有必要為此過分擔心。本轄區保有更多的耕地只會讓別的地區擁有更多的建設用地指標，而這也意味著要將自己的發展機會拱手讓與其他競爭對手，所以，省級以下的地方政府通常在指標分配的時候就千方百計減少本區域的耕地保護指標，在指標分配結束后，又千方百計從別的地方購買建設用地指標。而對于省級政府來說，雖然中央政府將省級政府的行政首長列為耕地保護第一責任人，并將耕地保護責任目標考核結果列為省級人民政府第一責任人工作業績考核的重要內容，但是這一項指標僅僅是他們被考核的眾多指標之一，只要轄區內的市縣政府能夠完成耕地保護任務，省級官員是沒有太多的動力去追究基本農田到底是在山頂上，還是在水塘里的。
3土地管理制度的重構
綜上所述，可以看出，現行土地管理體制試圖以剝奪集體土地權利人的權益為代價來實現耕地保護、國有土地資產的保值增值、城市化等目標。但這種“嚴”字當頭的管理模式既沒有實現中央政府所設想的目標，也沒有就管理措施所損害的利益與其所要達成的目標進行合理的平衡，出現了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過程中，關于制度變革的方向、具體制度的設計等問題，人們依然沒有達成共識。筆者認為，以下幾個方面的問題應當首先予以解決。
3.1進一步明確國有土地和集體土地的產權
實踐證明，財產的所有者惟有實體化，才能防止來自公權或者其他私權的侵害。組成集體和國家的民眾只有切實地享有他們作為土地所有者的各種權利，才不會被土地管理者和執行者（或者人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財產[6]。
3.2實現集體土地和國有土地法律地位的平等
現行憲法第6條宣布全民所有制和勞動群眾集體所有制同為社會主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國家所有”和“集體所有”兩種土地所有權模式，按照所有權平等的原理，這兩種土地所有權的法律地位應當是平等的，相關土地權利人的法律地位、權利內容也應當是平等的，國家不能僅僅基于耕地保護的需要就不合比例地剝奪集體土地權利人的權利。為此，一方面要放棄“只能在國有土地上從事工商業建設”的觀念，盡快修改現行《土地管理法》第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，不再區分土地所有權性質，而是按照土地的區位、用途和社會經濟發展的需要，對領土范圍內的土地進行統一規劃；另一方面，要賦予集體土地使用權人與國有土地使用權人同樣的權能，即無論是集體建設用地，還是集體農業用地，相關土地權利人同樣享有占有、使用、受益和轉包、出租、互換、轉讓、入股、擔保、抵押、贈與等權利——前提是土地的利用必須符合土地利用規劃。
3.3以比例原則為指導進一步轉變政府的土地管理職能
如果能夠依照公法上的比例原則來重構政府在土地管理領域的角色，很多問題可以迎刃而解[7]。（1）適當性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠實現行政目標或至少有助于行政目標的達成。為此，政府應當反思并逐步放棄殘留在現行土地管理制度中的計劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關于土地劃撥制度的規定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設用地指標制度等。（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對于相關行政目標的實現應當是必要的，不應存在其他成本更低、對公民權利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應當吸收和借鑒《行政許可法》的經驗，將那些土地權利人可以自主決定的，能夠通過市場配置加以完成的，以及可以交由社會自治組織自行管理的土地管理事務交給土地權利人、市場或者社會自治組織，對那些可以通過事后監督方式來進行土地管理的事項就不應再設置事前的行政許可。（3）相稱性原則。特別是在耕地保護和糧食安全方面，國家可以為了保護糧食安全限制公民或其他組織的土地權利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權利保護之間進行必要的平衡，如果為了保護糧食安全或者快速推進城市化就一刀切式的犧牲7億農民的土地開發權而不給予公正補償，那毫無疑問是不符合比例原則的。
作者：程雪陽工作單位：中國人民大學法學院
當前中國土地管理面臨的形勢與問題
中國現行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰略，走中國特色社會主義發展道路，中國經濟取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內生產總值（GDP）持續以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經濟體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業化、城鎮化快速發展時期。中3國城鎮化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮人口數千年以來首次超過農村人口。面對中國社會經濟發展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發展問題作為頭等大事對待，“保護耕地就是保護我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發展才是硬道理”，工業化、城鎮化是現代化發展的必由之路。土地是工業化、城鎮化的物質載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發展，是我國今天和今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。當今中國土地管理實踐中出現了一些問題，引起學術界對中國現行土地管理制度的反思和對現行制度設計及其執行效率的質疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉建設用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮化進程的推進，政策期望農村人口減少伴隨農村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農村人口減少13%，農村居民點用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴格的節約用地制度，實際上開發區用地無序擴張，2009年全國開發區用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達11萬億元，為當年地方財政收入的3倍，為當年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執行中事以愿為的現象不得不引起人們的反思，是有關制度與政策設計出了問題，還是由于政府執行力有誤而違背其設計初衷，中國現行土地管理制度面臨著嚴峻挑戰，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學術界對我國現行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發揮土地市場在土地配置中的主導作用，政府發揮輔導作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權制。從中央到地方各級政府土地管理系統實行單線、垂直、封閉式管理。作者認為上述三種改革取向各有利弊，但以在現行土地管理制度框架內實行改革為上。以下就是本人關于中國現行土地管理制度改革內容的思考。
中國現行土地管理制度未來改革取向
1.重新確立政府角色定位，充分發揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規定：“城市土地屬國家所有。”1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”我國現行法律明確指出，國務院是國有土地所有權的代表行使主體（而非所有主體），是典型機制下的執行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經濟發展不平衡，由國務院直接行使土地所有權是不現實的，于是國務院要用分級機制，委托省、地（市）、縣、鄉各級政府行使土地所有權。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權的資格，但具有代表國務院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現行土地產權與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經營和管理三者于一身，在職能或權益上表現出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠利益，而地方政府行為則多強調地方局部和當前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標函數不一致。現實生活中保護耕地是中央政府的政策目標，而地方政府則以發展經濟為其目標，這也就是嚴格的耕地保護制度的執行結果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經營和管理三種權益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現經營者利益為導向，所有者的權益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權益要求的條件下實現自我收益的最大化。可是這兩個最大化的不重疊，其目標與政策導向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設計初衷得以執行或采取所謂的“下有對策”限度內執行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經營活動，將土地經營權交給國務院授權的國有地產經營公司負責經營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產稅來解決。實踐證明，政府經營土地制度，實際上使政府扮演了“經營者”的角色，政府既是“運動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經營者的角色得到進一步強化，現行土地使用權出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業行為扭曲，大量國有資產流失，同時為熱衷于以權謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經營活動，其建立初期就已經明確。當時國務院機構改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執法部門和監督部門，同時是國有土地產權代表，承擔著保護國家土地資源，防治國有資產流失的責任，不參與土地經營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構建良好的土地管理的法制環境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農業法》《土地承包法》《漁業法》《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》等法律如何協調和銜接問題，在操作層面上未得到解決導致土地管理政策受制于現行土地法律框架而無法執行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農村土地；既包括農用6地，又包括建設用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學者和相關法律由于其研究的出發點和側重點不同，使“土地”這一優秀概念及其特征的認識極不統一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在優秀概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執行？于是就出現了《土地管理法》在規定對林地、草原、水面、灘涂確權時，應按照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據其對城市土地實行科學管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農用地，由此得出的最終結論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農業土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負城鄉土地統一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關系。既然是土地管理法就要管理農用地又要管理建設用地了。只管理農用地不管理建設用地，農用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構建良好的土地管理法律環境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學術界為之努力的至今尚未實現的目標。據我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調整范圍，彌補《土地管理法》的不足。回顧中國土地制度改革的歷程和《土地管理法》實施20多年的實踐經驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權利和義務，調整土地關系包括公法和私法關系，協調土地民事權利與土地行政管理之間的關系，出臺包括土地上多種權利關系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎，全面系統地設定各類土地權利及其法律地位，為中國現行土地管理制度改革提供良好的法制環境。3.實施土地權利登記，切實保護土地權人的權益孟子曰：“仁政必自經界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標的物所有權并不當然移轉，其所有權的移轉必須以登記為要件。我國《物權法》規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力。土地確權是明晰產權主體和所有權歸屬，定界是確定土地權利邊界四至，登記是土地權利的法律保障，發證是土地登記的法律文件。土地權利登記是土地制度改革的重要基礎性工作，長期以來，由于各種原因，這項關系產權制度建設的基礎性工作進展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發《集體土地所有權證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現象與“重確權輕定界”的認識誤區有關，甚至于形成“產權不明晰無法登記——未經登記的土地權利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權利登記，借助登記推進明晰產權，否則產權永遠是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產權之所以得以存在，就是沒有認真開展土地權利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎和依據，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點的坐標之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發生土地邊界糾紛。當農民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權利合理流轉，保障農民土地權益才有可能實現，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關部門聯合下發了有關農村集體土地確權定界登記發證的文件，要求充分利用全國第二次土地調查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎，查清農村每一宗地的權屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現土地確權的實體化、物質化。如同我國公布釣魚島基點坐標和臨海基線用以維護我國領土主權和海洋權益。土地權利具體體現在法律層面和經濟層面，前者可稱為土地法律權利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經濟權利（土地物質權利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現土地權利的初始界定，是法律上保護土地權利的要件。以登記的要件來判斷土地權利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經驗所證實。我國《物權法》的頒布執行催生不動產統一登記制度問世，預計明年6月份將出臺不動產登記條例，國家對不動產實行統一登記制度，有望解決目前存在多部門（農業、林業、漁業部門等）按地類發證，按地類經營和分散多頭管理問題。4.轉變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發展對土地需求呈多元化特點，土地物質具有多樣性和發散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結。微觀配置而言，應當對于現行土地管理思路進行反思，為什么中國現行土地管理制度設計的制度目標與實踐后果反差如此之大？不得不對現行土地管理思路的科學性和可操作性提出質疑。如耕地保護只強調耕地數量，忽視耕地質量，更沒有考慮耕地數量與質量之間的替代性，結果導致耕地數量還會減少，耕地質量也隨之降低；建設用地管理只強調外延擴展，幾乎不考慮內涵挖潛，“年年指標不夠用，年年指標用不完”，導致城市用地規模一味地向外擴展，呈現“攤大餅”之勢，制度設計導向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關系的耕地則采取最嚴格的保護，難免有本末倒置之嫌，耕地保護后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴展，卻沒有估計進城的農民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導致農村人口在減少，而農村建設用地面積卻在增加；又如為了保護耕地和基本農田面積，明知基層土地圖數不符，卻采取約束性指標從中央到地方層層分解，明知規劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標加以規劃控制；明知數年前編制的靜態性規劃卻要據以控制數年之后的動態性用地計劃，導致這種規劃永遠逃脫不了頻繁地修改的命運，到底是規劃編制方法不科學，還是規劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現了如諾斯所說的“制度悖論”，“現在經濟發展過程中，人們本著追求經濟利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發展的根源”。關于土地管理思路的轉變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結構時，應當改善執行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關，我們常把由土地質量特性和人類社會干預所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質上是需要耕地的養育功能即耕地能夠生產糧食；同樣地，人類需要建設用地，本質上講是需要建設用地的承載功能即承載建筑物和構筑物。對于土地功能的需求本質上就包含數量和質量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產的糧食總產量是耕地面積（A）與單位耕地產量（B）的函數即V=f(A,B)，換句話說，只要實現規劃的糧食總產量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養活的人口卻增加了的原因所在。建設用地也是同樣道理，相同面積的建設用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設用地，據有關研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設用地面積。又如北京市建成區10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉變具體體現為：（1）土地用途管制的指導思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護的壓力。（2）耕地數量與質量并重管理，確保國家糧食安全。保護耕地的實質是保護耕地綜合生產能力，這才是保護國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護政策帶來轉機和活力。（3）建設用地內涵外延并舉管理，破解保護耕地與保障發展的“雙保”難題。轉變城市發展模式和土地利用方式，采取經濟手段，加大處置閑置土地的力度，推進城市存量土地的二次開發利用，實施節約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉土地“同地、同權、同價”的目標，推進城鄉統一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎作用。（5）城鄉建設用地與城鄉人口增減掛鉤，緩解城鄉人地關系，推進閑置村莊用地流轉利用，實施農村宅基地制度改革。盤活現存農村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關鍵性措施。（6）轉變土地利用觀念，樹立由二維平面轉變為三維立體的土地利用觀，開發利用地上和地下空間。這是符合當代土地產權制度發展由地表產權向土地立體產權演變趨勢。5.營造良好的管理環境，降低制度執行成本學術層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統是由地籍、地權、地價和地用四個子系統所構成，系統內存在著子系統與子系統之間關系和子系統與母系統之間關系，系統外存在土地管理系統與周圍環境系統之間關系。同理，我國現行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權、地價和地用四項管理制度相關，而且與內部和外部環境中相關制度改革有著密切的聯系。從這個角度來講，中國現行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發展的基礎，是土地管理的重要資源，是實現土地管理有計劃、組織、監督和控制職能的重要手段。回顧中國現行土地管理實踐不難發現，許多不可思議的問題的主導成因不是制度設計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規劃指標層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區基本農田面積大于耕地面積，卻偏要在規劃中保持基本農田保護率不降低，基本農田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農田配置上山和下水也就不足為奇了。依據失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸的技術條件外，最重要的是根據發送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協調好他們之間的利益關系，處理好他們的目標不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業性的權威機構——中國土地調查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數量、質量、權屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業務，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數據。關于財稅制度改革。1994年我國大陸地區實行財政制度改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權與事權不匹配和財力緊張的困境。在現行土地管理法律框架下，地方政府以低補償的形式大量征收農村土地，低價儲備后高價轉讓給開發商，獲得大量的土地轉讓收入，同時又通過財政擔保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”不斷滾動開發循環怪圈，現在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關稅收收入達3077.03億元，其中房產稅804.64億元，城鎮土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當年地方財政收入的48.8%，約占當年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達7.66億元。雖然政府的土地財政增值發揮了正面的推動作用，對于工業化和城鎮化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。土地財政金融制度的改革方向首先應當是把土地經營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產管理委員會，由其經營國有土地，參與市場運作，通過轉讓、出讓、聯營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產稅（物業稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規劃制度，改變現行的“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規劃的權力，只有實施規劃的義務，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農田政策落到實處。
本文作者：王萬茂工作單位：南京農業大學
