發布時間：2022-04-09 09:08:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇農村土地流轉論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、研究背景
隨著城市化建設進程的不斷加快，農村趨向于市場化運行。目前，我國各類市場體系正在加快發展，且不斷完善規范，唯有農地市場發展相對緩慢。農地市場是農村生產要素市場的重要內容，也是整個市場體系的重要組成部分，只有通過建立規范的農地市場，并納入我國社會主義市場體系，才能使農村的土地、資金、勞力等生產要素達到最佳組合，各項資源得到優化配置。
中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》全文公布。該文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。
二、農地承包經營權流轉的實證分析——以肇州縣興城鎮大閣村為例
農地流轉是農地承包經營權流轉，指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織的行為過程。農地流轉的方式是保留承包權，轉讓使用權。肇州縣興城鎮農地流轉概況，具體如下：
（一）數據來源
我們以黑龍江省肇州縣大閣村為例對農地流轉面積和農民收入之間的關聯關系進行實證分析，相關數據均來自實地調研。大閣村位于興城鎮東側2公里，共851戶，其中140多戶有一定的土地流轉，該村相對周邊農村較為富裕，人均年收入5000元以上。該村耕地1186.67公頃，主要是旱田，作物為玉米和烤煙，其中烤煙的收益較高但有一定的風險，該村有較少的養殖和牧業，大閣村臨近興城鎮，土地流轉的相對較多。大閣村五年內的土地流轉統計情況，如表1所示：
（二）模型原理及統計分析
針對土地流轉的面積與農民收入之間的關系，我們建立一元線性回歸模型，對兩者的關系進行模擬和分析。模型原理如下：一元線性回歸模型為
y=β0+β1+ε
其中y為被解釋變量，代表農戶收入；為解釋變量，代表農地流轉面積；β0為截距，β1為系數，兩者均為待估系數；ε為擾動項，體現了y的變化中沒有被所解釋的部分，即除以外其他所有 對y產生影響的因素的綜合體現。
以-大閣村農戶農地流轉面積和收入兩組數據為樣本，利用spss12.0軟件進行統計分析，結果如表2所示。
通過以上軟件分析，我們得到如下模型結果：
y＝-2600.20+102.95
顯著性檢驗結果（見表3）表明，r2值和調整r2值均在0.8以上，說明模型系數較為顯著；f值的相伴概率在5％水平上顯著，說明方程整體擬合程度較好。通過相關資料表明，農戶農地流轉面積與農戶收入呈正向相關關系，即農戶農地流轉面積愈多，農戶的收入愈多。并且，農地流轉規模對農戶增收效應為102.95，即農戶每增加1公頃土地流轉面積，其收入將增加102.95元。
（三）興城鎮大閣村農地流轉與農民收入關聯性的經驗檢驗
以上我們利用線性回歸模型模擬了興城鎮農地流轉對農戶的增收相應，為了更為深入的討論農地流轉的增收效果，我們將調研樣本進行重新整理，對農地流轉戶和非農地流轉戶的收入狀況進行經驗比對，以對上文的分析結論進行檢驗和作證。通過我們對大閣村的實地走訪，共分發60份問卷，回收60份問卷，我們對這60份問卷的數據進行了統計，得出平均值：每家人口為4人，有2人可以工作。下面我們利用平均值來進行以下分析：
1、流轉農戶
根據興城鎮土地流轉市場，土地流轉每公頃約為4500元，1998年國家進行分地，每人0.4畝，一戶平均三人共12公頃，一次流轉1.2公頃。農民進城打工每人950元，可工作10個月。這樣農地流戶的收入可計算得：
轉出土地所得費用mc1=4500元1.2公頃
外出務工收入mc2=950元2人10個月
總收入mt=mc1+mc2=23500元
2、非流轉農戶
農戶一次耕種1.2公頃，每公頃收益5250元，經過在興城調查取平均數，得知農民在空余時間可以選擇打工，每天50元，大約可工作45天。這樣非農地流轉戶的收入可計算得：
耕種土地所得收益ms1=5250元1.2公頃
農閑時務工所得收入ms2=45天50元2人
總收入m=msi+ms2=10800元
根據調查樣本的平均統計結果有：mt>>m，即有土地轉出行為的農戶其年收入遠大于自耕自耕的農戶。
通過綜合以上分析可知：農民的收入與土地流轉面積的大小呈正向相關，并且根據數值可以充分的論證土地流轉可以提高農戶的收入。當前，農民收入逐步多元化，土地不再是農民唯一獲得收入的手段，農民通過外出務工、經商能獲得更多的收入。農地分散經營的低收入和非農產業的高收入形成了鮮明對比，國家出臺一系列的關于土地流轉的政策解除了土地對農民的束縛，土地流轉政策為農民致富建立了一個可持續發展的機制。通過土地流轉，農民獲得了相對較高和比較穩定的有償轉讓收入，同時，也為發展農村經濟提供了經濟基礎。
三、阻礙農村土地流轉的因素分析
雖然農村土地流轉可以增加農民的收入，但是通過調查發現在農村土地流轉的比例仍然較少，通過大量的走訪，我們發現阻礙農村土地流轉的主要因素有以下幾個方面：
（一）土地流轉過程中，農民土地權益經常受到損害
“土地流轉”是農民把土地使用權轉手他人，從中獲得一定的報酬，但土地在流轉的過程中，很容易被一些不法商販所操縱，就像操縱房價一樣，炒地的人以最低的價格買入土地，以盡可能高的價格賣出，嚴重地擾亂了土地市場秩序，致使那些想要購入土地進行規?；a的農戶利益受到損害。所以，政府必須要完善土地補償機制，嚴格限制土地的非法倒賣。
（二）農村剩余勞動力再就業問題尚未妥善解決，極大程度上限制了農地流轉規模
在土地流轉之后的農村地區，必定面臨一定的勞動力剩余的情況，這一部分剩余勞動力的就業又為農地流轉提出了新的難題。造成這種難題的原因有二個：一是城鎮的市場競爭已趨于白熱化，而素質還有待提高的農民不足以在競爭中占據優勢地位；二是政府暫時對于已流轉土地的農民就業的引導和扶持力度還不夠，因此，政府應該為農民提供一些可以再就業的機會，并對農民進行基本技能的培訓，再者，目前黑龍江省對于流轉出土地的農戶缺乏一個幫助再就業的服務機制，流轉出土地的農戶不能及時得到市場的就業和創業信息，這也阻礙了農戶流轉土地的意愿。
（三）兒童和老人的生活不能得到妥善安置，為農地轉出戶增添憂患
當土地流轉之后，農民基本是進城鎮打工賺錢，但是自己的孩子和父母怎么辦，孩子進城上學要額外繳納借讀費用，對于本來打工收入不是很多的農民來說又增添了一項較大的支出，而且家有老人的也要給家里拿錢用于贍養父母。由于轉出戶家里的勞動力都外出打工，沒有勞動能力的老人和孩子只能留在農村，農村沒有很健全的保險制度，意外狀況經常會發生，如不能得到及時的幫助，可能會造成更大的經濟負擔。而且，孩子常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會給孩子們的心理上帶來一些偏差，給他們的健康成長帶來負面影響。
（四）轉入方的資金短缺和生產力技術低下
對于自愿留在農村的農戶，較多的人想多租賃一些土地去耕種，但是由于缺少資金的支持，很難達到自己租賃目的，去
銀行貸款需要一系列的證明，手續繁瑣，而且最后申請的數額也很少，政府給予的幫助和指導有限。除上訴問題之外，由于黑龍江省各地方農村土地耕種技術差別較大，生產方式落后，因此較多轉入戶的生產收益往往達不到規模經濟效益的狀態，既浪費勞動力，又提高了生產成本。
四、促進農村土地流轉的對策建議
（一）要尊重農民意愿，循序漸進
在我國現行的土地制度下，農村土地的所有權歸集體所有，經營權歸農民所有，因此在流轉土地承包經營權、發展規模經營時，首先必須征得農民同意。在農村社會保障體系還不健全的情況下，土地對農民有著十分重要的意義，土地既承擔著經濟功能，還承擔著社會保障功能。中央也一再強調，土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須堅持農民自愿的原則。
盡管土地流轉后，農民的收入會增加，轉出土地的農民也會有更多選擇，但是在現有的戶籍制度下，他們既不能成為市民，又無地可種，只能處于給別人打工的境地，這使他們的身份極為尷尬。因此流轉必須是建立在農民依法自愿有償的基礎上，不允許外力去強推，一定要循序漸進，要遵循法律和政策。
（二）建立工作服務中轉機構，為農民再就業創造條件
由于科技文化的不斷提高，農民的知識顯得越來越薄弱，他們在城市的工作機會變得越來越少。政府必須促進非農產業發展，為農民增加就業提供機會，政府要加大農民非農就業技能培訓力度，實行免費培訓政策，鼓勵農民進城務工，并且建立專門的職介服務機構，為他們提供就業信息和工作崗位。
（三）政府給予一定扶持，加大農村公共品的提供
要保障留守兒童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、電力、通訊、教育、醫療等等一系列的農村公共品。政府必須建立高效的農業社會化服務體系，加大農村合作醫療的優惠政策，讓老人和孩子的健康得到保障；改善農村的教育環境，提高教育質量，加強對孩子們的心理關愛；豐富農村的業余文化生活，組織文藝活動，調動農村留守老人的參與興趣，增加他們的生活趣味。
（四）為轉入方的農業生產創造條件
第一，為轉入方提供貸款支持。首先，放寬對轉入方的信貸限制，并鼓勵銀行放貸、政府適當補貼；其次，以不改變抵押土地的用途為前提，允許對土地進行抵押。對抵押土地的用途進行明確限定，可防止耕地流失，同時為受讓方進行融資提供條件。
第二，為轉入方提供先進生產技術，加強培訓等服務性工作。
第三，幫助土地流轉方進入土地流轉市場，參與土地流轉，并為其農產品提供銷售性服務，最大限度地降低生產經營成本。
關于農村土地承包經營權流轉的法律保護研究
摘要：目前我國關于農村上地承包經營權流轉的法律法規雖然制定了不少,如《土地管理法》、《農村土地承包法》等,但在土地承包經營權流轉的實際操作中依然出現了不少問題。鑒于此,本文在廣泛研究相關資料、結合實際問題的基礎上,對我國目前農村土地承包經營權流轉的過程中存在的問題進行分析,并試圖提出相應的解決方案。
關鍵詞：農村土地流轉 法律保護 問題研究
1.農村土地承包經營權流轉法律保護研究的必要性
1.1.保護農民權益的需要
土地承包經營權是農民最重要的財產權、農民基本的生活保障，農民生活水平的提高也有賴于權利行使和保護的程度。土地問題是農民最大的民生問題，涉及到農民最優秀的利益。土地承包經營權流轉，本質上就是對農民土地權利和利益的調整。推進農村土地使用權有序流轉，其根本立足點就是要用法律充分保障農民權益，在任何時候都能為農民提供法律保護，做到有法可依，有法必依，違法必究。
2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體性經營建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農村制度進入試點階段[1]。
1.2推進農村城鎮化建設的需要
隨著市場經濟的發展以及經濟體制改革的深入,我國農村城鎮化建設進程不斷加速。城鎮化建設一方面需要大量的農業剩余勞動力,另一方面,強大的土地需求要求農村土地承包經營實現規模化和市場化。而現實中,不完全的農村土地承包經營權和不規范的農村土地承包流轉降低了農戶農村土地承包經營收益和農村土地承包交易價格,導致農村土地承包交易成成本上升,減少了農村土地承包市場交易的凈收益,最終減弱了農戶的農村土地承包需求和供給。
農村土地使用權不能實現市場化流轉,則農村土地承包資源無法優化配置。農民土地產權的不完整和不獨立,阻礙了農村的產業化發展。農村城鎮化推進有賴于農村土地承包順利流轉以及農村土地承包資源優化配置,因此,必須進一步改革農村土地承包經營權法律制度,以適應城鎮化的需要。
1.3實現土地利用率最大化的需要
土地承包經營權作為農村上地制度的優秀，其作用主要在于實現對土地的高效利用,然而當前我國農村土地資源配效率卻較為低下,農業生產效益也不高。這一方面是由于我國耕地資源極為稀缺。2014年我國耕地只有18.26億畝,人均耕地1.4畝,不到世界平均水平的一半，在全世界190多個國家中排名126位以后;而另一方面,農村土地細碎化問題嚴重。我國有接近2.5億農戶,平均每戶經營土地不到半公頃,農業勞動生產率為第二產業的1/8,第三產業的1/4。加之大量農民進入城市務工,農村土地呈現出大量耕地撂荒的現象,土地的使用價值沒有最大限度的發揮出來。
2.農村土地承包經營權流轉的基本理論
2.1農村土地承包經營權流轉的涵義
農村土地流轉既包括農村集體土地所有權的國家征用,也包括土地承包經營權的變動。根據現行憲法和上地管理法規定,農村集體所有制土地的所有權國家征用,僅限于國家對集體所有土地的征收,是一種不可逆轉的單向流轉[2]。
而一般意義上的農村土地流轉是指土地使用權即土地承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓,其實質是農村土地使用權的市場化,即在農村上地所有權屬于集體所有的前提下,農民在市場條件下,根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權,從而實現土地資源的優化配置。（梁慧星主編:《中國物權法研究》,法律出版社1998年版）
2.2農村土地承包經營權流轉的現狀分析
農村土地流轉的實質是土地承包經營權的流轉,土地承包人可以采取轉包、轉讓、轉租等方式將承包經營權轉給他人。土地承包經營權流轉是承包人行使其權利、實現其利益的重要方式。在承包初期,土地承包經營權為債權性質,存在期限短、不穩定,缺乏流轉基礎等缺點，因此,雖然農村土地流轉始于第一輪土地承包期,但在土地承包經營權物權化之前土地流轉只是個別現象。從80年代后期以來,通過農戶自發的土地使用權流轉,每年發生的農地流轉率也就在1一3%之間[3]。
隨著農村商品經濟的發展,農村產業結構和就業結構發生了變化,有些人不再從事農業經營或暫時不從事農業經營導致耕地無人耕種撂荒,而部分家庭因耕地少,想擴大經營規模而想要耕種更多耕地,因而為土地承包經營權流轉提供了良好的環境。隨著社會經濟的進一步發展,城鎮化對土地的需求不斷增加,且土地承包經營權逐漸轉變為物權,土地承包經營權流轉逐漸呈現出較大的規模,并以較快的速度發展。據統計，截止2013年底，__全省家庭承包耕地流轉總面積達1360.7萬畝，耕地流轉率23.3%；轉出耕地的農戶數364.6萬戶，簽訂流轉合同201.2萬份。簽訂合同的耕地流轉面積為724.9萬畝，占流轉總面積的53.3%；流轉用于種植糧食作物的面積為443.3萬畝，占流轉總面積的32.6%。
2.3農村土地承包經營權流轉的特點
近年來,農村土地承包經營權流轉呈現出以下幾個特點:
第一，農村土地承包經營權流轉方式呈多元化發展。以__省為例，2013年__省耕地流轉主要以出租和轉包為主。出租和轉包面頰分別為609.9萬畝和514.6萬畝，占流轉總面積的44.8%和37.8%；轉讓、股份合作、互換的面積為67.1萬畝、61.3萬畝和35.6萬畝，分別占流轉總面積的4.9%、4.5%和2.6%。在出租方式中，出租給本鄉鎮以外的面積占出租總面積的13.9%。
第二，土地流轉中政府引導作用明顯。在目前尚未形成土地流轉信息暢通、功能齊全、中介服務完善、管理規范嚴密的土地流轉市場運作機制和服務機構之前，農村土地流轉之所以能以較快的速度發展,除了經濟發展的客觀要求和有力促進外,各級政府的積極引導是一個重要的因素。
2.4農村土地承包經營權流轉的作用
我國各地的實踐證明,農村土地流轉不僅能夠確保農民的收益分配權方面,而且在促進農業產業化發展、推動農村勞動力轉移、優化農地資源配置和增加農民收入等多方面也有積極的推動作用,并取得了較好的社會效益和經濟效益。主要表現在:一是促進農業產業發展，帶動當地產業和經濟發展；二是推動農村勞動力轉移，增加了農民收入，推動了城鎮化建設；三是優化農地資源配置，提高耕地的使用率，減少了撂荒耕地；四是有利于農業科技推廣，促進農民增收。
3. 農村土地承包經營權流轉法律保護存在的主要問題
3.1 農戶土地承包年限定過短
我國農村第一輪土地承包從1983年前后開始到1997年止，承包期為15年。鑒于15年的承包期限太短，不利于農戶對承包土地進行長遠規劃，因此從1997年開始的第二
輪土地承包將承包期再延長30年不變。2002年頒布的農村土地承包法進一步明確規定，耕地的承包期為30年?？梢?，我國已然意識到了承包年限片短對對農戶集約進行承包土地的弊端，但30年的承包年限依然無法滿足農戶對土地長期規劃的需要。過短的承包年限導致農戶的土地經營活動往往只注重短期的利益，而不愿意對土地進行長期的規劃和深入投資，導致我國農村土地經營陷入生產效益低下與農地資源匱乏的惡性循環。且《農村土地承包法》第33條第1款第3項只規定:“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”。則流轉的耕地年限最多不能超過30年，而采取出租方式流轉的，租賃合同期限遵照《合同法》的規定，不得超過20年，因此，流轉時間過短也是限制農村土地流轉的一大因素[4]。
3.2維護農民利益和發展效益農業之間的沖突
按人口均分土地容易導致土地過于分散，難以成片發展，形成規模經營。而通過土地流轉提高土地生產率、使用率，發展效益農業是我國農業發展的方向。要實現某一片土地的集中連片，則需要該片土地的所有承包土地的農戶一致同意。由于種種原因，常常會出現大多數農戶同意進行土地流轉，而少數農戶不同意的情況，而根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定：“承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。”，土地流轉建立在承包農戶自愿的基礎上，這導致了維護少數農戶的合法權益不受侵害與推進效益農業之間的沖突。而目前解決此類矛盾的方法，也僅僅局限于依賴村干部對少數不愿進行土地流轉的農戶進行思想工作，爭取農戶同意，或動員其置換土地位置，尚無其他很好的解決辦法。
3.3土地流轉程序不規范
土地流轉的承包方大多數為農戶，而農戶往往因法律意識淡薄而致使其所簽訂的合同內容不完整, 條文不明確,權利義務主體劃分不清,甚至觸犯法律。而在農村土地流轉過程中經常存在著較多不規范的流轉行為。如農戶與農戶之間的流轉大多在私下進行，大多農戶流轉土地并不向集體經濟組織申請登記，或是以口頭協議代表了書面合同。這樣一旦出現土地流轉受方不支付流轉費用、不兌現收益分成，原承包方占用流轉土地或是土地流轉受方將土地使用權自行再轉讓，則會導致雙方權利義務混亂，導致流轉雙方的經濟利益受損，當土地使用權權屬糾紛發生時，很難從法律和行政省進行維護處理，不利于土地流轉問題的解決。
3.4土地流轉機制不完善,中介服務機制缺失
健全的農村土地流轉機制可以促進農村土地流轉市場的發育與完善,而完善的農地交易市場可以促使農村土地承包經營權流轉更加合理規范。目前我國并未建立起完善的農地流轉運作機制,甚至沒有形成完善的農地交易中介服務體系,導致農地流轉信息無法及時收集并交換。而農戶欲流轉其農村土地承包經營權時常常受到選擇范圍小、轄射面小的限制，因此很難進行農地使用權的跨區流轉,找不到合適的流轉象。
目前，大部分地區尚未形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，缺乏專業的土地流轉中介組織及土地承包經營權流轉價格評估機構。盡管一些地方建立了土地流轉中介組織，但由于服務滯后、尚未形成完善的市場運作機制，沒有實現農村土地承包信息化管理、流轉信息渠道不暢，流轉的供求雙方信息不能及時溝通，同樣也限制著土地承包經營權流轉。客觀上限制著土地承包經營權的流轉[5]。
3.5農民缺乏對土地流轉法律知識的了解，缺乏土地流轉積極性
自古以來農民對土地具有根深蒂固的依賴情結，土地是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障。由于缺乏對土地流轉相關法律的了解，有些農民因擔心土地流轉對自身利益不利或是無法收回已流轉土地，而不敢大膽參與流轉。寧肯免費將土地給別的農戶種，甚至拋荒，也不愿將土地流轉給別人，導致撂荒、遺棄土地的現象不斷增加，成為土地流轉中一大現實問題。
在部分經濟落后地區，大多數農戶還處于傳統的農業生產經營階段，土地仍然是農民最根本的生活保障。由于對相關土地流轉的法律不了解，大部分農民擔心土地流轉后會失去土地的承包權，失去最基本的生活依靠，在客觀上制約了土地的流轉。尤其是目前農村社會保障制度尚不夠完善，農村社會保障制度還沒有完全建立起來，不能完全解決農民的后顧之憂，農民長期以來形成的對土地的依附性仍存在。
4.解決我國農村土地承包經營權流轉法律保護問題的幾點建議
4.1完善土地承包經營權物權化的權能
在法律上對農戶的土地經營權予以物權認定，是維護農村土地政策的穩定性和持續性的重要保障。只有通過對農民的土地經營權予以物權性質的認可，才能理順農村土地流轉過程中的各種法律關系和權益歸屬問題。同時，厘清農地的產權歸屬，明確農地的物權屬性，也有利于構建開放、自由的土地流轉市場，從而在有力配合我國農村產業轉型升級和城鎮化建設的同時，以土地流轉市場對農村土地資源進行優化配置。
4.2規范農村土地登記制度
土地登記是確保產權安全的正式制度安排.構建城鄉土地權利統一登記發證管理體制,是保障農民土地承包經營權的不可或缺的一個方面。首先從保護和確認土地承包經營權的角度出發,以不動產登記理論,將土地承包經營權登記主要看作物權公示作用。其次，土地承包經營權由不動產登記機關統一登記。為了充分利用現有的管理資源,應以土地行政管理機構為基礎,按屬地管轄確立農地的民事登記機構,即依據《土地管理法》的有關規定,由縣級以上地方人民政府就國有單位、農村集體經濟組織所有而由農戶承包的農村土地進行登記。
4.4建立健全農村土地承包經營權流轉用途監督管理制度，完善農村土地承包經營權流轉中介服務體系
在土地流轉過程中，將農業用地轉化為建設用地這一現象廣泛出現在經濟發達的地區,有關部門應加強對農村土地承包經營權流轉用途的監督力度。通過政策解讀、法律宣傳等手段使農戶理解國家相關法律政策, 加強對耕地的特殊保護,控制建設用地總量,提高農地質量,避免企業、集體經濟組織或農戶私下占用農地、轉化農地用途。農村土地流轉制度既要與我國的經濟發展水平相協調又要與當地的生產力發展水平相一致,政府要擔起農地流轉監督服務管理者的角色。
由于我國農村交通通訊事業發展緩慢,致使農村相對閉塞,農民不能獲得全面的農地流轉信息。為促進農地資源的合理配置與規范市場交易行為,應建立完善的農地使用權流轉中介服務體系,以便及時收集整理農地流轉信息,
將可流轉的農地按區位、質量、價格等指標分類,幫助供求雙方建立起交易信息互換網絡,為農地流轉地的順利進行節約成本和時間。4.5是發揮土地社會保障的傳統機能，為農民提供基本保障。
千百年來，土地作為農民穿衣吃飯的主要來源，是維系我國農村社會穩定的基本保障。以法律形式將農戶的土地使用權納入物權范疇的同時，應當構筑相對完善的農村社會保障體系，以保障農民在土地流轉出去后在去穩定收入或發生重大疾病時能得到基本保障。
而在農村社會保障制度的基礎上，提高對出讓土地經營權農民的保障基準。特別是對于簽訂長期出讓合同的農戶，
在進行經濟補償的同時，還可以根據其出讓土地面積和轉讓期限進行定時定量的補助。各級政府還可以在就業、養老保險、醫療保險和其他基本生活條件上加大對這部分農民的投入力度，將土地流轉產生的經濟效益部分轉讓給他們。這樣就可以進一步吸引農民出讓土地經營權，加快農村土地流轉市場的發展速度，在保證他們“老有所養、病有所醫、生有所靠”的同時，也讓他們實現“因轉而富、因轉而興” [6]。
一、我國農業保險發展主要特征
（一）覆蓋面穩步擴大，成為全球最重要的農業保險市場之一
農業保險覆蓋地區從2007年試點的內蒙、吉林等6個省區穩步擴大至全國，保險品種覆蓋了農、林、牧、漁業的各個方面。2007-2013年，農業保險承保主要農作物從2.3億畝增加到11.1億畝，占播種面積的45%；承保主要糧食作物從1.7億畝增加到9.35億畝，占播種面積的56%；保費收入從51.8億元增長到306.7億元，年均增速34.5%，參保農戶達2.14億戶次。目前，我國已成為全球第二、亞洲第一的農業保險市場。
（二）財政補貼不斷增加，杠桿撬動作用
凸顯2007年以來，國家實施了中央財政農業保險保費補貼政策，將關系國計民生和糧食安全的農產品納入補貼目錄。到2013年，補貼品種已經擴大到3大類15個品種，覆蓋了水稻、小麥、玉米等主要糧食作物以及棉花、糖料作物、油料作物、畜產品等。各級財政對保費補貼達到75%以上，其中，中央財政承擔35%-50%，個別地方甚至由財政全額負擔。其中，2013年補貼126.88億元，為“三農”提供風險保障1.39萬億元，放大效應近100倍。
（三）農險供給形式多樣，產品與服務不斷創新
在國家政策支持下，各地積極探索農業保險的實現形式。目前，全國有23家保險公司經營農業保險，除上海外，每個省市都有多家保險公司經辦農業保險業務，適度競爭的農業保險市場逐步形成。例如，江蘇省實施了政府與商業保險公司聯辦共保模式；浙江以政府推動為主，實行共保體統一經營形式；中國漁業互保協會通過創新互助共濟的體制與機制，探索了互助農業保險模式。陜西、湖北也在局部開展了農機互助保險。與此同時，在全面推進農作物生產成本保險、滿足農民基本需求基礎上，各地還創新開展了蔬菜和生豬價格指數保險、天氣指數保險、小額信貸保證保險、制種保險以及淡水養殖保險等試點，取得一定成效。
（四）保障水平有限，新型農業經營主體的需求難滿足
目前大部分省農業保險的保額都是參照2007年的直接物化成本確定的，遠遠低于農民的實際成本支出。例如，黑龍江省大豆保險每畝保險金額120元，小麥125元，玉米145元，水稻200元，不足物化成本的1/3。很多省份農業保險設定了高達30%左右的免賠率，導致農業風險沒有得到充分有效的補償。新型農業經營主體的種植面積大，生產成本中還要加上每畝幾百元的土地流轉費，資金投入量很大，他們迫切需要更高水平的保險保障。在上海，水稻的保險金額雖然已提至每畝1000元，但是新型經營主體仍感覺保障力度不夠。
二、農村土地流轉與農業保險發展關系
農村土地流轉在促進農業規?；恋亟洜I的同時，也帶來了比分散經營更為巨大的自然風險、市場風險、技術風險等農業風險。農業規模經營對于農業保險有更高的要求，發展農業保險有利于促進土地流轉。
（一）農業保險促進土地穩步流轉風險補償和穩定生產是農業保險的基本功能
近年來，我國農業保險已經在基本功能上逐步拓展衍生出防災減損、信貸支持等多種功能。通過充分發揮農業保險的生產穩定功能可以有效轉移和分散風險，保障農業生產過程的持續穩定，促進農業生產經營活動健康發展，有利于增強農業生產經營主體進行規模生產的意愿和信心，促進土地流轉。
1.風險補償和穩定生產功能。農業保險在補償損失、幫助農民恢復生產、保障農民收入穩定等方面起到了“穩定器”的作用。2013年黑龍江省遭受歷史罕見的洪澇災害，陽光農業相互保險公司共為46.8萬受災農戶支付賠款21.04億元。2014年遼寧省發生特大旱災，農業保險賠付金額達9.7億元。2014年強臺風“威馬遜”登陸海南，全省農業保險估損2.2億元，已賠付3745.64萬元。農業保險為農業災后恢復再生產提供了有力支持。
2.防災減損功能。農業保險將政府臨時性的被動救災救濟行為，轉化為一種市場機制參與的制度化的主動災害應對，平滑年度間財政支出水平，提高財政資金使用效率。目前，農業保險經營機構采取了必要的防災防損措施，在有效控制風險的同時，客觀上起到防災減損的效果。黑龍江農墾陽光農業相互保險公司構建了由357門高炮、135部火箭發射裝置、8部氣象雷達、36臺氣象衛星云圖接收機和1200多名作業指揮人員組成的獨具特色的防災減災體系，通過及時開展人工增雨防雹，已累計為農戶減少損失14億多元。安信農業保險股份公司在2012年“?？迸_風來襲前夕，設立2500萬元獎勵資金，鼓勵投保大棚設施的農民主動割膜，既為農民保住了大棚設施，也為公司避免近2億元預期賠付損失。人保財險江蘇分公司針對2014年小麥赤霉病高發態勢，在農戶實施“一噴三防”基礎上，出資159萬元購置農藥對丹陽市48.5萬畝小麥進行統一防治，遏制了小麥赤霉病的大面積爆發，既減少了農民損失，也大大減輕了災后賠付壓力。
3.信貸擔保增信功能。與分散經營相比，土地流轉后的規模化經營需要金融業提供長期、穩定、可持續的服務，特別是信貸資金方面的需求。農業是高風險行業，銀行等金融機構一般會減少對于農業的信貸額度并嚴格信貸流程。農業保險經營機構通過信用保證保險為農業經營主體增加信用，探索和創新農業保險與信貸結合的機制，能夠充分發揮金融業對于土地流轉的驅動作用，解決了困擾新型農業生產經營主體的“貸款難”、“貸款貴”問題。在上海市“銀保聯合”項目支持下，安信農業保險股份公司從2008年開始開展支農貸款保證保險，農民專業合作社最高可獲得200萬元貸款，家庭農場可獲得不超過50萬元貸款。截至2014年10月底，已累計為農民專業合作社等新型農業經營主體提供無抵押、無擔保、實行基準利率的貸款2247筆，貸款額達到14.4億元。中國人保江蘇省分公司也于2014年9月在徐州、鎮江、宿遷等三市開展小額貸款保證保險，幫助15家新型農業經營主體獲得無需擔保和抵押的貸款資金近400萬元。
（二）土地流轉促進農業保險發展
1.提升農業保險發展需求基礎。農業保險需求主體保險意識的增強，有利于提高農業保險保障水平，促進農業保險深入發展。在傳統農業生產方式下，農業生產主體為分散的農戶，生產規模小、投入總量小、受災損失小等特點，加上農戶本身缺乏農業風險分散的意識，導致其對農業風險保障的需求相對較小。農村土地的加速流轉、農業適度規模和專業化經營導致農業增長方式由粗放型向集約型轉變，風險更為集中。加上新型農業生產經營主體大多采取市場化方式決策，固定資產投入多、生產規模大、市場風險被放大，承擔的風險水平更高，因而對農業保險的需求更高。而目前的“保成本”式的農業保險不能滿足農戶對于風險分散的需求，勢必尋求更高的保障水平，這有利于推進農業保險進一步發展。
2.改善農業保險發展的環境。一是農村土地流轉促進農業規?；恋亟洜I，有效降低了農業保險的經營成本。隨著農村土地經營權的流轉，農村土地逐步向少數種糧大戶、農村合作社、家庭農場等集中，農業生產經營主體數量減少，單位承保規模提升，保險機構在展業、查勘、理賠、承保宣傳等業務中的投入減少，降低了農業保險的經營成本。二是提升農業生產經營主體的主動風險管理意識，降低農業保險公司的經營風險。土地流轉集中后形成的規模化、集約化和專業化的產業經營模式，客觀需要農業生產經營主體在提高投入的同時，積極采取防災防損措施，改善農業生產的基礎設施，采用先進的生產技術提高抗風險能力。農業生產經營主體注重風險防范、高效收益的理性行為，能夠有效降低農業保險的經營風險。三是農業保險需求主體的轉變，抑制了道德風險和逆向選擇，有效提高農業保險市場的效率。在傳統的農業保險市場上，存在交易的外部性和信息不對稱，道德風險和逆向選擇問題嚴重。隨著土地流轉的逐步展開以及土地規?；a經營主體的增加，農業保險的需求主體由個體向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體轉變。這些新型農業經營主體投保的意愿更加明確，風險管理的意識和交易的約束力更強，在一定程度上抑制了道德風險和逆向選擇問題，有效提高了農業保險市場的交易效率。
三、新形勢下改革完善農業保險的建議
（一）提高產品多元化水平，滿足新型農業經營主體多層次需求
針對農業保險需求主體的轉變，開發符合新型農業經營主體多層次需求的保險產品。鼓勵保險機構根據新型農業經營主體的市場需求開發產量保險、價格保險、信貸保證保險等新型保險產品，可按保物化成本、保完全成本、?；臼找娴仍O計多檔次多樣化保險保單，各級財政應給予適當補貼。
（二）發揮農業保險的金融增信作用，建立銀保互動機制
一要大力推動農業保險和農村金融的深入合作，建立銀?；訖C制。探討農業保險和農村金融的多種合作形式，鼓勵銀?；訖C制和模式創新，促進農業保險和農村金融的深度融合。二要鼓勵開發銀保合作產品，推廣“生產保險+信貸保證保險+農村信貸”的合作模式。合理設計政府、銀行和保險公司在銀保合作中的權責分配和制約機制，政府對保證保險提供保費補貼，保險公司對被保險人提供貸款擔保，銀行對符合條件的新型農業主體提供低利率、無抵押、無擔保的貸款。
（三）加快農業風險區劃，合理厘定保險費率和保險金額
根據全國主體功能區規劃和全國現代農業發展規劃，科學推進農業風險區劃工作，以縣（市、區）為單位，根據氣象水文、基礎設施、歷史產量等要素，劃分為不同的保險責任區，確定保險責任，厘定保險費率和保險金額，探索劃定不適宜保險區域。
作者：夏云龍文軍單位：華南農業大學經濟管理學院
在我國農村，隨著資源流轉的不斷加快，權利的沖突問題日益增多。具體到土地承包經營權而言，由于農民在行使承包經營權時，可能會影響到發包人的權利，所以，農業部根據農村土地承包法，制定了農村土地承包經營權流轉管理辦法，并將于2005年3月1日起實施。根據規定，農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償原則。辦法明確規定，農村土地承包權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益?？梢哉f，農業部的規定解決了農民行使土地承包經營權，進行土地流轉時可能面臨的諸多問題。譬如，當農民轉包或者互換土地時，如果發包人為不同的集體經濟組織，必然面臨著轉包或者互換合同的效力問題。一般來說，未征得合同當事人一方同意，另一方當事人不得轉讓、轉包、互換。農業部將農民行使土地承包經營權的范圍限定在同一集體經濟組織內部，解決了因為土地承包經營權流轉而產生的法律障礙。為農民行使土地承包經營權解決了現實問題。然而必須指出，這種通過限制農民土地承包經營權流轉范圍來化解矛盾的做法，可能會最終損害農民的利益。首先，將土地的流轉限定在農業用途，固然可以有效地保護農業用地，但是，在農業作為弱勢產業，投入產出比與其他產業相比缺乏優勢的情況下，可能不利于大規模提高農民的收入。其次，農村土地承包法中所規定“入股”的權利，農業部嚴格限定為，“實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營”的權利，或者“其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營”的權利。換句話說，不論是公司化經營，還是合作化經營，土地承包權作價入股，只能從農業生產經營中受益。這和許多經濟學家所倡導的農村股份制有很大的出入。坦率地說，由于只能從事農業生產經營，所以，無論農民采取何種組織形式，其最終收益都不會很高。曾經有一些從事農業生產經營的企業為了提高邊際收益，在農業生產用地上從事房地產開發，或者以所謂的觀光農業為幌子，建立大量的娛樂設施，提高單位土地面積的收益。農業部顯然是看到了問題的嚴重性，所以，將入股經營嚴格限制在農業生產經營方面。這樣一來，除了在一定范圍內能夠提高農業的機械化作業水平之外，對農民增收并沒有太大的幫助。第三，按照新制度經濟學派的觀點，交易成本決定著交易的方式和交易的目的。農村土地承包經營權的流轉同樣存在著交易成本的問題。根據規定，農村土地承包經營權流轉需要簽訂合同，而且以轉讓方式流轉的，還要事先向發包方提出轉讓申請。農村土地承包經營權流轉合同簽訂以后，還要向發包方和鄉鎮人民政府的農村土地承包管理部門備案。在農村交通不便、信息傳遞不暢的現實大背景下。農業部的規定雖然有利于穩定土地承包經營權流轉法律關系，但在客觀上增加了農民的負擔。多數農民很可能會在法律規范之外，尋求通過成本更低的交易方式實現土地承包經營權的流轉。上述這些問題在短期內可能無法解決。承包土地只能用于農業生產經營是國家的基本國情決定的。由于我國實行農村土地的集體所有制，所以，為了避免土地所有權的轉讓，在設計土地承包經營權時，不得不將土地承包經營權流轉限定在同一集體經濟組織內部。而這樣一來，使得跨地區的土地承包經營權流轉成為泡影。這說明我國農業管理部門在制定土地承包經營權流轉制度時，充分考慮到了憲法和法律的規定，從實際出發，試圖逐步解決現實生活中存在的問題。但是必須看到，這樣的解決方案不可能從根本上改變農民收入增加緩慢的問題，不可能建立科學的農村土地流轉法律體系。筆者認為，解決中國農村土地流轉問題必須分三步走：第一，應當改變農村土地集體所有制，將現在分屬于不同集體組織的土地收歸國有，由國家制定統一的流轉法。第二，在承認并且保護現存的農村農民土地承包經營權的同時，逐步調整土地承包關系的當事人，讓農民根據自己的實際需要，與統一的政府部門簽訂土地承包合同。第三，建立非營利性的土地承包經營權流轉中介組織，為農民在自愿基礎上進行土地承包經營權的流轉提供服務。也就是說，在明確土地發包方為國家之后，允許人們跨地區從事土地承包經營活動。從嚴格意義上說，土地的承包經營和土地的合作化經營、股份制經營只不過是經營方式的不同。在不能夠享有土地流轉增值收益的情況下，無論采取何種經營方式，都難以從根本上改變當今農村土地承包經營狀況。關鍵的問題就在于，國家決策部門應當在充分考慮到農民切身利益的情況下，從根本上改革農村的土地所有制，改變對土地承包經營權流轉的限制性規定，最大程度上調動農民的積極性。簡單地說，作為土地的發包方，今后政府可以通過改變農村土地的用途，設立長期的農村發展基金，改善農民與土地之間的關系，建立長期的農民社會保障體系。
隨著全國市場經濟不斷發展，全國市場化程度越來越高，農業生產實現了由“為自己生產”向“為市場生產”的轉變。同時，農村勞動力向非農領域轉移，全國農民工總量達到2.69億人，農民收入來源多樣化。全國家庭農場己發展到87.8萬家，農民專業合作社發展到98.2萬家，還有眾多專業大戶。它客觀上要求土地流轉到家庭農場、農民專業合作社和專業大戶手中，發揮規模效益，以實現增產增收。
十八屆三中全會對農村改革做出了重大部署，加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。根據農業部的數據，截至2013年底，全國（不含西藏）家庭承包耕地流轉總面積達到3.4億畝，占到總承包地面積的26%，經營面積在50畝以上種植大戶超過287萬戶。隨著農村土地流轉的加快，推動了農業規模經營的發展，土地流轉規模經營的成效已經顯現。一是加速了新型經營主體發展，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體大量涌現，這些流轉土地的主要流入方己成為農業規模經營的主要實施者。二是已經初步改變了農業生產方式，通過土地流轉，實現了以土地為優秀的農業生產要素集中，優化了農業耕種與經營模式，一定程度上提高了農業生產的規模化、機械化、特色化和科技化水平。三是較好發揮了農業增效、農民增收促進作用。農民以股份合作、出租、互換、轉包等形式交付給合作社、龍頭公司經營。農民們放下鋤頭，搖身一變，成了村里公司的股東或產業工人，拿了“雙薪”，實現了農業增產、農民增收。
但在土地流轉中還存在諸多問題?，F有的金融機構不能為農村土地流轉提供持續、專屬、長期全面的金融服務，須重塑農村金融組織機構，通過專業政策性金融服務，激活流動性最強的資本，帶動流動性較弱的農村土地合理轉移，實現農村土地價值的真實反映、土地交易的公允合理、土地要素的合理利用、土地投資的持續增長，從而提高農民財產性收入，逐步縮小城鄉差距。資金少難以周轉，難以獲得貸款支持，限制了合作社規模的擴大和經營能力。也導致土地利用和產出受到影響，如有的外出農民希望流轉土地給合作社，但合作社拿不出流轉資金，土地只能荒蕪。合作社迫切需要土地流轉資金。增加農村金融供給需要農村金融制度創新。農村地區合格的信貸主體較少，農業企業往往沒有信用記錄，沒有規范的財務制度，缺乏金融機構認可的可抵押資產，很難滿足商業銀行的貸款要求。
以土地流轉為紐帶、以規?；洜I為特點的新型生產方式對農村金融服務提出了新的需求。以現代化耕作和高效農業為特點的規模經營，需要大量的固定資產投入和流動資金支持，迫切需要金融機構的信貸資源扶持?，F在農地流轉存在法律與政策互不配套。
2010年以來，黨中央、國務院相繼出臺了多項支持以農村土地承包經營權向金融機構抵押融資的新政策，鼓勵金融機構創新農村抵（質）押擔保方式，而在法律層面只對“四荒”土地使用權的抵押權能予以明確，其他類型的農村土地經營權抵押行為未能得到法律支持，金融機構開辦此類創新業務，一旦出現貸款違約，金融機構將面臨法律不支持風險，金融機構開辦業務的積極性難以得到有效調動。因此，缺乏法律保障成為政策推廣的最大障礙，相關法律制度亟待完善。土地流轉交易平臺體系尚不健全。
目前，我國的土地流轉交易市場尚不完整，土地流轉的信息傳播渠道不暢通，一旦出現借款人違約，土地承包經營權的商品屬性難以通過市場充分顯現，抵押權人難以有效實現抵押價值。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。它為加快構建新型農業經營體系、改革農地承包經營權抵押制度指明了方向；它也為農村金融改革發展要服務農地流轉指明了方向。
作者: 鄭良芳 單位：中國農業銀行研究部兼體改辦原主任
一、土地流轉的的客體與規則
明確土地流轉的客體與規則是明確土地流轉的主體的重要前提。只有明確土地流轉的客體與規則才能更好的去討論土地流轉中的主體。
（一）土地流轉中的客體
土地流轉的過程中，農民必須要清楚他們所交換的是什么，即土地流轉的客體是什么。從表面上看交換的是土地，土地是客體。但是，承包土地時農民承包的是產量，而不是面積，而現在進行土地流轉，面積就具有較為重要的地位，此時面積就是土地流轉中主要的客體。但是面積又該如何清晰呢？十七屆三中全會提出了要做好農村土地的確權登記頒證工作。確權工作是為了明確土地流轉的客體。農民作為承包方對土地依法擁有在承包期內占用、使用、收益等權利，同時，在承包期內承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。因此，如果確權工作不到位，就不能夠保證農民應有的權益。由于歷史的原因，農村的土地產權狀況比較復雜，產權關系較亂，所以確權工作必須依法有序進行，同時保障確權工作合法有效。
（二）土地流轉中的規則問題
農村土地承包經營權主要應當在農戶之間進行流轉。因此，一般不允許從事農業生產以外的單位和個人參與到農村土地承包經營權的流轉過程中。土地流轉必須要秉承“解決人地矛盾，充分利用土地，穩定土地承包關系，發展農業經濟”的原則。在土地流轉的過程中，各鄉村組織可對農民的土地承包經營權流轉進行協調，但是不能利用強迫命令或者行政干預的手段阻礙或者強制農民流轉土地承包經營權。土地承包經營權流轉必須建立在土地承包關系穩定的基礎之上，前提是農民自愿，且不能夠違法改變土地用途。對于假借農村土地承包經營權流轉的名義隨意變更土地用途等情況，必須要根據國家相關法律規定與政策進行嚴厲懲處，并進行及時糾正。土地承包經營權流轉必須兼顧農民利益，不能違背農民意愿引起農民的不滿。
二、土地流轉主體不是政府而是農民
土地流轉中集體并不是主體。但是在很多地方所表現出來的卻是集體是土地流轉的主體。在很多地方土地流轉是由村委會或基層政府組織進行的，有些地方甚至是收回了農民的承包地，再由政府出面組織成立相應的土地流轉中心，最后將土地轉包給所謂的大戶。這些地方的做法，農民基本被排斥出了土地流轉的活動，最后導致這部分農民無法獲取到相應的利益。國家賦予農民的土地承包權是“免費”的，土地流轉出去后，租金本來就應該由農民獲取，而上述做法讓農民無法獲取到相應的租金，這與土地流轉的目的不相符合。因此，農民才應該是土地流轉的主體。同時，當前農村的實際情況需要農民占據土地流轉的主體地位。農民人均土地面積本來就較少，而當初在承包土地時又要做到肥瘦搭配，這樣的結果就使承包農戶面積不多的土地被分散成多塊，使得土地流轉面臨較多的問題。同時現在不少農民長年外出經商、打工，有的甚至是在城鎮中定居，成為新市民。只有他們在土地流轉的過程中成為真正的主體，才能夠更加自主的依法、自愿、有償進行土地流轉，保障自己的合法權益。土地是否需要流轉，如何進行流轉，最后流轉給誰進行經營，這些都應該是由擁有土地承包經營權的農戶自己決定。其他任何人或者組織都不能以任何理由強迫農民作出土地流轉的決定。即使是該項決定看起來能夠提高土地利用率，或者是能夠給農民帶來利益，也不能夠強迫農民進行土地流轉。
三、土地的規模經營需要農民作為土地流轉的主體
土地流轉的目的就是為了實現土地的規模經營。土地的規模經營必須是以權利人能完整行使其權利為前提，這里的權利人指的就是農民。有的地方政府沒有考慮到土地的權利配置，直接奔向規模經營的目標，最后侵犯了農民的合法權利。土地的規模經營并不是讓我們忽視對地方政府的權力的制約以及對農民的合法權利的維護。組建農村種植業合作社是當前各地采用的較多的一種規?；洜I方式，提倡農民自主的參與到合作社中去。對于這種有效的方式，政府應該積極的推動這種規模化經營方式的開展，但是土地的支配權必須是控制在參加合作社的農民手中。只有這樣的土地流轉、規模經營才能夠說是農民自主進行的?；谶@樣的前提所進行的制度安排也更加的符合農民的實際情況。從原則上講，對于農村土地流轉，各級政府都應該發揮引導作用，但是作用也只能夠限制在引導以及其他的輔助幫助上，對于具體的制度則應該由農民自己依法設計，政府可以為他們提供必要的知識援助。只有具有權利的人才有資格設計制度，必須要相信農民有能力設計出符合本地現實的土地流轉形式以及相關制度。從過去幾十年的農村土地制度演變史中能夠發現，自土地承包經營制度施行以來，農民已經自發的創造出許多形式的土地使用權流轉方式。同時農民也有權利從自身的利益考慮，不選擇土地流轉，拒絕規模經營，因為這是農民的基本權利，是土地承包經營權中一項不容置疑的權利。
1土地流轉現狀
全縣總耕地面積1.5萬hm2，農業總戶數2.54萬戶，農業人口10.82萬人，人均占有耕地1380m2，其中：川水3313.33hm2，占總耕地的22.17%；淺山3673.33hm2，占總耕地的24.57%；腦山7960hm2，占總耕地的53.26%。據調查，2013年，全縣土地流轉總面積是9666.67hm2，占總耕地面積的65%，流轉戶1.75萬戶，占總戶數68.90%，涉及7鄉2鎮146個村，其中：轉包3053.33hm2，占總流轉面積31.59%，0.50萬戶，占總流轉戶28.57%；出租6600hm2，占總流轉面積68.27%，1.24萬戶，占總流轉戶70.86%；其他方式13.33m2，占總流轉面積0.14%，0.01戶，占總流轉戶0.57%。主要從事種植胡蘿卜、馬鈴薯、大白菜、苗木和花卉、青蒜苗、玉米、飼草、藥材、油菜籽、蠶豆等。其中：胡蘿卜280hm2、馬鈴薯106.67hm2、大白菜100hm2、苗木和花卉173.33hm2、青蒜苗53.33hm2、玉米253.33hm2、飼草7213.33hm2、藥材233.33hm2、油菜籽1166.67hm2、蠶豆80hm2、其它6.67hm2。規模流轉面積6733.33hm2，其中6.67～20hm2的有1366.67hm2，占規模流轉面積20.3%；20～33.33hm2的有2273.33hm2，占規模流轉面積33.76%；33.33～66.67hm2的有3093.33hm2，占規模流轉面積45.94%。規模流轉大戶156戶，涉流出戶0.88萬戶。主要從事種植蠶豆、玉米、胡蘿卜、馬鈴薯、大白菜、油菜、飼草、藥材、苗木和花卉等。其中：蠶豆80hm2、玉米253.33hm2、胡蘿卜173.33hm2、馬鈴薯53.33hm2、大白菜60hm2、苗木和花卉113.33hm2、油菜112hm2、飼草474hm2、藥材133.33hm2、其它6.67hm2。
2土地流轉特點
2.1土地流轉呈現一定的區域性
以村社內部流轉為主，也有少數村社跨區流轉，其中村社內部流轉面積7600hm2，占總流轉面積78.65%；跨村流轉面積2066.67hm2，占總流轉面積21.35%。
2.2土地流轉自發為主
農村土地流轉多數是農民私下協商交易的，是一種互助性的流轉，處于自發狀態。農村土地流轉總面積中，農戶間自發流轉的面積8573.33hm2，占總流轉面積的88.69%，鄉村組織提供信息流轉的面積有1093.33hm2，占總流轉面積的11.31%。
2.3以小塊為主，趨向規模經營
農村土地流轉大多因青壯年勞力外出務工，家中留下老人、小孩，無力耕種，親友互相轉讓或者農戶間轉包、出租形成土地流轉。由于土地家庭承包，地塊碎小，大規模流轉比較難，在種田能手、種植大戶以及種植專業合作社的帶動下，以小塊地為主，連片流轉，使土地流轉趨向規模經營。2013年，由專業大戶經營的規模流轉面積1333.33hm2，占流轉面積19.80%；由專業合作社經營的規模流轉面積5400hm2，占流轉面積80.20%。
3地流轉取得實效
截止目前，全縣7鄉2鎮全部建立了鄉鎮農村土地流轉服務中心，1個行政村建立了服務流轉組織。湟源縣政府于2009年制定了《湟源縣農村土地承包經營權流轉管理辦法》并已印發給各鄉鎮，進一步明確了土地流轉方式、程序、條件、合同和備案、相關責任、獎勵辦法及糾紛處理。其中包括規模流轉獎勵辦法，鼓勵農戶積極、自愿、有償、合理、有序流轉土地，帶動農民增收，促進了農業特色經濟發展，實現大量農村勞動力從第一產業轉向二、三產業務工，帶動農民增加了收入，取得了成效。2013年，因土地流轉涉及農村勞動力轉移的農戶達1.75萬戶，農村勞動力轉移的數量3.01萬人。
4存在問題
4.1土地流轉處于較低層次、流轉速度不快
目前農民受傳統思想觀念的束縛，戀土情結比較重，土地被看成了“保命田”，即便從其他行業可以獲得一定的收入，相當一部分農民仍不愿放棄承包土地的經營權。因此，土地使用權流轉處于較低層次，其特點是流轉的速度不快，基本上是少數覺悟農民或受客觀條件約束的自發和不自覺行為；流轉的范圍也較窄，多限于本村之內或鄰里之間；租種和出讓土地使用的時間不固定，有的時間短不穩定，不利于培肥地力和農業的可持續發展，不利于穩定農業的長期投入。
4.2土地流轉缺乏有效的市場機制
盡管縣、鄉逐級建立了土地流轉服務中心，規范了土地流轉合同，但是，中介組織匱乏，土地流轉的供求信息不能及時有效溝通。
4.3農民就業空間狹小
農村勞動力文化素質低，轉移就業能力較差，雖然目前農民的職業培訓等機制在逐步健全，但大部分農民仍只能從事簡單體力勞動。
5建議
5.1加強宣傳，提高認識
加強專業知識宣傳，利用各種形式大力宣講農村相關政策、法律、法規，依法、有序、合理引導農戶自愿、有償流轉土地。
5.2建立土地流轉機制和市場中介組織
一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是要建立土地流轉市場中介組織，強化中介服務功能。積極引導扶持土地流轉服務中介組織，穩步發展民間中介組織，為土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律咨詢等服務。
5.3技能培訓，培養新型農民
通過對農民工的技能培訓，拓展就業空間，依靠政府組織，實現更多農村勞動力從第一產業走出去，到大中城市務工，增加農民收入。
5.4政策扶持，規模經營
進一步加大農村土地流轉扶持力度。要在統籌規劃的基礎上，分部門進行扶持，在不改變各部門項目資金管理渠道和用途的前提下，利用項目資金對土地流轉大戶、土地流轉專業合作社進行扶持。結合農業示范基地建設、特色產業基地建設、種子生產基地建設，鼓勵、引導農戶規模流轉土地，從事千畝、百畝示范區；胡蘿卜、蠶豆、脫毒馬鈴薯、優質油菜、青蒜苗基地建設；種子田建設等，進一步調整農業產業結構，促進農業產業化發展，達到農民增收，農業增效。
本文作者:王麗花工作單位:湟源縣農村合作經濟經營管理指導站
自20世紀90年代以來，家庭聯產承包責任制和土地均分制度所形成的小規模、細碎化的土地經營模式已經與現代化的農業發展道路形成相悖之勢，土地使用權的流轉對于現代化農業的發展起著舉足輕重的作用。浙江省屬于我國的沿海地區的發達省份，較早地出現了農民流轉土地使用權以進行適度規模經營的自發行為，并一直走在全國的前列。因此，對浙江省農村土地使用權流轉中出現的新隋況和新問題進行研究具有重要的意義。為此，我們于2009年8月對浙江省上虞市和新昌縣的l0個農村的100個農戶進行了問卷調查，收回有效問卷92份。
一、目前浙江省農村土地使用權流轉的現狀和特點
1．流轉主體的基本情況
(1)年齡結構老化。隨著鄉鎮企業的不斷發展，年輕勞動力大量向第二、三產業轉移，老人農業已經成為浙江省所面臨的現狀。在被調查的92個農戶中，年齡在50歲以上的受訪者占到受訪者總數的71．74%，其中50一60歲的占47．83%，60一70歲的占14．13%，70—80歲的占9％；年齡在50歲以下的受訪者僅占到受訪者總數的28.26%，其中30-40歲的占5．43%，40-50歲的占22．83%。
(2)文化程度偏低。文化程度會影響到農民對土地使用權流轉的認識程度和認可程度，從調查資料統計分析看，受訪農戶的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受訪者占到受訪者總數的70.65％，其中文盲占3．26%，小學文化程度的農民占到30.43%，初中文化程度的農民占到36．96%；文化程度在中?；蚋咧屑耙陨系霓r民僅占到29．35%。
(3)近半數農民兼業。在92個受訪農民中，有42．39%的農民是兼業型農民，其中14．13%的農民兼有農業和第二產業的工作，28.26％的農民兼有農業和第三產業的工作；7．61%的農民完全放棄農業，以第二、三產業的工作為第一職業；只有50%的農民以經營農業為第一職業。這說明盡管來自二、三產業的收入要高于農業經營收入，但是仍然有部分農民還是不愿意將土地使用權全部轉出。
(4)家庭總收入主要以非農收人為主。浙江是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面積僅為0.64畝，加之農業生產經營收益低下，農戶家庭總收入中主要以非農收人為主。在被調查的92個農戶中，除去20個農業規?；洜I大戶，剩余的72個農戶中，非農收入占到家庭總收入70%以上的農戶比例已經達到77．78%。
2．土地流轉的基本概況
(1)各村耕地流轉率差異較大，流轉較為規范。上虞市除中興村外，其他各村耕地流轉率都介于30%至50%之間，這是由于上虞市經濟發展較快，各級政府采取措施支持和鼓勵土地使用權的流轉；新昌縣除圳塍村外，其他各村耕地流轉率都介于10至30％之間，相對于上虞市，新昌縣的經濟發展較為落后，耕地流轉率較低一些。此外，在所有受訪農戶中，耕地轉出戶與轉人戶簽有租包書面協議的比冽為74．19%，土地使用權流轉較為規范。
(2)農戶主要以租包的方式流轉土地使用權。通過對調查資料進行整理分析，在轉入耕地的農戶中，以“租包”和“代種”的方式轉入土地使用權的農戶分別占到86．11%和13．89%；在轉出耕地的農戶中，上述比例分別為64.52%和6．45%，另外有29．03%的農戶以土地承包經營權作價出資^毆的方式轉出土地使用權，這是因為浙江省在2009年2月剛剛出臺了首個規范土地流轉的《浙江省農村土地承包經營權作價出資農民專業合作社登記暫行辦法》，在經營權本身及土地的用途不會發生改變的情況下，將土地經營權物權化、股權化，以激活土地資源和解決目前許多農民設立合作社時遇到的資金短缺問題。盡管“土地股份合作制”，這種流轉方式于2000年就已經在浙江省出現，但是仍處于興起和發展階段。
(3)農戶進行土地使用權流轉時，限于村集體和村組內的一般農戶、規模經營大戶、農業專業合作社。通過對轉出耕地的農戶進行訪談，有16．13%和19．35%的農戶分別將土地以“租包”的形式轉給本村組的—般農戶和規模經營大戶，有51．61%的農戶將土地以“租包’域者‘地承包經營權作價出資人股”的方式轉給本村合作社，另外有12．90%的農戶將土地租包給村集體。
(4)土地使用權流轉規模小。土地使用權流轉的規模主要體現在流轉的土地面積上，除去20個規?；洜I大戶，一般農戶之間的土地轉入和轉出的規模都比較小。戶均交易規模在2．8畝左右。盡管轉入2～3畝土地可以提高農戶農業經營的規模，但距離真正的規模經營相去甚遠?？梢哉f，目前農戶之間的土地流轉對于農村勞動力轉移的意義要遠大于對于農業規模經營的意義。
3農戶的土地流轉意愿
(1)多數農戶愿意流轉土地使用權。從對農戶的土地流轉意愿統計分析來看，有77I17的農戶愿意進行土地使用權的流轉，其中“愿意全部轉出”和“愿意部分轉出”的農戶分別占15.22％和22.83%，“愿意轉入”的農戶占39．13%；其余22．83%的農戶不愿意參與流轉土地使用權。
(2)農戶愿意以租包的方式流轉土地使用權。在愿意流轉土地使用權的農戶中，有74．65％的農戶愿意以“租包”的形式進行流轉，有1．41%和8.45%的農戶愿意以“代種”和“互換”的方式進行流轉，另外有15．49％的農戶愿意以“入股”的方式進行流轉，這是因為土地承包經營權作價出資入股的辦法剛剛出臺，新成立的合作社所帶來的收益尚不明顯，只有少部分人愿意以入股的方式流轉土地使用權。
二、浙江省農村土地使用權流轉中存在的主要問題
1．思想觀念的落后限制土地使用權流轉
土地是農民的命根子，農民對土地有著深厚的感情。盡管目前農民的收入水平已經有所提高，并且收^來源主要以非農收人為主，但是大多數的農民還是不愿意全部放棄土地使用權，對土地依然十分留戀，難以割舍，表現出濃厚的戀地情結。在所有轉出戶之中，全部轉出的農戶僅占轉出戶的41．93%，另外58.06%的農戶只是轉出了部分土地，留下部分土地進行耕種。此外，目前文化程度在初中及以下的老年農民是浙江省農業勞動的主力軍，文化素質和年齡的限制以及保守的思想觀念使得這部分農民不愿意完全放棄土地使用權，因而加大了推進土地使用權流轉的難度。
2．流轉期限短造成對土地投入的短期行為
目前浙江省大多數的農戶愿意以“租包”的形式流轉土地使用權，但是在轉出耕地的農戶中，19．35%的農戶沒有與轉人方簽訂書面協議，也沒有明確界定流轉期限；剩余80．65%的農戶雖然與轉入方簽有書面合同，其中協商租包期限在5年以下的比例為25．81%，協商期限為20年的比例為54．84%。由此可以看出，近半數的土地流轉交易中或是沒有協商期限，或是協商期限僅在5年以下，這就會誘發農戶對轉入土地投入的短期行為，不利于轉人土地使用權的農戶對土地進行長期投資建設。另外，在轉人耕地的規?；洜I大戶中，僅有20％的大戶對轉入土地進行了灌溉及配套設施投資。
3.社會保障發展緩慢造成土地生產效率低下
由于農村社會保障發昂緩慢，所以農民對放棄土地承包的后顧之憂尚未解除，在轉出耕地的農戶中，有58.06%的農戶不愿意永久的轉出土地經營權，有54.84%的農戶希望簽訂流轉合同的期限為5年以下。此外，目前浙江省近半數的農民在從事農業同時，還棄有第二、三產業的工作，農業收人在家庭總收入中占的比重較小。從訪談中可以了解到，這些農民只愿意轉出部分土地，進行耕種只是為了滿足自家口糧需要，處于“既不愿意放棄田，又不愿意多種田、種好田”的狀態，這種粗放的農業生產經營方式必然會影響農地的生產效率，并嚴重制約土地使用權的流轉。
4．價值評估機構的缺失制約土地使用權流轉
“租包’，是目前浙江省大多數農戶流轉土地使用權的主要方式。在我們所調查的樣本戶中，沒有農戶以“互換”的方式流轉土地使用權；在對71個愿意流轉土地使用權的農戶進行訪談時，僅有一名農戶愿意以“互換’’方式流轉土地，而實際上這個農戶卻以租包的方式轉入了土地使用權。之所以會發生這種現象，是因為缺乏土地使用權價值洋胸，農戶無法對想要互換的土地使用權進行合理的價值度量。當缺少這種衡量土地使用權價值的尺度時，農戶出于自身利益的考慮，放棄了“互換”的土地流轉方式。因此，土地價值評估機構的缺失限制了土地流轉的方式，進而阻礙了土地使用權流轉范圍的擴大和跨區域發展。
三、促進浙江省農村土地使用權流轉的建議
1．分層促進土地使用權流轉
農民在農村土地流轉中具有主體地位，在推進農村土地使用權流轉的進程中，“農民自愿流轉”的原則是必須堅持和遵守的，這就要求應該充分尊重農民的意愿，土地是否流轉以及采取何種形式流轉，由農戶自主選擇和決定。由于浙江省農民自身素質的限制和思想觀念的不同，他們對土地使用全流轉的認識和進行土地流轉的意愿也處于不均衡的狀態，所以浙江省在完善、提高和發展農村土地適度規模經營時，應分層促進土地流轉，積極引導愿意流轉土地使用權的農戶。對于僅愿意轉出部分土地和不愿意參與流轉的農戶，不能采取強制措施，應采取相應的政策進行鼓勵、支持和引導，以積極穩妥地推進農村土地流轉。
2.延長土地使用權流轉期限
土地使用權流轉期限過短會造成農戶對轉入土地投入的短期行為，進而造成土地狀況的惡化。在流轉合同中界定較長的流轉期限有利于農戶對轉入土地進行長期投入，使土地資源得到可持續利用。一方面，政府可以出臺相關的政策對流轉期限長的合同雙方進行獎勵，并且對于不同長短的期限進行差別化獎勵；另一方面，在土地流轉較長期限的合同中，土地的租包價格可以經相關機構評估，并根據每一年經營同等數量土地的機會成本進行調增或調減。這樣在充分尊重農民意愿和維護雙方利益的前提下，通過差別化獎勵政策的引導即可以實現土地使用權的長期流轉，又可以規避農戶對土地投入的短期行為。
3．建立健全農村社會保障體系
良好的社會保障體系是有效地促進農村土地使用權流轉的—個十分重要的外部因素，所以應該逐步建設涵蓋農村居民醫療，就業、養老等方面的綜合保障體系，弱化農村土地對農戶的保障功能和社會穩定功能，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能。當前浙江省多數農村家庭中的非農收入占有很大的比重，土地使用權流轉的年收益對于農民增收的效果并不明顯，因此建議研究“用土地使用權流轉出讓金作為農村居民社會保障金”制度，為農民解除放棄土地使用權的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計”的農民真正離開土地，促進農村土地流轉和農村城鎮化建設。
4．建立土地作價評估制度
為了進一步擴大土地使用權的流轉范圍和增加土地使用權的流轉方式，應該建立科學的土地流轉作價評估制度。建議浙江省政府部門，特別是國土、農業部門應按照地級差別和地理位置等因素，合理評估農村土地的價值，為農村土地流轉有償流轉及互換提供依據。
摘要：長期以來，農村土地承擔著農民的社會保障功能，隨著土地流轉制度的實施，中國農民的社會保障將需要有新的內容和新的制度安排出臺。因此，城鄉統籌的社會保障體系構建成為消除城鄉壁壘、推動城鎮化和工業化、解決“三農”問題、建設和諧社會的必然選擇，必須建立城鄉統籌的城鄉居民基本保障制度，分階段、分步驟地構建起城鄉統籌社會保障體系。
關鍵詞：土地流轉；城鄉統籌；社會保障；體系
一、問題的提出
黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”可以預見，在今后的若干年里，土地流轉是大勢所趨、不可逆轉的潮流。然而自古以來，土地就是農民的“命根子”，土地一直承擔著農民生存保障的特殊功能。新中國成立以后到20世紀80年代之前，我國農村實行的是傳統的集體經濟體制，農村土地實行“集體所有，統一經營”，在這種土地制度下，土地幾乎承擔了對于農民及其家庭在就業、生活福利以及傷病養老等全方位的保障功能。實行家庭聯產承包責任制之后，土地對于農民的保障功能得到進一步加強，尤其是土地對于農民的失業保障和社會穩定的功能得到了強化。與土地的現實保障功能相對應的是，新中國成立后，由于工業化的壓力以及當時現實條件的局限，絕對數量龐大的農民一直是處于社會保障制度之外的。20世紀90年代，雖然國家在各地也搞過一些關于建立農村養老保險制度的試點，卻最終因種種原因而沒有能夠落到實處，也正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未來一定時期內，隨著土地流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在徹底失去土地之后，如何應對現代社會中的種種風險？因此，中國農民的社會保障將需要有新的內容和新的制度安排出臺。同時，農村社會保障體系的缺失，也阻礙了土地的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路。這又在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業規?；l展，進而影響著農村社會經濟的發展。因此，構建起城鄉統籌的社會保障體系已成為新形勢下社會發展過程中亟待研究和解決的一項重大課題。
二、構建城鄉統籌社會保障體系的必要性分析
20世紀90年代以后，隨著城市化、工業化的步伐加快，出現了大量失去土地、就業又難有保障的農民，同時農村人口老齡化的問題也日益突出。農民生活中的不安全、不穩定因素增加，農村急需建立一套有效的社會保障制度來保障農民的基本生活安全。因此，建立城鄉統籌的社會保障體系勢在必行。
（一）構建城鄉統籌社會保障體系是解決我國社會保障制度“二元結構”的根本途徑
我國現有的社會保障制度及現狀是：城鄉發展不平衡的矛盾十分突出。農村社會保障資金匱乏、覆蓋面窄、保障水平低、社會化程度不高，由城鄉二元經濟結構所決定的中國社會保障也呈現出典型的二元結構：一方面，社會保障覆蓋面城鄉差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。城市居民不但享有穩定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農民。相比之下，我國農村的社會保障體系建設遠遠滯后，養老保險還沒有全面開展，醫療保險、生育保險、最低生活保障制度也是剛剛起步，廣大農村至今仍有6000萬左右的貧困農民得不到任何救助。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉差異更大。統計表明，1991-2008年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍。這種城鄉分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則。民政部的《2008年民政事業發展統計報告》顯示，2008年全國城市居民最低生活保障平均標準為月人均205.3元，農村低保則僅有82.3元，農村標準只相當于城市居民的40%。中國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例只有10%左右，在世界上處于較低水平，而10%的投入絕大部分給了城鎮。國家財政對農村社會保障的投資僅為城市的1/30。地方政府由于財政的壓力，也缺乏建立農村社會保障制度的動力，對農村社會保障的投入極其有限。由于經濟發展水平的差距，地區間財力與社保壓力不同，現實中社會保障統籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統籌，造成地區間社會保險的互濟功能難以充分發揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。解決上述問題的根本途徑，就是要充分發揮政府的主導作用，加快構建城鄉統籌的社會保障體系。
（二）構建城鄉統籌社會保障體系是推動工業化和城鎮化發展的現實需要
鄉鎮企業是推動工業化，城鎮化的重要力量，鄉鎮企業的工人主要是當地農民，離土不離鄉和農工兼業的現實選擇使鄉鎮企業在布局上出現了村村點火、戶戶冒煙的局面，這種格局使其發展后勁不足，而且對鄉村的環境和耕地構成了極大的威脅，破解這一時代課題的關鍵，就是把鄉鎮企業職工納入社會保障體系。鄉鎮企業從業人員和城市企業從業者一樣，都屬于第二、三產業，其所遭遇的風險結構和農民已顯著不同，它是一種和市場經濟、工業化相適應的現代風險結構。他們不再經營土地，面臨年老或生病后喪失生活來源的風險，與市場經濟相適應，從業者在激烈競爭的環境下，時刻面臨失業的風險，工業、建筑業等行業危險性大，從業者面臨著工傷和患職業病的風險等等。更主要的是，在鄉鎮企業工作的農民不愿離開他們的土地，因為土地的最低生活保障功能現在還是無法替代的。因此，只有統籌城鄉社會保障制度，將鄉鎮企業職工納入社會保障體系，才能從根本上找到問題的答案，促使農民向小城鎮聚集，推動工業化，城鎮化的發展。
（三）構建城鄉統籌社會保障體系是解決“三農”問題的必然選擇
“三農問題”的難點之一在于農村人口太多，大量的農村剩余勞動力無法轉移到其他產業。進城農民工和鄉鎮企業職工的80%以上是兼業型轉移，他們與土地保持著若即若離的聯系，農民兼業型轉移的直接后果是土地規模經營的小型化。農地的規模偏小，規模經濟和適合大農場操作的農業技術和先進設備無法發揮作用，按市場規律理應自然出現的升級在農業上無法完成。農業生產效率低下，單個的、小規模的農戶難以適應市場經濟的需要，難以推廣農業技術，形成了“小農戶”與“大市場”、“高科技”之間的矛盾。造成這種局面的根本原因，從主觀上看是土地對農民仍然具有生活最低保障的價值，從客觀上看正是我們的社會保障體系尚未覆蓋農村。而這種最低生活保障形態的農業不但具有小農經濟的一切特點，而且還具有對土地使用不負責的低投入和低效率的特點，這種狀態必然影響農業生產的迅速提高。改變這種狀況，必須抓緊構建農村保障體系，建設能替代農民的土地保障的社會保障制度，切斷那些以務工、經商為主要收入來源的農民與其所擁有的小塊土地之間若即若離的聯系，推動土地流轉，實現土地的集約規模化經營，進而實現農業的再次飛躍。
三、構建城鄉統籌社會保障體系的制度設計
我國建立城鄉統籌的社會保障體系，是一個解決占世界近1/4人口的社會保障的巨大福利工程。因此，這一體系具有一定的特殊性，只能從現行社會保障體系出發，結合具體國情和經濟發展實際穩步推進。要重點解決兩個關鍵問題：一是在現有經濟條件下，如何通過合理的制度安排與設計使社會保障體系更好地覆蓋城鄉居民。二是在經濟社會發展過程中，如何通過深化改革和制度創新有效地推進城鄉統籌的社會保障體系建設。目前，建立城鄉統籌的社會保障制度，應從以下幾方面著手：
（一）建立全民基本保障制度
基本保障是一種由政府主導的公共保障計劃，實行全國統籌，體現公平的原則。主要包括城鄉居民的最低生活保障、基本衛生保健和基本養老保障等內容，由政府統一管理，覆蓋范圍是全民，保障水平以基本生存需要為標準，籌資模式是政府財政轉移支付?；颈Ｕ鲜墙⒊青l統籌社會保障體系的基礎。城鄉居民的最低生活保障要進行科學的制度設計，合理確定最低生活保障線、最低生活保障給付標準和最低生活保障資格。為使制度運行更有效率并真正為貧困家庭提供生活保障，可以考慮采用國際上慣用的家計調查制度?；拘l生保健是在全國范圍內建立一種基本的醫療保障制度，真正解決城鄉居民的醫療健康保健問題。因此，要對全國城鄉醫療保健的基本需求做出科學的預測和統計分析，建立公共管理、醫療機構、醫療診治、藥品管理等相互銜接和相互制約的制度體系。基本養老保障類似于霍爾茨曼等（2006）在世界銀行報告中提出的“五支柱養老保險計劃”中的“零支柱”，它提供一種基本養老金，旨在為終生貧困的老年人口提供最基本的養老保障，以避免他們因為失去經濟來源而陷入貧困。
（二）建立城鄉統籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業保險與慈善事業相銜接的、多層次的制度
在建立全民基本保障制度的同時，還要全面建立城鄉統籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業保險與慈善事業相銜接的、多層次的制度體系，這是提高城鄉居民社會保障水平的優秀內容。實際上，城鎮的社會保障制度已基本建立，而農村的社會保障制度還很薄弱。因此，這方面的制度建設既要立足現有的制度體系，又要在此基礎上進行改革與創新。一是深化城鎮社會保障制度改革。進一步把養老、醫療、失業等保險擴大到國有和集體企業以外的個體、靈活就業、農民工等從業人員；進行機關事業單位人員的社會保障制度改革，并過渡到一種與城鎮企業職工社會保障制度對接的制度安排；發展企業年金制度和商業保險，鼓勵個人進行儲蓄，為社會保障提供有益的補充。二是加快農村社會保障制度建設。要著力解決農村居民的養老和醫療保障問題，完善農村社會救助和社會福利體系，使農村居民能夠與城鎮居民一樣享受經濟發展的成果，而且在遇到養老、疾病、災害等困難的時候能夠得到必要的經濟保障。由于受二元經濟結構的制約，城鄉社會保障制度在短期內還將存在一定的差別，但從長期來看，可以實現制度的統籌與協調發展，并最終過渡到一種相對統一的制度安排。三是實現城鄉社會保障制度統籌與協調發展。要從和諧社會的根本宗旨出發，進行城鄉社會保障體系的統籌規劃與設計，要重點解決農民工、失地農民等群體的社會保障問題，實現城鎮與農村社會保障制度的平滑對接。
（三）建立永久性可以轉移的個人賬戶
隨著社會主義市場經濟體制的確立和社會結構的轉型，全國統一的勞動力市場必將最終形成。為促進勞動力跨城鄉、地區與部門的合理流動，保證社會保險關系能在全國范圍內轉移，使各項社會保險制度之間能有效銜接，建立全國統一的社會保障個人專戶是必要的。在現階段，城市企業職工開始實行基本養老與醫療保險個人賬戶制，小城鎮與農村地區還未全面實行。只有未來全國普遍建立了實質相同的社會保險統籌金，并且個人賬戶真正實現“實賬化”，建立全國統一的社會保障個人專戶，并使其在全國范圍內流動使用，才具有實際意義。個人從農村進入城市企業，或從城市企業進入農村，其個人專戶積存保險金可以隨之劃撥過去。全國統一的社會保障個人專戶，其賬號可以是與身份證號碼相同，終身不變，以便于管理。
（四）建立全國性社會保障信息網絡系統
圍繞加快個人賬戶安全及時轉移，要運用現代先進信息技術，建立統一的覆蓋全國的社會保障技術支持系統，將包括農民工在內的各地社會保險基金的繳納、記錄、支付、查詢、服務等均納入計算機管理系統，盡快實現全國范圍內地方之間的信息互聯互通，這樣才能及時無誤地處理社會保險關系的地區之間轉移和接續事務，適應農民工大批量、高頻率流動的特點，保證農民工社會養老保險的連續繳費。
四、構建城鄉統籌社會保障體系的步驟
從國際上看，一些發達國家雖然實現了社會保障制度的城鄉統籌，但其農村社會養老保險也滯后城鎮30-50年，可見其統籌也都經歷了一個十分漫長的過程。這一過程是適應工業化和城市化的發展需要而完成的。我國工業化和城市化的水平在逐步提高，統籌城鄉社會保障制度當然也不可能一蹴而就。但需要強調的是，“城鄉統籌”不是“城鄉統一”，這就意味著城鄉統籌承認城鄉差別的客觀存在，也允許在不同的社會經濟發展階段存在不同的保障水平，構建城鄉統籌社會保障體系也要分階段、分步驟地推進。
第一步（2010-2015年），建立多層次的城鄉社會保障體系。在現有城鄉社會保障體系下，加快推行面向廣大農民的新型農村合作醫療保險、養老保險和最低生活保障制度，同時，針對城鎮非從業居民采取補繳方式參加城鎮職工基本醫療保險和養老保險。到2015年，新型農村社會保障制度和城鎮居民社會保障制度逐漸定型、走向成熟，并與城鎮職工醫療保險制度、基本養老保險制度、機關事業單位退休金制度、城鄉最低生活保障制度及農村五保戶制度一起，將全體國民都納入基本社會保障制度體系。
第二步（2016-2020年），逐步銜接城鄉居民社會保障制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養老性質的保障體系，實施城鄉老年津貼制度、基本醫療保障制度。打破戶籍限制，建立以“一個制度，多檔次繳費”為特征的城鄉居民養老保險制度、醫療保險制度，基于城鄉居民經濟承受能力的統籌，繳費檔次越高，享受養老金待遇水平就越高。啟動城鄉無養老金老年津貼制度。各地區依據財政的可承受能力，確定城鄉等同的老年津貼享受者的年齡和津貼水平。為了不浪費資源，也為了避免制度重疊不便管理，將城鄉低保享受者中的老年人和農村五保戶一起并入城鄉老年津貼制度。此外，從注重老年人的經濟保障向與服務保障并重方向轉變，開始長期護理保險制度試點，如在經濟條件較好與人口老齡化程度較重的大城市先行一步，以提高老年生活質量。
第三步（2021-2050年），統籌城鄉社會保障制度，形成國民基本社會保障制度，擴大城鄉老年津貼制度覆蓋面并提高其待遇水平。從2021年起，加大第二階段的社會保險制度統籌力度：一是統籌城鎮職工基本養老保險制度和醫療保險制度與城鄉居民養老保險制度和醫療保險制度，形成城鄉從業人員基本養老保險和醫療保險制度。二是城鄉從業人員的基本養老保險制度和醫療保險制度與公職人員養老金制度和醫療保險制度逐步銜接，統籌形成國民基本社會保障制度，屆時該制度的城鄉差距、群體差距將顯著縮小趨向待遇基本一致。到20世紀中葉，我國已邁入中等發達國家行列，同時，在2030年前后也進入人口老齡化高峰期，所以，在國力強盛的基礎上擴大城鄉老年津貼制度的覆蓋面，并提高老年津貼待遇水平。此外，還要加強老年服務保障、精神保障方面的機制建設，擴大長期護理保險制度試點并趨定型，讓所有老年人都享有體面、尊嚴的晚年生活。
內容提要：當前，我國農村問題的優秀仍然是土地問題。由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯系，經濟地租成為基層組織經濟權力的實現形式，是土地所有者必然的一種尋租行為。在土地流轉的實際操作中，地方既得利益集團既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農地“流轉”冷界定土地權利，或者是先流轉后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。農地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現這種制度變遷。因此，農村土地制度變遷如果要實現顯著的效率優化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，中央政府應充當這一主體，從農民整體、農業發展和國民經濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。
關鍵詞：農地流轉利益關系談判能力權貴階層制度變遷
中國的問題，基本上是一個人口膨脹而資源短缺的農民國家追求工業化的發展問題（溫鐵軍，1999），因此，“三農”問題歷來是中國革命和建設的優秀問題。對于中國這樣一個擁有9億農民的農業大國，農村的穩定與發展是關全局，而土地關系的穩定是農村穩定的基礎。當前我國農村問題的優秀仍然是土地問題（中國（海南）改革發展研究院，2001）。
中共十五屆三中全會通過《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》后，特別是新的《土地承包法》頒布之后，農村土地流轉問題更加引起了廣泛關注②。近一段時間來，認為農村土地的家庭承包經營已經不能適應農村土地規模經營，不利于農業產業化和農村現代化的觀點，越來越多地見諸各種媒體和理論刊物。讓“土地流轉起來”，“讓農民變股民”的呼聲也越來越強烈。本文以現代西方制度變遷理論和集體行動理論為分析框架，試圖通過對現行農地制度形成的原因和演變的考察，揭示農地流轉制度形成的背景及其所蘊含的利益關系，并認為中央政府應充當制度供給的主體,整飭法律框架，保護農民權利，防止新權貴階層的全面登臺。
一、建國以來農地制度變遷的軌跡
建國以來，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業合作化運動，體制到現在的家庭聯產承包責任制。第一次農地制度的變革發生在50年代初期，地主的土地所有權被剝奪，土地分給了無地的農民耕種，解放了農村生產力，為新中國經濟的迅速恢復和發展奠定了基礎。50年代末化運動的開展標志著第二次農地制度的變革，建立了高度的土地集體所有制③。70年代末的第三次農地制度變革逐步確立了家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權與使用權的分離，調動了億萬農民的積極性，取得了較大成功。制度經濟學強調制度因素在經濟生活中的作用，認為“制度”因素是經濟發展的基本動力。建國初期農地制度變革對農業的刺激作用和化對農業的巨大破壞已為事實所證明。而1978—1984年家庭聯產承包制對農業產出增展的貢獻率達35.6%—75%，整個80年代，我國農村社會總產值增長了近5倍，顯示了制度變遷對農業發展的激勵效應。隨著家庭聯產承包責任制由潛能釋放（1979——984）到潛能消散（1984——），農村土地制度變革對農業的激勵作用逐漸得到釋放，原來合理的制度安排也可能成為阻礙農業發展的因素。
二、農地制度：委托—悖論及其利益關系
我國法律規定，農村集體土地屬于“村農民集體所有”，作為土地所有權代表的村集體組織或村民委員會應由村民直接選舉產生并忠實的代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會形成了委托—關系。但是事實上農民擁有土地承包經營權后就很難享有集體土地所有權，鄉鎮一級黨委、政府能夠直接決定村兩委干部的人事任免，村兩委不是代表“村農民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖。集體經濟組織對于土地的所有權由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權受到更高級別的鄉村機關的侵蝕。土地分配的具體執行常常要通過集體的人——鄉村干部來實現，土地事實上是鄉村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場資源。從產權經濟學的角度看，中國農村集體土地所有權歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權實際是歸屬于鄉鎮一級的，委托—關系完全脫節，因此就產生了所謂的“委托—悖論”。
馬克思主義的經典作家無不指出，在私有制條件下土地所有者會要求土地所有權在經濟上有所實現，這種實現就是地租。社會主義公有制條件下的兩權分離也必然會引起土地所有者對使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經濟地租。在完全競爭市場下由于土地和勞動力是稀缺的，經濟地租的水平取決于兩種要素在市場中的均衡水平，其均衡點符合帕累托最優。在現階段社會主義公有制條件下，土地相對于勞動力是稀缺的，且勞動力不能自由流動，自由進出勞動力市場的成本較高，勞動力對土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強弱如何。由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯系（王景新，2000），經濟地租就成為基層組織經濟權力的實現形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農地制度的委托—悖論必然蘊含的利益關系。
三、農地“流轉”：弱談判能力及次優選擇
在明確了我國農村土地制度的演變之后，農地流轉制度的形成就是顯而易見的了。我們認為，農地“流轉”制度是在較高制度成本下的形成、維持和強化的，涉及到農民群體相對于其在改革初期的分化和鄉村精英（權勢）階層的形成、現有體制下分散的普通農民的談判能力較弱、普通農民與精英階層的信息不對稱、農民個體的理性選擇對于群體的非理性作用?？紤]到這些因素，我們認為，缺少國家財產法律制度規范下的鄉村土地制度的自發調整和演化就未必一定是制度創新。如果因為農民個體在既定制度下選擇了某種最優方案，就認為這種制度是農民的選擇的高效率的制度，那么就忽視了這樣一個問題，當農民個體在無法左右這種談判格局的背景下被迫作出的所謂最優選擇是一種次優選擇——其實是別無選擇。農地集體所有制和征地制度之間的聯系，這是一種巧妙的制度，使農民對土地權利的喪失（農地轉為城市、工業用地的升值）形成集體的麻木，因為一個人對于自身財產權的50%喪失回無法忍受，而100個人幾乎不會在意被剝奪0.5%的財產權。這種制度的形成不是設計的結果，而是在制度形成的談判和博弈過程中，各方面都要保證自己的權益，最后只有談判能力最弱的普通農民承受最大的損失；而且這種損失的過程是間接和隱蔽的，無法被大多數農民覺察，因此收當來自農民的阻力業較小（周其仁，2001）。
我國當前農地“流轉”究竟達到了什么程度？探討這個問題有利于明確我們討論的基礎。經過界定的土地流轉形式主要有：轉包、轉讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣等。農業部農村經濟司胡建鋒提供的資料表明，截止到2001年底，全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。基層政府在實際操作的時候，創造性的發明了很多“流轉”形式。如“反租倒包”，劃定項目區等等。但是，很多地方的“反租倒包”實質上是借“反租”為名，強行無償集中農民土地，再由不具備經濟法人資格的鄉鎮組織或村自治組織統一轉包出去。情況好點的，農民可得一點所謂土地“租金”。情況不好的，農民分文難得。而“劃定項目區，政府以優勢產業，吸引農民拿出土地集中發展特色農業，進行產業化經營”的“流轉”。我們認為，根本不涉及土地承包權或者經營權的轉讓。如果說有關系的話，“劃定項目區”的做法在更多的地區演繹為干預農民農業生產選擇權。一些地方甚至提出了“加快使用權流轉，發展規模農業”的口號，下硬性指標；有的對土地流轉和規模經營，實行“一票否決”。鄉村組織成為土地流轉的操作主體，先將農戶的承包地包給開發商，再回過來找農戶辦理租地手續。從麗水市某鎮的情況看，鎮村組織在事先沒有征得農民同意的情況下，先入為主地與開發商簽訂了包地的協議。這實際上是用鄉村組織的行為否定了農戶的市場經濟主體的地位，使土地家庭經營變成集體經營或政府經營。一旦鄉村決定集中土地，原來的承包戶就得服從，自愿的原則得不到體現。而對不同意反租的農戶則視為“釘子戶”，采取強制手段。許多地方土地的租期少則20年，多則30年甚至50年、70年，比農民二輪承包的期限都長。農民一旦失去其他謀生途徑，也就沒有了依靠。由于“反租倒包”、租賃等土地流轉，一般都實行定死價格一次性買斷方式，因而今后不管發生何種變化，農民再也無法分享土地可能產生的效益④。
可見，對農地實行“流轉”而不稱為農地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱問題，“流轉”只是在許多法定的財產權利模糊不清的情況下的一種模糊的定義：農地的最高級的排他的所有權是殘缺的、虛置的，農民的土地承包權沒有明確規定是何種債權，甚至沒有規定是物權還是債權，在此基礎之上的其他物權比如用役權、抵押權、地上權等等都是不明確的。交易往往意味著各方財產對象的財產權利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位對等，而農地流轉的主體是誰、應當是誰以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價有償，否則就不會形成普遍的穩定的交易活動了；而“流轉”則并不意味著一定是自愿等價有償的等價交易，事實上許多地區正是通過行政手段強制性低價剝奪農民的土地權利，而土地財產權利界定的模糊特別是農民個人和家庭的土地承包權缺少法律的充分保護，又為這種剝奪提供了機會和政策依據。
為了保護農民的土地承包權利，黨的十五屆三中全會明確指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農民轉讓”。但是地方上熱衷于“兩田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基層干部和相關的企業家。所謂土地“流轉”，主要的收益并非農民個人所得，而首先是市、縣級的土管部門和地方財政，其次是鄉鎮和行政村。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農民已經基本沒有太大的關系。既然模糊的農村土地權利界定和農村土地“流轉”能夠給各級行政機構和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農地權利和農地“流轉”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。而公正清晰地界定土地財產權和平等的土地交易，雖然能夠提高農民的收入水平，但相應的會嚴重影響市、縣的既得土地收益，會減少鄉鎮和行政村的官員的權利，所以短期內這種制度變遷在短期內絕不是帕累托改進。
農地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農業經濟學界的理論壓力，地方既得利益集團（指從農村土地“流轉”中受益的集團）既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農地“流轉”冷界定土地權利，或者是先流轉后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。種種農地“流轉”的所謂實踐深得各級地方基層政府部門的推崇（當然和理論界不同），如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農地“流轉”就會帶來農地集中，農地集中就會帶來高效農業，農地“流轉”儼然成了農地制度改革的主要手段。因此，“鄉村干部主張要調地動機是很復雜的，更多有權力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會白折騰的，確實折騰出利益來了”（陳錫文，2001）。
我們認為，要提高農民收入，就必須充分保護農民的土地財產權利，在農民個人的土地財產權利的法律性質沒有確定之前，對于所謂的農地“流轉”應當慎之又慎，防止在“流轉”的過程中，農民的土地承包權利受到進一步的侵蝕。土地使用權流轉的前提應當具備公平、明確、穩定的物權劃分和公正公開的交易規則。如果這些條件不具備,我們認為就應當進一步試點土地流轉。在農地的財產權利性質和使用權交易規則逐漸完善之前，為防止土地使用權過于集中，產生大量的無地流民，應當對土地的所謂“流轉”給予一定限制⑤。根據戰后日本、韓國、臺灣的經驗，為了避免土地兼并的加劇和小農破產，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企業和個人擁有農地的具體面積。這樣的限制使得農地交易主要是農戶之間的土地交換或者是出賣土地用于非農用途，前者沒有農民會失去土地，而后者農民賣出土地時可以得到巨額的收入，當然不會破產。日本自二戰后實行一直到1961年，在長達15的時間中法律不僅嚴格禁止法人進入直接的農業生產領域，還規定非農業生產者不得擁有農地，規定農戶擁有的土地不得超過3公頃、出租的土地不得超過1公頃，超過的部分必須由政府強制收購等，其目的是不允許在農業人口大批轉移之前，就出現以大資本排擠小農戶和土地兼并的現象。當這方面的法律有所修改時，日本的農業人口已從1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍對公司進入農業直接生產領域有著一系列嚴格的附加條件。而在以農場規模大而著稱的美國中西部地區的9個州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農地和從事農業生產”的法律。以大資本排擠小農戶，追求農業的效率，必須具備相應的社會、經濟條件，否則就會造成嚴重的社會問題。
再者，家庭經營和農業產業化、現代化并不矛盾。這個問題完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必須明確農業產業化必須有利于農民收入的長期增長，不能為了產業化而產業化，或者犧牲農民的利益去為其他產業或者階層服務。在此基礎之上，農民的家庭經營是否采用某種現代化的經營手段或者耕作手段，取決于農民采取這種手段的成本和收益，也取決于它所擁有的貨幣和實物資本以及農業知識，如果我們把貨幣、實物資本也看成是獲取農業知識的必不可少的條件的話，如果農業產業化、現代化對于大多數農民家庭來講收益等于甚至小于成本，或者根本沒有足夠的啟動資金，那么農民家庭和個人就應當有權利不選擇這種對他們不利的產業化。農民采用什么手段進行耕作，是手工作業還是機械化，大多數情況下都是經過一定的成本收益權衡的⑥。
四、制度與利益：警惕新權勢階層全面登臺
由于只有少數農民有充分的談判機會和大多數農民參與制度談判的權利受到限制，現在的自發的鄉村農地制度變遷更多的體現出來少部分階層的利益，往往損害了大多數農民的利益，整體的效率損失遠大于精英階層的額外收益。而鄉村精英階層往往只會考慮到自身的利益，而且某個精英用自己高尚的個人行為為農民整體的利益服務也不會對這些階層的整體行為有實質影響（那個為農民利益上書總理并為之奔走呼喊的李昌平便是一例）?？紤]到這點，大多數的個體精英便會放棄這種起不到作用甚至會被同僚所詬病的行為，這樣在鄉村精英階層操作下的所謂“制度創新”更多的體現的是制度退化。在農民個體分化的情況下（改革前我國的農村基本不存在這種分化，在吃飯問題上都是同質的），農村土地制度變遷如果要實現顯著的效率優化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，這種權利資源的主體往往與鄉村精英階層沒有直接的密切的利益關系，可以更多的從農民整體和農業發展甚至從國民經濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。可以說沒有這種外來權利資源的強大干預，即使是少數階層可以從控制土地的分配和出讓中獲取一部分利益，讓他們自愿放棄這份權利而把終極的排他的物權化的土地權利公正的賦予農民也是根本不可能的。極端的例子就是土地的地主所有制為主的制度不會自發的演變為自耕農為主的制度。中國解放戰爭時期在根據地進行的和建國前后在全國進行的，以及戰后日本、韓國、臺灣的都建立了以自耕農為主的農民個體的土地所有制，都促進了農業的迅速發展和農民生活水平的大幅度提高，為工業的發展都奠定了良好的基礎。但是這些土地制度的改革都是在外來（相對于傳統的鄉村社會）的相對獨立的強大權利資源干預下進行的。共產黨領導的解放區政府和農村的地主、士紳沒有利益關系；敗退臺灣的國民政府與臺灣本島地主基本沒有任何關系；而大力推進的駐日韓的盟國占領軍和當地的大小地主更沒有利益關系。不但如此，這些外來的權利主體都認識到當時農村存在的以士紳、地主、鄉村官員為代表的精英階層是維護農民的整體利益和發展農業經濟的嚴重障礙，使用強制手段甚至是暴力手段限制傳統鄉村精英階層是推行的必不可少的一部分，區別的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多數農民利益的土地財產制度,必須要考慮到現存鄉村權勢階層的反對,必須要用國家政權特別是法律的力量來限制這些階層。特別是在我國加入WTO的背景之下，國外大資本堂而皇之的登堂入室，并與本土的新權貴們結合在一起，形成所謂“新權貴資本主義”，這足以令中國的民間資本望塵莫及⑦。因權勢而有錢財，比因錢財而有權勢更為危險得多，無論何時，我們始終不能不警惕權貴資本家階層的悄然登臺.
一、以土地股份合作制為特征的南海模式
20世紀90年代改革開放初期,大量外資涌入沿海以后,廣東沿邊地區的土地市場全面告急,以承包權入股組建社區股份合作經濟的“南海模式”應運而生。1992年春,佛山市南海區羅村鎮下柏管理區,把轄區內農民的土地劃分為農業保護區、工業開發區及群眾商住區,同時以行政村或村民小組為單位,將農民承包的農村集體經濟組織擁有的集體土地集中起來,然后由股份合作組織將土地統一發包給專業隊或少數中標農戶規模經營,或由集體統一開發和使用;農民依據土地股份分享土地非農化的增值收益、經營收益;初期股權不得繼承、轉讓、抵押和提取。
南海模式打破了政策上的種種限定,是中國最早的一種農村土地流轉實踐探索。之后許多地方的一些做法,可是說是南海模式的一種延伸,如重慶模式。2007年6月29日,重慶市工商局《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》規定,“在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下,允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社;經區縣人民政府批準,在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作”,農地入股這種原本模糊的土地流轉形式得到地方政府的明確支持。
二、以兩田制為特征的監利模式
1994年,湖北監利縣趙家村將宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等土地一律公開競價發包。改革的具體舉措為:人均宅基地、自留地和口糧田0.5畝,這部分土地屬于福利地,增人增地、減人減地,每五年調整一次;宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等,一律公開競價發包,同等標的,本村人具有優先承包權,最低承包面積不得少于50畝,承包期一定五年,不得轉包,承包費除用于必要的公共支出外,其余按照人頭分配到個人。
兩田制是一些地方出于土地重組的需要突破政策界限而推行的一種土地制度創新,20世紀90年代中期在許多地方試行、推廣。在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下,將集體的土地劃分為口糧田和責任田(或稱之為商品田或經濟田)兩部分?？诩Z田按人平均承包,一般只負擔農業稅,責任田一般要繳納農業稅,或按人承包、或按勞承包、或招標承包。兩田制在學術界一直充滿著爭議,1997年中央發文明令禁止。
三、以土地換社保為特征的嘉興模式
1998年,《嘉興市區土地征用人員分流辦法》出臺,針對傳統征地制度中征地范圍廣、補償標準低和失地農民沒有保障等問題和弊端,采取“三統”、“一分別”的新辦法?！叭y”即政府統一征地,統一補償政策,統一辦理失地人員農轉非和養老保險;“一分別”即政府將所有費用轉入到勞動社保部門的社保專戶,直接落實到安置人員個人賬戶上,并按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。
嘉興模式把土地流轉中農民的安置補助費和土地補償費,用于農民的社會保障,開創性地解決了失地農民的社會保障問題,成為以后許多地方政府借鑒的樣板。
四、以農民集體建設用地使用權流轉為特征的蕪湖模式
1999年底,安徽省蕪湖市被國土資源部確定為農村集體建設用地流轉的試點市。具體實施方案的優秀是,村集體擁有的土地所有權不發生變化,由各試點鄉鎮成立建設發展投資有限公司作為土地的假定使用方,按若干程序和條件與村集體簽訂協議,取得農民集體所有的土地的使用權,鄉鎮建設投資有限公司再按照需要向工業企業等實際用地方轉讓土地使用權,在轉讓、租賃、作價入股等形式的流轉行為期限結束后,土地仍然是農民集體所有。土地收益金由縣、鄉、村集體按照1∶4∶5三級分成。
在蕪湖模式中,各鄉鎮既是土地流轉的組織者,又作為中介人具體參與到流轉之中,村民處于比較被動的地位。
五、以集資辦社為特征的昆山模式
2000年,昆山陸家鎮車塘村6戶農民投資25萬成立了一個“民間投資協會”,通過合約向集體租用1.3畝村集體建設預留地,建造起450平方米打工樓出租,年租金3.6萬元。之后,投資協會改稱富民合作社。陸家鎮車塘村的制度創新和富民效應,迎來了眾多的效仿者,2003年前后,昆山農村普遍采取該模式的做法。當地政府最初的態度是,“只指導,不指揮,只服務,不介入?！彪S著該模式的日益成熟,政府將其列入富民工程計劃,把協會的運作方式在整個昆山市推廣,使有錢的農民以及擁有地利的村組,找到增加財產性收入的捷徑。
昆山模式的做法是,首先,村集體通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的“額度”,然后向本村農戶“招標”,由農戶和農戶入股成立的合作經濟組織在村里的建設用地上建造標準廠房、打工樓、店面房、農貿市場等出租,租金年底分紅。土地股權在30年承包期內可以繼承、饋贈,經合作社和村委會同意也可以轉讓?！袄ド侥Ｊ健毕碌姆寝r用途的土地轉讓權,主要通過集體與農戶的合約直接界定給農戶或農民的合作組織,不再完全歸集體所有,原有的僅限于農業用途的土地,也轉換為非農用途的土地。
六、以農地直接入市為特征的廣東模式
2003年,廣東省《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》,試行農村集體建設用地使用權流轉。2005年10月1日,廣東省政府發出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》,明確規定廣東省內的集體建設用地可以直接進入市場交易,自由出讓、轉讓、出租和抵押,與國有土地“同地、同價、同權”,并要求農村集體建設用地流轉的收益50%以上要用于農民的社會保障。這是農地第一次贏得合法直接入市的權利,從此打破了“非經政府征地,任何農地不得合法轉為非農用途”的傳統,征地制與農地直接入市并存,由此被有關專家稱作“農地直接入市”。
七、以農村土地資本化為特征的成都模式
2007年7月31日,作為首批國務院批準的城鄉統籌發展試驗區之一,成都市第37號文件明確提出了農村集體土地資本化,鼓勵農民以土地承包經營權入股,組建農村土地股份合作社。2008年10月13日,十七屆三中全會閉幕的第二天,中國首家農村綜合產權交易平臺——成都農村產權交易所正式成立,受到了海內外的廣泛關注。成都產權交易所以創新為手段、以市場為導向,為林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉和農業產業化項目投融資提供專業化的服務,并憑借廣泛的資源、信息渠道及規范的市場體系,為推動農村產權的合理流動、促進農村資本的有序流轉、優化農村資源配置、促進傳統農業向現代農業跨越、增加農民收入、繁榮農業提供了有效的平臺。此后幾個月,成都農村產權交易所在成都市、縣、鄉三級設點建立了網絡平臺。
八、以宅基地換房為特征的天津模式
從2005年下半年開始,天津在“十二鎮五村”開展試點,推出了以“宅基地換房”來加快小城鎮建設的方案,涉及到津郊近18萬農民。所謂“宅基地換房”,即農民用自有的宅基地,按照規定的置換標準換取小城鎮內的一套住宅,遷入小城鎮居住。之后對原有的村莊建設用地進行復耕,節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。在新的小城鎮,除了農民的住宅區外,還規劃出一塊商務區或經濟功能區,用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮建設資金和增加就業崗位。
天津模式是目前影響比較大的一種實踐探索,2008年3月,天津濱海新區的綜改方案獲中央批準,而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內容。北京借鑒天津模式,推行集體土地流轉試點工作,以項目包裝模式為主,試點區域農民整體拆遷,共同搬進新蓋的樓房;農民原居住區域用于耕地保護和適度的商業開發。
從各地的實踐探索看,農村土地流轉的各類模式的共同的特征是,在某一方面突破了當時政策規則的一些限制,對當地的農民增收和農村發展,起到了一定的積極作用,但也都存在一定的問題和瑕疵。從小崗村的18戶農民冒著殺頭坐牢的危險私下進行的包產到戶,到1982年中央“一號文件”對這種新的農村土地制度加以確認,實踐中和政策上,都經歷了一系列排斥、適應、調整直至修正、接納、規范的過程。當前,農村土地流轉的探索和實踐仍在持續中,對農村土地流轉的政策也在逐漸調整中,并向著有利于農民、有利于農業發展的角度傾斜。2009年2月1日,《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》的中央一號文件,對土地承包經營權流轉提出了明確意見,指出了農村土地流轉過程中的三條紅線,即不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。按照完善管理、加強服務的要求,規范土地承包經營權流轉,并鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織,為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。第十一個一號文件,無疑是今后一定時間內農村土地流轉的指導性綱領。
摘要:農村土地流轉,在實踐中形成了以地方試點為形式、以探索試驗為主要特征的諸多模式。其中比較典型的有:南海模式、監利模式、嘉興模式、蕪湖模式、昆山模式、廣東模式、成都模式、天津模式等等。各類模式的共同特征是,在某一方面突破了當時政策規則的一些限制,對當地的農民增收和農村發展起到了一定的積極作用,但也都存在有一定的問題和瑕疵。
關鍵詞:土地流轉;農民;農村
1.農業體制、機制創新是關鍵
改革開放以來，我國農村實行了土地家庭承包經營責任制，充分調動了農民的生產積極性，極大地促進了農業的發展。但我國農業就總體而言仍然嚴重滯后，勞動生產率低、商品率低、效益低、競爭力弱，根本原因是分散經營，規模小，戶均耕地不到半公頃，相當于美國、加拿大每個農場的耕地經營規模幾百、上千公頃是極其微小的［1］?，F代農業是規?；?、專業化、商品化的農業，關鍵要具有較強的競爭力，因此，要提高一國農產品在市場上的競爭力，就必須推進大批量生產、標準化生產，提高產品質量，創產品品牌，就必須發展規模經營。要發展規模經營，首先必須適當集中土地，如何解決這個問題?鑒于我國國情，不能搞土地私有化，通過土地買賣向大戶集中，發展私人農場；也不能通過租賃向大戶集中，發展歐美流行的租賃經營農場，因農戶只能得到微薄的租金，會嚴重損害農民的權益，也不能發展產、加、銷某一環節的合作性組織，因這種組織難以改制提升為現代農業企業，不利于農業現代化的迅速發展［2］。因此只能立足我國國情，以市場機制為基礎，堅持農村基本經營制度，保障農民權益，促進農村和諧，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，引導農民聯合自主辦企業，農戶以承包土地使用權租金入股，建立農業生產股份有限公司，長期集體租賃經營，根據不同地形和資源情況發展規模經營、集約經營，實行農民辦企業，管企業，當老板，維護農民權益，建立新型集體農莊，推進中國特色現代農業，這是黨中央、國務院在改革開放以來對我國農村、農業改革發展的戰略部署，也是我國農業現代化發展必由之路，抓緊由點到面全面實施，具有戰略意義。
2.創新體制機制，再創農業輝煌
2.1實現農業體制機制創新。農民聯合辦企業，農戶以承包土地使用權租金入股，長期集體租賃經營，發展規模經營，能徹底解放生產力，是土地流轉方式創新。
農民辦企業，建立現代企業制度，農民管企業，當老板，維護農民權益，是農民自主經營管理創新。
農民入股后，農戶勞動力可以自行安排，既可以出外務工，也可以在自辦企業就業，既有務工工資收入，也有入股按資分配收入，能增加農民收入，是收入分配來源創新。
2.2創新體制機制的重大意義。
2.2.1促進農業全面協調可持續性發展。新型集體農莊的建立發展，能有效解決千家萬戶農民進入市場，能盤活、激活農村土地使用權等大量資本，初步匡算，僅全國耕地保有量流轉可激活資本18．6萬億元，有利于流轉集中土地，發展規模經營，采用先進科技，實現生產專業化、機械化，保持農業生態平衡，提高綜合生產能力和經濟效益，促進農業全面協調可持續性發展。
2.2.2大幅度增加農民收入，使農民富起來。新模式的建立，農戶勞動力可以自行外出務工，也可以在自辦農莊就業，獲得一份工資；有條件的企業，農莊的員工還可以參加企業盈利分紅；特別是以土地使用權租金入股，能在入股時一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年終按股分得股利，并且隨著土地的開發、科學利用，農業股票將迅速上漲，農業資產增值，農戶可以加倍受益，使農民富起來。
2.2.3維護農民權益。農戶聯合自主辦企業，建立現代企業制度，實行企業法人所有制，政企分開，產權明晰，管理科學，能維護農民權益。
2.2.4迅速擴大內需，應對金融危機。農民自主辦企業，農民工回鄉創業就業，既能增加農民收入，又能對農村、農業加大投入，平整土地，興修農田、水利設施，增添設備，能迅速擴大內需，有利應對金融危機。
3.具體實施辦法及有關政策、規定和建議
3.1設立股份公司的程序、操作辦法?？偟膽垂痉ㄓ嘘P政策規定執行。建議省縣(市)抽調有關部門人員建立農業改革發展輔導小組和農業資產評估小組。輔導農民學習科學發展觀以及有關文件，宣講有關政策、規定和實施辦法，輔導同一地點農民自愿聯合建立股份公司，以5人以上做為公司發起人，并承擔公司籌辦事務，制訂公司章程，公司與農戶簽訂租約，經省縣資產評估小組評估資產，確定股權，發起人認購其法定應認購的最低股份額，原法定最低股份額為500萬元，建議經濟條件較差的山區、丘陵區降低為200萬元，包括土地作價折股在內，報省人民政府批準設立，召開股東大會，依法選舉建立董事會、監事會、公司法人代表，董事會聘任公司經理，召開成立大會。公開發行股票的公司還須具備法定相關條件經國務院證券監督管理機構核準才能發行股票［3］，建議農業企業改由省核準。
3.2建立農業股份公司有關政策、規定。農戶除以承包土地租金入股外，也可以用貨幣、實物以及工業非專利技術作價入股，建議可以吸收城鄉投資大戶、科技、管理人才用貨幣、以及實物、工業非專利技術作價以自然人身份入股。農戶承包土地入股后，不得改變農業用途。
建議股票中的土地股與非土地股分開，土地股需注明土地股字樣，股票可以轉讓，但土地股只能依法在公司內部轉讓，也可以遺贈后代。建議新吸收的農戶可以接收依法轉讓的土地股。
土地承包到期，可以依法自動延伸，須重新簽訂租約。在后續期不愿意以土地繼續入股的，只能依法轉讓。
3.3企業模式、生產經營模式的選擇。農業企業是科學、技術、管理的載體，農業產業化、現代化，首先必須企業化。建立現代企業制度是優化資源配置，提高農業經濟效益，加快農業現代化建設的戰略需要，也是社會化大生產的需要和現代市場經濟發展的要求。股份有限公司具有產權清晰，權責明確，管理科學等特點，當是農業企業制度的最佳選擇。
農業生產經營模式的選擇也是農業改革發展中的一個極其重要的問題。我國人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生產經營模式選擇必須根據各地區資源稟賦和社會經濟基礎不同有所區別［4］：在平原地區，企業規模可以大一點，以提高勞動生產率為主要目標發展規模經營，實行專業化、機械化生產，也要提高產品質量，創產品品牌；在山區、丘陵區，通過土地流轉，適當集中土地后，以提高土地產出率為主要目標，實行規模經營、集約經營，通過改良農作物品種，加強農田水利建設，平整土地，采取增加肥料和農藥使用等措施，根據市場需要，定單生產名、優、特農產品，發展各種專業場、園、大棚生產，提高綜合生產能力和經濟效益。
3.4土地租金的評估和租金現值的計算。租金評估，建議原則上宜粗不宜細，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地點不分等級，大中城市周邊地區土地，因含有級差地租，應適當高一點，租金一般按原承包面積計算，能反映平等即可。租金水平評估，在企業與農戶協商和市場租價的基礎上，由縣(市)農業等部門組織的評估小組評估確定。
租賃年數的計算：1984年中央明確規定15年承包給農戶，1993年11月中共中央、國務院明確再延長30年，承包期共45年，具體承包到戶有早晚不同，如果你地區是1984年承包到戶的，到今年已承包25年，還余下20年，租金按20年計算。
3.5改革發展過程中可能遇到的困難和問題的解決辦法和建議。農業改革發展要完成二個戰略性、歷史性轉變，一是徹底改造傳統農業，二是加快轉變農業生產方式，自然會遇到困難和問題。
3.5.1組織、管理、技術人才問題。我國具有數千年農耕文明，農民老一輩有豐富的農耕技能，新一代有較高的文化，又有多年闖蕩市場的經歷，學習了新的知識和技能，回鄉創業，自主辦企業，管企業，當老板，一定能辦好、管好，但面對新的情況和問題，在組織、管理、技術人才方面還存在一虧、二低的問題，需要各級政府采取有力措施幫助解決，建議：一是獎勵大專院校畢業生到農村就業；二是大專院校舉辦農業急需人才的培訓班。
3.5.2農業改革發展所需資金問題。農業發展規模經營，需要流轉集中土地，添置設備，購買生產資料，平整土地，興辦農田、水利基本建設，充實必要的管理、技術人員，需要大量資金，雖然最大一項土地使用權租金已由股東以租金入股提供，不需支付現金，農戶也還可以提供一部分現金和實物入股，但還是有差距的，而且在目前自然災害仍然不可能完全抗拒的情況下，風險支出仍然很大，因此建議除保持原有優農惠農政策繼續執行外，需政府加大力度對農業的支持，建議對新建農業企業發放長期優惠貸款，利息由財政補貼。
一、我國農村土地流轉的歷史背景
農業是制約我國經濟發展的瓶頸，而農村土地制度是影響我國農村經濟發展的關鍵因素。我國土地制度經歷了兩次重要的創新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的十一屆三中全會以后,規定在不改變土地集體所有的前提下，實行土地家庭承包經營。多年的實踐證明，這種土地承包經營符合我國農村生產力發展的需要，符合廣大農民的心愿，使我國的農業擺脫了長期停滯、農產品長期嚴重短缺的困難局面。
隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損，嚴重地影響我國農村社會的安定。由于傳統土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農村剩余勞動力的永久轉移以及農業和農村產業結構調整。
農村改革的成功取決于土地問題的妥善解決,而農村土地使用權有償、合理的流轉必將給中國農民帶來巨大的變化。《農村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。《農村土地承包法》從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護，該法對于維護農民的正當權益，進一步調動農民的積極性，促進農業和農村經濟的發展，維護農村社會的穩定，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義?，F階段通常所說的農村土地流轉，是指農地使用權和土地的經營權。土地使用權流轉的含義就是指擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織。
二、現階段我國農村土地流轉狀況的實證分析
1.總體流轉程度偏低，但不同省份流轉規模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉比例均較低，四省平均流轉比例為9.1%；不同省份流轉規模的差異，主要表現為經濟發達地區，土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經濟發達地區城鎮化、工業化水平較高，第二三產業發展水平較高，農民非農就業渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經濟落后地區，因此，其土地流轉的積極性和動力較高，土地流轉的規模也相對較高。
2.傳統流轉形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁表1可以看出，四省土地流轉主要以轉包、轉讓等傳統的流轉方式為主。其中，湖南土地轉包比重達到65%，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。目前，絕大多數省份此類流轉形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經濟發達，其土地入股所占的比重相對較高，比重達到30.6%。究其原因，主要是受農村剩余勞動力無法永久轉移的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來為其提供生存保障。
3.土地流轉主要在農戶與農戶之間進行，且流轉戶占承包戶比重偏低。從下頁表2可以看出，四省土地流轉也主要在農戶之間進行的。其中湖南省農戶間土地流轉比例達到85%，而農戶與企業流轉所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說明我國農村土地市場還比較封閉，土地流轉市場還沒有真正發揮效應，還沒有完全按照市場機制的原則優化土地資源配置；同時也反映了農業的弱質性及農業投資回報率低，以至于缺乏對農業投資的積極性。
4.土地流轉引發的糾紛持續不斷。前些年，由于農民種田效益比較低，負擔重，農業生產條件差及部分農民外出務工等原因，農民棄田撂荒現象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負擔的稅費落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉包給他人耕種，并由其承擔稅費。但近年來隨著國家對“三農”優惠政策的出臺、農業生產效益的提高，外出農民紛紛回鄉要求獲得土地使用權。據對江蘇省52個鄉（鎮）部分鄉村干部的調查，由于無土地流轉協議、合同或土地流轉協議、合同規范以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛仍在增加。
5.土地流轉過程中承包人改變土地用途，破壞性流轉突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉讓出去讓人種植。調查中發現流轉的土地除大部分仍為種植業用地外，還有部分用在牧業、漁業、和二三產業中，特別是還出現了破壞性比較嚴重的非農土地流轉。湖南省寧遠縣舜陵鎮樂家村100多畝稻田流轉后全部變成了漁池。據溆浦農調隊反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個，共占良田300多畝。如雙井鎮大塘村磚廠，占良田面積達到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農戶50多戶，雖然跟農戶簽訂了書面合同，并給予每畝800斤稻谷的補償（按當年市場價折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴重影響了良田的質量。這樣的例子各地都有發生。
三、影響我國農村土地流轉的思考
1.農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無論是在產權制度安排上，還是在理論研究和實踐中，人們往往關注的只是土地本身的所有權，而忽視土地資本的所有權問題，導致土地資本所有權在立法上的長期缺位，產生農村土地價值偏低、農民土地資本在流轉和征用中得不到補償的現實問題。事實上，土地的市場價值是已經投入并融于所涉及地塊的勞動和資本，以及該地塊周圍地區所接納的經濟投入量。在市場經濟條件下，作為“經濟人”的農民，不僅需要增加對土地的投入以獲得更大的農業收益，而且需要通過行使土地資本所有權參與其他風險投資以獲得更多的非勞動收益。我國現行農村土地產權制度實際上是否認農民享有土地資本所有權，在一定程度上就是弱化農民的市場主體地位，削弱土地的商品屬性，使農民部分地喪失了在市場競爭中從事資源配置、產權組合等交易活動的“理性選擇”權利，失去對土地進行長期投資、提高土地生產能力的長效激勵，降低了土地流轉的供應和需求動力。
2.農村土地市場不完善導致土地流轉混亂。主要表現為:一是農村土地市場的法律法規相對滯后，致使農村土地流轉缺乏相應的法律保障；二是我國現階段還沒有專門從事農村土地流轉的中介組織，致使農村土地流轉因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉成本較高，流轉效益較差；三是各級政府組織干涉農民承包經營的土地，使農村土地流轉缺乏市場機制的調節，農民的利益受到侵害，致使農村土地流轉糾紛增加。
3.農村社會保障制度嚴重滯后是制約土地流轉的重要原因。目前我國農村社會保障制度總體水平較低，絕大多數農村地區社會保障制度還處于完全空白。農村社會保障制度的嚴重滯后，極大地束縛了農村勞動力的流動，使農民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉。而土地流轉受到限制，從而在一定程度上阻礙了農業、農村產業結構的調整，農村產業化的速度也相對緩慢，最終農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。
摘要：農村土地流轉問題一直是影響農村經濟發展的關鍵因素。促進農村土地流轉對我國目前面臨的“三農”問題具有積極的影響。隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損，嚴重地影響我國農村社會的安定。由于傳統土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農村剩余勞動力的永久轉移以及農業和農村產業結構調整。
關鍵詞：農村土地；土地流轉；土地征用
1.農業體制、機制創新是關鍵
改革開放以來，我國農村實行了土地家庭承包經營責任制，充分調動了農民的生產積極性，極大地促進了農業的發展。但我國農業就總體而言仍然嚴重滯后，勞動生產率低、商品率低、效益低、競爭力弱，根本原因是分散經營，規模小，戶均耕地不到半公頃，相當于美國、加拿大每個農場的耕地經營規模幾百、上千公頃是極其微小的［1］。現代農業是規?；I化、商品化的農業，關鍵要具有較強的競爭力，因此，要提高一國農產品在市場上的競爭力，就必須推進大批量生產、標準化生產，提高產品質量，創產品品牌，就必須發展規模經營。要發展規模經營，首先必須適當集中土地，如何解決這個問題?鑒于我國國情，不能搞土地私有化，通過土地買賣向大戶集中，發展私人農場；也不能通過租賃向大戶集中，發展歐美流行的租賃經營農場，因農戶只能得到微薄的租金，會嚴重損害農民的權益，也不能發展產、加、銷某一環節的合作性組織，因這種組織難以改制提升為現代農業企業，不利于農業現代化的迅速發展［2］。因此只能立足我國國情，以市場機制為基礎，堅持農村基本經營制度，保障農民權益，促進農村和諧，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，引導農民聯合自主辦企業，農戶以承包土地使用權租金入股，建立農業生產股份有限公司，長期集體租賃經營，根據不同地形和資源情況發展規模經營、集約經營，實行農民辦企業，管企業，當老板，維護農民權益，建立新型集體農莊，推進中國特色現代農業，這是黨中央、國務院在改革開放以來對我國農村、農業改革發展的戰略部署，也是我國農業現代化發展必由之路，抓緊由點到面全面實施，具有戰略意義。
2.創新體制機制，再創農業輝煌
2.1實現農業體制機制創新。農民聯合辦企業，農戶以承包土地使用權租金入股，長期集體租賃經營，發展規模經營，能徹底解放生產力，是土地流轉方式創新。
農民辦企業，建立現代企業制度，農民管企業，當老板，維護農民權益，是農民自主經營管理創新。
農民入股后，農戶勞動力可以自行安排，既可以出外務工，也可以在自辦企業就業，既有務工工資收入，也有入股按資分配收入，能增加農民收入，是收入分配來源創新。
2.2創新體制機制的重大意義。
2.2.1促進農業全面協調可持續性發展。新型集體農莊的建立發展，能有效解決千家萬戶農民進入市場，能盤活、激活農村土地使用權等大量資本，初步匡算，僅全國耕地保有量流轉可激活資本18．6萬億元，有利于流轉集中土地，發展規模經營，采用先進科技，實現生產專業化、機械化，保持農業生態平衡，提高綜合生產能力和經濟效益，促進農業全面協調可持續性發展。
2.2.2大幅度增加農民收入，使農民富起來。新模式的建立，農戶勞動力可以自行外出務工，也可以在自辦農莊就業，獲得一份工資；有條件的企業，農莊的員工還可以參加企業盈利分紅；特別是以土地使用權租金入股，能在入股時一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年終按股分得股利，并且隨著土地的開發、科學利用，農業股票將迅速上漲，農業資產增值，農戶可以加倍受益，使農民富起來。
2.2.3維護農民權益。農戶聯合自主辦企業，建立現代企業制度，實行企業法人所有制，政企分開，產權明晰，管理科學，能維護農民權益。
2.2.4迅速擴大內需，應對金融危機。農民自主辦企業，農民工回鄉創業就業，既能增加農民收入，又能對農村、農業加大投入，平整土地，興修農田、水利設施，增添設備，能迅速擴大內需，有利應對金融危機。
3.具體實施辦法及有關政策、規定和建議
3.1設立股份公司的程序、操作辦法?？偟膽垂痉ㄓ嘘P政策規定執行。建議省縣(市)抽調有關部門人員建立農業改革發展輔導小組和農業資產評估小組。輔導農民學習科學發展觀以及有關文件，宣講有關政策、規定和實施辦法，輔導同一地點農民自愿聯合建立股份公司，以5人以上做為公司發起人，并承擔公司籌辦事務，制訂公司章程，公司與農戶簽訂租約，經省縣資產評估小組評估資產，確定股權，發起人認購其法定應認購的最低股份額，原法定最低股份額為500萬元，建議經濟條件較差的山區、丘陵區降低為200萬元，包括土地作價折股在內，報省人民政府批準設立，召開股東大會，依法選舉建立董事會、監事會、公司法人代表，董事會聘任公司經理，召開成立大會。公開發行股票的公司還須具備法定相關條件經國務院證券監督管理機構核準才能發行股票［3］，建議農業企業改由省核準。
3.2建立農業股份公司有關政策、規定。農戶除以承包土地租金入股外，也可以用貨幣、實物以及工業非專利技術作價入股，建議可以吸收城鄉投資大戶、科技、管理人才用貨幣、以及實物、工業非專利技術作價以自然人身份入股。農戶承包土地入股后，不得改變農業用途。
建議股票中的土地股與非土地股分開，土地股需注明土地股字樣，股票可以轉讓，但土地股只能依法在公司內部轉讓，也可以遺贈后代。建議新吸收的農戶可以接收依法轉讓的土地股。
土地承包到期，可以依法自動延伸，須重新簽訂租約。在后續期不愿意以土地繼續入股的，只能依法轉讓。
3.3企業模式、生產經營模式的選擇。農業企業是科學、技術、管理的載體，農業產業化、現代化，首先必須企業化。建立現代企業制度是優化資源配置，提高農業經濟效益，加快農業現代化建設的戰略需要，也是社會化大生產的需要和現代市場經濟發展的要求。股份有限公司具有產權清晰，權責明確，管理科學等特點，當是農業企業制度的最佳選擇。
農業生產經營模式的選擇也是農業改革發展中的一個極其重要的問題。我國人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生產經營模式選擇必須根據各地區資源稟賦和社會經濟基礎不同有所區別［4］：在平原地區，企業規?？梢源笠稽c，以提高勞動生產率為主要目標發展規模經營，實行專業化、機械化生產，也要提高產品質量，創產品品牌；在山區、丘陵區，通過土地流轉，適當集中土地后，以提高土地產出率為主要目標，實行規模經營、集約經營，通過改良農作物品種，加強農田水利建設，平整土地，采取增加肥料和農藥使用等措施，根據市場需要，定單生產名、優、特農產品，發展各種專業場、園、大棚生產，提高綜合生產能力和經濟效益。
3.4土地租金的評估和租金現值的計算。租金評估，建議原則上宜粗不宜細，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地點不分等級，大中城市周邊地區土地，因含有級差地租，應適當高一點，租金一般按原承包面積計算，能反映平等即可。租金水平評估，在企業與農戶協商和市場租價的基礎上，由縣(市)農業等部門組織的評估小組評估確定。
入股租金現值的計算：現值是將未來的資金按照一定的利率折算到現期的價值。因此以多年的租金計算為股金入股，就必須按照現行的利率折算為現期的價值，這樣才能正確計算不同時期的財務收支。因此入股租金的現值應按以下公式計算［5］。
3.5.1組織、管理、技術人才問題。我國具有數千年農耕文明，農民老一輩有豐富的農耕技能，新一代有較高的文化，又有多年闖蕩市場的經歷，學習了新的知識和技能，回鄉創業，自主辦企業，管企業，當老板，一定能辦好、管好，但面對新的情況和問題，在組織、管理、技術人才方面還存在一虧、二低的問題，需要各級政府采取有力措施幫助解決，建議：一是獎勵大專院校畢業生到農村就業；二是大專院校舉辦農業急需人才的培訓班。
3.5.2農業改革發展所需資金問題。農業發展規模經營，需要流轉集中土地，添置設備，購買生產資料，平整土地，興辦農田、水利基本建設，充實必要的管理、技術人員，需要大量資金，雖然最大一項土地使用權租金已由股東以租金入股提供，不需支付現金，農戶也還可以提供一部分現金和實物入股，但還是有差距的，而且在目前自然災害仍然不可能完全抗拒的情況下，風險支出仍然很大，因此建議除保持原有優農惠農政策繼續執行外，需政府加大力度對農業的支持，建議對新建農業企業發放長期優惠貸款，利息由財政補貼。
一、我國農村土地流轉的歷史背景
農業是制約我國經濟發展的瓶頸，而農村土地制度是影響我國農村經濟發展的關鍵因素。我國土地制度經歷了兩次重要的創新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的十一屆三中全會以后,規定在不改變土地集體所有的前提下，實行土地家庭承包經營。多年的實踐證明，這種土地承包經營符合我國農村生產力發展的需要，符合廣大農民的心愿，使我國的農業擺脫了長期停滯、農產品長期嚴重短缺的困難局面。
隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損，嚴重地影響我國農村社會的安定。由于傳統土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農村剩余勞動力的永久轉移以及農業和農村產業結構調整。
農村改革的成功取決于土地問題的妥善解決,而農村土地使用權有償、合理的流轉必將給中國農民帶來巨大的變化。《農村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。《農村土地承包法》從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護，該法對于維護農民的正當權益，進一步調動農民的積極性，促進農業和農村經濟的發展，維護農村社會的穩定，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義?，F階段通常所說的農村土地流轉，是指農地使用權和土地的經營權。土地使用權流轉的含義就是指擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織。
二、現階段我國農村土地流轉狀況的實證分析
1.總體流轉程度偏低，但不同省份流轉規模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉比例均較低，四省平均流轉比例為9.1%；不同省份流轉規模的差異，主要表現為經濟發達地區，土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經濟發達地區城鎮化、工業化水平較高，第二三產業發展水平較高，農民非農就業渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經濟落后地區，因此，其土地流轉的積極性和動力較高，土地流轉的規模也相對較高。
2.傳統流轉形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁表1可以看出，四省土地流轉主要以轉包、轉讓等傳統的流轉方式為主。其中，湖南土地轉包比重達到65%，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。目前，絕大多數省份此類流轉形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經濟發達，其土地入股所占的比重相對較高，比重達到30.6%。究其原因，主要是受農村剩余勞動力無法永久轉移的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來為其提供生存保障。
3.土地流轉主要在農戶與農戶之間進行，且流轉戶占承包戶比重偏低。從下頁表2可以看出，四省土地流轉也主要在農戶之間進行的。其中湖南省農戶間土地流轉比例達到85%，而農戶與企業流轉所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說明我國農村土地市場還比較封閉，土地流轉市場還沒有真正發揮效應，還沒有完全按照市場機制的原則優化土地資源配置；同時也反映了農業的弱質性及農業投資回報率低，以至于缺乏對農業投資的積極性。
4.土地流轉引發的糾紛持續不斷。前些年，由于農民種田效益比較低，負擔重，農業生產條件差及部分農民外出務工等原因，農民棄田撂荒現象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負擔的稅費落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉包給他人耕種，并由其承擔稅費。但近年來隨著國家對“三農”優惠政策的出臺、農業生產效益的提高，外出農民紛紛回鄉要求獲得土地使用權。據對江蘇省52個鄉（鎮）部分鄉村干部的調查，由于無土地流轉協議、合同或土地流轉協議、合同規范以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛仍在增加。
5.土地流轉過程中承包人改變土地用途，破壞性流轉突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉讓出去讓人種植。調查中發現流轉的土地除大部分仍為種植業用地外，還有部分用在牧業、漁業、和二三產業中，特別是還出現了破壞性比較嚴重的非農土地流轉。湖南省寧遠縣舜陵鎮樂家村100多畝稻田流轉后全部變成了漁池。據溆浦農調隊反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個，共占良田300多畝。如雙井鎮大塘村磚廠，占良田面積達到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農戶50多戶，雖然跟農戶簽訂了書面合同，并給予每畝800斤稻谷的補償（按當年市場價折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴重影響了良田的質量。這樣的例子各地都有發生。
三、影響我國農村土地流轉的思考
1.農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無論是在產權制度安排上，還是在理論研究和實踐中，人們往往關注的只是土地本身的所有權，而忽視土地資本的所有權問題，導致土地資本所有權在立法上的長期缺位，產生農村土地價值偏低、農民土地資本在流轉和征用中得不到補償的現實問題。事實上，土地的市場價值是已經投入并融于所涉及地塊的勞動和資本，以及該地塊周圍地區所接納的經濟投入量。在市場經濟條件下，作為“經濟人”的農民，不僅需要增加對土地的投入以獲得更大的農業收益，而且需要通過行使土地資本所有權參與其他風險投資以獲得更多的非勞動收益。我國現行農村土地產權制度實際上是否認農民享有土地資本所有權，在一定程度上就是弱化農民的市場主體地位，削弱土地的商品屬性，使農民部分地喪失了在市場競爭中從事資源配置、產權組合等交易活動的“理性選擇”權利，失去對土地進行長期投資、提高土地生產能力的長效激勵，降低了土地流轉的供應和需求動力。
2.農村土地市場不完善導致土地流轉混亂。主要表現為:一是農村土地市場的法律法規相對滯后，致使農村土地流轉缺乏相應的法律保障；二是我國現階段還沒有專門從事農村土地流轉的中介組織，致使農村土地流轉因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉成本較高，流轉效益較差；三是各級政府組織干涉農民承包經營的土地，使農村土地流轉缺乏市場機制的調節，農民的利益受到侵害，致使農村土地流轉糾紛增加。
3.農村社會保障制度嚴重滯后是制約土地流轉的重要原因。目前我國農村社會保障制度總體水平較低，絕大多數農村地區社會保障制度還處于完全空白。農村社會保障制度的嚴重滯后，極大地束縛了農村勞動力的流動，使農民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉。而土地流轉受到限制，從而在一定程度上阻礙了農業、農村產業結構的調整，農村產業化的速度也相對緩慢，最終農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。
摘要：農村土地流轉問題一直是影響農村經濟發展的關鍵因素。促進農村土地流轉對我國目前面臨的“三農”問題具有積極的影響。隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損，嚴重地影響我國農村社會的安定。由于傳統土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農村剩余勞動力的永久轉移以及農業和農村產業結構調整。
關鍵詞：農村土地；土地流轉；土地征用
一、農村集體建設用地使用權流轉的深層原因
（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。
（二）土地利用方式的轉變迫切需要流轉市場的調節
眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。1999年有關統計表明，全國2000多萬家鄉鎮企業分布在縣城和鄉鎮的不足10%，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。2004年全國土地利用變更調查資料顯示，全國村莊建設用地2.48億畝，城鎮建設用地0.51億畝，按照農村人口75705萬和城鎮人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設部人均城市用地最高標準的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠遠超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機制、價格機制和競爭機制的作用，可以實現土地要素的充分流動，從而保障資本、技術、勞力和土地更優的結合。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。
（三）農民增收和農村穩定要求開辟土地流轉新途徑
據統計，2006年全國鄉村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉收入差距還呈現明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑，“低進高出”的特點突出，征地前后土地價格相差甚遠，不可避免的造成農民心理失衡，因此產生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農村發展的不和諧音符。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。雖然因產權制度缺陷還存在侵害農民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農民從中獲得的好處是很明顯的。
（四）集體土地產權安排為土地流轉博弈創造了空間
盡管國家法律對農村集體建設用地的流轉做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農民集體就掌握著土地的實際處置權。同時，由于鄉鎮企業用地、村民宅基地等農村集體建設用地長期無償使用，鄉鎮企業和農民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權，作為利益相關者，他們在土地流轉中自然具有重要的發言權。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農村集體建設用地流轉中常常處于被動地位。一方面被流轉主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關信息，另一方面又必須對流轉行為負責，被動的進行事后管理，因而土地管理者在農村集體建設用地流轉管理上的權力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉博弈創造了空間。通過構建博弈模型和求解表明，農村集體建設用地使用權流轉可以顯著提高各方預期收益，轉出者能夠獲得豐厚的土地經營收益，轉入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉帶來的土地增值收益。因此，農村集體建設用地使用權流轉是集體土地產權制度下流轉各方利益博弈的必然結果和大勢所趨。二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題
（一）法律法規安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律規定對流轉形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！钡诹l規定：“農村村民只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！钡诹龡l規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述規定一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。
2．對集體產權的歧視成為合理流轉的阻礙。土地管理法明確規定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設用地使用權流轉基本不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻要受到諸多阻撓。同時，根據公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強制轉為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經常發生政府低價征地高價轉出的現象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產權主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產權得不到公平對待的情形下，集體產權主體往往會繞開法律法規限制，自發的流轉土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉鎮企業用地使用權通過破產或兼并等形式發生流轉，另一方面，更多的則是集體建設用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等多種形式流轉土地使用權，使得土地隱性交易大量存在。
（二）土地流轉的管理工作較為混亂
1．流轉前的用地審批管理跟不上。按照法律規定，集體建設用地的獲取必須持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。但實際上，由于鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的重要支柱，受經濟利益驅動，地方政府往往在集體建設用地安排上“開綠燈”，部分鄉鎮企業隨意圈地，未批先用和少批多用的現象時有發生；農民作為土地的實際占有者，未經批準在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現象屢見不鮮。集體建設用地審批管理的不規范給土地使用權的流轉帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產權上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設用地的流轉，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉中的市場調控管理不到位。由于對集體建設用地使用權流轉的限制，大量集體建設用地使用權處于自發無序的流轉狀態，管理部門對于流轉情況不明，缺乏有效的調控工具，使得流轉市場呈現混亂局面。例如，農村集體或集體建設用地者未經批準直接轉出土地使用權，流轉過程中的隨意定價，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉鎮企業流轉涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調控土地市場供給規模的能力大打折扣，市場土地供應計劃落實困難。
3．流轉后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉鎮企業土地利用的重要特點，促進集體建設用地向園區集中，發揮企業規模積聚效應，提高企業集約用地水平是集體建設用地使用權流轉的重要目標。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉大量存在，土地利用仍然呈現混亂狀態，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉隱含收益的存在還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占耕的問題，增加流轉后的土地利用管理困難。
（三）土地流轉收益分配關系不合理
按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權的壟斷，土地所有權和使用權的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經營權的壟斷，使用那些質量較優的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產生的生產率差別引起的地租差額。集體建設用地屬于農村集體所有，按照地租理論，土地所有者應該完全享有絕對地租，而級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但實際調查表明，除部分試點區域外，很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。
（四）對國有土地市場形成一定沖擊
一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。
三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策建議
（一）加快法制建設，提供制度保障
一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。
（二）做好產權登記，完善流轉平臺
首先是明確產權主體與內容，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內占有和使用土地的，應確認相應范圍的土地為相應的村民小組所有；其他屬于村農民集體所有的，應承認現狀，由村農民共同所有，村農民集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理；而屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應依法確認為鄉（鎮）農民共同所有，由鄉（鎮）農民集體經濟組織負責經營和管理。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。例如，農村集體建設用地流轉前，轉出方必須持有相關部門核發的集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，否則，必須補辦相應權屬證書；發生流轉的，必須持有關證明到相關部門進行變更登記，換發土地使用權證書等。
（三）實行有償使用，合理分配收益
集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費標準，嚴格根據宅基地的面積和區位條件等因素征收有償使用費；其次，不同區域應采取不同的有償使用政策，在經濟條件較好和流轉較為活躍的地區，可以全面實施宅基地的有償使用，促進土地的合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大農村腹地，流轉相對不足，可以考慮采取先流轉后收費的辦法，并適當減免收費額度。對于鄉鎮企業用地等競爭性較強的集體建設用地，要抓住鄉鎮企業改組、改制的契機，嚴格按照市場準則收取土地有償使用費，對于企業發展存在短期經濟困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經驗，采取招標、拍賣和協商結合，出讓、出租與入股結合，一次性付款與分期付款結合等形式，確保完成鄉鎮企業用地初次流轉的有償配置。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。
（四）劃定入市條件，明確流轉程序
首先，進入市場流轉的農村集體建設用地必須權屬合法，符合規劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農地轉用之實，非法侵占農地進行集體建設用地流轉。其次，要嚴格供地政策，認真執行國家限制和禁止類供地目錄，不符合國家宏觀調控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉范圍，除鄉（鎮）村獨自自辦的鄉（鎮）村企業用地，以及鄉（鎮）村公共和公益事業建設用地仍可按規定通過辦理集體非農建設用地使用手續獲得土地使用權外，其余項目用地，必須通過集體土地流轉方式在土地市場運行中取得土地使用權。當然，不排除有的項目仍可采用集體土地轉為國有土地后以出讓的方式取得土地使用權。最后，要按照程序流轉，集體土地流轉時，要區別首次流轉和再次流轉，一般要經過流轉備案審核或經所有者同意，地價評估，達成流轉協議，辦理土地權屬登記等步驟。
（五）轉變政府職能，加強流轉管理
作為集體建設用地的管理主體，市（州）、縣（市）土地行政管理部門必須首先做好角色定位。在國有土地流轉中，土地行政主管部門代表國家行使國有土地所有權的有關職能，既是出讓者，又是流轉的管理者。進入市場流轉的集體建設用地，其所有權屬于農民集體經濟組織，土地行政主管部門應該以土地市場管理者的身份，參與交易的確認、糾紛的調解和非法行為的處罰監管等，而不應再以土地所有者的身份干預其合法的交易行為。其次，土地行政管理部門還應注意規范行政行為。要加強法律法規宣傳，營造依法流轉和依法用地的氛圍；要嚴肅查處私自交易、低價出讓和偷逃稅費的行為；要提高管理水平，通過建立和完善土地市場，完善交易程序，簡化辦事環節等，主動參與土地流轉。通過有效的管理，規范流轉市場，顯化土地價值，維護合法的土地財產權益。
摘要：目前，農村集體建設用地使用權流轉現象大量存在。文章從城市建設、土地利用方式轉型、農民增收與農村穩定以及流轉博弈角度分析了導致流轉的深層原因，并從法律法規缺陷、流轉管理、收益分配和市場協調方面探討了流轉的主要問題，最后就規范農村集體建設用地使用權流轉提出了針對性的對策建議。
關鍵詞：農村；土地使用權；流轉
