時間：2023-09-08 17:14:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有企業土地管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、關于建設用地審批的前提條件
各級人民政府要按照《土地管理法》的有關規定，積極做好土地利用總體規劃的修編和審查報批工作。在修編的土地利用總體規劃未正式審批和年度用地計劃未正式下達之前，農用地轉用和各類建設用地審批應以經過驗收的土地利用總體規劃為依據，統籌安排，確保重點，用地指標的預安排不得突破上報計劃數的1／2，并在上報用地請示中出具本地年度用地計劃的承諾。
各級人民政府要按照《土地管理法》和國土資源部《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔1999〕39號）要求，認真落實占用耕地補償制度。
二、關于建設用地審批的范圍
在年度用地計劃下達前，下列項目可按法定的權限和程序報批用地：①不屬于“凍結”范圍內的國家和省重點項目、經濟適用住房項目（包括搬遷、移民、救災等）。②投資拉動項目（國家確定的6個方面投資建設項目）。③城市規劃區外建設項目（《條例》第二十三條規定的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等）。
三、關于建設用地審批的權限
建設占用土地為農用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規定執行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規定執行。使用國有土地的建設用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規定執行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準；出讓土地的，仍按原規定執行。企業改制中土地估價確認和資產處置方案仍按原國家土地管理局《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（第8號令）執行。改變用途的項目用地按《土地管理法》第五十六條規定執行。使用集體土地（主要指鄉鎮企業用地、公益事業用地和農村宅基地）的建設用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規定執行。臨時用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規定執行。收回國有土地可按《土地管理法》第五十八條規定執行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規定執行。
四、關于建設用地報批的程序
建設用地的報批程序嚴格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規定執行。
五、關于建設用地報件的要求
規劃區內用地應按規定上報農用地轉用方案、征用土地方案、補充耕地方案和建設項目用地呈報說明書；規劃區外用地，除報上述三個方案和一個說明書外，還須上報供地方案。具體內容要符合國土資源部頒布的《建設用地審查報批管理辦法》（第2號令）。
一、推行招標、拍賣出讓國有土地使用權，是深化土地使用制度改革和健全土地市場的客觀要求
招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。各級土地行政主管部門要從完善土地市場、建立社會主義市場經濟和反腐倡廉的高度，充分認識推行招標、拍賣出讓國有土地使用權的深遠意義，積極推進招標、拍賣出讓國有土地使用權工作。
二、嚴控建設用地總量，整頓土地市場，為推行招標、拍賣出讓國有土地使用權創造良好環境
要嚴格控制建設用地供應總量，盤活現有建設用地，建立良好的土地供求關系。除建設項目選址有特殊要求外，各項建設需要使用國有土地的，必須在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內。凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設用地。
要嚴格限定行政劃撥供地的范圍，除按《土地管理法》和《城市房地產管理法》規定可以行政劃撥供地的以外，其他建設用地必須以有償方式提供。要嚴格限制協議出讓國有土地使用權的范圍，除劃撥土地使用權轉讓、國有企業改革中處置劃撥土地使用權以及特殊用途等用地外，都不得協議出讓國有土地使用權。協議出讓國有土地使用權的出讓金，不得低于出讓底價和國家規定的最低價，協議出讓結果和地價評估結果要報上級土地行政主管部門備案，并向社會公開披露，接受上級土地行政主管部門和社會監督。
要繼續加大清理劃撥土地使用權自發交易的力度，嚴厲打擊各類土地違法交易，重點查處各類國有劃撥土地使用權和集體土地非法入市，為推行招標拍賣出讓國有土地使用權創造良好的環境。
三、加大土地使用制度改革力度，進一步擴大招標、拍賣出讓國有土地使用權的范圍
今后，商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的，都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權。其中，屬于下列情況之一的，必須拍賣出讓：
1．以獲取最高出讓金為主要目標，以出價最高為條件確定受讓人的；
2.對土地使用者資格沒有特別限制，一般單位或個人均可能有受讓意向；
3．土地用途無特別限制及要求。
對不具備拍賣條件，但屬于下列情況之一的，必須公開招標出讓：
1.除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件；
2．土地用途受嚴格限制，僅少數單位或個人可能有受讓意向。
對土地使用者有資格限制或特別要求的，可對符合條件的用地申請者進行邀請招標。
四、加強領導，建立健全工作制度，保證招標、拍賣出讓國有土地使用權工作的落實
推行招標、拍賣出讓國有土地使用權是今年土地管理的一項重點工作。當前，要盡快建立健全招標、拍賣出讓國有土地使用權制度，制定具體管理辦法，明確招標拍賣的具體范圍，提出擬訂方案、審查報批、組織實施和信息披露等工作要求，使此項工作逐步制度化。各省級土地行政主管部門要加強領導，主要領導親自抓，定期檢查指導，并將其納入各級土地行政主管部門的工作目標，嚴格考核，真正把招標、拍賣工作落到實處。
各市、縣要針對具體情況，制定招標、拍賣出讓國有土地使用權的工作計劃、目標任務和保證措施，盡快實現國有土地使用權出讓以協議為主向以招標、拍賣為主的轉變。
隨著電力體制改革，江西大部分能源企業發展步伐的加快，改革成為獨立的市場主體。因此，江西能源企業應對風險的控制能力，各級領導干部駕馭復雜問題的掌控能力，都將面臨著嚴峻的挑戰和考驗。為了更好地促進能源企業依法經營和依法決策，構建風險防范體系，實現國有資產保值增值，重視和加強法律工作迫在眉睫，勢在必行。
1江西能源企業法律工作現狀
江西省電力系統法律工作起步較早。廠網分開體制改革之前，在國家電力公司及省電力公司層面設有政策法規司(處)，所屬基層發、供電企業普遍設有法律顧問專職崗位，不少單位設有法律事務工作機構，從上到下基本形成了三級法律工作格局。
2003年，我國電力體制改革之后，各發電集團公司十分重視法律工作，集團公司總部設置專門工作機構，配備專職人員，先后制定集團公司《法律事務工作管理辦法》等規范性法律工作文件。多次舉辦了法律顧問培訓班，開展法律風險防范課題研究。客觀地講，各發電集團公司所屬二、三級單位法律工作略顯滯后。就筆者單位來看:本部無專門或掛靠的法律事務機構，無專職法律顧問。三級單位法律工作人才匾乏，無法正常開展法律事務工作。2005年，系統主輔分開、運檢分離改革后，大多數基層單位原有的法律事務工作機構被撤銷，法律工作人員流失。從集團公司歷年舉辦的法律顧問培訓班名單，發現多數都是新面孔，一些單位忽視法律事務工作由此可見一斑。
未建立法律工作網絡。哪些單位需要配備法律顧問或法律事務工作人員，需不需要有企業法律顧問資格，要不要聘請社會律師，單位沒有明確規定，《法律事務管理辦法》在實際工作中難以執行。在這種情形下，大部分基層單位沒有設置法律顧問，少數單位只是聘請了社會律師作法律顧問。
法律審核缺乏實質性。法律顧問很少直接參與事項調查、合同談判、決策分析等重要環節，只是在事項決策、合同簽訂之前進行書面審查，由于實際情況了解掌握不多，短時間內難以千萬明辨風險點，易于造成法律工作失誤。外聘社會律師對企業的責任感不強，情況了解不全面，又沒有全過程參與，只是在書面和文字上把關，難以防范法律風險。分析上述問題，一是依法治企大環境沒有真正形成，存在行政手段和人脈關系等作用。電力企業是納稅大戶，習慣性依靠當地政府通過行政手段調節涉法事務，弱化了法律調節功能。二是各發電集團在贛成立公司不久，發展改革穩定工作千頭萬緒，短時無暇全面顧及法律工作。此外，起初，分公司作為分支機構，不具有法人資格，不獨立承擔民事責任，法律事務涉及面小。
2法律工作對能源企業的影響
市場經濟又稱法制經濟，市場經濟秩序依靠法律法規的約束和維持。在市場經濟條件下，企業生產經營管理活動和發展改革穩定工作，無一不與法律規定息息相關，必將受到來自行政、民事及刑事法律規范的約束和影響。能源企業作為獨立的市場法人，主體眾多，筆者單位直接管轄的具有獨立法人實體和市場競爭主體資格的發電企業就有14家，職工近萬人，經營范圍涉及火力發電、水力發電、電力檢修、電站服務、輔業服務、勞務輸出、新能源及房地產置業等多個市場領域，法律工作的開展對企業的生產經營產生重要影響。
2.1合同法與招標投標法
合同法是調整平等主體之間的交易關系的法律，主要規范合同的訂立，合同的效力及合同的履行、變更、解除、保全、違約責任等問題。合同是市場交易的橋梁和紐帶，合同管理，是企業經營管理的重要一環。能源企業每年涉及合同標的總金額少則數十億元，多則超百億元。電力建設、購油買煤、設備維修、資產購置、產權轉讓、電站服務、勞務輸出、關聯交易等業務往來，都必須以合同形式來實現。
招標投標法是調整工程建設項目勘察、設計、施工、監理，重要設備、材料采購在招標投標過程中產生的各種關系的法律規范。江西能源企業隸屬中央直屬企業，合同對方主體的產生，多數都是通過招投標方式產生。
2.2公司法
公司法是規定公司設立、組織、活動、解散以及其他對外對內關系的法律。其立法目的就是為了規范公司的組織和行為，保護公司、股東和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟發展。
能源企業積極推進現代企業制度建設，所屬公司制企業按照公司法規范設立和經營。隨著多元股東的投資介入，原來以百分之幾十的股權就可以全面掌控公司經營管理權的局面必將受到限制。
2.3物權法與企業國有資產法
物權法調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系，明確了國家、集體、個人和其他權利人的物權以及對物權的保護。企業國有資產法是對國有資產投資經營進行規制的法律。這兩部法律加強了對國有財產(國家物權)的保護。江西能源企業都是國有企業，占有巨額的國有資產，肩負著國有資產保值增值和防止國有資產流失的重任。
2.4勞動法與勞動合同法
勞動法和勞動合同法是調整的都是勞動關系，是勞動者與用人單位之間為實現勞動過程而發生的勞動力與生產資料相結合的社會關系，目的在于保護勞動者的合法權益，完善勞動合同制度，明確勞動合同雙方當事人的權利義務，構建和諧穩定的勞動關系。能源企業擁有數量龐大的職工隊伍及多種多樣的用工形式。
2.5土地管理法
土地管理法是調整在土地規劃、管理、保護、利用、監督過程中所發生的社會關系的各種法律規范的總稱。江西能源企業都是國有土地的用地大戶，在大型項目建設、企業改制及火電廠關停等項目中存在大量的、復雜的土地問題。
2.6環境保護法
環境保護法是調整因保護生活環境和生態環境、防治污染和其他公害，保障人類健康而產生的各種社會關系的法律規范總稱。江西能源企業中的火電廠，客觀上都存在三廢排放、新上項目的環境影響評價等問題。
3江西能源企業防范法律風險的建議
國資委提出了中央企業3年法制工作目標是一個核心、三項指標。一個核心，是中央企業應當以建立健全企業法律風險防范機制為核心，作為今后3年加強企業法制工作的出發點和落腳點。三項指標:一是組織保障，中央企業及其重要子公司建立總法律顧問制度。二是業務要求，中央企業的規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核把關率達到100%。三是檢驗標準，因違法經營發生的新的重大法律糾紛案件基本杜絕，歷史遺留的重大法律糾紛案件基本解決。
江西能源企業需要不斷提升依法治企水平，從為決策服務轉向以法律監督為主，以適應依法治企工作需要。以制度保證法律人員有位有為。
1)江西能源企業各級領導要把法律工作擺上重要議事日程，將依法治企思路貫徹到企業改革發展穩定和經營管理的全過程。
2)建立符合企業實際的法律工作制度，設立法律顧問崗位，明確法律顧問參與項目談判、審議招投標合同、經營決策等涉法事務流程，確保法律工作制度化、規范化、經常化。
3加強法律工作檢查考評。有檢查、有考核、有評先，就有工作壓力和動力，促進企業法律工作的良性循環，從而提高依法治企的執行力。
4)按照國資委《國有企業法律顧問職業崗位等級資格評審管理暫行辦法》，建立法律顧問職稱評聘系統，開展法律顧問等級資格評審，充分挖掘現有人力資源，彌補法律工作人才不足的問題。
5)加強新進科班出身法律工作人員的培養，通過集中培訓、以老帶新或到律師事務所實習等多種培訓形式，提高他們的綜合素質和實務能力。
【關鍵詞】合理規范；土地儲備；保障城鎮建設
作為土地管理的重要組成部分，土地儲備制度，政府應加強土地調控，使市場運行規范化，節約有效的利用每一寸土地。目前我過土地市場化處于初級階段，未有相應的法律法規加以約束，加上我國自古以來遺留的土地分配問題較多，是土地市場化道路出現了一些問題。
1.我國土地儲備制度形成的歷史背景
1896年荷蘭最先實行土地儲備。相繼瑞典、法國、英國、美國等諸多歐洲國家在20世紀出也相繼實施土地儲備制度。由于我國長期實行土地無償、無限期劃撥供地方式，是我國土地儲備制度起步較晚。從上世紀八十年代中期我國實行城市土地使用制度改革以后，土地實行有償有限期使用，從而形成了土地市場。土地市場體制是建立城市土地儲備制度的基礎，但是由于城鎮存量土地的產權不明晰，管理制度存在著漏洞等方面的原因，致使我國城市土地市場存在著弊端：一是土地市場波動大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失嚴重；三是大量土地閑置在開發商手中。
2.多措并舉規范土地儲備
2.1多元融資，防范風險，進一步提升土地儲備資金管理水平
①盤活資金提高效率。一要始終堅持科學調度、合理安排資金，有效地盤活在帳資金，提高資金的使用效率，減少信貸資金的使用。二要加強儲備資金的監管。由于土地儲備是一項長期的投資行為，資金投入后必須經過相當長的一個過程才能實現自我平衡和良性循環，因此，必須對儲備資金的使用加強管理，確保資金合理運用。三要科學地有計劃地安排儲備地塊掛牌上市，及時結回已投入的儲備成本，縮短土地儲備資金的使用周期，盡快回籠土地儲備資金，減輕資金壓力。
②千方百計落實信貸資金。一要依法、規范地向金融機構申請貸款，嚴格按照《土地儲備管理辦法》的有關規定和金融機構的要求提供相關材料。二要及時還貸保證信譽，要加強與金融機構的聯系，對到期貸款及時辦理還貸手續，保證在金融機構的良好信譽，確保已有的信貸規模不受影響。三要積極爭取擴大信貸規模，爭取金融部門的支持，給予較好的信貸資金保障，出臺適當的優惠政策，爭取長期的低息貸款。
③嘗試其他籌資方式。一是對儲備土地進行合理經營，獲得相應經營收入，通過出租形式處理已經儲備但但尚未進行拆遷的土地。二是引進土地儲備合作伙伴。由政府批準，土地儲備機構可以和某一經濟實體達成這樣一種合作，即土地儲備機構以土地作為合作條件，而該經濟實體以資金作為合作條件；土地儲備機構利用該實體的合作資金征購土地并進行出讓前的前期開發。在合作征購、整理的土地出讓后，對投資的經濟實體按照事先合同約定給予適當回報。
2.2理順體制，明確職責，進一步規范土地儲備的行為
土地儲備工作一定要按照《土地儲備管理辦法》的要求由土地儲備機構實施。凡建設項目需要使用市區內集體土地的，由國土局依法統一組織征用，嚴禁用地單位和個人與農村集體經濟組織私下簽定征用土地協議。經營性房地產開發和商業、金融、旅游、娛樂、服務等第三產業用地，都必須通過招、拍、掛等方式出讓供地。歸納起來就是“三水’’工程，即：一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水。城鎮建設用地實行“五統一”，即：統一規劃、統一征用、統一開發、統一供地、統一管理。有關國有企業改革改制中的土地，均由國土局、儲備中心統一收購或收回。對收購和征用土地要做到程序合法、補償合規。切實維護被儲備對象的合法利益。土地收購做到“四要”，即要征詢規劃、要實地詳細勘查、要認真測算費用、要按規簽訂協議。征用儲備做到“三要“，即要科學選址、要積極爭取農用地轉用計劃、要保證征地補償足額到位。
2.3把握方向，抓住機遇。進一步做好土地儲備創新工作
土地儲備制度的誕生，本身就是土地管理制度的一種創新。我縣自建立土地儲備制度以來，我們就一直沒有缺乏過創新意識，一直沒有停止過對土地儲備工作進行各方面的創新。比如，在土地儲備運作模式上，結合上海杭州的運作模式創造性地提出了行政指導、市場運作與土地資產管理相結合的模式；我們深知對于土地儲備這項事業來說，最為重要的就是必須要有超前性。根據“四位一體”工程的要求，我們又對農村存量建設用地的收儲進行了積極的探索和大膽的嘗試。
3.土地儲備存在“三個難點”
3.1拆遷交地難
拆遷難大家是有目共睹的。近年來，城鎮棚戶區改造，經濟適用房等相繼實施，房屋拆遷任務繁重，由于此項工作涉及被拆遷戶的切身利益，涉及面較廣，在具體操作中，個別地方暴露出程序不到位、補償標準不一致等問題，導致因征地拆遷爭議引發群眾，一定程度上影響到社會穩定。
3.2征地難
由于縣城范圍內的建設預留地已經基本征用殆盡。老百姓對所剩不多的土地補償期望值過高。即使按照國家規定的征地補償政策的上限進行補償，也難以與村組達成協議。有關征地過程中的基礎設施和苗木等補償的政策性矛盾也十分突出。
3.3收購難
一是在對企事業單位土地收購問題上，企業對自己僅有的土地資產的期望值普遍較高。他們不但要政策規定范圍內的土地補償，而且對土地改變用途后的政府凈收益也要全部或部分返還。二是城鎮范圍內的企業數量是有限的，隨著縣政府企業改制政策的實施，所剩企業的數量越來越少，能收購的土地也越來越少。三是土地收購補償與拆遷補償存在較大價格差距。
4.土地儲備存在“四個風險”
4.1政策風險
由于土地儲備制度是一項創新制度，法律法規都在逐步完善當中，實施過程中存在著很大的不確定性。政策及法律法規的制定和改變都可能直接影響投資收益。這就是政策風險。城市土地儲備是政策性很強的經濟活動，受到多種政策和法律法規的影響和制約，如產業政策、金融政策、房地產管理政策等。
4.2經營風險
風險主要體現有兩個方面：一是當儲備機構急需資金的時候，而需要變現的儲備土地還沒有被政府列入出讓計劃或規劃部門因需成片改造不能將儲備地塊單獨掛牌出讓等原因，致使儲備土地暫時無法變現，導致儲備機構資金鏈出現問題。二是儲備中心收購的地塊本身質量就不高，抑或儲備宗地將來的規劃是綠地或道路等公共設施用地，這就使得儲備地塊變現困難甚至無法變現。
4.3規劃風險
主要是指城市在發展過程中對自身的發展方向包括城市總體規劃和城市分區規劃作出調整和修改，從而給儲備機構的儲備土地帶來風險。
4.4財務風險
財務風險是指不同的財務管理方式引起使用貸款不能到期歸還的風險。財務風險主要包括融資風險和負債風險。目前融資風險主要表現在融資渠道單一、期限短、成本高等方面。一旦銀行貸款受阻，土地儲備工作立即受到影響。負債風險主要表現在目前土地儲備機構的負債率過高，且按現行的政策，這種高負債率很難降下來，國家在金融政策上一旦有什么風吹草動，高負債率的風險就會出現。
土地收購儲備制度不是簡單的“以地生財”，目的在于優化配置城市土地資源，集約利用土地，為城鎮經濟長期健康發展提供資源保障。因此，對土地收購儲備制度的運作不能單純以經濟效益來衡量，還應考慮社會效益、生態效益等諸多方面，制定一套集生態、社會、經濟等為一體的評價標準，使土地收購儲備制度健康發展。
【參考文獻】
2003年，天津市實現國內生產總值（GDP）2386.9億元，比上年增長了14.5%，實現了近8年來的最高增幅；人均國內生產總值達到3126美元。
調整經濟結構 天津市啟動了一批對產業升級和結構調整具有突破性帶動作用的標志性大項目，大規模改造傳統產業，大力支持推動支柱產業加快發展，使全市工業投資增勢強勁，利用外資明顯加快。2003年，全市工業總產值達到4300億元，增長24%；工業增加值達到1002億元，增長20%。
以市場為導向，加快農業結構調整, 強化區域優勢, 大力發展養殖業, 建設高效經濟帶，推動產業化建設工程帶動農業產業升級。2003年，進入產業化體系的農戶達到60%；城市化水平達到41.5%。
服務業迅速發展。2003年，天津市服務業增速為11.51%,比2002年提高0.36個百分點，服務業占全部經濟總量的比重為45.5%。
擴大對外開放 天津積極推進服務型政府的建設，全面改善投資軟環境，產生利用外資吸盤效應，直接利用外資創歷史新高。2003年，天津市完成外商投資合同外資額35.13億美元，同比增長74.3%；外商資金到位額 16.3億美元，同比增長62.9 %。
同時，天津市實施大經貿戰略，聯強扶優，建立以商品貿易為主線，以國際物流、國際會展、國際咨詢服務為支點的國際貿易新格局。天津加快外貿經營主體多元化建設，放寬外經貿行業準入條件，建立中小企業外貿科技園，扶持民營企業發展出口。此外，全面實施各項貿易便利化措施，打破技術貿易壁壘，促進對外貿易實現超常規發展。2003年，天津市完成進出口總值293.7億美元，同比增長28.7%。其中出口143.74億美元，同比增長24%。
促進濱海新區加快發展。2003年，濱海新區實現國內生產總值970億元，增長20％；港口建設當年完成投資31.6億元，吞吐量達到1.62億噸，集裝箱運量達到301.5萬標準箱，其中外省市區貨物占吞吐量的72％。開發區投資環境綜合評價指數繼續位居全國同類開發區之首。保稅區主要經濟指標大幅度增長。
轉變政府職能 截止2003年底，天津市對行政審批事項已集中清理了三輪，共精簡審批事項666項。
創新行政審批方式。天津市推行并聯審批注冊登記制度，進一步擴大企業注冊登記并聯審批模式的試點范圍，使近三分之二的企業通過并聯審批程序在5個工作日內取得了正式審批手續并領取了營業執照。此外，天津市還推行行政審批事項“網上審批”方式，截止2003年底，共有200余項目行政審批事項實現了網上受理、查詢和公告。基本建成工商登記注冊并聯審批網絡。
規范行政審批行為。政府各部門通過互聯網公開審批有關內容，建立行政審批監督制約制度，在《天津政務網》上開辟“行政審批制度改革”專欄，設立專門的電子郵箱，接受社會監督。
另外，天津市還繼續清理、修訂地方法規政令，健全法規體系，加快提高行政工作法制化、公開化和透明化水平等。
完善市場經濟體制 天津市按照市場配置社會資源的經濟規律，成立了土地管理委員會，制定和實施國有土地有償使用管理辦法，規范了土地交易市場，土地出讓收益大幅度上升。
在促進多種經濟成份共同發展的過程中，天津市大力支持民營經濟加快發展。2003年，非公有制經濟增加值占全市比重達45%，成為天津經濟跨越式發展的重要增長力量。
一、加強收入管理
（一）收入范圍。中心城區國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費）；依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；轉讓房改房、經濟適用住房按照規定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。
國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入;出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一并納入土地出讓收入管理。按照規定依法向國有土地使用權受讓人收取的定金、保證金和預付款，在國有土地使用權出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預付款也按照上述要求管理。
（二）管理職責。土地出讓收入是政府性基金收入，收支應全額納入本級政府基金預算管理。收入全部繳入“非稅收入匯繳結算戶”，經清算后及時繳入國庫或財政專戶，支出通過本級政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”管理。市國土資源局、市財政局要按照職責分工，相互配合，做好土地出讓收支管理工作。市國土資源局依法對中心城區內的土地資源實行集中管理，負責對中心城區的土地資源進行詳查，依據規劃部門提供的控制性詳細規劃及規劃設計條件，會同規劃部門擬定中心城區土地收儲和出讓計劃；對收儲土地進行整理和出讓；負責土地出讓收入的執收工作，按土地出讓宗地建立基礎臺賬。市財政局負責中心城區國有土地出讓收支管理工作，編制國有土地出讓收支預算，填報土地出讓收支統計表。
（三）征繳、清算程序。
1、土地出讓保證金的繳退。凡國有土地使用權實行網上掛牌出讓的，由市國土資源局會同市財政局按照網上掛牌出讓的有關規定，在指定銀行開設網銀保證金專用賬戶，專門用于保證金繳納。參與網上掛牌出讓的競買人將保證金繳入網銀保證金專用賬戶，競得人支付的保證金，應在國有土地使用權出讓合同生效后抵作宗地出讓價款，并在掛牌出讓結束后三個工作日內繳入“非稅收入匯繳結算戶”；未競得人支付的保證金及時予以退還，不計利息。網銀保證金專用賬戶僅用于網上掛牌出讓，平時一般無余額。以其他方式出讓國有土地使用權其保證金繳入“非稅收入匯繳結算戶”。競得人支付的保證金在出讓合同生效后，抵作宗地出讓價款；未競得人支付的保證金在3個工作日內予以退還。
2、土地出讓收入的繳款。市國土資源局根據土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具“**市非稅收入繳款通知書”，由國有土地使用權受讓人在規定時間內到非稅收入銀行繳納土地出讓收入。各非稅收入銀行收到受讓人繳款后，向繳款人開具“**省非稅收入一般繳款書”，并及時將土地出讓收入劃轉到“非稅收入匯繳結算戶”。
3、土地出讓收入的匯繳清算。實行招拍掛的土地出讓收入繳入“非稅收入匯繳結算戶”后，由市國土資源局依據國家相關政策，編制《土地出讓收入清算單》，送市財政局審核。屬代收代繳的稅費等往來資金在“非稅收入匯繳結算戶”直接劃轉；土地出讓收入全額繳入國庫專戶或金庫，納入基金預算管理。
二、明確支出管理范圍
土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、支工支出、城市建設支出、國有土地收益基金支出、城鎮廉租住房保障支出以及其他支出等。
（一）征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。
（二）土地開發支出。主要是指因出讓土地涉及的需要進行的相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及相關財務費用等支出。
（三）支農支出。包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。按照省財政廳、國土資源廳《關于轉發財政部、國土資源部<用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法>的通知》規定，土地出讓金用于農業土地開發的比例，按土地出讓平均純收益的15%計提。
（四）支工支出。新建、擴建工業項目所繳納的土地出讓收入，在扣除成本性支出及計提專用資金后的余額，全部作為財源發展專項資金，用于項目區內征地、拆遷補償支出、土地開發支出和項目投資獎勵支出等。
（五）城市建設支出。一是從土地凈收益中按不低于20%的比例安排；二是從新建的城市道路兩側各200米的土地出讓凈收益中，按50%比例安排；三是從城市基礎設施建設綜合服務費（南城區8.5平方公里內的行政事業單位劃撥用地，按從每平方米100元的標準收取）中安排。主要用于償還因城市基礎設施建設形成的債務及城市基礎設施建設支出。
（六）國有土地收益基金支出。根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》文件精神，從土地凈收益中按10%計提。主要用于土地收購儲備及整理等相關費用支出。
（七）城鎮廉租住房保障支出。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的規定，從土地出讓收入中扣除成本費用后按10%計提，主要用于解決城市低收入家庭住房困難問題。
（八）補貼掇刀區城建支出。對掇刀區20**年以前城市建設形成的歷史欠賬，由市財政局進行清理、鎖定，確定補貼基數，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府關于印發**市城區土地收益征收管理試行辦法》文件中有關市、區分成比例的規定停止執行。
（九）其他支出。包括土地使用權出讓業務費、繳納新增建設用地有償使用費、耕地開墾費以及支付破產或改制國有企業職工安置費用、規劃部門編制控制性詳細規劃所需費用及相關政策允許在土地收益中列支的其它支出等。
三、建立、健全預決算制度
編制年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預算根據預計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃以及規定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制。每年年度末，各相關部門應當嚴格按照財政部門規定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總后，編入市綜合財政預算，向市人民政府報告。
關鍵詞：發展經濟；土地資源；科學利用
隨著經濟社會的發展，對土地的需求持續上升。如何在推進工業化、城鎮化的進程中，科學開發利用和有效保護土地資源，是當前經濟社會發展的一個主要問題和主要矛盾，更是關系長遠發展的不可忽視的任務。
一、土地資源利用過程中存在的問題
土地違法使用，不僅會破壞耕地、危及國家糧食安全、影響農民生存與生活，也會加劇社會不公、危及金融安全、影響經濟健康發展，增加社會不穩定因素。監察部、人力資源和社會保障部和國土資源部三部委《違反土地管理規定行為處分辦法》頒布以來，各級政府和有關部門按照各自職責，強化措施，土地使用違規違法現象持續下降，但尚未得到有效遏制，個別地區違法違規用地情況時有發生，甚至未批先用、開發區擅自擴區建區、以租代征等問題依然存在。其原因是多方面的，可以概括為以下四個方面。
1、財稅管理體制的誘導。現代經濟理論認為，在不考慮外部環境影響的前提下，每個經濟主體的行為都是基于一定的行為動機或者說是價值取向，這個動機或取向往往決定著其行為的取向及行為本身的正當。政府也是一個具有自己利益的“經濟人”，具有在既定制度框架內追求自身利益最大化的行為取向。在現行的財稅體制下，一些地方政府的財政收入顯得非常緊張，大規模的市政建設、體制改革和環境保護會使地方政府捉襟見肘。作為一種稀缺資源，大規模的利用土地，可以直接獲得大量的土地出讓金。可以說，在地方政府的各項財政收入中，沒有比土地的收益來的更直接的，也沒有比獲得土地收益成本更低的。這使得許多地方政府都把土地看成了“搖錢樹”。于是，增加地方財政收入成為部分土地違法行為的一個誘因。
2、政績考核體系的驅動。長期以來，GDP總量和增速成為衡量政府政績的核心指標。這種政績考核體系導致了經濟增長方式的粗放，直接表現為包括土地在內的各種生產要素的粗放型利用。為了追求GDP的數量增長，一些地區紛紛組團到經濟發達地區招商引資、拉項目、找資金。因此，許多地方出現了用“資源換項目”、“土地換投資”的發展模式，導致“項目越拉越大、土地越征越多”的景象。傳統的政績考核體系，在客觀上刺激了地方政府的用地沖動，是土地違法問題屢禁不止的根源之一。
3、傳統城鎮化發展模式的拉動。當前，一些地區進入了城鎮化加速推進階段。然而令人深思的是，許多城市發展規劃和模式都大同小異：大力發展傳統工業，大力興建工業區及開發區、大規模的招商引資，大規模上高投資、高占地項目等等。這種“統一”的城鎮化發展模式導致各地都在“大興土木”，這在推動經濟發展、改善人民生活水平的同時，也出現了一些問題：一些地區在城鎮擴容中，大量征用農用地，擴大建設用地，批準各式各樣的發展項目，致使大量土地被閑置、拋荒，而一些建好的“開發區”則為發達地區轉移的高度污染的相關工業的承接地，這導致城鄉矛盾、土地浪費、重復建設矛盾突出。
二、以土地資源利用方式轉變促進經濟發展方式轉變
通過嚴格土地管理、加強耕地保護、遏制違法用地，以土地資源利用方式轉變促進經濟發展方式轉變是非常必要的。
1、樹立科學的發展觀和正確的政績觀。要深刻認識經濟發展與資源環境保護的關系，把科學發展的指標體系予以標準化，用以評估、考核政府行政政績，建立有利于可持續發展的經濟增長機制。更重要的是，政府在土地利用中不能僅僅為了增加GDP而“濫用”土地，要把增強土地參與宏觀調控的能力作為一項重要工作目標，科學把握土地供應總量、結構和時機，充分運用土地政策，并與產業政策、區域發展戰略等緊密配合，從嚴控制高耗能、高排放和產能過剩行業用地，保障民生用地，防止區域過度開發。
2、轉變土地利用和管理方式。要從改進保障科學發展的用地、管地機制入手，堅持宏觀調控與市場配置有機結合，激勵與約束雙管齊下，綜合運用法律、經濟、行政、科技等手段，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，促進經濟增長方式轉變。根據區域的資源和經濟發展條件，制定與區域功能相適應的經濟發展模式，避免土地資源的粗放型開發和利用，優化用地配置，引導人口、產業和其它生產要素合理流動，促進區域經濟可持續發展。
3、進一步完善法律體系。要切實確立土地利用規劃的法律地位，克服規劃執行的盲目性，規劃修改的隨意性，讓耕地保護制度真正落到實處。依法維護土地管理秩序，強化土地監管，堅決糾正違背產業政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農民合法權益等問題。要通過嚴肅查處土地違規違法案件，增強土地執法震懾力。
4、提高違法用地的經濟成本。土地違規的根本原因就是違法的收益大于成本，因此要從根本上杜絕土地違法行為，就必須減少因土地違法而獲得的收益，或加大違法的成本。這就要求我們必須改革財稅體制，有效化解地方經濟增長與保護資源的矛盾，讓地方政府逐漸擺脫“以地生財”的模式，遏制地方政府違法用地的沖動。
三、正確處理資源保護與發展經濟的關系
近年來，隨著經濟建設的加快，土地資源的需求迅速增加，因此引發的各類問題和矛盾非常突出。如何正確處理積極主動服務與嚴格規范管理的關系，全力實現保護資源與保障發展雙贏，成為擺在國土資源管理部門面前的重要課題。
1、把握三項原則
（1）服從經濟發展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指標的分配使用，新增建設用地指標優先保障國家和市、縣重點工程、城區建設和全縣旅游基礎設施用地的需要。摸清全市重點項目用地需求情況，做到提前介入。用足用好年度用地計劃，堅持有限用地指標保重點的原則，向符合規劃、符合產業政策、高科技及高附加值的重點項目傾斜。二是盤活存量土地。對于新上項目盡量安排利用原破產國有企業或廢棄地等，同時加大閑置存量土地的處置力度，在供地環節上盡量安排利用存量土地，對新上馬的建設項目能夠使用存量土地的，不批準使用新增建設用地。三是加強用地管理。嚴格把好用地審批關，極力提高土地的投資強度和容積率，減少低水平重復建設，調整優化產業結構，集約用地。同時，對一些企業檔次較低或經營狀況不佳造成廠房閑置的，可以進行調整布局，通過協議收回后，安排給科技含量高、市場前景好、投資規模大的企業。
（2）堅持工作創新。一是堅持實行占一補一、先補后占的原則，確保耕地總量不減少。尤其是對于占地較多、后備資源又比較少的地區，更應如此。二是搞好土地開發整理。田、水、路、林、村綜合治理，將土地開發整理與廢棄礦山恢復治理相結合。開展土地整理復墾開發工作，增加耕地面積。同時，在做好土地整理復墾開發工作的同時，還要開展土地后備資源調查清理工作，摸清后備資源的底數。三是支持設施農業建設。與農業部門搞好協調配合，做好設施農業建設指導，尤其是對集體土地流轉工作，要掌握好政策規定，切實把好事辦好。
（3）堅持依法行政。一是梳理行政執法依據。對照所執行的法律、法規、規章和本部門的執法職責，對行政執法依據進行集中梳理、歸納，該清理的清理，該廢止的廢止。二是制定《行政執法崗位職責分解方案》。針對各個具體執法崗位，明確每個執法崗位的具體責任，從局長、科長、科員都明確制定出具體的執法職責。同時，制定《行政執法過錯責任追究制度》，明確每個執法崗位的過錯追究責任。三是實行政務公開，接受社會監督。制定《政務公開制度》、《服務承諾制度》，向社會各界公開辦事條件、辦事程序、辦事時限，作出工作服務承諾并予以公告。另外，通過網站、電子大屏幕開辟政務公開專欄，增加的透明度。四是強化行政過錯追究。因瀆職或過錯造成在行政訴訟或行政復議案件中敗訴的，或在社會上造成惡劣影響的，相關責任人必須承擔直接或間接責任。
2、建立四項機制
（1）落實責任機制。層層簽訂《保護耕地目標責任書》，明確第一責任人。對耕地保護不力，工作失職或違規違法，造成耕地特別是基本農田遭到破壞且數量多、影響大的，在全縣通報批評，并限期改正，涉及違法的追究刑事責任，且作為任期合格與否的重要依據，執行一票否決制度。國土部門內部上下級管理部門之間也要簽訂《責任書》，制定《保護耕地制止違法用地百分考核標準》和《考核細則》，做到獎懲分明。
（2）執法監察長效機制。按照土地執法監察經常化的要求，建立縣鄉村三級土地監察網絡，聘請土地執法監察信息員，制定《土地執法監察信息員管理辦法及職責》，全部持證上崗。
（3）聯動機制。實行聯合檢查制度，利用春初秋末違法用地多發期，組織土地監察系統實施定期、分片聯合檢查或抽查，及時發現、及時處理，降低土地違法發案率。此外，利用多種科技手段，建立土地監管網絡指揮系統平臺，實現實時監管。利用GPS現代化手段實施動態監控巡查，力爭將土地違法行為消滅在始發期。
（4）土地征用新機制。進一步完善被征地農民基本生活保障制度，落實征地補償標準，維護被征地農民的知情權和監督權。
3、建設一支過硬的隊伍
國土資源管理工作執行法定的職責，直接影響行政相對人的切身利益，關系政府和國土資源管理部門的形象。而執法效果和服務素質的好壞，直接取決于執法人員素質的高低。因此，要做好以下幾點工作。
（1）優化人員結構。一定要嚴把執法人員入口關，必須實行持證上崗制度。同時，調整人員的工作崗位，整合人員資源，做到人盡其用。
（2）加強培訓。把這項工作作為提高隊伍素質的重要任務來抓，制定培訓計劃，改進培訓方式，創造培訓條件，注重培訓效果。
（3）加強廉潔自律。繼續簽訂年度目標管理責任制、黨風廉政建設責任書，以突出“一崗雙責”推進隊伍建設與效能建設，增強干部職工自覺履行職能、加強廉潔自律的責任感。開展作風整頓，切實加強廉潔自律和勤政廉政建設，堅決制止國土資源管理領域的商業賄賂行為，努力爭創一流的工作業績和一流的干部隊伍。
為了貫徹落實《省人民政府辦公廳關于加快縣城建設的意見》精神，提升我市縣城整體實力和水平，促進縣域經濟發展，經市政府同意，現就加快我市縣城建設提出如下實施意見。
一、目標任務
到2012年，全市縣區城鎮人口超過160萬人。其中，城區城鎮人口達到53萬人，神木、靖邊縣城鎮人口達到18萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城人口達到10萬人以上。全市縣城建成區面積達到198.8平方公里，其中城區建成區面積達到55平方公里；神木、靖邊達到23平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區面積達到9平方公里以上。縣城主要市政基礎設施和公共服務設施達到全省縣城平均水平以上。全市所有縣城建成省級衛生縣城。
到2015年，全市縣區城鎮人口超過205萬人。其中，城,區城市人口達到85萬人；神木、靖邊縣城城鎮人口達到23萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城城鎮人口達到12萬人以上。全市縣城建成區面積達到244.7平方公里。其中，城區建成區面積達到85平方公里以上；神木、靖邊縣城建成區面積達到35平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區面積達到11平方公里以上。城區創建成國家園林城市、文明城市、環保模范城市和衛生城市。縣城市政基礎設施和公共服務設施水平明顯提高，城鎮面貌顯著改觀，綜合承載力和輻射帶動力進一步增強，基本達到《省縣城建設標準(試行)》規定要求。
二、加強規劃，科學指導縣城建設
各縣區在編制縣城各類規劃時，要依據城市總體規劃，統籌安排縣城空間發展次序，突出規劃的科學性和超前性。基礎條件較好的縣城，要拓寬思路，按照設區市的標準進行規劃。用地緊張的縣城，要推廣緊湊節地的發展模式，提高城區緊湊度。具有發展潛力的縣城，要適度建設新區，拉大城區骨架。同時，加大規劃實施和監管力度。市規劃局要隨時對縣城總體規劃執行情況進行跟蹤分析，并報市政府定期進行評估，及時修編不適應發展需要的縣城總體規劃。神木、定邊、靖邊、橫山、米脂要盡快完善城市總體規劃修編工作；府谷、吳堡、綏德要加快城市總體規劃修編工作，并要在2011年6月底前完成；佳縣、清澗和子洲縣要盡早啟動城市總體規劃修編工作。
三、利用市場機制，多渠道籌集建設資金
利用市場機制，多渠道籌集資金是解決縣城建設資金短缺問題的根本途徑。各縣區要積極鼓勵和支持民間投資進入可以實行市場化運作的基礎產業、基礎設施、市政工程和其他公共服務領域。
基礎設施及社會事業。加大市政道路、排水、綠化等非盈利性基礎設施的財政支持力度，鼓勵民間資本以獨資、控股、參股、合資、合作、聯營、項目融資等方式，通過業主招標、招股等方法，參與城市供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、城市公交和園林綠化等經營性城市基礎設施建設；參與經濟適用房、公共租賃房等政策性住房和舊城改造、城區平房改造等建設；興辦各類醫院、社區衛生服務機構、療養院、門診部、診所等醫療服務機構和中小學校、幼兒園、職業教育等教育培訓機構；興辦養老護理、殘疾人康復、托養服務等各類社會福利機構；投資廣告、演藝、影視制作等活動；建設博物館、圖書館、文化館、電影院等文化設施；建設旅游景區和各類體育場館及健身設施。
金融等現代服務業。鼓勵民間投資參與城市合作金融機構等金融機構的改組改制；發起或參與設立地方商業銀行、貸款公司等金融機構以及各類金融中介服務機構。鼓勵民間資本投資連鎖經營、電子商務等新型流通業；投資現代物流、共同配送物流網絡；投資軟件業和信息服務業。
國有企業改革。加快國有企業改組改制步伐，引導支持民營企業通過參股、控股、資產收購等形式，參與國有企業的改制改組，支持民間資本以合資合作方式設立混合所有制企業，進一步降低國有控股企業國有資本金比例。
要在拓寬民間投資領域和范圍的同時，進一步拓寬民間投資的融資渠道。
建立和完善民間投資金融服務體系。各類金融機構要設立中小民營企業服務的專營機構，大力發展小額貸款公司等中介金融機構，積極探索組建科技銀行、社區銀行等專業性金融機構，拓寬民營企業信貸供給渠道。大力發展為民間投資服務的融資性擔保機構，創新信貸擔保方式，支持民間投資通過股權出質、動產抵押、知識產權質押等方式融資。制定相應的貸款政策和管理辦法，確保民營企業貸款增速不低于其他投資主體貸款增速。進一步發揮保險、信托、期貨、融資租賃等機構作用，拓寬民營企業融資渠道。
創新融資方式。積極推廣建設-轉讓(BT)、建設-經營-轉讓(BOT)、轉讓-經營-轉讓(TOT)等新型投融資模式，促進民間投資與政府投資項目有效對接。同時，大力發展股權投資，組建一批綜合性和專業性投資公司，設立一批創業投資企業，發展一批產業投資基金，為民營企業提供資本支持，促進民營企業發展壯大。
拓寬直接融資渠道。鼓勵和支持民營企業通過境外上市融資，支持上市公司再融資，不斷擴大股票融資規模。支持民營企業利用企業債、公司債券、短期融資券、中期票據等方式融資，擴大債權融資規模。同時，積極培育和發展產權交易市場。探索非上市公司股份轉讓的有效途徑。引導和鼓勵民營企業利用產權交易市場進行融資，開展跨地區、跨行業兼并重組，整合資本。
要發揮財政資金引導作用，積極引進境內外戰略投資者和風險投資機構，加快設立創業投資引導資金、股權投資基金。爭取在“十二五”末，初步形成縣城建設市場化、資金籌措多元化、資源利用商品化的發展模式，有效緩解縣城建設資金不足的問題。
四、落實財稅優惠政策，支持縣城建設
因縣城建設實施拆遷的，對被拆遷人按照國家有關城鎮房屋拆遷管理辦法規定的標準取得的拆遷補償款收入，免征個人所得稅。對拆遷居民因拆遷重新購置住房的，對購房成交價格中相當于拆遷補償款的部分免征契稅。因國家建設需要依法征用、收回的房產，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮土地使用稅。財政撥付經費的事業單位自用地，免繳城鎮土地使用稅。
五、搞好用地改革，確保建設用地
各縣區要充分利用第二次土地利用總體規劃修編的機遇，將縣城規劃區內土地規劃為建設預留地，把國家重點建設項目、規劃區工業以及城鎮基礎設施、民生用地、生態用地全部納入土地利用總體規劃，在土地利用年度計劃中優先安排、重點傾斜。對縣城建設用地實行統一征收和儲備，高度壟斷土地一級市場，為縣城發展儲備建設用地。
按照“統籌安排、突出重點、優化結構、節約集約、保障民生、統籌城鄉”的原則，合理確定縣城土地利用年度計劃，重點保證縣城發展、民生工程、低碳環保產業等建設用地；切實加大民生領域建設用地供應及計劃指標的安排，重點向縣城醫療衛生、教育等民生領域傾斜，確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房建設用地不低于住房用地供應總量的70％。統籌安排城鄉用地，適度控制城市建設用地規模，合理安排小城鎮建設用地。
堅持統籌城鄉發展，嚴格執行耕地保護、節約用地制度，嚴控城鄉建設用地總規模；以優化用地結構、節約集約用地、保護資源、保障權益為重點，推動城鄉建設用地增減掛鉤試點工作有效開展。要通過三年時間，探索出有本縣區特色農村集體建設用地改革的基本思路，盡快建立城鄉統籌土地管理制度和辦法，健全土地管理和耕地保護的長效機制，促進農村用地結構的優化和管理體制的建立。
六、提高縣城建設水平，改善人居環境
“十二五”期間，各縣區要以完善城市功能、提高城市品位、改善群眾生活條件為導向，加快城市基礎設施建設，改善優化城市人居環境。
加快和完善縣城路網建設。以提高城市路網密度和人均指標為支點，加快主要道路建設，逐步形成合理、便捷、通暢的城市道路交通網絡；保證公共交通優先發展，推進優質服務、換乘方便、準點快捷的城鄉一體化公共客運交通體系建設。城區要下大力氣搞好城市主干道建設；神木、綏德、米脂要大力推進縣城過境道路建設；府谷、橫山、吳堡、清澗、子洲要著力完善縣城路網體系；靖邊、定邊、佳縣要加快城區道路改造步伐；榆橫、榆神工業區要進一步完善園區路網、對外聯系通道建設。力爭到2015年前，實現城市干道系統機動車平均時速達到40公里以上。同時，各縣區還要加強停車場設施建設，逐步緩解城市停車難問題。
加快城市美化建設。城區美化方面，要開辟城市中心綠地,努力提高綠化水平，形成點、線、面和喬、灌、花、草有機結合的城市綠地系統。城區要進一步提升綠化理念，完善綠化體系，加快公廁建設和巷道、城中村改造進程；神木、府谷和橫山、綏德要加快舊城區改造和縣城周邊綠化建設；米脂、清澗在加快縣城周邊綠化建設的同時，要下功夫整治城區環境；靖邊、定邊、子洲要在加快縣城廣場建設的同時，有效推進城區綠化實施進程；榆橫、榆神工業區要在狠抓園區建成道路綠化工作的同時，加快園區環衛工人休息場所和公廁建設。高速路、鐵路出入口和重要河流沿線美化方面，神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、子洲要搞好境內高速公路出入口和沿線周邊的美化建設，神木、靖邊、米脂、吳堡、清澗、子洲要著力推進境內鐵路出入口和沿線周邊的綠化美化建設；佳縣、吳堡也要注重黃河沿線尤其是縣城段環境治理和綠化美化建設。爭取到2015年前，有3-5個縣城達到省級園林城市標準。
加快教育衛生等民生服務設施建設。以教育、文化、衛生等為代表的城市民生設施是城市基本功能的重要組成部分，是推進城市良性發展的內在動力。榆陽、府谷、靖邊要加快城區中小學、多廳制星級影院等工程建設；神木、橫山、定邊、綏德、米脂、吳堡、子洲要加快縣級圖書館、文化館、博物館等工程建設；佳縣、清澗要加快中醫院和縣醫院搬遷等工程建設；榆橫、榆神工業區要加快園區小學、行政服務等配套設施建設。
加快污水垃圾處理能力建設。污水處理設施方面，城區、榆橫工業區和神木、橫山、靖邊、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要進一步加快污水收集管網建設和改造工程；府谷、綏德要全面實現城區雨污分流；定邊和榆神工業區要加快污水處理廠擴容和園區污水處理設施建設。垃圾處理設施方面，城區要進一步完善垃圾分類收集及運輸，適時啟動垃圾處理場擴建工程；神木、府谷等縣要加快垃圾中轉站等垃圾收集設施建設和完善工作，城區和靖邊、定邊還要加快城區糞便無害化處理設施建設；榆橫、榆神工業區要在盡快建成垃圾處理場的同時，加快建筑垃圾處理及排渣場設施建設。
加快縣城供水、供氣和供熱設施建設。供水方面，要加強水源地保護，強化現有供水管網日常檢測、維護和改造，保障城市供水安全。各縣區要在加大轄區水源地保護力度的同時，神木、府谷要加快新區供水設施建設，橫山、靖邊等要進一步完善城市供水設施，加快供水管網改造步伐，努力提高自來水普及率。供氣方面，城區、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、米脂、子洲等縣已具備燃氣供應條件，要確保燃氣普及率達到80%以上；綏德、清澗等未具備燃氣供應條件的，要在用氣指標不足問題上狠下功夫，加快燃氣輸配管網的規劃和建設，確保“十二五”末，實現所有縣城氣化目標。供熱方面，城區集中供熱關乎民生冷暖，各縣區要在加快既有公共建筑和居民住宅門窗、墻體的節能改造和采暖系統技術改造，提高建筑保溫隔熱性能和采暖熱能利用效率，降低建筑能耗的同時，加大城區熱源及配套管網建設力度。城區、神木、府谷和榆橫、榆神工業區等要進一步增強熱力供應，擴大熱網覆蓋面，提高城區集中供熱率；橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要加快啟動城區集中供熱設施建設，力爭到2015年前城區集中供熱率達到50%以上。
大力推進住房建設。隨著縣城建設加快推進，住房供應問題將日益凸出，預計到2015年，全市需新建各類住房58.6萬套(戶)，其中保障性住房8.8萬套(戶)。各縣區要從以人為本的高度出發，堅持經濟、適用、美觀的原則，合理規劃住房布局，體現地域特征和地方特色，努力構建多形式、多層次、多渠道的住房供應體系，滿足人民群眾基本住房需求，確保居住水平和居住質量顯著提高。保障性住房建設方面，要緊緊抓住國家大力支持保障性住房建設的有利時機，加大中省資金爭取力度，克服困難，擠出一定財力，加快以廉租住房為主的保障性住房建設，切實保障縣城中低收入家庭，特別是低收入家庭基本、合理的住房需求。商品住房建設方面，要在確保地質安全的前提下，充分利用山地、荒地等非耕地，開發建設低密度、低容積率、環境優美、交通便利的居住小區，積極推進節約、生態、宜居居住區建設。要創新設計理念，提升建筑品位，大力引進和推廣綠色、生態、可持續建筑，著力推進節能省地型住宅建設。物業管理方面，到2015年全市要新增物業管理面積584萬平方米。各縣區要充分發揮政府社會管理和公共服務職能，建立規范誠信和諧的物業管理市場，全面提升小區物業管理水平，創造安全舒適的居住環境，為人民群眾提供質價相符的物業服務。
七、推進工業集中區及水源建設，打造產業發展平臺
各縣區要把推進工業集中區建設與縣城擴容、拉大城市骨架緊密結合，加快麻黃梁、清水、廟溝門等24個工業集中區建設，要對現有布局散、規模小、水平低、資源消耗大、污染源多的工業園區進行有效整合，切實轉變發展方式，合理配置資源，保護生態環境，努力構建循環經濟產業鏈，實現經濟效益、社會效益和生態效益“三效”合一。同時，在統籌謀劃縣城工業集中區建設規模、產業聚集方向的基礎上，科學有序引導農村非農企業特別是加工制造業向縣城工業集中區聚集，將工業集中區建成新型城區，使其成為縣城發展的重要支撐。據預測，到2015年，全市城市擴容后生活及工業用水需求量將達到14.2億立方米。各縣區要根據本縣區城市和工業園區發展需要，進一步深挖潛力，增強供水能力，適時啟動新的水源地及配套設施建設，確保城市和工業園區發展供水需要。
八、進一步落實相關政策，增強人口聚集能力
市級有關部門要按照市委、市政府《關于加快城鎮化步伐的若干意見》、市政府《關于大力推進有條件的農村居民進城落戶的若干意見》等文件精神和省上有關加快縣城建設的配套政策要求，結合我市實際，加大政策落實執行力度，積極有序推進有條件的農村居民進城落戶。按照“5000人以下的鄉鎮必須撤并，萬人以下的原則上都要撤并”的原則，加大撤鄉并鎮工作力度，爭取“十二五”期間撤并鄉鎮達到34個以上；進一步消除制度障礙，積極穩妥地促進進城落戶農民在就業、住房、教育、醫療等方面享有與現有城鎮居民同等的待遇，增強縣城的凝聚力和吸引力。全面落實中省市在促進就業和再就業等方面的各項優惠政策，使人們進得來、留得住、過得好。
九、擴大擴權強縣成效，增強縣城發展活力
省上確定我市神木縣和靖邊縣為擴權試點縣，并在政策上予以傾斜支持。經過三年多的發展，神木、靖邊在全國和西北地區百強縣中的位次明顯上升。為進一步擴大成效，壯大縣域經濟，擬再選擇兩個基礎較好、對全局影響較大、經過三五年能實現較大發展的縣進行擴權強縣試點，經過綜合分析，確定參照現有擴權強縣政策，對府谷、綏德縣進行重點培養，賦予縣級政府享有與神木、靖邊擴權縣同等的經濟事務管理權限和自行審批或管理事項，增加縣級政府對縣城建設發展的自和內在動力。
十、完善配套政策，形成加快縣城建設的合力
為了實現“十二五”縣城建設目標，加大推進力度，夯實推進責任，市委、市政府將把加快縣城建設工作納入對各縣區及市級有關部門的目標責任考核，作為“社會發展”部分的一項重要指標。市住建局、建規局、國土局、財政局、發改委、人社局、水務局、中小企業局、交通局、教育局、衛生局、文廣局、體育局、金融辦等有關部門要按照各自職責，加快制定出臺支持縣城建設的配套政策。
市住建局是加快縣城建設的牽頭部門，負責縣城建設的綜合協調、建設指導、監督檢查、年度考核等工作。要加快制定完善縣城管理和住宅小區物業管理的具體指導政策、進城落戶農民住房保障申請審核程序暫行辦法；牽頭研究制定集鎮房屋供給、縣域工商企業按工業用地建設企業內農民工經濟適用住房辦法；按照《省縣城建設標準(試行)》的總體要求，提出我市年度縣城建設考核的目標任務。
市建規局要加強對縣城建設規劃、設計方面的工作指導和技術支持；加快制定保障縣城總體規劃順利實施和有效監管的具體措施；進一步完善城鄉建設規劃，分批次、分輕重緩急制定出城鎮建設規劃。
市國土局要加快制定舉家進城落戶農民退出宅基地承包地實施辦法、城鄉建設用地增減掛鉤相關辦法和保障城鎮化、工業化發展及基礎設施建設等項目用地的具體措施。
市財政局要加快制定市縣兩級政府支持城鎮化建設和貧困縣財政轉移支付的配套政策；牽頭制定關于財稅支持縣域經濟發展意見、關于鄉鎮進行集鎮開發的稅費優惠政策。
市發改委要在項目安排和審批上向縣城建設方面傾斜，加大中省資金爭取力度，指導各縣區做好縣城基礎設施項目資金爭取工作。
市人社局要加快制定進城落戶農民職業技能培訓、提升自主創業就業能力的相關政策和農民進城落戶繳納社會保險實施辦法；牽頭制定進城落戶農民保留農民戶籍與待遇的過渡政策。
市金融辦要加快制定鼓勵和引導民間投資、社會融資參與縣域城鎮化建設的相關政策；牽頭制定關于金融支持縣域經濟發展實施意見。
市水務局要加快制定水資源保護具體措施和縣城供水及工業集中區供水的實施意見。
市中小企業局要加快制定進一步促進中小企業發展的實施意見。
根據上述總體思路的要求，要切實抓好以下五個方面的工作：
(一)在認識上要有新提高
1、對當前國土資源工作面臨的復雜形勢要有新認識。一方面，由于全球金融危機影響，土地管理面臨“兩碰頭、一憂慮”的形勢，礦業受到“一緊一松、震蕩調整”影響，國土資源管理工作面臨著嚴峻形勢，土地和礦產管理面臨嚴峻挑戰和巨大壓力：一是黨的十七屆三中全會精神激發出各地極大的改革熱情，土地流轉加快，各種探索踴躍，規范穩妥推進農村土地管理制度改革的任務繁重。二是中央和地方新增投資力度大、范圍廣、建設時間集中，擴大內需保增長的項目用地有可能出現井噴式上揚，新增建設用地指標供求不足的矛盾會進一步加劇，違規違法用地可能反彈，《違反土地管理規定行為處分辦法》(15號令)從今年開始執行，如果不能有效遏制違規違法用地勢頭，大量問責的局面將令人憂慮，嚴格執法監管的阻力和壓力會進一步加大。三是經濟危機影響可能還沒有見底，總體上可能繼續下行，礦業支柱產業遭到嚴重打擊，主要礦產品產量增速明顯回落，礦產企業虧損面進一步擴大，一些礦業企業可能減產停產。
另一方面，國土資源管理工作面臨著重要發展機遇。黨的十七屆三中全會提出要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，各級領導對國土資源工作更加重視，社會各界對國土資源工作更加關注，為我們更好地發揮作用、提升管理水平提供了有利條件和動力。從土地管理看，15號令的實施和共同責任機制的建立，必然會增強各級政府和廣大干部依法依規、節約集約用地的意識;用地需求短期內迅速增加和用地總量的控制，必然會形成倒逼機制，促進節約集約用地，推動我們加快土地審批制度改革。從礦產資源管理看，一批小型礦山企業的停產倒閉，給我們提供了整頓和規范礦產資源開發秩序、整合重組礦產資源的有利條件，找礦、管礦、用礦面臨著重要發展機遇。
因此，當前國土資源工作既面臨困難與壓力，同時又面臨機遇和挑戰，這就是我們的形勢，大家必須清醒認識。
2、積極應對，在保護和保障上要謀求新發展
針對當前國土資源管理局面，我們該如何審時度勢，變壓力為動力，把思想和行動統一到中央的決策部署上來，統一到上級部門和市委、市政府的工作要求上來，緊緊把握“守底線、保增長、調結構、防反彈”的工作大局，主動作為、順勢而為。
一要積極應對。就是全局上下在壓力和挑戰面前始終保持奮發有為、蓬勃向上的精神狀態;保持積極進取、干事創業的激情和氣概;要有迎難而上、戰勝和壓倒一切困難的勇氣和決心;要有志在必得、勇創新業績、勇攀新高峰的志氣和信心。
二要主動作為。就是不但要有積極應對的信心，更要有積極應對的行動。從國土資源工作實際出發，就是要做到以下“八個主動”：一是主動學透政策業務。特別是要認真學習弄懂國土資源部近期下發的兩個通知，不斷促進擴大內需和加強用地保障監管的具體條件措施。二是主動分析把握形勢。對上、下、左、右各方面的情況要及時全面把握，明確自己的位置，了解服務對象的需求。三是主動溝通。加強與服務對象溝通，必要時主動上門。四是主動辦理職責范圍內的事項。力求實現感情上零距離、時限上零超時、質量上零差錯、服務上零投訴。五是主動協調處理矛盾。工作過程中碰到矛盾和問題，主動協調，需要調整的主動調整。六是主動督辦跟蹤進展。對相關辦理環節主動督促，主動跟蹤。七是主動報告和反饋辦理結果。對辦理進展和辦理結果要主動報告，主動反饋。八是主動征詢反饋意見以便進一步改進。
三要全面提升服務能力。就是要提升保障能力，提升監管水平，提升自身素質。這是我們積極應對，主動作為的目的。一是提升保障能力。提升資源保障能力，就是提升保發展的能力。二是提升監管水平。就是要正確處理積極主動服務與嚴格監管的關系，統籌二者的關系，既不能以監管為由對為經濟社會發展服務消極作為，更要警惕以保發展為由弱化監管。既要加強統籌協調，提高工作效率，為市委、市政府決策部署的落實提供強有力的國土資源管理秩序。三是提升自身素質。就是要全面提升集體和每個人的自身素質。提升隊伍的整體功能、機制體制創新水平;提升每個人的思想政治素質、服務意識;提升每個人的廉政勤政能力;提升每個人的政策與法規水平;提升每個人勝任工作的業務技能。要結合各自的工作職能和特點，發揮積極作用。比如：在土地征收方面，要重點提升國家、省、市重點項目用地報批服務能力、提升規劃與促進城鄉統籌發展的能力。在土地利用方面，要重點提升把握土地市場的能力，努力爭取土地供應總量不少于去年，土地出讓總量、出讓收益不少于去年。在執法監察方面，要重點提升執法監察的整體功能、快速反應能力，提升共同責任機制的效能和水平。在礦產資源方面，要重點提升推進礦山環境整治能力和礦政管理水平，提升科技支撐礦產資源利用的能力。四是做到三個確保：確保拉動內需項目用地需求;確保國家重點項目、省重點工業項目和能源、交通、水利等基礎設施用地需求;確保醫療衛生、文化教育、保障性安居工程、生態環境、農村基礎設施等民生項目和社會事業建設項目用地需求。上級國土資源部門已明確要求，凡沒有完成“三個確保”任務的，就暫停受理批次用地報件。
(二)在試點上要有新突破
*市國土資源局與成都土地督查局開展共建保障科學發展土地管理新機制試點工作，對破解我市土地管理難題，提高土地管理和利用的能力和水平，具有十分重要的意義。我們一定要以此為契機，真抓實干，全力以赴，努力實現五個突破：
一是力求在貫徹宏觀調控上實現新突破。通過建立動態評估和滾動修改的土地利用規劃體系，科學設置規劃指標，完善土地規劃體系，進一步落實土地利用總體規劃確定的目標，正確處理發展與保護、需要與可能、局部與整體、當前與長遠的關系，切實落實最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，促進土地優化配置，提高土地資源對經濟社會全面、協調和可持續發展的保障能力。
二是力求在落實共同責任上實現新突破。通過建立共同預防機制、聯合執法機制、與干部績效考核掛鉤機制，著力推進土地監管關口前移，強化土地執法預防功能，強化部門的協作配合，提高執法效果。市委、市政府將把土地管理工作納入對各鄉(鎮、街道)領導班子和領導干部的工作績效考核范圍，實行獎懲問責，形成保護耕地、保護資源、節約集約用地的良好氛圍，真正實現由國土部門一家管地大家用地變為大家管地大家用地的目的。
三是力求在開源節流上實現新突破。研究細化優化產業結構供地和落實節約集約用地的具體措施，做好“擴增量、擠存量、快審批、調結構”文章。積極推進“工業項目向園區集中，農田向適度規模經營和現代農業規劃區集中，農民向城鎮和農村新型社區集中”三集中工作，提高土地利用效率。
四是力求在統籌城鄉用地上實現新突破。深入推進農村集體建設用地管理制度改革，積極探索建立新型農村土地流轉新制度、“城中村”重建改建新途徑和城鄉建設用地增減掛鉤新辦法，逐步賦予集體土地與國有土地同等的權利，實現農村集體土地與國有土地“同地、同價”，逐步開放農村建設用地的一級市場。建立統一規范的農村土地流轉市場，培育流轉市場主體，規范流轉市場管理。提高“城中村”人居環境質量和居民生活水平，優化城市土地資源配置和空間結構布局。
五是力求在維護群眾權益上實現新突破。要妥善解決被征地農民的基本生活和長遠生計問題，維護被征地農民合法權益，促進社會穩定和城鄉經濟協調發展，按照統籌城鄉就業和社會保障制度建設的要求，研究制定相對完善的社會保障體系，做到政策可銜接，政府財力能承受，被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。
(三)在地政管理上要有新拓展
一是嚴格執行國土資源管理工作的法律法規政策“管地”。要全面貫徹十七屆三中全會《決定》精神，健全嚴格規范的土地管理制度，依法依規堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約集約用地制度。為此，要切實落實好耕地保護目標責任，嚴格土地用途管制，加大建設占用補充耕地力度，確保我市現有基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。要加強批前監督、批中審查、批后核查和日常監管，從嚴查處國土資源違法違規案件。要層層簽訂執法監察目標考核責任書，完善國土資源執法監察信息網絡。要進一步加強與公檢法機關和相關部門的協調配合，建立查處國土資源違法犯罪案件聯合辦案機制、土地執法監管共同責任工作機制和落實耕地保護共同責任機制。加大責任追究力度，嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》;加大國土資源普法宣傳教育力度，促進全社會守法、護法、用法。
二是認真抓好土地二次調查和第二輪土地利用總體規劃修編“劃地”。現在我們突出的問題是，土地利用總體規劃和經濟發展規劃、城市建設規劃等銜接不夠到位，從而導致了建設需要的土地和我們現行規劃矛盾突出，許多建設項目用地的選址選在了基本農田和農用地上，涉及土地利用規劃的調整，矛盾非常突出。要按照土地二次調查和第二輪土地利用總體規劃修編的要求，一邊摸清底數一邊開展二輪規劃，做到土地二次調查與之齊頭并進，使二輪土地利用總體規劃具有前瞻性、指導性。要強化土地利用總體規劃控制功能，在規劃修編中解決好指標約束、耕地占補平衡等關鍵問題，處理好保護耕地與保障發展的關系，在保護的基礎上滿足全市今后一段時期經濟社會發展的需要。
三是全面了解法規政策，搞好確權登記“盤地”。按照國土資源部關于確定土地所有權和使用權特別是所有權的規定和有關法規政策規定，認真盤清我市實有的土地數量和地類。要以第二次土地調查為契機，嚴格按照實施方案要求，有計劃、有步驟地做好“二調”各階段的工作，通過掌握準確詳實的調查數據，全面、準確、及時地掌握我市的土地利用狀況，搞準土地資源家底，提高土地資源利用效率，為全市經濟社會發展做好用地基礎工作。當前，“二調”各項工作已進入倒計時階段并已列入省政府重點督察和問責事項，我們必須高度重視，加快進度、嚴把質量、突出重點，及時提交調查成果。按照這次全省國土資源工作會的要求，各級政府主要領導是第一責任人，對調查工作負總責。對未按期完成調查任務的，將啟動問責機制，暫停該地區農用地轉用、土地征收和土地開發復墾整理的項目審批。
四是研究政策，依法“征地”。首先，要研究好政策。經過我們反復的了解調研，發現在征地過程中，有一些把握不好的情況，突出的問題一方面是有的地可以不征而又報征。比如說在城市建設過程中，涉及老百姓的民房拆遷，老百姓原來的宅基地屬于農村集體建設用地，需要改變用途，搬遷到其他地方，應該說屬于農民建房，報上去批了又征，既占指標，也增加了審批難度。另外一個方面，我們要做好業主的工作，避免盲目征地。現在投資商進駐以后，都想盡快把土地證辦理好，而且要求多批地，以土地作抵押貸款。這樣既占了指標，經濟效果又不好。第二，要依法依規征地。做好征地統一年產值標準和區片綜合地價的公布和實施工作。按照“被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障”的要求，完善征地補償機制，建立健全征地補償安置爭議協調裁決制度，維護被征地農民的合法權益。對在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地進行建設的非公益性項目，探索允許農民通過多種方式參與開發經營保障農民合法權益的途徑。堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，在審批環節，嚴把征地費用兌付關，對征地費用有拖欠，不兌現的，一律不予批準農地征轉用。第三，根據部、省廳安排，將計劃一次性下達改為年初預下達，年中執行獎懲和年末調劑的要求，實現差別化管理，把指標納入計劃、目標納入責任、成效納入考核，努力做到用好計劃內的、爭取年中獎勵的、保證年末調劑的、多管齊下，確保重點項目落地。
五是開發后備土地資源，搞好“三項整治”，實行城鄉建設用地增減掛鉤“生地”。第一是搞好土地開發整理，增加農用地后備資源。要按照用地的規劃計劃，統籌考慮、超前謀劃、先行安排，做好補充耕地儲備工作，確保各類建設用地順利報批。同時，要加強新增耕地的后期管理和保護，堅持“建管并重”，克服重前期建設輕后續保護管理的傾向。第二是積極推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，優先滿足集體建設用地，富余指標可通過增減掛鉤置換給城鎮使用。第三是積極開展空心村、廢棄磚瓦窯、工礦廢棄地的整治工作，爭取建設用地周轉指標，緩解我市新增建設用地指標緊缺的壓力。下步我們重點是對已搬遷或破產倒閉國有企業的占地進行開發整理，將其從國有建設用地變為真正的農用地，把農村的建設用地指標置換為城市建設和工業建設用地指標，挖潛生地。
六是“四位一體”無縫對接“供地”。規劃、耕保、利用、地籍“四位一體”一張圖管地，構建統一的土地監管平臺，并嚴格開展批后、供后監管工作。加強對批次用地供地情況的檢查，確保當年批準的土地供地達50%，上年批準的供地達80%，前年批準的供地達90%。上級國土資源部門將對土地供應率過低，批而未供情況突出的地方，采取果斷措施，暫停農地征轉報件審批和扣減下一年度用地計劃指標。要按照“用好增量、盤活存量、內涵挖潛、節約集藥”的要求，加大閑置、存量土地的清理、開發整理和利用。合理控制單宗土地供應規模，加強對擬出讓地塊的開發整理，統一進行基礎設施建設，實現“凈地”、“熟地”出讓，縮短土地開發周期，加快土地利用速度，促使潛在的土地生產力盡快實現。
七是節約集約“增地”。就是向天要地，向空間要地，城市建設要提高建筑密度和容積率，鼓勵住宅、辦公向高層發展。在工業用地當中，鼓勵企業建設多層廠房，限制廠區內綠地建設面積，控制別墅及低層住宅建設;鼓勵原有的低密度和低容積率的廠房，改建為高密度、高容積率的多層標準廠房。要按照*市委、市政府出臺的《關于嚴格土地管理促進節約集約用地的意見》規定，對投資總額達不到500萬元以及投資強度達不到每畝120萬元(不含土地取得費用)的工業項目，原則上不再單獨供地，鼓勵其通過租賃標準廠房等方式獲得生產經營場所。
八是科學規劃，合理布局“分地”。所謂分地就是積極向領導建議，新的建設用地，包括城市建設用地盡量不要占好地，盡量占荒山荒坡。要按照城市片區基準地價和農村土地分等定級以及土地利用總體規劃，科學提出工業、居住、商業用地意見、建議，合理分配各種土地資源。致力推動城市發展盡量不要占好田好地，把好田好地劃為永久性基本農田保護起來。另一方面，工業項目選址盡量在空閑地和坡地，或者是產值較低的農地，把優質良田真正的保護起來。
(四)在礦政管理上要有新成效
2009年，礦政管理工作要以貫徹落實《云南省人民政府關于印發云南省探礦權采礦權管理辦法等3個文件的通知》(241號文)及其實施辦法為主線，突出兩權管理和礦業權市場建設，著重做好四個方面的工作。
一是動員各界力量“找礦”。按照“找新區、上專項、挖老點、依靠科技和人才”的要求，完善鼓勵礦產勘查風險投資制度，要以找大礦、找好礦為目標，加大地質找礦工作力度。要進一步加強基礎地質調查和礦產資源潛力評價、勘查與開發利用，加強與地勘單位的合作，支持、鼓勵和引導有技術、有實力的優勢地勘單位開展重要成礦區帶的礦產勘查，根據他們掌握的地質資料，選定擬出讓區塊。要加強礦產資源勘查開發宏觀調控能力，進一步規范礦業權二級市場，嚴禁私下交易，違規操作。凡屬政府出資探明礦產地的礦業權，一律實行招標拍賣掛牌有償出讓。
二是完善礦產資源規劃體系“劃礦”。加快推進第二輪礦產資源規劃修編，要根據已有的地質資料，確定擬進行有償出讓的探礦權、采礦權區塊，按照計劃投入的要求，每年按計劃投放探礦權采礦權。要加快建立“規劃控制、計劃投放、使用有償、責權統一、合同管理”的投放機制，真正發揮礦產資源規劃在礦產資源整合中的龍頭作用。要強化礦業權設置的規劃審查，對不符合礦產資源規劃的礦業權報件，一律不會審，不報批。
三是突出監管“治礦”。按照“屬地管理，分級負責”的原則，加強礦產資源勘查開發日常監管，繼續保持高壓態勢，以打擊私挖濫采、超層越界、以采代探、破壞浪費資源、非法轉讓礦業權為重點，對重點礦區、重點礦種開展專項整治，加強動態巡查，全面遏制破壞、浪費礦產資源的各類違法行為，鞏固整頓成果，嚴防各類違法違規現象出現反彈。要進一步轉變職能，努力實現由重審批輕監管到審批和監管并重、突出批后監管職能的轉變，切實加強對礦產資源勘查、開發活動的監督管理，嚴格礦業權的市場準入條件，建立健全分片包干、定點到片、責任到礦、在崗履職、明確獎懲的工作機制。
四是強化整合“活礦”。按照統一規劃，分步實施;以大并小，以優并劣;突出重點，分類指導;政府引導，市場運作;統籌兼顧，公開公正的原則，綜合運用法律、經濟和必要的行政手段，結合產業政策和產業結構調整，關閉禁采區，收縮限采區，集聚開采區，調整礦山布局。對轄區的礦業權分類實施整合，改造提高一批，整合集中一批，關閉淘汰一批，壓縮礦山數量，提高礦山生產能力，將資源向優勢企業集中，開展以煤炭資源為主的礦產資源整合工作。通過資源整合，使礦山開局明顯合理，礦山企業結構明顯優化，資源開發利用水平明顯提高，安全生產狀況明顯好轉，礦山生態環境顯明改善。
(五)在黨建工作上要有新加強
這次工會會議對今年全市國土資源工作進行了部署和安排，新的形勢、新的任務，對我們提出了新的要求，確保全市國土資源工作又快又好發展，怎樣叫做“又快又好”?我的理解就是，既要圓滿完成全市2009年國土資源各項工作目標任務，又要實現干部安全，一句話就是要“工作干好，干部不倒”。為此，全市各級國土資源部門要進一步推進國土資源系統的黨風廉政建設，突出三個加強：
一是要加強班子建設。一個單位是否能有大的作用和發展，領導班子的作用很重要。因此，我們一定要高度重視并切實加強班子建設。班子成員要用心謀大事，帶頭愛崗敬業，廉潔自律。班子成員之間要團結一心、相互理解、相互支持、相互補臺，強化全局意識和創新意識，勤政務實，這樣才能帶出一支作風過硬的隊伍，才能全面推動各項工作。
關鍵詞 農村土地 市場化 制度缺失 政府規制
我國農村土地市場由兩部分構成：一是農村土地所有權市場(包括國家征用農村集體土地的所有權交易和不同村集體之間的土地轉讓)；二是農村土地使用權市場，包括一級土地使用權市場(集體土地使用權出讓或出租市場)和二級土地使用權市場(土地使用者在不違反土地使用權出讓、租賃契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系)。當前農村土地市場處于起步階段，發展很不成熟。目前，我國農業總體市場化程度為60％左右，然而，要素市場化水平低于農業總體市場化水平15―25個百分點。其中，農業要素中土地的市場化水平最低。綜合判斷，我國農業土地市場化程度不足10％，農業要素中土地的市場化水平最低，處于非市場化階段。
一、農地市場的制度缺失
現行土地制度框架下，農地市場存在著諸多內、外生制度性約束，提高了農地交易的制度成本、經濟成本和社會成本，降低了土地資源的配置效率。
(一)農地產權制度殘缺，交易主體缺位
產權“是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利，它主要包括使用權、轉讓權和收益權。”現行農地產權關系模糊導致交易主體缺位。交易主體是指買賣雙方，包括所有權主體和使用權主體。他們共同構成行為主體、責任主體和利益主體。現行集體產權制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財產缺乏人格化的產權主體。農村土地歸農民集體所有，這在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定。不過，在各種成文法律法規中，“對農村集體土地所有權所指既不明確，又相互矛盾”。各個法律具體規定的農村集體土地所有權主體分別有：①村農民集體，②鄉(鎮)農民集體，③農業集體經濟內的農民集體。而且，各個法律又沒有規定農民集體的組織形式是什么，這個“集體”無邊界，“集體所有制內涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農地產權制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關系、土地使用者之間的產權關系，也模糊了產權行為主體、責任主體和利益主體的關系。一方面，各級政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國有土地相比，農村集體建設用地的使用主體和交易的限制較多。按照現行法律，農村集體建設用地使用主體是農村集體經濟組織，村民和農村集體經濟組織與其他單位和個人可以土地使用權入股、聯營、共同興辦企業。
對于農村集體建設用地的其他交易，我國法律只規定對符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，由于破產、兼并等原因，集體建設用地可以轉移，但對轉移的接受主體并沒有規定。這些限制的后果，一是將農村集體建設用地的交易權變得極為有限，模糊了農村集體建設用地的所有權和產權意義，使正常的市場機制很難在農村建設用地中發揮作用；二是造成了國有建設用地使用權與農村建設用地使用權的不平等，從而將建設用地市場分割為一個二元結構的市場，即國有土地使用權和集體建設用地市場。而現實情況是，受經濟利益的驅動，集體建設用地的隱形交易雖然沒有得到政府的承認，卻一直在半公開狀態下進行著。尤其在城鄉結合部，由于兩個市場邊界的互連，在“含權量”較少的集體土地較低價格吸引下，一些不符合條件的主體經常越過邊界進入集體建設用地市場，成為土地市場的“偷渡者”，或稱為農地的“隱性市場化”現象。這種幕后交易破壞了土地市場的公平機制，產生了一系列問題，如建設用地的權源，集體土地資產的管理，新的土地使用主體的權益保障等問題，也為滋生腐敗提供了溫床。
再者，農民的土地經營權益仍然受到各級政府和集體的侵蝕，未成為市場主體。其土地處置權即讓渡權受社區與所有制、行業的限制，農戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區域、跨所有制流轉，不能給企業經營，交易量小。產權多元化與關系模糊實質上就是一種主體缺位。
(二)農地商品屬性不明，交易客體非價值化
我國農村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值。農地的商品和資產屬性目前仍無法律認可，割裂了土地所有權、使用權價格與價值之間的聯系。
首先是國家與集體之間的產權交割，交易主要以國家無償劃撥或低償征用(象征性補貼)的方式完成。以《土地管理法》補償標準論，我國征地補償制度存在兩個機制陷阱：①補償標準本身是計劃經濟的“產值倍數法”，不僅沒有反映市場經濟條件下征用土地的實際用途的價值，而且賦予地方政府具體宗地產值和倍數的很大的自由裁定權，因此制度設計本身不公平；②制定具體補償標準的行政主體是政府，而支付補償費用的征地主體又是政府，鑒于中國土地市場的政府已經不是單一在征地市場中履行公共職能的政府，而是在征地市場中參與與民爭利的經濟人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場主體的目的，就是要“以地生財”，實現土地資產利益的最大化，從而聚財實現任期政績。政府對農村土地的權力，已變成了一種絕對權力，極大地損害了農民的利益。
土地作為最基本的要素資源，其一級市場由國家壟斷，需經過征用為國有土地，才能進入二級市場。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節，價值規律難以發揮作用，地價扭曲。在農地交易中，或因地區利益驅動，或因估價工作滯后，表現為入市土地定價行為不規范，主觀隨意性大，缺乏基準地價的控制及宗地條件的評估，地價明顯偏低，低償甚至無償交易比例高，哄抬現象時有發生，不能真實反映土地的供求關系，價格信息失真。客觀地說，農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。這種交易價格或者確切地稱之為補貼費用是在市場發育不充分的條件下產生和形成的，并不是市場主體在成熟的市場環境下自由競爭所形成的，在很大程度上是由政府各級主管部門研究制定的，帶有極強的主觀性、隨意性，缺乏與國有土地市場價格相協調的農地市場基準地價和科學的農地評估制度，造成農地所有權價格被扭曲，價值不能完全實現。農村集體和農民多年投入的物化資本價值和土地增值被剝奪。這種無視土地價格和土地運動規律的非市場交易，其實是國家對農地產權的一種侵犯，違背了價值規律。而在國有土地出讓中，協議價格所占比例較大，其實是屬于行政性定價。這種協議價格不僅不能反映土地市場供求狀況，違背了價格內在的客觀性、真實性要求，反而
提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭投資、爭項目，常常搬出各種優惠政策，以低地價吸引投資，出現了“一元價”、“零地價”現象，不僅了價格的調節作用，也導致國有土地資源的大量流失。近年來，各地雖然實施了土地供應招標制，表面上看是由市場需求來決定土地的價格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實價格(表1)。
其次是集體與農戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對地租。地租以鄉統籌、村提留的形式出現，其數量不是由土地的市場供求規律決定的，而是根據鄉村工作的需要人為匡算。并隨著鄉村機構的膨脹和農村事業發展的攀比效應而不斷提高。
再次是土地使用權的橫向交易即農戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權交易，是排除“非農化”前提下的使用者之間的交易。我國土地制度以保護耕地為出發點，從承包經營年限、流轉經營范圍、用途管制、征用轉用四大方面設立法律管制集體土地。在這個法律框架下，集體土地已基本不具備像國有土地產權那樣的完整權責、權利、權能。因此，土地流轉根本不可能滿足城鄉統籌改革的土地預期。政府受制于法律、法規，也不可能為土地流轉提供一個均衡價格的競爭市場結構和理性的市場信息預報體系。在此約束條件下，引致不可預測的非市場因素不斷大量產生、疊加、擴散，從而造成土地價格按照非市場因素自身的需求形成均衡價格，甚至是交易雙方沒有任何依據情況下口頭討價還價形成的。交易方式脫離了市場配置的軌道，無科學計價標準的、無歷史參考價格的交易扭曲了農地承包權價值。調查表明，農地流轉絕大多數發生在本村，半數以上的交易沒有顯化的市場價格。在轉出的土地中，有87.6％的土地轉包給本村的親戚或其他村民，其中半數以上不收取任何報酬。在進行過土地轉出的全部農戶中，有50.9％的農戶未收到流轉價款，有33.6％的農戶得到現金補償，有14％的農戶得到糧食補償(圖1)。現金補償的中位數為133元／畝年，糧食補償的中位數為691斤／畝年。如果以5％的資本回報率來計算，每年每畝133元的回報大致相當于2660元的資產現值。換句話說，目前中國17省農地的“沉睡資本”所顯化出來的價值平均約為40000元／公頃。
(三)農地交易規則缺失
一是當前的法律規定沒有給集體建設用地市場配置留下空間。雖然《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，但《土地管理法》也同時規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；集體建設用地使用權轉移只有在“破產、兼并等情形”下才能進行。1990年5月國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定了國有土地使用權出讓和轉讓的有關程序和措施，但對集體土地使用權的流轉，至今尚未有全國性或地方性法規出臺。集體建設用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進行，形成錯綜復雜的集體土地交易“隱性市場”。這種無法可依、無章可循的格局，既限制了集體土地使用權流轉，又為土地的私下流轉提供了政策邊緣。周其仁認為當前大多農地交易屬于“法外活動(extralegal action)”，即“未經法律許可、不受法律規制的活動”。
二是農用地登記制度不健全，引致過高的市場交易費用。土地登記的一項重要功能是確保土地交易的安全，維護當事人的合法權益。土地登記要求按照嚴格的法定程序，運用科學的技術手段對土地權屬、位置、面積、用途、級別等事項在統一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權屬證書都必須以統一測量形成的地籍簿作為最基本的依據，而地籍簿、宗地圖和宗地權屬證書是進行土地資源管理和推行公共政策的基礎資料。許多土地資源開發利用和環境保護公共政策的實施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國現行的農用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開發利用、環境保護等方面公共政策的順利實施。
三是土地監察執法不力。由于土地監察執法體制不完善，受到的制約太多，因而對土地違法行為的查處不力。再者，土地問題往往連著個別鄉村干部越權批地等違法行為或少數國家工作人員的腐敗，因此，有關部門有時對農地的“隱性市場化”不敢管，也不愿管。
(四)農地交易中介服務匱乏
雖然我國土地交易的中介組織已經有了很大發展，但總體上仍然相當匱乏，并顯現出規模小、機制不活、市場意識差、職業素質低、經營管理弱等缺憾，沒有一個自上而下、網絡狀、多功能、高質量的中介服務體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場信息、價格和法律咨詢等。要么是由市場主體自己漫無目的尋找轉讓對象，致使其理逐步過渡為非自覺性、非邏輯性、盲目性的非理，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過程或交易中斷等現象，或者是由集體經濟組織越俎代庖，它們既當“裁判員”，又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉交易主體的活動，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規模和效益。
(五)市場與政府內生沖突
目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農村集體土地的最終處分權，只有政府通過其機構可以改變農村集體土地所有者的歸屬，政府在對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經遠離法律意義的財產所有權基本權能的范圍。
權力介入市場，造成了這樣一種市場后果：各級政府既充當了土地供給者的角色(相對于土地需求方)，又充當了土地需求者的角色(相對于村集體和農民)。于是，土地租金的絕大部分被各級政府借助土地產權的殘缺和虛化或是裝進了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類似于雙軌制的模式。農民在市場上拿到的是按照國家牌價(按照使用權交易而不是按照所有權交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場供求出讓得到的收益。無疑，市場價格要遠遠高于國家牌價，其價格差額就是所謂的“灰市加價”，灰市場由此產生。一些地方和部門攜權力而入市場的行為，已造成了市場的機能紊亂并產生了嚴重的后遺癥，扭曲了土地交易市場的自然發展軌跡，市場品質也由此裂變。經權力之手摸過頂的所謂市場主體，其對市場本身的破壞，對市場規則的踐踏，已使市場不再成其為市場，而成為權力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場的根基，使市場元氣大傷。長此以往，當良幣逐個被劣幣驅逐，市場的完整性和優良品質就不復存在。
二、農地交易市場化改革的制度安排
(一)明晰產權邊界，提高制度效率
產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經濟效率；有
利于保障產權主體的權益，從而能夠激勵和約束產權相對人的非理性市場行為。
第一，集體土地所有權應享有完整的地權，即出讓、轉讓、出租、入股、抵押等，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力。作為地方政府，應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。加快農村集體土地所有權的登記發證工作，強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。這是增強農民與集體經濟組織對土地所有權行為能力的關鍵。原則上應取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補償標準農民討價還價機制，實行軍事等極少數公益用地強制征收、市價補償的國家征用制度。
第二，承包土地經營權應享有完整的地權，包括轉包、轉讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當前需要從政府行為、農民意識、市場機制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉的承包土地經營權自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務是完整界定農民承包土地經營權，拓展承包經營權的權責、權利、權能，實現承包經營權物權化。
第三，實行宅基地市場配置制度。國家賦予農民修建、拆除、轉讓、出租、抵押宅基地的權利。除生活特別困難的新增農戶并經村民委員會討論通過的情況實行劃撥外，一律以市場配置；原有宅基地轉讓后不能再申請劃撥宅基地。
第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財。農業用地可以興辦農民專業合作社，包括農產品加工合作社、信用合作社、消費合作社等服務于農業項目；農業建設用地在產業政策下可以獨資、合資、聯營、入股方式直接參與房地產業、旅游業、服務業、鄉鎮工業、現代農業等。
第五，實現產權平等。一是實行國有、集體土地產權統一國民待遇，實現“同地、同權、同價”；二是實行各地集體土地統一政策。
(二)實現農地價值化管理，提高要素效率
1、修正扭曲的土地價格
價格是市場的精髓，資源配置的信號，它反映了資源的稀缺度。土地市場，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協調化、比例化，并形成一個有機整體，從而優化土地資源配置和土地市場的運行。在農村，所有權的流動需要一個合理的地價，保障農民的生存與發展，保證土地所有者的合法權益，包括平等交易和受尊重的權利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益，更不能“黑箱”操作。使用權的流轉，如土地適度規模經營過程中，跨行政區的連片承包、轉包，以土地聯營為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實物占有轉變為價值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，因此，須建立一個公平、公開、公正的價格機制，這是規范農地市場交易的重要前提。
總體上看，我國農地價格須遵循兩個原則：一是分等定級估價。必須遵循先定級、再估價，先分區、再估價的技術路線，其程序為：農用地分等定級及價格區劃農用地基準地價測算農用地宗地價格測算農用地估價成果分析、整理。二是依據市場來定價。農地貨幣計價的方法很多，如收益資本法、市場比較法、成本法、購買年限法、長期趨勢法等。我國土地定價應真實反映土地市場的供求關系，在科學估價基礎上，進入市場競爭，最終由市場成交實現土地價格。換言之，使土地價格如實反映其稀缺程度，是增強內生變量對價格有效反映的根本途徑，是規范市場交易行為的關鍵。具體而言，流入城市土地一級市場的農地，應由政府按市場價格向農村集體經濟組織購買；對國有企業的存量土地(主要是無償或低價劃撥的土地)收取完全市場價格的等量使用費，推動其進入市場流轉，從而避免閑置和浪費；農戶之間的土地流轉價格應根據市場供求、土地資源稀缺程度等進行市場化定價。
2、實現土地使用權證券化
這是土地價值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點，其流動范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對土地流轉方式進行創新。20世紀80年代以來，國際金融市場上出現了融資方式證券化趨勢，土地證券化已成為一種世界性的發展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產品的過程。有如下三個特點：一是土地是融資的載體。在土地證券化過程中融資載體是將土地承包權或者使用權作抵押，而不是以融資主體的所有資產、信用作為擔保。二是承包權證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場上流通(即背書轉讓)，以保證土地證券的流動性，體現其金融衍生品的特征。三是土地本身的質量和級差地租決定融資的風險。土地承包權證券化實現了證券本身與融資主體的信用等級分離。其信用等級取決于土地本身，而與融資者的風險程度沒有關系。承包土地融資的主要類型有：申請抵押貸款；發行抵押債券和發行股票。
借鑒國外經驗，我國可推行土地使用權證制度，走農地證券化道路。使用權的標的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權后，給使用者頒發《土地使用權證》，以維護土地使用權的權威性、嚴肅性，確保使用者有較完整意義的使用權。使用權證在一級地產市場交易時(或承包時)一次性簽發，作為土地交換的媒介以代替土地實物交易。一般以1畝為單位(類似于股票1元1股)，允許承包期內在二級市場上交易，土地使用者的權利義務關系隨證券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構過戶登記)進行流動。土地使用權證的所有者，又可將土地委托、租賃給農戶經營，也可抵押、入股，實行使用權的二次分離。土地使用權證交易實行權屬登記制度，對權屬變更進行監督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊的土地產權主體發生契約責任關系。事實上，土地使用權的交易變成了證券交易，相當于把土地變成了可分割、可流動、可攜帶的收藏財物，擴大了其流轉范圍。
一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會融資方式，就是以農戶或者企業(含土地合作社、土地股份經營公司)所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款。其實這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權作為載體向金融機構籌集資金，是不動產證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權證券化的范疇。因為土地抵押貸款是土地其他證券化形式的基礎，其他證券化形式都是通過土地抵押申請貸款而發展起來的。國際經驗告訴我們，能否進行土地抵押貸款是發展農村資本市場增加農民貸款來源的關鍵因素。
二是發行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔保(抵押品)債券，然后把這些債券賣掉。抵押債券最典型的是地價指數債券。所謂地價指數債券，是把預
定償還額規定為：面額隨著地價上升而上升。美國很早用這種方式對不動產進行證券化，日本也用這種方式處理有關廢舊鐵路用地。筆者建議將農戶所擁有的土地承包權作為一種單獨的財產來進行抵押發行債券，并作為擔保(抵押品)債券，增強資本功能。
三是發行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產上市融資。這是金融業向農村延伸的必然結果，也是土地證券化的高級形式。
土地承包權證券化意味著創造了一種能夠帶來與土地同樣的經濟性利益的金融資產，其實質就是為農業生產融通資金，這就很好地解決了土地資產流動性、收益性、融資性和財產性的問題。
(三)強化政府公共管理職能，提高行政效率
1、厘定政府與市場邊界
需以定性和定量設定政府管理市場的邊界和市場配置資源的邊界。土地市場建設必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機制，市場的責任是提供平臺，政府的職能是指導而不替代。充分發揮市場的調節功能，讓市場調節土地的供給和需求，讓市場成為控制農地交易數量的“總閥門”。凡是能通過市場機制來運作的，權力就不要插手；要完善制度和規范程序，實現運作全過程的公平、公正、公開，讓權力插不上手；對違規者加大懲治力度，讓權力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結盟，從而確保農地市場獲得應該屬于它們的市場權力、權利和份額。政府的監督和調控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場而言，必須全面引入競爭機制。
2、土地市場的政府規制取向
一是建立土地市場供需均衡制度。①建設用地供應總量控制制度。根據土地利用總體規劃和當地各項建設的實際需要，對建設用地總供應量實行嚴格控制。各級土地行政主管部門要把盤活存量建設用地作為土地供應的重要來源，切實負起控制建設用地總量的職責。依照《土地管理法》，嚴格按土地利用總體規劃、城市規劃的要求，按《土地利用年度計劃管理辦法》、《建設用地審查報批辦法》，規范建設用地審批。②城市建設用地集中供應制度。城市政府要統一控制新增建設用地供應，同一城市范圍內的新增建設用地應由市土地行政主管部門統一征用、統一提供。市轄區及各類“園、區”的新增建設用地也必須納入市政府統一的供應渠道。對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。③城市土地儲備制度。城市土地儲備制度是指城市土地管理部門或機構對土地征購、整理、儲備、供應和開發集中進行管理的制度。城市土地儲備的運行應根據城市社會、經濟、生態和環境可持續發展的整體利益和長遠目標來運作。政府應將城郊結合部的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設用地時，應將這些土地視為同質化的土地，以便將來根據城市規劃的需要、調控房地產周期的需要(主要是地價水平)，通過調節土地的供求量達到宏觀調控地產市場的目的。目前，要把市地和農地結合地帶作為重點監控區。任何農地轉為市地必須經過政府征用的法定程序，由政府壟斷供應土地資源的源頭。具體辦法可采取：對近期城市的空間拓展，政府可根據城市規劃將集體土地成片地征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規劃區內的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規劃區內的土地，政府未做征用處理的，也應將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農民個人在法律和城市規劃許可的范圍加以利用，并保護其權益。對于現在已經進入“市地”、但不符合城市規劃的農村集體土地，予以清退，并依法對有關責任人員進行處罰；對符合城市規劃要求的，應補齊有關手續，使之依法轉為國有土地。把城郊結合部的集體農用地納入城市土地儲備體系，可以避免土地供給和用地結構安排的盲目性，從而可以有效地調控進入一級土地市場的土地供應數量、用途結構及布局，進而提高土地利用管理水平。
二是完善市場主體入市資質審查制度。為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，設定統一的標準對入市主體進行資質審查十分迫切。資質審查是全面性的，除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會造成已批租或轉讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費。
三是加強農用地登記管理。①用具有物權公示意義的土地證書取代現有的土地承包合同，實現農民土地使用權的物權化。②統一土地登記機構，實行城鄉土地登記的統一管理。世界上土地登記機關主要有三種類型：其一由司法機關負責登記；其二由專職機關負責登記；其三由土地、房屋行政管理部門負責登記。筆者認為，目前我國農用地登記制度的改革和完善，應當首先實現由政府土地管理部門的統一管理。我國政府的土地管理部門，已經對城市土地和農村大部分的建設用地實行了比較規范的土地登記，在此基礎上由其負責包括農用地在內的城鄉土地的統一登記管理是很自然的事。在土地管理部門對城鄉土地建立起比較規范的地籍簿和地籍檔案等基礎資料、土地產權制度趨于規范的時候，可以再由司法部門來接管土地登記管理工作。③統一土地登記程序，向農民頒發統一的土地權屬證書。④分步推進，在全國范圍內建立具有統一法律效力的土地登記體系。
四是健全交易規則，規范市場行為。①加快法治建設步伐，完善相應法律法規，特別是細化某些原則性條款。例如，目前《農村土地承包法》中關于農地流轉的條文大多是原則性規定，應具體細化；對允許土地調整的“特殊情形”應做出更具體的規定；建議制定《農村土地流轉條例》、《土地使用權證券化細則》，關于集體土地產權出讓、轉讓的方式、程序和管理辦法的法規，以及土地使用權價值化、資產化管理條例等相關法規、條例，規范土地交易程序與手續，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協調。強化執法監管力度，依法對越權批地、違法占地用地、亂搞開發區、隨意圈地的行為，進行嚴肅查處。可在經濟警察中設立土地警察，在法院里設立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》和《關于加強國有土地資產管理的通知》有關文件精神，對于那些不實行公開交易的、交易不符合相關法規而互相串通壓價的；對于土地交易機構工作人員在辦理土地使用權交易過程中利用職權接受賄賂、、泄漏秘密、的，或擅自刪除、修改、增加計算機信息系統中交易信息的，由其所在單位或監察部門給予行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。進一步完善土地監察管理體制，強化土地監察執法手段，維護土地市場的正常秩序。可以考慮
建立土地監察執法的垂直管理體制，以減少來自“塊塊管理”的約束，并進一步探索土地管理執法機構的人事管理新體制。同時，要加強土地監察執法隊伍建設，以確保土地監察執行人員有法必依，執法必嚴。②按照公平競爭原則，強化市場機制在配置土地資源中的作用，充分發揮中介組織、行業自律的作用，并建立公眾參與機制，大力推行土地使用權的招標拍賣和掛牌交易，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現象，防止暗箱操作。在土地供應上要一視同仁地對待境內外的用地者，為投資者創造公平的市場環境。加強地價管理，防止競相壓價的不公平競爭行為。嚴厲打擊黑市交易，人為增加其交易費用，將其逐出隱形市場，避免投機、人為炒作等抬高價格的現象，保障產權安全和交易安全，保證土地市場的有序競爭。③按照透明度原則，建立公開、公平、公正的土地市場秩序，提高社會化服務水平。要向社會公開土地市場管理的法律和政策，提高法律法規及政策的透明度；拓寬市場信息渠道，公開土地交易信息、交易程序、收費標準，廣泛采用招標、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，正確引導投資。
五是打造規范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標志著市場的成熟程度。
從國外和我國部分地區的實踐看，各種類型的農村市場中介組織，是克服小農戶分散經營弱點、引導和保障農民進入市場的有效組織形式。但在我國土地市場的中介機制還處于待完善或缺位狀態。盡管目前土地市場中介組織特別是土地估價機構迅速發展，但隨著我國市場經濟的發展，中介組織的制約越來越明顯。為此，政府須著力培育和促進中介組織的發展。主要包括：①土地投資經營公司，專門從事進入市場的土地使用權的交易活動。②土地評估事務所，顯化農村土地價值，確定土地價格，為土地流轉提供合理的數量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產流失現象。農村土地評估而且相對于城市土地評估來說，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統下評估機構由政府壟斷的困境，在加強行業管理的同時，使評估事務社會化、市場化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業務和儲蓄業務，對放棄土地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事二、三產業。④土地保險公司，從事土地投資、經營業務的保險活動，同時也給出讓土地使用權的農民提供新職業的培訓費、養老金；可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、變賣等活動，來充當土地交易中介組織。⑤委托機構，主要是接受客戶的要求為之買賣土地。⑥土地租賃公司，專門從事收購那些無力經營者的土地，轉租或轉賣給那些經營能力強的農戶，促進土地的集中與規模經營。⑦土地證券公司，專門從事土地使用權交易的場所，這種公司可與土地經營公司合并在一起。⑧信息組織，一種專門為農地交易提供信息服務的機構。建立信息、土地登記公開查詢制度，土地公開交易制度，基準地價定期公布和更新制度，完善信息服務體系，增加預期信息流量，及時公布和提供土地供求信息，收集、儲存、土地交易行情及結果，提供有關土地政策法規、市場管理規則及土地利用投資方向咨詢，從根本上改變信息不對稱、雙邊壟斷的市場格局，降低交易成本。
一、總體要求
深入貫徹落實科學發展觀，按照中央以及省委、省政府決策部署，圍繞市委、市政府“項目帶動、轉變提升、和諧進步、跨越發展”工作思路，在繼續推進國有企業改革發展、對外經貿體制改革、教育體制改革、同城化發展等各項改革的基礎上，著力推進民營經濟綜合配套改革等市政府確定的十二項重點改革工作，進一步提升經濟發展內生動力，為我市“兩個加快、跨越發展”提供強有力的體制機制保障。
二、重點改革工作和牽頭單位
1、全面推進民營經濟綜合配套改革。按照國家鼓勵、支持和引導民營經濟發展的總體要求，把握省政府將列為全省民營經濟綜合配套改革試驗區的機會，抓緊研究起草《市民營經濟綜合配套改革試驗總體方案》，爭取在今年6月份前獲省政府批準，同時積極爭取將列為全國民營經濟綜合配套改革試驗區。在促進民營經濟轉型升級、鼓勵和引導民間投資、健全中小企業金融服務體系、推進財稅體制改革、實施土地及人力資源配套扶持政策、統籌城鄉發展、完善政府公共服務等方面先行先試，加快構建有利于民營經濟發展的體制機制。（市發展改革委牽頭）
2、推進金融改革與創新。積極申報在設立國家金融服務實體經濟綜合改革試驗區。加快推動地方銀行改革，支持銀行、農村商業銀行引進戰略投資者。進一步推動各類股份制銀行、外資銀行、城市商業銀行、農村商業銀行落戶，支持金融機構擴大網點覆蓋面。繼續深化農村中小金融機構改革，完成南安農村商業銀行改制組建工作，加快永春縣信用聯社增資擴股步伐，推動惠安縣信用聯社、縣信用聯社改制為農村商業銀行。支持有條件縣（市、區）增設小額貸款公司，規范發展融資性擔保公司，加快發展和引進財務公司、消費金融公司、金融租賃公司、信托公司等新型金融機構。加快引進法人銀行發起設立村鎮銀行，鼓勵民間資本參與設立村鎮銀行，推進符合條件的小額貸款公司改制為村鎮銀行。支持轄內法人金融機構發行專項用于小微企業貸款的金融債。完善政策性農業保險制度，推動出口信用保險、科技保險等各種新型保險業務發展。（人民銀行市中心支行、銀監分局、省農聯社辦事處分別牽頭）
3、加快資本市場體系建設。持續推進企業改制上市“121工程”，加強上市后備資源的挖掘和培育，完善重點上市后備企業動態管理機制，加快推動企業改制上市。鼓勵上市公司通過購并重組、增發新股等方式擴張規模、提升實力。積極爭取高新區納入“新三板”擴大試點范圍。加快推進未上市公司股份轉讓試點工作，引導更多企業進入未上市公司股份轉讓平臺，優化股權結構、拓展直接融資渠道。鼓勵企業發行公司債、企業債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據、區域集優票據和集合信托計劃等進行直接融資。加快推動市城建國司、路橋公司等國有大中型企業發行企業債券。大力發展私募股權投資基金，加快培育產業投資基金、股權投資基金、創業投資基金，引導民間資金通過股權、債權投資方式有序進入實體經濟。（市上市辦、市經貿委、市發展改革委、市科技局分別牽頭）
4、創新土地管理方式和管理體制。加快推進農村土地承包經營權流轉平臺建設，規范土地承包經營權流轉程序，支持農民以土地經營承包權作價出資或入股的方式設立土地專業合作社。用足用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，在全市范圍內開展城鄉建設用地增減掛鉤，加大舊村復墾力度，規范城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑的管理。建立健全節約用地機制，研究制定全市“三舊改造”規劃和實施意見。完善土地使用標準和指標控制體系，對鼓勵、限制的產業實行差別地價政策，建立由投資強度、容積率、綠地率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地比例等五個方面指標組成的工業用地考核體系。改革土地供應方式，實行出讓、租賃、作價出資（入股）的多種有償使用方式供地，提高土地市場化配置水平。（市農工辦、市農業局、市國土資源局、市住房和城鄉建設局、市城鄉規劃局分別牽頭）
5、加快水利改革發展。通過資本注入、財政補助以及資產重組等方式，整合市級水利系統企事業單位經營性資產，組建市水利投資有限公司，做大做強水利投融資平臺，建立健全水利基礎設施投入穩定增長的運作機制。落實和完善各項優惠政策措施，積極探索水利多元投入機制，廣泛吸引社會資金投資水利。社會資金投資興建的水利項目，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，投資以社會效益為主的蓄、引、調水項目，政府實行供水水價和供水量兜底保護。深化水務管理體制改革，繼續推進水資源綜合管理改革試點工作，整合涉水行政職能，強化城鄉水資源統一管理，逐步建立覆蓋水源、供水、用水、排水、污水處理回用各管理環節的城鄉水務一體化管理模式，提高水務管理能力和公共服務水平。
6、推進投融資體制改革。研究制定政府投資項目BT融資管理規定，鼓勵和引導民間資本進入基礎設施、市政公用事業、社會事業、保障性住房等領域，拓寬政府投資項目融資渠道。加快推進非經營性政府投資項目代建制。建立健全重大建設項目社會穩定風險評估機制，完善專家咨詢制度，推行市級政府重大投資項目公示制度，擴大群眾參與度，提高項目決策的科學化、民主化水平。加快推進水務集團和商貿集團整合組建工作，通過國有產權劃轉、資源整合等方式，做大做強市國司等國有投融資載體，強化政府融資能力。研究出臺政府投融資項目資金管理辦法，健全建設項目資金監管機制，完善地方政府性債務管理制度，建立債務預警機制和監控體系。從項目審批、土地使用、稅費減免、基本醫療保險定點、信貸扶持等方面，研究出臺鼓勵民間資本投資養老機構的優惠政策，適度提高對非營利性民辦養老機構的一次性開辦補助以及運營補貼標準，加快形成公平準入、多元參與的養老服務供給體系。（市發展改革委、市國資委、市財政局、市民政局分別牽頭）
7、深化行政管理體制改革。繼續深化鄉鎮機構改革，推進全國經濟發達鎮行政管理體制改革、省級小城鎮機構改革試點工作，做好市縣政府機構改革評估工作，鞏固改革成果。進一步整合鄉鎮機關、基層所站的服務資源，強化三農便民服務功能。積極穩妥地推進事業單位分類改革，扎實開展事業單位清理規范工作，科學劃分事業單位類別，以推進聘用制度和崗位管理制度為重點，加快事業單位人事制度改革。深化中心城區財政體制改革，研究制定城市規劃區內財政統籌改革方案。積極推進行政區劃調整前期工作，提升中心城市的聚集和輻射能力。持續推進簡政放權改革，進一步向縣（市、區）下放市級行政審批事權，做好省級行政審批事權下放的承接工作，完善網上審批服務系統和電子綜合監察平臺。推行項目代辦制度，為投資者全程免費行政許可、公共服務等事項。加快政府職能轉變，進一步培育發展社會組織，建立政府向社會組織購買服務制度。（市編委辦、市公務員局、市行政服務中心管理處、市監察局、市民政局、市財政局分別牽頭）
8、加快公共資源市場化配置改革。持續拓展公共資源市場化配置領域，完善公共資產交易市場運行制度，重點在壟斷性社會資源和基礎設施、公用設施、公共服務等領域取得新突破。總結市級儲備糧輪出進場公開競價交易試點經驗，研究出臺相關實施意見，在全市范圍內推進地方儲備糧輪出進場公開競價交易工作。加強城市戶外廣告設置管理，完善戶外廣告位置使用權公開拍賣競價制度。深化司法拍賣改革，依托國家訴訟資產綜合信息平臺，公開拍賣信息，探索推進司法訴訟資產進入電子交易平臺公開競價交易，進一步推動涉訟資產處置交易透明化，促進拍賣財產的保值增值。逐步整合工程交易、政府采購、地產交易和產權交易等有形市場，加快建立全市統一規范的公共資源市場化交易平臺。（市發展改革委、市監察局牽頭）
9、持續推進小城鎮綜合改革建設試點。繼續抓好6個省級、15個市級小城鎮綜合改革建設試點，全面推進產業項目、基礎設施項目和公共服務項目建設。深入實施擴權強鎮改革，進一步調整和規范縣、鎮兩級政府的事權關系，賦予試點鎮行政審批、行政執法等部分縣級經濟社會管理權限。加快建立和完善與試點鎮發展相適應的財稅分配體制，健全公共服務體系，提高試點鎮對區域經濟社會發展的統籌協調、自主決策和公共服務能力。加強試點鎮與周邊鎮的規劃統籌，根據城鎮規模、經濟發展水平、交通條件以及主體功能區規劃，積極穩妥推進鄉鎮區劃調整，適時開展部分鄉鎮撤并工作，培育各具特色的工業強鎮、商貿重鎮、旅游名鎮，支持經濟基礎較好、集聚輻射能力較強、基礎設施較完善、產業特色明顯的試點鎮向小城市發展。（市住房和城鄉建設局、市民政局、市行政服務中心管理處分別牽頭）
10、深化文化體制改革。加快推進國有經營性文化單位轉企改制，今年上半年完成文藝院團轉制、劃轉、撤銷等各項改革任務；實施報刊出版單位分類改革，年內基本完成非時政類報刊出版單位轉企改制。深化廣播電視體制改革，整合市廣播電視臺，按照廣電網絡“一省一網”整合的要求，推進市廣電傳輸中心轉企改制。推進公益性文化事業單位改革，探索公共服務體制核算制。完善國有文化資產管理體制，繼續推進公益性文化事業單位的勞動人事、收入分配和社會保障制度改革，通過政府采購、建立基金、項目補貼、定向資助、貸款貼息等方式，增加政府對公益性文化事業的投入。加強對公共文化基礎設施的統籌規劃和管理運營。深化文化產業投融資體制改革，鼓勵文化企業以資產為紐帶，以聯合、兼并、重組等形式整合資源，壯大企業規模，積極引導社會資金參與公共文化服務體系建設。（市文化廣電新聞出版局牽頭）
11、繼續推進醫藥衛生體制改革。鞏固擴大基本醫保覆蓋面，提高保障水平，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準提高到每人每年240元，提高政策范圍內住院報銷水平和大病保障能力。加快推進按病種付費、總額預付等醫保支付方式改革。完善基層醫療衛生機構運行機制，加強基層醫療衛生體系建設，將基本藥物零差率銷售實施范圍逐步擴大到村衛生所。鞏固基層醫療衛生機構綜合改革成果，進一步完善補償機制、人事分配和人才培養流動機制。拓展深化基本公共衛生服務內容，免費為城鄉居民提供10類基本公共衛生服務項目，實施7項重大公共衛生服務項目，加快推進全市二級及以上醫院便民惠民服務體系建設。優化公立醫院布局結構，完善公立醫院與基層醫療機構分工協作機制。推進石獅市縣級公立醫院綜合改革試點。鼓勵和引導社會辦醫，加快形成多元化辦醫格局，大力發展滿足各種不同層次需求的民營醫療機構。（市醫改領導小組各成員單位按職責分工分別牽頭）
12、創新社會管理體制。全面貫徹落實《關于加強和創新社會管理的實施意見》，完善維護群眾權益機制，構建大調解工作體系，推進公共安全和社會治安防控體系建設。積極穩妥推進戶籍管理制度改革，加強新興領域、流動人口和特殊人群的管理和服務，全面推行居住證制度。加快基層公安機關綜合警務改革創新，建立派出所勤務精細化管理機制。完善信息網絡管理，健全網絡輿情引導機制。加快建立主動防控和應急處置相結合的公共安全體系，健全安全生產監管體制，完善重點領域安全事故應急管理機制。推進社會管理重心向基層轉移，健全新型社區管理和服務體制。加強和完善非公有制組織、社會組織管理，推進行業協會改革。探索將政府各職能部門可交由社會組織承擔的職能事項，轉移或委托給社會組織承擔；將事業單位可由社會組織承擔的社會管理和公共服務事項，轉移或委托給社會組織承擔。（市綜治辦、市公安局、市網絡辦、市局、市發展改革委、市司法局、市安監局、市食品藥品監督管理局、市民政局分別牽頭）
三、保障措施和工作要求
關鍵詞：社會主義市場經濟稅收制度稅收中性稅收調控公平與效率
一、21世紀中國經濟體制的基本格局：社會主義市場經濟體制將日臻完善
1．20世紀末市場化程度已明顯提高，社會主義市場經濟體制框架已初步建立
到20世紀90年代末，我國的雙重體制格局還沒有徹底改變。不過，即使仍然沿用“雙重體制”，也是非國有經濟這一新的體制成分以及與之相關的市場機制開始占據優勢，國有經濟的份額處于不斷下降的狀態，傳統計劃經濟逐步“過渡”到初級階段的市場經濟。這樣，當前的體制格局實際上可以概括為：非國有經濟迅猛發展并在國民經濟中所占份額越來越大，市場經濟體制的框架已初步形成，新體制已從“邊緣”向“中心”靠攏。
改革開放以來，我國的體制格局變動基本上是沿著“計劃經濟”——“計劃經濟為主、市場調節為輔”——“有計劃的商品經濟”——“社會主義市場經濟”的軌跡運行的，這個過程實際上可以概括為市場化進程，因而市場化程度指標可以用來表示體制改革所能達到的水平。
2．21世紀的上半葉，進一步提高市場化程度，構建起社會主義市場經濟體制基本框架是完全可能的
通過以上分析可以看出，經過20年的改革，中國國民經濟的市場化取得了長足的進展。由總體市場化程度近乎零到50％左右，這種變化是相當深刻的，從一定意義上說是歷史性的。對此，應當給予充分肯定。但同時也應看到，中國經濟總體的市場化程度并不理想，距離目標模式尚有不小的空間。特別是要素市場化程度(36．57％)和政府行為適應市場化需要的程度(36．6％)過低，充分暴露了我國經濟市場化進程中的薄弱環節，即使是市場化程度超過50％的產品市場領域(61．71％)和企業改革領域(51％)，其內部結構也存在諸多矛盾，離市場經濟的目標模式還有不小的距離。不過，總體來講，從衡量市場化程度的五個方面(產品市場化程度、要素市場化程度、企業市場化程度、政府行為適應市場化程度以及經濟國際化程度)都可以看出，中國的市場經濟體制的基本要素已經初步形成。
在20世紀的最后20年中，總體市場化程度從近乎零到50％左右。那么，我們有理由相信，在新的世紀，盡管我們要更多地觸及市場化改革中的“硬骨頭”，進入改革的“深水區”，如金融體制改革、國有企業的改制、要素市場的發育和政府職能的轉換等，但我們畢竟積累了20多年的改革經驗，現在的經濟環境也比較寬松，政府駕御復雜的市場經濟運行的能力也有了明顯提高，因此，只要我們繼續深化改革，大膽創新，就一定會加快國民經濟市場化的進程。按照20世紀最后20年的改革步伐推算，到2010年我國的市場化水平將有顯著的提高，總體市場化水平達到70％是完全可能的。在此基礎上，再經過20年，即到2030年使中國國民經濟的市場化達到比較發達的市場經濟國家的程度，社會主義市場經濟體制的目標基本實現。
二、促進市場經濟體制基本框架建立與完善的稅收制度
1．社會主義市場經濟要求既要發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，又要重視宏觀調控對市場缺陷的彌補作用，具體到稅制的設計上，就是要處理好稅收中性和稅收調控的關系
稅收是一種分配方式，也是一種資源配置方式。國家征稅是將社會資源從納稅人轉向政府部門，在這個轉移過程中，除了會給納稅人造成相當于納稅稅款的負擔以外，還可能對納稅人或社會帶來超額負擔。所謂超額負擔主要表現為兩個方面：一是國家征稅一方面減少納稅人支出，同時增加政府部門支出，若因征稅而導致納稅人的經濟利益損失大于因征稅而增加的社會經濟效益，則發生在資源配置方面的超額負擔；二是由于征稅改變了商品的相對價格，對納稅人的消費和生產行為產生不良影響，則發生在經濟運行方面的超額負擔。稅收的中性就是針對稅收的超額負擔提出的。稅收理論認為，稅收的超額負擔會降低稅收的效率，而減少稅收的超額負擔從而提高稅收效率的重要途徑，在于盡可能保持稅收的中性原則。由此，我們可以判斷，稅收中性包含兩個最基本的含義：一是國家征稅使社會所付出的代價以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔；二是國家征稅應避免對市場經濟正常運行的干擾，特別是不能使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。在稅制建設上，稅收中性的要求是：稅制結構應科學、合理，有利于平等的市場競爭，如稅制應該統一，稅負應當公平，避免重復征稅；稅制應當簡化，方便納稅；擴大稅基，合理制定稅率；稅收征管制度應健全有效率，征納成本低。
稅收中性是相對的。現代經濟發展的歷史已經證明并且仍將證明，市場是配置資源的有效手段，但市場并非萬能，也還存在著許多缺陷，市場對某些經濟現象亦常常顯得無能為力，需要由市場以外的力量加以彌補或矯正。稅收調控就是有效的外部力量之一。稅收的操作主體是國家，因而稅收政策的制定及其運用體現著國家的宏觀目標與偏好，從而國家運用稅收引導經濟發展，調節經濟運行時，有著其他各種經濟手段所無法比擬的調控力，直接有效，強制規范，成為國家調控經濟的重要手段。
一般認為，稅收的宏觀調控功能主要體現在以下三個方面：一是調節經濟周期，實現經濟穩定；二是促進經濟增長；三是公平收入分配，縮小個人收入差距。在稅制建設上，稅收調控的要求是：及時、足額、穩定地取得財政收入，為政府進行宏觀調控掌握必要的財力、物力，在我國當前突出的表現應該是提高整個財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全部財政收入的比重；調節供求總量平衡，抑制通貨膨脹和防范通貨緊縮，實現經濟的穩定增長；促進國民經濟產業結構的合理化；矯正收入分配不公，防止兩極分化，包括縮小地區間差距。
舉世矚目的1994年稅制改革，初步建立了與社會主義市場經濟相適應的稅制體系。新稅制運行兩年來，保證了稅收收入持續高速增長，促進了國民經濟快速、持續、健康發展，得到了社會各界的高度評價，新稅制是成功的。如果從稅收中性與稅收調控的關系分析，94稅改正確把握了兩者的關系，在稅改主要內容上體現了稅收中性與稅收調控的辯證統一。
從流轉稅改革來看，取消工商統一稅，實行內外資企業統一的流轉稅制：增值稅的征稅范圍擴大到整個工業生產和流通領域，稅率趨向統一，這都體現了稅收中性的一面；在普遍開征增值稅的同時，對煙酒等11種消費品和石油、天然氣等7種礦產品分別開征了消費稅和資源稅,并實行差別較大的稅率，這又體現了稅收對特種消費品高額收益和自然資源級差收益的非中性的特殊調節。就增值稅本身來說，規定了基本稅率、低稅率和零稅率以及減免稅優惠規定，這又體現了它非中性的一面。再就絕大多數產品適用同一基本稅率這一中性特征來看，由于各種產品的供求彈性不同，必然會影響稅負轉嫁的程度，從而影響產品的相對價格和生產者消費者的抉擇，其稅制運行結果又會是非中性的。這反過來說明，絕對的中性稅收是沒有的，稅收中性與非中性、稅收中性與稅收調控是辯證統一的。從所得稅改革來看，通過統一內資企業所得稅和個人所得稅，實行稅利分流，取消稅前還貸，取消國有大中型企業調節稅，取消企業稅后征集“兩金”，取消獎金稅等一系列措施，使所得稅向中性化方向前進了一大步。但同時仍存在非中性的問題，就企業所得稅而言，一是內外資企業仍實行兩套稅制，稅負不平；二是稅率上內資企業仍實行33％、28％、17％三檔稅率；三是無論是內資企業還是外資企業都保留了大量的減免稅優惠。從所得稅改革的整體來看，既通過稅收的中性化為企業間的平等競爭創造了必要條件，又通過稅收的非中性措施體現了對小企業、特殊行業企業(如殘疾人企業)的照顧，在這里體現了稅收中性與稅收調控的辯證統一。
與此同時，新稅制還通過統一稅政，集中稅權，理順分配關系，取消困難性減免，嚴格控制偷漏稅，強化稅收征管等方式，在有效地保障了財政收入的同時，也體現了稅收中性與稅收調控的辯證統一。
在進一步完善新稅制的過程中，仍然需要正確處理稅收中性與稅收調控的關系，例如，合并內外資企業所得稅，建立統一的法人或公司所得稅制，體現稅收中性的要求。但即便是實行統一稅率，現存的內外資企業的大量減免優惠規定也很難取消或統一，有些規定甚至是很必要的，這在事實上表現為一定的非中性。再如，流轉稅中的增值稅被公認為是具有中性優勢的稅種，但仍在稅率(三檔)、進項稅額規定、小規模納稅人征稅辦法等方面存在一定程度的非中性。即使今后通過改進完善有關規定也難以完全避免。因此，對待稅收中性原則，應堅持相對論，防止絕對化。只有這樣，，才能把握稅收中性與稅收調控的辯證關系，也才能建立起既與國際慣例相符、又符合中國國情的與社會主義市場經濟相適應的稅收制度。
2．順應市場經濟體制兼顧公平與效率并優先考慮效率的要求，適時轉換稅制結構模式
長期以來，我國的稅制結構實行的是流轉稅類為主體的模式，1994年稅制改革后，這一狀況更趨強化，僅增值稅和消費稅兩個稅種，其稅收收入就占全部稅收的五成左右，如加上營業稅、關稅等其他流轉稅種，其比重高達80％左右。可以說，我國稅制結構的這一現狀，從歷史上看，與生產力水平較低有密切關系，同時也與我國長期以來實行計劃經濟體制有密切關系。然而，上述兩個重要條件在現階段已有根本性改變。我國正在建立社會主義市場經濟體制，要求稅制結構符合公平原則、效率原則和社會原則，要求稅制結構有利于資源合理配置、收入公平分配、經濟穩定增長目標的實現，而所得稅制則有利于這些原則和目標的實現。人們通常說積極財稅政策下的減稅手段，則是在所得稅占主導地位條件下才有可能產生應有的效果。因為，減稅即減少所得稅收，使廠商的利潤和個人的收入增加，由此達到刺激消費和鼓勵投資的功效。為此，我國的積極財稅政策要想獲取更大的效用，必須及早轉換稅制結構模式，從流轉稅為主體模式先轉向流轉稅和所得稅雙主體模式，再轉向所得稅為主體模式。目前，我國的生產力水平已為第一步的模式轉換提供了堅實的經濟基礎。從國外經驗看，一國稅制結構從流轉稅為主體模式轉向流轉稅和所得稅雙主體模式，其經濟條件為人均國內生產總值700美元左右。如日本轉換時的水平為789美元，美國815美元、英國717美元、原西德647美元。我國目前的人均GDP已達700美元左右，這還是根據市場匯率計算出來的，如果根據購買力平價理論，我國的經濟實力遠超出該水平。所以，我國稅制結構模式的轉換，不僅具有從根本上解決經濟過剩下需求不足這一重大難題的迫切需要，而且也具備模式轉換的經濟條件。
3．現代企業制度是市場經濟有效運行的微觀基礎，因而要建立與現代企業制度相適應的稅收制度
現代企業制度有三種最基本的形式，即：業主制、合伙制和公司制。而從國外發達國家的經濟發展經歷和中國國有企業改革的需要來看，公司制是國有企業進行現代企業制度改革所采取的一種主要企業組織形式，也是產權制度創新的一個有效途徑。無論是有限責任公司還是股份有限公司，其共同特點都是公司資產的股份化。這便于公司拓寬融資渠道，形成多元化的投資主體、也有利于公司產權的轉讓和流動，促進存量資產的合理重組，實現資產的最佳使用效益。稅收作為對微觀企業生產經營活動結果進行課征的一種分配活動，隨著企業組織形式的變化和產權制度的不斷創新，其有關政策和制度也必須作進一步完善，以更好促進現代企業制度的建立。
首先，建立現代企業制度的一個重要前提是實現徹底的政企分開。但是我國目前實行的分稅制仍以行政隸屬關系來劃分所得稅的歸屬，把中央企業所得稅劃歸國家稅務局，地方企業所得稅劃歸地方稅務局，這容易造成中央政府和地方政府出于自己利益的考慮，用行政手段干預所屬企業的生產經營活動，出現新的政企不分的局面。因此，為使政府與企業行為徹底分開,分稅制對所得稅的劃分不應以企業行政隸屬為依據，而應象增值稅那樣，以稅收收入分割為標準，在中央和地方之間劃分所得稅收入。
其次，隨著國有企業公司制改造的進展，公司的產權主體會呈現出多樣化趨勢。在一個由國有法人股、國家股、外資股、個人股組成的公司制企業里，所有制性質已顯得非常淡薄。所以，以單一產權主體的企業為對象所建立的企業所得稅制必須向以多元化產權為主體的公司為對象的公司法人所得稅制發展。這就要求：第一,盡快統一以所有制性質劃分的內外兩套不同的企業所得稅合并為統一的公司法人所得稅。第二,規范目前股份制企業所得稅，特別是股份上市公司的企業所得稅。無論是從公司公平競爭角度還是從稅法嚴肅性角度來看，對股份制企業都要求實行統一的稅制。但股份制企業實際執行的所得稅卻存在很大的不公平性。這表現在:(1)實行新稅制后，已批準在香港上市的九家公司繼續執行15％的所得稅，以后到香港新上市則執行統一的33％法定稅率。(2)各省市在滬深兩地的上市公司，除了少數執行統一的33％法定稅率外，許多省市出于地方本位利益考慮，為增強地方企業在股市的競爭力，經省市政府批推，所得稅率有按15％執行的，也有按24％執行的，既不統一，又不公平。(3)特區企業與內地企業在所得稅上存在較大差異，影響了內地股份制公司的競爭力。所以，為建立統一的公司法人所得稅制，必須明確規定所有公司,無論是海外上市公司還是國內上市公司;無論是特區公司還是內地公司;無論是上市公司還是非上市公司都應執行統一的33％法定公司稅率。只有這樣才能嚴肅稅法，進而促進股市的正常發展和公司間的公平競爭。第三,制定集團公司的所得稅規范。企業公司制改造，必然會產生大量的集團型公司,目前全國已有上百家企業集團正在進行公司制改造的試點。所以，為適應公司發展的集團化趨勢，對集團公司的所得稅必須制定專門的條款予以明確。在國外，稅法對集團公司的所得稅都有專門的規定，因為集團公司的所得稅涉及到股息抵免、納稅方式的選擇、公司綜合所得的界定、合并納稅報表的編制等比較復雜的事項。而我國對集團公司稅收問題只規定股息、紅利收入比照聯營企業收入處理，核心企業對緊密層企業資產控股為100％的，可由控股成員企業選擇由核心企業統一合并納稅等幾條比較籠統的規定，缺乏詳細的可操作性規定。第四,明確特殊問題所得稅處理規范。產權流動有利于盤活國有企業資產存量，實現資源優化配置。而收購與兼并是產權流動與重組的重要方式，對收購與兼并過程中產生的所得稅問題如何處理，目前我國稅法還沒有明確規定，對此，統一后的公司所得稅法必須盡快予以明確。
4．健全的社會保障制度是市場經濟體制的內在要求，而社會保障稅制又是健全與規范社會保障制度的基礎性條件，所以在新的世紀要適時開征社會保障稅
健全的社會保障制度是市場經濟體制的內在要求，它是市場經濟運行的“穩定器”和“安全網”。但目前我國的社會保障制度還很不完善：不僅缺乏強有力的社會保障法，還沒有將保障資金列入預算內管理，而且由于保障基金的籌集實行“按地區、分行業、定單位”的辦法，各地養老、失業、醫療、工傷、生育等保障項目多少不一，基金籌集標準高低不同，資金管理分散，籌集成本高，調劑面窄，對資金的使用缺乏有力的監督，普遍存在資金浪費、挪用問題，無法專款專用，難以滿足保障支出的需要。較現實的解決辦法就是參照國際經驗，從我國的實際出發，制定社會保障法，開征社會保障稅。具體實施方案是：(1)在保障項目上，設立退休、失業和醫療三個必繳稅目，對工傷和生育等保障項目，暫時仍由企業或家庭自我保障。(2)結合大多數國家社會保障稅的納稅人為雇主(公司)、雇員和個體經營者的現實情況和我國國情,我國社會保障稅的納稅人原則上也應該是所有支付工薪的單位、工薪收入者和個體經營者。(3)按照國際慣例，社會保障稅的計稅依據為雇員的工薪收入(不包括資本利得、利息、股息所得等)、個體經營者的純收益額或營業利潤；在稅率上一般按比例稅率征收，并且對稅基的最高額有限定，當然限征額要根據物價指數適時調整。(4)社會保障稅可作為共享稅，由國家稅務機關征收。在分享比例上，目前可將稅款的大部分劃歸地方收入，少部分劃歸中央，供中央在全國范圍內調劑。(5)社會保障稅應納入國家財政預算管理，稅款入庫后再撥付給社會保障部門使用支配，為此必須改變目前多頭分散管理的局面，在地方機構改革中成立專門的勞動和社會保障部門。
5．加大費稅改革的力度，為市場經濟運行與發展提供寬松環境
