時間：2023-09-06 17:06:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法修訂，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、修訂草案可采納之處
1.土地權利的細化
修訂草案第二章關于土地權利的有關內容，與《物權法》緊密聯系。其中，第十條明確了土地的相關權利種類，尤其對于地役權、土地抵押權等有了明確的闡釋，使得相關土地權利有法可依，在法律層面上加強了對土地相關權利人的保護，防止了土地權利的濫用。第十九條建設用地使用權的劃分，加入了地上權和地下權，與城市建設緊密相關，為建設工程的施工運行提供了法律的基礎。
修訂草案強調推行土地登記制度，使土地權利物權化，有利于保護土地所有權人和使用權人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進行了詳細的闡述，明確了土地登記的強制性、必要性、效力、登記方法和發證機關等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。
2.耕地保護力度的加大
在我國人多地少的現實條件下，耕地問題成為一個制約發展的突出問題，耕地的保護涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當嚴格的控制機制。第一條就指出：“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”，奠定了耕地保護的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農田的保護、劃分、占用、用途、數量、轉用等進行了嚴格限制，保護力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關政策，增加了先補后占制度，結合耕地占補平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責任，有助于一般耕地的保護。再者，修訂草案中明確了耕地保護的資金保障。第四十七條指出，國家將設立啟用耕地保護基金，對耕地保護予以補貼。第八十四條規定，新增建設用地土地有償使用費，百分之七十留給有關地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護。資金的支持，對于耕地的維護有著重要的意義。
不僅如此，修訂草案強化了對建設用地的控制，能夠間接達到耕地保護的目的。第七十七條提出土地用途轉用許可制度，未經許可，不得立項，嚴格了耕地向建設用地轉化的監管。第七十八條將土地用途轉用許可的審批權收歸省級以上人民政府，一并提出建設項目核查制度，有利于控制地方違法違規審批的現象。第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設用地的調配。
此外，對于行政部門也加強了保護耕地的要求。第四十五條將耕地保護列為各級人民政府的基本責任，第四十六條還將耕地保護作為地方政府的考核指標，第一百二十九條進一步規定對于大量耕地或者基本農田被違法占用的地方人民政府給予問責制。這些要求為地方政府保質保量地落實國家的耕地保護政策提供了強大的法律約束。
3.權利人利益的維護
修訂草案中多處體現了對土地權利人利益的保護，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權利人的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”進而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權利人的權益范疇，對于破壞土地權利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權利人的維權行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強對土地權利人直接利益的保護，制約集體經濟組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權利爭議，第二十三條中去除了“三十日內”的規定，有利于土地權利人充分準備、及時反應，維護自己的合法權利。關于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設用地單位損失的減小。
對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經營期限由三十年修改為“土地承包關系保持穩定并長久不變。”；第一百零三條：“建設用地使用權出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用”。“住宅建設用地使用權期限屆滿的，按國家有關規定自動續期。”這些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人――農民和居民――進行了合理的保護，對于建設用地的繼續利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。
4.土地監督監察的強化
修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度。”這一制度在第十章有著詳細而具體的說明。引進國家對地方的督察機制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規行為的發生，防止權力的濫用。同時，加強了地方政府的土地監察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權力，允許調動公安部門進行配合，使得地方政府能夠對土地違法行為進行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責任、第一百二十八條阻礙執法的責任等等規定，對于土地監督和土地監察的順利進行給予了保障。
二、修訂草案值得探討之處
在整個土地管理法修訂草案中，也體現出了諸多的不合理因素，應評估和討論其可行性，進行慎重選擇。
1.土地交易的風險
修訂草案第二十六條指出：“依法應當登記而未登記的土地，不得轉讓、出租、作價入股或者抵押。”這就意味著，依法登記的土地即可以進行轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等相關內容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經營權進行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設用地使用權進行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權進行描述。無論何種土地，均允許正常的轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認。第九十四條：“國有建設用地使用權和集體建設用地使用權的出讓、轉讓和租賃，必須通過統一的土地市場以公開的方式進行”“土地承包經營權流轉應當納入城鄉統一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認了土地交易的合理性。
以上種種，對于土地交易進行了相當程度的放開，轉讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認可。名為轉讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現行的土地公有制制度予以強烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”但是，在土地交易制度下，公有制的生命是否會被嚴重縮短？這一點不可不慎重考慮。
2.征地政策的模糊
修訂草案中，第六十九條出現這樣表述：將量化的征收土地補償標準完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關于房屋拆遷補償，同樣沒有一個量化的指標。量化指標的缺失，勢必造成土地征收中補償方式的混亂，雙方將難以達成一致。作為弱者，農民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補償爭議，“省、自治區、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現象的重新演繹。在其中，官官相護的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內，向人民法院”。這里的“十五日”，對于農民來講，顯然太少，自己的意愿難以進行有效的表達，甚至還來不及做出應有的反應。更為離譜的是，“征收土地補償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補償爭議無法起到應有的干涉作用，隨著土地被征收，農民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。
3.村集體權力的擴張
修訂草案第十四條：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”；第十五條：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”雙雙被廢止。這無疑給了農村集體經濟組織賦予了擴大化的權力，給了他們跳過農民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執在調整之前發生率明顯不低，如此調整，想必將使農民無處申訴，對于村集體的穩定相當不利。
4.建設用地的潛在問題
第八十條：“國務院以及國務院投資主管部門批準、核準的建設項目，占用基本農田的建設項目，需要征收農民集體所有土地的，由國務院批準。征收前款規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”結合第七十八條，這一規定放大了省級政府對于土地用途轉用許可和土地征收的權力，給建設項目的擴大化進行留下了缺口，與耕地保護的思想格格不入。
第一百二十八條：“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院。”這一準則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設單位或個人的施工可以任意干涉，建設單位或個人將無權進行申辯，這無疑會給有關部門的職權濫用留下隱患。
最近，上海市的一則關于土地使用權預申請的公告中規定，在土地使用權期滿后，由“出讓人收回并補償相應殘余價值”。而在“上海國有建設用地使用權出讓預申請須知”中則顯示，土地期滿后的處理方法為“出讓人無償收回”。
上海市的這些規定意味著，土地使用權期滿后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權被“無償收回”、房屋無處安放的尷尬。
70年后土地使用權如何處理，在《物權法》立法的時候就引發了第一輪焦慮：是續期，還是收回？最后并無結論。但起碼，在土地使用權期滿后應當自動續期這一點上，是達成基本共識的。《物權法》由此規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”
“70年”引發的第二輪焦慮是2009年3月，一份流傳的名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件，這份意見稿中最受人關注的是住宅70年到期后“按照國家有關規定自動續期”替換了原來表述明確的“無償自動續期”。顯然，該征求意見稿沒有違背《物權法》“自動續期”的規定。
上海市由出讓人“無償收回”的規定，倒退回《物權法》出臺前。在1990年國務院頒布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》里，不僅規定了“居住用地最高年限為70年”，更是規定“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。”
這個規定，充分體現了“公權”和“私權”兩種權利在博弈中的不對等地位，也體現了對私人產權的不尊重的立法指導思想。歷史總是在進步，3年之后出臺的《城市房地產管理法》，相對于這個規定，就有明顯的進步:房產土地使用權到期，房產所有人必須提前一年申請續期，否則土地使用權將會由國家無償收回。
為什么上海市公然作出既違背現有法律的基本精神，又讓民眾焦慮的明顯倒退的規定？
由“70年”引發的焦慮已由一個法律事件演化成一個影響中國社會未來的公共事件。高地價導致的高房價已讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產之后，還要在70年后被“無償收回”，誰人不焦慮？
公眾期待，盡快啟動《土地管理法》的修訂，并在土地管理法中明確70年后“土地無償續期”的原則，這既是得民心之舉，更是貫徹《物權法》的法治原則和精神。地方政府即使要“有償續期”，也只能是象征性收費，不能再度造成民眾負擔。眼下，建議有關部門和地區，重新評估和糾正有明顯違背《物權法》原則的做法，撫慰民眾的焦慮。
（摘自《新京報》）
一、有關征地的法律、行政法規依據及思考
《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應的規定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規定了征地的批準機關、程序、補償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規定，明確由國務院另行規定，這符合專門項目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關征地中的違法行為作出處罰的規定。
《城市房地產管理法》第八條簡單規定了城市規劃區內土地征用再出讓問題。
國務院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規定。
從以上的法律、行政法規可以看出，我國有關征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經濟發展不相適應。其中，規定了關于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區分。征地用途分為公益性征地和經營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設，這種情況才是征地的合理前提。經營性征地是用于商業目的，如搞房地產開發，這種情況往往是政府低價從農民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發商與農民以市場價格協商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應加強用地的審批管理。這才能體現市場經濟的公平、等價、有償的原則。
眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農民賴以生存的生產資料，對農民土地的征用，就意味著農民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農民給予合理的補償是必要的。而現行有關征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。
二、征地補償安置的標準思考
征地過程中涉及到的核心問題-征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權省、自治區、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權地市級，地市級又授權區縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農民的利益。
誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。上海市是這么做的。可見，是可行的。
征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權價格是否應該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經濟條件下，土地也是一種商品，也要體現等價交換的原則，應該給予房屋所占范圍內的土地作補償。上海市在征地補償中，也有土地使用權基價這一項，這種做法走在了全國最前列。
補償費的支付方式也可以是多種多樣的，可以現金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險方式，到時發放養老保險金。最近，成都有幾位農民首次拿到了保險金。
三、征地補償安置標準公開性、透明性的思考
關于有關補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償的規定，而真正涉及到征地補償標準的很少。如有關評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構，并在政府主管部門監督下當場以抽簽方式確定估價機構，這有利于消除農民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。
在制定補償標準問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應該有農民代表參加，聽取農民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進政務公開，接受群眾的監督。
1986年《土地管理法》的頒布實施，結束了土地閑置等現象無法可依的局面。該法規定，“承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務”。從法律上明確了政府、集體、單位和個人合理利用土地的義務，在一定程度上減少了土地閑置。
同時還規定，“采礦、取土后能夠復墾的土地，用地單位或者個人應當負責復墾，恢復利用”；使用國有土地，如果“未經原批準機關同意，連續二年未使用的”，或“公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的”，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證。
1995年修訂的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，對于依法取得的農村集體土地荒廢、閑置的，明確要求將其全部或部分土地退還原村或鄉農民集體，或按有關規定進行處理。對多占少用、占而不用的，其閑置部分不予確定使用權，并退還農民集體，另行安排使用。
1995年實施的《城市房地產管理法》第一次明確提出了對房地產開發中的土地閑置給予處置的具體方式。對以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法規豐富了對閑置土地的處置方式。對未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。
此后，原國家土地管理局和國家計劃委員會于1997年頒布了《凍結非農業建設項目占用耕地規定 》，再次強調充分利用閑置土地。在凍結期間，各類建設項目用地應當挖掘現有建設用地潛力，充分利用閑置土地、荒地、劣地、廢棄地，提高土地利用率，節約使用土地。
第二階段（1998年～2003年）：以1998年修訂后的《土地管理法》為標志，建立了土地用途管制制度，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，統一了對城鄉各類閑置土地的處置規定。
《土地管理法》于1998年再次修訂后，明文禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，并規范了不同土地閑置情況的處置方式。一是對于已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。
二是對于在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《城市房地產管理法》的有關規定，或收取一定的土地閑置費，或無償收回土地使用權。
《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）等相關規定要求加強對閑置土地的利用。該通知強調，各項建設可利用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準新占農用地。閑置土地未被充分利用的地區，應核減其下一年度農用地轉用指標。
1999年國土資源部《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》也強調，凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設用地。
2000年修訂完善的《國有土地使用權出讓合同》再次重申征收土地閑置費或者無償收回土地使用權。
國務院2001年5月30日發出《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求各地要加大對閑置土地的處置力度。對依法應無償收回的閑置土地，要堅決收回。
2003年，國務院決定暫停審批各類開發區，嚴禁土地閑置，國務院于2003年7月18日發出了《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》（明電〔2003〕30號），決定暫停審批各類開發區。此后，國土資源部又下發了《關于清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限的通知》，對突擊審批和突擊設立的各類開發區一律予以撤消。對依法收回的可復墾土地，由當地政府組織復墾后無償交還農民耕種，嚴禁撂荒閑置。
第三階段（2004年至今）：以《閑置土地處置辦法 》的實施為標志， 我國對閑置土地的管理進入規范化、法制化新階段。
國務院決定開展土地市場治理整頓，提出“三個暫停”。到2004年8月，全國清理出各類開發區（園區）6866個，規劃面積3.86萬平方公里，超過全國現有城鎮建設用地總面積6100平方公里，開發區的閑置土地面積達到40%以上。
2004年4月28日，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，暫停半年的農用地轉用審批、暫停新批的縣改市（區）和鄉改鎮的土地利用總體規劃的修改、暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃，即“三個暫停”。全面展開土地市場治理整頓。
國務院28號文出臺，繼續深化改革，嚴格土地管理。2004年國務院“三個暫停”到期后，為了遏制亂占濫用耕地的勢頭，加強制度研究，制定嚴格規范土地管理措施，以逐步建立起有效的管理體制和機制，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。
28號文提出嚴禁閑置土地。農用地轉用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標。對具備耕作條件的土地，應當交原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府組織耕種；對用地單位閑置的土地，嚴格依照《土地管理法》的有關規定處理。
國土資源部決定以2004年12月31日為基準日期，對全國城鎮的存量用地、閑置用地、空閑地和批而未供等情況進行全面調查。結果顯示全國閑置土地28105宗，面積107萬畝。
與此同時，國土資源部還下發了《關于加強農村宅基地管理的意見 》，要求各地加大盤活存量建設用地力度，因地制宜組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。對于建房用地，“凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地”。
國土資源部《閑置土地處置辦法 》等文件出臺，對閑置土地的認定、處置方式和程序，以及收回的閑置土地利用方式等作了明確詳細的規范。文件首次界定了閑置土地的涵義。專指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地為閑置土地。并列舉了可以認定為閑置土地的三種情形 ， 同時，規范了閑置土地的處置程序和處置方案的六種方式。
為了貫徹落實科學發展觀，推動縣域經濟飛速發展，加快縣區工業化、城鎮化步伐 ，推進縣區開發開放，構建國土資源保障科學發展體系是新世紀新階段各縣從經濟社會 發展全局出發做出的重要戰略部署，在國家實行“最嚴格的耕地保護制度”的大前提下 ，各縣開發區建設用地相對緊張，據調查統計，許多縣開發區用地面積占縣城建設面積的一半以上。土地已經成為縣區發展的一個瓶頸，必須千萬百計地緩解用地緊張狀況。各縣未來土地使用的重點是探索土地占補平衡的有效途徑，最重要的一項改革就是農村建設用地使用權流轉，這對于盤活土地資源非常有幫助。鑒于用地出現的新情況、新矛盾，許多縣國土管理跟不上新時期新階段土地管理的要求，因此，必須探索加強土地管理改革的有效途徑。
1 發現問題及時實施研究對策
1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出。近幾年，隨著經濟建設的發展，鄉鎮企業的突起，居民點及建設用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態勢。另一方面， 在現行經濟體制下，由于土地用于城市和工業發展的經濟收益明顯高于農、林、牧業，所以以經濟效益指導土地利用，必然使土地不斷轉向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。
2、在城市化的進程中，政策的制定和工作的開展，牽涉到農民的根本權益。因為各地政府在城市化、工業化過程中，都不可避免地要征占農業用地，其實質是農村集體土地的產權發生了讓渡和轉移，這種具有行政行為的“市場交易”，若缺乏有效的制度保障，極易將集體土地產權安排的缺陷引發出來，結果是政府公共管理缺位，失地農民利益受到損害。根據我國《土地管理法》，“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。土地既然歸農民集體所有，這就意味著任何個人，無論從法律意義上還是經濟意義上，都是所有者，因為他是公眾的一員，共同占有的權利是任何個人所擁有的那一部分所有權和一切其他人所同時擁有的所有權共同構成的；他又是非所有者，因為他僅是公眾的一員，作為個人所擁有的公有權只有同其他本集體成員的所有權結合、共同構成集體所有權的時候才有效，才能發揮作用。
3、土地管理措施不力，浪費土地現象嚴重。城鎮建設外延擴展快，內涵潛力挖掘不夠， 用地容積率低，而且功能分區和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護土地。土地規劃和計劃管理不力，集體土地流轉缺乏嚴格的管理措施。比如說交通建設用地，每年都有大量的土地改建為交通用地， 由于規劃的不合理，存在許多道路拓寬的現象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎上的，既耗費了人力，又浪費了財力，并且導致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費了大量的土地。
2 提升和加強土地管理的有效措施
為了解決征地問題，最好的辦法是各縣管委會和國土資源管理部門以及房屋管理局共同組建各縣土地整理儲備中心，把能征的地先征過來，同時集中力量進行農村建設用地使用權流轉的研究和實踐，并形成各縣的土地管理改革方案，為縣域的長遠可持續發展儲備必要的土地資源。 隨著經濟增長，每年發放的補貼必定會逐年增加。對于村里的集體財產，將聘請第幾力一評估后招標出讓，所得資金由村民均分。村民變成市民之后，將重新分片，歸人不同居委會。隨著居委會的設立，農民原有的土地，便轉為城鎮土地，經營權和管理權限將收歸政府部門所有。
2.1 切實保護耕地，實現耕地總量動態平衡
要實現耕地總量動態平衡，首先應協調農業用地與非農業用地的關系，應根據國民經濟和社會發展規劃制定太谷縣土地利用總體規劃，以確定不同區域土地開發利用方向。通過實施土地用途管制制度抑制建設用地的擴展規模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對城鄉交錯帶耕地實行特殊的保護。控制城市外延規模，對于城市發展所必須占用的土地，應當制定計劃，控制土地的供應量，分階段釋放。合理安排鄉鎮企業建設用地；建設工業小區，集約利用現有土地以減少對耕地的繼續占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設施；加強耕地改造，推行糧食、經濟、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產出率，減少耕地需求壓力，確保基本農田，保持耕地總量的動態平衡。
2.2 完善土地管理法律體系
基于全國縣級土地管理改革的事實和先進成功經驗，從法律上允許并規范農民集體建設用地流轉成為大勢所趨，法律要不斷適應國家政治文明和經濟發展的要求，體現社會的進步。土地管理法規應與時俱進進行修改，重點解決集體土地使用權流轉及農民土地的階段所有權問題。我國土地長期實行國家所有制和農村集體所有制兩種形式，但土地承包經營把土地一塊一塊劃分到戶，不能形成集約化經營，難以進行大規模的土地改造。尤其是集體所有制的土地，支配權實際上是在鄉鎮干部手里，農民不是真正的土地所有者，只是使用權人。而土地又是和農民的生存權連在一起的，這就造成了農民的生存權與使用權結合而不是和所有權結合。當與自己生存權連在一起的土地被征用時，農民不知道或者知道了也無可奈何，導致農民離土又離鄉，生活沒保障，甚至生存也成了問題。我國土地法制的不完善，最大的問題就在集體土地上。這些年，大量征地直接侵害了農民利益，也影響了社會的穩定。
收回國有土地使用權,雖然已經有法可依,但由于其規定多散見于各土地法律法規及部門規章之中,而且有些規定還不盡一致,人們對部分條款的理解也不盡相同,因此容易產生模糊認識,難免造成操作上的困難｡為了統一認識､規范操作,促進法律法規的進一步完善,筆者認為,需明晰收回國有土地使用權的如下幾個問題｡
收回國有土地使用權該由誰行使
收回國有土地使用權,有人認為是縣級以上人民政府土地行政主管部門的權力,有人則認為是縣級以上人民政府的權力｡在談論這個問題之前,必須先認清土地使用權是怎樣批出去的,即土地使用權是如何進行出讓與劃撥的?《城市房地產管理法》第十一條規定:“土地使用權出讓,由市､縣人民政府有計劃､有步驟地進行｡出讓的每幅地塊､用途､年限和其他條件,由市､縣人民政府土地管理部門會同城市規劃､建設､房產管理部門共同擬定方案,按照國務院規定,報經有批準權的人民政府批準后,由市､縣人民政府土地管理部門實施｡”該法第二十二條規定:“土地使用權劃撥,是指縣級以上人民政府依法批準,在土地使用者繳納補償､安置等費用后將該幅土地交付其使用,或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為｡”從以上兩條規定可以看出,土地使用權的出讓與劃撥是縣級以上人民政府或有批準權的人民政府的權力｡由此按照職權法授以及行使權力應保持始終一致的原則推斷,收回國有土地使用權的應該是原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府,而不是其所屬的土地行政主管部門｡這也與《土地管理法》的有關規定是一致的｡該法第三十七條及第五十八條明確規定,收回土地使用權的批準權限,是有批準權的人民政府或原批準用地的人民政府,而具體組織實施收回工作的,既可以是縣級以上人民政府,也可以是有關人民政府土地行政主管部門｡
處罰性收回應嚴格遵循程序
土地行政處罰是指縣級以上人民政府土地行政主管部門,依法對違法用地者實施的法律制裁,土地行政處罰權是土地法律法規賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門的一項職權｡雖然《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條第二款規定:“未按合同規定的期限和條件開發､利用土地的,市､縣人民政府土地管理部門應當予以糾正,并根據情節可以給予警告､罰款直至無償收回土地使用權的處罰”,但筆者認為,這種情況下,應按照國土資源部《閑置土地處置辦法》第五條的規定,下達《收回國有土地使用權決定書》,依法收回國有土地使用權｡如果當事人拒不交出土地的,才可以由縣級以上人民政府土地行政主管部門依據《土地管理法》第七十八條及第八十條的規定行使處罰權,處以罰款,逾期不履行處罰決定書的,可以向人民法院申請強制執行｡
法律法規待明確的幾個問題
對于什么情況下可以無償收回國有土地使用權,《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條､第四十七條第一款､《城市房地產管理法》第二十五條及《土地管理法》第三十七條､第五十八條的(三)(四)(五)項分別進行了規定｡其余的情形,符合《土地管理法》第五十八條的(一)(二)項規定的,在收回土地使用權的同時,應當對土地使用權人給予適當補償｡
以上都是法律法規做出了明確規定的,但以下幾個問題現行法律法規沒有明確的答案｡一是在有償收回土地使用權時,應明確給予補償的辦法及如何保證補償數額合理的問題｡二是因買賣或者以其他形式非法轉讓劃撥土地即非法交易土地被依法處罰后,原使用單位因交易完畢,已經停止使用,而又法律不準予其轉讓時,是否屬于“因單位撤銷､遷移等原因,停止使用原劃撥的國有土地的”情形｡三是當居住用地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續期或者雖申請續期但未獲批準時,土地使用權由國家無償收回是否合理可行｡四是在無償收回劃撥土地使用權時,對其地上建筑物和其他附著物應按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第三款的規定,給予地上建筑物和其他附著物所有權人適當補償｡如雙方對補償的方式及數額不能達成一致意見時,又該如何處理｡這些法律法規的不完善之處,給依法收回國有土地使用權工作增加了難度,往往容易引起行政訴訟｡因此,筆者認為,在今后有關法律法規修訂中,應盡早予以明確｡
但是督察之后的任務并不輕松。國土資源部副部長李元在會議中透露，下一步的工作將集中解決三個問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實施“招拍掛”（即招標、拍賣和掛牌）？如何規范開發區用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數據，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調查結果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點全國土地使用狀況的結果不容樂觀，決策層已嚴令各地對違規行為限期整改，不合規的堅決撤銷，有關部門還將組織核查。據說，高層的態度是，在整改中，“不能光對事不對人”。
開發區之禍
土地審批專用章又稱為“2號圖章”，根據1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》，本應屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發區的管理機構也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優化招商引資環境的名義，從當地政府手里爭取到的。就在五部委督察組即將到達之前，除了當地國土資源管理部門之外，其余的“2號圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經在這些機構手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結目前土地違規現象時指出，“地方政府違法，特別是建開發區亂占土地是其中突出的特點”，結果是“把本該由政府掌握的管地權，分散到了開發區管委會和‘指揮部’等本不具備土地管理權的機構，造成一些開發區成為大量土地違規行為的滋生地，可以不按規劃計劃批地、不按法規搞‘招拍掛’、不按規定用途和批準的條件搞建設。”
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權限，明確只有中央、省、市三級有權批地，對土地使用和交易的方式也陸續了出臺了相應的國務院文件或部門法規予以細化，但是地方政府在實際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規相悖（詳見輔文《缺少的不是法規》）。“比如北京。鄉鎮政府仍然可以與開發商簽合同批地。”曾任國土資源局局長、此次督察負責人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個，各個城市都存在著城區和開發區國土資源機構與市局分離的情況。不少開發區成為突破國家法律政策的“特區”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發了《欽州經濟技術開發區管理暫行辦法》，向開發區下放市級土地審批權，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經濟技術開發區管理辦法（試行）》，繼續保留開發區市級土地審批權，開發區管委會可自行確定供地方式、土地出讓價格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規定開發區管委會負責開發區內建設項目的規劃管理工作，“一書兩證”，行使市級規劃管理權。
2002年8月，陜西省人大出臺《陜西省經濟技術開發區土地管理規定》對開發區賦予了某些特權，如“開發區管委會可以根據派出政府的授權，……對開發區內的土地統一規劃、統一征用、統一出讓和統一管理。”“負責區內土地使用權的出讓、具體組織建設項目供地……依法對于開發區內的土地使用權的轉讓、出租、抵押和參股實施管理。”
更有甚者，在督察過程中，還發現地方政府屢屢出臺與現行土地管理法律法規直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺了《關于進一步加大招商引資工作力度的若干規定》，其中第九條規定：“各區（市、縣）對建設項目可采用協議出讓方式出讓國有土地使用權。”隨后該規定還在媒體上進行了公布。而此前一年，國土資源部已下發了11號文，要求各地以招投標方式來進行經營性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴重錯誤。一是將批地權交給了區一級政府，違反了《城市房地產管理法》及《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）中關于土地使用權的出讓，由市、縣一級政府進行的規定。二是自2002年7月1日起實施的國土資源部11號文即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中已明確：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”而該規定籠統提出“建設用地可采用協議方式出讓土地”，明顯與國家法規政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識的“低級錯誤”，令人費解。貴陽有關方面給出的解釋是，文件不是由當地國土部門、而是由政府負責招商引資部門完成的。在五部委到達之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關規定。
中國土地學會理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務院在7月18日剛剛了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，停止審批各項開發區，而一個省會城市就在一個星期之后的7月25日新批準了七個開發區。督查組發現的當天，省政府召開緊急常務辦公會，了這個決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規劃也屢屢成為被突破的對象。
“在世界各國，對土地都是實施規劃管理，土地利用總體規劃就是土地管理的龍頭。” 中國人民大學公共管理學院土地經濟系的嚴金明介紹說。但是規劃在現實中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級土地利用總體規劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區不顧本地實際，違反規劃批地和超規劃用地。城區規劃面積無度擴張，以使得土地利用總體規劃名存實亡。
中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規劃。“可是到目前為止，用地指標在包括浙江在內的一些經濟發達地區已差不多用完了。”嚴金明認為，雖然存在客觀原因，但這首先應歸因于中央與地方在土地使用問題上目標并不一致，地方政府在操作中實際上把工業化和城市化等同于用地的非農化。
國家在制定土地規劃時，第一考慮公平，第二考慮效益，且規劃動輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發區都出現攀比現象。“你在城東搞，我在城西搞。”督察組在調查中發現，許多開發區根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領導班子不管前任的項目，寧可再搞新的開發區。
大部分城市化和政績化的開發，都存在著違反規劃的情況。首先是濫用規劃修改權，“領導一句話，規劃就改了，在他們看來，規劃規劃，紙上畫畫。”嚴金明說。實際上，在《土地管理法》中明確規定，下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。而規劃審批權則只下放到省一級。地市一級的規劃變動，如果是非農業人口在50萬以上的，也需國務院一級來批。但有的地方是幾乎每逢規劃必然報改，“有的自認為項目太復雜，或者需時較長，所以干脆就未批先用，連修改規劃的申請都不上報。”
無視規劃，必然導致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現象，鄒玉川引用國土資源部的統計數字說：在全國450個各類園區中，未依法批準的就達310多個，將近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引資，有產值無產值甚至倒貼也愿意。”
早在1995年建設部頒布的《開發區規劃管理辦法》中，開篇即規定了“開發區規劃應當納入城市總體規劃。”另外，“國務院城市規劃行政主管部門負責全國開發區的規劃管理工作。”
由于各開發區密度過高，形成競爭，在招商引資時，壓低地價就成為一種必然。“這次督察過程中，發現河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發區內單位面積的土地的產出及稅費都較低。”鄒玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國土資源部的11號文，所有經營性用地，都必須通過招標、拍賣和掛牌的公開方式進行出讓。“但到現在為止，全國城市建設用地中協議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當做可用可不用的“先進經驗”，而不是必須執行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發商簽協議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預“招拍掛”，擅自減免地價。
而對類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個難題：由于經營性用地供應過多，多頭供應，導致土地公開交易難以進行。一位業內人士舉例說，某省會城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續完善協議出讓手續。還有一個地方的高新技術開發區在1998年之前自行批了大量房地產用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地換橋、以地換路在一些地區普遍實行，也在相當程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發、以地抵債等方式，規避公開交易。
五部委督察組的領隊人之一，原國土資源局局長鄒玉川對此感受很深，有些地區把本應公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價，讓開發商賺錢。他認為，應當盡可能減少這種批地方式，實在有必要搞，至少也要對土地本身及所涉工程引入評估程序。
此外，還有相當一部分開發區的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價格，使得“招拍掛”難以進行。個別地方對于撤銷后的工業園區管理松馳，致使很多變臉成為房地產開發用地。對此，《土地管理法》和《房地產管理法》實際上都有明確規定，即使是已取得土地使用權，也嚴禁改變用途，私下交易。
嚴金明總結道：“名義上國務院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系。”
征地
取得土地的途徑一是新征農地，二是利用城區中的存量土地。但地方政府普遍對于征用農地情有獨鐘。對于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農民征地，則相對容易得多。盡管國家法規中有征地補償的規定，但具體安置時，違規壓價的現象比比皆是。
下放、分散批地權力的惡果之一，即是獲得批地權之后，地方官員在大搞開發區過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環節。因為開發區土地的來源主要是農地征用，而征地權之所以被濫用，癥結在于目前國家對于農村土地的產權和農地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現行的土地法規均明確規定農村土地歸農民集體所有，然而，集體產權卻是不明晰的概念，作為集體產權性質的農村土地在現實中一直被當做公共用品對待。
國土資源部1999年下發了《關于加強征地管理工作的通知》，2003年又先后補充了《關于嚴禁非農業建設占用基本農田的通知》和《關于加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地熱“。但各地征地的步伐卻遠比法規頒布的速度要快。現在，地方上征地項目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎設施領域，一些工商業、房地產的經營性用地也混入了征地范疇。一些開發商打著辦教育、發展高新技術產業的旗號騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產開發以牟取暴利。房地產業的此類違規現象已引起國務院高層的注意，最近國務院總理就專門批示，要完善土地產權和征地制度，并將此作為實行最嚴格的土地管理制度的一項重要措施。
中國土地規劃設計院總工程師周建春認為，《憲法》和《土地管理法》規定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項目，都能征地。而所謂公益性，在現行法規中卻缺乏明晰的界定。“地方上的靈活性比較大，有規定的事情尚且不一定執行，更何況規定不清呢？”周說。
關鍵詞：土地整理；法律制度；土地產權；規劃；環境保護
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0070－03
我國人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力開展土地整理工作，增加可利用土地數量成為時代的必然要求。1999年修訂的《土地管理法》確立了土地整理的法律原則。依據《土地管理法》第四十一條規定，土地整理是指在一定區域，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村等綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。現代意義上的土地整理，在我國雖然只開展了不到10年時間，但已展示出巨大的綜合效益。但是，由于目前我國相關法律僅規定了土地整理的法律原則，缺少具體的法律制度，因而影響了土地整理的法制化運作。當前，我國土地整理法律建設應著重解決好以下幾個問題：
第一，集體土地產權關系模糊問題。土地產權問題是土地整理的主要內容之一，土地產權變化是土地整理過程中一個極為敏感的問題，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。《土地管理法》規定農民集體所有的土地由集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。但現實情況是，由于大多數地區農民集體經濟組織已經解體或名存實亡，農民缺乏行使集體所有權的組織和程序，在實際生活中難以找到體現所有權的載體。另一方面，土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，但二者之間隸屬界限不清，各種權利的內核及主體缺乏法律規范，無法體現市場法則。要么集體動輒以土地所有者名義侵犯農民權益；要么是農民把土地視為己有，不承擔相應的義務，集體利益得不到相應保障。
實踐表明，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏，對我們當前所進行的土地整理，亦形成了其發展的“瓶頸”。土地整理的重要目標之一是促進土地高效、集約經營，實現土地資源的優化配置。而我國農戶承包按照平均主義原則分配，好壞、遠近搭配，結果造成耕地過于零散，農民經營過于分散。據典型調查，目前我國每個農戶平均經營8.35畝耕地，平均分成9.7塊。這種狹小的土地經營規模造成資源浪費嚴重，農業機械化無法應用，同時，也使得農事活動的“外部效應”變得更為突出和明顯，亦即一戶的農事活動很容易給另一戶的農業生產帶來有利或不利影響，阻礙了土地整理目標的實現。
集體土地產權關系不清晰，集體土地所有權行政權力化的現實告訴我們，如果片面地強調土地整理的義務性，難免會出現以行政權替代土地所有權、強行開展土地整理、漠視農民利益、當事人之間矛盾激化的后果。由于我國農村集體土地所有權的法律機制是封閉的，所以還必須通過授權性規范的激勵機制，建立土地整理的利益驅動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。
從根本上解決土地整理中的產權問題可以注重從以下幾點人手：一是在保持農村穩定的前提下，尊重農村土地經營現狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎。二是加強農村村民自治制度建設，發揮村民管理本村事務的民利。參加地塊調整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志，項目設計方案、實施方案、土地權屬調整方案等應當在項目區進行公告，開發整理的土地，其集體所有權性質不變。三是按照“兩權”分離的產權制度改革要求，將集體土地使用權從所有權中分離出來，其權利與義務應等同于國有土地使用權，使農民所取得的土地使用權成為真正意義上的產權。建議國家制定農村土地經營法，對土地的承包經營權給予物權的確認。在農地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經營合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包者之間訂立承包經營合同。
第二，土地整理規劃不科學問題。高質量的規劃設計是搞好土地開發整理的依據。包括土地整理在內的土地利用關系由土地規劃法加以協調和指引，早已成為國際通例。按規劃法的職能，一方面，土地規劃法對土地整理的發展作出預測引導，引導土地利用人的行為進而提高其參與主動性；另一方面，按規劃法的強制效力，土地整理要服從規劃的要求，要與國土資源的綜合利用規劃相協調，實現可持續發展。
當前，我國土地整理所及規劃包括土地利用總體規劃和專項規劃。土地利用總體規劃，是指在一定規劃區域內，根據國家社會經濟可持續發展要求以及當地的自然、社會經濟條件對土地的開發、利用、整治、保護等在空間和時間上所作的總體安排和布局。國土資源部在2000年頒布了《土地開發整理規劃編制規程》，2003年頒布了《全國土地開發整理規劃》，將土地整理規劃作為總體利用規劃的專項內容。然而，從各地土地整理的現狀來看，土地整理規劃往往與土地利用總體規劃相脫節。具體表現在：許多土地整理規劃沒有經過周密的調查和科學的論證，對于整理區域是口頭確定或圖紙上隨意劃定，單純從其潛力為出發點，不顧其經濟可行性和當地實際情況；在土地利用總體規劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；縣、鄉兩級的土地整理實施規劃較為粗糙，有關部門欠缺相關的監督制度，致使規劃難以實施或缺乏操作性，與其整理目標相違背。
產生上述問題的主要原因有：一是土地規劃沒有被上升為法律，僅僅作為政府行政機關進行土地管理的一種手段；同時，土地規劃包容在《土地管理法》中而沒有單獨立法，其優先效力無從談起。二是規劃的法律調控不嚴格。按照《土地管理法實施條例》第九條規定，土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。然而，實踐中違反規劃、突破規劃和隨意修改規劃的問題頻繁出現。這一方面是因為地方政府管理失控，同時也與土地規劃本身缺乏科學性有關。特別是作為土地規劃基礎的鄉(鎮)級土地規劃有待完善。三是規劃的產生缺乏民主性。我國《土地管理法》通過行政部門的規劃權限將規劃制定限制于行政主管部門的內部行為。在國外，公眾參與、咨詢與聽證制度等公開、民主的規劃決策程序早已成為國際慣例。作為具有正式法律效力的土地整理規劃，不僅涉及各種自然和社會等物質因素，而且涉及到各種不同專項規范部門間的協調和公眾對規劃的認同，因此，它的產生過程應是一個民主、開放的程序。
完善土地整理規劃的措施有：提升規劃法的法律地位，加快規劃立法；建立規劃制定的民主、公開程序并使之法律化；通過招投標選擇信譽好、業務水平高的規劃設計機構進行規劃設計；選擇責任心強的專家組成規劃設計和預算審查小組，引入專家決策機制，進一步提高方案論證水平。
根據國土資源部的統一部署，各級土地利用總體規劃及土地開發整理規劃修編工作正在全面展開。當前，我國一些地方在編制土地整理專項規劃，開展土地整理重大工程等課題研究方面進行了有益的探索。如江蘇省大部分地方編制了土地開發整理專項規劃，并先后進行了《江蘇省土地開發整理工程建設標準》、《江蘇省土地開發整理項目預算編制辦法及定額標準》等多項重大課題的研究，有力地指導了全省土地整理工作的實踐。
第三，土地整理和生態環境保護的不協調問題。目前我國土地整理整體上還處在初級階段，大多數地區土地整理的最主要目標仍是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地，維持耕地總量動態平衡。即使談到生態環境保護大多也只是在田間道路兩旁人工營造防護林，土地整理的生態績效評價缺乏一套完整可行的評價體系，由此導致土地開發整理與生態環境存在諸多矛盾。任何違反生態規律去利用自然、改造自然的行動，最終都將受到它的懲罰。20世紀50年代的結果，即是一次嚴重的教訓，這是土地整理所必須認真對待的。與之相對照的是，一些國家在土地整理和生態環境保護的協調方面取得的成績值得我們借鑒。例如，德國的鄉村，風景如畫，這得益于德國長期以來實行的土地整理制度。德國的土地整理主要依據是1953年頒布的《土地整理法》。依據這部法規，土地整理不僅著眼于有效整合零碎、不規則地塊，同時也考慮到景觀生態的要求。
我國土地整理忽視生態環境保護的原因：一是現階段的土地利用總體規劃在制定的時候往往著眼于提高土地的集約利用水平、提高土地的質量、改善生產條件以及提高農村現代化水平等方面，對于土地整理的生態保護這一要求考慮甚少。二是我們國家對于保護生態環境這一學科的研究時間相對較短，將土地整理與保護生態環境結合進行研究的很少，特別是缺少對土地生態系統進行定量評價模型的研究。三是在法律體系上，有關生態保護與土地整理在制度設計和規范上無法相互銜接。《環境保護法》雖然在第十九條規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，但這種粗線條原則性規定，缺乏具體的規則指引。《土地管理法》雖然將“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展”作為原則(《土地管理法》第一條)，但可持續發展所蘊含的生態保護要求并未在具體法律法規中予以明確和強化。例如，生態環境指標沒有納入土地整理規范之中；土地整理過程沒有依法介入生態環境相容性評價；對土地整理造成的生態環境損害沒有相應的恢復和經濟補償責任；沒有提供社會公眾從生態環境的公法角度監督土地整理行為的制度機制。
要解決土地整理中的生態問題，必須要以國家的法律和政策作保障，從以下幾個方面來解決：
一是按照可持續發展理念來引導土地整理法律規范的價值取向。可持續發展是一種從環境和資源角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式。這一戰略和模式由聯合國世界環境與發展委員會于1987年在提交聯合國大會《我們共同的未來》的著名報告中首先正式提出。可持續發展理念引導著土地整理法律規范的調整和完善，如強化生態指標在土地整理規劃中的法律效力；對損害生態環境的行為確立經濟責任制度等。
關鍵詞：小產權房;城鄉二元結構;集體土地所有權
嚴格地說，小產權房只是民間的一種約定俗成的說法，所謂的小產權房是指在農村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因為其只有鄉鎮或村委會所發的產權證明，沒有國家房管部門頒發的合法產權證，因而被稱之為小產權房。若作詳細區分，又可以分為集體建設用地上的小產權房、宅基地上的小產權房和集體農用地上的小產權房。建立在農用地上的房屋因為會從根本上威脅到我國的糧食生產安全，堅決禁止。本文對建立在符合土地利用總體規劃的集體建設用地和宅基地上的房屋所占據土地使用權流轉的合法性進行探討。
一、小產權房的現狀及形成原因
(一)小產權房的現狀
根據國家相關部門2007年不完全調查顯示，現存小產權房的數量非常龐大，北京市早已突破1000萬平方米，大概占住房總量的20％，分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊；西安市郊小產權房超過100萬平方米；深圳等一些城市小產權房所占的比重甚至高達40％[1]。針對小產權房如火如荼的發展趨勢，政府相關部門也表示了明確態度，2004年11月國土資源局《關于加強農村宅基地管理的意見》中規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”國務院辦公廳在2008年1月11日下發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》曾針對小產權房問題作出如下批示：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。“單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。”然而現實狀況是“小產權房”禁而不止。
(二)小產權房形成的原因
第一，近年來，全國各地房地產價格不斷攀升，而“小產權房”的價格只有同樣位置商品房價格的40—60%甚至只有同樣位置商品房價格的30%~40%。在商品房價格居高不下和一路飚升的過程當中，高昂的土地價格無疑起到了推波助瀾的作用。國土資源部曾組織有關單位對40個樓盤作了典型分析，結果顯示，不論是協議供地方式還是“招拍掛”，地價占房價的比例平均在25%~30%左右。國務院發展研究中心的一份研究報告顯示，2000—2004年間，土地成本上漲50%是房價上漲的主要動因[2]。其中最大的獲利者就是地方政府和房地產商。
事實上，自20世紀90年代至今，地方政府對土地出讓金收入的依賴以幾何倍數增長，據中國社科院2007年中國社會發展藍皮書顯示，1990年，全國土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國土地出讓金總額達5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計2.19萬億元。橫向比較看，在沿海經濟發達地區，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，土地出讓金凈收入占地方預算外收入的60%。因此經濟適用房、廉租房等社會保障性住房推動相當不易[3]。城市商品房價的居高不下和經濟適用房、廉租房等社會保障性住房的明顯供應不足，因此城鎮居民即使明知購買小產權房不會取得合法的房屋所有權，且將面臨很多風險，仍甘愿冒險一試，以此改善居住條件。
第二，我國二元制的土地所有權制度。小產權房存在的根本原因在于我國二元制的土地所有權制度。根據我國憲法第10條規定，我國土地利用主體為兩類：國家，針對的是城市市區的土地；農民集體，針對的是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。雖然集體土地所有權與國有土地所有權在憲法上具有平等性，但根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，只有國家所有的土地才能用于房地產開發，農村集體所有的土地不能直接用于商品房開發建設。只有通過國家相關部門補償征收后，變集體所有的土地為國家所有的土地，才能出讓給有資質的房地產開發企業進行開發。這是基于國家的行政管理職能來考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對于“公共利益”的界限憲法與法律并沒有詳細規定，因此，政府打著“公共利益”的旗號侵害農民集體利益的現象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進入土地流轉市場，一邊又通過低價征收了集體所有的土地，然后以征收補償費用的幾十倍甚至幾百倍的價格出讓給房地產開發商。有些集體經濟組織為了維護自身經濟利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過出售獲取了一定的經濟利益。
二、小產權房違法性探究
根據上文所述，國家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規定，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。可見，憲法不加區分的允許集體土地使用權和國有土地使用轉讓。同時，《物權法》第3條第3款規定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。”物權法第4條進一步確定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權都受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。通過憲法和物權法的規定可以得出這樣一種結論：國家和集體在社會主義市場經濟體制下是兩個平等的主體，作為土地所有者，集體與國家具有平等的法律地位，利用土地謀求自身發展的權利也應當平等。如果法律對國有土地使用權能不加限制，那么對集體土地使用權也應平等對待。
限制集體土地使用權的流轉的規定來自土地管理法。《中華人民共和國土地管理法》頒布于1986年，分別于1988年、1998年、2004年進行了三次修訂。該法在最初是允許城鎮非農業戶口居民取得集體土地使用權進行住宅建設的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”[4]
因此可以說《土地管理法》的規定從法理上分析而言是違憲了，小產權房并未違憲或者違背《物權法》的規定。
三、小產權房的出路
(一)“小產權房”應當疏導而非禁止
反對小產權發展的人最直接的理由就是，如果農民集體土地用于商品房開發，那么將會造成耕地大面積減少，中國將會造成糧食安全問題，因此，小產權房絕對不能合法化，一旦開了這個口子就會威脅到國家糧食命脈。但所謂小產權房合法化會影響我國耕地保護的土地政策本身就是一個偽命題。事實上，真正威脅到土地安全的是我們的地方政府，國土資源部執法監察局局長張新寶說，在當下的土地違法案件中，地方政府成為主導因素。“凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關領導。”據統計，新《土地管理法》實施以來的七年中，也就是1999—2005年，全國共發現土地違法行為100多萬件，涉及土地面積近500多萬畝，比2004年全國新增的建設用地總量402萬畝還要多出近100萬畝[6]。正如前文所引數據表明，地方政府財政收入對土地出讓金的嚴重依賴導致政府為了追逐高額利潤，一方面不允許農民將自己的集體所有制土地用于商品房開發，從而獲得更高的效益，另一方面卻通過征收補償的方式，將農村集體土地轉為國有土地，出讓給開發商用于商品房開發或其他商業開發獲取暴利。與個體農民相比較，地方政府違法征地的破壞性更大，造成的影響更惡劣。
當前，我國的法院在對農村房屋買賣合同案件進行處理的過程中，對效力的認定主要有三個觀點。[1]首先合同必須是具有法律效力的，我國的《合同法》規定，但凡合同中有違反法律法規的強制性規定，其合同一律視為無效。而且確認合同是否有效的時候，不能將地方的規定作為依據，要將我國制定的法律、法規作為依據。但對于農村的房屋買賣，我國至今還未制定相應的法律法規。[2]合同無效，但是不返還。其原因是販賣房屋的一方的行為可以看做是對房屋使用權的放棄，法律允許這種放棄的行為。此外，我國的《合同法》中有這樣的規定：“如果不能返還或者沒有必須返還，那么需要折價補償。”這里所說的不能返還，指的是原則上和事實上的不能返還，而“沒有必要返還”則指的是根據實際情況，但使用擴張解釋來理解所謂的沒有必要返還。這樣可以更好地傳播誠信的原則，使房屋買賣更加放心。[3]合同無效，買房和賣方相互返還，但是，反悔的一方必須要對另外一方進行補償，這樣才符合要求。
二、關于農村房屋買賣的法律法規演變
（一）20世紀80年代
早在20世紀80年代初期，我國就制定了《村鎮建房用地管理條例》，在這部法律當中，嚴格的規定了不能對建房用地進行買賣、出租以及轉讓。此外，其還規定了農村社員和回鄉落戶的離退休人員，如果需要宅基地來建房，必須向生產隊進行申報，批準后才能建房。如果實在需要耕地，那么需要由縣級政府批準，然后才能夠使用宅基地。不僅如此，這部法律還規定了出賣、出租房屋的，不能夠再申請宅基地。社員如果遷出當地，所拆除的房屋所騰出來的宅基地，必須由生產隊收回，進行合理的安排。從上面的規定來看，在20世紀80年代，我國禁止建房用地的直接買賣，但是沒有禁止房屋的買賣。而且還規定房屋的買賣必須經過相關部門的審核、批準。但是在20世紀80年代末期，這條法律被廢除掉了。
在20世紀80年代末期，我國所制定的土地管理法是這樣規定的，農村居民建住宅，必須使用過去的宅基地和空閑的地。如果使用耕地，那么就需要通過鄉級民政府審核，再上報人民政府批準，使用原來的宅基地，以及村內空閑的土地，必須由村級人民政府批準。但如果是對住房進行了出租和販賣，那么就不能夠再申請宅基地了。
（二）20世紀90年代以后
到了20世紀90年代，我國對土地管理法進行了第二次修正，規定農村的居民們只能擁有一處宅基地。農村村民在販賣和出租住房之后，不能夠再申請宅基地。此外，還規定了農民集體所有的土地使用權不能夠出租、轉讓，更不能用于非農業的建設。
有關的規范性文件是這樣解釋的，關于社員的宅基地，以及有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地必須歸生產隊所有，不能進行出租和買賣，但是可以歸各戶長期使用。在宅基地當中的一些附著物，比如樹木、廁所、豬圈等等，則歸社員使用，社員可以對其進行買賣和租賃。如果賣掉了房屋，那么宅基地的使用權便可以轉移給新的房主，但是宅基地的所有權則必須歸生產隊擁有。1991年，我國人大法工委認為，不能夠按照《土地管理法》中的規定，對農村房屋的買賣行為和轉讓行為進行處罰。
到了1999年，我國又了《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，這其中有這樣的規定：城市中的居民不能購買農村的住宅。
2004年，國務院制定了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，這其中有這樣的規定：加強農村宅基地的管理，避免城市居民在農村購置宅基地。
但是一些法律人士認為，買賣農村的房屋屬于自愿的行為，買賣雙方自愿進行交易，并且立有契約。這不算違法，最多只能算手續不完整，因此需要確定買賣關系有效，并且補辦相關的手續。
綜上所述，我國的法律僅僅只是禁止了農村土地使用權的轉賣或者出租，但是卻沒有明確禁止農村房屋的買賣和租賃。此外，農村居民賣掉房屋所導致的結果是不能夠再獲得宅基地，一直到20世紀90年代的時候，才有相應的規章制度來廢除此項法規。但是上面所說的這些法規并不是《合同法》當中規定的法律和法規。
三、農村房屋買賣合同的效力以及處理
根據上面的觀點，如果要合理的認定農村房屋買賣的合同，應該將有效認定作為原則，無效認定則作為例外。在1999年之前，我國農村房屋買賣合同都是作為有效的認定。
（一）從法律原理的方面來實施探討
在我國的《合同法》當中，有這樣的規定，如果存在這幾種情況，那么合同便是無效的。第一，合同的一方用欺騙或者威脅的方式來使另外一方簽訂合同，損失對方的利益。第二，惡意串通，損壞國家、集體或者其他人的利益。第三，采用合同來掩蓋合法的目的。第四，損壞社會的利益。第五，合同中存在違反法律法規的條例。
合同符合以上任何一個情況，都可以視為無效。此外，應該將國家制定的法律法規作為依據，不能將地方的規章制度作為依據，否則合同也是無效的。同時也不能對國家、社會以及個人造成利益損壞，如果違背了這一點，將對交易秩序造成破壞，因此這樣的合同也是無效的。
另外，我國的《物權法》中，將宅基地的使用權納入了益物權當中，益物權的完整性是“占有”、“使用”等等。但是在這里，僅僅只規定了對宅基地的“使用”以及“占用”，卻并沒有規定“收益”，然而也沒有實施禁令，沒有認定“收益”并不是禁止其“收益”。而要取得收益，就需要產生流轉。所以，在《物權法》里面，對宅基地的使用留了非常大的空間，因此也非常的靈活。
不僅如此，我國的《憲法》也對集體土地所有權進行了規定，這條規定和我國的戶籍制度進行了緊密的連接。在我國，土地所有制被分為兩種不同的情況，土地屬于國家或者生產隊，用來修建房屋。由于所有權的不同可以將其分為宅基地和建設用地，建設用地一般屬于國家，而宅基地則屬于個人或者生產隊。需要注意的是，集體土地使用權的流轉不能夠改變集體土地所有權屬于集體經濟組織這一事實。
最后，再對相關的法條進行解讀，可以得知《土地管理法》當中沒有限制宅基地擁有者處分放棄宅基地，關于擁有者的棄權，法律沒有禁止。在《物權法》里面，規定了宅基地的獲得、轉讓等，必須和土地管理法相適應。但是對宅基地使用權進行規范，只有法律，部門的規章制度還不夠。在我國的眾多法律法規當中，沒有要求集體土地使用權和房屋所有權的主體一致。而且在筆者看來，農村房屋如果能夠和城市房屋的“地隨房走”相適應，那么就更加合理了。
（二）科學的分析立法的本意
在我國的《土地管理法》當中，對土地用途進行了嚴格的要求，避免農村土地變成建設用地，因為這樣可以在一定程度上保護農村用地。但是宅基地實際上就是建設用地，它的使用權主體如果產生了變化，不會對農村用地產生負面影響，同時也不可能對宅基地的性質產生改變。所以，不能夠對宅基地使用權流轉問題進行調整。為了保障農民的基本權益，避免農民賣掉房子以后沒有居住地，《土地管理法》中禁止人們在農業土地上實施非農業非項目，并且限制了農村房屋的買賣。但是，如今很多的農村勞動力都已經涌向城市，所以農村的房屋買賣也不會對農民生活造成太大的負面影響。
（三）科學分析立法的趨勢
發生農村房屋買賣合同糾紛，一般都是因為在城市化進程當中，農村的房屋面臨拆遷，隨著房價的高漲以及高利潤的拆遷利益，原來的出賣方開始反悔。如果立法模糊，那么就沒有明確的立場來進行干預和調整，使得合同糾紛加深，甚至影響到農村的安定生活。
可以對我國將來的立法取向進行分析。在《民法典草案》當中，規定了農民可以通過集體經濟組織來獲得宅基地，每一戶只能有一座宅基地。而且還規定了宅基地不能夠隨便進行轉讓，如果該宅基地上的住房需要轉讓，那么宅基地的使用權也會被轉讓。如果宅基地擁有者放棄了宅基地的使用權，那么也就再也得不到宅基地。法學家王利明起草的《物權法草案》中有這樣的規定，宅基地使用權不能轉讓，如果房屋所有權進行了轉讓，那么宅基地的使用權也必須轉讓。因此，這也說明了我國未來的立法方向并沒有故意偏向“非集體組織成員不能購買農戶房屋”這一規定。
從宏觀的角度來看，農村必然會往城市化的方向發展，而且城市化的進程會不斷的加快。農村土地使用權的物權化，比如承包經營權已經被法律所認可。那么宅基地作為私有的財產在市場上進行交易，則對所有權擁有者非常有益。如果不能夠在市場上進行交易，則可能會對農村的經濟發展造成一定的限制，甚至影響城市化的進程。
將農村的房屋和城市的房屋進行比較，發現土地權屬有所不同，這是它們最大的區別。城市的房屋可以隨意出租、轉賣、抵押等等，但是對土地性質進行分析，宅基地和國有土地使用權有非常大的差別，宅基地是集體經濟組織分配給農村居民的，所以是無償的。綜上所述，農村房屋和城市房屋的本質區別很小，如果買賣合同沒有其他無效事由，那么則可以認定為有效。
通過上面的分析，可以得出下面的處理原則，將有效認定為原則，無效則認定為例外。在1999年之前，我國農村的房屋買賣合同一般都是作為有效的認定。這樣的原則非常符合我國法律的規定，而且遵循了立法本意，順應了將來的立法趨勢。此外，還綜合考慮了相關政策的特殊性以及合同矛盾發生的原因。
（四）認定合同有效的條件
第一，在買賣房屋的時候，買房的家庭當中有一名以上屬于農村集體經濟組織的成員。第二，在1999年我國的《土地法》進行修訂之前所發生的農村房屋買賣。第三，販賣方目前已經不再和農村集體經濟有關系。第四，買房的一方在購買的時候，符合國家規定的農村宅基地使用的條件，或者已經獲得審批，可以對宅基地進行使用。第五，轉讓行為的審批已經被通過，也或者該地方的農村集體經濟組織對其非常認可。第六，宅基地的性質已經國有化。第七，一座房屋通過了多次買賣，也或者相關的房屋已經開始進行合法的擴建、改建，不能夠和原有房屋進行區分。第八，相關的房屋已經被納入拆遷的范圍內，或者已經被拆遷。
在筆者看來，只需要符合以上任何一條，而且沒有損壞國家或者他人的利益，合同就是有效的。如果不是，那么只會縱容不守信用的惡意，并且對已經形成的市場交易秩序產生破壞，嚴重的甚至影響農村現有的安定環境。
此外，如果交易宅基地的目的不是為了居住，在這樣的情況下所發生的農村房屋買賣也是無效的。
坊間普遍認為，高層頻頻考察農村糧食生產和土地利用現狀，釋放了將啟動我國新一輪農村改革的信號。而專家分析，新一輪農村改革可能會進一步完善土地征用制度，進一步延長土地經營權的年限，將農村土地的承包期從現在的30年延長到70年等。
現行的《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。分析者認為，這一條規定或許就是新農改的突破口。目前，《土地管理法》正由國土資源部政策法規司緊張修訂中。
要想富裕農民必須減少農民，農業生產的低附加值特點決定了將大多數農民捆綁在土地之上難以真正富裕農民，所以富裕農民必須走農民就業向工商行業轉移，大力推進城市化進程，農業進行集約化生產的道路。而要促進農民就業與生活向著工商業與城市轉移，大規模推進農業集約化生產與經營，就必須大力促進農村土地流轉。這就需要通過諸如延長農村土地承包期，允許農村集體土地使用權出讓與轉讓等改革，強化與擴大農民對于所承包的土地擁有的權限，從而為大力推進農村土地流轉、推動農業集約化生產、推動農民就業與生存轉移，并在此基礎上真正為富裕農民準備好法律與制度規定上的條件。
近些年來，盡管農民政治與經濟地位不斷得到提高，權益日益獲得越來越大的保障，但是在農村集體土地使用過程中，也時有基層政府與農民自治組織侵犯農民權益的現象發生。而這些侵犯農民權益現象的發生，究其根源在于農民對于土地所擁有的權利尚未獲得堅實的法律與制度保障。而延長農民對于土地的承包期限等舉措，可以強化農民對于土地所擁有的權利的堅硬程度，強化農民對于所承包的土地使用上的自，因而有利于減少在土地使用權轉讓與土地流轉上損害農民權益現象的減少發生，更為積極地維護農民權益，減少農村土地流轉過程中出現的矛盾，促進農村地區社會穩定。
延長農民對于農村土地的承包期限，包括通過立法突破禁止農民集體土地使用權出讓、轉讓或出租的禁令，也有利于提高農民所承包的土地的“含金量”。農民承包土地期限延長，加之允許土地使用權出讓或出租，農民就可利用所承包的土地獲取從事農業與其他行業生產所需要的貸款與資金，為向城市轉移準備必要的經濟條件與物質保障，從而有利于農民通過出讓土地使用權獲得更大的實際利益，對農民創業與提高生活質量乃至推動城市化進程，提高國家整體經濟社會發展水平發揮有力的促進作用。
延長農民對于土地的承包期限，包括允許農村集體土地使用權轉讓或出租，從深層次講，實際上體現出的是對于農民權利的重視，既是進一步促進農村乃至整體經濟社會發展提出的要求，而且也只能在國家與政府對包括農民在內國民權益表現出越來越大的尊重背景下才會出現。也正因為如此，延長農民土地承包期限，允許農民集體土地使用權轉讓與出讓，一方面可以大力促進農業集約化生產，促進農民權益保護，增加農民經濟利益，另一方面也讓國家更加尊重包括農民在內國民權益的觀念更為深入人心，有利于提升全社會尤其是政府更為實質性地保障公民權益的理念，因而新一輪農村改革制度的實施，具有十分重大而深遠的意義，必將在我國公民權益獲得更為堅實保障的路途上畫上濃墨重彩的一筆。
中國政府日益認識到土地政策問題在實現預期的經濟與社會結果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環境相適應的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。
一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長
在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規所管理。
作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變為城市土地的惟一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經濟像中國這樣維持著城市與農村在土地權利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農村經濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規劃方法和程度不一的規制和經濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來，隨著城市化的加速，中國這種區別對待的做法越來越受到質疑。這些關注可以被分成幾個基本方面：
1．對農村土地使用者的不公正對待。現行做法對農村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產生的不公平，已經日益成為社會緊張的來源。
2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用（這一做法又經由現行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產和其他商業開發的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現存的廉價農村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設計和實施保護農地的措施很難成功。
3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴。現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。
至于受到廣為關注的預算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉讓給城市使用者時——它們常常被用作商業或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉移支付和那個在缺乏財產稅制下的十分不發達的地稅體制。
政府征用的大多數土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎設施建設，或者以人為的低價供應給工業使用者，在地區之間激烈競爭的環境下，這種方式被地方作為吸引工業投資者的主要手段。國務院第28號文件（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標準，并要對此進行檢查。
4．為腐敗創造了機會。現存體制助長了腐敗行為的發展——特別是，由于支付給農民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規劃和估價）缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現大量腐敗就是不可避免的。
簡言之，城市與農村土地權利的截然分割，以及政府在控制土地農轉非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產生了多重影響，并與之相互交織。
二、強制征地與補償措施的不公平
中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：
（一）目的
在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。相比之下，在大多數成熟市場經濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權力設置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標準和解釋。在大多數情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權力。我們也沒有發現有哪一部法律允許政府視強制性征地權為一種獲得土地的常規方式，來達到明確為純商業或工業的目的。
中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應者和分割的城市和農村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
（二）補償標準
對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農村土地所有者的數額與土地一旦被轉為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。人們已經認識到，土地強制征用后所產生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農民所分享。
補償問題的背后是城市與農村土地在權利擁有及它們在市場上的實現能力方面的差異，這一差異是農村和城市土地價值差異巨大的基礎。盡管現在農民在農村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應該是補償的目標，但它沒有考慮到土地管理法所設置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權利的“價值”是否能為任何情形下的補償標準提供公正的指導，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關。相反，補償的標準是與過去三年農業年均產值的倍數相聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。土地管理法所規定的目標是要確保維持被征地農民的現有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。
（三）補償在集體和農民之間的分配
補償及其多少為適當的問題由以下事實而變得復雜，即在農村土地層面，有三個層次的當事人介入：政府、集體和單個農戶。即便補償的數額在理論上是適當的，也還有一個這些資金是否能到達農戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農民提供了可選擇的就業機會。
作為對現行做法所派生出的困難的回應，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償的狀況。它旨在尋求將土地補償集中于農戶手上。它提出，有關的政府應當制定土地補償在農村集體經濟組織內部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農戶。”
28號文還規定，補償應該足額到維持被征地農民的原有生活水準不下降，同時還要能支付無地農民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區、直轄市人民政府應當準允增加對被征地農民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農民得以維持其原有的生活水準的話，當地人民政府可以動用土地有償使用費來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應，而另一些地方政府卻可能會不予理會。
（四）補償因土地的用途或類型而異
與變化相關的另一個受關注的問題是：補償的數額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設置了補償的最高限，但允許在這一限額內有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農村社區與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當在一些地區已經發生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償的水平與土地的最終使用相聯系。例如，當土地被行政劃撥用于基礎設施項目時，將導致補償水平相對較低，而當同樣的土地被用做商業使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。
盡管有關補償的爭論大多集中于農地上，還有其他一些重要領域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區，早在有土地管理機構之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當擁有土地使用權的城市土地被征用于公共福利時，其補償的標準如何；法律只是簡單地表明使用者應該得到“合理”補償；有些集體農地被農村集體組織拿走，且已變成了集體建設用地，在這種情形下，農民獲得的補償一般不超過轉為城市建設用地；有些類型的農村土地被明確地排除在土地管理法的標準之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務院設置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標準之外。
（五）征地過程
為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設置透明的程序，以允許相關當事人有機會參與征地事務的談判，并讓他們得到相關的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農民的評議。然而，值得注意的是，它只是發生于征地已經被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農民的建議以及給予他們對建議作出反應的機會。
2004年，國土資源部了關于國土資源聽證的新規定，它要求當基本農田被轉為非農使用時，必須舉行聽證，以及在發生其他征地情形時，相關當事人必須被告知：他們有權在補償標準和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當事人發出通知后的5天內舉行。28號文將這一規定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準之前，其征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，對即將被征土地的現況調查結果也應得到農村集體和農戶的確認。
簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農民方面都已經邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關規定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關當事人——土地所有者和農戶進行能力建設，以使他們切實利用這些程序來保護自己。
三、農民對土地的權利一直處于相對弱勢，致使他們容易遭受不公平的對待，由此也制約了他們參與經濟增長的能力
集體管理者和農民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農民土地權利的繼續相對弱化。
土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡是，使農民的土地權利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農戶對土地權利的穩定是糧食安全和農業增長的關鍵條件。農村土地承包法的起草及其相關政策的制定就是在這一原則指導下達成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現。農民的權利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權利實施的困難也有對權利本身的重大限制。我們已經在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。
這類問題也見于農村土地承包法中對土地再調整的規定。保護農民免受集體對土地的再調整所產生的不穩定，是新法的一個核心目標——也就是說，再調整的做法是與新法賦予農民的土地權利不一致的。法律在阻止在大多數情形下集體對土地進行再調整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權利保護方面還是設置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區，集體已經將“部分集體土地被拿走”作為進行再調整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內所有農戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續被當作農村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩定性產生損害效應。
在關注農民土地權利的性質這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農民與集體之間的關系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責的治理結構，在集體管理者作出影響農民土地權利的決策時，承包土地的農民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權力和腐敗的可能性。
研究表明，有關土地管理法和農村土地承包法下的農民權利，農民對這些權利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農民可以對任何侵犯他們權利的行為進行抵制，或是以此來挑戰集體土地所有者的行動。總體而言，在農村土地承包法下發展詳盡的實施規定的進展非常緩慢。
四、地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴
政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農地，造成城市以不合理的方式增長。
地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產。另一部分來自于地方政府的預算外收入，其中很大一部分與土地及房地產活動相關。
對土地和不動產的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復雜。它們或者只對交易環節征收，或者是設立的固定稅，且常常以成本為基礎進行評估，與當前的資產市場價值無關。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產為基礎的財產稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎的財產稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入。
國家壟斷土地供應，地方政府過度依賴開發土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設置的土地儲備和開發機構是按土地的“市場價值”評估所發生的巨額借貸。駕馭財產市場的規則受到地方政府的激勵而發生極大扭曲，無論從機構層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農村/集體土地盡可能地轉化為城市/國有土地。
地方政府收入來自于這一領域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發生重大變化所帶來的這一收入的可持續性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關注的領域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預算資金和預算外資金要受到檢查與監督，但預算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風險就是可以理解的了。
五、減低農田流失率的困難
城市的快速擴張日益加深了對中國農田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現糧食安全而進一步加深。
為了回應這一趨勢，中央政府對農地的轉用已采取了一系列限制措施。1995年設立“基本農田”作為需要專門進行保護的農田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區，基本農田已占到農地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調了基本農田對于中國糧食安全的重要性。
土地管理法（第31－42條）為了對所有農田提供保護，而設立了控制轉用的法律規定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規模和質量的土地來替代它。不允許有農田的凈損失，且只有在符合規劃指標時農田才能轉換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務院的批準（第45條）：（1）占用基本農田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。
農田轉用的計劃指標是于1997年設定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標由省級及省內各級設定。但是，在有些省，農田轉用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標。超過指標的面積要么從其他地區通過指標的交易來補足（允許在省內異地平衡但不允許在省之間進行指標的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產的鄉鎮企業、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現，其辦法是，權利持有者在3年內未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現。
上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴格實施（“嚴重的要進行調查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準權予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規劃的更有效利用，通過嚴格預審來阻止那些沒有合適計劃指標的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標將被延遲。
政府對農田轉換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現階段城市快速擴張的經濟激勵結構，就很難抑制各地采取各種規避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權可以依法轉讓，因此確認了土地使用權可以從土地所有權中分離出來。
對于農村土地，國家強調的是，通過增強農民對其所耕種土地的承包權的穩定性，來刺激生產率的提高、增加投資和促進社會穩定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農戶提供了30年的承包權，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權利予以確認。這一改革經由2002年的《農村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質上將農戶的土地承包權上升到物權的地位，按照這一法律，向農民提供的這些權利至少應該在30年內保持不變，而且它實質上還取消了集體對土地進行調整的權力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權市場的法律基礎已經正式確立。新近起草的物權法草案考慮到要整合迄今已經取得的法律進展并將之予以擴展。現在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產權以支持經濟成長和社會穩定的重要一步。
除了界定和強化土地的產權外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導致農地大量流失給予了特別關注。政府設置了許多限制土地轉用的措施，包括設定“基本農田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設置了各種控制措施來確保農地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設定農田轉用的計劃指標。
與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰，而且要應對這些挑戰還受到一些因素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領域缺乏由明確、適當的規則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農村土地承包法》下，關于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設用地的現行做法實質上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關的要關注的一點是，目前缺乏規制土地收益權質押貸款的政策和法律。
2．權利、責任和權力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構在功能上的不明確和不一致，導致不同機構的當事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。
3．規章過多，導致不必要的、重復的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
