土地管理調(diào)研報(bào)告

開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理調(diào)研報(bào)告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

農(nóng)村土地問題調(diào)研報(bào)告

農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題的關(guān)健，涉及面廣，政策性強(qiáng)。但就單純的土地管理而言，無外乎農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個(gè)方面。我基層所地處山區(qū)農(nóng)村，轄區(qū)地面大，人口分布廣。由于長期工作在農(nóng)村，通過具體的工作實(shí)踐、調(diào)查了解到農(nóng)村土地的管理仍有較多的問題存在。

一、農(nóng)村土地管理存在的問題

(1)農(nóng)用地管理問題

目前，我國實(shí)行土地承包30年不變，廣大農(nóng)村現(xiàn)存的農(nóng)用地管理模式，基本上是按照土地下戶時(shí)農(nóng)戶、人口的分配土地訂立承包合同，明確30年不變的。這一做法給以后的工作留下了許多弊病。一是長期的人口增減，即使是原有農(nóng)產(chǎn)不變，各戶耕地的多寡已明顯凸現(xiàn)，二是隨著移民并村，新增人口入戶易，種地難；三是原有的小自然村，人口遷徙已盡，耕地悉數(shù)撂荒；四是離遷居地較近的戶，一戶種著多戶的地，粗放經(jīng)營，廣種薄收；五是大村少數(shù)農(nóng)戶由于人減地多，或是耕種不了，或是看重眼前利益，進(jìn)行私下租種,甚至轉(zhuǎn)讓建房等。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重威脅了我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展。這樣下去后果將不堪設(shè)想。

(2)建設(shè)用地管理問題

建設(shè)用地問題，主要涉及到農(nóng)民宅基地問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)用地問題以及部分國家建設(shè)用地問題。農(nóng)民宅基地問題主要表現(xiàn)是：一戶兩宅甚至一戶多宅，村中舊房空占土地有增無減，村外新宅蠶食農(nóng)田與日俱增；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)占地問題，尤以公蓋占地和鄉(xiāng)村養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)占地為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自恃政府有權(quán)，村委認(rèn)為集體是主，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)用地想占就占；部分國家用地更是新建設(shè)該批批、該占占，舊用地(如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的原各鄉(xiāng)政府、地稅、醫(yī)院、獸醫(yī)站等單位)想租就租，想賣就賣。這些問題的存在和繼續(xù)，一是由于少數(shù)地方干部尤其是少數(shù)鄉(xiāng)村干部對土地法規(guī)的不學(xué)習(xí)不理解，二是由于國土資源管理體制局限，不敢自把嘴巴。由此形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶非法贏利多多，國家土地資源流失嚴(yán)重。

上述問題的存在，在地廣人稀山區(qū)農(nóng)村干部乃至極少數(shù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來沒什么大文章可作，可作為國土資源部門的執(zhí)法者，卻不能熟視無睹，聽之任之。

二、對加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的幾點(diǎn)建議

(一)農(nóng)用地管理方面

(1)摸清家底，合理利用。以現(xiàn)鄉(xiāng)、村為單位，詳細(xì)核準(zhǔn)農(nóng)用地尤其是基本農(nóng)田的實(shí)際數(shù)據(jù)，依法落實(shí)承包合同，層層落實(shí)承包責(zé)任，解決實(shí)際中合同不落實(shí)，責(zé)任不明確的弄虛作假問題，對邊遠(yuǎn)荒蕪?fù)恋鼗蜻€林還草，或栽種經(jīng)濟(jì)作物，如建設(shè)果園、藥材基地等。

(2)責(zé)任到戶，保證質(zhì)量。按農(nóng)產(chǎn)承包合同，逐戶核準(zhǔn)承包土地面積，明確土地質(zhì)量。對少數(shù)種地過多、廣種薄收粗放經(jīng)營戶給予適當(dāng)調(diào)整，使農(nóng)戶真正明確使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，解決少數(shù)農(nóng)戶合同外耕種土地和空有合同，實(shí)際無地的問題。

(3)合理規(guī)劃，嚴(yán)格管理。要以科學(xué)合理的態(tài)度，按照土地管理要控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，重新對鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃進(jìn)行修訂完善。農(nóng)用地尤其是基本農(nóng)田經(jīng)過確定之后，嚴(yán)格按照各級簽訂的責(zé)任狀，層層負(fù)責(zé)，年年檢查，嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)厲查處。

(二)建設(shè)用地方面

(1)規(guī)范建設(shè)用地審批。嚴(yán)格按照《中華人民共和國土地管理法》之規(guī)定做到該批的依法審批，不該批的堅(jiān)決不批。最好能改現(xiàn)在的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土資源部門三級審批為用地單位(個(gè)人)申請，村、鄉(xiāng)出具依法用地證明，國土部門獨(dú)家[本文轉(zhuǎn)載自[批準(zhǔn)，使審批權(quán)力高度集中。

(2)規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。集體土地如本集體組織成員農(nóng)戶建房占用非耕地可不交費(fèi)，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，因失去土地造成損失，補(bǔ)償必不可少，建設(shè)用地不交費(fèi)顯失公平。

(3)杜絕搭車收費(fèi)。在規(guī)范本部門收費(fèi)的基礎(chǔ)上，要從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)村搭車收費(fèi)。

第2篇

2007年10月18日下午，丁大衛(wèi)市長在市政府513會(huì)議室主持召開十二屆市政府第71次常務(wù)會(huì)議。會(huì)議聽取了海安縣、如皋市、如東縣關(guān)于提高林木覆蓋率的調(diào)研報(bào)告，通州市、海門市、啟東市貫徹落實(shí)市政府第68次常務(wù)會(huì)議關(guān)于提高林木覆蓋率議題情況的匯報(bào)，市交通局關(guān)于全市高速公路綠化建設(shè)情況的匯報(bào)。會(huì)議要求各地、各部門要充分認(rèn)識植樹造林的重要性，不斷加大植樹造林力度，確保如期達(dá)到全面小康指標(biāo)的要求。會(huì)議聽取了海安縣、如皋市、如東縣關(guān)于污水處理廠規(guī)劃建設(shè)情況的匯報(bào)。會(huì)議要求，各縣（市）、區(qū)要認(rèn)真研究，確定到“十一五”期末的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)和污染減排目標(biāo)，并落實(shí)有效措施抓緊推進(jìn)各項(xiàng)工作。

會(huì)議研究了市政協(xié)《關(guān)于大力推進(jìn)“三創(chuàng)三增”的建議案》和《關(guān)于搶抓大橋機(jī)遇，促進(jìn)南通新一輪跨越發(fā)展的建議案》的辦理要求。

會(huì)議討論并原則同意《關(guān)于加快服務(wù)外包發(fā)展的意見（送審稿）》。會(huì)議聽取了全市公路橋梁建設(shè)管理運(yùn)行情況匯報(bào)。會(huì)議要求，各地、各部門要按照保障發(fā)展、保證安全的要求，加快橋梁建設(shè)、完善管養(yǎng)機(jī)制、確保橋梁質(zhì)量。要確保重要道路、重要航道特別是通行大型客車公路的橋梁安全，一旦發(fā)現(xiàn)隱患要及時(shí)采取措施。會(huì)議傳達(dá)了全國、全省質(zhì)量工作會(huì)議和全國、全省產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治工作電視電話會(huì)議精神，聽取了我市產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治情況匯報(bào)。會(huì)議要求，各地、各有關(guān)部門要高度重視產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治工作，以食品和與人的身體健康密切相關(guān)、與安全緊密相連的產(chǎn)品為重點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化措施，強(qiáng)力推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)12個(gè)100%的整治目標(biāo)。要將質(zhì)量整治工作與培育品牌結(jié)合起來，建立與制造業(yè)體系相配套的完整的質(zhì)量檢測體系，積極發(fā)展多種形式的產(chǎn)品檢測檢驗(yàn)中心，加快培育強(qiáng)化生產(chǎn)功能，進(jìn)一步提升質(zhì)量競爭力和產(chǎn)業(yè)競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。會(huì)議聽取了全市部署開展涉地問題系列專項(xiàng)行動(dòng)的情況匯報(bào)，原則同意市國土局提出的意見并要求認(rèn)真組織落實(shí)。會(huì)議要求，要高度重視涉地問題系列專項(xiàng)行動(dòng)，采取扎實(shí)有效的措施，深入開展查糾，大力推進(jìn)整改，確保我市涉地系列專項(xiàng)行動(dòng)取得實(shí)效，確保順利通過國家檢查。要把這一過程變成更加自覺堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的過程，變成更加自覺轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、節(jié)約集約利用土地的過程，變成更加自覺執(zhí)行涉及土地方面的法律法規(guī)、進(jìn)一步改善土地管理法治環(huán)境的過程。會(huì)議還研究了其他事項(xiàng)。

第3篇

國土局半年工作總結(jié)

各位領(lǐng)導(dǎo)、同志們：

上半年來，全系統(tǒng)各項(xiàng)工作，按照市、縣國土資源工作會(huì)議精神和年初簽訂的目標(biāo)管理責(zé)任，堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》精神，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的工作思路，始終把國土資源管理工作作為穩(wěn)定全局、振興縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位來抓。堅(jiān)持保護(hù)節(jié)約國土資源、保障支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體制進(jìn)一步完善干部隊(duì)伍，素質(zhì)進(jìn)一步提高，各項(xiàng)管理進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)進(jìn)一步強(qiáng)化。重點(diǎn)工作有了較大突破，整體工作成效顯著。概括起來有以下八個(gè)特點(diǎn)：

一、宣傳教育工作不斷創(chuàng)新。一是圍繞“3.19”礦產(chǎn)法頒布日、“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日,突出國土資源法律法規(guī)、市政府1、2號令、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和農(nóng)宅建設(shè)“三停止”規(guī)定廣泛開展宣傳。期間縣局出動(dòng)宣傳彩車并播放專題宣傳錄音，沿正周、南羅公路制作大理石鑲刻的大型國土資源宣傳碑12座。沿街懸掛橫幅22條、發(fā)放宣傳資料2000份。二是“6·25”全國土地日宣傳活動(dòng)專場文藝節(jié)目匯報(bào)演出，從戲曲、舞蹈、獨(dú)唱、快板的策劃、創(chuàng)作、編導(dǎo)、排練、音樂、服裝等工作精心組織、安排有序，整臺節(jié)目主題鮮明、內(nèi)容豐富、形式多樣，赴市縣匯報(bào)演出后，收到了良好的反響，得到了各界人士的一致好評。特別是現(xiàn)代眉戶劇《三戰(zhàn)萬能嘴》，在全省國土資源政策法規(guī)宣傳工作方面獨(dú)樹一幟，既又鮮明的時(shí)代感又有較強(qiáng)的藝術(shù)性，令觀眾耳目一新。三是選拔了熟悉國土資源政策法規(guī)，知識豐富、思維敏捷、語言表達(dá)能力強(qiáng)的3名年輕干部參加全市“6·25”國土資源法律法規(guī)知識競賽，并獲組織獎(jiǎng)。四是強(qiáng)化了干部教育培訓(xùn)。圍繞增強(qiáng)“四種能力”、確保“十項(xiàng)規(guī)范”，組織全系統(tǒng)干部職工開展了“規(guī)范管理，提高素質(zhì)”活動(dòng)，舉辦了土地收購儲(chǔ)備、地質(zhì)礦產(chǎn)、地籍管理、耕地保護(hù)、國土資源執(zhí)法監(jiān)察和土地復(fù)墾等6個(gè)方面的業(yè)務(wù)知識專題輔導(dǎo)培訓(xùn)13場次；聘請?zhí)m通公司專業(yè)技術(shù)人員，對全局職工進(jìn)行了辦公自動(dòng)化啟動(dòng)培訓(xùn)；積極選派政治立場堅(jiān)定、思想覺悟高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作積極主動(dòng)的青年干部參加了入黨積極分子培訓(xùn)；五是信息報(bào)送工作成效顯著，充分利用了國土資源網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和新聞媒體，廣泛宣傳我縣國土資源工作中的新亮點(diǎn)、新成績和新經(jīng)驗(yàn)，編發(fā)國土資源簡報(bào)11期，網(wǎng)絡(luò)圖文信息58條；六是“四五”普法碩果累累。日前，國土資源部作出決定，授予北京市國土資源局大興分局等148個(gè)單位“2001～2005年國土資源管理系統(tǒng)法制宣傳教育先進(jìn)集體”稱號。正寧縣國土資源局榮獲國土資源部表彰的“‘四五’普法先進(jìn)集體”殊榮，擴(kuò)大了社會(huì)影響，提高了部門聲譽(yù)。

二、基層所整體工作成效顯著，各有特色。山河所機(jī)關(guān)管理及制度建設(shè)不斷完善，措施具體落實(shí)到位，土地違法案件查處事實(shí)清楚，處理恰當(dāng)，案卷整理規(guī)范；湫頭所團(tuán)結(jié)協(xié)作，合作共事，整體素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)；宮河所機(jī)關(guān)環(huán)境整潔，各項(xiàng)工作扎實(shí)有效，案件查處敢于碰硬，執(zhí)法力度不斷加大；榆林子所農(nóng)宅清理工作成效顯著，規(guī)費(fèi)收繳任務(wù)完成較快，能充分調(diào)動(dòng)每個(gè)職工的積極性，凝聚力強(qiáng)，工作方法靈活多樣，并有所創(chuàng)新；永和所基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作扎實(shí)有效，發(fā)證和年檢嚴(yán)格規(guī)范。各國土資源所在農(nóng)宅清理工作中，頂烈日，冒酷暑，吃苦耐勞，不計(jì)較個(gè)人得失，面對個(gè)別土地政策法規(guī)意識淡薄、思想觀念認(rèn)識模糊的群眾，動(dòng)之以情，曉之以理，耐心細(xì)致地宣傳講解《土地管理法》及中央執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，甚至有時(shí)還要忍受個(gè)別群眾的冷嘲熱諷，惡意中傷而毫無怨言，努力工作，體現(xiàn)了基層干部流汗又流淚的可貴精神。止6月16日，各所共清理12個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)105780元，其中：山河所清理4個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)16000元；湫頭所清理2個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)24680元；永和所清理2個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)19500元；宮河所清理2個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)19600元；榆林子所清理2個(gè)行政村，收繳規(guī)費(fèi)26000元。

三、土地整理儲(chǔ)備工作再創(chuàng)佳績。一是編制完成了國家土地復(fù)墾示范項(xiàng)目實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告；二是繼續(xù)扎實(shí)有效的實(shí)施國家土地復(fù)墾示范項(xiàng)目永正南住片土地平整后期工程，規(guī)劃整修項(xiàng)目區(qū)內(nèi)道路，榆林子馬家片、宮河?xùn)|山頭片拆遷工作繼續(xù)加大力度，周家片正在實(shí)施拆遷，待二期項(xiàng)目資金到位后，正式實(shí)施土地平整工程項(xiàng)目，并完成了宮河雷村片項(xiàng)目區(qū)的道路綠化任務(wù)。三是編制完成了2006年基本農(nóng)田整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編制；四是編制完成了正寧縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目近期規(guī)劃；五是對外承包了收購儲(chǔ)備的廣場南端耕地，有效地防止了土地荒蕪；六是收購儲(chǔ)備了原公證處，律師事務(wù)所機(jī)關(guān)辦公用地1.41畝；七是辦理了南苑住宅小區(qū)供熱公司和民政局職工住宅樓等單位的用地手續(xù)。

四、執(zhí)法監(jiān)察力度不斷加大。一是認(rèn)真接待群眾來信來訪，上半年共接待來信來訪20余人（次），查處土地違法案件2起，處理土地違法群眾9戶，收回罰款2346元；二是加大土地動(dòng)態(tài)巡查力度，制止并處理在基本農(nóng)田內(nèi)挖坑取土6件，恢復(fù)耕地原狀1235平方米，規(guī)范企業(yè)用地8宗，制止亂修建行為2件；三是清理整頓規(guī)范土地市場，查處了正寧縣農(nóng)行與榆林子樂安坊基督教會(huì)非法買賣土地案，分別向當(dāng)事人做出了處罰決定；清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)用地單位28戶，面積853.24畝；四是全面處理了磚瓦廠、預(yù)制廠在用地上的遺留問題，收回土地補(bǔ)償費(fèi)62947元；五是緊密配合地礦股收繳各磚瓦企業(yè)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

五、礦產(chǎn)資源管理工作措施得力，服務(wù)企業(yè)全面優(yōu)質(zhì)。一是對全縣24戶磚瓦企業(yè)進(jìn)行了年檢，年檢率為100％，并給16戶礦山企業(yè)頒發(fā)了采礦許可證；二是征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)2.2萬元，占市局下達(dá)全年任務(wù)的140.67％；三是為石油勘探開發(fā)創(chuàng)造了良好的工作環(huán)境，協(xié)調(diào)解決了水、電、路用地等問題，并切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民利益；同時(shí)，積極配合了慶咸輸油管道鋪設(shè)工作，對青苗及其他附屬物進(jìn)行了調(diào)查摸底；四是編制《正寧縣地下水應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案》，完成了對我縣地下水調(diào)查監(jiān)測評價(jià)工作；五是有效的開展了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)工作，集中“治”亂、突出治“散”、注重治“本”、嚴(yán)格規(guī)范，此項(xiàng)工作已順利通過了市局督查驗(yàn)收；六是加強(qiáng)了對礦山企業(yè)、礦業(yè)秩序治理、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。七是協(xié)助執(zhí)法大隊(duì)清理收繳各磚瓦廠、預(yù)制廠耕地開墾費(fèi)。

六、耕地保護(hù)工作落實(shí)嚴(yán)格，保障發(fā)展持續(xù)有力。一是完成了統(tǒng)一年產(chǎn)值測算工作，目前測算結(jié)果已報(bào)省廳預(yù)審平衡；二是建立了建設(shè)用地電子臺帳；三是完成了2005年度農(nóng)宅建設(shè)用地審批工作，共批準(zhǔn)農(nóng)民宅基地491戶，用地面積196.4畝；四是清理規(guī)范2000年以來建設(shè)用地45宗，其中未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的3宗，超面積的3宗，對清理出的問題正在督辦之中；五是加強(qiáng)了建設(shè)用地申報(bào)及管理工作。嚴(yán)格按照省、市關(guān)于建設(shè)用地報(bào)批的總體要求，規(guī)范管理，為奧神洲等6家企業(yè)及單位下達(dá)了用地指標(biāo)共49.08畝；六是給長慶油田的三個(gè)勘探井位辦理了臨時(shí)用地手續(xù)；七是完成了2006年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)402.75畝,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地132.45畝,農(nóng)村公益事業(yè)用地130.65畝,小康示范村居民點(diǎn)用地139.65畝。

七、地籍測繪管理工作嚴(yán)格規(guī)范。一是完成了農(nóng)用地分等定級及估價(jià)工作，已報(bào)送省規(guī)劃研究院并通過驗(yàn)收；二是完成了2006年上半年土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作；三是完成了慶陽市地圖集資料收集工作給我縣下達(dá)的全部任務(wù)；四是編寫了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)調(diào)研報(bào)告；五是完成了城區(qū)16平方公里坐標(biāo)系改造擴(kuò)建工作；六是完成了土地登記發(fā)證9宗，收繳規(guī)費(fèi)2860元；七是督促糾正了縣旅游局、信息中心網(wǎng)上“問題地圖”。

八、基層國土所建設(shè)有新的舉措。按照省上要求，加強(qiáng)基層國土所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一是按照“機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范化”的具體要求，對原配置崗位進(jìn)行了調(diào)整，重新確定了人員分工。二是加強(qiáng)了硬件建設(shè)。完善了山河、湫頭、永和3個(gè)所的設(shè)施建設(shè)，宮河所于今年5月10日投入使用，榆林子所已動(dòng)工建設(shè)。各所分別配置計(jì)算機(jī)和打印機(jī)各1臺，山河、宮河、湫頭3所院內(nèi)綠化工作已全面完成。投資一萬多元建成了高標(biāo)準(zhǔn)的職工食堂，并完成了職工住宅樓籌建的前期工作，已動(dòng)工建設(shè)。

第4篇

受區(qū)政府委托，2020年6月3日至4日，區(qū)自然資源局組織各鄉(xiāng)、涉農(nóng)街道到焦作市，學(xué)習(xí)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法。調(diào)研組先后到焦作市自然資源和規(guī)劃局、馬村分局學(xué)習(xí)交流座談，學(xué)習(xí)收獲對我區(qū)做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作具有一定的借鑒意義。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基本情況

焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉(xiāng)益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬元的成交價(jià)，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地塊二，由焦作市馬村區(qū)安陽城鄉(xiāng)廟前村、谷堆后村共同申請，經(jīng)焦作市人民政府批準(zhǔn)入市，決定以網(wǎng)上掛牌方式出讓一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區(qū)安陽城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價(jià)格為2751萬元，土地為工業(yè)用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

二、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推動(dòng)依法入市

為了更好的規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市行為，焦作市印發(fā)了《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易工作實(shí)施方案》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上拍賣掛牌出讓交易規(guī)則（試行）》等文件，規(guī)范了全市入市交易程序，強(qiáng)化了過程和環(huán)節(jié)控制，對入市主體、入市地塊、入市程序、交易細(xì)則、監(jiān)督管控以及收益管理等作了明確規(guī)定，既簡化程序、提高了服務(wù)便捷性，也保障了入市合法合規(guī)。

（二）嚴(yán)格規(guī)范入市程序，保障農(nóng)民權(quán)益

焦作市明確入市范圍為國土空間規(guī)劃（指土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)；未取得法人資格的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)可授權(quán)/委托其組建的資產(chǎn)公司，或者委托授權(quán)其他具有法人資格的組織實(shí)施入市。入市前嚴(yán)格按照“四議兩公開”，由村民自己決定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級向上申請，從根本上保障了農(nóng)民權(quán)益。交易結(jié)果需在本集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)公示欄公式，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。保障農(nóng)民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作價(jià)入股，每年持股分紅；四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。

三、焦作市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)例對的借鑒意義

（一）新《土地管理法》為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條款修改主要體現(xiàn)在四點(diǎn)：一是規(guī)定國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法化；二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的民主化決策程序；三是通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押；四是集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。

（二）簡化程序，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資項(xiàng)目加速落地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，省去了轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的征收環(huán)節(jié)，市、縣兩級自然資源部門審批，市（縣）人民政府核準(zhǔn)，節(jié)約了審批時(shí)限，更有利用各類項(xiàng)目加速落地，避免項(xiàng)目未批先建，造成違法用地行為。

（三）降低征地用地成本，減輕財(cái)政壓力

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不涉及繳納社保費(fèi)等稅費(fèi)，征地用地成本顯著降低。同時(shí)，出讓起始價(jià)、出讓底價(jià)等不得低于宗地實(shí)際取得的各項(xiàng)客觀成本費(fèi)用之和，每宗土地出讓均可實(shí)現(xiàn)正收益，可有效避免以往工業(yè)用地供地過程中成本大于收益等情況的出現(xiàn)。

（四）拓展財(cái)政收入渠道，增加財(cái)政收入

按照焦作市試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，區(qū)財(cái)政可依法取得工業(yè)用地出讓收益5%的土地增值收益調(diào)節(jié)金。下一步，焦作市正在謀劃農(nóng)村集體商業(yè)用地的出讓，預(yù)計(jì)縣（區(qū)）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金。

（五）有效盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)民獲利，企業(yè)降低用地成本，為盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增農(nóng)民收入、緩解農(nóng)村就業(yè)壓力、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供了有力支持。

四、存在問題及下一步工作打算

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點(diǎn)仍局限于工業(yè)、商業(yè)用地，全國首批試點(diǎn)區(qū)域河南長垣縣、重慶大足區(qū)在住宅用地入市探索中走在全國前列，但可復(fù)制性待進(jìn)一步了解學(xué)習(xí)。在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，仍需注重以下工作推進(jìn)：

（一）編制國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃

符合國土空間規(guī)劃是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的首要條件。受上級國土空間規(guī)劃政策的影響，我區(qū)各鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃尚未完成。國土空間規(guī)劃啟用前，該項(xiàng)工作可依照各鄉(xiāng)現(xiàn)有的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃所覆蓋的范圍來實(shí)施。下一步，將加大國土空間規(guī)劃編制力度，同時(shí)在規(guī)劃過程中充分考慮、預(yù)留農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)條件，在規(guī)劃中推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

（二）上級政策支持

向三門峽市政府、市自然資源和規(guī)劃局等上級政府、部門申請政策支持，出臺符合三門峽市、實(shí)際的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。

（三）完善鄉(xiāng)街道基準(zhǔn)地價(jià)

基準(zhǔn)地價(jià)是影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地價(jià)的重要因素。目前，的基準(zhǔn)地價(jià)尚未覆蓋全區(qū)廣大農(nóng)村，可能掣肘農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。下一步，將完善各鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)。

第5篇

論文關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化，新農(nóng)村建設(shè)，村莊規(guī)劃，豫東平原，周口市

一、周口市的基本情況

周口市地處豫東黃淮平原，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，區(qū)內(nèi)地勢平坦，土壤肥沃，水熱條件適中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。因本區(qū)開發(fā)歷史悠久，人口稠密，人均耕地占有量較少。據(jù)周口市統(tǒng)計(jì)局2009年資料，全市總?cè)丝?090.57萬人，耕地面積1251.2萬畝，城鎮(zhèn)化率29.4％。當(dāng)年，全市糧食播種面積1683.44萬畝，總產(chǎn)量716.71萬噸，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別占河南省總量的11.59％和13.3％[1]，均居河南17個(gè)地市榜首之位。

二、周口市農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀

通過對周口市轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）的農(nóng)村調(diào)查，我們認(rèn)為目前該地區(qū)在村莊規(guī)劃建設(shè)方面存在以下幾點(diǎn)問題，第一、部分村莊居民房屋建設(shè)布局零散，農(nóng)民在村頭或路邊的責(zé)任田及自留地里亂搭亂建小飯店、小超市、小加工廠、田間宅院等現(xiàn)象普遍存在；第二、單戶宅基地占地面積較大。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有農(nóng)村住戶宅基地面積都超出了河南省政府規(guī)定的167平方米的最高標(biāo)準(zhǔn)[2]，不少住戶宅基地面積超過300平方米，有的甚至超過400平方米；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)質(zhì)量較差；第四，耕地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；第五，土地使用中的違法現(xiàn)象普遍存在。

三、農(nóng)村新建居民點(diǎn)的情況調(diào)查

（一）新建居民點(diǎn)的基本情況

通過走訪有關(guān)部門，我們了解到該市所轄區(qū)域近5年來搬遷新建的村莊數(shù)量不多，總體來看，因工程建設(shè)或城市開發(fā)搬遷的村莊數(shù)量多于新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村的數(shù)量。根據(jù)調(diào)研分析需要，我們選取了H縣和S縣有代表性的5個(gè)新村建設(shè)案例，這5個(gè)案例中，因高速公路建設(shè)、河道防汛整治及城區(qū)開發(fā)而搬遷新建的村莊各一個(gè)，新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)兩個(gè)。5個(gè)遷建點(diǎn)的建設(shè)資金來源分兩種情況，一種情況是因工程建設(shè)、城區(qū)開發(fā)搬遷的三個(gè)村莊，村民的房屋建設(shè)資金主要來自相關(guān)部門和開發(fā)商給予的拆遷補(bǔ)償，差額部分由村民自己籌集，搬遷責(zé)任方對新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資相對較少；另一種情況是兩個(gè)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村，村民房屋建設(shè)資金全由自己籌集，村中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要由政府一方幫助解決，新村規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施齊全項(xiàng)目管理論文，需投入的建設(shè)資金較多。

（二）群眾反映

訪談中我們發(fā)現(xiàn)，由于各個(gè)村莊、各個(gè)家庭的情況不同，群眾對村莊遷建的反映態(tài)度有所不同。因工程建設(shè)和城區(qū)開發(fā)搬遷的村莊，由于搬遷戶得到了一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，且居住環(huán)境有了明顯改善，總體來看，他們對村莊搬遷的反映意見不大，但對政府低價(jià)征收土地表現(xiàn)出的是更多的無奈。兩個(gè)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村由于采取的政策不同，群眾的反映意見也有所不同。正在建設(shè)的L村由于不存在強(qiáng)制搬遷和限期搬遷問題，目前尚未發(fā)現(xiàn)群眾有不滿情緒。已經(jīng)建成的Z村，由于經(jīng)歷了村莊的整體拆遷和重建過程，完成了地塊的調(diào)整工作，村民的反映意見則有明顯的不同，那些搬遷前在老村建了新房的農(nóng)戶因房屋拆遷損失較大，對村莊搬遷抵觸情緒明顯，尤其對村委會(huì)拆了樓房蓋瓦房的決策更為不滿；部分計(jì)劃建房的農(nóng)戶，因新村宅基地面積沒有減小（有的還略有增加），舊房正常拆除不存在經(jīng)濟(jì)損失，居住環(huán)境和出行條件有了明顯改善，感覺相對比較滿意。從Z村和L村村民的普遍反映看，他們對新村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境條件的改變比較認(rèn)可，但又認(rèn)為新村各項(xiàng)建設(shè)占地面積較大，搬遷并沒有節(jié)省出土地。

（三）新村規(guī)劃建設(shè)中存在的問題

1．地方財(cái)力難以包攬更多村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模投入

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方黨政部門為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作，鼓勵(lì)農(nóng)民遷村并居，一般都會(huì)采取一些積極有效的措施。為支持Z村的建設(shè)，H縣委、縣政府通過行政手段“動(dòng)員”縣里條件較好的職能部門對該村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行對口援建。據(jù)Z村村委干部介紹，H縣教育局、財(cái)政局、民政局、衛(wèi)生局、公用事業(yè)局、交通局、電業(yè)局等單位為該村小學(xué)、村文化大園、村委會(huì)辦公樓、敬老院、衛(wèi)生所、自來水廠、村內(nèi)外道路、供電及照明等項(xiàng)目建設(shè)共計(jì)投資3000多萬元。新農(nóng)村試點(diǎn)可以在政府的主導(dǎo)下大手腳投資建一兩個(gè)形象工程，如果更多村莊趁機(jī)跟風(fēng)，地方財(cái)政根本無力應(yīng)對核心期刊目錄。

2．關(guān)聯(lián)部門對試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)狀缺乏深入調(diào)查研究

根據(jù)對本文調(diào)查的兩個(gè)試點(diǎn)村有關(guān)負(fù)責(zé)人的走訪，我們了解到，在新村規(guī)劃建設(shè)方案實(shí)施前關(guān)聯(lián)單位（主要是建設(shè)規(guī)劃部門）沒有對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村及農(nóng)民的情況進(jìn)行調(diào)查研究，舊村該不該拆遷，新村如何建設(shè)，完全是基層政府部門的領(lǐng)導(dǎo)說了算，規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)村莊布局和居民房屋建設(shè)方案設(shè)計(jì)，至于試點(diǎn)村建設(shè)涉及的農(nóng)戶有多個(gè)家庭有建造新房的經(jīng)濟(jì)能力，村莊整合后能騰出多少土地，沒有單位和個(gè)人為此提供相關(guān)的調(diào)研報(bào)告。由于對上述基本信息缺乏全面掌握，結(jié)果在實(shí)踐操作中出現(xiàn)了諸多尷尬局面。如Z村在遷建規(guī)劃中本打算全行政村6個(gè)自然村全部集中到新村居住，但其中兩個(gè)自然村因新建樓房住戶較多村民拒絕搬遷，結(jié)果只有四個(gè)自然村的村民遷進(jìn)了新村。表面上看，村莊整合騰出了一部分土地，但實(shí)際上由于新村建設(shè)宅基地?cái)?shù)量增加，村內(nèi)主干道、環(huán)村路及單戶宅基地占地面積較大，加上臨街門面房、自來水廠、文化大院、敬老院、衛(wèi)生室等新增基礎(chǔ)設(shè)施用地，騰出的土地與新增加的建設(shè)用地基本持平。而對于該村的搬遷農(nóng)戶來說，由于沒有分到老村騰出的土地，又要公攤新村的基礎(chǔ)設(shè)施用地，結(jié)果凡得到一處宅基地的住戶責(zé)任田差不多減少了1畝左右。如此新農(nóng)村建設(shè)，的確讓人覺得尷尬。

3．村莊規(guī)劃脫離地方實(shí)際

理論上講，新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)應(yīng)具有一定的前瞻性和超前意識，但也應(yīng)注意與本地實(shí)際結(jié)合，不可盲目照搬縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)點(diǎn)的規(guī)劃模式。這里仍以Z為例，一個(gè)總?cè)丝诓蛔?600人、常住人口不足1000人、距鄉(xiāng)政府所在地不到兩公里、對外聯(lián)系并不通暢的村莊，村中卻規(guī)劃了一縱一橫寬30米的主干道，主干道兩側(cè)規(guī)劃建設(shè)了近450間門面房（占地面積至少相當(dāng)于110處住宅），由于本地勞動(dòng)力素質(zhì)較低，加之發(fā)展項(xiàng)目缺乏，目前已建成的門面房用于加工或其它經(jīng)營活動(dòng)的不及總數(shù)的3％，這樣不切實(shí)際的規(guī)劃建設(shè)，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，也造成了建設(shè)資金的極大浪費(fèi)。

4．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

通過對5個(gè)新建村莊的調(diào)查了解，我們感覺地方政府官員對中央新農(nóng)村建設(shè)文件精神的理解存在一定的偏差，具體表現(xiàn)是，在落實(shí)《十一五規(guī)劃綱要建議》文件精神的過程中把新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐任務(wù)幾乎全部交給了市、縣級規(guī)劃建設(shè)局，同級農(nóng)技推廣部門、能源部門及其他相關(guān)部門則很少參與。從目前的實(shí)際看，所謂的新農(nóng)村建設(shè)只是房屋、道路及社區(qū)附屬設(shè)施的建設(shè)，規(guī)劃設(shè)計(jì)者并沒有把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村富裕勞動(dòng)轉(zhuǎn)移就業(yè)放在重要地位。除此之外，新村建設(shè)在太陽能、沼氣等新能源的開發(fā)利用方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，5個(gè)建設(shè)點(diǎn)在規(guī)劃建設(shè)方案中根本沒有體現(xiàn)出這一發(fā)展理念。

四、對策建議

1．做好農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的編制指導(dǎo)工作

目前，從全國范圍看，新農(nóng)村建設(shè)尚處在試驗(yàn)探索階段，個(gè)別地方雖然積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于各地情況不同，難以在全國普遍推廣，如四川成都的“拆院并院”改革試驗(yàn)，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗(yàn)項(xiàng)目管理論文，天津的“宅基地?fù)Q房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗(yàn)等[3]都是靠城市周邊高昂的土地出讓金收入補(bǔ)償給農(nóng)民實(shí)施搬遷的。周口經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，城市化水平較低，近期城市發(fā)展用地少，農(nóng)村可以整合的土地多，如果政府方面在農(nóng)村住房建設(shè)管理問題上不采取一定措施的話，新的一輪建房很快會(huì)掀起，以后再進(jìn)行村莊布局規(guī)劃需要考慮的問題會(huì)更多，拆遷的難度會(huì)更大。眼下對于政府部門來講，關(guān)鍵是做好縣（市）域、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域村莊布點(diǎn)規(guī)劃工作，無論建設(shè)新村還是整治舊村，都應(yīng)盡快給群眾有個(gè)明確的表態(tài)。

2．堅(jiān)持依法管理土地，剎住農(nóng)村亂搭亂建亂占耕地的歪風(fēng)

前已述及，目前該市農(nóng)村住房建設(shè)混亂狀況的形成，主要是政府有關(guān)部門在前期對土地使用中的違規(guī)違法行為監(jiān)管和處理不力造成的，如果繼續(xù)放任自流，后期治理整改的難度或?qū)⒏蟆ａ槍δ壳暗默F(xiàn)狀，我們認(rèn)為最有效、最可行的辦法是認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院及河南省政府有關(guān)土地管理和村鎮(zhèn)規(guī)劃的法律、法規(guī)文件精神，用法律手段制約亂占、濫建現(xiàn)象的發(fā)生。

3．抓好試點(diǎn)示范工程建設(shè)

綜合對周口市5個(gè)農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)的情況調(diào)查，我們認(rèn)為，該市新農(nóng)村建設(shè)工作進(jìn)展緩慢的主要原因之一是前期試點(diǎn)示范工程建設(shè)不夠成功，群眾參與的意愿不強(qiáng)，積極性不高，甚至有的試點(diǎn)建設(shè)對新農(nóng)村建設(shè)工作的進(jìn)一步開展產(chǎn)生了負(fù)面影響，如不切實(shí)際的規(guī)劃造成的土地資源浪費(fèi)，強(qiáng)行遷建使農(nóng)民造成了嚴(yán)重的損失等。因此，我們建議，基層政府在以后的工作中對農(nóng)村試點(diǎn)工程建設(shè)一定要給予高度重視，在政策措施的制定、規(guī)劃建設(shè)方案的實(shí)施、建設(shè)資金的籌集等方面多做調(diào)查研究，根據(jù)各自發(fā)展?fàn)顩r和各類村莊的不同特點(diǎn)，積極探索不同的村莊建設(shè)和治理途徑。根據(jù)我們的調(diào)查體驗(yàn)，我們認(rèn)為試點(diǎn)示范工程的建設(shè)應(yīng)該做好以下幾點(diǎn)：第一、對那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、布局較為合理的村莊，或雖然規(guī)模不大但區(qū)位優(yōu)越、生產(chǎn)生活便利的村莊，要注意基本保持村莊整體布局結(jié)構(gòu)和農(nóng)民住房現(xiàn)狀，重點(diǎn)做好公共設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境治理工作，著力發(fā)展教育、文化、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)；第二、對那些因城市擴(kuò)展、重大工程建設(shè)等需要整體搬遷的村莊，可采取土地置換等方式另選新址遷建新村或直接遷建到小城鎮(zhèn)、中心村；第三、對那些村莊規(guī)模偏小、位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施配置困難的村莊，可就近集中向基礎(chǔ)設(shè)施條件好的中心村遷建；第四、調(diào)整充實(shí)舊村中的“空心”部位，合理安排公共基礎(chǔ)設(shè)施或住宅建設(shè)。第五、拓展農(nóng)村建設(shè)資金的來源渠道，通過制定切實(shí)可行的政策，廣泛吸納社會(huì)各方面資金支持本區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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第6篇

[關(guān)鍵詞]：返鄉(xiāng)農(nóng)民工 權(quán)益損失 原因分析

隨著市場機(jī)制逐步形成和傳統(tǒng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的松動(dòng)，中國的市場化、城市化與現(xiàn)代化進(jìn)程加快，曾經(jīng)被固定在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工，實(shí)現(xiàn)自身職業(yè)的轉(zhuǎn)換，成為中國市場化進(jìn)程中獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。然而長期以來由于一系列制度的安排，農(nóng)民在中國更多的是一種身份的象征，而不是一種職業(yè)的稱謂，身份上是農(nóng)民，職業(yè)上是工人，從而出現(xiàn)了不被現(xiàn)行制度認(rèn)可的具有雙重身份―亦工亦農(nóng)。這種身份和職業(yè)的矛盾使他們并沒有同工業(yè)化和城市化同步，沒有真正融入城市的主流社會(huì)和主流生活，而是演變成為一個(gè)日益被邊緣化的新弱勢群體。農(nóng)民工處在城市底層勞動(dòng)力市場上，在非正規(guī)勞動(dòng)力市場上從事著臟、苦、累、差和技術(shù)含量低的職業(yè)，收入低且工作沒有保障，他們的合法權(quán)益屢遭侵犯，成為城市中的弱勢群體。為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)民工群體盡快融入城市社會(huì)生活，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有現(xiàn)實(shí)意義，本文從制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面對農(nóng)民工權(quán)益受損的原因進(jìn)行分析。

一、制度原因分析

1.戶籍制度

1958年實(shí)施的《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩類，它是在特定的歷史時(shí)期為推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)的起步和發(fā)展，控制農(nóng)村人口向城市遷移，減輕城市壓力的背景下制定的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。把公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩類，實(shí)際是兩種不同的社會(huì)身份。現(xiàn)在的戶籍管理制度成為城市農(nóng)民工所面臨的勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、義務(wù)教育和社會(huì)保障等方面的差別與歧視的制度基礎(chǔ)，這一制度是造成農(nóng)民工受到不公平待遇的根本原因。雖然經(jīng)過三十多年的改革開放，一些地方的戶籍制度進(jìn)行了改革，對農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的限制有所松動(dòng)，但效果不明顯。流入城市的農(nóng)民工在城市工作后，仍然受到戶籍制度的阻礙而無法融入城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。農(nóng)民工是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革而出現(xiàn)的一個(gè)社會(huì)群體，他們不得不在體制外生存，在城市的邊緣徘徊，變成漂泊不定的流動(dòng)人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社會(huì)保障等方面遇到一系列困難，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場上的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場分割的根本原因亦在于城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。

2.就業(yè)制度

農(nóng)民工就業(yè)制度的歧視是發(fā)生在具有同等競爭能力的人受到不平等的對待，或具有不同平等競爭能力的人受到同等的對待。包括在進(jìn)入勞動(dòng)力市場前、進(jìn)入勞動(dòng)力市場中以及退出勞動(dòng)力市場過程中遇到不平等的待遇，如對城市農(nóng)民工的總量控制、職業(yè)和工種限制，先城后鄉(xiāng)控制，強(qiáng)制性收取管理費(fèi)和用工調(diào)節(jié)費(fèi)，等等。市場前就業(yè)歧視，農(nóng)民工在城市或流入地的職業(yè)身份，是通過進(jìn)入勞動(dòng)力市場獲得的，在與戶籍相連的就業(yè)制度作用下，城市管理部門制定了對于職業(yè)進(jìn)入的種種限制，提高了農(nóng)民工就業(yè)門檻和務(wù)工成本，加上農(nóng)民工自身素質(zhì)普遍低于城市居民，使農(nóng)民工被排斥到了次屬勞動(dòng)力市場上，從事一些城市居民不愿干的工作，成為城市社會(huì)的底層。農(nóng)民工在職的時(shí)候也會(huì)受到就業(yè)待遇歧視、就業(yè)培訓(xùn)歧視和就業(yè)保障歧視等，“同工不同酬”“同工不同時(shí)”的現(xiàn)象越來越普遍。農(nóng)民工離職時(shí)，沒有失業(yè)保險(xiǎn)金，沒有社會(huì)保障，也沒有退休金。

3.社保制度

社會(huì)保障權(quán)是我國現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)成員應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，當(dāng)社會(huì)成員遭遇就業(yè)、疾病、工傷和意外傷害等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國家（政府）有責(zé)任為其提供物質(zhì)援助及相應(yīng)幫扶。現(xiàn)行國家社會(huì)保障制度存在很大的缺陷，表現(xiàn)在門檻高，覆蓋率低；社保金不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有效對接；地方“障礙”導(dǎo)致社保金無法在城市之間轉(zhuǎn)移。城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育以及工傷五大保險(xiǎn)和最低生活保障，農(nóng)民工雖然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非的職業(yè)轉(zhuǎn)變，但是，他們基本上被排除在社會(huì)保障之外。以目前的五大社會(huì)保險(xiǎn)體系為例，保障農(nóng)民工生命健康的工傷保險(xiǎn)是與農(nóng)民工無緣，因?yàn)樗麄儾皇枪と耍凰麄円矝]有失業(yè)保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄冊谵r(nóng)村有土地保障；養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保形式是“企業(yè)”加“個(gè)人”，農(nóng)民工必須自己承擔(dān)全部養(yǎng)老保險(xiǎn)的帳戶支持，有的地方財(cái)政狀況不好，就根本難以落實(shí)。農(nóng)民工不享受這些保險(xiǎn)待遇，被排除在社會(huì)保障之外，一旦農(nóng)民工在城市就業(yè)、生活遭遇風(fēng)險(xiǎn)與困難時(shí)，他們無權(quán)享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城鎮(zhèn)居民相同的低保待遇。

4.土地制度

我國憲法和《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村土地屬集體所有制，但是“集體”的邊界不清，《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地使用權(quán)、承包權(quán)未明確界定范圍，是一種模糊處理。在現(xiàn)實(shí)中，集體所有權(quán)有時(shí)成為虛假的空殼，農(nóng)村承包權(quán)似乎發(fā)揮著所有權(quán)的作用，當(dāng)土地使用權(quán)發(fā)生變更時(shí)，土地所有者難以獲得應(yīng)有的權(quán)益；同時(shí)，土地制度在城鄉(xiāng)之間存在的嚴(yán)重不平等性和不公平性一直沒有改變：城鎮(zhèn)國有土地可依法相對自由交易，而農(nóng)村土地在處置時(shí)要受非所有者的干預(yù)和制約。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基本虛置，農(nóng)民的主體地位難以確定。《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則不予考慮，并且目前土地征用具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，法律賦予了地方政府征地的合法性和強(qiáng)制權(quán)，卻并未形成有效的監(jiān)督，非常容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，往往導(dǎo)致農(nóng)民損失嚴(yán)重。同時(shí)，由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，容易滋生腐敗。

二、經(jīng)濟(jì)原因分析

本文根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，農(nóng)民工外出打工在廣東地區(qū)高達(dá)52.6%，返鄉(xiāng)期間失業(yè)率在6個(gè)月以上的占65.3%，因此本文計(jì)算農(nóng)民工的損失以一年為基準(zhǔn)，計(jì)算農(nóng)民工權(quán)益損失的工資差異和失業(yè)保險(xiǎn)金，均以廣東省城鎮(zhèn)職工和廣東省失業(yè)人員為參照物。

第一，與城鎮(zhèn)職工對比，農(nóng)民工權(quán)益損失持續(xù)增加，由2002年的1530.17元增加到2008年的2816.5元，平均每年以12%的速度增長。金融危機(jī)造成農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，企業(yè)出現(xiàn)“民工荒”，勞動(dòng)力市場上勞動(dòng)力供給小于需求，因此企業(yè)以提高工資為前提吸引勞動(dòng)力。

第二，與農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員對比，機(jī)會(huì)成本的損失逐年增大，并將持續(xù)上升，機(jī)會(huì)成本和農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象成正相關(guān)關(guān)系，機(jī)會(huì)成本越高，農(nóng)民工返鄉(xiāng)人數(shù)越多。國家實(shí)施惠農(nóng)政策，加大對三農(nóng)的投入，提高對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，加上農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格上升，農(nóng)民的收入增加。另外，政府提供就業(yè)崗位，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，崗前培訓(xùn)指導(dǎo)，降低了農(nóng)民工尋找工作的成本，從而提高了外出勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本。

三、社會(huì)原因分析

1.對待城鄉(xiāng)發(fā)展的態(tài)度

城市對進(jìn)城的農(nóng)民工采取的是“經(jīng)濟(jì)吸納”和“社會(huì)拒入”的雙重態(tài)度。農(nóng)民工能否在城市得到身份認(rèn)同，能否市民化與城市化，依托于城市現(xiàn)有的政策能否為他們提供最大程度利益，能否維護(hù)他們的合法權(quán)益，政策法律法規(guī)的不完善也是造成農(nóng)民工權(quán)益損失的原因。由于歷史發(fā)展的不可分割性和延續(xù)性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影響到后來的制度建設(shè)及其良性運(yùn)行。人為的制定一些剝奪農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利的政策法規(guī)，使得農(nóng)民工受到就業(yè)歧視和社會(huì)歧視，加上農(nóng)民工自身與城市的文化差異背景，逐漸演變成城市邊緣一帶的人群。某些政府認(rèn)為農(nóng)民工的流動(dòng)很大程度上是盲目無序的，組織大量人力管制外來流動(dòng)人口，把農(nóng)民工看成是擾亂城市管理秩序，造成社會(huì)不安的主要因素。限制性政策造成農(nóng)民工受到社會(huì)歧視、經(jīng)濟(jì)損失和人身自由權(quán)利的侵害。上海市對其用工政策確定為“先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村，先本市，后外地”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，城市限制農(nóng)民工進(jìn)入行業(yè)或領(lǐng)域最高可達(dá)60多種，一般中等城市也有40多種。政府制定的公共政策有失公平正義這一價(jià)值取向，沒有充分發(fā)揮公共管理的職能，監(jiān)管、協(xié)調(diào)缺位，對侵害農(nóng)民工權(quán)益的行為制止不力，政策偏差（尤其是財(cái)政政策）和政策機(jī)制某種程度上的失靈是導(dǎo)致農(nóng)民工問題產(chǎn)生的主要根源。

2.城鄉(xiāng)文化融合程度

從文化的適應(yīng)性來看，對于農(nóng)民工而言， 城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的觀念、人際關(guān)系以及風(fēng)俗習(xí)慣都有別于他們的鄉(xiāng)土文化習(xí)俗，這使得帶有濃厚鄉(xiāng)土文化氣息的農(nóng)民工進(jìn)入城市后會(huì)發(fā)生價(jià)值觀、生活方式以及思維方式上的沖突。但相應(yīng)的由于農(nóng)民工文化適應(yīng)力較弱，使他們在城市生活中逐步形成了自我隔離的狀況，逐步與城市的主流社會(huì)、主流文化相疏離。人力資本存量低、從數(shù)量上看，農(nóng)民工是一個(gè)巨大的群體，但農(nóng)民工人力資本低是其勞動(dòng)力的顯著特征。表現(xiàn)為文化素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)低。文化素質(zhì)低決定了其法律意識、維權(quán)意識及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。缺乏對相關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī)的了解，在權(quán)益受到侵害時(shí)，不懂得如何用法律武器來維護(hù)自身的權(quán)益。職業(yè)技能低，表現(xiàn)為職業(yè)設(shè)計(jì)模糊、就業(yè)意向盲目、就業(yè)突進(jìn)狹窄、就業(yè)行業(yè)和工種范圍窄，導(dǎo)致了在勞動(dòng)力市場中沒有競爭優(yōu)勢，只能在次級勞動(dòng)力市場尋找不需要太高勞動(dòng)技能的工作。由于中國農(nóng)村與城市長期隔離，農(nóng)民與市民之間長期缺少必要的溝通，傳統(tǒng)的文化觀念仍將農(nóng)民歸入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我們社會(huì)還存在輕視體力勞動(dòng)者，輕視基層勞動(dòng)人民的思想。

3.政府立法執(zhí)法與監(jiān)管不力

我國的社會(huì)預(yù)警機(jī)制還有待健全，一些相關(guān)政策總是在問題十分嚴(yán)重后才相繼出臺，這種滯后性勢必使得農(nóng)民工權(quán)益遭受長期的、極大的損害。其次，政策法規(guī)實(shí)施的滯后性。目前已出臺了很多保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)政策規(guī)定，但從實(shí)際情形看，農(nóng)民工權(quán)益保障卻有每況愈下的趨勢。其原因正如有些學(xué)者認(rèn)為的那樣，保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)以及訴求侵犯權(quán)益制度的渠道“不具備有效性”。由于多種因素的影響和制約，特別是地方政府對私利的追求和強(qiáng)大的傳統(tǒng)文化的影響，官商結(jié)合與政府及行政人員的尋租活動(dòng)使法律失去有效性。另外，《勞動(dòng)法》明文規(guī)定，勞動(dòng)行政部門監(jiān)督檢查人員有權(quán)進(jìn)入用人單位檢查，但現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察員的嚴(yán)重短缺已使該條文形同虛設(shè)，許多勞動(dòng)侵權(quán)行為無從監(jiān)控，只能依賴年關(guān)時(shí)節(jié)運(yùn)動(dòng)式的大檢查，而此時(shí)農(nóng)民工的許多權(quán)益已經(jīng)受損。

4.不完善的公眾利益訴求機(jī)制

作為社會(huì)的弱勢群體，農(nóng)民工們具有提高工資待遇、改善工作環(huán)境、維持基本尊嚴(yán)和獲取基本社會(huì)保障等方面的利益訴求渴望，有恢復(fù)國民待遇的強(qiáng)烈訴求。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于沒有一個(gè)爭取自身權(quán)益的“代言人”，在公共政策決策中沒有話語權(quán)，他們?nèi)狈^為暢通的利益訴求渠道。目前，我國各行各業(yè)都有工會(huì)組織，唯獨(dú)農(nóng)民工這個(gè)數(shù)目龐大的社會(huì)群體沒有自己的工會(huì)組織，工會(huì)維權(quán)組織的邊緣化。農(nóng)民工在權(quán)益遭到侵犯的時(shí)候，只能求助于政府，這也是出現(xiàn)“政府替農(nóng)民工討薪”的原因之一。缺乏正規(guī)的工會(huì)組織，農(nóng)民工沒有合法的權(quán)益訴求渠道，權(quán)益的訴求得不到政府、社會(huì)的重視，導(dǎo)致權(quán)益長期缺失而無人問津；沒有專門化的維權(quán)機(jī)構(gòu)，農(nóng)民工得不到維權(quán)方式的正確指導(dǎo)，使得個(gè)別農(nóng)民工被逼無奈采取極端暴力手段，最終走上違法犯罪的歧路。

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第7篇

為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)xx鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繼續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)行了一些研究和探討。

一、xx鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

xx鎮(zhèn)位于中江縣南端，距鎮(zhèn)城約40公里，屬丘陵地區(qū)。全鎮(zhèn)幅員面積70平方公里，轄22個(gè)村，2個(gè)居委會(huì)，278個(gè)村民小組，總?cè)丝?3000余人，其中：農(nóng)業(yè)人口近40000人，非農(nóng)業(yè)人口3000余人。我鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)民整體素質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠等因素制約，新時(shí)期xx鎮(zhèn)所面臨的農(nóng)村工作任務(wù)仍然十分艱巨。

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件相對較差。由農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施數(shù)量少、配套不夠完善，水利設(shè)施損毀嚴(yán)重，部分地區(qū)人畜飲水和農(nóng)業(yè)灌溉用水未徹底解決。

(二)農(nóng)村人口總體素質(zhì)低下，發(fā)展意識不強(qiáng)。受地理?xiàng)l件、文化水平的限制，“小富則安”、“小進(jìn)則滿”、“等、靠、要”的惰性心態(tài)依然存在，缺乏開拓創(chuàng)新能力和敢闖、敢冒的精神，創(chuàng)新發(fā)展意識不強(qiáng)。接受科技能力差，農(nóng)產(chǎn)品的科技含量極低，基本上維持著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕作和管理模式。農(nóng)村實(shí)用人才缺乏，科技示范戶和專業(yè)大戶培育少，農(nóng)民科技意識淡薄，接受新技術(shù)、新品種的能力弱。

(三)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難。農(nóng)村教育水平已不能滿足農(nóng)民對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，突出表現(xiàn)在農(nóng)村缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源和優(yōu)秀教師，教師資源配置嚴(yán)重失衡。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)遲緩。農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)滯后，農(nóng)村疾病預(yù)防控制、婦幼保健、衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系尚不完善。農(nóng)村社會(huì)保障制度有待于進(jìn)一步完善。

(四)農(nóng)村缺乏活力和動(dòng)力，農(nóng)民增收渠道不多。為積極拓寬農(nóng)民增收渠道，xx鎮(zhèn)不斷探索產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助農(nóng)增收的新方式、新舉措、新思路，先后引導(dǎo)農(nóng)民搞基地建設(shè)、科技示范、反季節(jié)蔬菜、特色水果、勞務(wù)開發(fā)等，也取得一定成效。

二、對加快xx鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策建議

(一)明確新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)。黨的十七屆三中全會(huì)和省委九屆六次全會(huì)確立的深化農(nóng)村改革的方針政策為農(nóng)村帶來新的發(fā)展機(jī)遇，，我鎮(zhèn)提出了“保穩(wěn)定、抓重建、強(qiáng)三農(nóng)、壯支柱、促發(fā)展、創(chuàng)輝煌”的總體工作思路，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬“三農(nóng)”工作，在“抓重建”和“強(qiáng)三農(nóng)”上狠下功夫，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增效和農(nóng)民增收目標(biāo)，抓住地震災(zāi)后恢復(fù)重建、國家富民安康工程、扶貧開發(fā)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等機(jī)遇。使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加健全，綜合效益明顯提高，農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，社會(huì)事業(yè)更加完備，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

(二)以深化農(nóng)村改革為契機(jī)，加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展基本制度建設(shè)。一是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地。努力推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。積極發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，大力培育新型合作組織，建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，著力提高組織化程度，推動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。二是建立健全農(nóng)村土地管理制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地。三是建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，加大對農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入。拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道，整合投資項(xiàng)目和支農(nóng)資金，加強(qiáng)資金使用、監(jiān)管，提高資金使用效益。

(三)以強(qiáng)化帶動(dòng)為助力，走現(xiàn)代化特色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。按照“特色高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高效、生態(tài)安全”的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)力以及農(nóng)畜產(chǎn)品商品化率，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越。一是大力發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)。二是加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。三是建立和完善新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和市場化程度。

(四)以恢復(fù)重建為紐帶，加大和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。突出抓好特別是汶川地震損毀基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建，進(jìn)一步加大 投入力度，發(fā)動(dòng)群眾搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施重建，盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，不斷改善生產(chǎn)條件，提高人民群眾的生活水平。一是加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)。。二是加快農(nóng)村交通通訊恢復(fù)重建。三是提高農(nóng)村災(zāi)害預(yù)報(bào)、處置和自救能力。

第8篇

1問題的提出

長期以來，確保國家18億畝耕地紅線，保障糧食的安全供給，是維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性任務(wù)。《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009―2020年）》指出：“應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，促進(jìn)投資主體多元化。建立健全以公共財(cái)政為主體的多元化投入機(jī)制，落實(shí)相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金投向糧食生產(chǎn)。”

實(shí)踐中，由于種糧的成本收益低下，工商資本在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投資積極性小。農(nóng)業(yè)部的典型調(diào)查顯示：“外來業(yè)主流轉(zhuǎn)耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，只有7% 以制種等方式與糧食生產(chǎn)相關(guān)，其他的無一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物，更有甚者打著休閑觀光農(nóng)業(yè)的幌子肆意改變土地用途。”[ZW（]郭曉鳴中國糧食安全的遠(yuǎn)憂與近慮[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（2）.[ZW）]即使和糧食生產(chǎn)有關(guān)的企業(yè)，比重也是越來越小，而且越來越傾向于農(nóng)資供給、糧食加工、流通等在糧食生產(chǎn)鏈中相對高利潤的環(huán)節(jié)。

通過解讀國家相關(guān)政策，筆者認(rèn)為：糧食生產(chǎn)領(lǐng)域并非工商資本主營業(yè)務(wù)。2013年中央1號文件指出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。”但文件并未明確提出工商資本投資糧食種植。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地?O管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出：“各地要強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅(jiān)決措施嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化。”“對撂荒耕地、非糧化等行為，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。”我國《土地管理法》第19條規(guī)定：“我國將嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地。”可以看出，在對待工商資本非糧化問題上，國家政策導(dǎo)向只是對糧食安全保障核心區(qū)進(jìn)行了特殊強(qiáng)調(diào)，不允許工商資本在上述區(qū)域內(nèi)大面積租賃糧田后改變用途。對于非糧食安全保障區(qū)，工商資本要能夠保證參與農(nóng)地經(jīng)營，杜絕非農(nóng)化。從二者的關(guān)系角度看，非農(nóng)化一定是非糧化，但非糧化不一定是非農(nóng)化。非農(nóng)化是非糧化的必要而不充分條件。

新時(shí)期，為了更好地規(guī)范和引導(dǎo)工商資本參與糧食生產(chǎn)，首先，嚴(yán)禁工商資本規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化行為，明確工商資本在糧食種植上的定位；其次，全面分析典型地區(qū)工商資本投資糧食生產(chǎn)的實(shí)踐，合理引導(dǎo)工商資本參與糧食產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮資本在糧食生產(chǎn)中的生產(chǎn)要素功能。

2工商資本投資糧食生產(chǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)梳理

目前，學(xué)術(shù)界的爭論主要集中在兩個(gè)方面：一是工商資本投資種植業(yè)的范圍界定，糧食是否屬于工商資本投資的主營領(lǐng)域；二是工商資本種糧的運(yùn)作機(jī)制，投資糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)能否盈利，是否能夠帶來農(nóng)民增收。綜合近幾年工商資本投資糧食生產(chǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：工商資本種植糧食是不現(xiàn)實(shí)的，家庭規(guī)模經(jīng)營才是糧食種植的主要方式（賀雪峰，2012；陳靖，2013；涂圣偉，2014；蔣永穆，2014；呂軍書、張鵬，2014；劉成玉、熊，2015；中國人民銀行達(dá)州市中心支行課題組，2017）。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為：工商資本通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收（楊立、郝晉珉，2014；張洪源、張利庠，2015；曲峻嶺、孔凡丕，2016；穆娜娜、孔祥智，2017）。綜上所述，學(xué)者們大多從理論視角對糧食種植的特征、成本收益率、資本逐利性等進(jìn)行了分析。接下來，有必要對工商資本投資糧食生產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地考察并做出形勢判斷。

3工商資本投資糧食生產(chǎn)的現(xiàn)狀調(diào)查及形勢研判

本部分選取了工商資本投資糧食生產(chǎn)的幾個(gè)典型區(qū)域，包括了農(nóng)業(yè)部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）在湖南省的調(diào)研；陳靖（2013）在安徽省的實(shí)地調(diào)查；筆者（2014）在四川省的調(diào)研；賀雪峰（2015）以華中為主區(qū)域的全國范圍調(diào)研。

31現(xiàn)狀調(diào)查

（1）陳靖在安徽省的實(shí)地調(diào)查。安徽黃村通過招商引資推動(dòng)整村流轉(zhuǎn)形成大規(guī)模經(jīng)營，外來資本下鄉(xiāng)并進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)。資本主導(dǎo)下農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營更加注重資本、技術(shù)的投入，地租和工資也成為資本有機(jī)結(jié)構(gòu)的重要部分。黃村的規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)后選擇了成本―收益更高的行為：一是良種種植。部分工商資本經(jīng)營的是改良后的小麥種子，收獲后作為良種出售而非主糧；二是轉(zhuǎn)向規(guī)模化種植經(jīng)濟(jì)作物如蔬菜、苗木等。若資本單純種糧，除去地租、雇工工資、固定資產(chǎn)等投入外，年畝均收入僅為200～400元；三是轉(zhuǎn)向深加工和銷售渠道，拓展產(chǎn)業(yè)鏈獲益。一旦進(jìn)入糧食深加工、流通、銷售環(huán)節(jié)，在轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高增值收益。因此大資本更愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈前、后端，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接外包。

（2）農(nóng)業(yè)部賀軍偉、王忠海、張錦林的調(diào)研。根據(jù)農(nóng)業(yè)部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）的調(diào)研：“工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，主要瞄準(zhǔn)了附加值較高的蔬菜、水果、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物和生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等規(guī)模化、特色性的養(yǎng)殖業(yè)。在湖南省衡陽縣，前幾年搞糧食生產(chǎn)的工商企業(yè)有十來家，現(xiàn)在只剩兩家，一家是湖南安邦農(nóng)業(yè)科技股份有限公司，一家是富農(nóng)優(yōu)質(zhì)稻專業(yè)合作社。目前，兩家在全縣共流轉(zhuǎn)土地43000多畝。”[ZW（]賀軍偉，王忠海，張錦林邁進(jìn)農(nóng)門以后一三省工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)產(chǎn)品市場周刊，2013（21）.[ZW）]而在這僅有的糧食生產(chǎn)的企業(yè)中，其重心已經(jīng)開始向糧食加工、流通以及農(nóng)資經(jīng)營等產(chǎn)前產(chǎn)后利潤率高的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。

（3）賀雪峰覆蓋全國的調(diào)查。調(diào)研顯示：在適宜耕種的地方無土地拋荒，然而資本與農(nóng)民爭田耕種的現(xiàn)象愈演愈烈。目前，工商資本流轉(zhuǎn)土地占全國流轉(zhuǎn)土地的1/10左右。工商資本加速進(jìn)入與土地要素密切相關(guān)的種養(yǎng)環(huán)節(jié)。結(jié)果顯示：工商資本規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非糧化比例很高，資本下鄉(xiāng)種田很難成功。工商資本種糧，需要支付地租、固定資本、市場價(jià)格下的勞動(dòng)力工資等，難有利潤空間。華中某地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)搞土地產(chǎn)權(quán)交易所，但是幾乎沒有流轉(zhuǎn)土地用于種糧。這在一定程度上會(huì)擾亂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（4）筆者在四川省的實(shí)地調(diào)查。四川省工商資本在糧食種植上具有以下特點(diǎn)：一是以銷售為目的的綠色有機(jī)糧食種植。由于普通的糧食作物種植幾乎沒有收益，所以工商資本投資糧食種植，也是以高附加值的有機(jī)綠色糧食為主。比如，四川省航粒香米業(yè)有限公司以有機(jī)稻米的生產(chǎn)、加工為主，種植有機(jī)大米11000畝；二是以有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)原料為目的的有機(jī)糧食種植。西充縣金科種養(yǎng)殖有限公司是大型的高科技種養(yǎng)殖企業(yè)，主要以牛奶、豬、葵花雞、蓮花茶等為特色。該公司有機(jī)大豆、有機(jī)玉米等僅是公司產(chǎn)業(yè)鏈的前端，屬于原料供給環(huán)節(jié)；三是在生產(chǎn)耕作期間以糧食套種為輔。比如四川綺香紗絲業(yè)有限責(zé)任公司是一家絲綢企業(yè)。不過在桑樹種植以及蠶桑生產(chǎn)期間，該企業(yè)兼有2000畝大豆套種。總體來看，四川省工商資本在種糧上積極性較低，種糧也是以高附加值的綠色有機(jī)糧食種植為主。

32形勢研判

（1）工商資本下鄉(xiāng)種糧的成本―效益分析：規(guī)模化糧食生產(chǎn)并非有效。規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠培育一批糧食生產(chǎn)主體。城市工商資本機(jī)會(huì)成本較高，投資于糧食生產(chǎn)仍服從收益分配的微笑曲線。因此直接投資糧食生產(chǎn)是不經(jīng)濟(jì)的選擇。

規(guī)模化種糧效果不佳的原因如下。

一是農(nóng)地租金高。理性資本下鄉(xiāng)，必須形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，才有可能形成線性利潤積累。實(shí)踐中，工商資本租賃連片耕地種糧，必須以連片耕地中最不愿意土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶租金為基準(zhǔn)，這無形中提高了租金的標(biāo)準(zhǔn)。因此，相比農(nóng)戶間自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的租金，工商資本租賃農(nóng)地的租金要更高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有的地區(qū)農(nóng)地租金高達(dá)每畝每年1000元，這使得工商資本的利潤空間被大大壓縮；二是固定資產(chǎn)和勞動(dòng)力投入高。資本下鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，技術(shù)和勞動(dòng)力等要素投入增加。機(jī)械化程度提高帶來了固定資本投入的增加，雇工投入意味著更高的市場價(jià)格下的勞動(dòng)力成本。在資本主導(dǎo)下的雇工模式中，與家庭經(jīng)營方式相比，田間管理細(xì)碎、無法計(jì)量、監(jiān)督成本高。

糧食種植上，國家對糧食實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購，因此糧食作物一般不存在與市場對接的問題，糧食種植收益穩(wěn)定。因此，規(guī)模化糧食經(jīng)營也難突破產(chǎn)業(yè)分工體系和收益分配格局，只能通過規(guī)模化線性累積而獲得微薄利潤，這是工商資本投資糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性缺陷。

（2）工商資本種糧的機(jī)會(huì)成本高。從農(nóng)產(chǎn)品供給角度看，主要分為種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)。種植業(yè)中主要包含糧食和經(jīng)濟(jì)作物。工商資本種植經(jīng)濟(jì)作物，是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)高收益的選擇。“從工商資本種糧的機(jī)會(huì)成本看，種植經(jīng)濟(jì)作物，可能收益高，也可能嚴(yán)重虧損。若總體上糧食供給充足，當(dāng)種植經(jīng)濟(jì)作物收益較大而風(fēng)險(xiǎn)較小時(shí)，糧田轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)作物就是理性選擇。”[ZW（]賀雪峰澄清土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的幾個(gè)認(rèn)識誤區(qū)[J].探索與爭鳴，2014（2）.[ZW）]此外，工商資本種糧面臨著多重風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生旱澇災(zāi)害、農(nóng)資漲價(jià)，其盈利空間會(huì)被進(jìn)一步壓縮。

（3）初現(xiàn)強(qiáng)勢資本與弱勢農(nóng)戶間新型二元結(jié)構(gòu)。馬九杰（2013）指出：“當(dāng)存在資本、土地、勞動(dòng)三個(gè)要素分配不公平，或在交易、配置過程中不同要素主導(dǎo)權(quán)不一樣時(shí)，擁有資本所有權(quán)的主體往往擁有主導(dǎo)權(quán)，從而在農(nóng)業(yè)價(jià)值分配中對農(nóng)戶不利。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉(xiāng)”需要政策引導(dǎo)與準(zhǔn)入監(jiān)管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]因此，農(nóng)戶的談判話語權(quán)被大大弱化。從長遠(yuǎn)看，若工商資本大規(guī)模進(jìn)入糧食種植，則會(huì)使農(nóng)民加大資本依賴性，影響農(nóng)業(yè)自我積累和自我發(fā)展能力，不利于農(nóng)業(yè)深層問題解決。

（4）糧食補(bǔ)貼政策的低效化。以承包地面積平均發(fā)放補(bǔ)貼的普惠制方式是糧食直補(bǔ)的主要方式，補(bǔ)貼的只是土地承包者而非實(shí)際生產(chǎn)者，因此僅能達(dá)到惠農(nóng)民而非強(qiáng)糧食的政策目標(biāo)。實(shí)踐中，多地土地撂荒后農(nóng)民繼續(xù)享受種糧補(bǔ)貼，政策效能大大弱化。在分級承包的背景下，糧食補(bǔ)貼由農(nóng)戶獲得，扶持大戶政策被規(guī)模化主體獲得，真正種糧者沒有獲得扶持。

4新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)工商資本投資糧食生產(chǎn)的思考

新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)工商資本投資糧食生產(chǎn)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步思考。

41適合企業(yè)化經(jīng)營的糧食范圍界定

適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)是指產(chǎn)業(yè)鏈相對較長、產(chǎn)業(yè)化程度較高，能延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展農(nóng)業(yè)多功能性、提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈的領(lǐng)域。在糧食范疇內(nèi)，玉米、大豆等相對于小麥和水稻，產(chǎn)業(yè)鏈相對較長更適合企業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，可以進(jìn)行精細(xì)加工和深加工。在種養(yǎng)業(yè)中，應(yīng)結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢以及資源稟賦特征，優(yōu)先鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入玉米、大豆等產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值長、附加值高的糧食領(lǐng)域，而非進(jìn)入小麥、稻米這種價(jià)值鏈短、不適合企業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域。

42家庭規(guī)模經(jīng)營是糧食生產(chǎn)最佳方式

馬九杰（2013）指出：“作為農(nóng)業(yè)要素的所有者和配置主體，家庭擁有剩余索取權(quán)，將會(huì)克服農(nóng)業(yè)企業(yè)管理對生產(chǎn)員工的監(jiān)督困境。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉(xiāng)”需要政策引導(dǎo)與準(zhǔn)入監(jiān)管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]對于不適合企業(yè)化經(jīng)營的小麥、水稻等，更適合以家庭農(nóng)場等家庭經(jīng)營為主。在農(nóng)地分級承包的背景下，工商資本等流轉(zhuǎn)大戶規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)后并非自己種植。對于分級承包后，以家庭經(jīng)營形式種糧面積10～15倍、約100畝的，應(yīng)給予重點(diǎn)扶持。

43鼓勵(lì)將種糧低端環(huán)節(jié)外包，充分發(fā)揮工商資本生產(chǎn)要素優(yōu)勢

2015年中央1號文件指出：“鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。” 因此，應(yīng)鼓勵(lì)工商資本投資糧食生產(chǎn)中的適宜產(chǎn)業(yè)化、?模化與集約化的領(lǐng)域：一是良種服務(wù)。比如改良后的小麥種子，并非糧食市場中流通的主糧，而是附加值較高的良種；二是糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。

糧食價(jià)值鏈可以通過延伸來實(shí)現(xiàn)增值：“一是縱向擴(kuò)展。工商資本一方面要注重糧食全產(chǎn)業(yè)鏈縱向擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營；二是節(jié)點(diǎn)裂變。從糧食產(chǎn)業(yè)鏈加工、銷售等中下游環(huán)節(jié)入手，在每個(gè)節(jié)點(diǎn)不斷裂變出新的橫向子環(huán)節(jié)，使農(nóng)產(chǎn)品附加值產(chǎn)生倍增效應(yīng)。”[ZW（]張尊帥工商資本投資農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2013（8）.[ZW）]因此，應(yīng)延伸糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，讓農(nóng)民平等分享增值收益；三是社會(huì)化服務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品商品化進(jìn)程中，鼓勵(lì)工商企業(yè)在糧食生產(chǎn)基地設(shè)立如烘干、配送、倉儲(chǔ)、物流等生產(chǎn)配套設(shè)施，提供全程服務(wù)。

44提高糧食補(bǔ)貼瞄準(zhǔn)度，注重分級承包后思路轉(zhuǎn)變

2014年11月，國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“加大糧食生產(chǎn)支持力度，原有糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼歸屬由承包農(nóng)戶與流入方協(xié)商確定，新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。”在農(nóng)地分級承包的大背景下，應(yīng)實(shí)行“有種有補(bǔ)，無種無補(bǔ)”“誰種糧誰受益”的基本原則。在農(nóng)地種糧的農(nóng)戶享受補(bǔ)貼，而非由土地承包者獲得。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，將按主要糧食作物的實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼。

45相關(guān)保障措施

第9篇

摘要：隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)地通過征用變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加，速度不斷提升，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，產(chǎn)生了倍受關(guān)注的“失地農(nóng)民問題”。通過分析我國征地制度及失地農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，揭示失地農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)，并通過對國內(nèi)現(xiàn)有的解決失地農(nóng)民的各種嘗試進(jìn)行分析，以期找到解決失地農(nóng)民問題的切實(shí)有效的辦法，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障

1我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，我國已有4000萬失地農(nóng)民，約有50%以上的農(nóng)民失地同時(shí)失業(yè)，50%的失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活困難，10%的家庭經(jīng)濟(jì)特別困難，造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)困難的主要原因就是失去土地后，失地農(nóng)民大量失業(yè)，個(gè)人及家庭收入普遍減少。有調(diào)查統(tǒng)計(jì)失地前平均每個(gè)勞動(dòng)力年收入在1萬元左右，家庭年收入在2萬元左右，失地后不僅收入減少，加上其他方面的費(fèi)用增加，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元；另外失地農(nóng)民參與勞動(dòng)力市場競爭能力差，應(yīng)對市場變化能力弱，就業(yè)困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企業(yè)打短工，從事簡單且廉價(jià)的看管、搬運(yùn)等臨時(shí)性工作；此外，失地農(nóng)民的子女受教育問題令人堪憂，留守兒童問題已經(jīng)上升到社會(huì)問題。最后，針對失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制并不到位，主要包括土地置換保障和參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種，但存在著農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，保障覆蓋面狹窄，生活補(bǔ)助少等問題。

2失地農(nóng)民問題原因分析

2.1農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

失地農(nóng)民失去土地后，只能用政府的征地補(bǔ)償費(fèi)重建家園和創(chuàng)立自己的非農(nóng)事業(yè)。根據(jù)我國《現(xiàn)行土地管理法》，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民補(bǔ)償雖有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬-3.5萬之間。在人均耕地面積處于聯(lián)合國建議的0.5畝危險(xiǎn)線以下的地區(qū)，一個(gè)被征地的農(nóng)民有時(shí)每畝只能得到7000元的補(bǔ)償，并從此割斷了與土地的聯(lián)系，面臨新的生計(jì)問題。所以在現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，失地農(nóng)民很難用它作為自己的創(chuàng)業(yè)資金，失地農(nóng)民想創(chuàng)業(yè)卻缺乏資源，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低可稱為阻礙失地農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2.2農(nóng)村土地制度存在缺陷

由于財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中基本不存在，集體土地所有者只是一個(gè)模糊的概念，從實(shí)際情況看，主要是農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)即村民委員會(huì)來管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，土地所有權(quán)變?yōu)椤罢小保畏缮纤f的集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上擁有的使用權(quán)事實(shí)上是分離的。于是，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體立法沖突，集體所有權(quán)權(quán)能缺位。而在征地補(bǔ)償時(shí)，政府部門—村民委員會(huì)代表農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，遇到利益時(shí)互相爭奪，遇到責(zé)任時(shí)互相推諉，而作為真正的所有者-農(nóng)民自己卻完全不知情，對于補(bǔ)償有異議卻又說不出理由。農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失。可以說是實(shí)際暴露的是中國土地制度的問題。

2.3農(nóng)村社會(huì)保障制度與就業(yè)培訓(xùn)缺失

由于相關(guān)制度的缺失，征地部門只是對土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大都不愿解決失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、教育和安置的問題，雖然有些地方也已開始實(shí)施失地農(nóng)民社會(huì)保障，但是由于缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致這些措施缺少持續(xù)進(jìn)行的條件。另外，針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制也不到位。首先，農(nóng)民就業(yè)意識有偏差。許多失地農(nóng)民在得到大額補(bǔ)償款之后，戶口也轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)戶口，于是不愿再繼續(xù)做以前比較辛苦的工作，轉(zhuǎn)而希望從事較體面的工作，而對于他們的自身?xiàng)l件和政府提供的培訓(xùn)而言，這是很難達(dá)到的目標(biāo)。其次，現(xiàn)有的培訓(xùn)機(jī)制，不適合失地農(nóng)民。對于文化水平有限的失地農(nóng)民來說，現(xiàn)有的培訓(xùn)時(shí)間太短，課程主要以理論為主，與實(shí)踐結(jié)合較少，對于農(nóng)民來說，更不容易接受，很多農(nóng)民雖然參加了培訓(xùn)，但很少有堅(jiān)持到底的。

3解決失地農(nóng)民問題的政策建議

3.1合理確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，這部分的計(jì)算必須引進(jìn)市場機(jī)制，綜合考慮土地區(qū)位、產(chǎn)值、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行地價(jià)評估，確立適當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，要考慮到土地對農(nóng)民的保障功能，不能僅僅考慮土地的產(chǎn)出而以此對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，其補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以能保證失地農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)為條件。其次，考慮土地的區(qū)位價(jià)格。我國城市土地都已劃分區(qū)位，不同的區(qū)位根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等條件確定不同的區(qū)位價(jià)格，農(nóng)業(yè)用地也應(yīng)按照不同的條件如：環(huán)境條件，地理位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，工業(yè)水平，居民消費(fèi)水平、投資規(guī)模等劃分不同的區(qū)位，比鄰較發(fā)達(dá)工業(yè)區(qū)的土地價(jià)格應(yīng)考慮到周圍投資對土地價(jià)格的影響，應(yīng)適當(dāng)提高評估地價(jià)。第三，考慮土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，保證失地農(nóng)民得到依法補(bǔ)償，在土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛臼牵鋬r(jià)格將一路飆升，可是在對失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，沒有考慮到土地未來的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全沒有補(bǔ)償給失地農(nóng)民，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)，所以，應(yīng)改變現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也享受到土地增值部分的收益，保證社會(huì)的公平和效率。所以最后確定的土地的征用費(fèi)應(yīng)為以上三個(gè)部分之和。

3.2健全失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

現(xiàn)階段失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源也應(yīng)以個(gè)人為主，政府和集體支持為輔。對于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系基金的來源，可以采取以下的途徑：一是政府財(cái)政撥款。農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，其使用權(quán)又被出讓給公司或企業(yè)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民作為支持我國城市化水平的貢獻(xiàn)者，有權(quán)利享受國家福利補(bǔ)償，國家財(cái)政應(yīng)拿出專項(xiàng)基金建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，并出臺相應(yīng)法規(guī)對失地農(nóng)民社會(huì)保障的種類、水平等進(jìn)行規(guī)定。二是政府從土地出讓金凈收益中提取一部分資金。農(nóng)民集體所有土地，在轉(zhuǎn)為國有土地時(shí)，價(jià)格將大大提高，而作為原所有人的農(nóng)民也有權(quán)享受這部分增值。同時(shí)，為了保證失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，政府可從土地出讓金中提取一部分資金，用于完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障系統(tǒng)。三是失地農(nóng)民自己交納一部分。對于農(nóng)民自己繳納的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)采取低標(biāo)準(zhǔn)、低享受的原則，不能金額過高。

3.3加大失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度

據(jù)2003年4月國務(wù)院研究室權(quán)威的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》指出：“我國農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的人數(shù)占3.4％，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的人數(shù)占0.13％，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％。”因此，要提高失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，首先就要加大其培訓(xùn)力度。應(yīng)大力推行政府購買培訓(xùn)成果的辦法，動(dòng)員社會(huì)力量開展城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)培訓(xùn)，大力加強(qiáng)公共培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)用人單位、具有資質(zhì)的各類職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極參與職業(yè)技能培訓(xùn)。由市和區(qū)（市）縣就業(yè)部門擇優(yōu)確定并向社會(huì)公布培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)培訓(xùn)協(xié)議驗(yàn)收培訓(xùn)成果，給予培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。并建立對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、評估和淘汰的培訓(xùn)管理制度。另外要根據(jù)用人單位需求，大力開展訂單式培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，積極開展引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民了解就業(yè)渠道，學(xué)會(huì)求職技巧，掌握1—2門勞動(dòng)技能。結(jié)合被征土地開發(fā)項(xiàng)目，有針對性強(qiáng)化失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。

第10篇

20__年工作總結(jié)

20__年，在局黨政班子的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在總隊(duì)全體員工的共同努力下，堅(jiān)持以黨的十七大精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞市局中心工作，始終堅(jiān)持服從和服務(wù)大局，始終堅(jiān)持保持奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，始終保持行政執(zhí)法理念，始終保持清正廉潔的工作作風(fēng)，認(rèn)真履行房地資源行政執(zhí)法職能，各項(xiàng)工作都取得了一定成效，基本完成了全年預(yù)定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

一、行政執(zhí)法工作穩(wěn)步推進(jìn)，執(zhí)法成效比較顯著

20__年，總隊(duì)始終堅(jiān)持和加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，在土地執(zhí)法、房產(chǎn)執(zhí)法、工作、安全工作等各方面都做到了穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）土地執(zhí)法工作得到了進(jìn)一步加強(qiáng)

1．堅(jiān)持動(dòng)態(tài)巡查工作關(guān)口前移，新發(fā)生違法用地基本得到遏制。開展土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查是治理違法用地的有效機(jī)制。總隊(duì)始終把這項(xiàng)工作作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，繼續(xù)堅(jiān)持開展網(wǎng)格化的土地動(dòng)態(tài)巡查工作，關(guān)口前移，基本做到了到底、到邊、全控制、全覆蓋。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，本市今年1-11月份動(dòng)態(tài)巡查共發(fā)現(xiàn)新發(fā)生違法用地122件，涉及土地面積1228.5畝，僅占年度計(jì)劃總面積的40.95%。。

2.違法用地消除和整改工作成績突出。一是發(fā)揮政權(quán)優(yōu)勢，做好違法用地的拆除工作。在拆除消除違法用地工作中，總隊(duì)緊緊依靠各區(qū)、鎮(zhèn)政府、區(qū)房地局和紀(jì)監(jiān)委，綜合各有關(guān)部門力量，全體執(zhí)法人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，拆除消除了一批違法用地。如：嘉定區(qū)外崗鎮(zhèn)楊甸村上海鼓舞餐飲有限公司非法占地53畝，建造蒙古包，奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)資福村園藝場非法戰(zhàn)地20畝，建造廠房等一批面積較大的違法用地，現(xiàn)已全部拆除，復(fù)墾并具備種植條件。今年，拆除和消除違法用地項(xiàng)目共計(jì)95件，涉及土地面積831.5畝；擬拆除消除的違法用地34件，涉及土地面積151.4畝；通過拆除消除，使實(shí)際存在的違法用地大幅減少，讓違法者付出高于守法的成本和代價(jià)，對遏制新的違法用地發(fā)生起到了震懾作用。二是區(qū)分重點(diǎn)，區(qū)別對待，抓好違法用地嚴(yán)重鎮(zhèn)的整改工作。對新發(fā)現(xiàn)的新增違法用地根據(jù)不同的責(zé)任主體提出不同的意見，通過五聯(lián)單制度將責(zé)任分解到各個(gè)相關(guān)部門。使區(qū)縣紀(jì)監(jiān)委、執(zhí)法總隊(duì)和區(qū)縣政府根據(jù)自己各自的職責(zé)做好監(jiān)管、督促、推進(jìn)消除違法用地的工作，取得了很好的成效。不定期將違法用地的重要情況向各區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)以書面的或口頭的形式進(jìn)行通報(bào)，推動(dòng)各區(qū)縣黨委召開制止違法用地工作會(huì)議30次左右。通過各區(qū)縣黨委政府召開的全區(qū)鎮(zhèn)、委辦局的主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，落實(shí)制止和消除違法用地的工作。今年以來，總隊(duì)以及各執(zhí)法處到各區(qū)縣召開協(xié)調(diào)會(huì)190次，向各區(qū)或鎮(zhèn)政府發(fā)出《違法用地通知書》546份。編發(fā)《土地執(zhí)法工作簡報(bào)》8期。通過努力，整改消除工作取得了明顯成效。

3.違法用地案件查處工作依法依規(guī)進(jìn)行。一是依法查處土地違法案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1-10月份，共查處土地違法案件589件，已發(fā)出行政處罰決定421件，涉及土地面積535.47公頃，罰沒金額6297.71萬元。正在查處的68件，其中，已通過會(huì)審，擬作出行政處罰的43件。二是做好違法用地案件的移送工作。堅(jiān)決貫徹既要查事又要查人的原則，加強(qiáng)與市、區(qū)紀(jì)監(jiān)委的協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)向監(jiān)委移送違法用地案件材料，并協(xié)助市區(qū)監(jiān)委做好土地執(zhí)法百日行動(dòng)和專項(xiàng)行動(dòng)中移送案件的調(diào)查工作。目前，已有52件的土地違法違規(guī)案件中，涉及相關(guān)責(zé)任人員26人次，其中：處級干部4人，和行政撤職1人，誠勉談話3人。基層黨員干部21人，其中免職5人，通報(bào)批評1人，黨紀(jì)政紀(jì)處分7人。正在查辦的4件案件中，涉及相關(guān)責(zé)任人6名，其中處級干部4人，一般黨員干部2人，目前，已處理處級干部1人，被給予行政記大過處分。對未執(zhí)行行政處罰違法用地當(dāng)事人均向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，已向法院移送案件175件；配合有關(guān)區(qū)政府，以涉嫌非法占用農(nóng)用地罪將趙國天、周志榮等嫌疑人及案件材料移送公安部門。目前，涉案人中已有1人被刑事拘留，1人被網(wǎng)上通緝。

4.國土資源部第八次衛(wèi)片和網(wǎng)上圖斑的核查工作基本完成。一是認(rèn)真組織，妥善協(xié)調(diào)做好核查工作。按照國土

資源部《利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果開展第八次土地執(zhí)法檢查的通知》，及時(shí)召集10個(gè)區(qū)局開會(huì)部署了部第八次衛(wèi)星圖片核查工作，進(jìn)一步明確了檢查的目的和原則、范圍、內(nèi)容、時(shí)間安排及工作要求。根據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的需要，及時(shí)將變化圖斑核查工作底圖提供各區(qū)縣房地局。同時(shí)，制訂了《八次衛(wèi)片數(shù)據(jù)填報(bào)口徑和注意事項(xiàng)》，加強(qiáng)同各區(qū)縣的工作聯(lián)系和技術(shù)指導(dǎo)，指導(dǎo)幫助各區(qū)縣局的數(shù)據(jù)填報(bào)工作。總隊(duì)全體員工在確保土地執(zhí)法巡查不間斷的前提下，克服時(shí)間緊、任務(wù)重等困難，加班加點(diǎn)，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成了核查工作。經(jīng)核查：部八次衛(wèi)片變化圖斑共涉及宗地?cái)?shù)3108宗，總用地面積71340.2畝，其中合法用地1698宗，土地面積50524畝，違法用地180宗，土地面積2555.8宗，合計(jì)新增建設(shè)用地1878宗，土地面積53090.7宗。二是狠抓落實(shí)，做好督促檢查工作。9月17日至24日，總隊(duì)會(huì)同市局土地處、規(guī)劃處、權(quán)籍處組成兩個(gè)檢查組，由總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，采取聽取匯報(bào)、抽查卷宗、實(shí)地核查相結(jié)合的方式，分別對浦東新區(qū)、松江、金山、南匯、閔行、奉賢、寶山、青浦等區(qū)縣的部第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作開展情況進(jìn)行檢查，重點(diǎn)對實(shí)地未變化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等情況以及對應(yīng)拆除違法項(xiàng)目是否按規(guī)定、按計(jì)劃落實(shí)拆除整改工作進(jìn)行現(xiàn)場查看。通過檢查，及時(shí)督促相關(guān)責(zé)任人對發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行糾正整改，確保了核查工作的效果。同時(shí)，今年以來，組織了對網(wǎng)上圖斑的核查工作，共核查圖斑4521宗，其中，合法用地1194宗，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整304宗，實(shí)地未變化1962宗，違法用地1061宗。

5.全國百日行動(dòng)成效顯著單位的評估工作順利完成。一是高度重視，認(rèn)真組織。按照國家土地總督察辦公室《關(guān)于做好全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位評估工作的通知》的要求，總隊(duì)及時(shí)組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行專題學(xué)習(xí)，吃透文件精神，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，成立組織，加強(qiáng)指導(dǎo)，積極推進(jìn)土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位評估工作。二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，狠抓落實(shí)和檢查考核。按照評估標(biāo)準(zhǔn)，制訂了《土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位評估檢查工作方案》，組成了由市局土地利用管理處、綜合規(guī)劃處和執(zhí)法總隊(duì)參加的評估小組，于10月24日、27日，對浦東新區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)三個(gè)全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位進(jìn)行評估和審核，并形成了評估報(bào)告，確定了排序順序（排序?yàn)椋浩謻|新區(qū)、青浦區(qū)、嘉定區(qū)），11月日至5日在上海房地資源網(wǎng)站上對本市全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位排序名單進(jìn)行了公示，按要求將《全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位評估意見》和審核意見報(bào)國家土地督察上海局。

（二）房產(chǎn)執(zhí)法有效開展

1.積極推進(jìn)房地產(chǎn)市場執(zhí)法工作。一是組織開展全市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)市場專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作。根據(jù)19個(gè)區(qū)縣局上報(bào)的數(shù)據(jù)，本次專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作共檢查經(jīng)紀(jì)企業(yè)6431家，其中檢查發(fā)現(xiàn)無工商營業(yè)執(zhí)照的有773家，占檢查總量的12%；無房地經(jīng)紀(jì)企業(yè)資質(zhì)備案證書的有1490家，占檢查總量的23.15%；其中做出行政處罰309家，停業(yè)121家，補(bǔ)辦手續(xù)67家。二是配合市局交易處對定金合同撤銷率高的《天山華庭》和《黃浦華庭》等15個(gè)樓盤進(jìn)行執(zhí)法檢查。下半年針對新聞媒體曝光的云天綠洲、陽城貴都等11個(gè)合同撤銷率畸高的樓盤，根據(jù)由龐局長親自主持召開的專題會(huì)議精神，總隊(duì)會(huì)同市局交易處、交易中心有關(guān)同志對媒體報(bào)道的11個(gè)樓盤的定金合同和預(yù)售合同進(jìn)行了全面清查，并將檢查情況形成書面調(diào)查報(bào)告，同時(shí)對樓盤撤銷信息以及相應(yīng)的管理監(jiān)控措施提出專門意見。

2.積極做好案件辦理和查處工作。一是加強(qiáng)對各區(qū)縣拆違工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。對各區(qū)縣每月新增違法搭建處理數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析、截止9月底，全市住宅小區(qū)新增違法搭建1813件，已處理完畢1638件，處置率為90.34%；未處理175件，占新增總量的9.65%。對12319熱線反饋的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類核實(shí)，并根據(jù)核實(shí)結(jié)果會(huì)同市局物業(yè)處召開了各區(qū)縣房地、城管數(shù)據(jù)分析會(huì)。二是認(rèn)真進(jìn)行案件查處工作。完成了對違規(guī)估價(jià)的誠誼房地產(chǎn)估價(jià)公司和兩名估價(jià)師，對違規(guī)銷售中心村房屋的松江區(qū)石湖鎮(zhèn)政府，對非法轉(zhuǎn)讓集體土地上建成的房屋的上海市松江區(qū)葉謝鎮(zhèn)人民政府和上海市洋金海實(shí)業(yè)公司的行政處罰工作，今年共完成行政處罰案件6件。

3.進(jìn)一步推進(jìn)群租房整治工作。今年以來，積極貫徹滬委辦[20__]17號文件精神，按照 “條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地化管理原則，依托市加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門協(xié)作，指導(dǎo)推進(jìn)，督察區(qū)縣開展整治。根據(jù)局領(lǐng)導(dǎo)在《重視輿論監(jiān)督加強(qiáng)督察整改》的批示，及時(shí)向普陀區(qū)房地局了解并到現(xiàn)場調(diào)查，并將中遠(yuǎn)兩灣城群租回潮現(xiàn)象的調(diào)查結(jié)果及整改措施形成書面材料報(bào)告市局。

（三）其他業(yè)務(wù)工作穩(wěn)步推進(jìn)

1．高度重視工作。工作一直是總隊(duì)業(yè)務(wù)的重要組成部分，也是關(guān)乎群眾利益，關(guān)乎總隊(duì)形象的重要因素。今年以來，共收到并處理案件137件，其中涉及土地違法83件，目前已處理83件，房產(chǎn)違法案件54件，

目前已處理完畢54件。對受理的每件案件，均能做到認(rèn)真登記，按時(shí)處理、及時(shí)反饋，做到了事事有回音，件件有答復(fù)。今年來，案件的辦結(jié)率和回復(fù)率均達(dá)到了100%。2．安全生產(chǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。針對車輛多，出勤率高的實(shí)際情況，總隊(duì)始終把車輛行駛安全作為一項(xiàng)重要工作來抓。20__年8月，進(jìn)一步完善了駕駛員出勤考核機(jī)制，出版并下發(fā)了《上海市房地資源行政執(zhí)法總隊(duì)車輛管理駕駛員管理制度匯編》。同時(shí)，還利用gps在線監(jiān)控等高科技手段在線監(jiān)管巡查車輛，基本做到了全年行車無重大事故發(fā)生。

20__年，恰逢奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)在我國舉辦。總隊(duì)積極貫徹中央、市委和市局關(guān)于保障奧運(yùn)期間安全的指示精神，高度重視，狠抓細(xì)節(jié)，確保了奧運(yùn)期間的安全穩(wěn)定。

二、制度建設(shè)成效突出

今年以來，總隊(duì)一直注重建章立制工作，真正做到用制度管事、用制度管人、用制度管物，相繼制定出臺了一批行之有效的規(guī)章制度。

(一) 健全辦案制度，堅(jiān)持依法依規(guī)辦案。

1.制定了《土地違法案件辦案流程》。通過該規(guī)定，進(jìn)一步明確了土地違法案件的查處工作，對查處土地案件的職責(zé)分工、受理、立案、調(diào)查、送達(dá)、執(zhí)行和結(jié)案等處理程序做出明確規(guī)定。

2.建立了動(dòng)態(tài)巡查檔案制度。動(dòng)態(tài)巡查一直是總隊(duì)工作的重中之重，但因?yàn)閳?zhí)法人員較為分散，分管區(qū)域之間差別較大，也是管理上最難的環(huán)節(jié)之一。為進(jìn)一步規(guī)范動(dòng)態(tài)巡查工作，總隊(duì)建立了動(dòng)態(tài)巡查管理制度。一是印制了專門的檔案袋和相關(guān)表格。規(guī)范了臺帳填寫格式、動(dòng)態(tài)跟蹤記錄、臺帳信息管理，從制度上保證了對違法用地及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)如實(shí)上報(bào)。二是指派業(yè)務(wù)管理室專人負(fù)責(zé)檔案號的發(fā)放和跟蹤監(jiān)管工作。切實(shí)做到一案一號，一袋一案，及時(shí)處置，及時(shí)匯報(bào)。三是將檔案填寫情況列入對責(zé)任的考核體系。明確了違規(guī)填報(bào)或不填報(bào)的相關(guān)責(zé)任，確保檔案信息的及時(shí)、準(zhǔn)確。

3.制定出臺了《土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作規(guī)定》。作為總隊(duì)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，總隊(duì)今年制定出臺了《土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作規(guī)定》，將于20__年1月1日正式施行。一是嚴(yán)格制定程序，確保科學(xué)合理。在總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由業(yè)務(wù)管理室和辦公室制定了《土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作規(guī)定》草稿。總隊(duì)辦公會(huì)議對草稿進(jìn)行了多次討論修改，并征求各執(zhí)法處的意見，匯總后又進(jìn)行了反復(fù)討論修改，最終形成的版本由辦公會(huì)議審議通過，力求該規(guī)定的科學(xué)合理。二是體系完備，涵蓋廣泛。該規(guī)定共計(jì)八章四十一條，具體明確了動(dòng)態(tài)巡查工作的職責(zé)、范圍和相應(yīng)的處理、考核機(jī)制，從源頭上規(guī)范了責(zé)任人的動(dòng)態(tài)巡查工作，為進(jìn)一步進(jìn)定完善辦案機(jī)制和問責(zé)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

4.基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦案。從20__年2月開始，依托市局土地管理平臺，總隊(duì)各責(zé)任人作為系統(tǒng)的用戶及時(shí)的向系統(tǒng)報(bào)送信息和及時(shí)處理系統(tǒng)下達(dá)的任務(wù)，并按系統(tǒng)規(guī)定的程序進(jìn)行案件查處，做到所有違法用地案件必須通過系統(tǒng)進(jìn)行查處。總隊(duì)按照系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)，對每個(gè)責(zé)任人進(jìn)行考核，考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，從執(zhí)行的情況看基本上達(dá)到了系統(tǒng)共用的目的。

（二）不斷探索三級土地執(zhí)法監(jiān)管體系

1.形成并下發(fā)《關(guān)于建立健全本市三級土地執(zhí)法監(jiān)察體系的意見》。今年以來，總隊(duì)在認(rèn)真總結(jié)過去土地執(zhí)法工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析土地執(zhí)法工作面臨的新情況、新問題的基礎(chǔ)上，廣泛征求各區(qū)縣和有關(guān)部門的意見，形成并下發(fā)了《關(guān)于建立健全本市三級土地執(zhí)法監(jiān)察體系的意見》，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了區(qū)縣房地局和鎮(zhèn)政府、土地管理部門在土地監(jiān)管工作中的職能作用。

2.積極開展試點(diǎn)和調(diào)研。今年以來，為總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總隊(duì)在南匯區(qū)、青浦區(qū)、崇明縣組織開展了三級土地巡查監(jiān)管機(jī)制試點(diǎn)，努力構(gòu)筑“政府帶頭、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的土地監(jiān)管體系。總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)習(xí)國內(nèi)同行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，數(shù)次組織了專題調(diào)研工作，組隊(duì)赴南京等地學(xué)習(xí)研究，并形成了專題調(diào)研報(bào)告。

3.認(rèn)真總結(jié)，深入探討，不斷推進(jìn)機(jī)制成型。11月24日，總隊(duì)組織召開了三級網(wǎng)絡(luò)巡查機(jī)制建設(shè)專題研討會(huì)，各試點(diǎn)區(qū)縣相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)。通過這次研討會(huì)，總結(jié)了一年以來取得主要成績，也分析了還存在的一些問題和困難，更明確了下一步工作的計(jì)劃和任務(wù)，為三級巡查機(jī)制的成型奠定了基礎(chǔ)。

三、依法行政不斷加強(qiáng)

（一）堅(jiān)持依法行政，不斷規(guī)范隊(duì)伍的行政執(zhí)法行為

在行政執(zhí)法工作中，全體執(zhí)法人員能自覺遵守《行政執(zhí)法人員工作守則》、《執(zhí)法人員“十不準(zhǔn)”規(guī)定》，行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰 “三告知”率達(dá)到100%。今年以來，共發(fā)放“三告知”和“十不準(zhǔn)”規(guī)定768份；在違法案件審理中，按照發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處置、執(zhí)行相分離的原則，加快形成職責(zé)明確、相互制約、優(yōu)勢互補(bǔ)的執(zhí)法監(jiān)察體制，堅(jiān)持違法用地案件集體會(huì)審制度，嚴(yán)格案件辦理程序，確保公正、公平。為保證當(dāng)事人享有充分的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽證權(quán)，積極協(xié)助市局法規(guī)處做好土地違法案件的聽證工作，配合市局法規(guī)處做好14件案件的聽證、4件案件的行政復(fù)議答復(fù)議以及4件行政訴訟案件的審理工作。

（二）繼續(xù)開展執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)督工作

本年度，總隊(duì)聘請涉及動(dòng)態(tài)巡查工作的10個(gè)區(qū)縣的監(jiān)察委、房地局的25名同志擔(dān)任政風(fēng)監(jiān)督員，對總隊(duì)的執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行監(jiān)督。總隊(duì)和各執(zhí)法處領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常向政風(fēng)監(jiān)督員了解情況，并征求進(jìn)一步做好執(zhí)法監(jiān)督工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見和建議。9月份，專門邀請政風(fēng)監(jiān)督員來總隊(duì)聽取意見，并發(fā)放了政風(fēng)測評表，從發(fā)揮作用、工作作風(fēng)、辦事規(guī)范、廉政建設(shè)四個(gè)方面聽取意見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四個(gè)方面表現(xiàn)為好和良好的平均在62%和35%以上。

20__年的工作雖然取得了一些成績，但也存在著如下幾個(gè)方面的不足：一是少數(shù)執(zhí)法人員在嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法上有欠缺。動(dòng)態(tài)巡查中不能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)上報(bào)違法用地，有的甚至隱情不報(bào)或形成事實(shí)后再報(bào)。二是抓制度的落實(shí)還不夠有力，執(zhí)法人員按章程辦事、按制度辦事的意識不夠強(qiáng)，制度落實(shí)和基礎(chǔ)工作比較薄弱。三是少數(shù)執(zhí)法人員的事業(yè)心、責(zé)任心不夠強(qiáng)，自身要求不嚴(yán)，工作不到位不落實(shí)的現(xiàn)象依然存在，工作作風(fēng)和思想作風(fēng)有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。對這些問題和不足，我們在今后的工作中要認(rèn)真加以解決。

20__年工作安排

以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，按照機(jī)構(gòu)改革賦予總隊(duì)新的職能和工作要求，圍繞全局中心工作部署，堅(jiān)守陣地，保護(hù)紅線，進(jìn)一步加大對新發(fā)生違法用地的查處力度，進(jìn)一步加大房地執(zhí)法監(jiān)察力度，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形像，依法執(zhí)法，公正執(zhí)法，不斷增強(qiáng)隊(duì)伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力，不斷加強(qiáng)和提高總隊(duì)的全面建設(shè)，以科學(xué)發(fā)展觀推動(dòng)總隊(duì)各項(xiàng)工作再上新臺階。

一、進(jìn)一步強(qiáng)化房地資源行政執(zhí)法工作

（一） 堅(jiān)決將新發(fā)生的違法用地行為發(fā)現(xiàn)與初始，制止于萌芽。

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)造性的開拓工作思路。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把堅(jiān)守耕地紅線作為我們工作的重中之重。進(jìn)一步更新觀念，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合溝通，創(chuàng)造地開展工作，真正做到土地執(zhí)法關(guān)口前移，

重心下移，將違法用地遏制在萌芽狀態(tài)、初始階段。力爭使本市新增違法建設(shè)用地基本得到控制，努力完成市局下達(dá)的年度工作目標(biāo)任務(wù)。2.繼續(xù)強(qiáng)化土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查工作。要按照總隊(duì)即將下發(fā)執(zhí)行的《土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查管理規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范土地動(dòng)態(tài)巡查工作，堅(jiān)持不懈地組織開展土地動(dòng)態(tài)巡查，進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任心，對所在責(zé)任區(qū)做到底數(shù)清、情況明、掌握得了、控制得住，切實(shí)做到到底、到邊、全控制、全覆蓋，切實(shí)在違法用地發(fā)現(xiàn)于初始、制止于萌芽上下功夫、見成效；并采取日常檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，對土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作中上報(bào)的信息、衛(wèi)片圖斑核查成果和建立違法用地巡查檔案實(shí)行督導(dǎo)制度，對責(zé)任人上報(bào)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和完整性進(jìn)行現(xiàn)場核查。

3.進(jìn)一步加大查處違法用地的力度。繼續(xù)加大拆除違法用地項(xiàng)目的力度，對新發(fā)生的違法用地項(xiàng)目做到“露頭就打”，國家和市政府重大工程項(xiàng)目要督促其盡快完善相關(guān)用地手續(xù)。無特殊情況的其他項(xiàng)目，要督促區(qū)、鎮(zhèn)政府組織力量堅(jiān)決予以拆除；要按照歷史違法用地的處置口徑，認(rèn)真做好歷史違法用地的處置工作；要繼續(xù)加大對案件的查處力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)15號令，按照“既要查處事，又要查處人”的要求，對嚴(yán)重的違法用地案件，公開曝光、公開調(diào)查和處理，嚴(yán)肅追究違法用地責(zé)任人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，并接受社會(huì)監(jiān)督。對違法用地行為涉嫌犯罪的，要按照土地法有關(guān)規(guī)定，移送司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任；對嚴(yán)重違法用地的地區(qū)，建議市局停止其新增建設(shè)用地的審批。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)房產(chǎn)執(zhí)法工作，規(guī)范房地產(chǎn)市場

1.加大對破壞優(yōu)秀歷史建筑行為的查處力度，著力推進(jìn)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作。根據(jù)市政府關(guān)于“建立最嚴(yán)格的保護(hù)制度”的要求，圍繞《優(yōu)秀歷史建筑三年工作計(jì)劃》的實(shí)施，認(rèn)真貫徹《保護(hù)條例》，加大對破壞優(yōu)秀歷史建筑行為的執(zhí)法力度。一是推進(jìn)各區(qū)逐步建立優(yōu)秀歷史建筑的巡查機(jī)制，預(yù)防為主，把違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。二是會(huì)同相關(guān)部門對第二批175處保護(hù)建筑及世博亮點(diǎn)項(xiàng)目開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查，通過專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，加強(qiáng)法制宣傳和教育，堅(jiān)決查處一批典型案件，并適時(shí)予以曝光，推進(jìn)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作落實(shí)。

2.加強(qiáng)對小區(qū)違法搭建執(zhí)法工作的指導(dǎo)。總結(jié)去年各區(qū)在整治違法搭建和工作中的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對各區(qū)房地執(zhí)法部門的指導(dǎo)，加大執(zhí)法力度，全力推進(jìn)《三年行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)的完成。一是加強(qiáng)對各區(qū)區(qū)違法搭建執(zhí)法工作的指導(dǎo)，加大查處力度，嚴(yán)格控制新增違法搭建。加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，加大法院強(qiáng)制執(zhí)行的力度。加強(qiáng)研究和探索，通過綜合方法，多管齊下，逐步拆除存量違法搭建。二是配合市局相關(guān)部門做好群租的預(yù)防和整治工作。三是會(huì)同物業(yè)管理行政事務(wù)中心開展對維修資金繳納和使用情況的執(zhí)法檢查，切實(shí)維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。

3.加強(qiáng)房地產(chǎn)市場違法違規(guī)行為的查處力度，推進(jìn)誠信規(guī)范透明執(zhí)法的房地產(chǎn)市場體系的建設(shè)。根據(jù)房地產(chǎn)市場的變化，結(jié)合市局明年整治房地產(chǎn)市場的重點(diǎn)部署，圍繞房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和交易中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大執(zhí)法檢查力度，懲防并舉，標(biāo)本兼治。一是繼續(xù)對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的違法違規(guī)行為組織查處。重點(diǎn)查處捂盤惜售，無證預(yù)訂預(yù)售等違法違規(guī)行為。二是依法查處房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員違反估價(jià)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。迎合委托人意愿任意抬高或壓低房屋評估價(jià)格行為。三是配合市局相關(guān)部門建立房地產(chǎn)市場管理長效機(jī)制。

二、進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)

1.繼續(xù)抓好建章立制工作。20__年，總隊(duì)依然把建章立制工作作為工作的重點(diǎn)來抓。一是要繼續(xù)建立健全各種規(guī)章制度，重點(diǎn)是抓好土地執(zhí)法發(fā)現(xiàn)機(jī)制、辦案機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制的制訂和完善工作，力求各種制度的科學(xué)性、針對性和可操作性。二是要狠抓現(xiàn)有制度的落實(shí)，通過多種方式對落實(shí)情況進(jìn)行檢查和考核

2.繼續(xù)推進(jìn)三級巡查機(jī)制建設(shè)。20__年是三級巡查機(jī)制發(fā)展的關(guān)鍵一年。要在深入研究20__年以來在試點(diǎn)區(qū)縣取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清工作思路，逐步在全市范圍內(nèi)推廣土地執(zhí)法三級巡查工作，切實(shí)做到有序推進(jìn)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

第11篇

一、概述

土地資源是不可再生的資源，節(jié)約用地是關(guān)系整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題。我國的基本國情是人多地少，人均土地面積只有世界人均的1/3，人均耕地面積不足世界人均的43。我省位于我國東南沿海，地處長江三角洲南翼，全省陸域10.18萬平方公里，其中山區(qū)面積占70.4，平原占23.2，河流和湖泊占6.4，有“七山一水二分田”之說，土地資源相對稀缺，人均耕地面積不足0.55畝。近年來，隨著我省國民經(jīng)濟(jì)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，以及人口的增加，人均耕地逐年減少，供需矛盾日漸突出。在中央號召建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和節(jié)約型行業(yè)的今天，作為建設(shè)用地的“大戶”，公路建設(shè)與節(jié)約用地之間的矛盾也越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。在公路建設(shè)中如何更加節(jié)約、更加合理的利用土地，成為今后公路交通可持續(xù)發(fā)展中最為關(guān)鍵的問題之一，值得我們深入研究。

(一)我省建設(shè)用地現(xiàn)狀及形勢

國土資源部年4月份公布的調(diào)查數(shù)字顯示，我國人均耕地面積由年的1.41畝進(jìn)一步減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40。短短兩年間，總量減少已經(jīng)多達(dá)1300多萬畝，反映出我國耕地面積持續(xù)減少的趨勢尚未發(fā)生根本改變。

近幾年，我省公路建設(shè)特別是高速公路迅猛發(fā)展，取得了十分巨大的成就。從1995年杭甬高速公路建成通車后，又相繼建成了滬杭、上三、甬臺溫、金麗溫、杭寧、乍嘉蘇、杭金衢、杭州繞城、甬金等一大批高速公路。至年底，我省高速公路總里程已達(dá)1866公里，約占地11.8萬畝，省內(nèi)高速公路網(wǎng)已和上海、江蘇、江西、福建等周邊省市的高速公路網(wǎng)相接，高速公路的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)已初步顯現(xiàn);年計(jì)劃建成通車447公里，約占地4.9萬畝，預(yù)計(jì)年，我省將再新建成通車約700公里高速公路，高速公路通車總里程將達(dá)到3000公里，約總占地30.4萬畝。到年底，我省國、省、縣道通車?yán)锍踢_(dá)到29952公里，(其中國省道6855公里)，其中年-年完成新、改建里程2270公里，今后數(shù)年計(jì)劃實(shí)施新改建里程3000公里。我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速的增長，快捷的公路交通網(wǎng)絡(luò)對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起到了重要作用，根據(jù)交通部和我省“十一五”交通規(guī)劃，公路交通作為主要的交通方式，在“十一五”期間仍將有著較快的發(fā)展，預(yù)計(jì)新增高速公路1480公里,續(xù)建1445公里,新增建設(shè)用地23.1萬畝;國省道及其他干線公路新增一級公路695公里,二級公路2504公里,三級和四級公路2113公里,增加建設(shè)用地11.9萬畝。

(二)公路建設(shè)用地形勢分析

在我省公路建設(shè)歷程中，特別是近年來公路建設(shè)的大發(fā)展時(shí)期，交通行業(yè)深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照中央和省有關(guān)政策，嚴(yán)格控制占用耕地和保護(hù)土地資源，取得了明顯成效。但在實(shí)施過程中，仍存在一些問題亟待解決，面臨的形勢不容樂觀。

>！<<p>1、公路建設(shè)用地總數(shù)量較大近年來，公路建設(shè)特別是高速公路用地量維持在一個(gè)較高的水平，并且在全省建設(shè)用地總量中占較大的比例，年甚至達(dá)到了55，在全省建設(shè)用地供需矛盾相對突出的情況下，使得高速公路用地量大與節(jié)約用地的矛盾突出，成為其他建設(shè)行業(yè)等有關(guān)方面的關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。而且高速公路建設(shè)用地在近期還在繼續(xù)增加：首先，為適應(yīng)激增的交通量需求,目前有近一半的高速公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)按照6-8個(gè)車道實(shí)施;其次,高速公路的互通間距越來越小：如全線基本處于山嶺重丘區(qū)的諸永高速公路平均間距僅為13.3公里，杭浦高速公路為9.3公里，申嘉湖高速公路平均間距只有7.3km;第三,隨著高速公路成網(wǎng)加密,樞紐互通數(shù)量迅速增加，目前基本每條高速公路都有2個(gè)以上的樞紐互通;第四,隨著車流量的激增,服務(wù)管理需求也在不斷提高,房建工程規(guī)模也在變大。如一般管理中心建筑面積為3000-4000平方米左右、管理所建筑面積為1500平方米左右、服務(wù)區(qū)總建筑面積在5000-10000平方米之間。

2、公路設(shè)計(jì)及實(shí)施階段相關(guān)重視不夠、措施不力

一直以來，我省交通系統(tǒng)上下十分重視節(jié)約用地問題，要求在公路建設(shè)設(shè)計(jì)及實(shí)施階段貫徹執(zhí)行這一重大方針，但在具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)中未能全面實(shí)施貫徹節(jié)約土地的思想，設(shè)計(jì)不盡合理，工程實(shí)施階段節(jié)地措施執(zhí)行不力，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。

3、相關(guān)控制措施等研究工作相對滯后

對公路用地的評價(jià)體系，以及公路建設(shè)各階段節(jié)約用地的控制措施研究還不夠深入，有關(guān)指標(biāo)、措施等的制訂工作相對滯后，在深挖公路建設(shè)節(jié)約用地的潛力方面，工作開展不夠深入。

(三)調(diào)研的主要方向和內(nèi)容

針對高速公路用地中存在的問題，經(jīng)過認(rèn)真的分析，我們的調(diào)研工作主要以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是公路建設(shè)前期工作階段，該階段的工作對節(jié)約用地、合理用地起著決定性作用;二是工程實(shí)施階段，該階段工作抓的不好，很可能會(huì)額外的增加征地范圍，導(dǎo)致多占良田、二次征地，給工程建設(shè)節(jié)約用地帶來不利因素，需要嚴(yán)格控制;三是管理方面，管理部門要高度重視，研究并制訂各項(xiàng)節(jié)約用地控制對策與措施，嚴(yán)把各道關(guān)口。因此，結(jié)合__省公路建設(shè)的實(shí)際情況，本調(diào)研主要從設(shè)計(jì)、施工、管理入手，對如何節(jié)約高速公路建設(shè)用地進(jìn)行研究。

二、存在問題的原因

分析

(一)前期工作不“深”不“細(xì)”

有些工程由于前期勘測工作深度不足，方案比選工作不細(xì)，設(shè)計(jì)人員節(jié)約用地意識不強(qiáng)，表現(xiàn)在三個(gè)不合理：一是路線選線不合理;二是線形指標(biāo)選用不合理;三是橋、路、隧方案選擇不合理。如一些高速公路線位橫穿村鎮(zhèn)或標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，未很好的利用山地、林地、邊角等，給征遷造成難度同時(shí)，也給高速公路增加了安置地、占補(bǔ)平衡用地等額外的征地;如個(gè)別高速公路線位多次調(diào)整，造成重復(fù)征地;另外在一定程度上使工程實(shí)施過程中變更的地方較多，特別是山區(qū)高速公路，往往由于沒有充分掌握復(fù)雜的地質(zhì)條件而導(dǎo)致高邊坡滑坡等，如杭新景、諸永、兩龍、申蘇浙皖等高速公路邊坡滑坡，造成二次甚至多次征地。

(二)實(shí)施階段多“征”多“占”

在工程實(shí)施期間，部分施工單位不按工程實(shí)際需要，盲目擴(kuò)大施工場地、施工便道等臨時(shí)用地，工程完工后，復(fù)耕工作敷衍了事

，造成部分耕地等農(nóng)用地的損失;路基、隧道工程等取土、棄土，不嚴(yán)格按照環(huán)評指定的場地，隨意取土、棄土，擅自擴(kuò)大范圍，棄土場不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行防護(hù)，造成水土流逝，也造成土地資源浪費(fèi);在工程變更設(shè)計(jì)時(shí)，也可能出現(xiàn)多征用土地的現(xiàn)象。(三)工程管理把關(guān)不嚴(yán)

在工程前期設(shè)計(jì)階段，對設(shè)計(jì)方案審查不嚴(yán)不細(xì)，在節(jié)約用地方面的評價(jià)不全面，可能造成多占用土地資源、多占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;在工程實(shí)施階段，招標(biāo)文件中對施工單位臨時(shí)用地、預(yù)制場、棄土場、生活用房等沒有按要求復(fù)耕規(guī)定，具體實(shí)施時(shí)重視不夠，把關(guān)不嚴(yán)，沒有做到節(jié)約用地精打細(xì)算。

三、措施和建議

在公路建設(shè)中節(jié)約用地，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是公路建設(shè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的客觀要求，也是建設(shè)節(jié)約型交通行業(yè)重要組成部分。在公路建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)要落實(shí)各項(xiàng)措施，合理和有效的利用土地資源。從合理、有效利用土地資源出發(fā)，正確處理好公路建設(shè)與土地資源限制的關(guān)系問題，以提高土地利用效率為核心，以科學(xué)規(guī)劃、精心設(shè)計(jì)、規(guī)范施工、嚴(yán)格管理為重點(diǎn)，以完善管理評價(jià)體系為保障，嚴(yán)格控制占地?cái)?shù)量，集約用地，建設(shè)我省節(jié)約型交通行業(yè)。

(一)項(xiàng)目前期階段建議

1、把好規(guī)劃關(guān)

高速公路節(jié)約用地從規(guī)劃階段就已開始，規(guī)劃的科學(xué)合理與否，直接決定著全局的高速公路規(guī)模、難度以及總體占用土地。規(guī)劃階段考慮的主要因素是整體的路網(wǎng)容量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、國家和省有關(guān)方針政策，并充分考慮項(xiàng)目所在地區(qū)的綜合運(yùn)輸體系、遠(yuǎn)期發(fā)展，經(jīng)充分論證后確定。公路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)立足扎實(shí)的調(diào)查研究和科學(xué)的分析論證，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，綜合考慮土地、環(huán)境、資金等技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，根據(jù)地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、現(xiàn)有路網(wǎng)狀況和未來交通需求，確定項(xiàng)目是否應(yīng)該立項(xiàng)建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)土地資源。

我省地域面積小，土地供需矛盾日益突出，公路建設(shè)用地?cái)?shù)量大，提高土地的有效利用率更顯重要。公路建設(shè)應(yīng)充分利用老路改建，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展。如龍麗龍高速公路地處__中南部中低山區(qū)的河谷地帶，山勢陡竣，溝谷縱橫，建筑空間十分狹小，目前已通車的50、53省道貫穿其間，龍麗龍一級公路線位只能與其平行，未來要在這一狹窄空間再建一條高速公路，其經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境所付出的代價(jià)將十分高昂。為充分利用寶貴的土地資源，利用初建未成的一級公路改建成高速公路平均每公里增加用地23.11畝(如果新建相同標(biāo)準(zhǔn)的高速平均每公里征地133.2畝)，即可達(dá)到實(shí)行全封閉目的。其中路線部分平均每公里增加用地約7.0畝，因增設(shè)互通立交平均每處增加用地80畝，增設(shè)服務(wù)區(qū)，每處增加用地約75畝。改建后的四車道高速公路其適應(yīng)交通量相當(dāng)于四車道一級公路適應(yīng)交通量的1.83倍，行車速度提高41.6。將一級改為高速，為可持續(xù)發(fā)展節(jié)約了可貴的土地資源。

2、把好選線關(guān)

高速公路選線工作，實(shí)際上是影響高速公路節(jié)約用地最大的因素，一旦高速公路線位確定，整體的路線規(guī)模和結(jié)構(gòu)物(橋梁、隧道等)數(shù)量也基本確定，其余只能做一些局部的優(yōu)化和調(diào)整工作。但選線也是最為設(shè)計(jì)人員最難以把握的，因?yàn)槁肪€的走向往往不是可以單純通過技術(shù)優(yōu)化可以決定的，往往要受地方規(guī)劃、自然人文景觀的保護(hù)、地方政府的決策等諸多非技術(shù)性的因素影響。

工可選線及初步設(shè)計(jì)階段的局部線位調(diào)整。在這個(gè)過程當(dāng)中，有關(guān)高速公路設(shè)計(jì)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是必須遵循的原則，為了設(shè)計(jì)盡可能少占用土地，必須圍繞這一原則，結(jié)合其他影響選線的因素進(jìn)行深入的研究，通過反復(fù)比選和論證，確定合理的線位走向方案。

3、注重工可與初設(shè)階段的路線方案比選

在兩階段設(shè)計(jì)中，工可階段的選線是整個(gè)高速公路選線的重點(diǎn)，因此，進(jìn)行項(xiàng)目工程可行性研究時(shí)，應(yīng)在深入調(diào)查、論證的基礎(chǔ)上確定合理的路線走廊帶和主要控制點(diǎn)，應(yīng)詳細(xì)調(diào)查當(dāng)?shù)赝恋厍闆r，收集土地資料，進(jìn)行分類研究，將土地占用情況作為路線走廊方案選擇的重要指標(biāo)。在初設(shè)階段，要在“工可”確定的基本線位上，逐段進(jìn)行方案比選，要盡量減少占用耕地，避讓基本農(nóng)田和經(jīng)濟(jì)作物區(qū)。

要運(yùn)用各種先進(jìn)手段對路線方案做深入、細(xì)致的研究，結(jié)合用地情況和占用農(nóng)田情況進(jìn)行多方案論證、比選，確定合理的線位方案;在工程量增加不大的情況下，應(yīng)優(yōu)先選擇能夠最大限度節(jié)約土地、保護(hù)耕地的方案，要充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質(zhì)地;要重視環(huán)境保護(hù)，盡量不破壞原有自然生態(tài)，與周圍環(huán)境、景觀相協(xié)調(diào);認(rèn)真勘察、仔細(xì)計(jì)算，合理調(diào)配土石方，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)距內(nèi)充分利用移挖作填，嚴(yán)格控制土石方工程量;應(yīng)合理設(shè)置取、棄土場，并盡量不占用農(nóng)田，將取、棄土和改地、造田結(jié)合起來。

4、加強(qiáng)平、縱面線形方案的比選論證

路線平、縱面線形方案的合理與否直接關(guān)系著橋梁、隧道、互通立交等大型構(gòu)造物的選址及其規(guī)模，這些大型結(jié)構(gòu)往往對征用土地?cái)?shù)量起著舉足輕重的影響，在山區(qū)，路線平、縱面線形方案還往往決定著填挖方量的大小，因此，路線平、縱面線形設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，結(jié)合橋梁、隧道、互通立交等大型結(jié)構(gòu)物的選址和規(guī)模，合理選用技術(shù)指標(biāo)，進(jìn)行詳細(xì)的比選優(yōu)化，在滿通要求的情況下，盡量選用中、低值，以期達(dá)到最佳的工程經(jīng)濟(jì)合理性。

5、高度重視地質(zhì)選線的研究和實(shí)踐

在我省高速公路建設(shè)過程中，不乏因地質(zhì)問題導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，增加二次征地，甚至影響工期，如兩龍、臺縉、杭新景等山區(qū)高速公路建設(shè)中都有深刻的教訓(xùn)

。由于目前設(shè)計(jì)費(fèi)用在各階段的分配問題，工可階段的地質(zhì)勘探費(fèi)用往往不足以提供全面和深入的地質(zhì)勘探報(bào)告。在這樣的條件下，工可階段的地質(zhì)選線應(yīng)該更多的加強(qiáng)地質(zhì)區(qū)域調(diào)查和現(xiàn)場地質(zhì)形態(tài)的觀察和分析，有經(jīng)驗(yàn)的地質(zhì)工程師往往能夠根據(jù)地形地質(zhì)形態(tài)的觀察和分析作出較為客觀的工程地質(zhì)條件評估，有時(shí)比不夠全面的地質(zhì)勘探更加有效。

6、嚴(yán)格控制互通立交的數(shù)量和規(guī)模

我省互通立交密度較大，標(biāo)準(zhǔn)偏高，致使規(guī)模較大。客觀上講，我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，特別是經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，沿線需要增設(shè)接口。但也有的高速公路投資方與地方無關(guān)，地方也可能提出一些不切實(shí)際的過高要求增設(shè)互通，而實(shí)際進(jìn)出車流量寥寥無幾。互通立交的規(guī)模和數(shù)量對高速公路總體用地有著相當(dāng)大比重，因此，應(yīng)嚴(yán)格控制我省互通立交的數(shù)量和規(guī)模，有利于節(jié)約土地。

7、細(xì)化、優(yōu)化、深化設(shè)計(jì)方案比選

認(rèn)真進(jìn)行高填路堤與橋梁、深挖路塹與隧道、互通立交規(guī)模型式、路基填料、邊坡坡率、排水溝尺寸與型式、取棄土設(shè)計(jì)、沿線設(shè)施布設(shè)等方案比選，在環(huán)境與技術(shù)條件可能的情況下，宜采取低路堤和淺路塹方案，減少高填深挖;在通過基本農(nóng)田及經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的高填深挖路段，應(yīng)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較的基礎(chǔ)上，盡量考慮設(shè)置擋墻、護(hù)坡、護(hù)腳等防護(hù)設(shè)施，縮短邊坡長度，節(jié)約用地。

(二)設(shè)計(jì)階段建議

1、把好橋梁設(shè)計(jì)關(guān)

橋梁的征地采用投影面積征地，而路基征地受填筑高度影響，征地范圍除路基范圍還包括兩側(cè)邊溝、綠化帶等，長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展考慮，在造價(jià)控制允許范圍之內(nèi)，應(yīng)盡量可能增加橋梁代替路基，可大幅減少征地面積。并采用能夠降低標(biāo)高的新型橋梁結(jié)構(gòu)，以降低橋頭填土高度。

新的橋涵設(shè)計(jì)規(guī)范已經(jīng)明確提出了“美觀和有利

環(huán)保”的原則，導(dǎo)致了設(shè)計(jì)理念的更新，從過去單純?yōu)榻档驮靸r(jià)而大填大挖的情況已轉(zhuǎn)變?yōu)楸M量減少大填大挖，以橋梁和隧道取代大填大挖，充分體現(xiàn)了環(huán)保要求，降低了對環(huán)境和水利的影響，同時(shí)也大大的節(jié)約了建設(shè)用地，為我省地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展預(yù)留可持續(xù)發(fā)展的空間，這在黃衢南高速公路的設(shè)計(jì)中已有充分體現(xiàn)。2、把好互通設(shè)計(jì)關(guān)

(1)路網(wǎng)規(guī)劃階段

實(shí)踐證明，良好的路網(wǎng)規(guī)劃，可以更加合理有效的設(shè)置互通，包括互通形式和規(guī)模，都能得到良好的控制。因此路網(wǎng)規(guī)劃要有一定超前性，盡量避免多條高速公路近距離平行或相交于一點(diǎn)，以盡可能降低互通的復(fù)雜性和規(guī)模。建議今后的路網(wǎng)規(guī)劃將互通立交(包括分離式立交)的設(shè)置作為一個(gè)重要的考慮因素。

(2)互通間距

互通的平均間距是非強(qiáng)制性指標(biāo)，主要用以衡量在特定區(qū)域互通設(shè)置密度的合理性，目前我省高速公路的互通間距越來越小。如全線基本處于山嶺重丘區(qū)的諸永高速公路平均間距僅為13.3公里，杭浦高速公路為9.3公里，申嘉湖高速公路平均間距只有7.3km。根據(jù)互通有關(guān)研究，建議：

a、大城市周圍、主要工業(yè)地區(qū)的互通平均間距：5-10km;

b、在平原區(qū)一般路段的互通平均間距：9-15km;

c、山嶺重丘區(qū)一般路段的互通平均間距：12-25km。

d、在互通間距較小時(shí)，應(yīng)將樞紐互通與一般互通組合成一體設(shè)置，從而大大減少征地?cái)?shù)量。

互通間距采用還應(yīng)根據(jù)互通影響區(qū)域范圍的gdp、人口數(shù)量、出入交通量等指標(biāo)進(jìn)行衡量而定。此外，還應(yīng)該符合《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(jtgb01-)中互通最小間距和組合式互通的規(guī)定，充分考慮交通標(biāo)志設(shè)置的合理性和行車的安全性。

(3)互通形式

為了便于比較，按主線為六車道高速公路考慮。目前我省高速公路的互通構(gòu)成比例，采用以單喇叭形互通為主，其他形式為輔的多種形式共同發(fā)展模式，總體上較為合理。但應(yīng)該進(jìn)一步根據(jù)不同的地形、交通量和路網(wǎng)關(guān)系，豐富互通形式，充分發(fā)揮不同互通的適應(yīng)性和特點(diǎn)，達(dá)到既能優(yōu)化交通流，又能控制建設(shè)用地的目的。

(4)互通連接線

地方連接線用地一般與高速公路建設(shè)用地捆綁報(bào)批。由于我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，各地政府已經(jīng)充分認(rèn)識到道路建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，地方道路等級、寬度要求均很高，尤其是杭嘉湖寧紹地區(qū)，規(guī)劃和建設(shè)的地方道路極大部分為一級公路，并設(shè)置較寬的非機(jī)動(dòng)車道，超過了省內(nèi)規(guī)定的互通連接線一般采用二級公路的要求，這也是造成高速公路用地偏高的重要因素。互通連接線設(shè)置應(yīng)與地方路網(wǎng)有機(jī)結(jié)合，按照就近連接地方等級公路的原則設(shè)置連接線，我省規(guī)定連接線長度原則上不應(yīng)超過4公里，等級為二級。

3、把好隧道設(shè)計(jì)關(guān)

近幾年來，我省隧道工程數(shù)量和規(guī)模迅速增加，隧道工程在高速公路建設(shè)中呈快速增長趨勢，究其原因，主要是隨著我省高速公路逐漸向西南部山區(qū)挺進(jìn)，山區(qū)高速公路建設(shè)里程迅速增長，同時(shí)由于出于節(jié)約控制建設(shè)用地，減少大開大挖，加強(qiáng)環(huán)保的考慮，隧道里程迅速增加，比如金麗溫一、二期隧道里程基本在10左右，但到三期時(shí)已經(jīng)達(dá)到了24.71。

在合理造價(jià)范圍內(nèi)增設(shè)隧道及優(yōu)化隧道設(shè)計(jì)對節(jié)約建設(shè)用地有著重要的意義。應(yīng)從合理確定隧道選址、加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)選線、加強(qiáng)方案比選、細(xì)化設(shè)計(jì)參數(shù)等方面努力。

根據(jù)我省及福建等鄰近省份的情況分析，各種隧道形式的造價(jià)與用地情況比較為：分離式隧道造價(jià)最低但用地最多，多小凈距隧道造價(jià)一般用地也一般，聯(lián)體隧道造價(jià)最高但也是最節(jié)約用地的形式，建議設(shè)計(jì)時(shí)根據(jù)實(shí)際情況采用相應(yīng)的隧道形式和規(guī)模。

4、把好路基設(shè)計(jì)關(guān)

(1)改進(jìn)邊溝設(shè)置型式，減少土地占用。

改進(jìn)邊溝型式能有效減少土地占用，比如以往常常采用開口寬度1.8米的梯形邊溝，為了減少征地寬度，建議多采用開口0.6～1.2米的u型或者矩型邊溝，并根據(jù)匯排水分析計(jì)算，對于不需要邊溝的路段建議不設(shè)邊溝，通過自然長草或人工植草方式自然排水。如果平均按1.8米開口寬度改為1.0米的開溝邊溝計(jì)算，能減少土地占用約2.4畝/公里。

(2)降低路堤高度，減少征地寬度。

公路路基高度對占用土地?cái)?shù)量也有明顯的影響，高度減少1米，路基邊坡比率按1：1.5計(jì)算，土地占用就減少4.5畝/公里。在__省杭浦高速公路初步設(shè)計(jì)、申嘉湖高速公路設(shè)計(jì)優(yōu)化等咨詢工作中，都分別提出了有關(guān)的降低路堤高度建議，對節(jié)約用地起到了良好的作用。

(3)減少填方路基邊溝或路塹上邊坡截水溝外用地寬度，降低土地占用。

通常路堤排水邊溝或路塹上邊坡截水溝外2～3米作為公路征用土地，現(xiàn)一般建議改為1米，以節(jié)約用地，按此計(jì)算，大約可節(jié)約土地4.5畝/公里。比如在《龍麗溫(泰)高速公路云和至景寧段工程可行性研究報(bào)告》中提出的路堤排水溝外緣2.0m，路塹邊坡坡頂截水溝外緣3m以內(nèi)的土地為公路用地范圍，偏大，建議路堤排水溝外緣1m，路塹邊坡坡頂截水溝外緣1m以內(nèi)為公路用地范圍。

(4)因地制宜安排綠色通道用地，減少土地占用。

通常按邊溝外5～10米考慮，現(xiàn)一般建議因地制宜設(shè)置，實(shí)際上，由于我省大部分地區(qū)綠化情況較好，除個(gè)別地段外，多數(shù)路段已不需要專門設(shè)置綠色通道，公路兩側(cè)的田野和自然植被也是沿線公路景觀的重要部分。

(5)合理設(shè)置上邊坡臺階寬度，減少征地寬度。

挖方路塹上邊坡臺階寬度通常設(shè)置為2米，根據(jù)實(shí)際地質(zhì)條件和防護(hù)需要，現(xiàn)在一般建議改為1米，不但節(jié)省了大量土方工程，而且節(jié)約了用地，一般挖方路段按一級臺階計(jì)算，可節(jié)約1.5畝/公里。

通過上述的各項(xiàng)綜合措施，一般路段平均每公里大致可以爭取節(jié)約10畝以上的土地。

5、有條件的采用低路基設(shè)計(jì)的建議

經(jīng)過對省交通設(shè)計(jì)研究院提供有關(guān)低路基設(shè)計(jì)有關(guān)材料的分析，對低路基在我省高速公路中采用，提出以下看法：

(1)采用低路基設(shè)計(jì)的必要性。

高速公路路堤高度直接影響其造價(jià)和經(jīng)濟(jì)效益，由于地方經(jīng)濟(jì)快速增長，地方路網(wǎng)不斷加密，高速公路路堤日趨增高。過高的路堤將大量占用土地資源，增加工程土木工程工程難度。如何有交往地降低填土高度，節(jié)省不可再生的土地資源，走可持續(xù)發(fā)展道路，對高速公路建設(shè)來說尤其重要。因此，有必要對大幅度降低高速公路填土高度設(shè)計(jì)思路進(jìn)行探索，選擇合適的路段進(jìn)行試點(diǎn)，為今后進(jìn)一步探索高速公路低路堤方案建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。

(2)采用低路基路段應(yīng)具備的條件。

資料顯示，國外有很多高速公路填土很低，特別是發(fā)達(dá)國家更是如此，但其大部分有特定環(huán)境，如交通工具基本是汽車，可以直接使用高速公路，農(nóng)村人口比例極少，農(nóng)業(yè)全部是機(jī)械化，對橫向跨越高速公路的需求極少。人口密謀小，農(nóng)村多集中居住，出行方向較明確，便于采用支線上跨解決橫向跨越。

①低路堤路段應(yīng)具有足夠的長度，不宜少于10km。

②宜在人均耕地面積相對較少，取土困難地區(qū)選擇。

③宜在低路堤實(shí)施后，利用線外工程能有效地發(fā)送地方路網(wǎng)交通地區(qū)選擇。

④充分重視低路堤實(shí)施可能性，宜選在地方矛盾相對不突出，便于建設(shè)管理路段。

所謂低路堤設(shè)計(jì)方案首先應(yīng)是對某具體的路段來說，設(shè)計(jì)思路的路基填土高度有大幅度降低的方案。對于低路堤設(shè)計(jì)方案不宜確定某一個(gè)具體填土高度或某一個(gè)填土高度范圍，它的填土高度應(yīng)視不同的路段和不同

的設(shè)計(jì)約束條件有所不同，其填土高度應(yīng)該是在滿足高速公路本身的技術(shù)要求的前提下采取一定的措施后，在降低路堤填土高度的同時(shí)，又解決高速公路以外其他的需求，并且達(dá)到綜合效益最佳作為目標(biāo)值。(3)低路基設(shè)計(jì)采用的技術(shù)措施。

控制高速公路填土高度的因素一般有：河流的防洪和通航、相交道路的通行凈空、鄉(xiāng)村道路橫向穿越的凈空、高速公路路基的最小填土高度等。如果使相交的等級道路和鄉(xiāng)村道路全部上跨高速公路，縱斷面只受防洪、通航和路基最小填土高度控制，理論上，其填土高度應(yīng)是最低的。但使所有橫穿道路都上跨也是很不利的。采取以下技術(shù)措施來降低填土高度。

①對相交的等級公路交叉方式進(jìn)行分析，盡可能使支線上跨高速公路，但應(yīng)視具體情況具體分析;

②對機(jī)耕標(biāo)準(zhǔn)以上的地方道路進(jìn)行歸并，結(jié)合路網(wǎng)，每2～5km設(shè)置一處支線上跨天橋解決橫向溝通問題;

③采用輔道使地方路網(wǎng)與合并后設(shè)置的支線上跨天橋銜接。

從江蘇、上海部分高速公路低路堤方案實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，低路堤方案對于節(jié)約用地(可節(jié)約10-20)，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境也非常有利，同時(shí)由于我省杭嘉湖等平原地區(qū)路基填料短缺、運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、價(jià)格高，因此低路堤方案對于減少填料工程量，降低工程造價(jià)也將起到積極的作用。但低路堤的實(shí)施需要沿線有關(guān)方面的配合，比如農(nóng)田灌溉系統(tǒng)的改造。

6、控制房建規(guī)模

(1)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理設(shè)置各房建工程的規(guī)模，集約化使用，收費(fèi)站采取“大站帶小站”方式，則不但能夠更好的發(fā)揮房建工程的服務(wù)功能，而且也能夠有效節(jié)約房建工程用地。

(2)目前我省高速公路應(yīng)結(jié)合當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)社會(huì)化的趨勢，在初步設(shè)計(jì)時(shí)合理減小養(yǎng)護(hù)工區(qū)的規(guī)模。

(3)高速公路應(yīng)根據(jù)交通量大小、路段長度、地形條件、社會(huì)服務(wù)需要，選擇適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)設(shè)置服務(wù)區(qū)，并合理確定服務(wù)區(qū)的功能和規(guī)模。盡量利用廢棄地、荒山和坡地，或結(jié)合棄土場設(shè)置，原則上不得占用農(nóng)田。

(三)工程實(shí)施階段的建議

1、項(xiàng)目施工招標(biāo)時(shí)，應(yīng)將耕地保護(hù)的有關(guān)條款列

入招標(biāo)文件，并嚴(yán)格執(zhí)行。合同段劃分要以能夠合理調(diào)配土石方，減少取、棄土數(shù)量和臨時(shí)用地?cái)?shù)量為原則;項(xiàng)目實(shí)施中要合理利用所占耕地地表的耕作層，用于重新造地;要合理設(shè)置取土坑和棄土場，取土坑和棄土場的施工防護(hù)要符合要求，防止水土流失。

2、項(xiàng)目法人要增強(qiáng)耕地保護(hù)意識，統(tǒng)籌工程實(shí)施臨時(shí)用地，加強(qiáng)科學(xué)指導(dǎo);監(jiān)理單位要加強(qiáng)對施工過程中占地情況的監(jiān)督，督促施工單位落實(shí)土地保護(hù)措施。項(xiàng)目法人組織交工驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)對土地利用和恢復(fù)情況進(jìn)行全面檢查。

3、施工單位要嚴(yán)格控制臨時(shí)用地?cái)?shù)量，施工便道、各種料場、預(yù)制場要根據(jù)工程進(jìn)度統(tǒng)籌考慮，盡可能設(shè)置在公路用地范圍內(nèi)或利用荒坡、廢棄地解決。施工過程中要采取有效措施防止污染農(nóng)田，項(xiàng)目完工后臨時(shí)用地要按照合同條款要求認(rèn)真恢復(fù)。

4、公路建設(shè)中廢棄的舊路要盡可能造地復(fù)墾，不能復(fù)墾的要盡量綠化，避免閑置浪費(fèi)。

(四)管理方面的建議

1、交通主管部門要在“工可”評估、初步設(shè)計(jì)審查階段，嚴(yán)把設(shè)計(jì)審查關(guān)，千方百計(jì)節(jié)約用地。

第12篇

關(guān)鍵詞:物權(quán)法；金融法規(guī)；擔(dān)保物權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號:F832.39文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1007-4392(2008)01-0032-04

一、《物權(quán)法》中與擔(dān)保物權(quán)相關(guān)的重要規(guī)定及對金融業(yè)的影響

(一)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和預(yù)告登記制度

《物權(quán)法》第10條規(guī)定“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。從制度上避免了因多頭登記人為造成的登記效力沖突。第20條規(guī)定“當(dāng)事人簽訂不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)協(xié)議時(shí)，可以申請預(yù)告登記，登記后未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動(dòng)產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力”。

我國企業(yè)融資難、融資成本高除了動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度薄弱的原因外，現(xiàn)行抵押登記制度存在的不足也是一個(gè)重要原因。比如，登記機(jī)構(gòu)分散、有些權(quán)利找不到登記機(jī)構(gòu)、登記信息查閱困難、登記收費(fèi)過高等。《物權(quán)法》在第二章第一節(jié)專門規(guī)定了“不動(dòng)產(chǎn)登記”，確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，第13條和第22條還專門規(guī)定:禁止實(shí)踐中出現(xiàn)的登記機(jī)構(gòu)給登記設(shè)置門檻、亂收費(fèi)等行為。統(tǒng)一、高效、低成本的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有利于當(dāng)事人辦理物權(quán)登記，降低雙方的交易成本，提高擔(dān)保的可靠性，保護(hù)交易安全和交易秩序。當(dāng)然，物權(quán)法還只是對不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度做了原則性的規(guī)定，具體的內(nèi)容有待出臺《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法》明確。

物權(quán)公示是確認(rèn)所有權(quán)屬的一項(xiàng)重要原則。《物權(quán)法》規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示形式為交付，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)則以登記為公示方式。但現(xiàn)行的法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)必須在不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際存在后才能到有關(guān)部門辦理登記手續(xù)，這就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的“一房多賣”、“多重抵押”等現(xiàn)象，給銀行貸款管理帶來了諸多麻煩。

針對這些問題，《物權(quán)法》設(shè)立了預(yù)告登記制度，規(guī)定當(dāng)事人簽訂買賣房屋或者其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議，為保障將來實(shí)現(xiàn)物權(quán)，按照約定可以向登記機(jī)構(gòu)申請預(yù)告登記。預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動(dòng)產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)的效力。預(yù)告登記具有排他的效力，以確保將來只發(fā)生該請求權(quán)所期待的法律效果，從而解決了“一房多賣”和“多重抵押”問題，也切實(shí)保護(hù)了銀行的合法權(quán)益。

(二)允許約定實(shí)現(xiàn)抵押、質(zhì)押權(quán)

根據(jù)《擔(dān)保法》，只有在主債務(wù)人到期不履行債務(wù)時(shí)才能實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)。《物權(quán)法》對此作了補(bǔ)充，第179條規(guī)定“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償”，第208條規(guī)定“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償”，這些條款對債權(quán)人相當(dāng)有利。規(guī)定發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的情形時(shí)，也可以實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)。《物權(quán)法》的這一規(guī)定將實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的條件留給當(dāng)事人自己約定，將會(huì)使金融機(jī)構(gòu)具有更大的自主性。

(三)擴(kuò)充了抵押、質(zhì)押物范圍

《物權(quán)法》實(shí)施前，由于受法律制度和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營理念的約束，我國的融資擔(dān)保一直過分依賴于不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保，這在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)人民銀行2006年初步估算，由于擔(dān)保法和登記制度的限制，我國約有價(jià)值16萬億元的企業(yè)和農(nóng)戶動(dòng)產(chǎn)(主要是存貨、應(yīng)收賬款、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)等)無法用于信貸擔(dān)保。如果按照50%的貸款折扣率計(jì)算，這些動(dòng)產(chǎn)原本可以擔(dān)保生成約8萬億元的貸款，相當(dāng)于我國金融機(jī)構(gòu)三年的新增貸款額。與《擔(dān)保法》相比，在《物權(quán)法》中，可用于擔(dān)保的范圍擴(kuò)大了。主要體現(xiàn)在兩方面:

一是由一般禁止修改為一般許可。1995年的擔(dān)保法規(guī)定:依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)才可抵押。這就意味著那些法律、行政法規(guī)既沒有規(guī)定不得抵押，又沒規(guī)定可以抵押的財(cái)產(chǎn)都不能抵押。而《物權(quán)法》第179條第(七)項(xiàng)規(guī)定:法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)可以抵押。也就是說只要是法律、行政法規(guī)未禁止抵押的財(cái)產(chǎn)都可以抵押。極大地拓寬了抵押物的范圍。

二是應(yīng)收賬款可以質(zhì)押。在世界大多數(shù)國家，應(yīng)收賬款是最重要的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保品，尤其是對中小企業(yè)。從我國經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際情況看，中小企業(yè)的實(shí)物財(cái)產(chǎn)，如房地產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等相對來說比較少，或者價(jià)值比較低，符合擔(dān)保法規(guī)定的融資擔(dān)保工具比較少。據(jù)報(bào)道，目前中小企業(yè)60%以上的資產(chǎn)為應(yīng)收賬款，法律不支持應(yīng)收賬款融資造成的沉淀資本高達(dá)5.5萬多億元。雖然，我國部分銀行也嘗試開展應(yīng)收賬款質(zhì)押，比如出口退稅質(zhì)押。但由于擔(dān)保法沒有明確規(guī)定出口退稅的權(quán)利是否可以質(zhì)押，也沒有明確相應(yīng)的質(zhì)押登記機(jī)關(guān)，使得銀行的權(quán)利是否構(gòu)成質(zhì)押權(quán)缺乏法律根據(jù)，銀行貸款安全存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然2004年最高人民法院以司法解釋的形式肯定了出口退稅質(zhì)押的效力，但物權(quán)法的頒布使得這一質(zhì)押形式具有了更高的、法定的效力。因此，物權(quán)法明確將應(yīng)收賬款納入了擔(dān)保物的范圍，也就明確了在包括出口退稅在內(nèi)的應(yīng)收賬款上設(shè)定的質(zhì)押權(quán)的合法有效性，這對緩解中小企業(yè)融資難將會(huì)起到很好的作用。

(四)創(chuàng)設(shè)動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押

《物權(quán)法》第181條規(guī)定了動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押制度。浮動(dòng)抵押制度是英國首創(chuàng)的一種擔(dān)保制度，是指企業(yè)以全部財(cái)產(chǎn)或部分財(cái)產(chǎn)為企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，該財(cái)產(chǎn)的總價(jià)值隨著企業(yè)自由經(jīng)營流轉(zhuǎn)而增減，只有在合同約定或者法律規(guī)定的事由發(fā)生時(shí)，抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值才能確定的一種抵押。它的核心就在于抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值的浮動(dòng)性，而我國傳統(tǒng)抵押制度的特性恰恰在于強(qiáng)調(diào)抵押財(cái)產(chǎn)的特定化。值得注意的是，物權(quán)法規(guī)定的動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押制度，只是部分借鑒和引進(jìn)了浮動(dòng)抵押制度，與國外相比，有兩個(gè)特點(diǎn):第一，抵押物范圍窄。抵押物只是動(dòng)產(chǎn)，而且僅限于抵押人的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品和成品等動(dòng)產(chǎn)，不包括其他動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和應(yīng)收賬款等；第二，抵押人范圍更廣。國外法一般強(qiáng)調(diào)抵押人只能是公司，甚至是只能是股份公司。而我國物權(quán)法將抵押人的范圍擴(kuò)大為所有類型的企業(yè)(包括公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、“三資企業(yè)”等)、個(gè)體戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。擴(kuò)大抵押人范圍的主要目的在于解決中小企業(yè)、個(gè)人經(jīng)營者融資難的問題。同時(shí)第188條規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押應(yīng)辦理登記，抵押權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立，未登記的不得對抗善意第三人。動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押豐富了商業(yè)銀行的擔(dān)保類型，擴(kuò)大了商業(yè)銀行追索財(cái)產(chǎn)的范圍，有利于金融機(jī)構(gòu)開拓新的市場，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，降低信貸集中度。

(五)創(chuàng)設(shè)最高額質(zhì)權(quán)制度

所謂最高額質(zhì)押指出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人協(xié)議，在最高額限度內(nèi)，以質(zhì)物對一定期間內(nèi)連續(xù)發(fā)生的債權(quán)提供擔(dān)保。最高額質(zhì)押的優(yōu)點(diǎn)在于不必每次交易都設(shè)定質(zhì)押權(quán)，不但手續(xù)簡化，而且可以滿足快速、安全辦理業(yè)務(wù)的需要。所以在實(shí)踐中，很多銀行都希望辦理質(zhì)押貸款時(shí)能夠采取最高額質(zhì)押的方式。《物權(quán)法》規(guī)定，出質(zhì)人可以協(xié)議設(shè)立最高額質(zhì)權(quán)。這就賦予了最高額質(zhì)押方式的合法地位，使一直困擾銀行界“最高額質(zhì)押”無法可依的問題得到了最終解決。最高額質(zhì)押擔(dān)保方式的確立，有利于簡化質(zhì)押擔(dān)保手續(xù)，方便當(dāng)事人，節(jié)約當(dāng)事人成本，更好地發(fā)揮質(zhì)押擔(dān)保的功能，促進(jìn)金融市場交易的發(fā)展。

(六)縮短抵押權(quán)存續(xù)期間

為督促抵押權(quán)人積極行使權(quán)利，《物權(quán)法》第202條規(guī)定:“抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)在主債權(quán)訴訟時(shí)效期間行使抵押權(quán)；未行使的，人民法院不予保護(hù)”，改變了《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》關(guān)于主債權(quán)訴訟時(shí)效結(jié)束后2年內(nèi)仍可通過訴訟行使擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定。

(七)取消保證人先履行抗辯權(quán)

《物權(quán)法》第176條關(guān)于“第三人提供物的擔(dān)保的，債權(quán)人可以就物的擔(dān)保實(shí)現(xiàn)債權(quán)，也可以要求保證人承擔(dān)保證責(zé)任”的規(guī)定，突破了《擔(dān)保法》第28條“同一債權(quán)既有保證又有物的擔(dān)保的，保證人對物的擔(dān)保以外的債權(quán)承擔(dān)保證責(zé)任”的規(guī)定，使得債權(quán)人可根據(jù)實(shí)際狀況，靈活選擇清償對象，最大限度維護(hù)債權(quán)。

(八)不通過訴訟也可處置抵押物

根據(jù)《物權(quán)法》第195條的規(guī)定，如果債務(wù)人對債權(quán)逾期未清償?shù)氖聦?shí)沒有異議，只是就如何處理抵押財(cái)產(chǎn)與債權(quán)人未達(dá)成一致，債權(quán)人可直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，拍賣變賣抵押財(cái)產(chǎn)來償債，無需對借貸行為提訟。

二、金融業(yè)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

盡管《物權(quán)法》中作了許多新的規(guī)定，對于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理有著明顯的促進(jìn)作用，但是應(yīng)當(dāng)看到《物權(quán)法》在帶來積極作用的同時(shí)也帶來了較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為:

(一)動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押的風(fēng)險(xiǎn)

《物權(quán)法》規(guī)定動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押，對加快金融業(yè)務(wù)發(fā)展是一個(gè)良好機(jī)遇，但同時(shí)也潛含了不少的風(fēng)險(xiǎn)。浮動(dòng)抵押的主要優(yōu)點(diǎn)在于:第一，抵押物的浮動(dòng)性擴(kuò)大了抵押物范圍，增加了抵押人的擔(dān)保能力；第二，對于抵押人而言，浮動(dòng)抵押使抵押人既能融通資金，又對其經(jīng)營活動(dòng)不產(chǎn)生任何影響和妨礙，抵押人實(shí)際上獲得了雙重利益；第三，浮動(dòng)抵押的設(shè)定手續(xù)簡便，只需要登記浮動(dòng)抵押合同即可，無須也無法對抵押人用于抵押的財(cái)產(chǎn)分別做登記。比如，以全部財(cái)產(chǎn)抵押的，可以登記為“以現(xiàn)有或?qū)⒂械娜縿?dòng)產(chǎn)抵押”；以部分財(cái)產(chǎn)抵押的，可以登記為“以現(xiàn)有或?qū)⒂械臋C(jī)器設(shè)備、產(chǎn)成品抵押”等。但對這一制度的固有缺陷可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)貸款利益受損的后果也應(yīng)當(dāng)高度重視:第一，只有在合同約定或法律規(guī)定事由出現(xiàn)時(shí)，抵押物的具體范圍才能最終確定，這就給金融機(jī)構(gòu)在簽訂抵押合同時(shí)預(yù)測抵押物的價(jià)值，確定相應(yīng)貸款額度帶來困難；第二，浮動(dòng)抵押設(shè)定后，抵押人有自由處分抵押財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，流出抵押人的財(cái)產(chǎn)就自動(dòng)退出抵押物的范圍，正如物權(quán)法第189條規(guī)定的那樣:浮動(dòng)抵押權(quán)登記設(shè)定后，仍不得對抗正常經(jīng)營活動(dòng)中已支付合理價(jià)款并取得抵押物的買受人。也就是說，在合同約定或法律規(guī)定事由出現(xiàn)前，抵押人賣出的財(cái)產(chǎn)都不屬于浮動(dòng)抵押物。這樣的話，浮動(dòng)抵押權(quán)的登記可以說是形同虛設(shè)，也很難避免抵押人故意通過處分財(cái)產(chǎn)逃避金融機(jī)構(gòu)貸款債權(quán)。可以說，物權(quán)法規(guī)定的動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押制度是一柄雙刃劍，使用不當(dāng)?shù)脑挘芸赡苡绊懡鹑跈C(jī)構(gòu)貸款安全。

(二)應(yīng)收賬款質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)

《物權(quán)法》中關(guān)于“質(zhì)押”的規(guī)定相對于《擔(dān)保法》，最大的亮點(diǎn)就是增加了“應(yīng)收賬款”可以作為質(zhì)押的標(biāo)的。但應(yīng)收賬款主要是一個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)上的概念，在法律上包括哪些具體內(nèi)容，物權(quán)法沒有或者只有原則性的規(guī)定。且應(yīng)收賬款容易被當(dāng)事人虛構(gòu)貿(mào)易背景捏造出來，對金融機(jī)構(gòu)甄別真實(shí)的貿(mào)易背景提出了較大的挑戰(zhàn)。另根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，并不是所有的普通債權(quán)都可以作為可質(zhì)押的“應(yīng)收賬款”，質(zhì)押的“應(yīng)收賬款”，要經(jīng)過信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記后才成立質(zhì)押權(quán)。

(三)訴訟時(shí)效縮短的風(fēng)險(xiǎn)

訴訟時(shí)效是指民事權(quán)利受到侵害的權(quán)利人在法定的時(shí)效期間內(nèi)不行使權(quán)利，當(dāng)時(shí)效期間屆滿時(shí)，即喪失了請求人民法院依訴訟程序強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)權(quán)利的制度。在法律規(guī)定的訴訟時(shí)效期間內(nèi)，權(quán)利人提出請求的，人民法院就強(qiáng)制義務(wù)人履行所承擔(dān)的義務(wù)。而在法定的訴訟時(shí)效期間屆滿之后，權(quán)利人行使請求權(quán)的，人民法院就不再予以保護(hù)。可見，訴訟時(shí)效是權(quán)利人行使請求權(quán)，獲取人民法院保護(hù)其民事權(quán)利的法定時(shí)間界限。它包含兩層意思，一是權(quán)利人在此時(shí)間內(nèi)享有依訴訟程序請求人民法院予以保護(hù)的權(quán)利；二是這一權(quán)利在此時(shí)間內(nèi)連續(xù)不行使即歸于消滅。

《物權(quán)法》頒布實(shí)施之前的主要法律依據(jù)是最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國擔(dān)保法若干問題的解釋》第12條規(guī)定:“擔(dān)保物權(quán)所擔(dān)保的債權(quán)的訴訟時(shí)效結(jié)束后，擔(dān)保權(quán)人在訴訟時(shí)效結(jié)束后的二年內(nèi)行使擔(dān)保物權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持”。而《物權(quán)法》第202條則規(guī)定:“抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)在主債權(quán)訴訟時(shí)效期間行使抵押權(quán)；未行使的，人民法院不予保護(hù)”。上述規(guī)定確認(rèn)了擔(dān)保物權(quán)的訴訟時(shí)效為主債權(quán)的訴訟時(shí)效，不再有2年的額外時(shí)效，大大縮短了擔(dān)保物權(quán)的訴訟時(shí)效。這就要求金融機(jī)構(gòu)一定要在主債權(quán)的訴訟時(shí)效期間內(nèi)行使擔(dān)保物權(quán)，否則法院將不予保護(hù)該擔(dān)保物權(quán)。

《物權(quán)法》還規(guī)定:抵押權(quán)人若不在主債權(quán)訴訟時(shí)效期間內(nèi)行使抵押權(quán)，法院便不予保護(hù)；出質(zhì)人請求質(zhì)權(quán)人及時(shí)行使質(zhì)權(quán)，因質(zhì)權(quán)人怠于行使權(quán)利造成損害的，質(zhì)權(quán)人應(yīng)予以賠償；若接受已預(yù)告登記的不動(dòng)產(chǎn)為抵押物，而抵押人未在3個(gè)月內(nèi)辦理正式登記，抵押人就未得到不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)也將面臨落空的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)異議登記的風(fēng)險(xiǎn)

《物權(quán)法》規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以申請更正登記。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記。異議登記的目的在于限制不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的權(quán)利人的權(quán)利，以保障提出異議登記的利害關(guān)系人的權(quán)利。

但目前我國異議登記制度還不完善。一方面實(shí)行異議登記后，登記的公示作用將會(huì)減弱，甚至權(quán)利設(shè)定和移轉(zhuǎn)的登記因?yàn)楫愖h登記的存在而降低了其應(yīng)有的價(jià)值。另一方面，異議登記制度在實(shí)踐中也不易操作。

在我國金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)放的貸款中，擔(dān)保貸款的比重占到了82%，其中人保和物保平分秋色。在各登記機(jī)構(gòu)記載的擔(dān)保物權(quán)人，90%以上的債權(quán)人為銀行。在目前我國異議登記還不夠成熟的條件下，如果當(dāng)事行在辦理擔(dān)保登記時(shí)，法律把關(guān)不嚴(yán)，稍有疏忽就有可能導(dǎo)致登記手續(xù)存在漏洞，利害關(guān)系人即可通過辦理異議登記來削弱銀行的擔(dān)保物權(quán)。如異議成立，對于債權(quán)金融機(jī)構(gòu)來講，無疑就失去擔(dān)保保障。

三、完善物權(quán)擔(dān)保的相應(yīng)措施與建議

(一)積極修訂和完善現(xiàn)行的規(guī)章制度

各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以各類貸款合同和擔(dān)保合同為清理重點(diǎn)，修改其中的無效條款，確保合同內(nèi)容與《物權(quán)法》保持一致；要增加相應(yīng)的債權(quán)保護(hù)條款，加快金融債權(quán)處置效率，最大限度減少風(fēng)險(xiǎn)。

(二)準(zhǔn)確適用法律沖突規(guī)則

《物權(quán)法》是關(guān)于物權(quán)的一般法，但不是規(guī)范物權(quán)的唯一法律，其他法律有關(guān)物權(quán)的規(guī)定難免與《物權(quán)法》發(fā)生沖突，只有正確適用沖突規(guī)則，才不至于產(chǎn)生法律上的混亂，具體運(yùn)用如下:

《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等特別法與《物權(quán)法》沖突時(shí)，依據(jù)特別法優(yōu)于一般法之規(guī)則適用特別法。

《擔(dān)保法》與《物權(quán)法》沖突時(shí)，依據(jù)上位法優(yōu)于下位法之規(guī)則適用《物權(quán)法》。

同階位的《民法通則》與《物權(quán)法》沖突時(shí)，依據(jù)后法優(yōu)于前法之規(guī)則適用《物權(quán)法》。

(三)及時(shí)行使抵押權(quán)

《物權(quán)法》規(guī)定“抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)在主債權(quán)訴訟時(shí)效期間行使抵押權(quán)；未行使的，人民法院不予保護(hù)”，這與《擔(dān)保法》的司法解釋規(guī)定“擔(dān)保權(quán)人在訴訟時(shí)效結(jié)束后2年內(nèi)行使擔(dān)保物權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持”有很大的不同。

(四)密切關(guān)注其他相關(guān)制度的調(diào)整和出臺

由于《物權(quán)法》的很多規(guī)定都屬于原則性規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程有待于其他法律法規(guī)和司法解釋進(jìn)一步細(xì)化和完善。因此，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注《物權(quán)法》配套的法律機(jī)制建設(shè)，及時(shí)將這些互相聯(lián)系和作用的法律法規(guī)作為一個(gè)法律整體來理解和把握。根據(jù)變化及時(shí)提出應(yīng)對方案，調(diào)整和完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理。如《物權(quán)法》明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法由其它法律、行政法規(guī)規(guī)定。且具體登記工作事關(guān)擔(dān)保物權(quán)效力，而將要制定的登記規(guī)定與現(xiàn)行規(guī)定有較大差異，因此各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)密切關(guān)注相關(guān)制度的起草工作，認(rèn)真提出修訂意見，出臺后應(yīng)及時(shí)學(xué)習(xí)，確保登記行為的有效性。

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