時(shí)間：2023-06-18 10:45:56
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地征收補(bǔ)償?shù)姆?，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國(guó)的法律之中。綜觀各國(guó)法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給予補(bǔ)償的法律制度。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)逐漸形成土地的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時(shí)起就作為對(duì)所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會(huì)所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國(guó)土地征收制度主要是指國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)別具一格，它運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來(lái)對(duì)法律進(jìn)行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補(bǔ)救措施”。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)將事前分析的方法引入法學(xué)研究，可以對(duì)新法的制定或法律的修改后果進(jìn)行事前分析，預(yù)防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來(lái)研究法律的成長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學(xué)說(shuō)，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補(bǔ)償性”的條件，從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應(yīng)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)我國(guó)土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下我國(guó)土地征收制度的缺失
法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本方法在于分析財(cái)產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及怎樣促進(jìn)資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財(cái)產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者極大的興趣。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野下，我國(guó)土地征收制度至少存在以下問(wèn)題。
1、對(duì)法律的經(jīng)濟(jì)分析就是通過(guò)法律促進(jìn)稀缺資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)效益并以效益為目標(biāo)(或稱之為進(jìn)行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動(dòng)都要以資源的有效配置和利用、以社會(huì)效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導(dǎo)致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過(guò)程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，該條第2款同時(shí)規(guī)定“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)可以申請(qǐng)使用原來(lái)屬于國(guó)家所有的土地，也不排除申請(qǐng)使用國(guó)家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因?yàn)榱⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)沒(méi)有區(qū)分開(kāi)公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國(guó)只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒(méi)有明確的規(guī)定。
（2）實(shí)踐中的困境。雖然立法者對(duì)征地目的有著更為嚴(yán)格的限制的意圖，但是我國(guó)有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實(shí)踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國(guó)的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制卻沒(méi)有任何規(guī)定。但由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過(guò)于原則性的規(guī)定不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收。
2、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。我國(guó)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目較少，遠(yuǎn)不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的主要缺陷之一。
（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場(chǎng)價(jià)格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過(guò)30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)金形式的補(bǔ)償通常都在每畝1.5~3.5萬(wàn)元。實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>
同時(shí)，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級(jí)差地租是由經(jīng)營(yíng)較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤(rùn)，由個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格低于社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格部分的差額構(gòu)成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤(rùn)，最后會(huì)通過(guò)土地所有者與租地經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級(jí)差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租的原因，而同級(jí)差地租的形成沒(méi)有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級(jí)差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營(yíng)的壟斷，是級(jí)差地租產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。而我國(guó)在土地征收的補(bǔ)償上采用平均年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，從法律設(shè)置上忽視了土地征收過(guò)程中級(jí)差地租存在的這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。
（2）征收補(bǔ)償中存在的一個(gè)重大問(wèn)題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，實(shí)踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實(shí)際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級(jí)差地租。但是，國(guó)家對(duì)征地過(guò)程中的這部分增值額不予確認(rèn)，也沒(méi)有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問(wèn)題。
（3）補(bǔ)償發(fā)放和補(bǔ)償方式存在缺陷。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國(guó)家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯(cuò)在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對(duì)兩個(gè)主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題：一是對(duì)所有者即農(nóng)民集體進(jìn)行補(bǔ)償；二是對(duì)土地所有權(quán)上依法設(shè)立了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補(bǔ)償，如果土地使用權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人，以保障擔(dān)保物權(quán)人的利益。但是，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實(shí)施條例竟規(guī)定，土地補(bǔ)償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，那征收的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)到哪里去了呢？顯然，土地法沒(méi)有考慮到我國(guó)土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實(shí)。這給確定土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體帶來(lái)了困難。
其次是土地補(bǔ)償方式不夠靈活，安置方法過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動(dòng)力安置是主要實(shí)行貨幣化安置的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動(dòng)力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，原有的勞動(dòng)力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實(shí)踐中很少使用，已失去意義。安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)一并計(jì)算補(bǔ)償給集體糾紛組織，對(duì)農(nóng)民安置問(wèn)題不再考慮。而我國(guó)現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)睦脵C(jī)制還不是很成熟。補(bǔ)償費(fèi)用有時(shí)就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機(jī)會(huì)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，征收制度的潛在無(wú)效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)此的解釋是，政府征收所涉及的項(xiàng)目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財(cái)產(chǎn)所有者的交易，這些復(fù)合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因?yàn)檎谝?guī)劃確定以后放棄原來(lái)的購(gòu)買計(jì)劃而購(gòu)買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點(diǎn)后會(huì)提出高昂的收購(gòu)價(jià)格；二是因?yàn)槊恳晃凰姓叨枷Ｍ约撼蔀樽詈笠粋€(gè)出售者以獲得最大的利益，勢(shì)必影響收購(gòu)的進(jìn)度。如果征收者承擔(dān)了巨大成本，只能提高服務(wù)價(jià)格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這樣消費(fèi)者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會(huì)采取其他措施替代征收他們計(jì)劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對(duì)于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度應(yīng)當(dāng)做如下分析。
1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過(guò)程中應(yīng)如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者運(yùn)用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對(duì)抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，具有非對(duì)抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國(guó)防）則應(yīng)該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時(shí)的高效率，因此，政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時(shí)征收私人財(cái)產(chǎn)才是正當(dāng)?shù)?，反之，政府為了供?yīng)私人產(chǎn)品而征收私人財(cái)產(chǎn)則是不正當(dāng)?shù)?。供?yīng)公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國(guó)應(yīng)采取為世界上多數(shù)國(guó)家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國(guó)以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目范圍與世界各國(guó)關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國(guó)可以將這條規(guī)定作為確定我國(guó)土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時(shí)將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與“公共利益”有關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)的立法，建立我國(guó)完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項(xiàng)公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。
（2）應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將土地征收嚴(yán)格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，以各級(jí)人大來(lái)審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補(bǔ)償”，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者給予的最簡(jiǎn)單的解釋是，它能預(yù)防政府過(guò)度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會(huì)積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)講往往是浪費(fèi)資源和低效的。征收補(bǔ)償至少部分是為了強(qiáng)迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會(huì)資源配置達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最佳點(diǎn)。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機(jī)會(huì)成本：一旦財(cái)產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補(bǔ)償，即不需要花錢就可征收財(cái)產(chǎn)，那么政府可能會(huì)受到“財(cái)政錯(cuò)覺(jué)”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒(méi)有機(jī)會(huì)成本或機(jī)會(huì)成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過(guò)度征收，進(jìn)而導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。為了避免發(fā)生財(cái)政錯(cuò)覺(jué)，憲法要求政府給予完全補(bǔ)償或賠償，迫使政府比較征收的機(jī)會(huì)成本和征收后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。因此，在現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補(bǔ)償制度。
（1）擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征收條款與補(bǔ)償條款在法治國(guó)家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障?，F(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍無(wú)法補(bǔ)償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民帶來(lái)的損失。我國(guó)在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個(gè)巨大進(jìn)步，為征用、征收補(bǔ)償立法和實(shí)施征用、征收補(bǔ)償活動(dòng)提供了憲法依據(jù)。立法中應(yīng)通過(guò)對(duì)土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補(bǔ)償予以明確，對(duì)相鄰?fù)恋氐膿p害補(bǔ)償也應(yīng)予規(guī)定，不斷擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍。
（2）國(guó)家需要承認(rèn)征地帶來(lái)的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當(dāng)然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)的，需要政府投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，征地后的土地增值也應(yīng)該有一部分為政府獲得。政府可以通過(guò)開(kāi)征土地增值稅獲得此部分的份額。對(duì)被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行由“以安排勞動(dòng)力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補(bǔ)償費(fèi)為主，采用以下補(bǔ)償方式：貨幣安置；地價(jià)款入股安置；社會(huì)保險(xiǎn)安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開(kāi)發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應(yīng)堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
【參考文獻(xiàn)】
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論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補(bǔ)償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國(guó)，土地所有權(quán)的主體只有國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場(chǎng)買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國(guó)有土地難以滿足公共利益的需求時(shí)，國(guó)家就只能依靠征收和征用兩種強(qiáng)制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝?guó)家所有權(quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時(shí)性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國(guó)家為公共利益的需要，由縣級(jí)以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實(shí)施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有，確定給建設(shè)單位使用，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)農(nóng)民給予補(bǔ)償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國(guó)家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國(guó)家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間補(bǔ)償與被補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒(méi)有理順。集體土地征收作為一項(xiàng)具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡(jiǎn)單的關(guān)系。對(duì)集體組織、農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進(jìn)行，在實(shí)踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補(bǔ)償關(guān)系才是制度未來(lái)發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補(bǔ)償?shù)怯?、確定補(bǔ)償安置方案、事實(shí)補(bǔ)償安置。
征地公告是指縣級(jí)以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)已被國(guó)家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條則對(duì)公告程序的具體內(nèi)容進(jìn)行了明確說(shuō)明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋坏谌?，公告地點(diǎn)是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補(bǔ)償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實(shí)施條例》則將登記機(jī)關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實(shí)施條例將辦理補(bǔ)償?shù)怯浀臋C(jī)構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實(shí)際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進(jìn)行征收公告時(shí)從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C(jī)關(guān)進(jìn)行登記。征地補(bǔ)償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個(gè)方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒(méi)有給出一個(gè)具體的時(shí)間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實(shí)際情形進(jìn)行確定；第二，登記機(jī)關(guān)為公告指定的機(jī)關(guān)。
確定補(bǔ)償安置方案，包括以下幾個(gè)步驟：第一，補(bǔ)償安置方案的確定。法律規(guī)定只對(duì)補(bǔ)償安置方案的主體進(jìn)行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無(wú)權(quán)參與方案的確定過(guò)程。因此，補(bǔ)償安置方案系屬行政機(jī)關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補(bǔ)償安置方案；第三，聽(tīng)取意見(jiàn)；第四，上報(bào)批準(zhǔn)。補(bǔ)償安置方案應(yīng)報(bào)“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。
（三）集體土地征收補(bǔ)償制度
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機(jī)制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機(jī)制。就其對(duì)權(quán)力約束的功能而言，征收補(bǔ)償費(fèi)的支出能夠有效限制政府過(guò)于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補(bǔ)償制度是對(duì)公權(quán)力的實(shí)質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機(jī)制的一點(diǎn)而言，被征收對(duì)象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，在公共利益和私人利益相沖突時(shí)，補(bǔ)償制度提供了一條救濟(jì)途徑。
除憲法之外，集體土地征收補(bǔ)償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實(shí)具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補(bǔ)償范圍來(lái)看，我國(guó)法律規(guī)定只對(duì)直接損失予以補(bǔ)償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補(bǔ)償；從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，被征收主體獲得補(bǔ)償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計(jì)算；從補(bǔ)償爭(zhēng)議處理程序來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，由縣級(jí)以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過(guò)裁決的方式予以解決。
此外，國(guó)務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》、國(guó)土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于落實(shí)中國(guó)中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見(jiàn)有關(guān)政策措施分工的通知》三個(gè)法律文件均對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國(guó)家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國(guó)家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩?cái)產(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國(guó)立法對(duì)“公共利益”作出了規(guī)定，但對(duì)于其概念并沒(méi)有進(jìn)行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對(duì)其若不進(jìn)行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴(kuò)大化，進(jìn)而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對(duì)公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實(shí)踐中我國(guó)公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機(jī)關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機(jī)關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國(guó)土資源部對(duì)北京、上海等十六個(gè)省市征地項(xiàng)目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來(lái)的所有征地項(xiàng)目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營(yíng)性目的。
（二）征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化
2005年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價(jià)，由政府利用所處的優(yōu)勢(shì)地位單方面決定被征收土地價(jià)值。多年來(lái)，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化在一定程度上體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的真實(shí)價(jià)值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無(wú)法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對(duì)集體土地的征收程序進(jìn)行過(guò)討論，在此不再贅述。我國(guó)征地程序的一個(gè)非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對(duì)被動(dòng)的地位。涉及被征收人的利益保護(hù)的程序如聽(tīng)證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中賦予了相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽(tīng)證的權(quán)利，但難以解決根本上的問(wèn)題，整個(gè)征地過(guò)程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過(guò)于原則化，在實(shí)踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實(shí)。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場(chǎng)機(jī)制，建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍
目前，在我國(guó)，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低無(wú)疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場(chǎng)機(jī)制確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值，從而對(duì)農(nóng)民的損失做到公平補(bǔ)償。
合理的集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)征收土地的實(shí)際價(jià)值與原所有人的交易成本給予完全的補(bǔ)償。這在一定程度上也要求擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時(shí)，可以采用列舉加概括的立法方式，在進(jìn)行概括時(shí)，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則，進(jìn)一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強(qiáng)對(duì)公共利益審查的力度。
關(guān)鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問(wèn)題 解決措施
一、 農(nóng)村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對(duì)土地的征收是國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時(shí)由于土地本身在一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國(guó)家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國(guó)家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)或者對(duì)他人土地權(quán)利過(guò)度限制的行為和制度。就我國(guó)而言，由于國(guó)家實(shí)行土地二元化所有制度，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國(guó)家對(duì)城市土地的征收問(wèn)題，只有對(duì)農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國(guó)家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國(guó)家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過(guò)度限制的一種行為和制度。
二、 農(nóng)村土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題
土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時(shí)才能為法律和社會(huì)所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，借土地征收的機(jī)會(huì)隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。
（一）農(nóng)村土地征收范圍過(guò)寬
土地征收作為一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國(guó)土地征用實(shí)踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個(gè)別非國(guó)家建設(shè)用地也是沿用國(guó)家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂(lè)場(chǎng)所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)始打著公共利益的旗號(hào)牟利。
（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定
目前，我國(guó)尚無(wú)一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實(shí)際的農(nóng)地征收過(guò)程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無(wú)法實(shí)施，有損國(guó)家的權(quán)威性。同時(shí)，我國(guó)各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。
（三）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
我國(guó)土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。征用補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問(wèn)題是：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)地收益來(lái)計(jì)算，并沒(méi)有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來(lái)確定和計(jì)算補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補(bǔ)償安置費(fèi)的差異性和不確定性。
2、征地低價(jià)位補(bǔ)償與供地高價(jià)位出讓反差明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地用途的變化將直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的變化。除國(guó)家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價(jià)格都明顯高于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。
三、農(nóng)村土地征收問(wèn)題的解決措施
（一）健全農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制
嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營(yíng)性用地確實(shí)需要土地的，其行為屬于市場(chǎng)交易行為，受民事法調(diào)整。對(duì)于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況考慮對(duì)其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對(duì)公共利益的不當(dāng)解釋。對(duì)于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。
（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補(bǔ)償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實(shí)施《土地征收法》，對(duì)農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，對(duì)于農(nóng)地征收程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的規(guī)制。
2、進(jìn)一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟(jì)，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強(qiáng)制，對(duì)土地所有人來(lái)說(shuō)，它所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測(cè)、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也大于一般的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這里的風(fēng)險(xiǎn)不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化。按國(guó)際通行的征地補(bǔ)償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負(fù)擔(dān)的普通民事主體所未能負(fù)擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對(duì)預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費(fèi)用等可物化、量化的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，才能符合被征用個(gè)體為公共利益而負(fù)擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國(guó)家與民眾的關(guān)系更公正、民主。
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[關(guān)鍵詞] 拆遷；法律；征收
【中圖分類號(hào)】 D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新條例中的亮點(diǎn)
（一） 修改拆遷主體，將拆遷主體的由單位和個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?/p>
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條明確規(guī)定了房屋征收與補(bǔ)償工作由市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。新條例修改了拆遷主體，由之前規(guī)定的取得拆遷許可證的建設(shè)單位或個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸Ｐ鲁雠_(tái)的條例將拆遷主體進(jìn)行了修改，將拆遷的權(quán)力收歸政府。這一修改會(huì)使混亂的拆遷狀況得到改善，消除強(qiáng)拆、暴力拆遷等違法拆遷情況，更大程度的維護(hù)群眾的利益，進(jìn)而使得社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。
（二）新條例確定了征收范圍
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條劃定了房屋征收的范圍為保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要。
（三）納入聽(tīng)證制度
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十一條規(guī)定了群眾參與的聽(tīng)證制度。新條例彌補(bǔ)了原有條例的不足之處，納入聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度的納入，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，了解群眾需求，可以使拆遷決策更加科學(xué)化、民主化。
（四）補(bǔ)償制度更加合理化
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定了房屋拆遷補(bǔ)償按照市場(chǎng)價(jià)值確定的方法。第二十七條規(guī)定了先補(bǔ)償、后搬遷的拆遷制度。新條例規(guī)定了按照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償?shù)姆椒?，使補(bǔ)償定價(jià)趨于科學(xué)合理，避免被拆遷人經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，保護(hù)其合法財(cái)產(chǎn)不受侵害。
二、新條例的不足之處
（一）拆遷決定過(guò)程中缺乏公眾參與程序
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中并沒(méi)有加入規(guī)定拆遷的決定過(guò)程中應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)，舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取相關(guān)群眾意見(jiàn)。這明顯剝奪了利益相關(guān)人的知情權(quán)，喪失了表達(dá)自身訴求的機(jī)會(huì)。
（二）補(bǔ)償規(guī)定中缺乏有效地保障給付程序
補(bǔ)償除了有一個(gè)公正的補(bǔ)償數(shù)額之外，更應(yīng)將補(bǔ)償款及時(shí)、足額支付給被征收人。但新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》并沒(méi)有設(shè)置有效的保障給付程序，缺乏對(duì)給付補(bǔ)償款的時(shí)效限制，及拖欠補(bǔ)償款應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
（三）拆遷程序中缺乏事后監(jiān)督程序
拆遷完成后，政府是否按照拆遷決定時(shí)的目的使用房屋和土地而不是將房屋或土地用于商業(yè)目的等其他非公共利益目的，拆遷補(bǔ)償款是否及時(shí)到達(dá)被補(bǔ)償人，對(duì)于這些問(wèn)題，新條例都沒(méi)有予以規(guī)定。
三、規(guī)范拆遷行為的建議
（一）建立征收決定中的公眾參與程序
在收到法院準(zhǔn)予征收的裁定后，政府應(yīng)及時(shí)將補(bǔ)償方案、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告。并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)征求被征收人、公眾和專家的意見(jiàn)。政府必須將被征收人、公眾和專家意見(jiàn)記錄在案，在加以參考，科學(xué)論證后作出適當(dāng)?shù)牟疬w征收方案。這樣以來(lái)民主的決策，可以避免政府濫用權(quán)力，而損害群眾的利益。
（二）建立有效地補(bǔ)償款保障給付程序
在充分落實(shí)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條“先補(bǔ)償、后搬遷”的基礎(chǔ)上，對(duì)補(bǔ)償款的給付進(jìn)行時(shí)效限制。相關(guān)政府行政機(jī)關(guān)需在拆遷決定下達(dá)后6個(gè)月內(nèi)將拆遷補(bǔ)償款及時(shí)支付給受補(bǔ)償人。對(duì)于故意拖欠補(bǔ)償款，遲發(fā)、漏發(fā)的情況，應(yīng)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人予以法律責(zé)任追究。
（三）完善對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度。
應(yīng)建立司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)拆遷事后的監(jiān)督管理。有效的司法監(jiān)督可以約束和限制行政機(jī)關(guān)的拆遷行為，杜絕違法拆遷，避免社會(huì)的發(fā)生。
（四）建立違反征收正當(dāng)程序的法律追責(zé)機(jī)制
應(yīng)建立嚴(yán)格的違反征收程序的法律追究責(zé)任機(jī)制，對(duì)于違反法律程序而違法的征收行為，追究相關(guān)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。只有這樣，才能讓法律法規(guī)真正有效地發(fā)揮對(duì)征收權(quán)力和行為的約束及規(guī)范作用。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：房屋拆遷；征收；補(bǔ)償
Abstract: along with the social economy continues to improve, drives the city economy developed, and the expansion of city also pose, but the city expansion is necessary to impose an a large quantity of surrounding rural land, so that way, was formed on the building on collective land and its appendages demolition process. Collection, the farmers face losing homes and career is, its the only production material be forced to deprive, the future is facing a huge survival pressure. Because the land expropriation, the collective of related laws and regulations, not perfect, some local governments in the rural land, housing collection in the protection of public interests by name, do infringe upon reality of the farmers' lawful rights.
Keywords: housing units; Collection; compensation
中圖分類號(hào)：U415.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
0 引言
“農(nóng)宅”也就是農(nóng)民所建私房，我國(guó)憲法第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”當(dāng)然“農(nóng)宅”就是所謂的宅基地上所建的房屋，宅基地是屬于集體所有。而我要談的“農(nóng)宅”主要指城市郊區(qū)農(nóng)民的住宅，宅基地和自留山、自留地。隨著城市化的進(jìn)程，城市不斷的擴(kuò)大，人口的增加，土地的有限，城市郊區(qū)的農(nóng)宅和土地越來(lái)越多被征收和拆遷。
一、調(diào)查報(bào)告
近年來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的城市化建設(shè)步伐加快，旅游開(kāi)發(fā)熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村)的房屋和土地越來(lái)越多地被征收，有的甚至是整個(gè)村的房屋和土地被全部征收。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征收，拆遷的房屋越多就意味著農(nóng)民的住所沒(méi)有保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之在征地過(guò)程中普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收益分配不合理、打著“公共利益”的旗幟等問(wèn)題，失地農(nóng)民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對(duì)房屋拆遷和土地征用普遍采取抵制態(tài)度，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日趨尖銳。
許多商戶在拆房的過(guò)程中，都會(huì)遭到農(nóng)民的反抗，此時(shí)這些商戶就會(huì)認(rèn)為農(nóng)民的房子不拆則成為了危樓。那么 “農(nóng)宅”真的就是“危樓”嗎？可以讓政府低價(jià)征收、拆遷？政府真的是以公共利益為目的征收、拆遷的嗎？政府的補(bǔ)償合理嗎？房屋是公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，拆遷房屋必須要具有正當(dāng)性，即要有法律依據(jù)，否則構(gòu)成對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。我國(guó)《憲法》修正案第二十條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！毙拚傅诙l規(guī)定:“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條重申憲法的精神，指出:“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！瓏?guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！币陨弦?guī)定是目前對(duì)農(nóng)村房屋拆遷和集體土地征收的主要法律依據(jù)。由于我國(guó)憲法和法律未對(duì)公共利益作出明確界定，使得政府在行政征收和拆遷中擁有很大的自由裁量權(quán)，而這種自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，易導(dǎo)致政府角色的錯(cuò)位。在農(nóng)村房屋拆遷中，政府已不是純粹的公共利益的服務(wù)者，不是從為公眾服務(wù)、為公共利益服務(wù)出發(fā)，而是借助它的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身利益。
二、公共利益的界定不明確
對(duì)于“公共利益”界定不明確，我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了公益拆遷，將國(guó)家征收拆遷的目的嚴(yán)格限于“公共利益”。但是目前征地拆遷的范圍過(guò)大，以商業(yè)為目的征收、拆遷也出現(xiàn)通過(guò)政府打著公益拆遷的旗號(hào)對(duì)農(nóng)村集體土地和房屋征地拆遷的情形。為了政府征地拆遷行為的正當(dāng)性和合理性必須對(duì)“公共利益”加以界定。公共利益界定，我個(gè)人也認(rèn)為它是比較復(fù)雜、比較困難的。有些是比較容易界定的，比如說(shuō)國(guó)防的建設(shè)，公共設(shè)施的建設(shè)，這些都比較清楚。但有些公共利益界定其實(shí)不是那么清楚。比如說(shuō)危舊房改造，特別是城中村的改造，這在很多地方都是一個(gè)爭(zhēng)議很大的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為，它是把這種決定交給那些有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人來(lái)決定，體現(xiàn)了征收的民主原則。也就是說(shuō)，讓那些當(dāng)事人來(lái)決定這是不是公共利益。“公共利益”，廣義上是指國(guó)家利益和社會(huì)不特定多數(shù)人利益?！肮怖妗彼鶓?yīng)包含的具體情形均在我國(guó)法律法規(guī)中沒(méi)有做出明確界定，因而實(shí)踐中把“公共利益”經(jīng)常濫用。例如，國(guó)家征拆遷權(quán)利濫用，土地、房屋被有的地方政府以強(qiáng)制手段低價(jià)或無(wú)償從農(nóng)民手中征收、拆遷過(guò)來(lái)，然后再以市場(chǎng)價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，從中賺取巨大的差價(jià)，卻因此大幅度降低和剝奪了被拆遷人合法的征收拆遷補(bǔ)償金額。在國(guó)家加緊對(duì)土地征收的監(jiān)督和控制的情況下，政府仍然存在較多濫用公權(quán)力的行為，而方式更加隱蔽，如以興建工業(yè)區(qū)等理由申請(qǐng)征地，在獲批后把一部分土地出售或改作他用，從而極大地引發(fā)了拆遷農(nóng)民的不滿情緒。所以，為了限制政府權(quán)力，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實(shí)維護(hù)公共利益、維護(hù)農(nóng)民群眾的正當(dāng)合法權(quán)益，須對(duì)公共利益加以界定。
三、征收、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范
國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是對(duì)于征收、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，有的僅含糊規(guī)定給予“適當(dāng)補(bǔ)償”或”補(bǔ)償”，有的規(guī)定了固定的標(biāo)準(zhǔn)，如我國(guó)《土地管理法》第47條“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！本唧w的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也比較普遍。實(shí)際情況就是，補(bǔ)償金是由政府在法定幅度內(nèi)單方說(shuō)了算，農(nóng)民沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，造成補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地應(yīng)有價(jià)值。而且這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則就不予考慮了。即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過(guò)低。根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失，也不足以制約任意征地行為。在當(dāng)今土地已是價(jià)比黃金，而向農(nóng)民征收時(shí)卻以糧食的價(jià)格來(lái)計(jì)算補(bǔ)償。
農(nóng)村土地征收、拆遷及農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)問(wèn)題上尋求司法保障顯得是那么的無(wú)力。在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，首先，農(nóng)村集體土地的征收制度在本質(zhì)上是一種行政征收，在征與不征的問(wèn)題上，農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。其次，補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說(shuō)了算。因此，在補(bǔ)多少的問(wèn)題上，農(nóng)民顯得很無(wú)耐。
四、結(jié)束語(yǔ)
（一）把土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)一步完善。土地征收范圍要嚴(yán)格限定，把公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地要嚴(yán)格區(qū)分。國(guó)家進(jìn)行土地征收必須為了公共利益的需要，征收權(quán)的使用要合法，通過(guò)征地不得牟利;商業(yè)用地的解決，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決，土地征收工作要有序、健康的進(jìn)行。
（二）完善法律法規(guī)，盡快出臺(tái)《集體土地征收拆遷法》。通過(guò)對(duì)眾多法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行融合整理，建立和完善征地拆遷方面的一整套協(xié)調(diào)一致的法律體系，用以指導(dǎo)、規(guī)范和約束各級(jí)、各部門以及拆遷相對(duì)人的行為，保障農(nóng)村房屋拆遷工作合法、有序進(jìn)行。
（三）把土地征收與補(bǔ)償工作程序逐步完善。樹(shù)立程序正義觀念，遵守公正、公開(kāi)與效率的原則，把征收及補(bǔ)償程序的立法完善，增加征收、拆遷的透明度，社會(huì)的監(jiān)督隨時(shí)歡迎。
（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理補(bǔ)償方式要多元化。以農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確定為基礎(chǔ)，補(bǔ)償金應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定。補(bǔ)償金除了要考慮農(nóng)民的耕種等損失，還要注重對(duì)農(nóng)民失地后的后期保障。尤其是土地后期出讓過(guò)程中，政府應(yīng)提高農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)基金、土地復(fù)墾費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、耕地占用稅等稅費(fèi)來(lái)解決后續(xù)保障問(wèn)題，個(gè)人覺(jué)得該筆費(fèi)用不應(yīng)低于出讓金的50%，并通過(guò)立法來(lái)確定資金使用渠道，防止該費(fèi)用被挪用。對(duì)于土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素是當(dāng)前農(nóng)地征收中最為關(guān)鍵的問(wèn)題，當(dāng)然最重要的還是要考慮土地征收前的價(jià)值。與此同時(shí)，補(bǔ)償方式的多元化，主要以一次性金錢補(bǔ)償?shù)姆绞?，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系要建立健全，輔以其他補(bǔ)償方式，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城市化 農(nóng)村 農(nóng)民 土地征收 權(quán)益
Abstract: With China's rapid economic development, urbanization has been quickened, its scope and scale are also increasing. In the process of urbanization, a large number of rural land is occupied. As China's current deficiencies in the system of collective land expropriation and government behavior in practice disadvantages, making farmers in the land acquisition process rights have been infringed, a number of related social problems are common. This not only causes the deterioration of the living environment of farmers, but also for social stability and economic development have a significant negative impact. In this paper, the current process of land acquisition problems start, propose appropriate solutions.
Keywords: urbanization of rural land expropriation interests of farmers
中圖分類號(hào)：DF453 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編碼：
一、土地征收制度及其特點(diǎn)
我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，包括全民所有制和集體所有制。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。而所謂的土地征收制度就是指國(guó)家和農(nóng)村集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，是國(guó)家在社會(huì)公共利益的需要下，按照相關(guān)的法律規(guī)定，在給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人一定的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征收是國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中，為了保證社會(huì)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地而實(shí)行的一項(xiàng)重要舉措。不管是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了保障日后的社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，都存在土地征收機(jī)制。
對(duì)于土地征收制度，它有著自身的特點(diǎn)。首先，征收土地的主體必須是國(guó)家。只有國(guó)家才能依法享有國(guó)家建設(shè)所需征用土地的權(quán)利。其次，土地征收具有強(qiáng)制性。國(guó)家建設(shè)征用土地不是民事行為，而是國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行的行政行為，無(wú)需被征用土地的所有人同意，是命令性質(zhì)的，具有強(qiáng)制性。再次，土地征收必須給予一定的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地是有償?shù)貜?qiáng)制，必須給予被征用土地的所有者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。最后，土地征收必須建立在國(guó)家公共利益的基礎(chǔ)上。例如，興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)、交通、水利、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等。
二、土地征收發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地，土地征收也成為農(nóng)村一個(gè)基本法律問(wèn)題。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，每個(gè)國(guó)家都有土地大量征用時(shí)期。由于我國(guó)本身地少人多，人均占有土地少，加上我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度本身不適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展，暴露出許多問(wèn)題，直接制約著我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的發(fā)展，同時(shí)也給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。
（一）土地征收法律法規(guī)不健全致使無(wú)法可依
自古以來(lái)，土地作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)為人們所重視，而土地征收的相關(guān)法律法規(guī)也具有十分重要的意義。然而，就目前我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，還沒(méi)有專門的《土地征收法》，主要通過(guò)《憲法》和《土地管理法》及其實(shí)施條例來(lái)調(diào)整相關(guān)問(wèn)題。雖然法律規(guī)定土地征收要符合“公共利益”，但卻沒(méi)有對(duì)“公共利益”給予明確的規(guī)定，可能出現(xiàn)職權(quán)濫用現(xiàn)象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村土地被征收，在沒(méi)有完善的法律法規(guī)為依據(jù)的條件下，在征收過(guò)程中暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，并影響著社會(huì)的安定和諧。
（二）土地征收程序缺乏具體規(guī)定出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)階段，我國(guó)土地征收沒(méi)有嚴(yán)格的法律操作程序，只是依據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序來(lái)規(guī)定。但是不僅規(guī)定較為簡(jiǎn)單，程序?qū)徟鷥?nèi)容混亂等等，沒(méi)有嚴(yán)格的法律來(lái)規(guī)定相關(guān)程序，缺乏政務(wù)公開(kāi)和相關(guān)中立機(jī)構(gòu)，易出現(xiàn)政府權(quán)力集中，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生。政府作為其中的主體，可能出現(xiàn)職權(quán)的濫用、、收受賄賂等違法行為，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，影響黨內(nèi)廉政建設(shè)。
（三）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不能滿足農(nóng)民生活需求
通過(guò)現(xiàn)象法律條例規(guī)定來(lái)看，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償機(jī)制來(lái)說(shuō)，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過(guò)三十倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價(jià)補(bǔ)償。加上我國(guó)缺乏合理的救濟(jì)途徑，土地糾紛得不到較好的解決，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。失去土地的農(nóng)民失去了基本生活保障，無(wú)所依靠，成為就業(yè)困難、無(wú)保障的特殊群體，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大隱患，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)也面臨重大難題。
三、完善土地征收制度實(shí)行的對(duì)策
針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地征收中存在的諸多矛盾和問(wèn)題，如何改進(jìn)我國(guó)的土地征收制度，建立和完善相關(guān)的土地征用法律制度和機(jī)制勢(shì)在必行。因此，我們應(yīng)參考發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找到適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的土地征收制度，保障我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定繁榮。
（一）制定《土地征收法》完善土地征收制度
土地征收作為國(guó)家用于公用事業(yè)建設(shè)，是以政府為主體的一項(xiàng)行政行為，必須有完善的法律做基礎(chǔ)。因此，制定完善的《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度，包括“公共利益”的明確性，征收程序的民主性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)性、安置方式的多樣性等等。讓政府在一定的范圍內(nèi)實(shí)行公權(quán)力，全心全意為人民服務(wù)，做人民的真正公仆。同時(shí)，完善的法律能夠在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)，有法可依，保證農(nóng)民的利益，讓國(guó)家和法律成為農(nóng)民的堅(jiān)強(qiáng)后盾。
（二）完善土地征收程序確保征收的公正、合理
嚴(yán)謹(jǐn)有序的土地征用程序是保證征地利益分配公正、合理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于土地征收從確定到征收再到補(bǔ)償，必須有嚴(yán)格的程序管理，防止其過(guò)程中的任何不合法行為。在土地征收確定之前，應(yīng)公告社會(huì)土地征收用途，然后聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議，尤其是被征收土地的農(nóng)民的心聲，通過(guò)引入公眾參與，來(lái)提高土地征收的科學(xué)性。到后期的征地補(bǔ)償階段，在參照被征地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，征地機(jī)構(gòu)給出土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并征求被征地民眾的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)公開(kāi)、公正、公平的商議后決定。對(duì)于土地征收的整個(gè)過(guò)程，征地機(jī)構(gòu)應(yīng)將詳細(xì)材料報(bào)予上級(jí)主管部門，經(jīng)由上級(jí)主管部門審批后，做出最終的安排。這樣一級(jí)一級(jí)的審批，有效地制止征收過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，確保行政機(jī)構(gòu)的清正廉潔，也保證了農(nóng)民的合法權(quán)益。
（三）建立土地征收補(bǔ)償機(jī)制保障農(nóng)民基本權(quán)利
土地征收補(bǔ)償機(jī)制是保證農(nóng)民基本權(quán)利的重要措施。鑒于國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，不能一味的堅(jiān)持過(guò)去的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，設(shè)置土地補(bǔ)償費(fèi)用，充分體現(xiàn)“公平”的原則，保證農(nóng)民的基本生活。其次，合理分配補(bǔ)償費(fèi)用，制止村干部以自身職權(quán)來(lái)占有過(guò)多補(bǔ)償費(fèi)用的行為，明確土地征收補(bǔ)償受益主體，這樣不僅保證了補(bǔ)償費(fèi)用的優(yōu)化配置，較好的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，又防止了個(gè)人將公共財(cái)產(chǎn)占為己有。最后，土地征用補(bǔ)償方式應(yīng)多元化，打破傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償，創(chuàng)新實(shí)物補(bǔ)償方式，可建立有效的社會(huì)保障體系，將失去土地的農(nóng)民納入其中，免除農(nóng)民的后顧之憂，同時(shí)也保證了社會(huì)的安定。
總結(jié)：總之，就我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，土地征收工作在今后乃至一段時(shí)間內(nèi)仍是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工作。因此，我國(guó)必須處理好工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。通過(guò)借鑒和吸收國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在積極進(jìn)行社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的根本利益。這對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有著重大而深遠(yuǎn)的意義。
參考文獻(xiàn)：
[1] 趙偉，張正峰. 中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收制度的問(wèn)題及對(duì)策[J]. 中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2009(11)
對(duì)集體土地實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征收土地公告辦法》。對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國(guó)有土地房屋征收評(píng)估辦法》。
訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定等等。
二、征收、拆遷的法定程序
（一）集體土地征收的程序
①征地公告。②征詢村民意見(jiàn)。③實(shí)地調(diào)查與登記。
④一書四方案。⑤張?zhí)鞯毓?。⑥張貼征地補(bǔ)償安置方案公告。⑦報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案。⑧批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。⑨土地補(bǔ)償?shù)怯?。⑩?shí)施征地補(bǔ)償與土地交付。
根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;
第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告?！?nbsp;
第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告?！?nbsp;
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！?nbsp;
第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！?nbsp;
根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開(kāi)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報(bào)批時(shí)擬定的“一書四方案”（建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書三方案”，即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋訴遷的程序
①確定房屋征收范圍。②擬定征收補(bǔ)償方案。③征收補(bǔ)償方案與聽(tīng)證。④征收補(bǔ)償方案征求公眾意見(jiàn)。⑤修改征收補(bǔ)償方案。⑥社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。⑦落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。⑧公告。
根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！?nbsp;
第十條“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府?！?nbsp;
“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日?！?nbsp;
第十二條“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定?！?nbsp;
三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟(jì)
（一）政府信息公開(kāi)制度在拆遷中的作用
《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開(kāi)是非常重要的程序。如果行政機(jī)關(guān)不愿意公開(kāi)手中的信息，或者是不履行《政府信息公開(kāi)條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)做出回復(fù)是違法的。申請(qǐng)人可以通過(guò)在國(guó)土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門依法申請(qǐng)相關(guān)信息，可見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對(duì)自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。
（二）行政復(fù)議制度
根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”
“第五條公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。”
“第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：①國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；②縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?nbsp;
（三）土地監(jiān)察制度
土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國(guó)加強(qiáng)土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來(lái)的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法。”
“第六十九條有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)?！?/p>
四、被拆遷人的訴訟救濟(jì)
（一）征收與拆遷案件的受案范圍
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。
《行政訴訟法》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。第十二條第（十一）項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）征收與拆遷案件地域和級(jí)別管轄
根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。
根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定案件都應(yīng)由中級(jí)人民法院作為一審管轄法院。
（三）征收與拆遷案件的起訴與受理
被征收人不服房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容：
（1）征收人和被征收人的基本情況。
（2）寫明因不服某市、縣級(jí)人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補(bǔ)償決定的名稱、編號(hào)。
（3）寫明訴訟請(qǐng)求，包括請(qǐng)求撤銷、變更或確認(rèn)違法等具體訴訟請(qǐng)求，如同時(shí)要求政府賠償?shù)倪€要寫明具體賠償請(qǐng)求的數(shù)額。如果請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的應(yīng)單獨(dú)列出一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。
（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認(rèn)定
房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定中的相對(duì)人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個(gè)人。當(dāng)公民個(gè)人的房屋被政府征收時(shí)，其就會(huì)成為房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定的行政相對(duì)人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對(duì)人時(shí)，如果對(duì)房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級(jí)人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門。
五、結(jié)語(yǔ)
土地房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)人民群眾切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，是社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)和問(wèn)題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來(lái)，房屋征收行政訴訟已上升趨勢(shì)的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進(jìn)社會(huì)和諧有著不可替代的作用，因時(shí)間緊湊，相關(guān)法律知識(shí)研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)：
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[2]中國(guó)法制出版社編，《中華人民共和國(guó)拆遷補(bǔ)償法典》，2014年5月.
【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償制度 公正補(bǔ)償
1我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題
1.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理
現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于《土地管理法》第47條。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持。
1.2補(bǔ)償安置方式單一
《土地管理法》對(duì)于補(bǔ)償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒(méi)有提出其他具體的安置方式。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立足點(diǎn)，重新提出了N種安置方式。國(guó)土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，為農(nóng)民的未來(lái)生計(jì)做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。
1.3土地征收補(bǔ)償程序不公
我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無(wú)論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到程序中來(lái)，其權(quán)利主體的地位沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒(méi)有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對(duì)于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場(chǎng)進(jìn)行公正的裁決。
1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善
依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補(bǔ)償費(fèi)涵蓋的范圍是對(duì)被征收土體所有權(quán)的補(bǔ)償，我國(guó)法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補(bǔ)償費(fèi)的金額不低于安置補(bǔ)助費(fèi)，占補(bǔ)償費(fèi)用中的絕大部分。如果土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補(bǔ)償費(fèi)。
1.5土地征收補(bǔ)償程序不公
我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無(wú)論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到程序中來(lái)，其權(quán)利主體的地位沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒(méi)有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對(duì)于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場(chǎng)進(jìn)行公正的裁決。
2重建我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想
2.1確立對(duì)被征收土地市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場(chǎng)上以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買，可以說(shuō)農(nóng)民的生活是完全處在市場(chǎng)條件下的，其購(gòu)買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場(chǎng)化的成本，而作為其財(cái)產(chǎn)的土地若以非市場(chǎng)化的低廉價(jià)格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的非市場(chǎng)化，這顯然是不符合市場(chǎng)規(guī)律的?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市場(chǎng)條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費(fèi)將成倍增加的情況下，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。
2.2拓寬補(bǔ)償范圍
貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實(shí)處，較大程度地補(bǔ)償農(nóng)村的損失。另外，對(duì)于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營(yíng)業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶驗(yàn)檫@些損失是被征收者財(cái)產(chǎn)價(jià)值事實(shí)上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。
2.3靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式
安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來(lái)越適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)于失地農(nóng)民采取強(qiáng)制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長(zhǎng)久地保持生活水平不下降。對(duì)于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國(guó)土資源部2004年的《意見(jiàn)》和各地探索出的其他的補(bǔ)償方式，以保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動(dòng)力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補(bǔ)償安置、替代地補(bǔ)償安置、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式、土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式、異地移民補(bǔ)償安置方式等。
2.4明確集體土地所有權(quán)主體
集體土地所有權(quán)主體同時(shí)也是土地征收補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補(bǔ)償費(fèi)最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國(guó)有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無(wú)法直接行使所有權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機(jī)構(gòu)來(lái)行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。
2.5建立公正的土地征收補(bǔ)償程序
補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)爭(zhēng)議解決主體的獨(dú)立和中立?；诖?，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準(zhǔn)權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請(qǐng)后，要求市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見(jiàn)，設(shè)立土地征收批準(zhǔn)前的聽(tīng)證制度。批準(zhǔn)決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準(zhǔn)決定予以公告。
3結(jié)語(yǔ)
土地是農(nóng)民手中最重要的財(cái)富。我國(guó)目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價(jià)值有目共睹。我們的土地征收補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)提供給農(nóng)民土地本應(yīng)帶給農(nóng)民的價(jià)值。
參考文獻(xiàn)：
[1]潘嘉瑋.城市化進(jìn)程中土地征收法律問(wèn)題研究[M].北京:人民出版社l2009.
關(guān)鍵詞：土地征收；征用；問(wèn)題；策略
一、我國(guó)土地征收征用存在的問(wèn)題分析
（一）征收范圍亂
我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就表現(xiàn)在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對(duì)土地征收沒(méi)有明確的規(guī)定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國(guó)家的一種集體行為，根據(jù)法律規(guī)定為了國(guó)家建設(shè)的發(fā)展以及城市化建設(shè)的需要，農(nóng)民應(yīng)該無(wú)條件的服從國(guó)家利益。然而在我國(guó)土地的征收征用過(guò)程中，法律并沒(méi)有規(guī)定我國(guó)土地征收征用的范圍，涉及到農(nóng)民的切身利益也沒(méi)有做出一個(gè)明確的范圍標(biāo)準(zhǔn)，這就使得在土地征收過(guò)程中，土地征收的范圍出現(xiàn)偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現(xiàn)在法律對(duì)公共利益的內(nèi)容和范圍限制不夠。我國(guó)土地征收征用范圍亂，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在土地征收征用過(guò)程中，農(nóng)民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。
（二）征地補(bǔ)償?shù)?/p>
我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還表現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)?。一般?guó)家在城市建設(shè)中占用了農(nóng)民的土地，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償這是一種慣例，同時(shí)也是眾所周知的。在我國(guó)土地征收征用的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊话愣际墙⒃谥苯訐p失之上的，對(duì)農(nóng)民的間接損失就不予考慮。并且面對(duì)農(nóng)民的直接損失，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是過(guò)低的，沒(méi)有按照一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算或者是補(bǔ)償。由此看來(lái)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民是不公平，也是不合理的。再加上，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶彩潜容^單一的，法律法規(guī)中沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是規(guī)定了農(nóng)用地的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民最低生活保障方面沒(méi)有規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?，其土地?duì)農(nóng)民的重要社會(huì)保障價(jià)值也忽略了。
（三）土地征收程序不規(guī)范
土地征收程序不規(guī)范也是我國(guó)土地在征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題之一。土地征收程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)制征收土地；還有的一些地方?jīng)]有嚴(yán)格的按照土地征收法律法規(guī)進(jìn)行。有的一些地方在對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的過(guò)程中降低土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，還截留土地征收的補(bǔ)償金，或者是非法占用農(nóng)民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益與需求。土地征收程序不規(guī)范，主要還體現(xiàn)在對(duì)土地征用的評(píng)估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國(guó)家的利益，卻忽視了個(gè)人的利益。這些都是土地征收程序不規(guī)范的表現(xiàn)。
（四）保障制度落后
這里所謂的保障制度落后，指的是在我國(guó)土地征收征用過(guò)程中，社會(huì)保障措施滯后，不能夠滿足農(nóng)民生活的需要。農(nóng)民的土地被國(guó)家征收與征用之后，農(nóng)民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來(lái)源，很多人會(huì)感受到無(wú)助與迷茫，且生活方式也發(fā)生了很大的變化。國(guó)家的保障制度不能夠及時(shí)的解決農(nóng)民的需求，給農(nóng)民的生活造成一定的困擾。例如，在農(nóng)民土地被征收征用之后，農(nóng)民雖然獲得了一部分的補(bǔ)償金，但是其生活方式與之前相比卻發(fā)生很大的變化。農(nóng)民需要的日常生活品以前是自己供應(yīng)，現(xiàn)在必須是去市場(chǎng)上購(gòu)買。還有沉重的子女教育費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)使得農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金杯水車薪，因此，這就造成農(nóng)民生活得不到保障引發(fā)的一系列社會(huì)不安定的問(wèn)題。
二、如何解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題
（一）運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍
要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就應(yīng)該運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍。土地作為農(nóng)民的基本生活資料，是農(nóng)民最為重要的社會(huì)保障。對(duì)土地的征收與征用如果得不到一個(gè)合理的安排，就會(huì)使農(nóng)民的生活得不到保障，難以生存與發(fā)展，也會(huì)間接地引起社會(huì)問(wèn)題和一系列的社會(huì)矛盾產(chǎn)生。因此我國(guó)的法律應(yīng)該對(duì)土地征收征用做出一個(gè)明確的規(guī)定，對(duì)公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規(guī)定，如果不是以國(guó)家需求或者是城市需求為主要目標(biāo)的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農(nóng)民的公共利益，使得農(nóng)民的生活時(shí)期基本保障。如果是為了某種個(gè)人利益或者是經(jīng)濟(jì)組織的利益，是不可以對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序進(jìn)行審查與審批的，在此過(guò)程中必須符合“公共利益”。這就是運(yùn)用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范土地征收征用的范圍，對(duì)土地征收程序的規(guī)范有著積極地意義。
（二）完善土地征用補(bǔ)償制度
要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還應(yīng)該完善土地征收征用補(bǔ)償制度。最重要的就是在憲法中明確規(guī)定土地征收征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則，以憲法的規(guī)定作為基本的標(biāo)準(zhǔn)。在確定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)國(guó)家利益與農(nóng)民利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定一定的公平基礎(chǔ)與原則，切實(shí)的保障農(nóng)民的根本利益，從而較好的解決農(nóng)民的問(wèn)題。完善土地征收的補(bǔ)償制度，還應(yīng)該合理的安置失去土地的農(nóng)民。減少在土地征收與征用過(guò)程中的政府隨意性，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。只有這樣，完善土地征收征用補(bǔ)償制度，才能夠進(jìn)一步的保障農(nóng)民的基本利益需求，才能夠更好地促進(jìn)城市化建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，完善土地征收法律程序也是相當(dāng)重要的。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，急需建立土地征用法來(lái)規(guī)范土地征收行為。再者還應(yīng)該逐步的完善土地征收的標(biāo)準(zhǔn)與原則，從而為我國(guó)的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應(yīng)該建立一定的土地征收機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地征收行為的監(jiān)督與控制。其司法人員應(yīng)該具備較高的道德素質(zhì)，在土地征收的過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化土地征收的監(jiān)督與法律機(jī)制，不僅要保障國(guó)家的利益，而且還要保障農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)定與發(fā)展。
（四）完善社會(huì)保障制度
在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，最重要的策略就是要完善社會(huì)保障制度，切實(shí)的去保護(hù)和保障農(nóng)民的基本利益和農(nóng)民的基本生活需求。第一，在農(nóng)民的土地被征收或者是征用之后，國(guó)家應(yīng)該給予農(nóng)民充足的補(bǔ)償金。建立完善的社會(huì)基本保障體系，一旦征地行為發(fā)生，就應(yīng)該立即啟動(dòng)社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民的生活得到最為基本的保障。第二，國(guó)家還可以建立農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制，引進(jìn)一些就業(yè)崗位來(lái)供農(nóng)民選擇，給予他們?cè)偕畹膩?lái)源。積極地拓寬就業(yè)的途徑極其領(lǐng)域，鼓勵(lì)用人單位接受農(nóng)民，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的基本培訓(xùn)與上崗培訓(xùn)，幫助他們適應(yīng)新的生活。第三，國(guó)家還應(yīng)該鼓勵(lì)和扶助土地征用農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。在創(chuàng)業(yè)上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進(jìn)一步幫助農(nóng)民更好地適應(yīng)土地征收征用之后的生活。
三、結(jié)語(yǔ)
國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制是我國(guó)土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會(huì)涉及到公共利益，因此解決好我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章不僅細(xì)致的分析了我國(guó)土地征用存在的問(wèn)題，而且還提出相應(yīng)的解決策略，為我國(guó)土地征用程序的規(guī)范提供了相關(guān)的參考。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地權(quán)利；農(nóng)地征收；征收權(quán)；征收補(bǔ)償
中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）04-0021-03
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)地的非農(nóng)化成為不可回避的問(wèn)題。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)征收為國(guó)家所有后方可在土地一級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。一方面，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷為地方政府帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被大規(guī)模征收；另一方面，被征地農(nóng)民卻沒(méi)有得到足夠補(bǔ)償，國(guó)家與農(nóng)民的沖突不斷，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素。筆者認(rèn)為，建立解決此問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，必須引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)農(nóng)地征收立法予以全面檢討與完善。
一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其歸屬
1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及與其他土地權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)，而土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上受到采礦權(quán)可以與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)出讓和支配的啟發(fā)。從最原始的、絕對(duì)的、排他的個(gè)人所有權(quán)到共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)體系不斷演進(jìn)。土地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義之分，分歧在于發(fā)展權(quán)客體的差異。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權(quán)，如果只涉及土地用途改變帶來(lái)的利益則為狹義上的土地發(fā)展權(quán)，其又可分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用途使用之權(quán)。在我國(guó)，它包括兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是農(nóng)用地通過(guò)征收成為國(guó)有建設(shè)用地的權(quán)利，第二個(gè)方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，與其他土地權(quán)利之間存在密切關(guān)系：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系。土地所有權(quán)是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。現(xiàn)代物權(quán)法較為重視用益物權(quán)的地位和作用，將土地開(kāi)發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨(dú)抽象出來(lái)，作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利客體予以保護(hù)，是土地所有權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果。[1]我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定僅限于靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，缺乏動(dòng)態(tài)權(quán)利的內(nèi)容，而現(xiàn)代土地權(quán)利發(fā)展的動(dòng)向之一，便是權(quán)利重心從靜態(tài)權(quán)利向動(dòng)態(tài)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置不僅不與現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度相沖突，反而彌補(bǔ)了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不能涵蓋動(dòng)態(tài)利益的不足。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。土地使用權(quán)屬于土地所有權(quán)的一項(xiàng)基本權(quán)能，按照我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，使用權(quán)是為所有人之外的其他人使用土地而設(shè)定，使得土地使用權(quán)成為與土地所有權(quán)并列的一項(xiàng)權(quán)利。[2]土地使用權(quán)包括占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本應(yīng)為使用權(quán)的應(yīng)有之意，但是法律法規(guī)將土地使用權(quán)限定在靜態(tài)的層面上，即依據(jù)土地原有性質(zhì)的利用或約定方式的使用。由此可見(jiàn)，土地使用權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地利用方式的改變，同時(shí)也是對(duì)土地使用權(quán)的改變或固定化。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系?？臻g權(quán)是權(quán)利人對(duì)地表以下或以上一定空間范圍所享有的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容是改變農(nóng)地的用途，是一種動(dòng)態(tài)的權(quán)利，而空間權(quán)的內(nèi)容是地表以上或以下一定空間范圍的權(quán)利，通常包括空間所有權(quán)和空間使用權(quán)，是一種靜態(tài)的權(quán)利。二者的目的都是對(duì)土地利用限制，不同之處在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地用途的限制，以調(diào)整土地利用動(dòng)態(tài)法律關(guān)系、促進(jìn)土地規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而空間權(quán)是對(duì)土地范圍的限制，調(diào)整土地立體開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系，增加土地的利用效率。
2.農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭(zhēng)論及論證。關(guān)于我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)主張發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，使用者若要進(jìn)行開(kāi)發(fā)必須先向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)，[3]類似英國(guó)模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國(guó)有化是指將土地未來(lái)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權(quán)，任何人想變更土地用途，在實(shí)行開(kāi)發(fā)前，必須先向國(guó)家申請(qǐng)，并向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值來(lái)源，應(yīng)該奉行“漲價(jià)歸公”。“漲價(jià)歸公”的主要依據(jù)是貢獻(xiàn)原則，即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，誰(shuí)做出貢獻(xiàn)，誰(shuí)獲利。[4]被征農(nóng)地價(jià)格的提升主要是由于城市化發(fā)展，農(nóng)民集體對(duì)漲價(jià)的貢獻(xiàn)微乎其微。我們則認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)按照“貢獻(xiàn)原則”，歸國(guó)家所有貌似合理，值得商榷?！皾q價(jià)歸公”混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享。因?yàn)椋鞘谢w整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現(xiàn)為內(nèi)部性收益或成本，就內(nèi)部性收益而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各單位應(yīng)分享包括居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)條件的改善、政府財(cái)政收入增加等在內(nèi)全部城市化收益，而不單是農(nóng)地的增值收益。同時(shí)，“漲價(jià)歸公”還混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享。農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性，取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬。農(nóng)地收益權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，所以農(nóng)地增值收益也應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人。而被征農(nóng)地增值收益的分享是政府對(duì)征地活動(dòng)的調(diào)節(jié)，具有行政屬性。雖然政府在城市化過(guò)程中有權(quán)分享被征農(nóng)地的增值收益，但是不代表被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)歸政府所有。在我國(guó)，如果繼續(xù)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國(guó)有，農(nóng)民和政府因征地所引發(fā)的矛盾也將愈演愈烈。
第二種觀點(diǎn)主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國(guó)家可以向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場(chǎng)上自由交易，[5]類似美國(guó)模式。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來(lái)看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)曾經(jīng)長(zhǎng)期沉睡于農(nóng)地所有權(quán)中，后為調(diào)整農(nóng)地的動(dòng)態(tài)利用利益從所有權(quán)中分離出來(lái)。從這個(gè)意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，但是一種權(quán)利的設(shè)立需要考慮到一國(guó)國(guó)情，美國(guó)實(shí)行土地私有制，農(nóng)地歸屬于農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)從屬于農(nóng)地所有者，具有較大的便利。但是，依據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此依據(jù)該觀點(diǎn)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體所有，但是，我國(guó)立法中農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的指向并不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間也沒(méi)有清晰的界限，并且集體所有權(quán)主體缺乏人格化的代表，導(dǎo)致了集體所有權(quán)主體在事實(shí)上的虛置。在這種情況下，如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人所有，由于主體虛位，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)際上最后被少數(shù)利益集團(tuán)把持，勢(shì)必產(chǎn)生土地的粗放式經(jīng)營(yíng)、不可避免的權(quán)利尋租，并且使農(nóng)民得不到足夠的補(bǔ)償。
第三種觀點(diǎn)主張將土地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國(guó)家，由國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，地方政府作為國(guó)家人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過(guò)建立社會(huì)保障機(jī)制的方式參與對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享。[6]這種觀點(diǎn)似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交于國(guó)家是什么意思？由國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表和農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，有什么區(qū)別？農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制怎么建立？
總之，我們主張，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸承包該農(nóng)地的農(nóng)民所有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地使用權(quán)的一種，具有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)民是集體土地的真正使用者及土地發(fā)展行為的真正責(zé)任人和后果的真正承擔(dān)者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對(duì)權(quán)利人行為的正向激勵(lì)作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施而長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民向土地投資。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)保障職能，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民，才能讓農(nóng)民真正享受到土地增值的收益，從而提高農(nóng)地征收的成本，抑制不合理的農(nóng)地征收行為。
二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收權(quán)限制
在我國(guó)，由于欠缺農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又過(guò)度依賴于國(guó)家對(duì)土地用途的管制和對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，以致國(guó)家對(duì)農(nóng)地增值收益享有巨大的權(quán)力。在我國(guó)財(cái)政體制下，基層政府特別是工業(yè)化程度低的地方政府，往往存在巨大的財(cái)政虧空，而對(duì)地方政府而言，農(nóng)地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補(bǔ)財(cái)政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，擴(kuò)張當(dāng)?shù)刎?cái)政，積極進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”。同時(shí)，土地作為日益稀缺的資源，價(jià)值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區(qū)別。而掌管土地審批事宜的官員對(duì)方式的選擇享有很大的自由裁量權(quán)，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關(guān)負(fù)責(zé)官員勾結(jié)，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”行為屢屢發(fā)生。因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)農(nóng)地征收權(quán)設(shè)定目的限制與程序限制。
1.農(nóng)地征收權(quán)的目的限制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征收?！奔磭?guó)家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國(guó)家通常將“公共利益”的范圍界定為國(guó)防、環(huán)保、公共場(chǎng)所等方面，但我國(guó)法律并未對(duì)“公共利益”作明確的規(guī)定。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，當(dāng)建設(shè)用地需求上升時(shí)，國(guó)家只能通過(guò)農(nóng)地征收這唯一的制度安排來(lái)滿足，以致實(shí)際操作中將“公共利益”擴(kuò)展到國(guó)家一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，征地范圍難以控制。我們認(rèn)為，為了解決我國(guó)征地范圍過(guò)寬的問(wèn)題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內(nèi)容。公共利益概念的最大特點(diǎn)在于它的不確定性，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。利益內(nèi)容的不確定性是指利益的價(jià)值受到利益主體和當(dāng)時(shí)的客觀事實(shí)左右；受益對(duì)象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其他公認(rèn)的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經(jīng)過(guò)農(nóng)地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國(guó)規(guī)定，除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購(gòu)買其土地未果外，不準(zhǔn)輕易動(dòng)用征地權(quán)。[7]
在嚴(yán)格區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地的基礎(chǔ)上，對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和企業(yè)用地等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，應(yīng)允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，通過(guò)開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的談判來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的和平開(kāi)發(fā)。在我國(guó)，土地利用規(guī)劃中所有待開(kāi)發(fā)的農(nóng)地都享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。通過(guò)設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可以在法律中規(guī)定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一并獲得該土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在政府部門按照土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場(chǎng)差價(jià)，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)城市化進(jìn)程對(duì)征地的占用，達(dá)到資源的最優(yōu)化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益考慮進(jìn)來(lái)，增加征地成本的同時(shí)增加了農(nóng)民的收益，不僅遏制了城郊農(nóng)地征用失控的趨勢(shì)，并且保證了失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。
2.農(nóng)地征收權(quán)的程序限制。按照我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，我國(guó)征收土地的審批程序?yàn)椋河玫卣咛岢錾暾?qǐng)，政府審查和批準(zhǔn)，公告和登記，征地補(bǔ)償。雖然《土地管理法》第48條也規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但主要還是強(qiáng)調(diào)行政主體征地權(quán)的行使，而忽視農(nóng)地征收過(guò)程中有關(guān)監(jiān)督作用的程序。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及集體所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民不享有農(nóng)地的增值收益，農(nóng)民缺乏參與征地談判的積極性，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”泛濫。并且，對(duì)征地過(guò)程的全程管理和反饋機(jī)制沒(méi)有建立，個(gè)別利益主體實(shí)際上是在沒(méi)有任何監(jiān)督的情況下與國(guó)家或用地單位進(jìn)行談判，而應(yīng)受補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民卻不能以獨(dú)立的權(quán)利主體身份參與到征地協(xié)商談判中去。
“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！痹谵r(nóng)地征收過(guò)程中，應(yīng)確保征收過(guò)程的透明度，切實(shí)保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利：知情權(quán)是指政府部門在征地報(bào)批前，應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個(gè)農(nóng)戶；參與權(quán)指農(nóng)民有權(quán)參與擬征收土地賠償標(biāo)準(zhǔn)的決策，有權(quán)要求政府部門組織聽(tīng)證等；救濟(jì)權(quán)則是指當(dāng)在征地過(guò)程中，農(nóng)民合法權(quán)利遭到侵犯時(shí)，農(nóng)民有權(quán)并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地征收程序應(yīng)當(dāng)如下：（1）預(yù)先通告；（2）政府對(duì)被征收農(nóng)地進(jìn)行評(píng)估；（3）向被征收方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)說(shuō)明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則應(yīng)交由法定的有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)估價(jià)；（7）雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償金的平等協(xié)商；（8）如果雙方不能達(dá)成一致，則按照法定機(jī)構(gòu)的估價(jià)為準(zhǔn)；（9）協(xié)議生效后，政府在一定期限內(nèi)支付農(nóng)地征收補(bǔ)償金并取得被征收的土地。
三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收補(bǔ)償
農(nóng)地征收是私權(quán)利割讓給公權(quán)利，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變化。為了公共利益的需要，國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)利予以強(qiáng)制雖然是必要的，但是這種強(qiáng)制也必須建立在法律的約束和對(duì)私權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上。農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在政府征收農(nóng)地的過(guò)程中，農(nóng)民享有獨(dú)立的因農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地而形成的增值收益。國(guó)家因公共利益征收農(nóng)地，必須向農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)地發(fā)展權(quán)或在補(bǔ)償中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>
1.農(nóng)地征收補(bǔ)償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是并沒(méi)有明確征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。這種制度的缺失導(dǎo)致在征地補(bǔ)償中行政機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，征收行為缺乏法律上的約束，征收標(biāo)準(zhǔn)的不確定性使公民的合法權(quán)益無(wú)法得到保證。因此要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償制度，必須先確定征地的補(bǔ)償原則。對(duì)征地的補(bǔ)償原則，存在不同認(rèn)識(shí)：完全補(bǔ)償原則認(rèn)為補(bǔ)償不應(yīng)該限于征收的客體，而且應(yīng)該包括與該客體具有直接或間接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益；不完全補(bǔ)償原則認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)該基于公共利益而限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當(dāng)補(bǔ)償原則認(rèn)為應(yīng)該視情況分別采用完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者不完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；生存權(quán)補(bǔ)償原則則主要考慮到除了補(bǔ)償被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，我國(guó)法律對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定應(yīng)該以完全補(bǔ)償為原則，即除了對(duì)被征收土地本身具有的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償外，還須補(bǔ)償因轉(zhuǎn)化土地用途而形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益等，同時(shí)輔以生存權(quán)補(bǔ)償原則，從而保障被征地農(nóng)民的生活不低于最低水平。
2.農(nóng)地征收中增值收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，且它們是按照一個(gè)相對(duì)固定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。然而，這種補(bǔ)償方式只是對(duì)土地原有用途的補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后土地的增值收益。按照我國(guó)對(duì)被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)目偤瓦h(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的土地價(jià)值，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)欠缺公平，更何況本來(lái)很少的補(bǔ)償費(fèi)大多被層層盤剝，農(nóng)民實(shí)際能夠拿到的比法律規(guī)定的還要少。對(duì)被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要有兩種計(jì)算方法，一種是按照城郊土地的市值計(jì)算，一種是按照農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益計(jì)算。對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償，無(wú)疑應(yīng)該包括農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農(nóng)地征收標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)主要就是增加對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，應(yīng)在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)可以在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)，根據(jù)土地市場(chǎng)的供給需求，最終確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。這個(gè)價(jià)格不僅可用于非公共利益的用地單位與農(nóng)民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時(shí)的重要參考。由于土地的增值是全社會(huì)共同貢獻(xiàn)的結(jié)果，在城市化過(guò)程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，會(huì)對(duì)城市周邊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價(jià)格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。[8]所以政府可以以征地活動(dòng)干預(yù)者的身份，通過(guò)土地增值稅的方式，分享被征農(nóng)地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規(guī)定。農(nóng)民最終得到的征地補(bǔ)償應(yīng)該是小于市場(chǎng)上的市地價(jià)格，遠(yuǎn)大于農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益。
四、結(jié)語(yǔ)
經(jīng)歷了30多年的歷程，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了巨大的成就，然而我國(guó)的法制建設(shè)卻沒(méi)有完全跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，甚至在某些基礎(chǔ)權(quán)利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。他山之石可以攻玉，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度已被許多國(guó)家普遍接受，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓的特性，使得農(nóng)民在農(nóng)地征收中增加補(bǔ)償內(nèi)容，同時(shí)提高政府征地的成本，從而通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)來(lái)限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中因農(nóng)地征收而導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民間日益尖銳的矛盾，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的法制化、合理化。
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關(guān)鍵詞：土地征收 法規(guī)
一、土地征收的含義
所謂土地征收是指，國(guó)家就公共利益的要求，通過(guò)強(qiáng)制的手段，從國(guó)家土地所有權(quán)不包含的土地，采取一系列的強(qiáng)制手段，同時(shí)給予一定的補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>
二、土地征收的基本特征
2.1公共目的性
所謂公共利益是指，國(guó)家或者社會(huì)的相對(duì)權(quán)益決定了公益的目的，即土地征收權(quán)能夠存在的有效依據(jù)，但國(guó)家在征收土地時(shí)，必須滿足公共利益這一前提，否則即是違法征收，國(guó)內(nèi)的《物權(quán)法》中第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。
2.2強(qiáng)制性
土地所有權(quán)是人的合法物權(quán)之一，它具有排他干涉性，在未得到當(dāng)事人同意時(shí)，不得侵犯土地利益，對(duì)土地進(jìn)行任何一種私自交易，都會(huì)得到國(guó)家強(qiáng)制限制，這一權(quán)利卻不是一定的，神圣不可侵犯，當(dāng)代，國(guó)家多做出相關(guān)規(guī)定，指出國(guó)家可以根據(jù)公共利益，對(duì)私人以及集體所占有的土地進(jìn)行征收，并將該土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，在土地征收的過(guò)程中，征收權(quán)是一種意義上的權(quán)力，也是在國(guó)家單方意志的基礎(chǔ)上所擁有的所有權(quán)。
2.3補(bǔ)償性
國(guó)家是人民利益的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著國(guó)民生活需要，所以，國(guó)家可以在某些既定的環(huán)境下，從公眾利益的角度出發(fā)，犧牲部分人的利益，以滿足國(guó)家公共需求，因此強(qiáng)制性是土地征收的一個(gè)特征，這一過(guò)程中，土地的原占有主體將其過(guò)渡給國(guó)家，同時(shí)，為了保證失去土地的人能夠良好的繼續(xù)生活，所以需要采取一定的補(bǔ)償，這是國(guó)家私權(quán)尊重的一種體現(xiàn)，但各國(guó)征收土地的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定、原則表現(xiàn)不一，但總體精神是一致的。
三、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)囊饬x
農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是政策補(bǔ)償中突出的兩種形式之一，同時(shí)結(jié)合上述農(nóng)村土地征收理論，能做出界定，行政主體是以公共利益為基礎(chǔ)出發(fā)的，需要對(duì)農(nóng)村農(nóng)民集體土地進(jìn)行征收，從而，國(guó)家在征收的同時(shí)，還必須以一定形式的補(bǔ)償方式去補(bǔ)償公眾利益，使得公眾所遭受的精神、物質(zhì)損失得到補(bǔ)償，從細(xì)節(jié)上講，是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是具有重要意義的。
3.1關(guān)系農(nóng)民利益的保護(hù)
所謂農(nóng)村土地征收，是指國(guó)家以強(qiáng)制手段從農(nóng)民手中獲取土地，該方式具有 一定的正當(dāng)性，體現(xiàn)在個(gè)人權(quán)利受到制約，個(gè)人所有權(quán)，以及土地所有權(quán)都需要能夠?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展需要服務(wù)，征收農(nóng)村土地也是城市進(jìn)步中的必要，土地作為人類最根本的生產(chǎn)資料，就土地的自然屬性進(jìn)行征收，同時(shí)去補(bǔ)償是保障農(nóng)民利益的關(guān)鍵，在當(dāng)代中國(guó)，土地不僅僅是農(nóng)民所擁有的一項(xiàng)財(cái)富，更是衣食父母，從感情上以及心理上都需要一定寄托，因此，在政府同意征收的前提下，是需要以合理的制度來(lái)補(bǔ)償公民的。
3.2關(guān)系土地資源的合理利用
土地作為一種非可再生資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地給中國(guó)人民提供了充足的糧食以及養(yǎng)分，人類才有物質(zhì)基礎(chǔ)去發(fā)展遠(yuǎn)古文明，以發(fā)展至今，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步，城市化是人類居住發(fā)展的主導(dǎo)文化，城市的擴(kuò)大需要充足的土地，因此農(nóng)村土地的征收變成了必然，容易導(dǎo)致各種生態(tài)問(wèn)題頻現(xiàn)，征地補(bǔ)償制度則直接決定著土地的價(jià)格，以及一系列問(wèn)題的補(bǔ)償途徑，因此農(nóng)村土地的有效利用關(guān)系著整個(gè)城市的發(fā)展速度、方式。
3.3關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定
農(nóng)民生活是否安穩(wěn)，一直關(guān)系著中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的安穩(wěn)，歷年歷代的封建王朝不停的更迭，原因在于農(nóng)業(yè)為得到穩(wěn)固，因此農(nóng)民是社會(huì)穩(wěn)定的主體，征地補(bǔ)償制度所涵蓋的內(nèi)容必須包括農(nóng)民的安置以及補(bǔ)償，若不對(duì)補(bǔ)償、安置進(jìn)行良好的處理，則會(huì)使得農(nóng)民階層不穩(wěn)定，最后對(duì)城市以及國(guó)家的安全造成一定的損害。
四、我國(guó)現(xiàn)行土地征收法律制度的缺陷以及原因分析
4.1公共利益界定不清
雖然在國(guó)內(nèi)，我們的憲法中的《憲法》、《土地管理法》，都對(duì)公共利益需求做出了相關(guān)的規(guī)定，即是指，政府有權(quán)利，通過(guò)法律相關(guān)條例去實(shí)行土地征收，但是公共利益卻具有不確定性，模糊性，我國(guó)法律卻有每一對(duì)這一概念進(jìn)行描述，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)在各種地方利益沖突面前，顯得很局促，特別是一些具有明顯商務(wù)利益的幌子，損害了工資的利益，最后造成了公共利益的損害。
4.2建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓市場(chǎng)具有一定的國(guó)家壟斷傾向
我國(guó)的土地所有制可以分為國(guó)家屬性和集體屬性兩種，但是在建設(shè)用地的規(guī)劃以及使用方面具有相當(dāng)大的差別，其中《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。在農(nóng)用土地像非農(nóng)用土地的轉(zhuǎn)化上，必須將土地所有權(quán)進(jìn)行變性，將集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)，并投資到非農(nóng)建設(shè)當(dāng)中去，該規(guī)定世家上是為國(guó)家的獨(dú)斷土地使用做出了空間，將土地國(guó)有化權(quán)利夸大，農(nóng)民則很大程度上是被該法規(guī)所排斥的，換言之，農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)用轉(zhuǎn)化，是由村集體以及農(nóng)民自身的所有權(quán)、決定權(quán)都是被排斥的，所有補(bǔ)償也是相對(duì)的。
五、完善土地征收制度相關(guān)建議
5.l嚴(yán)格界定公共利益的范圍
公共利益同私人利益的概念具有較大的差別，公共利益以及私人利益常常表現(xiàn)出相關(guān)規(guī)律，公共利益多是以削弱私人利益的形式去實(shí)現(xiàn)，甚至說(shuō)，通過(guò)限制甚至剝奪掉私人所有權(quán)換來(lái)的。所以，多國(guó)法律實(shí)踐的過(guò)程中，多是通過(guò)憲法以及法律來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行區(qū)分，此外，與公共利益的界定實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行比較，公共利益的界定相對(duì)繁雜，所以我們還應(yīng)關(guān)注由誰(shuí)確定公共利益的劃分，公共利益程序界定相對(duì)與制衡以及對(duì)抗對(duì)于界定公共利益具有重要作用，所以他也是農(nóng)民權(quán)益的保障。還需要為農(nóng)民保留異議權(quán)等權(quán)項(xiàng)。
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物權(quán)法是規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本民事法律，涉及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等一系列法律制度，具有明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用、保護(hù)物權(quán)人合法權(quán)益的重要作用。
針對(duì)政府為了公共利益的需要，有權(quán)征收集體所有的土地和公民的房屋問(wèn)題，《物權(quán)法》在第42條做了明確規(guī)定。筆者通過(guò)對(duì)《物權(quán)法》第42條的規(guī)定進(jìn)行一些詮釋，希望對(duì)讀者提供一點(diǎn)法律參考。
現(xiàn)實(shí)生活中不少涉及物權(quán)的案例。其中有反映嫁城女因村規(guī)鄉(xiāng)俗而受歧視的；有房屋拆遷中存在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的；有房屋被拆遷后，沒(méi)有解決居民的居住問(wèn)題，導(dǎo)致被征收人居無(wú)定所的，有安置后居住條件惡劣的；有補(bǔ)償款不能落實(shí)到位，征收單位拖欠征收款、大量補(bǔ)償款被各級(jí)政府或者單位、個(gè)人以各種名目截留，侵害群眾利益的。
上述這些問(wèn)題具有普遍性和共同關(guān)注性。
而即將實(shí)施的《物權(quán)法》，作為一部具有私法性質(zhì)的國(guó)家基本法，對(duì)解決這些問(wèn)題提供了權(quán)威的法律依據(jù)。
《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”該條講的是對(duì)集體土地的征收、個(gè)人房屋的征收不動(dòng)產(chǎn)的征收問(wèn)題。
國(guó)家為了公共利益的需要，征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)怎么給予拆遷補(bǔ)償呢？
第一，關(guān)于征收集體所有的土地的補(bǔ)償問(wèn)題。
我們應(yīng)特別注意征收集體所有的土地的補(bǔ)償，依據(jù)《物權(quán)法》第四十二條第二款規(guī)定，應(yīng)給予農(nóng)民四項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，即不僅應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，還要安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
支付農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用這種寫法非常關(guān)鍵，現(xiàn)在的《土地管理法》只有前三項(xiàng)。由于農(nóng)民的土地是他們賴以生存的基礎(chǔ)。我們知道城市人有最低生活保障費(fèi)用，農(nóng)村什么都沒(méi)有，而全靠?jī)H有的土地賴以生存，那么現(xiàn)在土地被征收了，應(yīng)該給予他們必須的社會(huì)保障費(fèi)用。
其二，征收個(gè)人房屋的補(bǔ)償問(wèn)題。
《物權(quán)法》第四十二條第三款規(guī)定了兩個(gè)方面的內(nèi)容：
一是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，其意是原則上用金錢補(bǔ)償，但也不排除在異地安置。
二是如果給予的補(bǔ)償不夠，不能買到原來(lái)的房子，或只能用這些錢，在很遠(yuǎn)的地方才能買到相同或很舊的房子怎么辦？《物權(quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：“征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”其意是給予的補(bǔ)償費(fèi)用，大體可以買到同樣面積、同樣折舊、同樣質(zhì)量、同樣地段、同樣朝向居住條件的房屋。總之再次買的房屋，其居住條件不得惡化現(xiàn)有的居住條件。這樣有利地解決了實(shí)踐中存在的補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低和居住條件不能得到有效保障問(wèn)題。
所以《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定的土地征收和個(gè)人房屋征收的補(bǔ)償辦法，是為了從保護(hù)被拆遷人利益出發(fā)的。
其三，為了杜絕補(bǔ)償費(fèi)用被侵占，解決征收款的落實(shí)問(wèn)題，《物權(quán)法》第四十二條第四款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！?/p>
《物權(quán)法》第四十二條禁止的是非法拆遷、違法拆遷、侵害百姓合法權(quán)益的拆遷行為。
有一句被廣為引用的名言叫：風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)。說(shuō)的是住宅權(quán)和私產(chǎn)具有很高的地位，即使是最窮的人，在他的小屋里也敢于對(duì)抗國(guó)王的權(quán)威，更何況對(duì)抗的只是追求經(jīng)濟(jì)利益的開(kāi)發(fā)商呢？政府眼里不應(yīng)該有“釘子戶”，而應(yīng)該只有私人權(quán)利――依法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。在這個(gè)權(quán)利面前，公權(quán)應(yīng)該止步。
