時(shí)間：2022-02-24 22:23:45
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地出讓金管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、本實(shí)施意見所稱的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金是指本區(qū)從土地出讓金收入中按規(guī)定比例劃出的專賬管理的資金。
本區(qū)土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區(qū)集中使用。
土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)是指：根據(jù)《財(cái)政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財(cái)綜[*]49號）中確定的本區(qū)地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標(biāo)準(zhǔn)為65元/平方米。
二、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理。區(qū)財(cái)政局應(yīng)對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金實(shí)行專帳核算，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實(shí)行社會公示制度。
三、調(diào)整現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，取消“基金預(yù)算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項(xiàng)“土地出讓金”；增設(shè)850103項(xiàng)“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財(cái)政專戶中劃入的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金。
四、市房地資源管理局根據(jù)辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統(tǒng)計(jì)各區(qū)(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財(cái)政局，市財(cái)政局根據(jù)土地出讓面積、土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)等，計(jì)算應(yīng)從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，并于次月10日前分別劃入市、區(qū)(縣)級國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬。
從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)區(qū)級專項(xiàng)資金的計(jì)算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實(shí)施意見所稱的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)主要包括：土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。
土地整理和復(fù)墾是指：按照土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，有組織地對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林及村莊進(jìn)行綜合整治；對在生產(chǎn)建設(shè)過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災(zāi)滑坡崩塌、泥石流、風(fēng)沙等自然災(zāi)害毀損的土地進(jìn)行復(fù)墾。
宜農(nóng)未利用地的開發(fā)是指：在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進(jìn)行開發(fā)利用。
基本農(nóng)田建設(shè)是指：采取相應(yīng)措施對基本農(nóng)田進(jìn)行改造、改良和保護(hù)，促進(jìn)基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力提高和持續(xù)利用。具體包括：經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者區(qū)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地的建設(shè)；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地建設(shè)；對中低產(chǎn)田的改造；蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)；國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地的建設(shè)等。
改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)是指：為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而獨(dú)立進(jìn)行的農(nóng)田道路、電力通訊、水源、給排水等生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)。
六、市級專項(xiàng)資金50％用于宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，50％用于基本農(nóng)田建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)(主要指農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè))；區(qū)級專項(xiàng)資金主要用于“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后的土地整理和復(fù)墾等。
七、財(cái)政部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專項(xiàng)資金的預(yù)算審批、下達(dá)、資金的撥付和資金的監(jiān)督管理等工作；房地部門、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算的編報(bào)、匯總、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查及竣工驗(yàn)收等項(xiàng)目管理工作。
八、區(qū)財(cái)政局會同有關(guān)部門每半年將用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、資金使用計(jì)劃、支出情況上報(bào)市財(cái)政局、市房地局和市農(nóng)委等部門。
九、區(qū)財(cái)政、房地會同審計(jì)等部門對用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金的預(yù)算管理、支出范圍等情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。對于違反規(guī)定的，予以通報(bào)；對于違反專賬管理的，督促其在7個(gè)工作日內(nèi)予以糾正；對于違反支出范圍的，除督促其在7個(gè)工作日內(nèi)糾正外，應(yīng)將超出本實(shí)施意見規(guī)定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，除追繳外，由相關(guān)部門追究有關(guān)人員責(zé)任。
十、對*年1月1日起繳入財(cái)政專戶的土地出讓金，按本實(shí)施意見規(guī)定提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的專項(xiàng)資金。
按區(qū)政府有關(guān)規(guī)定，*年已撥付給相關(guān)單位和部門的土地出讓金中，屬于應(yīng)提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金而未提取的，必須予以補(bǔ)提。補(bǔ)提用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的專項(xiàng)資金計(jì)算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上繳市級專戶，70％納入?yún)^(qū)級專戶。
【關(guān)鍵詞】地方土地出讓金；風(fēng)險(xiǎn)；管理對策
現(xiàn)階段，地方土地出讓金已經(jīng)成為一些地方財(cái)政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實(shí)施在一定程度上推動(dòng)了城市化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的靈活利用，增加了地方財(cái)政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴(kuò)大的土地出讓金財(cái)政比重，會加劇地方財(cái)政對土地出讓金的依賴，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾問題。
一、地方土地出讓金的主要風(fēng)險(xiǎn)
土地出讓金目前已經(jīng)在地方財(cái)政收入中占據(jù)較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃建設(shè)、社會發(fā)展等帶來不良影響，形成了如下風(fēng)險(xiǎn)和問題：
1、耕地危機(jī)與糧食安全問題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財(cái)政收入，盲目擴(kuò)大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農(nóng)用土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植土地面積越來越小，不僅影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，甚至引發(fā)糧食安全問題。
2、社會矛盾一觸即發(fā)
近年來，由于土地出讓引發(fā)了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規(guī)，違法征地，非法占用農(nóng)民耕地，土地違法案件頻發(fā)，農(nóng)民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價(jià)，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團(tuán)結(jié)。
3、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加劇
土地出讓金不同于其他類經(jīng)濟(jì)收入，通常為一次性財(cái)政收入，沒有持續(xù)性循環(huán)的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經(jīng)濟(jì)形勢、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律變化的影響，當(dāng)客觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占比例越大，地方財(cái)政就越會受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，從而形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加劇地方財(cái)政危機(jī)。
例如：08年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，導(dǎo)致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財(cái)政就必然要承受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的壓力和負(fù)擔(dān)，甚至可能面臨財(cái)政危機(jī)。
二、地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)對策
1、改善地方財(cái)政體制
為了維護(hù)地方財(cái)政收入的穩(wěn)健增長，首當(dāng)其沖應(yīng)創(chuàng)建獨(dú)立、穩(wěn)健的地方財(cái)稅系統(tǒng)。現(xiàn)階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限無法有效施展，無法充分發(fā)揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執(zhí)行全新的稅法規(guī)定，在稅收管理方面對地方政府進(jìn)行適度放權(quán)，維護(hù)其稅收獨(dú)立的地位，加大對稅收法制的建設(shè)與完善力度，通過創(chuàng)建績效考評制度來靈活地轉(zhuǎn)移支付資金。
2.建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移制度
第一，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)建設(shè)。國家應(yīng)該積極制定并頒布有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的法律法規(guī)，為“轉(zhuǎn)移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動(dòng)“因素法”來分析轉(zhuǎn)移支付的金額。也就是立足實(shí)際，深入、客觀地分析影響一個(gè)地方收入與支出的因素，對應(yīng)明確不同地域環(huán)境中的轉(zhuǎn)移支付金額。
第三，打造復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。這其中包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、特殊性轉(zhuǎn)移支付等形式，以此縮小不同地域財(cái)政收支差距，補(bǔ)充財(cái)政收支缺口。
第四，創(chuàng)建績效考核評估制度。發(fā)揮績效考核的激勵(lì)作用，以此來監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發(fā)展土地出讓制度
我國應(yīng)該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財(cái)政土地不平衡出讓問題。
第一，改革并發(fā)展土地年租制。科學(xué)啟動(dòng)土地年租制，以此來推動(dòng)土地資源的科學(xué)利用，增加地方政府在土地方面的經(jīng)濟(jì)收益，并促進(jìn)土地資源的高效、合理利用。
第二，科學(xué)發(fā)展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護(hù)各方利益，減少社會矛盾，依照科學(xué)的財(cái)政制度、稅收體制等，來科學(xué)協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規(guī)則分配現(xiàn)象。
第三，重視補(bǔ)助失地農(nóng)民。現(xiàn)階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業(yè)或土地開發(fā)建設(shè)中，沒能有效補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，導(dǎo)致失地農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償金較少，不僅觸犯了失地農(nóng)民利益，也會拉大程序差距，甚至引發(fā)社會矛盾，因此，必須加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，土地出讓金向補(bǔ)償金方面?zhèn)戎嘏c轉(zhuǎn)移，同時(shí)，失地農(nóng)民意味著失去了經(jīng)濟(jì)來源，為了保護(hù)他們的利益，應(yīng)為其辦理社會保險(xiǎn)，并動(dòng)用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護(hù)城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)，可以從下面幾大方面入手：第一，推動(dòng)土地法制化發(fā)展，完善土地出讓金體制建設(shè)。國家應(yīng)加大對土地管理的法制化建設(shè)力度，通過科學(xué)地立法、執(zhí)法與監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)土地的法制化管理，以此來實(shí)現(xiàn)土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時(shí)解除矛盾、解決問題，積極規(guī)范土地出讓金的征收，合理規(guī)劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設(shè)與發(fā)展，也要用來支持“三農(nóng)”建設(shè)，維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。第二，健全發(fā)展土地出讓金財(cái)務(wù)核算體系。現(xiàn)階段，針對于土地出讓金尚未形成規(guī)范的財(cái)務(wù)預(yù)算體系。國家行政機(jī)構(gòu)與地方政府有必要完善出讓金財(cái)務(wù)核算體系，形成出讓預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，科學(xué)編制預(yù)算，同時(shí)，也要形成規(guī)范的會計(jì)核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據(jù)管理等。加大對土地出讓工作的預(yù)算，形成科學(xué)的預(yù)算，加大審批監(jiān)督，從而維護(hù)財(cái)政收支平衡。
地方土地出讓制度支持了并推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)了城市化發(fā)展，然而，地方財(cái)政土地出讓金偏好也將引發(fā)各種社會矛盾和問題，國家必須積極重視土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)問題，采取措施科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)健康的地方財(cái)政管理。
土地出讓金再創(chuàng)新高，無疑加重了公眾對于土地財(cái)政的擔(dān)憂。與“收”相比，土地出讓金的“支”同樣值得高度關(guān)注。
事實(shí)上，在現(xiàn)行的財(cái)稅制度與土地制度下，很少有辦法能夠遏制地方政府的賣地沖動(dòng)。在宏觀制度環(huán)境難以改變的情況下，最現(xiàn)實(shí)和最急迫的問題應(yīng)是，重新審視現(xiàn)行的土地出讓金管理制度，對土地出讓金的使用進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。
支出構(gòu)成
時(shí)至今日，土地出讓收入，包括以招拍掛和協(xié)議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80％以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者取得的收入、劃撥土地時(shí)取得的拆遷安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被納入財(cái)政預(yù)算。
2007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補(bǔ)償和拆遷費(fèi)用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性預(yù)算基金管理。2006年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性預(yù)算基金，實(shí)行“收支兩條線”管理，與一般預(yù)算分開核算，專款專用。
隨著2007年《土地出讓金管理辦法》的實(shí)施，土地出讓金開始納入地方基金預(yù)算。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收入繳入國庫后，市縣財(cái)政部門先分別按規(guī)定比例計(jì)提國有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，余下的部分統(tǒng)稱為國有土地使用權(quán)出讓金。這筆資金被限定主要用于征地拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障等支出，以體現(xiàn)“取之于民，用之于民”。
2009年12月，財(cái)政部等五部委還就進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理再次發(fā)文。
從2010年開始，財(cái)政部公布中央與地方基金預(yù)算。由此，公眾可以對土地出讓金的收支有總體的了解。據(jù)2010年5月3日財(cái)政部網(wǎng)站公開的2009年全國土地出讓收支基本，情況：當(dāng)年全國土地出讓收入為14239.7億元，土地出讓支出總額為12327.1億元，結(jié)余1912.6億元，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。
數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓支出中，用于征地和拆遷補(bǔ)償支出4985.67億元，占支出總額的比重為40.4％；用于土地開發(fā)支出1322.46億元，占比重為10.7％；用于城市建設(shè)支出3340.99億元，占比27.1％；用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出為433.1億元，占比3.5％；用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出194.91億元，占比1.6％；用于土地出讓業(yè)務(wù)支出86.89億元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1億元，占比1.5％；用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)支出477.56億元，占比3.9％；用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出107.25億元，占比0.9％；用于地震災(zāi)后恢復(fù)重建、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等支出1191.17億元，占比9.7％。
“政府花1元錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢。”
信息和監(jiān)督缺失
盡管如此，從實(shí)際情況來看，土地出讓金的收支預(yù)算仍然缺乏充分的信息和監(jiān)督。
以北京市公開的2010年地方基金預(yù)算收之情況為例，從中可以看到2009年北京市級土地出讓金的收支情況。當(dāng)年北京市級土地出讓金收入為299億元，但土地出讓金總額則為930億元。這意味著大部分土地出讓金留存在了區(qū)縣一級。而這些資金的收支情況，目前還難以從公開的渠道查詢。北京也沒有列出市級土地出讓金究竟花在了哪些地方。
由于土地出讓金由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制，造成資金被嚴(yán)重浪費(fèi)、挪用乃至侵吞，同時(shí)土地尋租活動(dòng)愈演愈烈。
2010年4月，審計(jì)署公布的情況就表明，有11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，11個(gè)市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：6個(gè)市支出39.36億元，用于高校新校區(qū)、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設(shè)；4個(gè)市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊資本；6個(gè)市支出3.26億元，用于補(bǔ)貼公交公司購車、還貸、設(shè)立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專項(xiàng)資金等；7個(gè)市支出2.1億元，用于彌補(bǔ)國土、城建等部門工作經(jīng)費(fèi)不足；4個(gè)市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓、職工住宅等。
此外，部分市縣仍然存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營性用地、土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施效果不佳等違規(guī)問題。
一些地方土地出讓金的使用也有“貓膩”。比如，按有關(guān)規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％。但審計(jì)署2010年11月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年至2009年，有22個(gè)城市的提取比例未達(dá)到要求，共計(jì)少提取達(dá)146.23億元。
外界呼吁，地方基金預(yù)算的編制應(yīng)該更加詳細(xì)，尤其巨額土地出讓金的支出項(xiàng)目更應(yīng)該詳細(xì)列出。地方政府不但需要公開每年土地出讓金的總額，更要公開土地出讓金的用途。地方基金預(yù)算編制也應(yīng)該像一般財(cái)政預(yù)算那樣嚴(yán)格，并接受地方人大和公眾的監(jiān)督。
上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會高級經(jīng)濟(jì)師顧海波在接受本刊采訪時(shí)亦表示，對于土地出讓金的支出及用途，目前各方尚只能進(jìn)行猜測，民眾應(yīng)享有知情權(quán)，審計(jì)、人大應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。如是，“謠言方能止于陽光”。他還指出，事實(shí)上，不僅是土地出讓金，政府其他資金的使用也存在著類似的嚴(yán)重問題。
誰才是最大受益者
土地出讓及增值的受益主體構(gòu)成也備受指摘。
2009年1.42萬億元的全國土地出讓收入中，征地和拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民收入兩項(xiàng)支出合計(jì)僅為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375億元，拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民費(fèi)用為3778億元。有媒體據(jù)此粗略估算，政府花1元錢，從農(nóng)民那里買來地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3元錢。
各地的情況也不盡相同。北京市財(cái)政局新聞發(fā)言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補(bǔ)土地開發(fā)整理成本；上海市市長韓正表示，2009年上海73％的土地出讓收入都補(bǔ)償給了拆遷戶。
產(chǎn)生如此大的差別，很可能是統(tǒng)計(jì)口徑的問題，因?yàn)橄嚓P(guān)信息披露有限，很難分辨其中的真?zhèn)巍Ｈ珖鴶?shù)據(jù)應(yīng)該比較靠譜，也就是大約農(nóng)民、拆遷戶拿到1／3，政府拿到2／3。
當(dāng)然，這2／3主要用于城市公共建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)用地開發(fā)等項(xiàng)目了，其中最主要的則是城市公共建設(shè)(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％)。政府像商人一樣進(jìn)行所謂的“經(jīng)營城市”，又讓自己手中已開發(fā)的“熟地”進(jìn)一步增值。
政府依靠城市用地公有制壟斷土地所有權(quán)，成為唯一的土地出讓方；然后，通過拆遷或農(nóng)地轉(zhuǎn)化，獲得土地資源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；通過招拍掛等方式，地產(chǎn)商從政府批發(fā)到土地使用權(quán)，建成房屋，再次實(shí)現(xiàn)土地增值；然后，把批發(fā)來的土地以及地上的房屋賣給民眾，完成最終銷售。
在從地到房的過程中，產(chǎn)生了兩次增值，對應(yīng)著兩個(gè)最大的獲益人：地產(chǎn)商和政府。
以2009年為例，全國商品房銷售總額高達(dá)4.39萬億元，以行業(yè)平均凈利潤率10％匡算，地產(chǎn)商共從民眾那里賺取了4000多億元。
當(dāng)然政府賺的也是土地的錢，跟地產(chǎn)商類似，這個(gè)錢的來源也在于價(jià)差：拆遷、征地前后的土地有巨大的價(jià)差。近年來因拆遷而導(dǎo)致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。
在接受采訪時(shí)顧海波認(rèn)為，從目前各種信息來看，土地出讓金主要還是用在了市政建設(shè)等方面，但很多都是“高投入、低產(chǎn)出”，導(dǎo)致資金流失及灰色、腐敗等；在保障房等民生投入上則太少。其最大受益者是政府及壟斷特權(quán)階層。
關(guān)鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓
中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02
一、國有土地收支的現(xiàn)狀
國有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括通過“協(xié)議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補(bǔ)繳收入等。目前，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征繳管理，國土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收，國庫負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的“非稅收入?yún)R繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，由財(cái)政部門開具撥款單，國庫直接將款項(xiàng)劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財(cái)政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財(cái)政支出比例分別在20%左右。
二、國有土地收支管理中存在的問題
1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫。現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收支應(yīng)納入地方政府性基金預(yù)算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價(jià)款和入庫金額都會有規(guī)模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時(shí)繳庫。現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓金于十個(gè)工作日內(nèi)由非稅收入?yún)R繳專戶匯繳入庫，但在實(shí)際操作中，土地收入入庫是根據(jù)財(cái)政部門需要從商業(yè)銀行調(diào)度資金，有時(shí)一個(gè)月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調(diào)度入庫，有些地區(qū)第四季度入庫額占比達(dá)到全年入庫額的50%以上。
2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農(nóng)村建設(shè)的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發(fā)支出、① 城市建設(shè)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、廉租住房支出。成本性開發(fā)支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農(nóng)村建設(shè)的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農(nóng)村建設(shè)的比重較低。
3.國有土地支出中“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”用途不規(guī)范，支出繁雜。根據(jù)財(cái)政部、國土資源部和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知》（財(cái)綜[2006]68號）的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)安置費(fèi)等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調(diào)整，一些在其他支出中所列的項(xiàng)目都已單列出來；目前按財(cái)政部《2012年政府收支分類科目》的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實(shí)際支出時(shí)，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”往往出現(xiàn)金額大、用途不規(guī)范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區(qū)其他支出累計(jì)額占土地支出比重達(dá)到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設(shè)；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規(guī)定不明確，地方政府將很多無法在預(yù)算支出中列支的項(xiàng)目都在此列支。
4.部分政策規(guī)定未能嚴(yán)格執(zhí)行。能完全落實(shí)。如：政策規(guī)定要將土地出讓凈收益的10%用于補(bǔ)充城市廉租住房保障資金，并根據(jù)廉租住房建設(shè)進(jìn)展及時(shí)核撥所需資金。但海南省廉租房建設(shè)支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規(guī)定，海南省“按出讓總價(jià)的3%”計(jì)提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計(jì)提“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”，而海南省部分地區(qū)沒有計(jì)提這兩部分基金，即使提取基金的地區(qū)，很多也并沒有足額提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位。“[2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財(cái)政部門應(yīng)確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國庫，地方國庫負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤。但實(shí)際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報(bào)解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業(yè)務(wù)流程及處理中，對各部門的職責(zé)分工也沒有明確具體要求，基層開展相關(guān)工作缺乏指導(dǎo)。
2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財(cái)政專戶，財(cái)政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監(jiān)督；同時(shí)，大量資金滯留在商業(yè)銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財(cái)政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業(yè)銀行為了擴(kuò)大資金來源，客觀上也為財(cái)政部門開戶及資金收付提供了方便。
3.地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。海南財(cái)力比較薄弱，屬于中央補(bǔ)助的省份，但地方的事權(quán)卻無所不包，從行政性支出、基本建設(shè)支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等的情況下，土地收入成為地方政府財(cái)力的重要來源，雖然文件規(guī)定其使用范圍有嚴(yán)格限制，重點(diǎn)是要在保障被征地農(nóng)民合法利益的基礎(chǔ)上，將富余資金重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務(wù)卻成為支出的重點(diǎn)；同時(shí)各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預(yù)算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區(qū)改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農(nóng)田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項(xiàng)目越來越多。
四、建議
1.改革土地出讓收入繳庫方式，實(shí)行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經(jīng)收商業(yè)銀行直接劃轉(zhuǎn)國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。
第二條（適用范圍）
本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃，對依法征用、收回、收購的土地，進(jìn)行儲存和必要的基礎(chǔ)性開發(fā)，并按照供應(yīng)計(jì)劃交付出讓，同時(shí)對此過程中的資金運(yùn)作進(jìn)行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政收益（用于建設(shè)資金的需要）予以儲備、開發(fā)、出讓的原則；
（二）重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先土地儲備、出讓的原則；
（三）六類經(jīng)營性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發(fā)土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機(jī)構(gòu)及職能）
區(qū)土地儲備中心是區(qū)政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備，負(fù)責(zé)儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各鎮(zhèn)人民政府、市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)對所轄地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地前期開發(fā)。
第六條（土地儲備開發(fā)范圍）
下列四類土地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備:
（一）擬調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實(shí)行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區(qū)政府為實(shí)施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會（以下簡稱區(qū)計(jì)委）、區(qū)財(cái)政局(以下簡稱區(qū)財(cái)政局)、區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡稱區(qū)規(guī)劃局）、區(qū)房屋土地管理局（以下簡稱區(qū)房地局）、區(qū)審計(jì)局(以下簡稱區(qū)審計(jì)局)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，做好土地儲備、開發(fā)、出讓的相關(guān)工作。
第二章土地收購儲備
第八條（儲備計(jì)劃）
凡符合第六條儲備條件的土地，由區(qū)土地儲備相關(guān)單位按照區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)需求制訂土地儲備計(jì)劃，由區(qū)計(jì)委、區(qū)房地局綜合平衡，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。
第九條（儲備地塊的立項(xiàng)、規(guī)劃和用地手續(xù)）
土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在土地儲備計(jì)劃范圍內(nèi)確定地塊實(shí)施儲備，并可以向區(qū)計(jì)委辦理儲備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)手續(xù)。
儲備地塊的前期開發(fā)立項(xiàng)批準(zhǔn)后，土地儲備機(jī)構(gòu)可以向區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房地局申領(lǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。其中，儲備地塊涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用農(nóng)村集體所有土地的，由區(qū)房地局按法定程序辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)后，發(fā)給建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。
建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項(xiàng)。
第十條（土地收購的其它規(guī)定）
土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補(bǔ)償按國家、市、區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三章儲備土地開發(fā)
第十一條（開發(fā)方式）
區(qū)土地儲備相關(guān)單位按照規(guī)定程序，并根據(jù)儲備土地的實(shí)際情況，在儲備土地出讓前，實(shí)施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動(dòng)力安置等前期開發(fā)工作。
用于開發(fā)六類經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，區(qū)土地儲備中心可以在招標(biāo)、掛牌、拍賣前會同有關(guān)部門編制方案，經(jīng)會審確定后，中標(biāo)或拍賣競得人應(yīng)當(dāng)按既定的方案實(shí)施開發(fā)。
用于建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的土地征用后，可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況，由各鎮(zhèn)人民政府和市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進(jìn)行土地的前期開發(fā)工作。
第十二條（儲備土地期間的權(quán)利行使）
在建設(shè)用地批文載明的臨時(shí)用地期限內(nèi)，土地儲備相關(guān)單位經(jīng)區(qū)規(guī)劃局批準(zhǔn)后可以臨時(shí)利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環(huán)境；暫時(shí)無法安排建設(shè)項(xiàng)目、且有耕種條件的原農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)組織耕種。
區(qū)房地局可以根據(jù)土地供應(yīng)的需要，提前中止臨時(shí)利用期限，土地儲備相關(guān)單位必須按照區(qū)房地局的要求交付土地。
第四章儲備土地出讓
第十三條（出讓計(jì)劃）
區(qū)房地局會同區(qū)財(cái)政局根據(jù)區(qū)建設(shè)發(fā)展重點(diǎn)、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設(shè)的資金需求，擬定年度土地出讓計(jì)劃報(bào)區(qū)計(jì)委，經(jīng)區(qū)計(jì)委綜合平衡后報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。在區(qū)政府批準(zhǔn)的年度土地出讓計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，由區(qū)土地招標(biāo)拍賣辦公室(以下簡稱區(qū)土地招標(biāo)辦)逐步推出地塊進(jìn)行招標(biāo)、拍賣和掛牌。
土地儲備相關(guān)單位不得將儲備土地用于抵押、轉(zhuǎn)讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。
第十四條（出讓方式）
儲備土地的出讓，除重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育等公益事業(yè)用地及工業(yè)用地外，應(yīng)當(dāng)公開出讓。商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類經(jīng)營性用地必須由區(qū)土地儲備中心統(tǒng)一收購或征用后，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對應(yīng)”的工業(yè)用地出讓，必須報(bào)區(qū)土地儲備中心和區(qū)財(cái)政局備案后，區(qū)房地局方可辦理有關(guān)出讓手續(xù)。
第十五條（土地出讓基準(zhǔn)地價(jià)和達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)）
區(qū)工業(yè)用地出讓價(jià)格應(yīng)按照區(qū)政府每年公布的區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)執(zhí)行，低于土地出讓基準(zhǔn)價(jià)格10％以上的，需報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)決定。
工業(yè)用地以項(xiàng)目給土地，用地面積必須在達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、容積率基礎(chǔ)上再予以立項(xiàng)。
工業(yè)用地超過100畝的項(xiàng)目，須報(bào)區(qū)政府招商引資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規(guī)定）
土地出讓的信息和招投標(biāo)、拍賣、掛牌按國家、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲備資金管理
第十七條（資本金來源）
區(qū)土地儲備中心的資本金由區(qū)財(cái)政注入。
第十八條（開發(fā)資金籌措）
區(qū)土地儲備中心的土地儲備開發(fā)資金可采用政府財(cái)政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運(yùn)作按照《區(qū)人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)計(jì)劃委員會<區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）>等規(guī)定的通知》（金府辦[2003]37號）執(zhí)行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業(yè)性土地出讓收入全部返還各鎮(zhèn)；六類經(jīng)營性用地出讓收入中，超過收購、開發(fā)、儲備成本的增值部分，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。區(qū)分得部分，由區(qū)財(cái)政局按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要安排區(qū)土地儲備中心年度正常支出經(jīng)費(fèi)，同時(shí)按一定比例（具體由區(qū)財(cái)政局根據(jù)實(shí)際按年確定）安排區(qū)土地儲備中心注冊資本金（或發(fā)展資金），其余部分全部上繳區(qū)財(cái)政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規(guī)定全部繳入市財(cái)政后，扣除上繳中央財(cái)政5％、輕軌交通建設(shè)費(fèi)3％、土地部門管理費(fèi)2％和上繳市財(cái)政分成部分后，在區(qū)財(cái)政所得的部分中，屬工業(yè)性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按1：9比例分成，即區(qū)財(cái)政得l，鎮(zhèn)得9；屬六類經(jīng)營性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財(cái)政得9，鎮(zhèn)得l。
第二十一條（工業(yè)區(qū)政策）
土地出讓金及土地收益區(qū)實(shí)得部分全額納入市級工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金。市級工業(yè)區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金有關(guān)享受市級收入部分，根據(jù)市有關(guān)工業(yè)區(qū)的文件規(guī)定執(zhí)行。專項(xiàng)發(fā)展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮(zhèn)政策）
楓涇鎮(zhèn)“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地和六類經(jīng)營性用地土地使用權(quán)出讓收入(包括市財(cái)政返還的土地出讓金)，根據(jù)《關(guān)于市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見實(shí)施細(xì)則的操作辦法》（滬計(jì)區(qū)縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)專項(xiàng)資金，用于楓涇鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。
第二十三條（資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)）
區(qū)土地儲備中心負(fù)責(zé)對貸款資金的管理、六類用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財(cái)政監(jiān)督管理）
區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)對貸款資金的使用和前期開發(fā)成本、土地出讓收入進(jìn)行監(jiān)管和審核，對土地收益進(jìn)行分配和使用的監(jiān)督管理，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督區(qū)土地儲備中心和用款鎮(zhèn)或單位按規(guī)定償還貸款及支付利息。
（一）對市財(cái)政返還的土地出讓金，設(shè)立專戶管理，按規(guī)定用途和區(qū)政府指定項(xiàng)目編制支出預(yù)算，確定專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格專款專用，建立專項(xiàng)資金評估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規(guī)定繳入?yún)^(qū)土地儲備中心對應(yīng)賬戶,土地行政管理部門憑區(qū)土地儲備中心出具的完備憑證辦理權(quán)證手續(xù)。區(qū)土地儲備中心按區(qū)政府《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的實(shí)施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時(shí)足額繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地出讓收入專戶，連同各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)分得的土地出讓金實(shí)行收支兩條線管理，并由區(qū)財(cái)政局會同區(qū)土地儲備中心，根據(jù)用款單位履行協(xié)議情況進(jìn)行分配或下?lián)堋?/p>
（三）對2003年9月30日以前由區(qū)房地局管理的涉及土地方面的收益結(jié)余及往來賬務(wù)進(jìn)行清理結(jié)賬，其實(shí)際結(jié)余部分，由區(qū)房地局說明情況，經(jīng)區(qū)政府審定后，一次性繳入?yún)^(qū)財(cái)政局土地收益專戶，實(shí)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一安排使用。
第二十五條（資金運(yùn)作程序）
為使開發(fā)資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)出讓收入的資金，用自有資金開發(fā)的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入?yún)^(qū)財(cái)政收支兩條線專戶后，即進(jìn)行核實(shí)、分配和下?lián)埽煌ㄟ^區(qū)土地儲備中心貸款資金開發(fā)的，由區(qū)土地儲備中心會同用款單位，根據(jù)《區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運(yùn)作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實(shí)施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)土地使用權(quán)出讓收益的分成所得部分，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一管理，建立土地開發(fā)償債基金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，實(shí)行專款專用。需用款時(shí)，由各鎮(zhèn)財(cái)政和市級工業(yè)區(qū)按照規(guī)定用途和用款理由提出申請，區(qū)財(cái)政核實(shí)后下?lián)埽?shí)行跟蹤管理。
第二十六條（專款專用）
按照區(qū)財(cái)政專戶統(tǒng)一核算的要求，土地使用權(quán)出讓收入的使用必須嚴(yán)格按照上級和區(qū)政府規(guī)定的范圍和程序?qū)徟魏螁挝缓筒块T不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權(quán)收入屬于國有財(cái)政性資金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府實(shí)行分級管理，并由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施。
第二十七條（審計(jì)監(jiān)督）
區(qū)審計(jì)局負(fù)責(zé)對土地儲備、開發(fā)、出讓的資金運(yùn)作和管理進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督。
第六章相關(guān)責(zé)任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區(qū)各類建設(shè)用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續(xù)批準(zhǔn)之日起，該建設(shè)用地范圍內(nèi)廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛(wèi)室等附屬建筑物)，未開工建設(shè)時(shí)間超過一年和二年的，區(qū)房地局應(yīng)當(dāng)依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同情況，可以分別作出征收土地閑置費(fèi)、直至無償收回土地使用權(quán)等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對“征多用少”，即用地規(guī)模大于建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目，區(qū)房地局依據(jù)《市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區(qū)計(jì)委、區(qū)規(guī)劃局等部門會審基礎(chǔ)上予以調(diào)整，核減用地規(guī)模，在退還有關(guān)費(fèi)用后由區(qū)政府收回土地使用權(quán)，并委托區(qū)土地儲備中心儲備、開發(fā)。
第三十條（未達(dá)標(biāo)的處置）
一般工業(yè)項(xiàng)目用地未達(dá)到區(qū)政府規(guī)定的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率和容積率標(biāo)準(zhǔn)的，或原承諾的投資和產(chǎn)出未達(dá)標(biāo)的，其地價(jià)優(yōu)惠部分在享受區(qū)財(cái)政扶持補(bǔ)貼時(shí)予以扣除，或者補(bǔ)齊地價(jià)、收回土地。
第三十一條（資金違規(guī)使用責(zé)任）
按照“專款專用、款地對應(yīng)”的管理原則，區(qū)土地儲備中心會同區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督所貸款項(xiàng)用于對應(yīng)的土地儲備開發(fā)，融資對應(yīng)土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應(yīng)損失應(yīng)當(dāng)在其帳戶中核減，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予行政和經(jīng)濟(jì)處分。
第三十二條（違紀(jì)違法人員的責(zé)任追究）
相關(guān)工作人員、，造成重大損失的，或利用職務(wù)便利，索取或非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予相應(yīng)的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關(guān)土地收購儲備、前期開發(fā)利用、出讓中出現(xiàn)糾紛的，爭議雙方可在合同（或協(xié)議）中約定的仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負(fù)責(zé)解釋）
本辦法由區(qū)房地局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)計(jì)委分別按相關(guān)職責(zé)負(fù)責(zé)解釋。
我公司于1996年，在郊區(qū)征用了農(nóng)民的20畝土地，當(dāng)時(shí)公司房地產(chǎn)管理局簽訂了土地出讓合同。按照合同的約定，公司將土地出讓金全部交齊后，取得了國有土地使用權(quán)證，并將該土地上的房屋辦理了房屋所有權(quán)證。現(xiàn)在我公司準(zhǔn)備將該土地和土地上的房屋轉(zhuǎn)讓給另一家公司，請問如何依法辦理有關(guān)轉(zhuǎn)讓手續(xù)?
解答：
從你公司反映的情況，該土地和土地上的房屋手續(xù)齊全，具備轉(zhuǎn)讓條件。只要雙方協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議，按照我國《城市房地產(chǎn)管理辦法》和建設(shè)部《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》的要求，辦理相關(guān)的手續(xù)，就可以依法轉(zhuǎn)讓。具體方法：
一、簽訂書面的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，該合同應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容 1． 房地產(chǎn)權(quán)屬證書名稱和編號； 2． 房地產(chǎn)座落位置、面積 及 界限； 3. 土地宗地號、土地使用權(quán)取得的方式及年限 4． 房地產(chǎn)的用途或使用性質(zhì)； 5. 成交價(jià)格及支付方式； 6． 房地產(chǎn)交付使用的時(shí)間； 7． 違約責(zé)任。
二、向房屋所在地的房地產(chǎn)管理部門申報(bào)權(quán)屬登記
1． 房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同簽訂后90日之內(nèi)，轉(zhuǎn)讓方可持房地產(chǎn)權(quán)屬證書和相關(guān)的合法有效的證明、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同等文件到房地產(chǎn)所在地的房地產(chǎn)管理部門，提出申請、申報(bào)成交價(jià)格。
2． 房地產(chǎn)管理部門對提供的文件進(jìn)行審查，在7日內(nèi)作出是否受理申請的書面答復(fù)。如果7日內(nèi)未作書面答復(fù)的，視為同意受理。
3． 房地產(chǎn)管理部門核實(shí)申報(bào)的成交價(jià)格，根據(jù)需要對轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)場查勘和評估。
4． 按規(guī)定繳納有關(guān)稅費(fèi)。
5． 房地產(chǎn)管理部門變更房地產(chǎn)權(quán)屬登記，核發(fā)房地產(chǎn)權(quán)屬證書。
三、有下列情況的房地產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓
1． 以出讓方式取得土地使用權(quán)的，沒有交齊土地出讓金、沒有取得土地使用權(quán)證書的；房屋已經(jīng)建成，但沒有取得房屋所有權(quán)證書的。
按照出讓合同約定，進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，應(yīng)完成開發(fā)投資總額的25％以上，才具備轉(zhuǎn)讓條件；屬于成片開發(fā)土地的，依照規(guī)劃對土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，必須完成供排水、供電、供熱、道路交通、通信等市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的建設(shè)，達(dá)到場地平整，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地的條件，才具備轉(zhuǎn)讓條件。
2． 經(jīng)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定，決定查封或者以其他形式限制房地產(chǎn)權(quán)利的。
3． 被依法收回土地使用權(quán)的。
4． 共有房地產(chǎn)、未經(jīng)其他共有人同意的。
5． 房地產(chǎn)權(quán)屬有爭議的。
關(guān)鍵詞:土地儲備土地出讓收入土地儲備資金融資
目前，國務(wù)院、財(cái)政部對土地出讓收入實(shí)行了嚴(yán)格的收支二條線管理，但有些地方政府未按照[2006]100號、財(cái)綜[2006]68號文件建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，對土地儲備資金的撥款歷年沒有下達(dá)明確的預(yù)算金額或指標(biāo)，也沒有明確的土地出讓收入分配政策，土地儲備機(jī)構(gòu)（以下簡稱土儲機(jī)構(gòu)）只能按實(shí)際撥入的土地儲備資金確認(rèn)“財(cái)政撥款收入”。有些地方財(cái)政部門返還土地出讓收入往往時(shí)間滯后，土儲機(jī)構(gòu)通過賬面確認(rèn)的“財(cái)政撥款收入”不能真正展示土儲機(jī)構(gòu)的還款能力，且無法確認(rèn)未返還部分尚有多少能形成儲備資金，即土地全成本核算在土儲機(jī)構(gòu)，而對應(yīng)的土地出讓收入作為土儲機(jī)構(gòu)貸款的主要還款來源在財(cái)政部門核算，在上繳財(cái)政前，卻不屬于土儲機(jī)構(gòu)的土地儲備資金。土儲機(jī)構(gòu)設(shè)置土地儲備資金賬套進(jìn)行核算時(shí)，為了向銀行展示其整體的還款能力，主要有以下兩種處理方法：其一是預(yù)測財(cái)政應(yīng)返還額度，其二是將“土地出讓收入”全額確認(rèn)收入。
一、預(yù)測財(cái)政應(yīng)返還額度
土儲機(jī)構(gòu)在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易成交確認(rèn)后，按一定方式（如：前期成本+土地出讓收入×1%+土地出讓收入×5%）確認(rèn)“財(cái)政撥款收入”，同時(shí)掛列“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目借方，待實(shí)際收到財(cái)政部門撥付的預(yù)算資金后，沖減“財(cái)政應(yīng)返還額度”。由于部分地方財(cái)政部門未安排上述預(yù)算資金，實(shí)際返還的金額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于土儲機(jī)構(gòu)確認(rèn)的金額，且往往時(shí)間滯后，導(dǎo)致土儲機(jī)構(gòu)虛列“財(cái)政撥款收入”。
上述做法不符合《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜[2006]68號) “第四條土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’管理。”及《土地儲備資金會計(jì)核算辦法（試行）》第4001號科目 財(cái)政撥款收入“一、本科目核算當(dāng)期財(cái)政部門撥付的土地儲備資金。……三、財(cái)政撥款收入的主要賬務(wù)處理如下：（一）土地儲備機(jī)構(gòu)收到財(cái)政部門撥付的土地儲備資金時(shí)，借記‘銀行存款’等科目，貸記本科目。采用財(cái)政直接支付的方式支付收儲支出時(shí)，借記‘收儲項(xiàng)目’、‘待攤支出’等科目，貸記本科目。”和第1004科目 財(cái)政應(yīng)返還額度“一、本科目核算實(shí)行國庫集中支付的土地儲備資金年終應(yīng)收財(cái)政下年度返還的資金額度。”的規(guī)定。
二、全額確認(rèn)土地出讓收入
土儲機(jī)構(gòu)按下列方式進(jìn)行會計(jì)核算：
A、收到競買保證金
借：銀行存款
貸：其他應(yīng)付款―競買保證金
B、簽訂成交確定書
借：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
貸：主營業(yè)務(wù)收入
C、成交后上繳競買保證金入國庫
借：利潤分配―上繳財(cái)政專戶款①
貸：銀行存款
D、同時(shí)：
借：其他應(yīng)付款―競買保證金
貸：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
E、開發(fā)商上繳國庫剩余地價(jià)款項(xiàng)，將繳款書交收儲中心
借：利潤分配―上繳財(cái)政專戶款②
貸：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
F、收到財(cái)政撥款：
借：銀行存款
貸：財(cái)政撥款收入
月末：
G、將收到的地價(jià)款視為利潤全額上繳財(cái)政：
借：主營業(yè)務(wù)收入
貸：利潤分配―應(yīng)繳財(cái)政專戶款③=①+②
H、將財(cái)政撥款視為上級返回利潤
借：財(cái)政撥款收入
貸：利潤分配―儲備資金④
I、結(jié)轉(zhuǎn)交付項(xiàng)目成本
借：利潤分配―儲備資金⑤
貸：交付項(xiàng)目支出
上述辦法的好處為：
（1）有效地避免了無依據(jù)確認(rèn)“財(cái)政應(yīng)返還額度”、“財(cái)政撥款收入”的問題，使賬面資產(chǎn)水平更真實(shí)合理；
（2）向銀行辦理貸款時(shí)，要以“土地出讓收入”作為主要還款來源，因此從土地出讓收入、開發(fā)成本全貌反映土地相關(guān)收支水平（包括土地出讓收入由財(cái)政進(jìn)行的最終分配，即不返還部分視為利潤上繳），能更好地適應(yīng)貸款融資的要求。
但是此種做法仍有不妥之處，主要為：
（1）仍然與《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》相抵觸，《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》主要精神就是土地儲備資金實(shí)行專款專用、分賬核算，實(shí)行預(yù)決算管理。
（2）根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的相關(guān)規(guī)定，市財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地出讓收入的管理，土儲機(jī)構(gòu)為執(zhí)收單位，因此，土地出讓收入的核算主體應(yīng)為市財(cái)政部門，如土儲機(jī)構(gòu)也將其納入核算范圍，則會存在“會計(jì)主體”不明的問題。
另外，對于應(yīng)繳未繳的“土地出讓收入”，實(shí)質(zhì)為負(fù)債性質(zhì)，但上述核算方法賬面上反映為“未分配利潤”，無法以負(fù)債形式反映。
三、我們的觀點(diǎn)
(一)區(qū)分土地儲備資金收入、土地出讓金收入，正確核算土地儲備資金的收入
土儲機(jī)構(gòu)應(yīng)向市財(cái)政部門申請，早日完善“土地出讓收支預(yù)算”，明確土地出讓收入的分配政策（建議參考銀發(fā)[2003]121號文“對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價(jià)值的70％，貸款期限最長不得超過2年。”的要求制訂分配政策），落實(shí)每年取得的土地出讓收入中能有多少額度返還土儲機(jī)構(gòu)，即能真正成為土地儲備資金的額度（明確預(yù)算額度）。年末按財(cái)政部門最終預(yù)算確認(rèn)“財(cái)政撥款收入”，年終時(shí)如確有應(yīng)收財(cái)政下年度返還的資金額度，按該額度確認(rèn)“財(cái)政應(yīng)返還額度”余額，如與“財(cái)政應(yīng)返還額度”賬面已計(jì)列余額有差異，應(yīng)將該差異原渠道沖回。
平時(shí)不使用“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目，在收到財(cái)政部門撥付的土地儲備資金時(shí)，借記“銀行存款”等科目，貸記“財(cái)政撥款收入”；財(cái)政直接支付的方式支付收儲支出時(shí)，借記‘收儲項(xiàng)目’、‘待攤支出’等科目，貸記“財(cái)政撥款收入”。年底只有當(dāng)財(cái)政部門在預(yù)算內(nèi)安排土地儲備資金尚有余額時(shí)，收儲中心才能將其作為土地儲備資金來源，使用“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目確認(rèn)“財(cái)政撥款收入”。
(二)分賬核算
依據(jù)《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第五條“土地儲備資金來源于下列渠道：(一)財(cái)政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；(二)財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;(三)土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款;(四)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他資金;(五)上述資金產(chǎn)生的利息收入。”的規(guī)定，地價(jià)款（土地出讓金）和競買保證金（退回競買人、或抵頂?shù)貎r(jià)款）在上繳財(cái)政前，不是土地儲備資金，因此土地市場交易過程中收到的競買保證金、土地出讓金收入的執(zhí)收、土地出租收益應(yīng)該與土地儲備資金的收支實(shí)行分賬核算。
土儲機(jī)構(gòu)可在事業(yè)經(jīng)費(fèi)賬套（或單獨(dú)設(shè)賬套）核算上述代收代繳款項(xiàng)。在宗地掛牌成交確認(rèn)時(shí)，按成交價(jià)全款列賬，即：借記“應(yīng)收賬款”，貸記“應(yīng)交財(cái)政專戶款”；中標(biāo)單位上繳財(cái)政地價(jià)款時(shí)，土儲機(jī)構(gòu)依據(jù)銀行回單列賬，借記“應(yīng)交財(cái)政專戶款”，貸記“應(yīng)收賬款”；收竟買保證金時(shí),借記“銀行存款”，貸記“其他應(yīng)付款”；成交后保證金抵地價(jià)款時(shí)，借記“其他應(yīng)付款”，貸記“應(yīng)收賬款”，同時(shí)，借記“應(yīng)交財(cái)政專戶款”，貸記“銀行存款”。
(三)報(bào)表轉(zhuǎn)換
在土地出讓收支預(yù)決算管理制度未能健全之前，可以通過轉(zhuǎn)換會計(jì)主體的形式來總體反映土儲項(xiàng)目貸款的還款水平，即土地出讓收入水平。土儲機(jī)構(gòu)作為市政府的一個(gè)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)土地一級市場的開發(fā)、整理和儲備工作，其貸款行為也是政府融資的一部分，其還款來源主要是“土地出讓收入”，鑒于土地出讓收入的管理在財(cái)政部門，而土儲項(xiàng)目的成本在土儲機(jī)構(gòu)，利用存量土地融資作為政府融資的一部分，可由二個(gè)部門聯(lián)合進(jìn)行。即土儲機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計(jì)核算辦法（試行）》的要求進(jìn)行核算，專款專用、分帳核算；向銀行貸款時(shí)，可由財(cái)政部門出具一份關(guān)于“土地出讓收入”的收支報(bào)表。在此報(bào)表中，用于非土地儲備的資金，按照相關(guān)性和重要性原則，可統(tǒng)一歸屬于上繳財(cái)政項(xiàng)目。
由于宗地掛牌出讓時(shí)，土儲機(jī)構(gòu)與競買人簽訂成交合同，因此“土地出讓收入”收支報(bào)表可由土儲機(jī)構(gòu)代編。土儲機(jī)構(gòu)代編“土地出讓收入”收支報(bào)表時(shí)，可利用核算代收代繳地價(jià)款、競買保證金的賬套。
“應(yīng)交財(cái)政專戶款”貸方年累數(shù)為“土地出讓收入”收支報(bào)表的收入數(shù)，明細(xì)項(xiàng)目宗地號與應(yīng)收賬款開發(fā)商一一對應(yīng)。
“應(yīng)交財(cái)政專戶款”借方年累數(shù)為“土地出讓收入”收支報(bào)表的支出數(shù)，如果該支出數(shù)大于土地儲備資金報(bào)表的收入數(shù)，表示地方財(cái)政部門將實(shí)際收到的地價(jià)款一部分作土地儲備資金安排預(yù)算下達(dá)給土儲機(jī)構(gòu)，其他的地價(jià)款作其他用途安排預(yù)算支出。
“土地出讓收入”收支報(bào)表經(jīng)財(cái)政部門確認(rèn)（或報(bào)備案）后，與土儲機(jī)構(gòu)的土地儲備資金報(bào)表進(jìn)行合并。
關(guān)鍵詞：地方政府 債務(wù)管理 風(fēng)險(xiǎn)防范
近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，地方政府為加快推進(jìn)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、交通設(shè)施、保障性安居工程、重大水利、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目投資建設(shè)力度；通過舉借政府性債務(wù)籌集建設(shè)資金，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。但是，舉借地方政府性債務(wù)的同時(shí)，也帶來了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如何加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，有效防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前政府及相關(guān)部門需要研究的一個(gè)重要課題。
一、我市地方政府性債務(wù)資金使用成效
我市政府在自身財(cái)力有限的情況下，通過舉借政府性債務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，取得了較好的成效。
（一）緩解了財(cái)政支出壓力、取得了良好的社會效益
截止2013年6月，我市政府性債務(wù)余額36.11億，主要投向用于城市基礎(chǔ)設(shè)施18.88億、廉租房、公租房等保障性安居工程建設(shè)2.6億元，交通路網(wǎng)建設(shè)7.75億、水利、安全飲水建設(shè)1.91億元。科教發(fā)展2.11億元、其他建設(shè)1億元。一定程度上緩解了收支矛盾，為我市城市化進(jìn)程、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、美化城鄉(xiāng)環(huán)境、改善農(nóng)村落后面貌起到了積極作用，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了新的動(dòng)力。 （如表1表2）
（二）地方政府性債務(wù)管理制度有所完善、債務(wù)資金收支的監(jiān)督管理得到加強(qiáng)
政府先后出臺了《市人大常委會關(guān)于規(guī)范政府性項(xiàng)目貸款列入財(cái)政預(yù)算的管理辦法》，《市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)政府性債務(wù)管理實(shí)施方案（試行）的通知》、《市關(guān)于印發(fā)政府性投資公司財(cái)務(wù)總監(jiān)管理暫行辦法的通知》和《市人民政府關(guān)于要求將2010年貸款計(jì)劃列入市財(cái)政綜合年度預(yù)算的報(bào)告》等有關(guān)政府性債務(wù)管理的文件，成立了政府性融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，政府性債務(wù)具體歸口市財(cái)政局統(tǒng)一管理，并按照財(cái)政部部署，完善了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)行債務(wù)報(bào)表的月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)。同時(shí)完善政府性債務(wù)償還機(jī)制，按照年初政府性債務(wù)余額的3-8%比例建立了償債準(zhǔn)備金，2011年、2012年從土地出讓金中分別安排了5000萬元償債準(zhǔn)備金。同時(shí)編制政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃，在經(jīng)批準(zhǔn)的當(dāng)年舉債控制額度內(nèi)舉債，自求平衡。
（三）實(shí)行債務(wù)計(jì)劃動(dòng)態(tài)管理
動(dòng)態(tài)掌握各舉債單位的政府性債務(wù)收支執(zhí)行情況、債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金投向及每筆銀行貸款還本付息時(shí)間和金額等情況，并加強(qiáng)資金的跟蹤監(jiān)督。
二、地方政府性債務(wù)管理存在的主要問題
（一）缺乏長期有效的償債機(jī)制，償債資金籌集困難
政府及部門單位融資的積極性很高，但仍未建立完善的償債資金的籌集機(jī)制，償債資金來源不確定性因素多。雖然目前已建立了償債準(zhǔn)備金制度，但是相對于現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模而言，償債準(zhǔn)備金數(shù)額偏小。預(yù)期償債資金來源不穩(wěn)定，造成到期債務(wù)的還款保障能力不足，可能引發(fā)政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
（二）缺乏完善的債務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，造成部分資金和項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)
雖然出臺了地方政府性債務(wù)管理辦法和制度，但仍缺乏完善的債務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制對項(xiàng)目和資金管理進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。由于項(xiàng)目的不確定性對地方政府性債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的投資總額、資金來源、用款時(shí)間等影響，導(dǎo)致政府性債務(wù)收支計(jì)劃的資金難以安排。
（三）債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴依然較大
存在一定風(fēng)險(xiǎn)。目前我市政府性債務(wù)償債資金除行政事業(yè)單位一小部分資金由預(yù)算內(nèi)安排外，其他大型公益性項(xiàng)目償債資金主要依靠土地出讓收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2012年我市政府性債務(wù)26.78億元，其中以土地出讓金收入為償債資金來源債務(wù)余額有19.24億元，占比71.84%。當(dāng)年土地出讓金收入總額8.75億元，以土地出讓金收入以償債資金來源的當(dāng)年負(fù)有償還責(zé)任的本金和利息6.79億元，占土地出讓金收入的77.64%。隨著國家對土地價(jià)格和房地產(chǎn)市場調(diào)控的深入，用土地?fù)?dān)保、抵押形成的政府性債務(wù)，將面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)
2012年底，我市7家融資平臺公司中，有5家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)90345.05萬元，占其總資產(chǎn)的18.53%；有2家公司2012年度出現(xiàn)虧損；融資平臺公司自身償債能力不足。上述平臺公司基本上自身無經(jīng)營收入，其中4家公司賬面反映2012年無主營業(yè)務(wù)收入，3家公司的收入為市財(cái)政撥入。2012年融資平臺公司償還的債務(wù)本息39645.44萬元中，基本上以舉借新債償還。
通過信托、融資租賃、回購（BT）等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。2011年以后通過信托融資等非銀行金融機(jī)構(gòu)融資形成49330萬元，通過回購（BT）方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)形成48474.8萬元，通過融資租賃形成16958.47萬元，合計(jì)114763.27萬元，占2011以后形成的債務(wù)余額160927.86萬元的71.31%。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。通過上述融資方式形成的債務(wù)余額中，融資年利率在10%以上的債務(wù)額達(dá)81863.27萬元。
三、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的建議
堅(jiān)持“控總量，調(diào)結(jié)構(gòu)，降成本”的原則，積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)與眼前的關(guān)系，規(guī)范融資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金使用效率。把地方政府債務(wù)的舉借和籌措、平衡和協(xié)調(diào)、債務(wù)資金的使用和歸還、債務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃和管理等，納入一個(gè)比較規(guī)范化的管理軌道之中。
（一）合理控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，建立債務(wù)清理償還機(jī)制
把地方性政府債務(wù)的規(guī)模控制在與經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增長以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上，切實(shí)履行好地方政府性債務(wù)歸口管理職責(zé)，合理確定政府舉債規(guī)模；同時(shí)完善債務(wù)償還機(jī)制，多渠道充實(shí)償債準(zhǔn)備金；按年初政府性債務(wù)余額的3-8%比例籌措，主要來源：從土地出讓總價(jià)款中按一定比例提取的資金；每年財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排資金；財(cái)政周轉(zhuǎn)金清理回收的資金；處置國有資產(chǎn)收入；健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高政府財(cái)政運(yùn)行透明度，努力防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
（二）積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，完善政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)制
堅(jiān)持量力而行、量入為出、收支平衡、突出重點(diǎn)的原則，在財(cái)力允許的范圍內(nèi)，按輕重緩急合理安排使用資金。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)收支計(jì)劃，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、可用財(cái)力及債務(wù)狀況，研究設(shè)置科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)；設(shè)定負(fù)債率安全線為10%、償債率警戒線為15%、債務(wù)率警戒線為100%，使債務(wù)增長速度低于全市GDP及地方可用財(cái)力的增長。妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，政府性投資建設(shè)項(xiàng)目要著重把握項(xiàng)目的有效性，選擇能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民生、扶持企業(yè)的社會公益性項(xiàng)目，在努力提高項(xiàng)目資金使用效益的同時(shí)，追求社會效益最大化。
（三）完善政府償債資金籌措渠道，逐步將地方政策債務(wù)收支納入預(yù)算管理
政府應(yīng)將償債資金支出納入預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對政府或財(cái)政部門借款的，將每年需償還的資金納入一般預(yù)算和基金預(yù)算，確保按期償還；明確償還政府性債務(wù)來源，對經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目舉債的，將建設(shè)項(xiàng)目納入使用后的收益納入財(cái)政監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府性債務(wù)。
（四）妥善化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)
通過預(yù)算安排償債資金，“過緊日子”消化存量債務(wù)，杜絕超財(cái)政承受能力“上項(xiàng)目”，有保有壓；既要制止不規(guī)范的融資行為，又要妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，避免因融資平臺公司資金鏈斷裂，出現(xiàn)不能償付到期債務(wù)的“半拉子”工程現(xiàn)象。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定具體的債務(wù)償還計(jì)劃，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解舊債的積極性，嚴(yán)防新增債務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：建設(shè)用地集約利用潛力；城鎮(zhèn)利用強(qiáng)度；農(nóng)村居民點(diǎn)整理
中圖分類號： F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0060-2
上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，各項(xiàng)建設(shè)用地快速擴(kuò)張、粗放利用的現(xiàn)象十分突出，建設(shè)占用耕地普遍超過預(yù)期控制指標(biāo)。自1986年我國開展第一輪土地利用總體規(guī)劃以來，對建設(shè)用地集約利用研究主要集中在對存量建設(shè)用地的集約利用現(xiàn)狀評價(jià)和潛力分析[1]上。本研究嘗試從土地利用總體規(guī)劃的角度，以廣西賓陽縣為例，對建設(shè)用地集約利用潛力測算進(jìn)行實(shí)證研究，并根據(jù)賓陽縣建設(shè)用地集約利用潛力來源，提出相對應(yīng)的集約利用挖掘途徑，以試圖為提高我國土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性，為建設(shè)用地集約利用潛力開發(fā)提供一定的理論和方法支持。
1 建設(shè)用地集約利用潛力內(nèi)涵
1.1 建設(shè)用地集約利用潛力內(nèi)涵
建設(shè)用地集約利用潛力是一個(gè)學(xué)術(shù)界爭議很多的概念。綜合來說建設(shè)用地集約利用潛力是一個(gè)相對概念，是建設(shè)用地利用過程中如何最大化發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等價(jià)值的一個(gè)過程，具體潛力的測算是相對的，與特定的生產(chǎn)關(guān)系和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。
本研究從土地利用總體規(guī)劃的角度出發(fā)，以賓陽縣為例，筆者認(rèn)為縣域建設(shè)用地集約利用潛力等同于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約利用潛力，即城鎮(zhèn)工礦用地集約利用潛力和農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力。
1.2 建設(shè)用地集約利用潛力測算的一般方法
在土地利用總體規(guī)劃中，測算建設(shè)用地集約利用潛力常用的一般方法主要有人均指標(biāo)法、調(diào)查法等、定性分析定量測算法。
1.2.1 人均指標(biāo)法人均指標(biāo)法依托于建設(shè)用地的國家標(biāo)準(zhǔn)，它是現(xiàn)狀建設(shè)用地與國家規(guī)定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)所形成的理論用地面積的差值。如計(jì)算公式（1）所示:
S = S0- Bi?P0 （1）
式中，S :建設(shè)用地集約利用潛力；
S0:現(xiàn)狀建設(shè)用地面積；
Bi:第i級人均用地標(biāo)準(zhǔn)；
P0：現(xiàn)狀人口數(shù)據(jù)。
1.2.2 調(diào)查法 調(diào)查法又分完全調(diào)查法和抽樣調(diào)查法。完全調(diào)查法是指對研究區(qū)域內(nèi)的閑置、批而未用、廢棄工礦等建設(shè)用地進(jìn)行地毯式調(diào)查，將調(diào)查的結(jié)果匯總即為集約利用潛力；抽樣調(diào)查法則是選取能代表研究區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地閑置浪費(fèi)情況的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村作為樣點(diǎn)，調(diào)查建設(shè)用地內(nèi)部閑置浪費(fèi)的土地面積，計(jì)算出土地閑置率，以此測算建設(shè)用地潛力。如計(jì)算公式（2）所示:
S = S?a （2）
式中， S:現(xiàn)狀建設(shè)用地；
a:土地閑置率。
1.2.3 定性分析定量測算法 定性分析定量測算法是指通過對影響建設(shè)用地集約利用的自然、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等因素進(jìn)行定性分析，將建設(shè)用地潛力區(qū)域按照不同的集約利用模式劃分成不同的潛力等級或者分區(qū)類型[2]，進(jìn)而采用相應(yīng)的數(shù)學(xué)方法進(jìn)行測算，如依據(jù)建筑容積率、社會投資能力等測算建設(shè)用地集約利用潛力。
2 案例研究――賓陽縣建設(shè)用地集約利用潛力研究
2.1 賓陽縣概況
賓陽縣位于廣西中南部，南寧市東北部，地處北緯22°54′-23°37′與東經(jīng)108°32′-109°15′之間。縣域地貌類型以中低山丘陵為主，自然資源豐富，人文自然景觀眾多，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣；交通便利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，商貿(mào)流通業(yè)發(fā)達(dá)，在廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著承東啟西，南北交流的重要作用；近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)主要沿主要干線公路布局，農(nóng)村居民點(diǎn)在中部和背部山前平原區(qū)相對集中，其余零星布局。行政轄區(qū)總面積 230849.27hm2，其中建設(shè)用地15741hm2，占土地總面積的比重為6.68%。2005年縣域總?cè)丝诩s99.76萬，其中城鎮(zhèn)人口23.94萬人，城鎮(zhèn)化率為24%。
2.2 城鎮(zhèn)工礦用地集約利用潛力
對于賓陽縣城鎮(zhèn)工礦用地集約利用潛力的實(shí)現(xiàn)擬從兩方面來考慮，一是存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力；二是城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力。
2.2.1 存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力 存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力是由于市場發(fā)育不完善和政府失靈造成的，其存在的根源是絕對的[3]，可以通過實(shí)地調(diào)查加以確認(rèn)，擬采用調(diào)查法對其進(jìn)行測算。依據(jù)賓陽縣“三項(xiàng)整治”調(diào)查結(jié)果顯示，賓陽縣存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力主要來源于獨(dú)立選址工業(yè)用地中的閑置地，閑置總量為144.46hm2。規(guī)劃期，若將這些閑置獨(dú)立選址工業(yè)用地都充分利用，存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力為144.46hm2。
2.2.2 城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力 城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力與城鎮(zhèn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有關(guān)，所表示的潛力是相對的，是在特定社會生產(chǎn)力發(fā)展水平下的一個(gè)理想值。因此，本研究認(rèn)為賓陽縣城鎮(zhèn)用地集約利用潛力測算，可將人均指標(biāo)法和容積率法兩種方法測算的結(jié)果加權(quán)平均，得到的結(jié)果更加接近真實(shí)值，更能體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。
（1）人均指標(biāo)法。賓陽縣2005年城鎮(zhèn)用地2004.21hm2，人均城鎮(zhèn)用地79.37m2/人，處于《城市標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的人均建設(shè)用地Ⅱ級標(biāo)準(zhǔn)水平（詳見表1）。
2005年賓陽縣城鎮(zhèn)人口25.25萬人，規(guī)劃期，賓陽縣城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力若依照Ⅱ級標(biāo)準(zhǔn)值下限75.1m2，根據(jù)公式（1）測算，結(jié)果可以節(jié)約用地約107.93hm2。即按照人均指標(biāo)法測算，規(guī)劃期賓陽縣城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力為107.93hm2。
（2）提高容積率法。城鎮(zhèn)用地集約利用潛力按照提高建筑物容積率計(jì)算，反映的是通過對低效利用的城鎮(zhèn)用地進(jìn)行追加投入，從而提高單位城鎮(zhèn)用地產(chǎn)值的集約利用過程。如計(jì)算公式（4）所示：
S=S0×（Ri- R0）/ R （4）
式中，S ：為潛力規(guī)模；
S0：為現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地面積；
R0：為現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地平均容積率；
Ri：為達(dá)到合理集約利用水平時(shí)的容積率。
相關(guān)調(diào)查分析顯示，賓陽縣現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地平均容積率為0.54[4]。隨著賓陽縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，參考《南寧市賓陽縣城市總體規(guī)劃（2005-2025年）》的功能定位及發(fā)展要求，研究認(rèn)為，規(guī)劃期內(nèi)，賓陽縣城鎮(zhèn)用地通過更新改造平均容積率達(dá)到0.57是可行的。據(jù)公式（4）計(jì)算，可得集約利用潛力規(guī)模約105.48hm2。
（3）城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力。城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力取人均指標(biāo)法和提高容積率法測算結(jié)果加權(quán)平均值，為106.7hm2。
2.2.3 城鎮(zhèn)工礦用地集約利用綜合潛力 綜上所述，規(guī)劃期，賓陽縣存量獨(dú)立工礦用地集約利用潛力為144.46hm2，城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度集約利用潛力為106.7hm2，那么城鎮(zhèn)工礦用地集約利用潛力則為251.16hm2。
2.3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力
農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力是相對于一定的土地整理標(biāo)準(zhǔn)而言的潛力，受到研究區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)、資源稟賦、政策以及社會文化等多種因素的制約。
目前，我國測算農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的方法較多，各有優(yōu)略。為了保證規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，本研究擬采用調(diào)查法和基于社會投資能力的定性分析定量測算法測算其整理潛力。
根據(jù)《賓陽縣土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃（2001-2010年）》實(shí)地調(diào)查，賓陽縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為1052hm2，預(yù)計(jì)新增耕地241hm2。多方綜合，確定規(guī)劃期賓陽縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力基于全社會投資能力的測算公式，如計(jì)算公式（6）所示：
（6）
式中：Y――整理潛力；
C――土地出讓金純收益；
t――新增耕地每公頃投資
a――新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)
b――耕地開墾費(fèi)
2.3.1 土地出讓金 根據(jù)財(cái)政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》的通知（財(cái)綜[2004]49號）精神，各省市、自治區(qū)土地出讓金用于土地開發(fā)的比例為土地出讓金平均純收益的15%。根據(jù)賓陽縣近幾年土地出讓金收益情況，預(yù)計(jì)到2010年土地出讓金平均純收益約1.18億元，到2020年約3.55億元。
2.3.2 新增建設(shè)用地有償使用費(fèi) 《土地管理法》規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。根據(jù)全國新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及等級，賓陽土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為10元/m2，按照新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)地方留成規(guī)定，地方可留用70%。
2.3.3 耕地開墾費(fèi) 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)耕地開墾費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定，賓陽縣征收標(biāo)準(zhǔn)為12元/m2。
2.3.4 新增耕地每公頃投資 根據(jù)賓陽縣農(nóng)村建設(shè)用地整理的經(jīng)驗(yàn)，新增耕地每公頃投資額約75萬元。
綜上所述，2005-2010年全縣農(nóng)村居民點(diǎn)可整理潛力為31.61hm2，通過整理后凈增耕地24.62hm2；規(guī)劃2005-2020年全市農(nóng)村建設(shè)用地整理總面積95.09hm2，通過整理后凈增耕地74.08hm2。如表2所示：
表2 賓陽縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力目標(biāo) （單位：hm2、%）
2005-2010年整理潛力 2005-2020年整理潛力
待整理面積 增加耕
地面積 增加耕
地系數(shù) 待整理面積 增加耕
地面積 增加耕
地系數(shù)
建設(shè)用
地整理 31.61 24.62 77.90% 95.09 74.08 77.90%
3 建設(shè)用地集約利用挖掘途徑
3.1 建立土地儲備制度，盤活存量建設(shè)用地
當(dāng)前，賓陽縣土地市場建設(shè)尚不完善，大多數(shù)工業(yè)用地出讓仍以市場化程度較低的協(xié)議出讓方式為主，土地的社會價(jià)值沒能完整體現(xiàn)，開發(fā)商以較低的價(jià)格獲得土地，刺激了工業(yè)用地粗放利用的行為。所以要加強(qiáng)土地市場建設(shè)，提高土地資源配置中市場機(jī)制的作用份額。制定科學(xué)的年度供地計(jì)劃和宗地供應(yīng)方案，對上述儲備土地以招、拍、掛的形式進(jìn)行公開出讓，使出讓土地盡可能與真實(shí)值接近，促進(jìn)建設(shè)用地的集約利用。
3.2 推進(jìn)舊城改造和農(nóng)村居民點(diǎn)整理
舊城區(qū)建筑容積率低，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散是建設(shè)用地低效利用的主要表現(xiàn)形式之一，在土地管理制度相對薄弱的廣大農(nóng)村，制定完善的政策措施和加大資金投入，建立鼓勵(lì)農(nóng)村土地整理的激勵(lì)機(jī)制，對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行綜合整治。
3.3 提高工業(yè)用地投入產(chǎn)出率，進(jìn)一步提高工業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及土地集約節(jié)約利用目標(biāo)，對工業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)一般每兩年調(diào)整一次，不斷提高工業(yè)用地的投入產(chǎn)出率。同時(shí)，積極鼓勵(lì)企業(yè)對現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目加大投資力度，提升生產(chǎn)技術(shù)水平。對原出讓或劃撥的存量工業(yè)用地，在符合城市規(guī)劃、不改變原有用途的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)在原用地范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目，且投資強(qiáng)度、建筑容積率等指標(biāo)符合自治區(qū)、南寧市規(guī)定，其增加建筑面積部分不再補(bǔ)繳土地出讓金。建立工業(yè)企業(yè)效益評價(jià)機(jī)制，對土地利用效益突出的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對土地有閑置情況的企業(yè)不能享受相關(guān)優(yōu)惠政策。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：土地資源 利用 盤活方法
國有企業(yè)土地基本為科研劃撥土地，因?yàn)槠渫恋匦再|(zhì)的制約，加上企業(yè)自身生產(chǎn)、變更等原因，導(dǎo)致許多企業(yè)都存在了不同程度的閑置土地資產(chǎn)。清理閑置土地、盤活利用土地，已經(jīng)成為企業(yè)的一項(xiàng)重要工作。
一、土地資源管理原則
依據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押需滿足下列條件：經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。
（一）劃撥土地抵押
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定： 未經(jīng)批準(zhǔn)、未辦理土地出讓不得抵押；
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：房屋抵押，土地隨同房屋共同抵押，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)是，從拍賣價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。
（二）劃撥土地出租
《劃撥土地使用權(quán)管理辦法暫行辦法》規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)、未繳納出讓金、未取得土地證，不得出租劃撥土地使用權(quán)。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：以劃撥形式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租，。應(yīng)將租金中所含土地收益上繳國家。
（三）劃撥土地用途改變
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
二、出讓用地
出讓是指土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價(jià)而原始取得的有期限限制的國有土地使用權(quán)，具有以下幾點(diǎn)特點(diǎn)：
（一）出讓國有土地使用權(quán)直接依法律的規(guī)定原始取得；
（二）出讓國有土地使用權(quán)的取得性質(zhì)為有償和有期限；
（三）出讓國有土地使用權(quán)在存續(xù)期間內(nèi)其權(quán)能近似于所有權(quán)。
三、206所土地資源匯總及現(xiàn)狀
匯總表如下：
四、206所土地資源盤活的探索和思考
（一）轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)
原則上劃撥土地是不允許直接進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但經(jīng)過批準(zhǔn)（土地局、人民政府等），可在土地有形市場公開交易，并由買賣方按市場價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。
優(yōu)點(diǎn)：程序簡單；政策風(fēng)險(xiǎn)小。
缺點(diǎn)：獲利少，以現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)讓市場需求小。
目前土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》這兩宗土地目前閑置，并且，根據(jù)目前的現(xiàn)狀：前一塊地面積小、靠路邊、東西長幾十米，南北最短的地方3米多，并且南面為深坑，地面上均是村民種的樹；第二塊地在長安區(qū)太乙宮，原為我所試驗(yàn)用，現(xiàn)在已經(jīng)閑置。單位重新利用這兩宗土地的困難比較大，可考慮此方法，如果有意向買方，我單位先向集團(tuán)公司提交申請，得到集團(tuán)批復(fù)后，可再向航天管委（土地局、規(guī)劃局）等部門提交申請（這個(gè)過程可由買方協(xié)調(diào)），待政府批復(fù)后，可按當(dāng)初約定價(jià)格出讓，土地出讓金由簽訂的合同中規(guī)定的一方支付。按這種方法，可將這兩塊閑置土地變?yōu)楝F(xiàn)金收入，但土地資源就會減少。
（二）以土地對外投資或合作開發(fā)
如果企業(yè)擁有土地用途含住宅或辦公（工業(yè)），則此種模式可以考慮。一般考慮合作開發(fā)。一方出資，一方出地的模式。以土地出資的一方通常不參與日常的經(jīng)營、管理、決策，僅以土地出資為限，不承擔(dān)其他任何責(zé)任，按雙方約定的方式分配利潤。該種合作方式雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，對雙方來說風(fēng)險(xiǎn)相對較小，容易取得預(yù)期的合作效果。
上面涉及的兩塊土地：土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》，可選擇此方法盤活，風(fēng)險(xiǎn)最小，效果最佳。單位可先向集團(tuán)公司提交申請，得到集團(tuán)批復(fù)后，在網(wǎng)上公開招標(biāo)聯(lián)合開發(fā)，單位中標(biāo)后，簽訂的合同中可規(guī)定當(dāng)?shù)卣鷱?fù)由合作方辦理，我單位只提供土地資源，所有與經(jīng)營有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)利益與我單位無關(guān)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)收取當(dāng)初約定的收益。土地證號為《長安國用（97）第269號》這宗土地，西安翻譯學(xué)院租用，從某種意義上講，也屬于聯(lián)合開發(fā)，我單位提供土地閑置土地資源，西安翻譯學(xué)院租用，跟經(jīng)營有關(guān)的一切責(zé)任，我單位不用承擔(dān)，我單位只用土地資源換取收益。實(shí)際上，2013年的時(shí)候我們資產(chǎn)部已經(jīng)按照子集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)批示，將第一塊土地拿出，進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，我當(dāng)時(shí)在局域網(wǎng)上了聯(lián)合開發(fā)的招標(biāo)通知，并且有幾個(gè)有資質(zhì)的單位來競標(biāo)，但最終因?yàn)榧瘓F(tuán)公司當(dāng)時(shí)的其他考慮，沒有批復(fù)，不過我們以后也可用此方法再次嘗試。
參考文獻(xiàn)：
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一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀
近幾年西湖區(qū)財(cái)力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財(cái)政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財(cái)力的比重為10.65％，各項(xiàng)指標(biāo)均在風(fēng)險(xiǎn)控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項(xiàng)市重點(diǎn)工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項(xiàng)目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價(jià)受市場波動(dòng)因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險(xiǎn)，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目基本情況，匯總各部門的年度建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上核實(shí)債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計(jì)匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動(dòng)態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財(cái)政局，在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動(dòng)態(tài)分析。三是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實(shí)到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。
二、債務(wù)管理中存在的問題
（一）建設(shè)單位對各自項(xiàng)目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。
有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，影響項(xiàng)目貸款資金的實(shí)際使用效果，造成資金暫時(shí)閑置。而有些項(xiàng)目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個(gè)重要因素。
（二）舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。
表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力。從目前已完工的項(xiàng)目來看，一方面由于項(xiàng)目立項(xiàng)前更多的考慮項(xiàng)目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）項(xiàng)目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實(shí)行政府采購，實(shí)際造價(jià)往往高于合同造價(jià)，增加了建設(shè)成本。
（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。
2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個(gè)百分點(diǎn)；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財(cái)政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計(jì)劃隨時(shí)可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。
三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議與措施
面對政府債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。
（一）加大財(cái)政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。
建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。
（二）逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。
建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行有效控制，反映地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時(shí)彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財(cái)政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財(cái)力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指債務(wù)余額占gdp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。
（三）整合財(cái)力，集中管理融資，合理調(diào)度。
把政府財(cái)力集中起來，把政府的資源運(yùn)作起來，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財(cái)力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財(cái)政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2006年底，共計(jì)有363個(gè)出租點(diǎn)，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對外出租。區(qū)財(cái)政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)底價(jià)后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。
（四）加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理。
1、結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則，同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績效評價(jià)，合理確定財(cái)政投資范圍，政府重點(diǎn)支持關(guān)系國計(jì)民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。對于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，可考慮建立聽證會制度，在重大項(xiàng)目實(shí)施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。也可結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，從項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項(xiàng)目實(shí)施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，是否會產(chǎn)生資源浪費(fèi)。
2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃，加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制年度政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃，也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財(cái)政全額投入的建設(shè)項(xiàng)目以及上級補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項(xiàng)目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗(yàn)積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項(xiàng)目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財(cái)政基本建設(shè)資金專戶。財(cái)政部門根據(jù)年度投資計(jì)劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項(xiàng)目全部納入國庫集中支付是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目支付管理的最終目標(biāo)。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制年度政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃提供真實(shí)的資金依據(jù)，同時(shí)便于政府及時(shí)、全面把握全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財(cái)政全面掌握政府性投資項(xiàng)目的資金需求與去向，從而使財(cái)政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項(xiàng)目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本。可嘗試進(jìn)一步研究政府投資項(xiàng)目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。
3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)，對建設(shè)單位上報(bào)要求立項(xiàng)的基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門必須會同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項(xiàng)準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實(shí)施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項(xiàng)目施工、合同簽訂、價(jià)款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財(cái)政部門組織力量或委托社會中介機(jī)構(gòu)對基建項(xiàng)目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價(jià)。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項(xiàng)目完工后，財(cái)政部門會同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。
4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項(xiàng)目庫，對項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理。項(xiàng)目庫的內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項(xiàng)目的概預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)情況以及項(xiàng)目支付的進(jìn)度，對項(xiàng)目庫實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。通過建立項(xiàng)目庫實(shí)現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財(cái)政對項(xiàng)目的跟蹤和監(jiān)督管理。
（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。
償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財(cái)務(wù)依據(jù)。主要可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：
關(guān)鍵詞：地下空間；有償使用；發(fā)展階段；出讓金；估價(jià)方法
基金項(xiàng)目：廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2010B070300081）與廣東工業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（1184513204）聯(lián)合支持。
我國土地資源的基本國情是總量大，人均資源少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且空間布局不合理，土地資源的粗放型利用使得資源稀缺這一問題日益嚴(yán)重。近年來中國的房地產(chǎn)事業(yè)如火如荼，各地?zé)o時(shí)無刻不在進(jìn)行著拆遷建設(shè)，隨著可開發(fā)土地的減少、城市化進(jìn)程的加快，人口社會聚集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，導(dǎo)致大城市土地資源嚴(yán)重不足，由此推動(dòng)政府和開發(fā)商開始重視地下空間的開發(fā)和利用，地鐵、地下商場、地下車庫和地下防御設(shè)施等三維立體利用土地的現(xiàn)象陸續(xù)出現(xiàn)在各大城市，城市地下空間已然成為人類生活發(fā)展的新空間，使土地資源的利用實(shí)現(xiàn)了從兩維使用到三維立體利用的轉(zhuǎn)換。地下空間作為新型的土地資源，在提高城市土地利用效率、緩解城市中心密度、人車立體分流、擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施容量、減少環(huán)境污染和改善城市生態(tài)方面成為最為有效的途徑[1-2]。
1 我國地下空間有償使用的發(fā)展歷程
建國以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，城市化進(jìn)程不斷加快，城市用地需求增長和土地資源短缺的矛盾日益凸顯，地下空間作為后備土地資源受到重視，我國在實(shí)踐中不斷探索嘗試合理地利用地下空間，以地下空間的利用方式和出讓方式為依據(jù)，我國對于地下空間使用權(quán)的認(rèn)識經(jīng)歷了三個(gè)階段。
（一）第一階段
借鑒國外有關(guān)地下空間的理論實(shí)踐。我國于20世紀(jì)中期開始了對地下空間的使用，主要作為管道、人防工程和地下交通。19世紀(jì)50年代，面對特殊的國內(nèi)外形勢，我國開始在北京等地建立人防工程，僅僅作為戰(zhàn)時(shí)備用，直到1978年提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的人防建設(shè)方針，提倡把人防工程與城市建設(shè)結(jié)合，用作地下商業(yè)街、倉庫等用途[3][4]。1971年1月北京地鐵第一期工程于1969年10月基本建成，開始試運(yùn)營，隨后各地紛紛興建地鐵，這個(gè)階段主要是由政府投資，歸政府所有，而地鐵附近的商鋪和地下商業(yè)街多以租賃方式經(jīng)營，是探索地下空間使用權(quán)有償使用的初始階段。
（二）第二階段
改革開放以來，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。在住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)發(fā)展的同時(shí)，開發(fā)商逐漸認(rèn)識到城市地下空間的價(jià)值，在土地出讓中通常將地下空間作為地上空間的附屬物，以捆綁地面出讓的模式，甚至在住宅用地中默認(rèn)地下空間不計(jì)入總建筑面積和容積率中，即土地有總價(jià)，地下空間沒有具體的價(jià)格。這個(gè)階段也出現(xiàn)了地下空間單獨(dú)出讓的嘗試，如2003年南京市協(xié)議出讓了4.2萬平方米北極閣地下商城和地下停車場；2004年12月8日，杭州市國土資源局受西湖文化廣場建設(shè)指揮部委托，掛牌出讓西湖文化廣場中心廣場2.43萬平方米地下空間土地使用權(quán)；2005年2月1日深圳市以經(jīng)營性土地方式公開出讓福田區(qū)車公廟深南大道地段二宗地下空間開發(fā)項(xiàng)目用地的使用；2006年南京首例進(jìn)行公開掛牌出讓的鼓樓區(qū)湖南路地下商業(yè)街，但是這個(gè)階段尚未頒布有關(guān)地下空間出讓的法規(guī)，也沒有確定地下空間使用權(quán)出讓的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
（三）第三階段
2007年物權(quán)法第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立。由此，我國正式承認(rèn)了地下空間使用權(quán)，開始了對土地的立體利用，隨后哈爾濱、杭州、鄭州、深圳、廣州等地相繼出臺了地下空間開發(fā)利用管理辦法，明確了地下空間開發(fā)的類型、規(guī)劃編制、建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)歸屬、供地方式等，規(guī)定了地下空間使用權(quán)的出讓價(jià)格、租金標(biāo)準(zhǔn)，用法律確立了地下空間使用權(quán)的有償性 [5]。
2 我國地下空間土地有償使用的現(xiàn)行辦法
目前全國許多城市頒布了地下空間開發(fā)利用管理辦法，對地下空間開發(fā)利用做了詳細(xì)的規(guī)定，將其中涉及到地下空間有償使用――出讓金的收取規(guī)定進(jìn)行匯總分析 [6]，總結(jié)我國現(xiàn)行各地區(qū)規(guī)定中關(guān)于地下空間使用權(quán)出讓金的收取標(biāo)準(zhǔn)的特征為：
（1）收取方法不同。目前有償出讓的地下空間主要用于地下商業(yè)和停車場兩種用途，土地出讓金的收取方法大致有四種，一是以已出讓地塊或是周圍地塊的樓面地價(jià)為計(jì)價(jià)依據(jù)，如鄭州對于結(jié)建的地下空間收取地上樓面地價(jià)的20%，北京擬征收地上樓面地價(jià)的10%-20%，蘇州對于單建的地下空間參照周圍公開出讓的樓面價(jià)確定；二是以市場評估價(jià)格為計(jì)價(jià)依據(jù)，如佛山以市場價(jià)格為參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，哈爾濱以評估的地表地價(jià)作為參照標(biāo)準(zhǔn)，廣州以市場評估價(jià)格為收取依據(jù)；三是以土地基準(zhǔn)地價(jià)為計(jì)價(jià)依據(jù)，這種方法最為常見，如福州市、杭州市、江蘇無錫市、徐州市、海口市均以基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例收取；四是用于經(jīng)營性用途的地下空間使用權(quán)一律通過公開的招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行出讓，不得低于基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例，如鄭州、哈爾濱、海口市等。
（2）具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。就目前來看，廣州的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高，地下一層的土地出讓金為地面市場評估價(jià)格的50%，福州在商業(yè)用途下負(fù)一層的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)到地面樓面地價(jià)的50%，其他如無錫在商業(yè)用途下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權(quán)出讓金的比例在20%。
（3）規(guī)定的詳細(xì)程度不盡相同。大部分省市將地下空間開發(fā)利用區(qū)分為“結(jié)建”和“單建”兩種形式，如鄭州、蘇州將地下空間建設(shè)使用權(quán)分為單建與結(jié)建兩種情況分別收費(fèi)，以天津市的規(guī)定為例，結(jié)建項(xiàng)目是指結(jié)合地表建筑共同開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目；單建項(xiàng)目是指獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目，單建項(xiàng)目需要經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行公開出讓；佛山、哈爾濱、無錫、福州等在地下空間出讓金收取中分不同的用途做了區(qū)分，商業(yè)用途下比停車場或其他用途大致高15%-30%；佛山、蘇州、廣州、蘇州、無錫、杭州等分層設(shè)置地下空間出讓金的收取比例，規(guī)定商業(yè)用途下負(fù)一層收取費(fèi)用為地上樓面地價(jià)的20%-50%，負(fù)二層為地上樓面地價(jià)的10-25%，負(fù)三層的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為負(fù)二層的一半或是免收；對應(yīng)的停車場或其他用途負(fù)一層收取費(fèi)用為地上樓面地價(jià)的10%-20%，負(fù)二層為地上樓面地價(jià)的5%-15%。
3 我國地下空間使用權(quán)有償使用的主要問題
我國地下空間開發(fā)利用的技術(shù)、管理、規(guī)劃、立法等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，經(jīng)歷了完全由政府出資建設(shè)到地下空間使用權(quán)的有償使用，各大城市也在實(shí)踐中紛紛確立了地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例，規(guī)定了地下空間使用權(quán)的出讓細(xì)則。目前上海城市地下空間利用已初具規(guī)模，開發(fā)規(guī)模超過了1600萬平方米，用于地下交通、地下商場、辦公用地、倉庫等，對于城市建設(shè)中出現(xiàn)的土地短缺、交通擁擠等問題有一定的緩解作用，其他城市地下空間的開發(fā)利用也在快速發(fā)展中，但是地下空間使用權(quán)的有償使用在我國還處于起步階段，在具體的實(shí)施過程中存在很多嚴(yán)重的問題。
（1）理論落后實(shí)踐
我國地下空間使用權(quán)出讓理論滯后于實(shí)踐，很多規(guī)定都是在出現(xiàn)問題――解決問題的模式中不斷完善的，這一特點(diǎn)決定了我國地下空間的開發(fā)利用缺乏長遠(yuǎn)的目標(biāo)，并且立法跟不上，難以做到地下空間的統(tǒng)一規(guī)劃。地下空間的開發(fā)利用具有不可逆性，造成的直接后果就是地下空間的開發(fā)利用較為零散，不能夠?qū)崿F(xiàn)連通，這與地下空間的建設(shè)從初期的點(diǎn)發(fā)展到線再到面的目標(biāo)相背離，為后期地下空間的建設(shè)埋下了隱患。
（2）產(chǎn)權(quán)不明確容易導(dǎo)致糾紛
現(xiàn)行的地方法規(guī)針對土地權(quán)利該如何進(jìn)行明晰、如何進(jìn)行登記造冊等關(guān)鍵問題沒有明確的規(guī)定，容易導(dǎo)致糾紛。如早期住宅用地出讓時(shí)忽略了地下空間，開發(fā)利用的地下空間未繳納出讓金，如今隨著地下空間法規(guī)的健全，是否要追繳這部分的收益，以及地下空間是否分?jǐn)偼恋貎r(jià)值、如何分?jǐn)偼恋貎r(jià)值，這些問題不可避免的成為開發(fā)商和住戶關(guān)注的焦點(diǎn)。地表空間和地下空間不同的用益物權(quán)之間存在交叉，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。如根據(jù)《物權(quán)法》第136條規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，因此政府在出讓地下空間使用權(quán)的時(shí)候是否需要征得已出讓的地表土地使用者的意見[7]。
（3）地方法規(guī)缺乏科學(xué)依據(jù)
物權(quán)法的頒布使得土地分層利用在我國有法可依，但是內(nèi)容過于籠統(tǒng)，沒有涉及具體事項(xiàng)，因此各地出于實(shí)際的需要相繼制定地下空間開發(fā)利用管理辦法。就全國而言，這些地方法規(guī)比較零散，尚未成體系，較多地側(cè)重于地下空間的安全管理、規(guī)劃審批等內(nèi)容，而且地方法規(guī)的法律效力層級低、適用范圍有限。尤其是現(xiàn)行的地方法規(guī)在收取方法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及詳細(xì)程度等方面存在很大的差異，如廣州地下一層的出讓金為地面市場評估價(jià)格的50%，無錫在商業(yè)用途下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權(quán)出讓金的比例在20%，可是數(shù)據(jù)的確定沒有確切的來源，缺乏科學(xué)依據(jù)，使得地方法規(guī)的合法性和適用性不能保證。
（4）地下空間的出讓公告中相關(guān)參數(shù)沒有詳細(xì)規(guī)定
隨著地下空間法規(guī)的不斷健全，涉及到地下空間的地塊出讓時(shí)會對地下空間加以說明，相較以前地下空間默認(rèn)不計(jì)入建筑面積有了很大的進(jìn)步。但是各省市的地下空間出讓公告詳細(xì)程度不一樣，如北京出讓的國際雕塑園地下文化娛樂中心項(xiàng)目中規(guī)定了建筑的使用性質(zhì)、使用年限、土地面積、建筑規(guī)模，深圳出讓的南山區(qū)后海區(qū)的地下空間甚至規(guī)定了地下空間的豎向界限，而其他出讓的地下空間大多沒有規(guī)定層高、建筑密度、建筑面積、容積率等相關(guān)參數(shù)，使得開發(fā)商在邊緣地帶謀求最大利潤，不僅對國家的利益造成了損失，而且過度的開發(fā)利用還存在著安全隱患。
（5）容積率的定義模糊不清
土地出讓公告中都規(guī)定了建筑物的容積率、建筑面積。但是關(guān)于容積率的定義卻不夠明確，《建筑用地容積率管理辦法》定義容積率是一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值；《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》定義容積率是地塊內(nèi)建筑物的總建筑面積的倍數(shù)；《民用建筑設(shè)計(jì)通則》定義容積率是在一定范圍內(nèi)，建筑面積總和與用地面積的比值；《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中》定義容積率也稱建筑面積毛密度，是每公頃居住區(qū)用地上擁有的各類建筑的建筑面積。在結(jié)建項(xiàng)目中，地下空間的建筑面積是否計(jì)入總建筑面積、是否計(jì)入容積率沒有明確的說明，各地對此都是自行規(guī)定，杭州規(guī)定地下建筑不計(jì)入容積率，江蘇規(guī)定地下建筑計(jì)算建筑面積，不計(jì)入容積率。為了規(guī)范房地產(chǎn)市場，防止開發(fā)商有漏洞可鉆，明確容積率的定義是亟待解決的問題，需要法律予以規(guī)范。
（6）不能夠反映真實(shí)價(jià)值
地方法規(guī)中，以地價(jià)的一定比例作為地下空間出讓金的方法，大大增加了地下空間出讓的效率，但是這種方法有失公平，沒有針對不同用途及產(chǎn)生的收益差異加以區(qū)分重視，不能夠真實(shí)地反映資源價(jià)值，甚至由于地價(jià)的相對低廉，使得開發(fā)商不能有效的利用，造成資源的浪費(fèi)，過多的重視當(dāng)前的利益，而忽略了環(huán)境效益和社會效益，加上地下空間開發(fā)利用的不可逆性，甚至?xí)斐刹豢晒懒康膿p失。
4我國地下空間使用權(quán)有償出讓的設(shè)想
（1）明確地下空間使用權(quán)的評估方法
地下空間、地表空間和地上空間一起，構(gòu)成了人類能夠使用的土地。地下空間與地上空間土地使用權(quán)的價(jià)格都在很大程度上受到地段、用途、面積、容積率等因素的影響，但是，地下空間使用權(quán)的價(jià)格最終是由土地同一供需圈的地價(jià)與地下空間開發(fā)后的功能所決定的[8]，如果同一供需圈內(nèi)的地價(jià)偏低，則暫時(shí)不會有投資地下空間的行為發(fā)生。地上空間使用權(quán)的估價(jià)體系已發(fā)展的相對成熟，因此在制定地下空間使用權(quán)出讓價(jià)格時(shí)必須要予以參考，同時(shí)又要對地下空間的深度和層數(shù)來進(jìn)行修正，確定效能遞減比例。
參考傳統(tǒng)的估價(jià)方法，即認(rèn)為地下空間使用權(quán)也可采用市場比較法、收益還原法、剩余法、基準(zhǔn)地價(jià)修正法等來進(jìn)行估價(jià)[9]。有償出讓的地下空間常常被開發(fā)作為地下商業(yè)用地或地下車庫，地下商業(yè)用地建成之后出售、出租或持有，地下車庫建成之后賣給業(yè)主或是交由物業(yè)公司收租。因此，對于建成之后用于出租或持有自營的建筑，可以先采用收益還原法評對建筑物進(jìn)行估價(jià)，再用估得的價(jià)格減去建筑成本和合理的利潤，所得即為地下空間使用權(quán)的價(jià)格；而對于建成之后直接出售的建筑，可采用剩余法直接求出該地下空間使用權(quán)的價(jià)格。在地下空間市場發(fā)育較好的地區(qū)，有足夠的比較案例，可以采用市場比較法求得地下空間使用權(quán)的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格最能夠代表地下空間市場的真實(shí)情況。
在一個(gè)成熟的土地供需圈中，可通過立體地價(jià)的計(jì)算，求得各樓層的價(jià)值所占的比例，得出土地使用權(quán)在立體空間上的立體價(jià)值比，同時(shí)借鑒德國的史基墨滾動(dòng)法（以地上五層、地下兩層的建筑物為基準(zhǔn)，地面一層的土地利用效用為100%，混合商業(yè)地帶，地下一層為12.15%，地下二層為12.15%；繁華商業(yè)地帶，地下一層為83.52%，地下二層為16.48%；辦公場地，地下一層為50.00%，地下二層為16.77%）和日本的樓層效用比率（假設(shè)地面上0m至10 m土地利用效用為1.0，則 0m至負(fù)10 m土地利用效用為0.1 ，負(fù)10至負(fù)50 m土地利用效用為0.05）[10]，可見地下空間的土地利用效用隨著深度的增加而遞減，且遞減的幅度大于地上空間的土地利用效率，最終確定具體的效能遞減比例。
已建立的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)對于地下空間使用權(quán)價(jià)格的評估也有一定的借鑒意義，即根據(jù)地下空間市場的發(fā)育狀況，確定合適的效能遞減比例，得出地下空間的基準(zhǔn)地價(jià)，進(jìn)而根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)修正法求得地下空間的使用權(quán)價(jià)格，但是土地供需圈的地價(jià)達(dá)到一定的高度才會迫使人們開發(fā)利用地下空間，其地價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)地價(jià)，因此采用基準(zhǔn)地價(jià)修正法求得的地下空間使用權(quán)價(jià)格往往與市場價(jià)格偏差很大。
（2） 明確地下空間使用權(quán)有償出讓的具體規(guī)定
據(jù)統(tǒng)計(jì)，地上空間的建造成本約在2000-2500 元/m2 /層，地下工程的建造成本為相應(yīng)地上建造成本的3-4倍，綜合考慮建筑工程費(fèi)用的上漲以及平戰(zhàn)兩用的要求，估算地下空間建造成本高達(dá)9000元/m2 /層，隨著地下空間層數(shù)的增加，成本也會大幅度上升，施工難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地面。而且，在商業(yè)用途下，地下空間出于通風(fēng)、采光、干燥的需要，營運(yùn)成本較高，經(jīng)營的商品檔次低，利潤低，風(fēng)險(xiǎn)大。考慮到開發(fā)商前期的高投入和后期的低利潤風(fēng)險(xiǎn)，政府在對地下空間進(jìn)行出讓的時(shí)候，出讓金在價(jià)值評估的基礎(chǔ)上適當(dāng)給予優(yōu)惠，甚至為促進(jìn)和鼓勵(lì)城市地下空間的開發(fā)和建設(shè)，可以適當(dāng)延長出讓年限，不再局限于地上空間商業(yè)40年的規(guī)定。■
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