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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇淺談城中村規(guī)劃和改造，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：城中村改造；渭南市；可持續(xù)發(fā)展
中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8500（2013）02-0044-01
一、研究背景
通過對城中村的改造研究中發(fā)現(xiàn)新困難新問題，比如城市在開發(fā)過程中過于遷就土地所有制和行政隸屬，致使延誤了最佳改造時機(jī)，而隨著城市發(fā)展城中村的區(qū)位價值日益加大，導(dǎo)致改造開發(fā)成本過高。大多城中村區(qū)域位于城市景觀控制帶，對容積率的嚴(yán)格控制使得局限于該區(qū)域的改造開發(fā)活動無利可圖擱置了改造時機(jī)。局部開發(fā)收益與成本形成逆差，導(dǎo)致城市建設(shè)無法順利進(jìn)行等?！俺侵写濉钡母脑毂囟ㄊ且粋€艱難的產(chǎn)權(quán)重新界定和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重組的過程，必須創(chuàng)造一種使各方共贏的合約安排才能順利進(jìn)行。而這些仍需要進(jìn)行深入研究和探索，堅(jiān)持找出更加合適的可持續(xù)發(fā)展的方案。
二、渭南市城中村現(xiàn)狀及存在問題
渭南是具有豐富歷史文化和資源的城市，隨著城市的不斷發(fā)展擴(kuò)張加之外來人口的聚集膨脹，渭南市建成區(qū)由1980年13平方千米、19.5萬人口到2007年已發(fā)展到38平方千米、36.8萬人口。目前渭南市中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有臨渭區(qū)等6個街道辦事處、26個城中村、144個村民小組、共計(jì)14534戶約50339人，其宅基地占地約6859畝，公共占地約3372畝，房屋建筑面積約360萬平方米。其中例如城中村五里鋪?zhàn)鳛槌鞘兄匾δ芷瑓^(qū)，自身已形成一個比較成熟的小經(jīng)濟(jì)體系，可以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钚枨螅沁@些街區(qū)以村中居民宅基地建起的私房建筑為主，其中臨街建筑一層大多改建成門面房，從事商業(yè)活動。當(dāng)?shù)鼐用翊蠖嘁约易逍问骄幼≡诖逯校顥l件十分落后，已經(jīng)完全跟不上村子周圍城市發(fā)展的腳步。生活環(huán)境、商業(yè)形式、基礎(chǔ)教育等方面出現(xiàn)了諸多連鎖不良反應(yīng)，這是城中村在急速發(fā)展的城市現(xiàn)狀中的典型。
通過對渭南市城中村的調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)幾個問題，首先由于城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，導(dǎo)致土地管理制度城鄉(xiāng)差異較大，無規(guī)劃高密度建筑的城中村區(qū)域難以融入城市之中，使得該區(qū)域城市化進(jìn)程滯緩；其次，由于行政管理的不統(tǒng)一，城中村村民住房面積過大，區(qū)域變化過快帶來的文化適應(yīng)問題是該類社區(qū)城市綜合治理的重點(diǎn)。從城市發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、城中村區(qū)域規(guī)劃和出臺的相關(guān)政策等角度提出相應(yīng)對策，同時在改造過程中要注意因地適宜，不能過于強(qiáng)硬，要提出可持續(xù)發(fā)展的適宜政策，規(guī)范集體土地的出讓、出租和建設(shè)。在流動人口方面，由于城中村是外來流動人口的聚集地，對城中村的改造除了要妥善安置村民，如何解決外來人口對廉租房需求等問題也是重中之重。在進(jìn)行整合和改造的同時，既要控制人口數(shù)量，還要限制開發(fā)建設(shè)規(guī)模，從政策、經(jīng)濟(jì)等各方面多管齊下，由改造單位主要負(fù)責(zé)，組成包括社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、工程師、規(guī)劃師等專業(yè)人員的團(tuán)隊(duì)聯(lián)合進(jìn)行操作，完善針對外來流動人口的住房租賃市場和安置問題。由于宅基地制度的存在導(dǎo)致了城中村管理混亂，城中村區(qū)域的土地未能及時收回國有。從文化角度對城中村進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)城中村的城市化不僅是單純的物質(zhì)形態(tài)的轉(zhuǎn)化，而是從社會、經(jīng)濟(jì)、文化、景觀等多方面的轉(zhuǎn)化。城中村區(qū)域的村民將要面對本土文化與外來文化的沖突到融合及從農(nóng)業(yè)文化到現(xiàn)代都市文化的轉(zhuǎn)變。在城中村改造問題上，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該積極配合積極引導(dǎo)，改進(jìn)市場機(jī)制、加大公眾參與力度，加強(qiáng)對本土傳統(tǒng)文化的保護(hù)，加大城鄉(xiāng)結(jié)合部的整體規(guī)劃建設(shè)等策略，爭取做到區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)清晰、法制健全，走可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市化道路。
三、結(jié)論及思考
通過對渭南市傳統(tǒng)街區(qū)城中村的調(diào)查研究，分析了城中村改造中出現(xiàn)的問題和矛盾，認(rèn)為城中村問題的核心是如何滿足外來流動人口對城市廉租房的需求問題和城中村本地村民的營生安置問題。針對這兩個問題提出構(gòu)建政府、村民和開發(fā)商之間的利益均衡機(jī)制來改造其物質(zhì)生存環(huán)境，提供各類教育補(bǔ)償以及政策福利，改善村委會和村民的多樣化現(xiàn)狀，提出綠色環(huán)保可持續(xù)發(fā)展的城中村改造理念，充分利用現(xiàn)有的自然優(yōu)勢，采用生態(tài)方式因地制宜地進(jìn)行改造，為城市宜居、發(fā)展綠色生態(tài)城市建立總體戰(zhàn)略規(guī)劃。借鑒近年來對各大城市的改造經(jīng)驗(yàn)，對于像渭南市這類向大城市快速邁進(jìn)的二線城市，城中村的改造應(yīng)趁還未有大規(guī)模整合之前，及早規(guī)劃，提早防控，降低改造成本的同時完善各類保障制度，妥善安置村民，開展陽光拆遷，加強(qiáng)大眾參與，轉(zhuǎn)變村民被動改造的情緒，從而達(dá)到順利和諧改造城中村的目標(biāo)。另外通過對城中村改造的功能引導(dǎo)，使改造方案符合未來城市發(fā)展規(guī)劃的要求，與周邊區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)，避免條形商業(yè)區(qū)域形式出現(xiàn)，激發(fā)城市活力，提高土地價值和使用效益。
從生態(tài)環(huán)保、人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的高度來審視，如何防止新的城中村產(chǎn)生也將是城中村問題研究的一個重要課題，城市在不斷發(fā)展，二線城市要抓住機(jī)會，慎重對待城中村問題，防止新村產(chǎn)生。徹底解決城中村問題將是一個漫長又繁雜的歷史過程，居住環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展可以說是個久遠(yuǎn)并能不斷創(chuàng)新的課題。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施；存在問題；相應(yīng)對策
Abstract: the city planning in the implementation process will inevitably produce deviation, this paper explores the reasons, try to put forward the countermeasures.
Keywords: city planning; planning implementation; problems; Countermeasures
中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
城市規(guī)劃的成果是以科學(xué)合理、可持續(xù)的圖景為目標(biāo)導(dǎo)向的，城市規(guī)劃的實(shí)施卻是以“項(xiàng)目”為導(dǎo)向的，加之短期內(nèi)出“政績”的GDP考核要求，土地財(cái)政下政府對“大商”遷就，往往出現(xiàn)因大項(xiàng)目落地調(diào)整城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。只要外商看上了某個地塊，不惜蠶食規(guī)劃預(yù)留的生態(tài)廊道、取消城市干道、填埋規(guī)劃預(yù)留的水系、提高容積率，甚至改變規(guī)劃總體布局。盡管有住建部的督導(dǎo)、衛(wèi)星圖片核查，但通過獨(dú)立選址、城市規(guī)劃動態(tài)維護(hù)以及調(diào)整總體規(guī)劃來合法化。甚至在“落地倍親商”的環(huán)境下，外商故意造成“既成事實(shí)”，逼迫規(guī)劃局認(rèn)可。由于城市規(guī)劃管理工作的監(jiān)督和約束機(jī)制不夠健全，城市環(huán)境質(zhì)量逐年下降、城市內(nèi)澇、水體污染，甚至土地被“胡亂占用”等問題出現(xiàn)。
以“項(xiàng)目”為導(dǎo)向的規(guī)劃實(shí)施也是造成“城中村”的原因之一。政府為了項(xiàng)目，成立項(xiàng)目指揮部，有著明確的目標(biāo)考核，為了項(xiàng)目推進(jìn)，盡快實(shí)施，總是本著“先易后難”，“見效快、投資省”的原則，征遷難、改造成本高的城郊村落自然而然就演變成為“城中村”的問題了。
如何避免城市規(guī)劃藍(lán)圖與規(guī)劃實(shí)施之間的誤差呢？筆者試著提出如下的思考。
一、要加強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)合理性
1.1、科學(xué)合理的規(guī)劃是可持續(xù)性的
要想實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，在城市規(guī)劃過程中，不僅應(yīng)該包括常規(guī)規(guī)劃內(nèi)容，而且應(yīng)該綜合考慮城市自身的資源和環(huán)境問題。城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該建立一個可以滿足人們生活需要和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市構(gòu)架，城市規(guī)劃的制定人員應(yīng)該綜合考慮可能影響城市發(fā)展的各方面因素，以城市環(huán)境承載力和環(huán)境容量為城市規(guī)劃的指標(biāo)，將城市發(fā)展過程中資源和環(huán)境消耗控制在一個合理的范圍之內(nèi)，制定相應(yīng)的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而形成城市可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的城市規(guī)劃新思路，如果城市規(guī)劃的初步方案超出了城市的環(huán)境承載力，需要及時進(jìn)行調(diào)整，在城市資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)下，形成新的城市規(guī)劃方案，并再次與城市的資源和環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行對比分析，如果不達(dá)標(biāo)需要再次改正，直到修正后的規(guī)劃方案可以滿足城市自身的環(huán)境和資源承載力為止。
由于我國人口眾多，國家的資源相對短缺，城市是我國人口較為密集的地方，各類社會經(jīng)濟(jì)活動高度集中，因此社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾也變的日益突出，為此必須做到堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展觀念作為城市規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，推動城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)。
1.2、可持續(xù)性城市規(guī)劃的內(nèi)容
在城市規(guī)劃制定的過程中應(yīng)該注意三點(diǎn)內(nèi)容：
其一，城市規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是城市土地和空間資源與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，同時應(yīng)該強(qiáng)調(diào)城市資源供給力與城市環(huán)境承載力，這是城市可持續(xù)發(fā)展對城市規(guī)劃提出的要求。 其二，城市規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該將城市的經(jīng)濟(jì)、人口、資源、社會、環(huán)境等都納入規(guī)劃計(jì)劃中，保證以上各個因素相互協(xié)調(diào)促進(jìn)的前提下，不斷擴(kuò)大城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度。
其三，城市規(guī)劃方案應(yīng)該以城市資源環(huán)境的承載力作為一個重要控制點(diǎn)，也就是說城市規(guī)劃不能超出城市的資源和環(huán)境承載力， 另外，現(xiàn)階段隨著社會科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展進(jìn)步，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源消耗和環(huán)境污染的治理能力都在逐步提高，所以城市的環(huán)境承載力和資源供給能力也有了很大程度的提高，為此在進(jìn)行城市規(guī)劃方案制定時，可以不完全受城市環(huán)境承載力和資源供給力指標(biāo)的限制，可以適當(dāng)增加城市系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)模。總之，為了保證城市發(fā)展與資源環(huán)境之間良性互動，城市規(guī)劃必須引進(jìn)資源供給力和環(huán)境承載力指標(biāo)。
1.3、制定城市可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)
城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)是綜合評價城市可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)，在城市規(guī)劃過程中，制定城市可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)需要遵循一定的原則。
首先，應(yīng)該堅(jiān)持綜合性原則，城市可持續(xù)發(fā)展要求城市可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)應(yīng)該可以反映城市社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)性，并在一定的科學(xué)理論指導(dǎo)下分析城市社會、資源、人口、 經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境等各個領(lǐng)域變量之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)之上，制定綜合性指標(biāo)，確保該指標(biāo)可以較為全面的反映和測度城市的發(fā)展?fàn)顩r。
其次，城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)該具有一定的可操作性，確保指標(biāo)體系的復(fù)雜性和簡易性相統(tǒng)一，同時充分考慮指標(biāo)量化的難易程度，充分保證城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)可以得到廣泛推廣使用，同時還可以反映城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵；指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)該簡單易懂，可以為大眾所接受，另外，在制定指標(biāo)時應(yīng)該使用現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)資料，以保證該評價體系的權(quán)威性和可行性。
再次，應(yīng)該增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)的針對性，對于不同城市不同地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系應(yīng)該有所不同，各大城市應(yīng)該嚴(yán)格依照本城市自身的發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)制定適合自身的評價指標(biāo)，使其真正發(fā)揮對本城市可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向作用。
最后，城市可持續(xù)發(fā)展評定指標(biāo)應(yīng)該具有一定的科學(xué)性，評價指標(biāo)中的指標(biāo)數(shù)據(jù)都應(yīng)該建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，既要反映城市可持續(xù)發(fā)展的真實(shí)情況，又要符合城市系統(tǒng)分析和生態(tài)學(xué)原理，指標(biāo)數(shù)據(jù)來源應(yīng)該具有充分的科學(xué)依據(jù)，具有準(zhǔn)確性和可靠性，與此同時確保評價指標(biāo)的定義準(zhǔn)確，并且可以量化處理。
二、重視“城中村”的社會生態(tài)
2.1 城中村形成原因
城中村的形成有著多方面復(fù)雜的原因。首先，在城鎮(zhèn)化過程中，“土地城鎮(zhèn)化易，人的城鎮(zhèn)化難”，城市蔓延和城市向郊區(qū)發(fā)展加速，城市邊緣區(qū)土地被大量征用，由于涉及到人的安置，征遷成本的加大，城市來不及、也不愿消化原有的村落。其次，城市外來人口的劇增，促進(jìn)了城中村廉價出租屋市場的繁榮。村民為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，想方設(shè)法最大限度地提高土地開發(fā)強(qiáng)度，密集搭建違章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形態(tài)。第三，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)效益往往是城市建設(shè)投資主體追求的唯一目標(biāo)。由于城中村拆遷量過大，政府和投資商往往有意避開了居住密度大、拆遷安置費(fèi)用相對較高的城中村居民點(diǎn)，而選擇拆遷難度較小的空地，這客觀造成了城中村問題越積越深。
2.2 城中村的社會功能
（1）低收入者棲息地
城市的快速發(fā)展提高了城市的拉力，城市的建設(shè)也需要大量外來務(wù)工人員，因此大量農(nóng)民工和非正式合同的外來務(wù)工人員進(jìn)入城市生活，目前我國各個城市普遍存在低端商品房與保障性住房均供應(yīng)不足的問題，因此城中村的存在滿足了這些群體的需要，一定程度上完善了社會的功能。
（2）高校學(xué)生聚居地
由于近幾年高校的擴(kuò)張，有些城中村在空間上與高校或相鄰或接近，部分學(xué)生租用占了城中村收入的一部分，這些學(xué)生一部分是剛畢業(yè)的大學(xué)生，由于經(jīng)濟(jì)收入較低，往往選擇價格較低廉的城中村出租房屋，還有一部分是準(zhǔn)備考研和假期勤工儉學(xué)的學(xué)生，這些學(xué)生往往本身家庭條件較差，城中村出租房可以滿足這些年輕學(xué)生的需要。
2.3 城中村改造產(chǎn)生的社會問題
目前，城中村的存在嚴(yán)重影響了城市形象和城市的健康良性發(fā)展，已經(jīng)成為了各大城市重要的民生工程，但是改造過程普遍出現(xiàn)單一化改造的趨勢，只注重建筑形態(tài)的改造，未能充分研究考慮城中村所承載的城市功能。一方面目前城中村承載著為大量低收入者提供出租房屋的功能，這種情況下如果一味簡單拆除城中村現(xiàn)有房屋進(jìn)行改造，若處理不當(dāng)必然造成社會不穩(wěn)定因素的增加。另一方面，城中村的全面改造也容易造成城市多樣化空間形態(tài)和兼容并蓄的文化破壞，使城市活力受損。
2.4 城中村改造相應(yīng)對策
從以上的分析中可以看出，解決好城中村改造問題是關(guān)系民生的重大問題，也是我們能否建設(shè)美好人居社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城中村的形成和存在有復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)和歷史原因，對為數(shù)眾多的城中村群體改造不能一味追求土地經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)該正視其社會效應(yīng)，否則，最終必定導(dǎo)致城市人居環(huán)境系統(tǒng)的整體不經(jīng)濟(jì)。
城中村改造想要成功，其一政府必須變被動為主動，有效降低管理成本，通過土地資源的有效整合，保障現(xiàn)狀居民的權(quán)益，把城中村地塊作為保障房、廉租房的首選。其二在新住宅區(qū)內(nèi)，制定居民規(guī)范準(zhǔn)則、外來人員入住規(guī)定等等，出租屋也納入社會化的規(guī)范管理，良好的內(nèi)外環(huán)境會吸引更多的“打工族”入住。這種管理是由過去的“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，使社區(qū)管理走上了良性循環(huán)的軌道。其三，把村民原有的宅基地、村集體土地變?yōu)閲型恋?，使地價升值；政府通過合理調(diào)整住宅和商業(yè)用地，合理規(guī)劃布局和公共配套設(shè)施，使居民的住房面積、居住環(huán)境都大為改善。
三、加強(qiáng)規(guī)劃管理的手段
目前城市規(guī)劃管理存在如下問題：
第一，城市規(guī)劃依法審批管理制度的落實(shí)不夠。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?xiàng)l例以及住建部門的相關(guān)規(guī)定，在進(jìn)行規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)由政府審批。而地方政府審批一般都由規(guī)劃委員會研究決定。規(guī)劃委員會成員全是些政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)，非官員的學(xué)者、專家不能參與，很容易造成決策失誤的現(xiàn)象，因此而造成了個別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)隨意的改變建筑規(guī)劃，產(chǎn)生違法超建的現(xiàn)象。審批前的規(guī)劃方案公示流于形式，公眾只有主動查詢在合適的期限內(nèi)才能得到相關(guān)信息，起不到有效監(jiān)督的作用。
第二，城市規(guī)劃管理的主體管理職能不健全。很多城市規(guī)劃管理職能被人為的分割，無法形成城鄉(xiāng)一體化的管理模式，始終無法落實(shí)城鄉(xiāng)一體化的城市規(guī)劃目標(biāo)。一些城市，政府部門除了規(guī)劃局、住建委外，還成立了重點(diǎn)工程建設(shè)局、城市投資公司，此外還有城市新區(qū)指揮部、經(jīng)濟(jì)開發(fā)園區(qū)。幾個部門、單位都有城市規(guī)劃、管理、實(shí)施的職能。城市規(guī)劃成果出臺后，上述任一部門都有可能做出調(diào)整。
第三，經(jīng)費(fèi)的緊缺使得城市規(guī)劃管理工作不能順利進(jìn)行。城市規(guī)劃管理需要基礎(chǔ)資料的支撐，比如1:1000地形圖及時更新，審批信息一張圖平臺建設(shè)，違建監(jiān)察圖像等都需要投入。
第四，城市規(guī)劃管理人員的素質(zhì)不一，部分地區(qū)的相關(guān)部門執(zhí)法管理力度不足，處罰標(biāo)準(zhǔn)不合理，造成了執(zhí)法水平與城市規(guī)劃工作無法相適應(yīng)的局面。
對策一，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市編制辦法，讓公民參與城市規(guī)劃。讓公眾參與到城市規(guī)劃的決策當(dāng)中，提高規(guī)劃的科學(xué)性；規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)公布，所有市民均能查閱到，增加規(guī)劃修改的門檻條件。
對策二，增強(qiáng)城市規(guī)劃管理部門的職能，所有規(guī)劃編制、規(guī)劃修改必須要由規(guī)劃主管部門主導(dǎo)，經(jīng)法定程序后實(shí)施。
對策三，加強(qiáng)城市規(guī)劃人才培養(yǎng)和設(shè)備的投入。
四、結(jié)語
如何減小城市規(guī)劃實(shí)施帶來的偏差呢？首先要有經(jīng)得起推究的規(guī)劃，要定期對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評估；其次以城市規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行招商，同時讓社會公民參與共同監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施；再次要從存在的問題中尋找“合理性”，取得利益方平衡；最后加強(qiáng)規(guī)劃管理水平。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；城市化進(jìn)程；住房問題
中國的城市化進(jìn)程是長期的、必然而且必須的，而農(nóng)民工又是城市化進(jìn)程中不可或缺的重要力量。進(jìn)城農(nóng)民和城市的其他勞動者不同，他們是一個非正式、非固定、收入低廉、無城市戶口、無城市居民待遇和社會保障的弱勢群體。如何解決農(nóng)民工的城市住房問題，是一個值得重視的課題。
1農(nóng)民工的城市住房現(xiàn)狀分析
目前農(nóng)民工的城市住房條件基本不盡人意，他們基本沒有固定的住處，在哪工作就在哪居住，吃喝拉撒睡基本都在空間狹小，衛(wèi)生條件差的臨時住所。雖然農(nóng)民工大都比較年輕，這使他們對自己的健康狀況都比較自信，即使患病也不太在乎，但實(shí)際上惡劣的居住環(huán)境還是給他們的身體造成了傷害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億人左右，其中僅建筑業(yè)農(nóng)民工隊(duì)伍就達(dá)3200萬左右，占進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的三分之一，占從事建筑施工人員總數(shù)90%以上?？呻S著越來越多的農(nóng)民工走入城市，他們在城市的住房問題也成了一大難題?，F(xiàn)在城市務(wù)工的農(nóng)民工大解決住房問題的方式基本如下：
1.1公共場所
許多農(nóng)民工在進(jìn)城后找到工作前，如沒有親朋好友可以提供可住宿的住房，而且又沒有錢可以住在旅館，那么他們也就大都住在本來為城市人設(shè)計(jì)、建造并管理的公共場所。
1.2建筑工地的工棚或未竣工建筑物內(nèi)
所謂的工棚，一般是指建筑工地搭建的存放鋼筋、水泥、塑料管等建筑材料的臨時性的簡易棚子，大都是水泥瓦（石棉瓦）作頂、草席竹席擋墻，具有夏不隔熱、冬不御寒的典型特征。至于建筑工地里未竣工的建筑物，更是農(nóng)民工們比較好的棲身地。
1.3雇主提供的集體宿舍里
雇主能提供集體宿舍，對農(nóng)民工來說已經(jīng)是比較理想的住宿條件。但此類集體宿舍受建筑成本的限制，往往是高低鋪、過道狹窄，不僅不能像城里人的住房那樣有必備空間，而且沒有了個人的隱私空間。
1.4雇主家里
住在雇主家里的一般都是家庭保姆、護(hù)工等。因?yàn)橐疹櫺『?、老人、病人等，一般來說雇主也就不能不讓農(nóng)民工住到自己家里。
1.5城中村
所謂城中村，簡單的說就是城市中的村莊。中國的城中村，特指在城市急劇擴(kuò)張中，政府行政和開發(fā)商尚未能夠征用并強(qiáng)拆的農(nóng)民住房群。
2解決農(nóng)民工城市住房問題的意義
2.1解決農(nóng)民工住房問題是推進(jìn)城市化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必由之路
城市化是我國改革開放30年取得巨大成就的重要推動力，也是今后較長時期保持我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、全面實(shí)現(xiàn)小康社會的必由之路。1978年我國城鎮(zhèn)人口比重為17.92%，2008年達(dá)到45.68%，30年提高了個近28個百分點(diǎn)，成績有目共睹。但近年來，城市化進(jìn)程的難度不斷加大，其中一個重要的原因就是農(nóng)民工難以留在工作地實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，而是如同候鳥一樣往來于城市與農(nóng)村，不斷的外出務(wù)工又返鄉(xiāng)回流。從長期來說，隨著農(nóng)民工住房問題的逐步解決，可以實(shí)現(xiàn)勞動力素質(zhì)的整體提高，有效降低生育率，減少農(nóng)村人口，提高農(nóng)村人均土地?fù)碛辛?，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)放。
2.2解決農(nóng)民工城市住房問題有利于社會穩(wěn)定
在我國未來的城市化進(jìn)程中，仍將有源源不斷的農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，民工潮將是社會一個長期存在不可避免的現(xiàn)象。由于農(nóng)民工不能真正進(jìn)入城市，大量人口依然滯留農(nóng)村，農(nóng)村整體貧困面貌難以改變。而且由于外出務(wù)工農(nóng)民實(shí)際已不再適應(yīng)農(nóng)村生活，因此，當(dāng)其年老時，必將面臨在城市去留兩難的尷尬境地。而且不少農(nóng)民工的子女從小在城市成長，已經(jīng)不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的知識，更不會回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，這就造成大量的社會問題。如果能妥善解決農(nóng)民工的住房問題，將有利于和諧社會的建設(shè)，有利于社會穩(wěn)定。
2.3有利于提升城市競爭力
人口素質(zhì)及其結(jié)構(gòu)狀況是現(xiàn)代城市競爭力的一個典型特征。農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民都是我國現(xiàn)代化建設(shè)的共同創(chuàng)造者，解決農(nóng)民工的住房問題，能夠從客觀上要求他們對城市作出持續(xù)貢獻(xiàn)。農(nóng)民工普遍特征就是特別能吃苦、對報(bào)酬的要求相對較低，他們以積極向上的勞動態(tài)度，務(wù)實(shí)進(jìn)取的精神，以及他們所帶來的開放、競爭和創(chuàng)新的氛圍，使城市競爭力不斷上升。
3解決農(nóng)民工城市住房問題的思路
農(nóng)民工的城市住房問題不解決，基本生存條件就難以改善，健康、安全、發(fā)展就談不上。而解決農(nóng)民工的住房問題涉及巨額資金和一系列復(fù)雜社會管理問題，在此淺談幾點(diǎn)解決思路。
3.1要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用
解決農(nóng)民工住房問題，僅靠政府的力量是不夠的，要注意調(diào)動社會各方面的力量，多方面解決。要根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件逐步解決，當(dāng)前最迫切的是為農(nóng)民工提供具備基本人居條件的住所。在解決農(nóng)民工住房的具體操作中，要充分考慮農(nóng)民工的作息規(guī)律、地域分布特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)承受能力，避免不切實(shí)際的建設(shè)造成住房閑置。
3.2政府要給予必要的政策支持
首先是城市規(guī)劃中必須給予考慮。其次，城中村改造是解決農(nóng)民工城市居住問題的主要途徑，通過城中村改造，吸納更多的農(nóng)民工在城市居住，緩解大量農(nóng)民工進(jìn)入城市的住房困難。再次，鼓勵利用閑置廠房、學(xué)校、倉庫等改建適合農(nóng)民工居住的房屋。
3.3要研究解決農(nóng)民工住房問題的長期政策
這包括公積金政策、廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策等，通過這些政策的調(diào)整，逐步將農(nóng)民工納入城市住房政策范圍通盤考慮。
3.4放開農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
在中國現(xiàn)有土地制度框架下，中國農(nóng)村土地歸集體所有。農(nóng)村集體土地只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，不能抵押和買賣。而恰恰在城市郊區(qū)，有大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如果能允許在集體建設(shè)用地上建設(shè)廉租房，就有可能解決農(nóng)民工的定居問題。
住房問題、農(nóng)民工問題都是“兩會”熱議的話題。對于如何解決好農(nóng)民工的住房問題、能否妥善處理好農(nóng)民工進(jìn)城的定居問題，是衡量一個國家城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提之一。安居才能樂業(yè)，安居才能和諧，安居才能發(fā)展。如何讓農(nóng)民工安居樂業(yè)，目前已成為我國城市化進(jìn)程中亟待解決的問題。
參考文獻(xiàn)
[1]張慶武.中國流動人口現(xiàn)狀[J].東亞勞動力流動與遷移.
關(guān)鍵詞：油庫 總圖設(shè)計(jì) 案例 大型
中圖分類號：TE972 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）03（b）-0051-02
1 大型油庫的特點(diǎn)
油庫一般包括儲油罐區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、輔助生產(chǎn)區(qū)、水處理區(qū)、辦公管理區(qū)、警消區(qū)、生活區(qū)等功能區(qū)。大型油庫除具備以上組成外，還具有中小型油庫不具備的特點(diǎn)：一是容量大，一般容量大于100×104 m3的油庫稱為大型油庫；二是占地大，100×104 m3的油庫占地在28×104 m2以上；三是防洪等級高，大型油庫的防洪按100年重現(xiàn)期考慮；四是對區(qū)域環(huán)境影響較大；五是土石方工程量大。
2 大型油庫總圖設(shè)計(jì)
2.1 庫址選擇
石油庫的庫址必須滿足建成后日常的運(yùn)營、管理等基本要求，即，有接卸大型原油油輪的碼頭、裝卸車棧橋、石油輸送管道等可依托條件；有以原油為主的石油化工中心或成品油消費(fèi)市場。根據(jù)石油庫以上特點(diǎn)以及相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，油庫庫址的選擇應(yīng)符合以下規(guī)定：一是，根據(jù)石油庫的性質(zhì)、油品、油品運(yùn)輸方式、生產(chǎn)特點(diǎn)等綜合因素，合理選擇石油庫所在區(qū)域位置；二是，為防止石油庫影響周圍環(huán)境，庫址選擇應(yīng)符合油庫所在地的城鎮(zhèn)規(guī)劃；三是，應(yīng)根據(jù)石油庫所在地區(qū)的地形、地質(zhì)、交通、可用土地等條件，經(jīng)濟(jì)合理地確定具體的最優(yōu)建庫地址；四是，國家鐵路干線、企業(yè)鐵路支線對石油庫的安全距離有不同的要求，應(yīng)根據(jù)石油庫附近的鐵路性質(zhì)合理確定庫址，若待建油庫運(yùn)輸方式為鐵路運(yùn)輸，還需考慮支線鐵路的長度、安全距離等；五是，石油庫的庫址應(yīng)符合油庫所在地的環(huán)境功能區(qū)劃的要求，即庫址應(yīng)有利于廢氣擴(kuò)散、廢水排放。庫區(qū)與居民區(qū)、人員集中的學(xué)校、企事業(yè)單位之間，應(yīng)保持相關(guān)規(guī)范規(guī)定的衛(wèi)生防護(hù)距離，并盡量遠(yuǎn)離其他環(huán)境敏感目標(biāo)。
大型石油庫選址是整個工程建設(shè)中非常重要的一環(huán)，除滿足日常的運(yùn)營要求外，還要滿通、環(huán)境、地質(zhì)、水土流失防治等要求。因此庫址的選擇必須有兩個以上的方案，綜合各因素選擇最佳庫址。如蘭州180×104 m3原油商業(yè)儲備庫在庫址選擇階段共選了5個庫址，分別位于蘭州市轄區(qū)內(nèi)的西固區(qū)庫址、沙井驛庫址、河口庫址、中川庫址和永登庫址。經(jīng)過對5個庫址的社會依托條件、進(jìn)出庫管道建設(shè)長度及走向、工程地質(zhì)條件、交通運(yùn)輸條件、土石方工程、總投資等諸多方面進(jìn)行綜合比較，最后確定蘭州市西固區(qū)庫址為最佳庫址，該庫址與蘭州石化公司等相關(guān)企業(yè)構(gòu)成石化工業(yè)區(qū)，符合蘭大型油庫的總圖設(shè)計(jì)州市總體規(guī)劃要求，同時因衛(wèi)生防護(hù)距離因素，庫址所在區(qū)域大量村莊需搬遷，正符合蘭州市西固區(qū)城中村改造總體規(guī)劃。
2.2 總平面設(shè)計(jì)
在進(jìn)行油庫總平面布置之前，首先要明確油庫的性質(zhì)、規(guī)模，熟悉工藝流程，明確外部邊界條件及其對庫區(qū)有何特殊要求。油庫內(nèi)的功能區(qū)一般包括儲油罐區(qū)、（油品裝卸區(qū)）、輔助生產(chǎn)區(qū)、行政管理區(qū)、水處理區(qū)、警消區(qū)等。各區(qū)內(nèi)的設(shè)施在進(jìn)行總平面設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)以儲油罐區(qū)為核心，以交通運(yùn)輸及消防通道為骨架，結(jié)合各功能區(qū)的特點(diǎn)和特殊要求，綜合布置石油庫區(qū)總平面。
2.3 罐間距和防火堤的確定
根據(jù)《石油庫設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50074―2002）規(guī)定，地上式固定頂油罐罐間距不小于0.6D或0.75D（根據(jù)消防方式確定）；覆土式固定頂油罐罐間距不小于0.4D；浮頂油罐、內(nèi)浮頂油罐罐間距不小于0.4D（D為相鄰油罐中較大油罐的直徑）。其次還要考慮罐前安裝、防腐保溫層厚度等因素，一般罐間距要略大于計(jì)算間距。冀東油庫罐型為鋼制雙盤式外浮頂儲罐，罐直徑為80 m，罐間距按 0.4D考慮，即32 m，實(shí)際距離為33 m。
防火堤的有效容積與很多因素有關(guān)，應(yīng)符合《石油庫設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50074―2002）及《儲罐區(qū)防火堤設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50351―2005）的相關(guān)規(guī)定。一般前期設(shè)計(jì)階段按《石油庫設(shè)計(jì)規(guī)范》給出的公式計(jì)算比較繁瑣，參數(shù)較多，本文推薦行之有效的簡易計(jì)算方法。浮頂罐：S=0.55V/h+（n-1）r2π，拱頂罐：S=1.05V/h+nr2π，S為罐組面積；V為罐組有效容積；h為油面高度；n為油罐數(shù)量；r為儲油罐的半徑。
根據(jù)計(jì)算，得出防火堤高度值，核實(shí)防火堤高度值是否符合規(guī)范，在符合規(guī)范的前提下，根據(jù)用地情況，可以微調(diào)（防火堤高度和防火堤面積之間是一種定量的比例關(guān)系）。關(guān)于大型油庫防火堤有效容積按罐組最大罐一半計(jì)算還是按整個罐計(jì)算存在爭議，根據(jù)目前各設(shè)計(jì)院的做法，一般庫區(qū)內(nèi)外如果有地方設(shè)置事故緩沖池，則按事故緩沖池的有效容積和防火堤的有效容積之和為罐組最大罐容積考慮，同時還要考慮消防水所占體積；否則防火堤有效容積就按罐組最大罐容積和少量消防水體積之和計(jì)算。例如鄯善100×104 m3原油商業(yè)儲備庫和蘭州180×104 m3原油商業(yè)儲備庫都有足夠大的事故緩沖池，防火堤有效容積均按罐組最大罐容積一半計(jì)算；冀東100×104 m3原油商業(yè)儲備庫沒有地方設(shè)置事故緩沖池，按罐組最大罐容積和少量消防水體積之和計(jì)算。
在滿足庫區(qū)容量的前提下，罐間距和防火堤高度確定后，罐區(qū)平面基本布置完成。結(jié)合當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)風(fēng)向或季候風(fēng)向、外部交通條件、外部系統(tǒng)銜接條件以及周圍環(huán)境等因素，將綜合用房、辦公用房等輔助生產(chǎn)設(shè)施布置在全年最大風(fēng)頻上風(fēng)向，同時注意庫內(nèi)道路與外部道路的合理銜接，保證交通運(yùn)輸?shù)捻槙场］斢捅梅?、?jì)量間等生產(chǎn)設(shè)施結(jié)合外部系統(tǒng)銜接條件，布置在適當(dāng)位置，保證工藝流程合理順暢。當(dāng)油庫的消防不能依托地方已有消防設(shè)施時，需單獨(dú)設(shè)置消防站，大型油庫的消防站一般為二級，由于安全距離的要求（200 m），消防站一般布置在庫外。
2.4 衛(wèi)生防護(hù)距離
關(guān)于衛(wèi)生防護(hù)距離的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，其基本原則是根據(jù)所建項(xiàng)目的性質(zhì)、污染物的排放量來確定防護(hù)實(shí)體與所建項(xiàng)目的距離。石油庫屬于有污染的設(shè)施，其污染主要來自排放的烴類氣體、儲罐泄露或滲漏、含油污水和含油雨水的排放、加熱爐污染物的排放、儲罐切水和儲罐清洗的廢水排放、裝卸車、倒灌等操作過程。因此，環(huán)評部門有時會提出比規(guī)范規(guī)定還嚴(yán)格的衛(wèi)生防護(hù)距離。防護(hù)距離的確定由環(huán)評單位根據(jù)以上污染源及污染物的排放量計(jì)算得出。防護(hù)距離因石油庫的規(guī)模、儲存的油品、生產(chǎn)作業(yè)不同而不同。該距離一般從防火堤算起，防護(hù)距離范圍內(nèi)不允許有人員密集的企事業(yè)單位、村莊等。因此，在庫址選擇時就要考慮衛(wèi)生防護(hù)距離。以蘭州180×104 m3原油商業(yè)儲備庫為例，由于儲備庫位于城區(qū)，區(qū)域環(huán)境容量已基本飽和，油庫所在地有大面積村莊（城中村改造之前），經(jīng)環(huán)評單位（中科院華南環(huán)境與科學(xué)研究所）計(jì)算，自庫區(qū)防火堤算起，需要有300 m的衛(wèi)生防護(hù)距離，結(jié)合蘭州市西固區(qū)城中村改造工程，該庫址能滿足環(huán)評單位的要求。
2.5 道路及交通出入口
大型油庫的道路設(shè)計(jì)與其他規(guī)模的油庫沒有本質(zhì)上的區(qū)別，都是在確定各功能區(qū)的規(guī)模和位置后，根據(jù)出入口的位置、消防需求等因素確定油庫道路布局。庫區(qū)內(nèi)部交通線路的布局必須與外部交通運(yùn)輸條件相適應(yīng)，方便的交通運(yùn)輸條件是企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)所必須的，因此在選址階段就必須考慮這個問題，即應(yīng)靠近主要交通干道，合理確定庫區(qū)主入口的位置。
大型油庫的出入口至少要設(shè)3個，并且要求在不同方位上，一般是辦公區(qū)單獨(dú)設(shè)一個出入口，汽車裝車場單獨(dú)設(shè)一個出入口，另外根據(jù)實(shí)際情況，輔助生產(chǎn)區(qū)設(shè)一個出入口，或者將輔助生產(chǎn)區(qū)、水處理區(qū)等合設(shè)一個出入口。分區(qū)設(shè)置出入口，能保證車流、人流互不干擾，能保證生產(chǎn)安全，便于人員疏散。如冀東100×104 m3原油商業(yè)儲備庫共設(shè)4個出入口，南側(cè)兩個，西側(cè)兩個；鄯善100×104 m3原油商業(yè)儲備庫共設(shè)3個出入口，東側(cè)一個，西側(cè)兩個；蘭州180×104 m3原油商業(yè)儲備庫因涉及與原裝置區(qū)銜接，共設(shè)了5個出入口，東側(cè)一個，西北側(cè)4個。
大型油庫要求罐區(qū)周圍設(shè)6 m寬環(huán)形消防通道，并且保證每具罐距最近的消防道路不大于80 m，滿足消防要求。其他功能區(qū)的道路根據(jù)實(shí)際情況可適當(dāng)減少寬度，但不得低于4 m。
2.6 豎向設(shè)計(jì)
大型油庫的占地較大，其豎向設(shè)計(jì)有很強(qiáng)的靈活性，尤其是局部豎向設(shè)計(jì)。但是豎向布置方式的靈活性有限，這要根據(jù)不同豎向布置方式發(fā)生的土石方量大小、投資等因素確定。一般情況下，大型油庫的豎向設(shè)計(jì)要根據(jù)油庫所在地的地形地勢確定，自然坡度不大于1%的場地，宜采用平坡式；自然坡度大于1%小于2%、寬度小于500 m的場地，宜采用平坡式；自然坡度大于2%的場地，宜采用臺階式。例如，新疆鄯善100×104 m3原油儲備庫所在地自然坡度為2.2%～2.5%，豎向布置方式為臺階式，臺階上下各布置一個罐組，臺階高度為4.5 m。冀東100×104 m3原油儲備庫所在地地形平坦，豎向布置方式為平坡式。
大型油庫的局部豎向設(shè)計(jì)很重要，尤其是灌區(qū)內(nèi)部，不宜采用單面平坡式，原因是儲油罐直徑較大，一般大于80 m。罐區(qū)地面坡度要控制在不大于0.3%，且要多面坡向，這樣才能保證儲油罐基礎(chǔ)地面以上部分高度相差不多。罐區(qū)內(nèi)部的雨水排放一般是通過沿防火堤周圍設(shè)置的排水明溝排放，一般在防火堤對角各設(shè)置一處雨水集水井，雨水經(jīng)隔油處理后排到庫區(qū)雨水系統(tǒng)。大型石油庫占地面積較大，庫區(qū)內(nèi)的雨水無法自由散排，必須設(shè)置完善的雨水排放系統(tǒng)，將庫區(qū)內(nèi)的雨水收集處理后，統(tǒng)一排放至雨水收集池或市政雨水系統(tǒng)。
2.7 防洪
根據(jù)《石油儲備庫設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，大型油庫的防洪等級按100年重現(xiàn)期設(shè)計(jì)。油庫受洪水的威脅有3種方式，不同的威脅方式要采取不同的防洪措施。
方式一是平原地區(qū)建庫，油庫受周圍大型河流的威脅。此時的防洪措施是根據(jù)油庫所在地周圍水系的100年重現(xiàn)期的水文資料，科學(xué)合理地確定庫區(qū)場地設(shè)計(jì)標(biāo)高，其原則是“當(dāng)庫址選定在靠近江河、湖泊等地段時，庫區(qū)場地的最低設(shè)計(jì)標(biāo)高，應(yīng)高于計(jì)算洪水位0.5 m及以上”。此種防洪措施一般是僅針對新建的油庫，填方量較大。
方式二是在沿海地帶建庫，油庫受海潮的威脅。此時的防洪措施有兩種：一種是將庫區(qū)場地標(biāo)高抬高至計(jì)算水位1 m及以上，其原則是“當(dāng)庫址選定在海島、沿海地段或潮汐作用明顯的河口段時，庫區(qū)場地的最低設(shè)計(jì)標(biāo)高，應(yīng)高于計(jì)算水位1m及以上。在無掩護(hù)海岸，還應(yīng)考慮波浪超高；第二種是從區(qū)域角度考慮防洪，即沿海修建防浪堤，此時的防浪堤不僅僅是為油庫而建，堤頂標(biāo)高高于計(jì)算水位1 m及以上，還要考慮波浪超高，此時庫區(qū)場地標(biāo)高只考慮如何與原有場地或已建設(shè)施合理銜接。
采取哪一種方式要根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較的結(jié)果確定。一般情況下，當(dāng)油庫周圍無其他在建或擬建重要設(shè)施時，取第一種；當(dāng)油庫周圍有其他在建或擬建重要設(shè)施或油庫因受地形限制成長條狀布局時，取第二種。如在建的河北省曹妃甸工業(yè)區(qū)100×104 m3 原油儲備庫毗鄰渤海灣，考慮整個工業(yè)區(qū)的防洪，沿海修建了高約5.5 m的防浪堤；渤南油氣田陸上終端毗鄰渤海灣建設(shè)，呈1km 長條狀，建設(shè)地點(diǎn)又是取沙坑，其防洪措施宜采取防浪堤形式。
方式三是山區(qū)或坡地建庫，其威脅主要是山洪水，此時的防洪措施以修建導(dǎo)流堤為主，根據(jù)油庫所在山區(qū)或坡地的山洪水文資料（流速、流量、爆發(fā)頻率、至庫前水位等）確定導(dǎo)流堤修建位置、走向以及高度、寬度等。在確定導(dǎo)流堤修建位置及走向的同時，要確定山洪水向何處導(dǎo)流，并分析導(dǎo)出的山洪水對周邊的影響，必要時采取防范措施。
2.8 防滲
“防滲”是指在工程建設(shè)區(qū)域?yàn)榉乐褂泻ξ镔|(zhì)（原油、各種滲濾液等）滲入地下，污染河流和地下水資源或防止水資源滲漏而采取的措施。
石油庫的防滲應(yīng)用主要是指儲油罐區(qū)、隔油池、事故緩沖池等區(qū)域防止有害物質(zhì)滲入地下，污染河流或地下水資源而采取的措施。由于這些區(qū)域一旦發(fā)生泄露或滲漏現(xiàn)象，遭受污染的河流或地下水資源將很難恢復(fù)原狀，且會嚴(yán)重影響人們的日常生活和生產(chǎn)，因此要求防滲技術(shù)要先進(jìn)，防滲材料要可靠。根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為增強(qiáng)防滲功能的可靠性，目前均采用高密度聚乙烯土工膜（HDPE 土工膜）為主要防滲層。
2.9 技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較
2.9.1 豎向布置形式的經(jīng)濟(jì)比較
當(dāng)油庫所在地的地形地勢坡度臨界于2%時，豎向布置形式可以是平坡式，也可以是臺階式。平坡式布置時，填挖土石方工程量較大，填方一側(cè)要砌筑擋土墻，挖方一側(cè)要砌筑護(hù)坡；臺階式布置時，填挖土石方量會減少很多，但臺階處及道路拉坡高度超過0.5 m時要砌筑擋土墻。要對這兩種形式做經(jīng)濟(jì)比較，同時要考慮兩種豎向布置形式對應(yīng)的平面布局哪一個更合理、更適用。綜合比較后，選取科學(xué)、經(jīng)濟(jì)適用的豎向布置形式。
2.9.2 防洪形式的比較
大型油庫防洪等級比較高，一、二、三級油庫防洪均需按50年重現(xiàn)期設(shè)防，規(guī)模超過300×104m3的國家儲備庫防洪需按100 年重現(xiàn)期設(shè)防。當(dāng)油庫所在地有若干已建或待建的重要建構(gòu)筑物或基礎(chǔ)設(shè)施，但防洪等級較低時，油庫的防洪形式有兩種：一種是修建防洪墻或防浪堤，對油庫所在區(qū)域進(jìn)行防洪；另一種是僅對油庫進(jìn)行防洪，將油庫場地標(biāo)高設(shè)為高于100年重現(xiàn)期的計(jì)算洪水位0.5m及以上。由于大型油庫占地較大，抬高場地標(biāo)高將發(fā)生很大的填方量，此時應(yīng)對兩種形式的防洪進(jìn)行經(jīng)濟(jì)比較，選擇經(jīng)濟(jì)、安全、可靠的一種。
2.9.3 設(shè)計(jì)計(jì)算與實(shí)際發(fā)生的填挖方量相差較多時的比較
在油庫工程的三通一平、場地平整階段，因地形地勢復(fù)雜，設(shè)計(jì)計(jì)算的填挖方量與實(shí)際發(fā)生的填挖方量相差較多時，要進(jìn)行兩種經(jīng)濟(jì)比較：一種是挖方剩余較多時，要進(jìn)行外運(yùn)剩余土方與抬高場地標(biāo)高消耗剩余土方的經(jīng)濟(jì)比較；另一種是填方較多，需再購?fù)習(xí)r，要進(jìn)行降低場地標(biāo)高并外運(yùn)土方與外購?fù)练降慕?jīng)濟(jì)比較。
2.10 存在問題
大型油庫罐容大多在10×104 m3以上，當(dāng)發(fā)生事故時，為避免原油或成品油溢出防火堤污染環(huán)境，一般在庫區(qū)內(nèi)或庫區(qū)外附近位置設(shè)置一座事故緩沖池，收集溢出的原油、成品油或油水混合物。關(guān)于事故緩沖池的設(shè)立，目前國內(nèi)還沒有成功的范例，主要困難在于原油或成品油如何從防火堤進(jìn)入緩沖池，有的工程是通過庫區(qū)內(nèi)的排洪溝，如四川二五五成品油儲備庫（到目前為止，尚未發(fā)生成品油泄漏事故）；有的工程是通過管道，如鄯-善原油儲備庫（正在施工）；無論是通過哪一種渠道，都存在一定的不確定因素和安全隱患。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞 投入現(xiàn)狀；消防安全；消除隱患；預(yù)案；安全對策
中圖分類號X9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號 1674-6708（2013）86-0050-01
伴隨著我國社會改革開放的持續(xù)深入，社會經(jīng)濟(jì)也在飛速發(fā)展，國內(nèi)城市化的腳步正以非凡的速度向前邁進(jìn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，30多年的改革開放，國內(nèi)的城市化率從之前19%左右提升至45.2%。通過城市化的推進(jìn)，城市中聚集了大量人口，人們消費(fèi)方式、生活水平邁向多元化，公共娛樂場所、大型購物商場、高層建筑等各種場所越來越密集，城市人口、各種物流量大量增加，造成各種威脅人們生命財(cái)產(chǎn)安全的火災(zāi)隱患迅速上漲，對城市的消防安全運(yùn)轉(zhuǎn)造成了越來越大的壓力。
1 當(dāng)前消防安全的重要任務(wù)
火災(zāi)即在時間或者空間上無法控制的燃燒所形成的災(zāi)難，火災(zāi)事故作為人類社會緊密相連的一種易發(fā)的災(zāi)難，因?yàn)榛馂?zāi)發(fā)生無法確定以及火災(zāi)非常容易易蔓，火災(zāi)發(fā)生的后果都比較嚴(yán)重。最新的《消防法》規(guī)定了消防安全工作的基本任務(wù)為：為預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生和減少火災(zāi)造成的危害，保護(hù)公民個人人身、公共財(cái)產(chǎn)以及私人財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)公共安全，保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。消防工作具備社會性及廣泛的群眾性，關(guān)系到全國各行各業(yè)、千家萬戶。我國的消防工作多年以來一直堅(jiān)持“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針，這個方針科學(xué)合理的解釋了消防安全工作主要包括了“消”和“防”這兩個方面。[1] “預(yù)防為主”即在消防安全工作中要始終堅(jiān)持將預(yù)防工作放在第一位，主動動員社會人民的力量，將消防安全措施以及管理與技術(shù)工作實(shí)施在災(zāi)情事故之前，努力做到防患于未然；“防消結(jié)合”即是將防火和滅火這兩個方面的工作結(jié)合到一起，努力、積極地做好預(yù)防火災(zāi)工作，同時主動做到防火和滅火相輔相成、互相保障，并且不斷對公安消防部隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)、專職消防隊(duì)等各種消防隊(duì)伍加強(qiáng)建設(shè)，努力做好城市中整體消防的規(guī)劃與各種消防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以此來提升消滅火災(zāi)的能力。
2 切實(shí)加強(qiáng)消防安全管理的對策
2.1加快公共消防安全設(shè)施建設(shè)
把握制定“十二五”規(guī)劃的機(jī)會，科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)安全消防規(guī)劃，不批準(zhǔn)未實(shí)施消防安全規(guī)劃內(nèi)容的城鄉(xiāng)規(guī)劃書。對存儲和生產(chǎn)易燃易爆危險(xiǎn)品的地點(diǎn)和場所要合理布局，保證各地消防安全的布置符合消防要求，城鄉(xiāng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施要將消防供水、消防站、消防通信以及消防車通道等公共消防安全設(shè)施建設(shè)到位置，保障達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn) [2]。
2.2加強(qiáng)檢查排除火災(zāi)隱患
制定日?；馂?zāi)隱患檢查排除制度，動員組織人員整治高度集中場所、易燃易爆的單位、各個城鄉(xiāng)結(jié)合部、“棚戶區(qū)”、各種工作與居住為一體的場所、“城中村”、出租房屋、連片村莊等薄弱地點(diǎn)的安全隱患，對于有妨礙公共地區(qū)消防安全的地區(qū)性安全隱患的，需要及時擬定并且組織落實(shí)整治的工作計(jì)劃，立刻督促其整治消防隱患；對于嚴(yán)重影響到公共消防安全的單地點(diǎn)和單位，需要及時督促其采取改造、搬遷、停產(chǎn)、停用等強(qiáng)硬措施消除隱患[3]。
2.3建設(shè)各種形式的消防隊(duì)伍
對現(xiàn)役消防官兵隊(duì)伍的建設(shè)力度要逐漸加大，并且不斷提升消防隊(duì)伍的消防技術(shù)。根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，要加強(qiáng)發(fā)展國家專業(yè)消防隊(duì)伍、各個企業(yè)及事業(yè)單位專業(yè)消防隊(duì)伍和社會志愿者消防隊(duì)伍。無論何種形式的消防隊(duì)伍都要配置必需的裝備器材，進(jìn)行對應(yīng)的專業(yè)業(yè)務(wù)練習(xí)，不斷提升消防人員的戰(zhàn)斗力。
2.4增加消防安全宣傳培訓(xùn)教育
認(rèn)真觀測落實(shí)《全民消防安全宣傳教育綱要（2011-2015）》，進(jìn)行多種形式、多種渠道用“全民消防、生命至上”作為主題的消防安全宣傳培訓(xùn)教育，加強(qiáng)安全消防宣傳走進(jìn)學(xué)校、走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)企業(yè)、走進(jìn)農(nóng)村、走進(jìn)家庭工作中，并且積極普及宣傳消防安全規(guī)章制度。注重對老人、婦女和兒童進(jìn)行消防安全教育。要注重對各單位的消防安全負(fù)責(zé)人、消防安全管理員、消防控制室人員和消防安全設(shè)計(jì)、消防施工、消防監(jiān)理人員及各個消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行消防安全教育培訓(xùn)。
3 結(jié)論
國內(nèi)各種管理體制在不斷改革發(fā)展，消防安全工作已經(jīng)是一種日常的社會工作，與千家萬戶、各行各業(yè)都有著十分密切的聯(lián)系，消防安全工作不僅需要全社會的支持力量，緊抓各個方面綜合協(xié)調(diào)的同時，落實(shí)社會化管理外，各個消防部門要不斷提升消防行政效能，履行監(jiān)督和服務(wù)的職能，聯(lián)系消防工作，創(chuàng)造新時期消防安全社會。
參考文獻(xiàn)
[1]董飛燕.淺談如何推進(jìn)城市公共消防設(shè)施建設(shè)[J].安全，2009（4）.
關(guān)鍵詞：市政工程；前期準(zhǔn)備；環(huán)節(jié)；統(tǒng)籌規(guī)劃
中圖分類號：TU99文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
市政工程指的是在城市、城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)為居民無償提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的各種建構(gòu)筑物、設(shè)施、設(shè)備、配套系統(tǒng)等，如橋梁、地鐵、市政公路、路燈、高壓電架設(shè)、公園、公用健身器械等等，涉及供能、供熱、供水、通信、交通、教育、醫(yī)療等與居民息息相關(guān)的設(shè)施、系統(tǒng)。
一、市政工程前期準(zhǔn)備工作
我國市政工程大多是基于城市（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)）建設(shè)與發(fā)展總體布置藍(lán)圖以及實(shí)際發(fā)展城市居民生產(chǎn)生活需要而進(jìn)行的服務(wù)于城市大眾的公用工程，其工程量一般較大，且對城市發(fā)展影響較為深遠(yuǎn)，因此前期工程相對一般工程環(huán)節(jié)較多，且審批更為嚴(yán)格。
首先，建設(shè)單位（一般為當(dāng)?shù)卣毮懿块T或者受政府職能部門委托的機(jī)構(gòu)）委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書，上報(bào)當(dāng)?shù)厥邪l(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目建議書審批，項(xiàng)目的審批通過需要根據(jù)城市總體布置規(guī)劃藍(lán)圖以及項(xiàng)目實(shí)際施工需要的成本、技術(shù)以及其他基礎(chǔ)條件是否在該地可承受范圍內(nèi)進(jìn)行衡量；其次，根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目建議書，同時辦理建設(shè)用地規(guī)劃意見、土地預(yù)審報(bào)告、環(huán)境影響評價報(bào)告批復(fù)等，這一過程中需要中立機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目可行性進(jìn)行安全、土地使用、環(huán)境影響等方面的評估，在所有條件均滿足施工要求才可能辦理批復(fù)意見；第三，對項(xiàng)目進(jìn)行可行性報(bào)告審批，該報(bào)告審批通過由當(dāng)?shù)卣块T發(fā)給批復(fù)；第四，根據(jù)獲得批復(fù)的可行性報(bào)告辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證，在規(guī)定的土地使用范圍內(nèi)對所進(jìn)行工程的施工進(jìn)行初步設(shè)計(jì)審批工作、工程施工設(shè)計(jì)以及造價預(yù)算的審批工作；第五，根據(jù)已經(jīng)獲得批復(fù)的施工設(shè)計(jì)及預(yù)算批復(fù)，辦理下達(dá)投資計(jì)劃通知和土地征用手續(xù)，并辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；第六，對工程施工進(jìn)行招標(biāo)，對競標(biāo)單位進(jìn)行資質(zhì)審查，通過后辦理施工許可證，與此同時，聘請有資質(zhì)的中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工監(jiān)理工作；最后，施工單位與施工監(jiān)理單位同時進(jìn)入項(xiàng)目施工范圍，進(jìn)行工程施工工作。
以上主要指的是行政審批方面的前期準(zhǔn)備工作，而在各個環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備中，也存在著一些細(xì)節(jié)問題，如在城市改造過程中出現(xiàn)的拆遷困難問題、項(xiàng)目工程施工前的交通改線問題、資金匹配問題等，任何一個環(huán)節(jié)的卡殼都會造成整個項(xiàng)目工程無法按照預(yù)定的時間開展，更會影響到正常的城市生產(chǎn)生活秩序。這就使得在我國多地進(jìn)行的城市市政工程建設(shè)中常常由于審批手續(xù)的復(fù)雜性以及各環(huán)節(jié)之間銜接出現(xiàn)問題而使得項(xiàng)目工程遲遲無法進(jìn)入實(shí)際施工階段，造成一系列不良影響。
二、前期準(zhǔn)備工作各環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)及其出現(xiàn)的問題
在市政工程前期準(zhǔn)備工作中，各環(huán)節(jié)常由于銜接不暢導(dǎo)致各種問題，使得項(xiàng)目施工一拖再拖。比較突出的幾個問題為：
（一）設(shè)計(jì)方案審批與城市總體規(guī)劃出現(xiàn)偏差
這個問題比較突出的反映在項(xiàng)目土地利用規(guī)劃意見上，由于市政工程大多工程量較大，對城市建設(shè)與發(fā)展有著重要的作用，因此在進(jìn)行項(xiàng)目土地利用規(guī)劃上，大多需要根據(jù)城市建設(shè)的總體布局來綜合考量，特別是對于公路、供水管路總管等系統(tǒng)的項(xiàng)目規(guī)劃，若項(xiàng)目工程規(guī)劃土地范圍不屬于未來城市主要發(fā)展方向，即與實(shí)際發(fā)展出現(xiàn)偏差，就會造成巨大的資金浪費(fèi)。
（二）施工設(shè)計(jì)方案影響到項(xiàng)目投資概算
每一個工程的設(shè)計(jì)方案都要考量到其項(xiàng)目工程施工的工程造價概算。一般來講，工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)費(fèi)用大約占總費(fèi)用的1%，但對投資的影響卻高達(dá)75%以上，在項(xiàng)目進(jìn)行施工前的施工方案設(shè)計(jì)時，若其所采用工藝、材料、工期及人力物力超過當(dāng)?shù)乜沙惺芊秶?，就會造成該?xiàng)目在進(jìn)行實(shí)際的施工中由于資金鏈斷裂造成工程工期無限期拉長的現(xiàn)象，極大地影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活秩序。
（三）項(xiàng)目施工土地使用范圍劃定與實(shí)際土地征用的困難
在某些地區(qū)出臺的部分土地征用條款中，由于對土地征用后的補(bǔ)償及人員安置細(xì)則出臺不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致在實(shí)際的拆遷中（特別是城中村改造中的拆遷）突出一系列的問題，嚴(yán)重的還導(dǎo)致，引起惡劣的社會影響。而在規(guī)劃范圍內(nèi)的常住居民安置以及拆遷補(bǔ)償方面的滯后處理導(dǎo)致其項(xiàng)目施工前期準(zhǔn)備工作嚴(yán)重落后于實(shí)際施工需要，而在考量補(bǔ)償款及安置費(fèi)等費(fèi)用時，可能會對市政工程的資金安全帶來巨大的挑戰(zhàn)，特別是對于一些完全由政府財(cái)政撥款的改造項(xiàng)目，可能會由于先期資金準(zhǔn)備不足而導(dǎo)致施工工程無法準(zhǔn)時開工的現(xiàn)象。
（四）行政審批環(huán)節(jié)的交叉制約影響
在進(jìn)行工程項(xiàng)目行政手續(xù)審批時，有時會出現(xiàn)幾個方面同時審批的狀況，如安全預(yù)評價審批、環(huán)境影響預(yù)評價審批、可行性報(bào)告審批等，在進(jìn)行審批時，三個部分常常交互影響，交互干擾。而在各行政審批手續(xù)的辦理中，如果在某處出現(xiàn)偏差與漏洞，而沒有在前期的審批中發(fā)現(xiàn)，則會造成后續(xù)所有行政手續(xù)的審批均在錯誤的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而導(dǎo)致整個項(xiàng)目審批工作陷入困境，影響到項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)。
（五）施工條件準(zhǔn)備與城市需求的沖突
在對項(xiàng)目工程進(jìn)行完行政審批和招標(biāo)工作后，開始進(jìn)行施工前需要對施工過程對周邊的影響作出足夠的分析與重視，特別是影響到當(dāng)?shù)亟煌?、供水、供暖、供氣、供電、通信等與城市居民息息相關(guān)的服務(wù)系統(tǒng)時，需要在施工前對其進(jìn)行一定的管理和控制，如交通線路改線、階段性斷水?dāng)嚯娞幚?、分批段施工、啟用備用方案等方式來保證周邊居民的正常生產(chǎn)生活秩序。
三、對改進(jìn)市政工程前期準(zhǔn)備工作不足的建議
針對市政工程項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足的缺點(diǎn)，從管理上對其進(jìn)行有針對性的改進(jìn)是極為有必要的。
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃
在對某個項(xiàng)目工程進(jìn)行研究與設(shè)計(jì)時，需要根據(jù)城市發(fā)展需要與未來發(fā)展構(gòu)想藍(lán)圖對該項(xiàng)目進(jìn)行可行性規(guī)劃分析，并且就多個市政項(xiàng)目工程的施工進(jìn)行統(tǒng)籌管理，如對某路段的地下管線改造時，應(yīng)該整合道路工程、給排水工程、雨水工程、電力工程、燃?xì)夤こ獭⑼ㄐ殴こ痰榷鄠€方面對其進(jìn)行改造，做到一次性處理所有問題，避免一線多挖的現(xiàn)象。
（二）簡化審批手續(xù)
對市政工程進(jìn)行行政審批時，監(jiān)管部門應(yīng)該協(xié)同作業(yè)，避免一個項(xiàng)目分不同角度多次審批帶來的行政審批進(jìn)度過慢的狀況。有條件的地區(qū)可以建立建設(shè)項(xiàng)目審批局域網(wǎng)絡(luò)，通過信息共享的方式來加快行政審批速度，提高審批效率。
（三）充分考量經(jīng)濟(jì)可承受能力
對于市政工程的成本管理是項(xiàng)目工程施工前期準(zhǔn)備工作管理的重點(diǎn)，項(xiàng)目規(guī)劃方案、設(shè)計(jì)施工方案等必須要充分考量該項(xiàng)目工程實(shí)際經(jīng)濟(jì)可承受能力，否則就會造成補(bǔ)償款無法到位、工程款無法結(jié)算的尷尬處境，既影響到了工程施工的正常進(jìn)行，也使得其施工質(zhì)量得不到有效保證。
結(jié)語：
市政工程前期工作各環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備工作不僅關(guān)系著工程本身的質(zhì)量，對工程成本與工期也有很大影響，因此，各相關(guān)部門應(yīng)該做好及時的溝通與協(xié)調(diào)，保證市政工程的順利進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：城市 房屋 拆遷 社會穩(wěn)定 原因 對策
從電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等各大媒體的報(bào)道來看，因拆遷過程中存在著這樣那樣的問題，最主要是我國城市房屋建設(shè)的速度不斷加快，城市房屋拆遷的工作量非常大，但是，在采取措施改善老百姓住房條件等方面做的不夠，引發(fā)了很多社會矛盾，不時迸發(fā)出不和諧的音符。從調(diào)查中我們了解到因城市房屋拆遷問題引起的群眾上訪事件明顯增加，影響到了社會的穩(wěn)定，因此，我們應(yīng)該對因拆遷而引起社會不穩(wěn)定的原因進(jìn)行分析，并采取切實(shí)有效的措施對有關(guān)問題進(jìn)行妥善處理。
一、影響穩(wěn)定的原因從部門了解到，從全國范圍來看，因房屋拆遷問題而上訪的案件不斷增加，在上訪案件中的比例逐年提高，已經(jīng)影響到社會的穩(wěn)定，最主要有以下幾個方面的原因：
(一)國家與地方有關(guān)拆遷的政策與法律的匹配問題
我國已經(jīng)頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但是，有些地方?jīng)]有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對地方性法規(guī)進(jìn)行及時的調(diào)整，有的城市還沒有修改拆遷管理的辦法，對被拆遷人仍然沿用原來的安置補(bǔ)償辦法和賠償價格保準(zhǔn)，沒有經(jīng)過評估、裁決等規(guī)定程序，在沒有達(dá)成協(xié)議的情況下，政府部門實(shí)施強(qiáng)行拆遷，因而引起群眾上訪。也有個別城市對土地收儲拆遷許可條件作了調(diào)整，但沒有國家和省里的拆遷政策執(zhí)行，只是簡單地采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑒儕Z了居民選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利，因而造成群眾上訪。
（二）對政策邊緣性問題沒有得到妥善的處理
在城市房屋拆遷中，對于因歷史原因形成的無批件房屋，也就是那些在《城市規(guī)劃法》實(shí)施前就已經(jīng)建成的房屋，還有由住宅變?yōu)橛糜谏a(chǎn)經(jīng)營的房屋和手續(xù)不齊全的房屋的補(bǔ)償安置不夠合理，對于這一類問題，國家沒有明確的規(guī)定，或者是相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定的可操作性不強(qiáng)，致使這類房屋的拆遷補(bǔ)貼問題沒有得到妥善解決，形成社會矛盾。
(三)拆遷政策不夠健全，在補(bǔ)償方面存在不公平現(xiàn)象
在城市房屋拆遷過程中，工作的重點(diǎn)是對建設(shè)相對落后的“城中村”進(jìn)行改造和基于城市發(fā)展的需要對“城鄉(xiāng)結(jié)合部”進(jìn)行進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和集中改造。在此過程中，沒有按照相關(guān)政策或者規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，混淆了集體土地和城市拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策，因此引起居民的不滿，出現(xiàn)了不安定因素。
(四)住房與社保制度不夠完善
相關(guān)部門雖然對城市房屋拆遷等方面的問題進(jìn)行了研究，也出臺了一系列相關(guān)政策和有關(guān)問題的處理辦法，但是，其對群眾利益的保障水平還比較低，特別是對低保家庭的住房的保障方面還沒有真正達(dá)到群眾滿意，這部分人在房屋拆遷以后在購置住房方面的能力比較差，因此，由于這些人不愿意接受相關(guān)拆遷政策而形成矛盾與糾紛。
(五)野蠻拆遷、缺乏監(jiān)督
拆遷中，有些行政主管部門不能嚴(yán)格執(zhí)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，在要件不全的情況下對違規(guī)建筑或者其他建筑進(jìn)行強(qiáng)行拆除，不顧法律法規(guī)的存在，只是按照領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行拆遷，或者在領(lǐng)導(dǎo)授意的情況下私自發(fā)放的違規(guī)拆遷許可進(jìn)行拆除。為達(dá)到降低成本的目的，甚至要挾、利誘評估機(jī)構(gòu)故意壓低被拆遷房屋的估價格，致使評估結(jié)果不準(zhǔn)確，侵害了被拆遷人的合法權(quán)益。拆遷管理部門的監(jiān)督管理職能沒有得到充分發(fā)揮，甚至出現(xiàn)拆遷人沒有與被拆遷人簽訂拆遷房屋方面的相關(guān)協(xié)議，更沒有經(jīng)資產(chǎn)評估部門進(jìn)行資產(chǎn)評估，對于群眾關(guān)系的熱點(diǎn)問題沒有組織聽證會，在沒有協(xié)調(diào)好的狀況下進(jìn)行強(qiáng)行拆除。
(六)拆遷存在盲目性，居民安置問題沒有得到妥善處理
多數(shù)城市房屋拆遷計(jì)劃只是在總量上進(jìn)行控制，沒有全面考慮拆遷資金來源、保障措施、安置房源的儲備、貧困居民的住房保障措施等方面的問題，盲目地?cái)U(kuò)大城市房屋拆遷的規(guī)模，因而引發(fā)拆遷難、購房難、租房難、租費(fèi)高等一系列的問題，直接影響到被拆遷居民的生產(chǎn)生活，或者是拆遷安置房的建設(shè)滯后于房屋拆遷，造成適合被拆遷人購買房屋數(shù)量不能滿足市場需求。有些地方政府為了凈地出讓或者商業(yè)性開發(fā)建設(shè)，將居民的房屋拆除，將安置房建設(shè)在條件比較差、環(huán)境不好的、基礎(chǔ)設(shè)施不完善的郊區(qū)，群眾不愿意搬遷而上訪。
(七)管理部門不能履行職責(zé)，制度不夠健全
主要表現(xiàn)在：城市和管理部門的工作沒有做到位，執(zhí)行拆遷任務(wù)的人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力均比較低，在工作當(dāng)中事業(yè)心和責(zé)任心不強(qiáng)，對群眾反映的問題不能夠及時處理，處理事情的方法簡單粗暴，甚至推諉扯皮，錯失解決問題的良機(jī)。有的干部對不能解決和一時難以解決的問題不能及時對上訪人員進(jìn)行教育引導(dǎo)，工作上缺乏耐心，群眾對正常上訪失去了信心。
(八)少數(shù)上訪群眾無理取鬧
在實(shí)踐的處理過程中，本來已經(jīng)經(jīng)過兩級答復(fù)和行政復(fù)議，但群眾對結(jié)果不服，因而繼續(xù)上訪。有的是已進(jìn)行了三級答復(fù)，有的是拆遷管理部門已經(jīng)依法做出《行政裁決》，但是仍然不服處理結(jié)果，仍然提出過分的要求，不顧各方面的勸阻繼續(xù)上訪或者鬧訪。
二、對策與建議
針對以上問題分析，結(jié)合城市房屋拆遷現(xiàn)狀，我們應(yīng)該采取以下措施避免因拆遷問題引起群眾上訪：
(一)完善城市房屋拆遷相關(guān)政策，確保拆遷政策制定、落實(shí)到位
房屋拆遷是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的、直接面對群眾的工作，拆遷政策的是否完善完善、政策的落實(shí)是否到位，將直接影響到干群關(guān)系，影響到社會的穩(wěn)定，完善的房屋拆遷政策可以確保被拆遷群眾的利益不受侵害，能夠從源頭上控制和減少案件的發(fā)生，有效地維護(hù)社會穩(wěn)定。各級政府在制定與房屋拆遷補(bǔ)償相關(guān)的地方規(guī)范性文件和配套政策的過程中，一定要嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)所確定的各項(xiàng)原則，充分考慮到群眾的切身利益，不能出現(xiàn)與上位法相抵觸的條款和規(guī)定。
(二)依法進(jìn)行拆遷和補(bǔ)償，依法解決相關(guān)問題
在拆遷過程中，對因歷史原因沒有批件、沒有產(chǎn)權(quán)證的房屋拆遷安置問題、住改非補(bǔ)償問題、房屋地段等級調(diào)整問題、成套房裝修補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)問題要依據(jù)有關(guān)政策結(jié)合實(shí)際堅(jiān)持“以人為本”、“依法拆遷”的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定切實(shí)可行的拆遷補(bǔ)償政策，使拆遷工作做到有章可循，盡可能避免因房屋拆遷而引發(fā)矛盾。同時，要加大對社會弱勢群體拆遷住房的保障力度，對居住面積小、補(bǔ)償金低的少部分被拆遷人,可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加人均享受面積。對那些確實(shí)沒有能力購房的被拆遷戶，應(yīng)該將其納入到保障體系當(dāng)中，通過重新簽訂租賃合同，讓其進(jìn)入規(guī)范化的廉租房管理體系，依據(jù)有關(guān)土地和拆遷政策，并結(jié)合被拆遷戶的實(shí)際情況，在確保農(nóng)民利益不受侵害、切實(shí)解決失地農(nóng)民生活來源的情況下，盡快完善和制定拆遷安置補(bǔ)償辦法，做到有法可依。
(三)嚴(yán)格拆遷許可審核，采取有效措施確保審查到位
拆遷管理部門在拆遷以前，都要按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放拆遷許可證，在這一環(huán)節(jié)要嚴(yán)把審批關(guān)，對那些要件不全或者所提供的要件不符合相關(guān)規(guī)定的、拆遷補(bǔ)償不能落實(shí)到位、拆遷方案不完善的項(xiàng)目，不能發(fā)放房屋拆遷許可證。一定要嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定發(fā)放拆遷許可證，房屋拆遷主管部門應(yīng)該認(rèn)真履行行政部門的告知義務(wù)，做出拆遷行政許可以前，組織被拆遷群眾召開聽證會，保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)和聽證權(quán)。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)房屋拆遷監(jiān)管，遏制強(qiáng)制拆遷和野蠻拆遷行為的發(fā)生。對于那些在監(jiān)管中不作為、失職瀆職行為的人員或單位要依法追究其責(zé)任。
(四)加強(qiáng)對拆遷工作的管理，確保相關(guān)政策執(zhí)行到位
規(guī)范拆遷程序，嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定審批發(fā)放拆遷許可證，并履行相關(guān)程序后實(shí)施拆遷，嚴(yán)格拆遷管理，防止和減少拆遷群體訪事件，要“以人為本”加強(qiáng)拆遷市場監(jiān)管，通過實(shí)施“陽光拆遷”，真正做到平安拆遷。在拆遷中必須堅(jiān)持拆遷公示制，特別是要堅(jiān)持政策公開、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開、安置選擇方式公開、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源公開、工作程序、投訴渠道和評估結(jié)果公開,大力宣傳拆遷政策，讓被拆遷群眾了解政策、掌握政策，切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益。規(guī)范拆遷行為。，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)執(zhí)行拆遷政策法規(guī)，加強(qiáng)對評估機(jī)構(gòu)的管理，逐步建立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)入拆遷市場的“準(zhǔn)入”制度，建立拆遷評估機(jī)構(gòu)信用檔案制度。規(guī)范檢查監(jiān)督，建立檢查監(jiān)督機(jī)制,加大監(jiān)管力度。
(五)加強(qiáng)計(jì)劃管理，做好拆遷規(guī)模的控制
城市發(fā)展和拆遷的目的是一致的，因此必須處理好城市建設(shè)與合理控制拆遷規(guī)模的關(guān)系。城市房屋拆遷規(guī)劃必須符合城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，要在條件允許的情況下，確定城市發(fā)展的速度和合理而科學(xué)的拆遷規(guī)模，應(yīng)加強(qiáng)對拆遷計(jì)劃的管理，在制定拆遷計(jì)劃的同時要對拆遷資金的來源與保障、安置房源的儲備等情況進(jìn)行審查。
(六)確保歷史遺留問題處理到位
對于拆遷過程中出現(xiàn)的一些問題，要進(jìn)行深入地排查，切實(shí)弄清楚情況，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，加大解決力度，對于比較棘手的問題要在充分研究的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行辦理，也可以分類進(jìn)行解決。解決此類歷史遺留問題，應(yīng)本著“尊重歷史、實(shí)事求是，在法律、法規(guī)和政策的范圍內(nèi)，在不引起攀比的情況下，一案一策,妥善解決。盡快出臺相關(guān)政策辦法，確保拆遷補(bǔ)償公平到位。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障
中圖分類號：C3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）06-0066-02
1 我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及問題
改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，我國已有4000萬失地農(nóng)民，約有50%以上的農(nóng)民失地同時失業(yè)，50%的失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活困難，10%的家庭經(jīng)濟(jì)特別困難，造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)困難的主要原因就是失去土地后，失地農(nóng)民大量失業(yè)，個人及家庭收入普遍減少。有調(diào)查統(tǒng)計(jì)失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，家庭年收入在2萬元左右，失地后不僅收入減少，加上其他方面的費(fèi)用增加，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元；另外失地農(nóng)民參與勞動力市場競爭能力差，應(yīng)對市場變化能力弱，就業(yè)困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企業(yè)打短工，從事簡單且廉價的看管、搬運(yùn)等臨時性工作；此外，失地農(nóng)民的子女受教育問題令人堪憂，留守兒童問題已經(jīng)上升到社會問題。最后，針對失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制并不到位，主要包括土地置換保障和參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種，但存在著農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，保障覆蓋面狹窄，生活補(bǔ)助少等問題。
2 失地農(nóng)民問題原因分析
2.1 農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低
失地農(nóng)民失去土地后，只能用政府的征地補(bǔ)償費(fèi)重建家園和創(chuàng)立自己的非農(nóng)事業(yè)。根據(jù)我國《現(xiàn)行土地管理法》，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民補(bǔ)償雖有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬-3.5萬之間。在人均耕地面積處于聯(lián)合國建議的0.5畝危險(xiǎn)線以下的地區(qū)，一個被征地的農(nóng)民有時每畝只能得到7000元的補(bǔ)償，并從此割斷了與土地的聯(lián)系，面臨新的生計(jì)問題。所以在現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，失地農(nóng)民很難用它作為自己的創(chuàng)業(yè)資金，失地農(nóng)民想創(chuàng)業(yè)卻缺乏資源，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低可稱為阻礙失地農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。
2.2 農(nóng)村土地制度存在缺陷
由于財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中基本不存在，集體土地所有者只是一個模糊的概念，從實(shí)際情況看，主要是農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)即村民委員會來管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，土地所有權(quán)變?yōu)椤罢小?，政治法律上所說的集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上擁有的使用權(quán)事實(shí)上是分離的。于是，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體立法沖突，集體所有權(quán)權(quán)能缺位。而在征地補(bǔ)償時，政府部門―村民委員會代表農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，遇到利益時互相爭奪，遇到責(zé)任時互相推諉，而作為真正的所有者-農(nóng)民自己卻完全不知情，對于補(bǔ)償有異議卻又說不出理由。農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失。可以說是實(shí)際暴露的是中國土地制度的問題。
2.3 農(nóng)村社會保障制度與就業(yè)培訓(xùn)缺失
由于相關(guān)制度的缺失，征地部門只是對土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大都不愿解決失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、教育和安置的問題，雖然有些地方也已開始實(shí)施失地農(nóng)民社會保障，但是由于缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致這些措施缺少持續(xù)進(jìn)行的條件。另外，針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制也不到位。首先，農(nóng)民就業(yè)意識有偏差。許多失地農(nóng)民在得到大額補(bǔ)償款之后，戶口也轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)戶口，于是不愿再繼續(xù)做以前比較辛苦的工作，轉(zhuǎn)而希望從事較體面的工作，而對于他們的自身?xiàng)l件和政府提供的培訓(xùn)而言，這是很難達(dá)到的目標(biāo)。其次，現(xiàn)有的培訓(xùn)機(jī)制，不適合失地農(nóng)民。對于文化水平有限的失地農(nóng)民來說，現(xiàn)有的培訓(xùn)時間太短，課程主要以理論為主，與實(shí)踐結(jié)合較少，對于農(nóng)民來說，更不容易接受，很多農(nóng)民雖然參加了培訓(xùn)，但很少有堅(jiān)持到底的。
3 解決失地農(nóng)民問題的政策建議
3.1 合理確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價值，這部分的計(jì)算必須引進(jìn)市場機(jī)制，綜合考慮土地區(qū)位、產(chǎn)值、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行地價評估，確立適當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，要考慮到土地對農(nóng)民的保障功能，不能僅僅考慮土地的產(chǎn)出而以此對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，其補(bǔ)償價格應(yīng)以能保證失地農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)為條件。其次，考慮土地的區(qū)位價格。我國城市土地都已劃分區(qū)位，不同的區(qū)位根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等條件確定不同的區(qū)位價格，農(nóng)業(yè)用地也應(yīng)按照不同的條件如：環(huán)境條件，地理位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，工業(yè)水平，居民消費(fèi)水平、投資規(guī)模等劃分不同的區(qū)位，比鄰較發(fā)達(dá)工業(yè)區(qū)的土地價格應(yīng)考慮到周圍投資對土地價格的影響，應(yīng)適當(dāng)提高評估地價。第三，考慮土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，保證失地農(nóng)民得到依法補(bǔ)償，在土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛臼牵鋬r格將一路飆升，可是在對失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時，沒有考慮到土地未來的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全沒有補(bǔ)償給失地農(nóng)民，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)，所以，應(yīng)改變現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也享受到土地增值部分的收益，保證社會的公平和效率。 所以最后確定的土地的征用費(fèi)應(yīng)為以上三個部分之和。
3.2 健全失地農(nóng)民社會保障機(jī)制
現(xiàn)階段失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源也應(yīng)以個人為主，政府和集體支持為輔。對于建立失地農(nóng)民社會保障體系基金的來源，可以采取以下的途徑：一是政府財(cái)政撥款。農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，其使用權(quán)又被出讓給公司或企業(yè)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民作為支持我國城市化水平的貢獻(xiàn)者，有權(quán)利享受國家福利補(bǔ)償，國家財(cái)政應(yīng)拿出專項(xiàng)基金建立失地農(nóng)民社會保障體系，并出臺相應(yīng)法規(guī)對失地農(nóng)民社會保障的種類、水平等進(jìn)行規(guī)定。二是政府從土地出讓金凈收益中提取一部分資金。農(nóng)民集體所有土地，在轉(zhuǎn)為國有土地時，價格將大大提高，而作為原所有人的農(nóng)民也有權(quán)享受這部分增值。同時，為了保證失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，政府可從土地出讓金中提取一部分資金，用于完善失地農(nóng)民的社會保障系統(tǒng)。三是失地農(nóng)民自己交納一部分。對于農(nóng)民自己繳納的社會保障費(fèi)用應(yīng)采取低標(biāo)準(zhǔn)、低享受的原則，不能金額過高。
3.3 加大失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度
據(jù)2003年4月國務(wù)院研究室權(quán)威的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》指出：“我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的人數(shù)占3.4％，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的人數(shù)占0.13％，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％。”因此，要提高失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，首先就要加大其培訓(xùn)力度。應(yīng)大力推行政府購買培訓(xùn)成果的辦法，動員社會力量開展城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)培訓(xùn)，大力加強(qiáng)公共培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵用人單位、具有資質(zhì)的各類職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極參與職業(yè)技能培訓(xùn)。由市和區(qū)（市）縣就業(yè)部門擇優(yōu)確定并向社會公布培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)培訓(xùn)協(xié)議驗(yàn)收培訓(xùn)成果，給予培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。并建立對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、評估和淘汰的培訓(xùn)管理制度。另外要根據(jù)用人單位需求，大力開展訂單式培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，積極開展引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民了解就業(yè)渠道，學(xué)會求職技巧，掌握1―2門勞動技能。結(jié)合被征土地開發(fā)項(xiàng)目，有針對性強(qiáng)化失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。
3.4 加大留地安置的政策力度
國家征用土地時，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。具體措施可分為以下幾個方面：首先，對于留地面積應(yīng)予以保證。留用地比例應(yīng)以征用地總面積的20%為宜，10%專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10%用于農(nóng)民生活安置。其次，應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)解決留地安置區(qū)的規(guī)劃問題，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃住宅，統(tǒng)一規(guī)劃商服，統(tǒng)一管理。最后是失地農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，有些農(nóng)民認(rèn)為一定要拿到足夠的錢才安心，不理解留地安置的好處，可以設(shè)立專人對農(nóng)民的疑問進(jìn)行解答，并準(zhǔn)備資料對留地安置的好處進(jìn)行說明，但政策上還是應(yīng)該采取自愿原則，對于愿意一次性拿到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模矐?yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)償。
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【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅 瓶頸 稅收制度
一 我國房地產(chǎn)稅制現(xiàn)狀
在我國現(xiàn)行稅制中，不乏存在著對房地產(chǎn)的課稅，而且相關(guān)稅種不少。直接以房地產(chǎn)為課稅對象的稅種有七種，包括土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（2000年起停征）和契稅；與房地產(chǎn)聯(lián)系密切的稅種有六種，包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。
除此以外，還存在對房地產(chǎn)的諸多收費(fèi)項(xiàng)目以及帶有地租性質(zhì)的土地出讓金。從房地產(chǎn)整個經(jīng)營活動的開發(fā)、保有和交易三個環(huán)節(jié)看，當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅費(fèi)的大頭在開發(fā)投資環(huán)節(jié)，總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，而且存在費(fèi)大于稅的特點(diǎn)。而在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)持有者的稅負(fù)較輕，特別是對個人持有者幾乎不征稅，這在很大程度上導(dǎo)致了大量投資者鐘情于房地產(chǎn)投資，因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕而保有大量的房地產(chǎn)，待價而沽，這也是造成當(dāng)前房價過高的一個重要原因。
房產(chǎn)稅并非新稅種，我國在1986年就開始實(shí)施。根據(jù)1986年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計(jì)算繳納。具體減除幅度，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。沒有房產(chǎn)原值作為依據(jù)的，由房產(chǎn)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)參考同類房產(chǎn)核定。房產(chǎn)出租的，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。房產(chǎn)稅的稅率，依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納的，稅率為1.2%；依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。以房產(chǎn)價值100萬元，在按優(yōu)惠上限比例，也即扣除30%后的部分作為稅基，乘以1.2%的稅率就是0.84萬元。而且，最重要的是，對于廣大民眾的個人自用房屋，是不用繳納房產(chǎn)稅的，而只對個人用于出租的房屋征稅。
二 房產(chǎn)稅開征的動因
第一，我國房地產(chǎn)稅制存在缺陷。從學(xué)理上講，一個完善的稅收制度應(yīng)當(dāng)包括商品稅類、所得稅類和財(cái)產(chǎn)稅類三大體系。就我國現(xiàn)行稅制而言，商品稅類包括了增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅，這三種稅在我國稅收收入中占了50％左右的比重；所得稅類包括企業(yè)所得稅和個人所得稅，這兩種稅在我國稅收收入中大約占了25％的比重。可見，商品稅類與所得稅類的制度建設(shè)取得了明顯的效果?！∠啾戎拢?cái)產(chǎn)稅類的制度建設(shè)裹足不前，仍處于滯后狀態(tài)，其中一個重要的原因是作為財(cái)產(chǎn)稅類較有代表性的房產(chǎn)稅在我國稅收制度中依然是空白。房產(chǎn)稅在西方國家地方政府收入中占據(jù)了相當(dāng)大的比例，往往在30%～50%左右，我國房地產(chǎn)稅制改革的方向就是開征房產(chǎn)稅這樣真正屬于地方稅的稅種。
第二，地方政府希望開發(fā)穩(wěn)定的稅源支持。房產(chǎn)稅的開征，可以強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)稅類在我國稅收制度中的作用，并在一定程度上有助于構(gòu)建完整的地方稅體系，從而將地方政府納入依靠規(guī)范的稅收收入的軌道上來；同時，隨著社會發(fā)展，作為社會財(cái)富主體部分的房地產(chǎn)也迅速增加，因而會使地方政府有一個充足和穩(wěn)定的稅收來源。
第三，彌補(bǔ)我國現(xiàn)行稅制中財(cái)產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)貧富差距中的缺位狀態(tài)，有利于建立稅收發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的長效機(jī)制。房產(chǎn)稅以房地產(chǎn)所有者或使用者為納稅人，以房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)為主要課稅環(huán)節(jié)，其稅額與納稅人擁有或使用的房地產(chǎn)正相關(guān)，在一定程度上可以改變社會財(cái)富分配不均狀況，降低財(cái)產(chǎn)的集中度，構(gòu)建和諧社會，縮小貧富差距自然。
第四，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。開征房產(chǎn)稅對于打擊投機(jī)需求、遏制炒作樓市，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的理性健康發(fā)展具有重要意義。1998年我國貸幣化改革以來，房價連續(xù)多年上漲，2009年以來，在政策刺激、剛性需求釋放和經(jīng)濟(jì)逐步回暖等因素的影響下中國房價“只漲不跌”的神話在延續(xù)。如果開征房產(chǎn)稅，投機(jī)活動將得到有效抑制，并促使物業(yè)因持有成本上升而加速流通，促進(jìn)空置率下降，解決“有房無人住，有人無房住”的內(nèi)在矛盾，有利于房價理性回歸。同時，房產(chǎn)稅一旦推出很可能取消土地出讓金、房地產(chǎn)稅和土地增值稅等稅費(fèi)，房地產(chǎn)開發(fā)成本將大幅下降，降低了購房門檻，有助于解決中低收入家庭住房難的問題。
三 開征房產(chǎn)稅的瓶頸問題
自從國內(nèi)提出房產(chǎn)稅的概念已經(jīng)多年，但至今仍沒有制定出框圖和實(shí)施細(xì)則，這也反映了我國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件仍沒有為房產(chǎn)稅的開征做好準(zhǔn)備。盡管房產(chǎn)稅的開征是大勢所趨，但由于面臨的一些瓶頸問題而無法短期內(nèi)解決。
第一，開征房產(chǎn)稅的許多技術(shù)層面短期內(nèi)還是難點(diǎn)。因?yàn)槌艘_征是共識外，其他的許多環(huán)節(jié)都仍然存在不少爭議，開征房產(chǎn)稅的條件如何確定？如何區(qū)分基本自住需求？如何防止征稅成本高？如何評估百姓房產(chǎn)？等等。從技術(shù)角度看，房產(chǎn)稅改革關(guān)鍵在計(jì)稅依據(jù)的調(diào)整，按照國際慣例，評稅價格應(yīng)作為計(jì)稅依據(jù)。中國僅居住類房屋又分為廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、享受經(jīng)濟(jì)適用住房政策的房屋、房改房、單位房、拆遷房、自建房、集資建房、兩限房、商品房、新農(nóng)村改造房、棚改房、城中村改造房、市政建設(shè)用房等等一系列的分享不同政策的房屋。當(dāng)各類房屋的政策基礎(chǔ)、待遇差別巨大時，評估價值并征稅是一個相當(dāng)大的難點(diǎn)。
第二，房產(chǎn)稅一旦開征，可能提高房產(chǎn)交易成本，間接推高房價。房產(chǎn)稅是一個稅種，它的征收最后要納入財(cái)政的盤子，屬于公共財(cái)政范疇。而房價則屬于市場經(jīng)濟(jì)的范疇，商品房的價格是由市場供求關(guān)系決定的，中長期看，無法改變龐大的購房需求，更無法改變市場、樓價運(yùn)行的趨勢，因?yàn)闆Q定房地產(chǎn)市場的力量不是稅收，而是經(jīng)濟(jì)、城市化、居民富裕之后的需求。2003年以來的數(shù)次房地產(chǎn)市場調(diào)控，稅收都是重要的調(diào)節(jié)工具。但這種調(diào)節(jié)主要體現(xiàn)在交易環(huán)節(jié)，如對5年以內(nèi)的二手房交易征收5.5%的營業(yè)稅等。這種"重交易環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)"的稅收工具，雖然可以在一定程度上限制投機(jī)需求，但在房地產(chǎn)市場供求失衡的情況下，交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)十分容易轉(zhuǎn)嫁給購買者，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅是需要個人申報(bào)、到稅務(wù)部門繳納的，但我國居民還沒有養(yǎng)成自主納稅的習(xí)慣。為了避免可能因此導(dǎo)致的房產(chǎn)稅征收率過低的問題，對沒有按時繳納房產(chǎn)稅的家庭，有可能在賣房時一并征收，并收取高額滯納金，否則不能買賣。然而，一旦在交易環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收，本來是持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)就有可能演變成交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)，從而轉(zhuǎn)嫁到購房者身上。
第三，健全的房地產(chǎn)登記管理制度尚未建立，房地產(chǎn)評估人員不足。房產(chǎn)稅的開征面對的是全社會的房地產(chǎn)，這就要求對所有的房地產(chǎn)均能建立系統(tǒng)、延續(xù)、準(zhǔn)確的登記信息，而我國2008年2月才剛剛頒布《房屋登記辦法》，要想對城市中的每一幢房屋進(jìn)行詳細(xì)、規(guī)范化的登記，需要漫長的過程和龐大的工作量。中國只有約3萬名評估師，注冊評估師不到1萬人，要在660個城市對幾百萬億平方米的城市不動產(chǎn)進(jìn)行評估大約會力不從心，再有這么多種的地權(quán)、產(chǎn)權(quán)的差別就更加捉襟見肘了。同時，中國人并沒有養(yǎng)成自我如實(shí)申報(bào)的好習(xí)慣，這更會讓這種不動產(chǎn)品質(zhì)的差別性評估成本巨增。
第四，多種稅費(fèi)短期內(nèi)無法整合。房產(chǎn)稅不可能承擔(dān)起房地產(chǎn)整體稅改革的重任，它僅僅是對存量房地產(chǎn)保有期間所征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，同時或多或少地會與原有的一些房地產(chǎn)稅形成重疊，為避免重復(fù)征收，因此原有房地產(chǎn)稅種的簡化整合在所難免。從我國目前情況看，要把可能形成房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅等進(jìn)行合并就會遭遇到內(nèi)外稅制統(tǒng)一和稅法頻繁變動問題，因此在現(xiàn)在稅費(fèi)中哪些予以保留、哪些予以整合、哪些予以代替，都會直接關(guān)系到整體房地產(chǎn)稅收工作和地方政府的利益，這必然是一個艱難的博弈過程。
第五，土地國有的性質(zhì)決定購房者取得的是使用權(quán)而不是所有權(quán)，不符合稅法征收標(biāo)準(zhǔn)。稅費(fèi)只對增值的部分征收，而使用權(quán)只會折舊不會增值。真正會增值的是房屋下的土地，而土地屬于國家所有。國外對房產(chǎn)收稅的前提是業(yè)主對土地和房屋擁有永久的所有權(quán)。而我國住宅建設(shè)用地的使用權(quán)限為70年，因此業(yè)主擁有的僅僅是70年的租賃合同，對不屬于自己的東西征稅不符合稅法的定義。
第六，居民心理能力和經(jīng)濟(jì)支付能力無法承受。市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等是社會競爭與征稅的基礎(chǔ)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則讓財(cái)產(chǎn)權(quán)利在公私之間不平等、在級別之間不平等、在不同收入人群之間不平等、在城鄉(xiāng)之間不平等，也在不同土地性質(zhì)、不同戶籍以及不同歷史遺留中存在不平等。這就為房產(chǎn)稅的開征增添了無數(shù)的麻煩，大部分居民心理承受能力和經(jīng)濟(jì)支付能力偏低，而房產(chǎn)稅的開征將不可避免的進(jìn)入普通百姓的生活，增加居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
四 完善房產(chǎn)稅制度的相關(guān)建議
第一，簡化稅種，內(nèi)外并軌，歸費(fèi)入稅，增加繳納上的公平度和透明度。在開征房產(chǎn)稅的同時，還應(yīng)綜合考慮房產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的稅負(fù)。如考慮停止增收契稅、土地增值稅、營業(yè)稅等交易環(huán)節(jié)稅收，或者降低這些稅種的稅率。此外，由于房產(chǎn)稅的稅基是房產(chǎn)價值，而交稅的則是家庭或個人，這就導(dǎo)致部分低收入家庭可能出現(xiàn)支付能力不足。從國外經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)當(dāng)在出臺房產(chǎn)稅的同時，建立系統(tǒng)的減免稅制度。在簡化稅種后可以適當(dāng)提高征收額度，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，使其占全部稅收的10%左右是比較合理的，由此可以將房產(chǎn)稅作為主體稅種之一進(jìn)行管理，充分發(fā)揮其收入調(diào)節(jié)作用。
第二，精確計(jì)算依據(jù)，建立房地產(chǎn)評估制度。按評估值征稅是美國房產(chǎn)稅稅法中很重要的一條原則，按房地產(chǎn)評估值征稅，能比較客觀地反映房增長價值和納稅人的承受能力，有利于解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的計(jì)稅依據(jù)不合理的問題，使多占財(cái)產(chǎn)的納稅人多繳稅，少占財(cái)產(chǎn)的少繳稅。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及房地產(chǎn)市場的變化，房產(chǎn)價值隨著房地產(chǎn)市場的變化上下浮動，評估值也要定期調(diào)整，以體現(xiàn)公平的原則。應(yīng)該在政府主導(dǎo)下，通過招投標(biāo)方式利用社會評估資源，組建非營利性的評估機(jī)構(gòu)，或者由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托政府其他部門所屬的評估機(jī)構(gòu)實(shí)施房地產(chǎn)價值的評估。有條件的大城市可以參考中國香港和新加坡的模式，在財(cái)政和稅務(wù)部門內(nèi)部建立專門的房地產(chǎn)稅評估征收機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，我國的評估師還要大力培養(yǎng)，以適應(yīng)房產(chǎn)稅征收的需要。
第三，實(shí)施房產(chǎn)稅改革，需要有關(guān)管理部門建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。建議房產(chǎn)、土地、規(guī)劃、民政、公安等部門盡快"聯(lián)網(wǎng)"，實(shí)現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)交換、信息共享制度，整合征管資源，提高征管效率，簡化程序，降低成本。最重要的是，要建立動態(tài)的居民住房信息庫。推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，居民住房的準(zhǔn)確信息尤為重要。但當(dāng)前大多數(shù)城市缺乏完善的住房統(tǒng)計(jì)信息，如果連居民家庭的住房面積等基本情況都無法弄清，不可能有效征收房產(chǎn)稅。準(zhǔn)備試點(diǎn)房產(chǎn)稅的城市應(yīng)盡快組織住房普查，建立本地居民住房狀況的動態(tài)數(shù)據(jù)庫。
第四，“抓大放小”加強(qiáng)房產(chǎn)稅征管。房產(chǎn)稅是作為地方稅來進(jìn)行征管，因此其具體的減免規(guī)定可以由各個地方稅來進(jìn)行征管，國家可以“抓大放小”規(guī)定一些關(guān)于各地情況相同的稅收減免，如可以對別墅、高檔住房征房產(chǎn)稅，規(guī)定對普通住房、政府擁有的房地產(chǎn)免稅，對于非盈利性的社會福利及教育機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)免稅等等，同時，讓房產(chǎn)稅的征管完全下放到了地方，即可以充分調(diào)動地方房產(chǎn)稅征管和積極性，也可使各個地方根據(jù)各自不同的情況采取不同的征管手段。
第五，應(yīng)該采取累進(jìn)稅率。在起點(diǎn)稅率較低的情況下，面積越大、套數(shù)越多，稅率就越高。享有適當(dāng)?shù)淖》渴敲總€公民的權(quán)利，一個家庭擁有一定面積、套數(shù)之內(nèi)的房產(chǎn)是合理的，應(yīng)該免稅。一般來說，世界各國房產(chǎn)稅率大多不超過1%。如果是首套房、中小戶型就應(yīng)該免征房產(chǎn)稅，或者以極低的稅率征收，不增加普通百姓的居住支出，而面積越大、套數(shù)越多，稅率就越高。同時，調(diào)控應(yīng)在交易環(huán)節(jié)征稅，而且應(yīng)該是針對收益額進(jìn)行征稅。
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