時間：2023-09-26 09:34:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地供應(yīng)管理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
各位同志：
我們今天召開這個緊急會議，就是傳達國土資源部大連會議精神，統(tǒng)一思想，認清形勢，采取措施，加快推進土地市場監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的運行，做好土地供應(yīng)合同備案和*、*年歷史數(shù)據(jù)補錄工作，通過現(xiàn)代科技手段切實加強建設(shè)用地的批前、批中、批后管理，提高土地供應(yīng)、利用的監(jiān)測、監(jiān)管和分析能力。
徐紹史部長最近明確批示：“加快推進系統(tǒng)運行，爭取上半年實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，最遲在三季度實現(xiàn)通過系統(tǒng)提取全國建設(shè)用地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)直接用于國土資源形勢分析?！蔽沂∵@項工作開展的不是太理想，在全國處于落后位次，必須痛下決心迎頭趕上，否則“凍結(jié)”建設(shè)用地審批將直接影響我省的經(jīng)濟社會發(fā)展。剛才大家的發(fā)言，不同程度提到土地利用監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)運行不好的客觀原因，但我覺得更重要的應(yīng)找一找主觀原因，我們究竟重視程度怎么樣？我們究竟采取了哪些措施？監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)是一個技術(shù)性強、協(xié)調(diào)面廣、關(guān)聯(lián)度大的重要基礎(chǔ)性工作，開展的好壞關(guān)鍵是領(lǐng)導的重視程度，凡是領(lǐng)導高度重視的地區(qū)，工作推進就比較快，比如*、合肥等。
下一步，各地應(yīng)加強“兩個結(jié)合”，認真做好土地利用監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的運用工作。
一是把系統(tǒng)的運行與整個土地利用管理工作有機結(jié)合起來。首先是要實現(xiàn)土地出讓的電子合同取代紙制合同，接著是計劃指標分配、用地預(yù)審、用地審批和土地登記等工作要同系統(tǒng)運行結(jié)合起來。充分利用監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)成果，增強開展工作主動性，如果沒進行土地供應(yīng)信息的錄入就視為批而未用，它將會影響到計劃的分配。下一步，省廳還要通過各地供地和用地情況實行差別化的計劃管理，通過掌握監(jiān)測監(jiān)管中批而未供情況，來把握土地審批的節(jié)奏；通過土地開發(fā)利用情況推進節(jié)地考核；通過將電子合同號列為登記的必備要件等，從根本上解決系統(tǒng)運行和日常工作流程兩張皮的問題，切實提高工作效率。
二是把系統(tǒng)運行與嚴懲約束機制結(jié)合起來。對于系統(tǒng)運行不理想、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差的市，我們將比照國土資源部的做法，約談?wù)褪芯窒嚓P(guān)領(lǐng)導，在規(guī)定時間內(nèi)還不能整改的，暫停用地預(yù)審和用地審批。大家回去以后要轉(zhuǎn)達省廳意思，切實重視這項工作。將系統(tǒng)運行由外在的要求變?yōu)槭小⒖h國土管理部門的內(nèi)在需求，變“要我用”為“我要用”，確保三季度實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，實現(xiàn)通過系統(tǒng)提取全省建設(shè)用地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)直接用于國土資源形勢分析，確保三季度土地供應(yīng)情況數(shù)據(jù)全覆蓋，系統(tǒng)賦予的電子合同（包括劃拔決定書和出讓合同）全部取代紙制合同。
為實現(xiàn)上述工作目標，省廳提出以下時間要求：對于09年土地出讓合同、劃拔決定書網(wǎng)上填報以及*、*年歷史數(shù)據(jù)補錄沒有開展或沒有做完的市、縣，必須在8月15日前全面完成。逾期未完成的，從9月份起，暫停受理所在市、縣的用地預(yù)審和用地申報。在此，我要特別提醒未備案的*縣等，要扎扎實實地采取措施迎頭趕上，不要拖全省的后腿。9月15日，對于整改不到位的省轄市，全面停止受理全市用地預(yù)審和用地申報。
借這次會議機會，我就省級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作強調(diào)幾點。省級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，總體上講得到了各級國土部門的重視，成立了專門的領(lǐng)導機構(gòu)，編制了工作方案，絕大多數(shù)都通過招標形式選定了項目承擔單位，并按照《規(guī)程》要求開展了評價工作。但是，真正能按照要求及時上報評價成果的情況不容樂觀。截至今天，以市為單位完成統(tǒng)一上報評價成果的只有*、*、*市、*四個市，*、*兩市的個別開發(fā)區(qū)評價成果進行了單獨上報，共上報有24個開發(fā)區(qū)評價成果，占比例的近30％。經(jīng)了解，絕大多數(shù)項目承擔單位，已完成了開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約評價工作的成果匯總和編制，并報市級國土資源部門等待審核；少數(shù)項目承擔單位，尚未完成評價成果的匯總和編制工作；個別開發(fā)區(qū)的土地節(jié)約集約利用評價工作至今未開展。希望今天參加會議的各位局長給予高度重視：一是抓緊時間對完成的各省級開發(fā)區(qū)評價成果組織審核和上報工作；二是對尚未完成和尚未開展的評價工作的，要及時催辦，限期上報。各地的省級開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價成果一定要在本月底前上報省廳，屆時不上報的視為沒開展這項工作，以后將影響當?shù)亻_發(fā)區(qū)擴區(qū)、升級、用地計劃分配以及用地報批。
希望各位把這次會議精神轉(zhuǎn)達給市局主要領(lǐng)導，對上述工作布署務(wù)必高度重視，按部、省的要求抓緊落實，確保按期完成各項工作任務(wù)。
關(guān)鍵詞：雙面壟斷；雙重壟斷；拍賣；供給側(cè)政策
一、引言
中央政府下定決心抑制過高房價，連續(xù)出臺多項調(diào)控措施，其中包括：2010年01月10日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國十一條）；2010年4月17日《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國十條）；2010年9月29日國家出臺鞏固樓市調(diào)控成果措施（國五條）；2011年1月26日國務(wù)院會議研究部署進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作（國八條）。一系列調(diào)控措施緊鑼密鼓地出臺，全國大部分城市的房價仍然是只升不降。究其原因，過高的土地價格是造成房價居高不下的重要因素之一。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)我們可以得知，雖然土地出讓金存在起伏，但總體呈上升趨勢。2010年全國120城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。與此同時，根據(jù)中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，2010年住宅用地單價“地王”樓面地價為52783元/平方米，超過2009年的32484元/平方米，刷新了中國土地市場單價記錄。2010年住宅用地樓面地價前十的地塊平均樓面地價為33830元/平方米，遠高于2009年26365元/平方米。本文從分析中國特殊的土地市場結(jié)構(gòu)入手，邏輯一致地給出結(jié)論：特殊的土地供給結(jié)構(gòu)是造成土地價格不斷攀升，地王頻出的重要原因。
二、中國土地市場結(jié)構(gòu)分析
在中國，由于地方政府專營農(nóng)村土地的購買和向房地產(chǎn)商的供給，形成了一個雙面壟斷的格局。房地產(chǎn)市場雖然是一個壟斷競爭市場，但由于房屋和土地作為商品具有極大的差異性，稀缺性、不可移動性、可儲存性等特性，在局部地域和一定時段內(nèi)又可以形成壟斷市場，購買者選擇余地很小。因此，最終購房者面臨了土地和住房兩重壟斷。同樣由于土地的特性，地方政府的土地管理中心控制土地供應(yīng)數(shù)量和頻率，從而可以在一定地域和一定時段內(nèi)造成土地供給的孤品效應(yīng)，向開發(fā)商采取拍賣的方式供應(yīng)土地。這樣，雙面壟斷、雙重壟斷和土地拍賣導致土地價格被四次墊高進而導致房價居高不下。下文是對以上三個因素的邏輯分析。
（一）雙面壟斷
雙面壟斷是指在中國只有地方政府才具有向農(nóng)民買土地的權(quán)利，在這個市場上形成了買方壟斷；與此同時，房地產(chǎn)商只能向地方政府購買土地，在這個市場上形成了賣方壟斷。所以地方政府的土地管理中心具有雙面壟斷性。如圖3所示，如果土地買賣市場只存在農(nóng)民和房地產(chǎn)商，而地方政府的土地管理中心沒有參與，則農(nóng)民的土地供給函數(shù)為P1=P1（Q），房地產(chǎn)商的土地需求函數(shù)為P2=P2（Q），房地產(chǎn)市場的均衡土地供給量為Q2，均衡價格為P3。但在實際市場交易中，地方政府的土地管理中心參與了土地買賣，它的收入函數(shù)為R=P2（Q）*Q-P1（Q）*Q。在市場經(jīng)濟活動中，地方政府的土地管理中心也是理性參與人，它追求的是自身利潤最大化，需要對地方政府的土地管理中心的收入函數(shù)進行求導即當滿足收入函數(shù)的一階導數(shù)R′=P2′（Q）*Q+P2（Q）-〔P1′（Q）*Q+P1（Q）〕=0時，地方政府的土地管理中心的利潤最大化。由于地方政府的土地管理中心的邊際收入MR=P2′（Q）*Q+P2（Q），邊際成本MC=P1′（Q）*Q+P1（Q），它按理會選擇在MR=MC點以價格P2出售數(shù)量為Q1的土地。在實踐中，地方政府的土地管理中心因為其具有雙面壟斷性導致它會進一步追求更大的利潤。地方政府的土地管理中心根據(jù)農(nóng)民土地的供給函數(shù)會以價格P4從農(nóng)民手中收購數(shù)量為Q1的土地，根據(jù)房地產(chǎn)商的土地需求函數(shù)以價格P1賣給房地產(chǎn)商。在這過程中，地方政府的土地管理中心以低于市場均衡價格的價格從農(nóng)民手中收購土地相當于第一次墊高土地價格，而以高于市場均衡價格的價格賣給房地產(chǎn)商土地相當于第二次墊高土地價格。
（二）雙重壟斷
雙重壟斷是指在中國消費者在買房時不僅面對房地產(chǎn)商對房屋市場的壟斷，還要面對地方政府的土地管理中心的對土地市場的壟斷。為了簡化問題，假設(shè)房地產(chǎn)商的邊際成本MC1不變且為0，在完全競爭市場下房屋的均衡銷售量為Q1（當房地產(chǎn)商的邊際成本不為0時也可用此方法分析，結(jié)論相同）。如圖4所示，房地產(chǎn)商因為房屋具有極大的差異性、稀缺性、不可移動性、可儲存性等特殊性，在面對消費者時可以看作是壟斷廠商，它的需求函數(shù)為D1。由于假設(shè)房地產(chǎn)商的邊際成本MC1=0，所以它會選擇在MR1=MC1時以價格P0出售數(shù)量為Q2的房屋。相比較于完全競爭市場，市場房屋的供應(yīng)量由Q1減少為Q2，價格卻提高為P0。房屋的市場價格由于房地產(chǎn)商的壟斷性偏離了市場的均衡價格。假設(shè)地方政府的土地管理中心的邊際成本MC2=P1。由于地方政府的土地管理中心也是壟斷主體，它的需求函數(shù)D2=MR1，因此選擇在自身的邊際收入MR2=MC2=P1時出售數(shù)量為Q3的土地。地方政府的土地管理中心按邊際收入等于邊際成本的原則，原本應(yīng)按價格P3出售，但因為其是賣方壟斷，所以它會根據(jù)房地產(chǎn)商的需求曲線選擇以更高的價格P2出售土地獲取更大的利潤，從而第三次墊高土地價格。人為墊高的土地價格和壟斷房地產(chǎn)商制定的壟斷價格提高了消費者的買房成本。
（三）土地拍賣
在中國，地方政府的土地管理中心將土地出售給房地產(chǎn)商必須通過公開競價而定價的方式買賣土地使用權(quán)即土地拍賣這道法定程序。但土地這種商品不同于一般的商品，比如農(nóng)產(chǎn)品時間過久了容易變質(zhì)貶值，土地的保質(zhì)期非常長，而且保值增值性強?；谝陨弦蛩?，地方政府的土地管理中心可以在本期出售部分的土地，將剩余的土地留在下期出售，這就相當于減少了土地當期的供應(yīng)量，造成了正在出售的土地在特定的時間段，特定的空間地域內(nèi)產(chǎn)生孤品效應(yīng)。如圖5所示，每個房地產(chǎn)商都有自己愿意支付的最高土地價格。當政府的土地交易管理中心將全部土地Q1在當期出售，土地的成交價格為P1。在實際操作中，地方政府的土地儲備中心會選擇在第一期將數(shù)量為Q3的土地通過拍賣出售給出價為P3的房地產(chǎn)商，在第二期將數(shù)量為Q2-Q3的土地通過拍賣出售給出價為P2的房地產(chǎn)商，在第三期將數(shù)量為Q1-Q2的土地通過拍賣出售給出價為P1的房地產(chǎn)商。同樣數(shù)量的土地，地方政府的土地管理中心利用土地的特性使土地成為孤品，利用土地拍賣完全占有了房地產(chǎn)商的消費者剩余，而房地產(chǎn)商又將高成本轉(zhuǎn)嫁給最終購房者。在土地拍賣過程中，土地價格被第四次墊高了。
三、需求側(cè)政策的作用
中央政府出臺的一系列調(diào)控措施實際上能夠起作用的主要是抑制購房的需求，其效果相當于下移需求曲線。比如限制購房貸款，限制購房資格。根據(jù)競爭性市場的供求理論，只要降低市場的購房需求，就能降低房屋的市場價格。但是，基于上文的分析，由于特殊的土地供給市場結(jié)構(gòu)，再加上土地和房產(chǎn)的特殊屬性，土地和房地產(chǎn)市場壟斷性極強，在需求側(cè)政策下，壟斷的土地供應(yīng)者和房產(chǎn)供應(yīng)者仍有選擇余地，可以減少土地和住房供應(yīng)，囤地囤房以保證收入和利潤的最大化，其效果相當于上抬供給曲線。在供給曲線不變的情況下，中央政府出臺一系列抑制需求的措施，使得購房需求曲線向左下方移動，從而使得市場的均衡價格下降。中國土地市場的特殊結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)市場極強的壟斷性使得房屋的供給曲線向左上方移動。結(jié)果使得市場均衡價格由上升。需求側(cè)政策的結(jié)果只是量縮價不降。最近一段時期的房價和成交量的數(shù)據(jù)似乎支持這一結(jié)論。
四、房地產(chǎn)市場困局求解思路
根據(jù)上述分析，本文有以下基本結(jié)論：地方政府土地管理中心的雙面壟斷兩次抬高地價；由于房地產(chǎn)的特殊性，房地產(chǎn)商之間的競爭性很有限，造成地方政府土地管理中心和房地產(chǎn)商的雙重壟斷，分別一次直接抬高了房價，一次抬高了地價；土地拍賣再一次抬高了地價。結(jié)果，特殊的土地市場結(jié)構(gòu)四次墊高了土地價格，房產(chǎn)價格被五次抬高，從而影響房價過高。在此基礎(chǔ)上，房地產(chǎn)需求側(cè)調(diào)控政策的作用有限且是暫時性的，可以起作用的應(yīng)是供給側(cè)政策。但是，由于地方政府在其中有直接利益，已出臺的供給側(cè)政策實際執(zhí)行受阻，效果有限。要從根本上降低過高的房價，必須改革土地集中供應(yīng)體制。
本文建議可以采取以下措施：一是地方政府切實落實中央布置的供地計劃。中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國120城市住宅用地計劃供應(yīng)量同比增加38%，創(chuàng)下歷史新高，但全國120城市住宅用地成交量卻同比減少30%。地方政府的土地管理中心出于自身利益需要，有充分的動機減少土地供應(yīng)。為了降低土地價格，應(yīng)監(jiān)督地方政府落實中央的土地供應(yīng)計劃，保障土地供應(yīng)滿足市場要求。完善問責機制，對于沒有按要求完成供地計劃的地方政府給予處罰。二是堅決打擊囤地，囤房的行為。由于土地和房屋的特殊性，房地產(chǎn)商可以選擇延期開發(fā)土地或延期出售房屋，這會影響市場均衡價格的形成。政府應(yīng)對囤地，囤房的房地產(chǎn)商征收重稅，打擊投機行為，限期開工、限期完工，限期出售。三是完善住房保障機制，增加廉租房和公租房供應(yīng)，逐步放開小產(chǎn)權(quán)房。地方政府應(yīng)切實落實中央的政策，多參與住房保障體制的建設(shè)，多種渠道和方式增加公租房和廉租房的供應(yīng)。對不同收入的人群采取不同的房屋供應(yīng)策略，比如對中高收入家庭供應(yīng)商品房，對低收入的家庭供應(yīng)公租房、廉租房。四是改革土地市場結(jié)構(gòu)，改革土地集中供應(yīng)體制。在土地交易市場應(yīng)該盡量地減少政府干預(yù)，讓市場競爭發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。又如讓農(nóng)民與多個房地產(chǎn)商直接談判土地的成交價格，形成競爭市場，進而形成均衡的土地成交量和土地成交價格。這樣可以避免土地價格被虛假墊高。同時為保證地方政府已有利益，地方政府可以在農(nóng)民和房地產(chǎn)商的土地交易價格上收取一定比例的稅收，滿足地方財政的需要。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞:土地供給制度;房地產(chǎn)市場;房地產(chǎn)價格
中圖分類號:F293.3文獻標識碼:A
一、土地供給制度安排
從政府作為土地供給者,從自然供給的土地到經(jīng)濟供給的土地,要經(jīng)過征地拆遷、整治開發(fā)和市場出讓等三個階段,因此土地供給制度具體包括:土地征遷制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度,為了減少市場失靈,政府需要對土地市場進行市場規(guī)制,具體包括:土地征遷和補償制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度等。
1、土地征遷和補償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權(quán)力強制性地實現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過程,但這種強制性轉(zhuǎn)移又是以相應(yīng)的經(jīng)濟補償為條件的,強制性與補償性是土地征用的兩個特性,主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。如果說土地征遷是政府的權(quán)利,則土地補償則是被拆遷人的權(quán)利。由于私人產(chǎn)權(quán)的保護,政府只有為公共利益才能進行征遷,因此土地征遷制度的核心是政府產(chǎn)權(quán)的界定;由于房屋拆遷的實質(zhì)是獲得土地的使用權(quán),土地才是拆遷真正的標的物,因此土地補償制度的核心是被拆遷人產(chǎn)權(quán)的界定。
2、土地儲備開發(fā)制度。土地儲備開發(fā)制度包括土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度。土地儲備是指政府按照法律程序,根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權(quán),并進行土地的前期開發(fā),予以儲存,以適時適量供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求,規(guī)范土地市場,為城市發(fā)展提供土地資源、資產(chǎn)和資本;土地一級開發(fā)由土地項目一級開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體組織實施土地開發(fā)項目的征地、拆遷,規(guī)劃設(shè)計、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投融資過程。土地一級開發(fā)一般由土地儲備單位或土地一級開發(fā)公司接受委托負責組織。
3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式,劃撥土地主要集中在國有機關(guān)和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地,以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地;有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標、拍賣、掛牌。土地使用權(quán)出讓制度的主要內(nèi)容,主要體現(xiàn)在《經(jīng)營性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關(guān)管理規(guī)定。
二、土地政策對房地產(chǎn)的影響分析
1、土地政策對房地產(chǎn)市場影響的傳導機制。主要包括兩個途徑:首先,土地價格對房價的影響,土地價格是房價的成本之一,土地價格的增加會引起房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成本增加,房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模下降,房地產(chǎn)市場的供給減少,最終影響房價;相反,地價下降,供給增加;其次,土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響,土地供應(yīng)量決定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可開發(fā)的土地量,影響房地產(chǎn)企業(yè)的投資規(guī)模,從而影響房地產(chǎn)市場的供給,最終影響房地產(chǎn)價格。與金融政策、稅收政策相比,土地宏觀調(diào)控政策只能對供給產(chǎn)生影響,無法對需求產(chǎn)生直接的影響,無法實現(xiàn)整體市場的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的,因為土地所有權(quán)歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實現(xiàn),單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求,激化土地供需之間的矛盾。
2、土地供應(yīng)政策對房地產(chǎn)市場調(diào)控的時滯效應(yīng)。土地要素對于房價變化影響很大,通過對土地要素的宏觀調(diào)控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的運行。而土地因素對房地產(chǎn)價格的影響并不是同步的,在一定程度上存在著“時差性”。對房地產(chǎn)市場的土地調(diào)控是指政府通過調(diào)整土地供應(yīng)來影響房地產(chǎn)市場運行。由于土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ),相比金融、財政方面的調(diào)控措施,土地調(diào)控對增量市場的影響最為直接,但是效果顯現(xiàn)的時間更長。無論是土地總量調(diào)控還是結(jié)構(gòu)調(diào)控,土地供應(yīng)時滯都是影響調(diào)控效果的重要因素。忽視土地供應(yīng)時滯的存在,就無法清楚地把握調(diào)控的影響效應(yīng),對于市場的調(diào)控只能是較盲目的決策,達不到預(yù)期的效果。
3、土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響
(1)土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場數(shù)量的影響。土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場基礎(chǔ),土地供應(yīng)如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積,那么土地供應(yīng)量只能部分轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場的供給。所以,這里所說的土地供應(yīng)總量為有效供應(yīng)總量。土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場有著兩方面的影響:一方面是影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量,特別是影響增量房地產(chǎn)產(chǎn)品;另一方面是影響生產(chǎn)和預(yù)期,但影響力的時效不同,對房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)的影響,由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因,要在1～2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來,但對投資和消費的影響卻是當期的。由于房、地的緊密關(guān)系,土地供給量與房地產(chǎn)增量有著密切關(guān)系,土地供給量是房地產(chǎn)增量的基礎(chǔ),他們之間的關(guān)系由容積率(項目用地范圍內(nèi)總建筑面積與項目總用地面積的比值)來反映。設(shè)房地產(chǎn)增量為QR(平方米建筑面積),土地供給量為QL(平方米土地面積),容積率為F,則有QR=F×QL。則當容積率不變時,土地供給量與房地產(chǎn)增量呈線性正相關(guān)關(guān)系。容積率越大,單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。
(2)土地供應(yīng)量對房地產(chǎn)價格的影響。房地產(chǎn)價格代表了對房地產(chǎn)的需求,土地市場的供求關(guān)系作用形成地價,決定新一輪房地產(chǎn)價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產(chǎn)市場的互動機理:當房地產(chǎn)數(shù)量的需求上升時,土地供應(yīng)量、地價、房地產(chǎn)價格和地產(chǎn)數(shù)量都增大了。當房地產(chǎn)的價格上升時,土地供應(yīng)量也上升,房地產(chǎn)價格與土地供應(yīng)量呈正相關(guān)關(guān)系,并且房地產(chǎn)價格是土地供應(yīng)量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析,隨著城市的發(fā)展,可以用較少的土地供應(yīng)量來調(diào)控相同的房地產(chǎn)價格的漲幅。
4、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響。不同用途用地的供應(yīng)比例,體現(xiàn)了政府的產(chǎn)業(yè)政策,例如目前我國采用供地結(jié)構(gòu)的政策是,對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入條件的建設(shè)項目停止供地,對于限制性項目提高供地標準和條件,并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要、動態(tài)調(diào)整和更新限制性、禁止性建設(shè)項目供地目錄;同時,調(diào)整商業(yè)用地的市場投放量,增加產(chǎn)業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。
三、完善我國土地供給制度的建議
1、在土地供給制度變遷過程中,農(nóng)民、城市中低收入群體是制度的受損者,因此我國的土地供給制度不能達到帕累托優(yōu)化的制度評價準則,建議我國的土地供給制度的價值導向是實現(xiàn)社會的卡爾多――?？怂剐矢倪M。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補性和關(guān)聯(lián)性的原則進行完善:從制度的兼容性來講,主要是重新界定所有權(quán)、土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán),建立起制度兼容的土地產(chǎn)權(quán)制度,促進土地使用權(quán)按照市場價格流轉(zhuǎn);從土地供給制度與其他制度的互補性來說,應(yīng)將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系起來共同完成一個體系;從土地供給制度的關(guān)聯(lián)性來講,應(yīng)將土地的計劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲備開發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來,共同組成一個制度體系,才能對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。
2、需要調(diào)整經(jīng)濟適用房、限價房和廉租房等政策。維護市場秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的主要職責,在房地產(chǎn)市場中,政府應(yīng)避免采用直接價格管制方式降低地價和房價,有些政府為了應(yīng)付房價降低的“政治任務(wù)”,直接對商品房采取限價措施,這是對市場機制的破壞。政府應(yīng)將主要任務(wù)放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經(jīng)濟適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利,但直接的價格規(guī)制降低了土地資源的配置效率,必然導致排隊成本和交易成本的上升,且政府在嚴格界定中低收入群體時將花費更多的制度成本,因此制度績效較低,應(yīng)改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉(zhuǎn)變。本文建議,政府應(yīng)取消目前的雙限房政策,降低經(jīng)濟適用房的比例,改為加大廉租房土地供應(yīng)政策。建議成立專門的銀行機構(gòu)采用寬松的信貸政策,用土地拍賣所得收入彌補中低等收入群體自住用房的信貸,以此幫助中低收入群體實現(xiàn)居者有其屋,減少投機行為。
3、轉(zhuǎn)變社會各利益主體之間的博弈關(guān)系,政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設(shè)計的方向。大多數(shù)的學者認為,政府權(quán)力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來,由于土地具有私人價值屬性,土地供需雙方之間對于價值的判斷不同,在信息不對稱和產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下,會導致機會主義行為,必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能,政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利,為此政府會采取以“拆遷標準”、“基準地價”這種非市場價值標準取代市場價值標準進行出讓,但由于政府存在產(chǎn)權(quán)主體模糊,政府官員存在“道德風險”和“逆向選擇”行為,產(chǎn)權(quán)成本較高,造成制度績效較低。政府應(yīng)從社會利益的討價還價中退出,由利益關(guān)系的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ?可以提高制度績效。
(作者單位:河北經(jīng)貿(mào)大學)
主要參考文獻:
[1]張中新.土地供應(yīng)在經(jīng)濟宏觀調(diào)控中的政策運用[J].特區(qū)經(jīng)濟,2004.10.
一、土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場的影響
土地供應(yīng)總量對房地產(chǎn)市場有著兩方面的影響，一是房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量，二是生產(chǎn)和消費預(yù)期，但影響力的時效不同。對房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)，由于房地產(chǎn)開發(fā)周期的原因，要在1―2年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來，但對投資和消費的影響卻是當期的。
2003年，國土資源部下發(fā)了有關(guān)文件，對土地供應(yīng)總量提出兩方面要求：一是要求嚴格控制開發(fā)區(qū)內(nèi)供應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)用地，嚴禁以科技、教育名義取得土地后，搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴禁用集體勞動土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。二是對住宅價格上漲過快的地方，在控制總量和調(diào)整結(jié)構(gòu)的前提下適當增加普通住宅用地供應(yīng)。
各地根據(jù)當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的供需情況，對房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量進行了適度調(diào)整。如2003年，深圳市為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場減少了供地總量，是年供應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)用地同比降低了2．6％。蘇州市為解決住房需求旺盛、價格上漲較快的問題，增加了土地供應(yīng)，2003年房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)同比增長了52．5％。2004年，北京房地產(chǎn)開發(fā)用地總量比2003年增長了27．2％，杭州、溫州的土地供應(yīng)總量比2003年也有較大幅度的增長。
盡管各地對土地供應(yīng)總量進行了調(diào)整，但2004年的房地產(chǎn)價格仍出現(xiàn)了大幅上揚，商品房和商品住房平均銷售價格漲幅突破兩位數(shù)，漲幅為2000年以來最高。導致這一現(xiàn)象的原因很多。土地供給政策調(diào)整，使開發(fā)商和消費者的心理預(yù)期發(fā)生了某些變化，市場看漲的氣氛加重，開發(fā)商放緩了向市場推出產(chǎn)品的腳步；統(tǒng)計快報顯示，2004年開發(fā)商購置土地面積同比上升了5．4％，而完成開發(fā)土地面積同比下降了11．4％。對消費而言，一方面使部分未來消費提前釋放，另一方面部分地區(qū)住房投資性和投機性消費出現(xiàn)增長，2004年銷售面積超出竣工面積11．6個百分點就是一個比較好的注腳。
二、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響
土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)對房地產(chǎn)市場的影響來自兩方面：一是供應(yīng)土地對應(yīng)的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，如別墅、公寓、普通住宅等；二是供應(yīng)土地的區(qū)位分布。供應(yīng)土地對應(yīng)的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)先對不同類別的房地產(chǎn)供需平衡產(chǎn)生影響，對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生影響。供應(yīng)土地的區(qū)位分布先影響房地產(chǎn)市場的統(tǒng)計價格，后影響房地產(chǎn)供應(yīng)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。如在城市郊區(qū)開發(fā)的房地產(chǎn)，一方面由于土地價格較低，使開發(fā)出的產(chǎn)品總體較低；按照目前的房地產(chǎn)價格的統(tǒng)計方法，能使市場交易的平均價格下降。另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施配套等各方面原因，此類土地對應(yīng)的房地產(chǎn)以普通住宅為主，而在城市中心的土地，由于土地成本較高，開發(fā)成高檔產(chǎn)品能使開發(fā)商更加有利可圖。
對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的政策，從宏觀層面主要有四條：一是停止別墅用地的供應(yīng)；二是優(yōu)先滿足普通商品住房的用地需求；三是嚴格控制高檔住宅的土地供應(yīng)；四是加強經(jīng)濟適用住房的用地管理。各地在實行這些措施時，產(chǎn)生的普遍現(xiàn)象是：增加普通商品住宅的土地供應(yīng)，城市邊遠區(qū)位的土地供應(yīng)量就相應(yīng)增加。如上海市在近兩年供應(yīng)的住宅用地中，用于中低價位商品住宅用地的比例逐步提高，2003年與2004年用于樓面地價小于1500元／平方米的中低價位的住宅用地，其比例分別為65．7％和89．4％。與此相適應(yīng)，在供地布局上，主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部和郊區(qū)。2003年市中心核心區(qū)、市中心、城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、遠郊區(qū)住宅用地供應(yīng)量所占比例分別為1．2％、3．7％、38．4％、53．2％和3．5％，2004年分別為2．1％、5．2％、44．9％、39．1％和8．7％。
三、土地供應(yīng)方式對房地產(chǎn)市場的影響
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，對商品房實行有償用地制度，即政府通過出讓土地給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)；對經(jīng)濟適用房采取行政劃撥方式供應(yīng)土地。在土地供應(yīng)總量確定的前提下，出讓與劃撥的多少對房地產(chǎn)市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯影響；出讓土地多意味著商品房供應(yīng)總量的增加，劃撥土地多意味著經(jīng)濟適用房供應(yīng)總量的增加。
關(guān)于土地供應(yīng)方式對房地產(chǎn)市場的影響，一個較大的爭議是：招標拍賣掛牌出讓土地是否提高了房地產(chǎn)價格的問題。對此，我們的認識是招標拍賣掛牌供應(yīng)房地產(chǎn)用地并沒有影響房地產(chǎn)的價格，反之，房地產(chǎn)價格決定著地價的高低。招標拍賣掛牌供應(yīng)土地影響的是土地收益在政府與開發(fā)商之間的分配比例，并與消費者無關(guān)，即使政府以零地價向開發(fā)商供應(yīng)土地，土地收益部分也會全部留在開發(fā)商手中，而不會流到消費者手中。盡管有人說在拍賣土地時會有一些非理性的因素，但通過對一些市場反映強烈的例子的調(diào)查顯示，在“非理性”的背后往往藏著理性，這種理性既有不同公司對開發(fā)利潤的定位問題，也有通過提高取得土地價格獲取其他收益的問題，如提高公司在股票市場的市值等。
四、管理政策對房地產(chǎn)市場的影響
土地管理部門對房地產(chǎn)市場的管理主要是對開發(fā)商履行出讓合同情況的監(jiān)督、土地轉(zhuǎn)讓的管理和對閑置土地的處置等，這些管理政策影響著房地產(chǎn)供應(yīng)的節(jié)奏和進度。目前，房地產(chǎn)價格上漲過快，不是由于土地供應(yīng)不足，而是監(jiān)管不力，很多房地產(chǎn)開發(fā)公司有大量的儲備土地，這些土地雖然政府已經(jīng)供應(yīng)出去，但由于開發(fā)商沒有及時開發(fā)，不能形成對房地產(chǎn)市場的現(xiàn)實供應(yīng)量，使市場上對房地產(chǎn)的供需失去平衡，造成需大于供，價格上升。所以，通過強有力手段，促使開發(fā)商將囤積在手中的土地及時轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)產(chǎn)品，將會有效地抑制一些地方房價上漲的勢頭。
國土資源部門對房地產(chǎn)市場采取的調(diào)控措施，對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場起到了積極作用。據(jù)統(tǒng)計，2004年全國供應(yīng)房地產(chǎn)用地占供地總量的比例為31．4％，基本上滿足了房地產(chǎn)開發(fā)的需求。房地產(chǎn)開發(fā)用地向中低價位商品住宅明顯傾斜，供應(yīng)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。據(jù)調(diào)查，2004年普通商品住宅用地（含普通商品住房、經(jīng)濟適用住房和其他住房）比例比2003年提高了7．8個百分點。2005年第一季度普通住宅用地占房地產(chǎn)開發(fā)用地總量的72％，提高了4個百分點，為歷年來的最高水平。全國總體地價水平保持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢，2004年全國主要城市的居住商品房用地平均地價為1166元／平方米，比前一年同比增長8．9％，低于2004年全國主要城市商品住宅平均銷售價格同比增長15．2％的上漲幅度。
根據(jù)中央提出的要有效抑制房地產(chǎn)價格過快增長及對2005年經(jīng)濟工作的整體部署，國土資源部制定了相應(yīng)的政策：一是繼續(xù)實行從嚴從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，收緊“地根”。二是優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，區(qū)別對待，有保有壓。三是努力穩(wěn)定房地產(chǎn)價格，要求各地根據(jù)市場需求狀況，適當增減房地產(chǎn)用地量，調(diào)整房地產(chǎn)用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)。
第二條市域內(nèi)的土地儲備及其管理，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲備，指市和縣（市）人民政府為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)整理、儲備供應(yīng)土地的行為。
第四條市和縣（市）人民政府批準成立的土地儲備機構(gòu)具體負責土地儲備工作；國土資源部門負責協(xié)調(diào)土地征收轉(zhuǎn)用報批、權(quán)證發(fā)放登記、土地供應(yīng)等相關(guān)工作；各區(qū)（市、縣）人民政府負責征收轉(zhuǎn)用組件報批、組織實施土地征收、房屋征收等工作。
市土地礦產(chǎn)資源儲備中心（以下簡稱“市土地儲備中心”）委托市、區(qū)（市、縣）屬國有公司或由區(qū)（市、縣）人民政府通過招標等公開形式選擇土地一級開發(fā)實施單位，具體實施土地一級開發(fā)整理并由市土地儲備中心與土地一級開發(fā)實施單位簽訂委托合同。
第五條土地儲備實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理”，提高土地節(jié)約集約利用水平。
第六條建立信息共享制度。市土地儲備中心牽頭，市國土資源局、市財政局和中國人民銀行中心支行按季交換土地儲備供應(yīng)數(shù)量、資金收支和土地儲備機構(gòu)貸款等相關(guān)信息。
第七條建立土地儲備支出審核與撥付制度。土地儲備機構(gòu)及受委托進行土地一級開發(fā)的單位要嚴格控制土地儲備支出，財政部門會同土地儲備機構(gòu)委托相關(guān)機構(gòu)對土地儲備支出進行相關(guān)審核，財政部門及時向土地儲備機構(gòu)撥付土地儲備支出。
第二章市土地儲備中心及其管理職責
第八條市土地儲備中心負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理全市土地儲備工作。
市土地儲備中心對區(qū)（市、縣）人民政府相關(guān)部門進行業(yè)務(wù)指導，統(tǒng)籌土地儲備規(guī)劃與計劃管理、信息管理。市土地儲備中心與區(qū)（市、縣）人民政府可以依據(jù)國家有關(guān)政策和規(guī)定，簽訂聯(lián)合儲備協(xié)議，進行區(qū)（市、縣）的土地儲備。
第九條建立土地儲備聯(lián)席會議制度，由市政府分管領(lǐng)導原則上每兩月召開一次例會，也可根據(jù)工作需要適時組織召開，負責對土地儲備有關(guān)重大事項進行決策部署和督促落實。
第十條市土地儲備中心主要職責為：統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理土地儲備及土地一級開發(fā)整理工作；根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、土地儲備規(guī)劃等，編制年度土地儲備計劃；根據(jù)市政府批準的年度土地儲備計劃，督促相關(guān)部門和區(qū)（市、縣）人民政府、管委會按期限完成土地儲備項目的土地征收、房屋征收工作；按年度土地儲備計劃，委托國土資源部門對具備供應(yīng)條件的土地儲備項目適時組織交易；負責土地儲備項目融資，規(guī)范土地儲備專項資金的管理和使用；編制年度土地儲備資金收支預(yù)算；編制土地儲備項目的儲備方案；完成市政府交辦的其他工作。
第三章計劃和管理
第十一條市土地儲備中心應(yīng)當根據(jù)土地市場調(diào)控和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理確定儲備規(guī)模，優(yōu)先儲備閑置、空閑、低效利用的國有存量建設(shè)用地和列入重點基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地以及棚戶區(qū)城中村改造等項目涉及的土地。
第十二條土地儲備實行計劃管理。土地儲備計劃由土地儲備機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地市場供需狀況等編制。
區(qū)（市、縣）人民政府、管委會下一年度的土地儲備計劃于每年報送市土地儲備中心，市土地儲備中心會同市財政局、中國人民銀行中心支行統(tǒng)籌編制下一年度土地儲備計劃，報市政府批準后實施。
第十三條經(jīng)批準的年度土地儲備計劃，作為實施土地儲備及辦理相關(guān)手續(xù)的依據(jù)。
第四章范圍、程序和方式
第十四條下列土地可以納入儲備范圍：
（一）因公共利益需要或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，需要收回和統(tǒng)一征收、轉(zhuǎn)用的土地；
（二）以劃撥或出讓等方式取得的非經(jīng)營性用地和工業(yè)用地，按照城市規(guī)劃需變更用途為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地的土地；
（三）以劃撥或出讓方式取得的非經(jīng)營性用地，按照城市規(guī)劃需變更用途為工業(yè)用地的土地；
（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地；
（五）土地使用權(quán)人申請土地儲備機構(gòu)收購儲備的土地；
（六）政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；
（七）依法收回使用權(quán)的閑置土地；
（八）土地使用者未按約定及時足額繳納土地價款，或未在規(guī)定的期限內(nèi)動工開發(fā)，依法收回的土地；
（九）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因，停止使用而依法收回或收購的土地；
（十）經(jīng)核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等收回使用權(quán)的土地；
（十一）土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用者在規(guī)定的期限內(nèi)未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準的土地；
（十二）依法沒收的土地；
（十三）政府指令需要進行儲備的土地；
（十四）其他依法應(yīng)納入政府儲備的土地。
第十五條納入年度土地儲備計劃的土地，其實施方案應(yīng)由該項目實施單位負責編制，由土地儲備機構(gòu)審核后報同級政府批準。
第十六條土地儲備實施方案應(yīng)當包含以下內(nèi)容：
（一）土地的范圍、面積、現(xiàn)狀；
（二）土地的權(quán)屬關(guān)系、用地手續(xù)批準情況等；
（三）儲備用地的控制性詳細規(guī)劃或地塊的規(guī)劃條件；
（四）土地征收、房屋征收安置補償費（收購補償費）、前期開發(fā)整理費用、稅費、融資成本、土地儲備管理費等前期土地儲備支出預(yù)算；
（五）儲備地塊的籌資方案；
（六）其他需要說明的事項。
第十七條對需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)的儲備土地，由區(qū)（市、縣）人民政府、管委會組織報批組件，土地儲備機構(gòu)負責支付相關(guān)稅費和土地、房屋征收安置補償費；國土資源部門負責辦理報批手續(xù)，區(qū)（市、縣）人民政府、管委會組織實施土地征收。
納入儲備的土地，由土地儲備機構(gòu)或土地一級開發(fā)實施單位籌集資金，區(qū)（市、縣）人民政府、管委會負責組織實施土地、房屋征收安置補償工作，按照國家、省、市有關(guān)規(guī)定嚴格進行土地、房屋征收安置補償。
第十八條國有存量用地收購儲備采取貨幣補償收購。土地儲備機構(gòu)按照批準確定的收購補償價格，與原土地使用權(quán)人簽訂土地收購合同，根據(jù)合同約定采用貨幣補償方式直接收購儲備土地。
第十九條根據(jù)土地儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，報同級政府批準確認。收購補償價格可按以下方式進行確定：
（一）收購工業(yè)和非經(jīng)營性用地規(guī)劃為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地的，依據(jù)該項目土地原用途評估價和規(guī)劃用途評估價的算術(shù)平均值，協(xié)商確定收購補償價格（評估價含地上建筑物價格）；
（二）收購除前款情形以外土地的，按照該項目原用途評估價確定收購補償價格。若按原用途的評估價低于土地使用者原取得土地的費用，則按土地使用者原取得土地的費用確定收購補償價格；
（三）以土地儲備制度處置政府資產(chǎn)等的特殊項目，經(jīng)市政府或者有權(quán)部門批準確定收購補償價格。
第二十條政府對明顯低于市場價轉(zhuǎn)讓國有土地行使優(yōu)先購買權(quán)的，按轉(zhuǎn)受雙方申報轉(zhuǎn)讓時點的價格補償并辦理相關(guān)手續(xù)后納入儲備。對拒絕收購而擅自轉(zhuǎn)讓的，國土資源部門不予辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。
第二十一條依法無償收回的國有土地，對土地不再予以補償，土地上的建（構(gòu)）筑物、附著物按國有土地上房屋征收相關(guān)規(guī)定處理。
第五章整理、利用和管理
第二十二條對納入儲備的土地，土地儲備機構(gòu)有權(quán)對儲備土地進行前期開發(fā)整理、保護、管理、臨時利用，以及為儲備土地、實施前期開發(fā)整理進行融資等活動。
第二十三條前期開發(fā)整理包括道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等為完善土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。前期開發(fā)整理費用計入土地儲備支出。
第二十四條在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可以對儲備土地及其地上建（構(gòu)）筑物、附著物通過出租、臨時使用等方式加以利用。
第二十五條土地儲備機構(gòu)可以向銀行等金融機構(gòu)融資，其中向銀行等金融機構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔保貸款。
儲備土地設(shè)定抵押融資，由國土資源部門依法進行抵押登記。
第二十六條土地儲備機構(gòu)應(yīng)對土地儲備項目建立檔案和臺賬，進行動態(tài)管理。
第二十七條儲備土地供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可對儲備的土地進行必要的看護、管養(yǎng)和臨時利用，所需費用計入土地儲備支出，包括：
（一）設(shè)立圍墻、柵欄、標識等；
（二）開展日常看守和巡查，及時發(fā)現(xiàn)、報告和制止非法侵占、破壞儲備土地的行為；
（三）對地上建筑物進行必要的維修改造；
（四）建設(shè)臨時性建筑和設(shè)施，通過出租、臨時使用等方式加以利用；
（五）其他與儲備土地管理相關(guān)的工作。
第六章儲備土地供應(yīng)
第二十八條儲備土地完成前期開發(fā)整理，達到供應(yīng)條件后由土地儲備機構(gòu)委托國土資源部門組織供地，具體事項雙方約定。
第二十九條土地出讓后，競得人按合同約定繳清土地價款，土地儲備機構(gòu)負責向競得人移交土地，國土資源部門辦理相關(guān)用地手續(xù)。
第三十條儲備土地以劃撥、協(xié)議出讓方式供應(yīng)的，按國家、省、市對劃撥、協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定辦理。
第七章土地儲備資金管理
第三十一條土地儲備資金收支管理嚴格執(zhí)行《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定。
第三十二條土地儲備資金來源包括：
（一）財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的土地和房屋征收補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；
（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；
（三）土地儲備機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機構(gòu)貸款；
（四）經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他基金；
（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。
第三十三條按照儲備土地出讓收入的2%安排土地儲備管理費；按照完成委托事項直接支出總額的2%向受土地儲備機構(gòu)委托實施土地儲備的公司支付管理費；由一級開發(fā)實施單位籌措資金實施的，可提取不高于審定成本8%的利潤；按照征地費總額的4%向有資質(zhì)的征地實施單位支付征地服務(wù)費；按照房屋征收補償費總額的2%向房屋征收具體實施單位支付房屋征收工作經(jīng)費。
第八章監(jiān)督管理
為進一步發(fā)揮建設(shè)用地備案在土地批后監(jiān)管中的作用，切實掌握各地建設(shè)用地審批、供應(yīng)和供后利用情況，不斷提高運用土地政策參與宏觀調(diào)控的能力，現(xiàn)就進一步加強建設(shè)用地備案工作的有關(guān)問題通知如下：
一、充分認識建設(shè)用地備案工作在土地調(diào)控中的重要作用
建設(shè)用地備案是土地管理的一項基礎(chǔ)性工作，是國家掌握各地建設(shè)用地審批、供應(yīng)和利用情況的重要途徑，是加強和改進土地批后監(jiān)管、主動參與宏觀調(diào)控的重要手段。2000年以來，特別是2003年電子備案制度實施以來，大部分省（區(qū)、市）國土資源部門能夠按要求將審批建設(shè)用地情況和供應(yīng)情況進行備案，為國家有效掌控新增建設(shè)用地的數(shù)量和節(jié)奏提供了依據(jù)。但是，與加強土地管理、增強調(diào)控能力的要求相比，建設(shè)用地審批備案制度還不完善，備案工作還需進一步加強。為此，各地要進一步提高對建設(shè)用地備案工作重要性的認識，進一步理順工作程序、健全工作機制，將其作為當前嚴格土地管理的一項重要工作抓緊抓好。
二、改進建設(shè)用地備案的內(nèi)容和范圍
按照適應(yīng)強化監(jiān)管的需要，建設(shè)用地備案進一步細化了指標；增加了使用建設(shè)用地的國民經(jīng)濟行業(yè)分類指標和項目的位置坐標等；在土地供應(yīng)中新增了存量用地和土地利用開發(fā)要求等指標，進一步強化了對全程監(jiān)管的要求。
1.省級人民政府批準建設(shè)用地備案。
各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門將本省（區(qū)、市）政府批準的建設(shè)項目用地報國土資源部備案，填寫“省級人民政府批準的建設(shè)項目用地備案表”（見附件1）。省級人民政府授權(quán)市批準的建設(shè)項目用地由各省（區(qū)、市）國土資源管理部門組織備案。
2.國務(wù)院批準的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案備案。
各省（區(qū)、市）國土資源管理部門將本?。▍^(qū)、市）政府審核同意的國務(wù)院批準的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案報國土資源部備案，填寫“國務(wù)院批準的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案備案表”（見附件2）。
3.建設(shè)用地供應(yīng)備案。
報國務(wù)院批準城市建設(shè)用地的城市國土資源管理部門，將市政府供應(yīng)的國有建設(shè)用地報國土資源部和省（區(qū)、市）國土資源管理部門備案，填寫“國有建設(shè)用地供應(yīng)情況備案表”（見附件3）。
二、建設(shè)用地備案的方式和時間要求
為適應(yīng)宏觀調(diào)控需要，建立土地審批情況和供應(yīng)情況的快速反應(yīng)機制，從2008年1月1日起實行建設(shè)用地動態(tài)備案。各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門在建設(shè)項目用地批準后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“省級人民政府批準建設(shè)用地備案系統(tǒng)”，通過國土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)報送至國土資源部；在國務(wù)院批準的城市建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案審核同意后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“國務(wù)院批準城市用地實施方案備案系統(tǒng)”，通過國土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)報送至國土資源部；報國務(wù)院批準建設(shè)用地的城市國土資源管理部門在辦理國有建設(shè)用地供應(yīng)手續(xù)、簽訂土地出讓（租賃）合同或核發(fā)劃撥決定書后10日內(nèi)，將有關(guān)數(shù)據(jù)利用“建設(shè)用地供應(yīng)備案系統(tǒng)”，通過國土資源管理業(yè)務(wù)網(wǎng)分別報送至國土資源部和?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門。
省級人民政府批準建設(shè)用地備案系統(tǒng)、國務(wù)院批準城市用地實施方案備案系統(tǒng)和建設(shè)用地供應(yīng)備案系統(tǒng)可從國土資源部門戶網(wǎng)站的“下載服務(wù)”欄目下載。
三、加強建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用
各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要充分利用建設(shè)用地審批和供應(yīng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，積極開展分析工作，實時掌握新增建設(shè)用地的規(guī)模、節(jié)奏、產(chǎn)業(yè)分布和用途結(jié)構(gòu)等情況，建立建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)的分析機制，為加強土地調(diào)控提供依據(jù)。同時，要探索本地區(qū)土地供應(yīng)的趨勢和規(guī)律，逐步建立符合國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的土地供應(yīng)模式。
各省（區(qū)、市）在對備案數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，按季度和年度定期形成分析報告，有條件的可形成月度報告，在每季度第一個月15日前將上季度分析報告報國土資源部（年度分析報告在第二年的1月15日前報部）。
四、健全建設(shè)用地備案的工作機制
【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地；使用權(quán)；房地產(chǎn)市場；可行性
一、我國房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場現(xiàn)狀
根據(jù)國家統(tǒng)計局的2013年3月份全國70個大中城市住宅銷售價格統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，新建商品住宅價格環(huán)比上漲的城市有68個，比2月份增加了2個，同比上漲的城市有67個，比2月份增加了5個；二手住宅價格環(huán)比上漲的城市有66個，與2月份相同，同比上漲的城市有59個，比2月份增加了10個。
而回顧過去二十年間，根據(jù)國家統(tǒng)計局權(quán)威數(shù)據(jù)：“1987—2012年這25年里，國內(nèi)商品房平均銷售價格累計凈增了13.19倍，平均每年上漲55%。”房價依然不知何時才能回歸正常水平。
土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)，目前我國房地產(chǎn)開發(fā)的土地只能是國有土地或者是經(jīng)國家征用的農(nóng)村集體土地。當前我國房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場所體現(xiàn)的情況是：隨著我國城市經(jīng)濟的發(fā)展和規(guī)模的擴大，我國的城市土地出讓市場土地供應(yīng)日漸緊張，商品房住宅需求量仍較大，需要擴展房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場。以廣東省為例，根據(jù)廣東國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，廣東國有建設(shè)用地供應(yīng)在2011年有所減少，2011年，廣東省建設(shè)用地供應(yīng)總量16213.75公頃（不含代征地），同比減少1.99%，國有建設(shè)用地供應(yīng)量略有減少。但批準建設(shè)用地面積明顯上升，2011年，全省經(jīng)國務(wù)院和省政府批準建設(shè)用地共803宗，批準用地面積31328.38公頃，其中農(nóng)用地24907.18公頃（耕地6792.76公頃），與2010年度同期相比，批準用地面積同比增長37.22%。城市土地供應(yīng)量的減少與建設(shè)用地面積上升存在明顯的沖突。而在房地產(chǎn)市場，從08年至11年，廣東城市住宅用地面積占總建設(shè)用地面積的比值分別為29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面積雖有減少但仍占有很大比重，廣東的房地產(chǎn)市場依然需求旺盛，房地產(chǎn)所需的土地供應(yīng)量依然較大。但土地供應(yīng)量的減少必然增加了房地產(chǎn)開發(fā)市場的成本，引發(fā)城市房價增長，增加了房地產(chǎn)市場的調(diào)控難度。
二、我國集體建設(shè)用地市場現(xiàn)狀
根據(jù)國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象，在我國城市用地規(guī)模逐漸增加的同時，農(nóng)村建設(shè)用地卻也在增加。由于我國農(nóng)村人口較多，農(nóng)村土地面積比例較大，農(nóng)村可利用的建設(shè)用地總量十分巨大。
但是集體建設(shè)用地的增加并沒有得到合理的利用，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此條規(guī)定表明我國在立法上一般情況下不允許集體建設(shè)使用權(quán)對外出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，集體建設(shè)用地的用途除了保障集體成員生活、生產(chǎn)外，僅僅是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，土地用途的限制過于狹窄。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，一級土地市場供應(yīng)不足，通過征收農(nóng)村集體土地的方式存在諸多弊端，因此我國一些地方政府在國家默許的情況下開展集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在改革的內(nèi)容上主要是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，按照與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價”的標準流轉(zhuǎn)。如我國廣東、上海、成都、重慶等地出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場化改革。
三、房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場與集體建設(shè)用地市場的關(guān)系
當前，國家加強了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，抑制房價的快速增長，另外城市土地開發(fā)的承載能力已瀕臨極限，使得房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場緊張。但房地產(chǎn)市場依然火熱，中國居民的傳統(tǒng)居住觀念使得房屋成為每個人必不可少的財產(chǎn)，對于房地產(chǎn)的需求依然旺盛，如何滿足居民的住房需求成為一個很重要的問題。
房地產(chǎn)開發(fā)需要大量的土地，城市土地卻不能供應(yīng)充足的土地，而占較大比例的農(nóng)村土地又有大量的建設(shè)用地閑置，如果能夠?qū)⒍叩墓┬杞Y(jié)合，自然就解決了房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)問題。城市開發(fā)建設(shè)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地是可能的，據(jù)統(tǒng)計，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。然而由于我國的城鄉(xiāng)二元體制，國有土地與集體土地屬于兩個市場，根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市交易，只能通過國家征用的方式變?yōu)閲型恋夭拍苓M入土地一級市場交易。另外，我國政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場化改革過程中，對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用進行了限制，如國務(wù)院在2008年1月《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定：“單位和個人不得非法租用、占用集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”，國土資源部在《關(guān)于認真學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的通知》中明確規(guī)定：不得利用農(nóng)村集體土地建設(shè)商品住宅。許多地方政府在有關(guān)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中都有禁止用于房地產(chǎn)或住宅開發(fā)的內(nèi)容，如廣東省在《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》中第五條對此作出了明確限制。
四、解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的措施及效果評價
城市規(guī)模的過大，農(nóng)村人口向城市大量的涌入，所帶來的直接后果是對住房需求的增加，在城市土地承載接近極限的情況，如何解決房地產(chǎn)市場發(fā)展與房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的矛盾是城市發(fā)展必須要面對的問題。以是否利用集體土地為依據(jù)，我國目前解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)主要采取以下措施：
1.不利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)——土地儲備
采取此種措施，主要是從城市現(xiàn)有的土地入手，主要的手段是通過土地儲備盤活城區(qū)存量建設(shè)用地，再向社會提供各類建設(shè)用地。土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求的矛盾是催生土地儲備制度產(chǎn)生的根源。土地儲備是我國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，其初衷是要盤活城市存量土地。當前土地儲備的收儲范圍也擴大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。
土地儲備是國家對土地資源進行宏觀調(diào)控的需要，有利于國家對社會需求總量與供給總量，以及社會的供給與需求結(jié)構(gòu)進行調(diào)控，有利于保護國有資產(chǎn)，從而令資源配置趨于合理。但是土地儲備對象是有限制的，必須符合《土地儲備管理辦法》及其他政策，其本身還存在一定的弊端：土地儲備調(diào)節(jié)的是城市的土地市場，城市的土地供應(yīng)市場的規(guī)模是一定的，在城市土地供應(yīng)日趨緊張的情況下，其調(diào)節(jié)的范圍和力度是有限的；在土地儲備制度實施的過程中，一些地方政府違背了土地儲備的目的，在經(jīng)營性用地的集中市場化供應(yīng)制度的配合下，將所儲土地視為“儲地即生財”的錢袋子，紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲備范圍，極力追求政府的土地利益。
2.利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)
利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主要通過兩種途徑：
第一，通過征收征用農(nóng)民集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。通過征收征用，有利于加強政府對土地的宏觀管理、促進土地資源的合理利用，有利于貫徹土地基本國策；有利于政府壟斷土地使用權(quán)出讓，培育和建立統(tǒng)一的地產(chǎn)市場，但國家征收征用存在較多的問題，《憲法》《土地管理法》、《物權(quán)法》都明確規(guī)定國家征收土地必須是出于公共利益目的。但房地產(chǎn)賴以生存的土地供給一級市場一直是地方政府壟斷，“公共利益”的目的被泛華，通過大量征收農(nóng)民集體土地來保證壟斷土地的來源。地方政府在低價征收、高價出讓的雙軌制中獲得巨額土地收益，卻極大的損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，土地征收糾紛不斷，加深了社會矛盾。
第二，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，出讓、出租集體建設(shè)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。雖然我國相關(guān)法律法規(guī)對此沒有明文規(guī)定，地方政府對此大都采取禁止的態(tài)度，但大規(guī)模的集體建設(shè)用地自發(fā)性地用于房地產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)象普遍，導致的直接結(jié)果就是“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在，嚴重影響了我國的城鎮(zhèn)化進程。
五、我國集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場的思考
我國的相關(guān)政策禁止集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，但卻允許其用于其他工商業(yè)項目建設(shè)。不管是工商業(yè)建設(shè)還是房地產(chǎn)開發(fā)對于土地的消耗都是不可恢復的，為何要禁止農(nóng)村土地用于房地產(chǎn)建設(shè)呢？集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場其積極意義的。
1.打破了政府對于土地市場的壟斷，維護集體土地權(quán)益，實現(xiàn)公平正義。集體土地所有權(quán)的泛華是導致集體土地利益難以得到有效實現(xiàn)的根本原因，我國《憲法》以公平正義為原則，強調(diào)權(quán)利的平等；在十報告中，同志要求“必須堅持維護社會公平正義”。而現(xiàn)實中政府在土地交易中一直充當?shù)氖琴I方、賣方、管理者三種角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益訴求，對于農(nóng)民的土地通過行政職權(quán)征收，再通過自己的土地市場賣出，還充當整個交易的管理者，顯然自己監(jiān)督自己是很難取得成效的，正如近年來，政府對于房價的調(diào)控，越調(diào)越高，究其原因，很大一部分是政府壟斷造成的，這與公平正義的精神是相悖的。土地供應(yīng)規(guī)模的擴大有利于控制房地產(chǎn)開發(fā)成本，引導投資者資金分流，減少房地產(chǎn)投資風險。
2.集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場具有可行性，其帶來的問題和風險具有可控性。
（1）完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，因為目前我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是以試點的形式存在于一些地方政府，流轉(zhuǎn)的方式和范圍存在很大的差異性，對于土地流轉(zhuǎn)的風險缺乏必要的防范措施，特別是集體建設(shè)用地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，因為沒有法律依據(jù)，對于這部分產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓使用缺乏必要的規(guī)制，對行為人也沒有相應(yīng)的責任承擔，一定程度上導致了自發(fā)性流轉(zhuǎn)的普遍性。
（2）協(xié)調(diào)好政府壟斷與集體土地所有者的土地利益。在市場經(jīng)濟下，政府不應(yīng)該是市場經(jīng)濟的直接參與者，而是市場經(jīng)濟的管理者和監(jiān)督者，倘若政府直接向市場尋求利益，很難保證政府市場干預(yù)行為的合理、公平、公正。用土地壟斷來保證經(jīng)濟高增長是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，這種高增長是短期的，不能使地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變職能，建立統(tǒng)一公平的城鄉(xiāng)土地交易市場，合理規(guī)劃土地用途，嚴格建設(shè)用地審批制度，增加政府財政收入渠道，改革土地財政制度，減少對土地收入的依賴，從農(nóng)民的利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，城市的繁榮與發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的土地收益為代價，不能以農(nóng)村房地產(chǎn)市場的停滯為代價來保地方護政府對城市房地產(chǎn)市場的壟斷利益。地方政府允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻禁止其進行房地產(chǎn)開發(fā)，就是再一次限制了農(nóng)民的土地收益，正如學者所說：“限制一幅土地最高的市場收益機會，與拿走一部分土地無異?！?/p>
（3）如何保護耕地。土地利益的追求必然導致違法占用耕地的現(xiàn)象發(fā)生，從而威脅我國的糧食生產(chǎn)安全。從耕地保護的主體上看，耕地的所有者是農(nóng)民集體，其應(yīng)當是耕地的直接守護者，但限于自身素質(zhì)，容易受到短期利益的誘導，做出損害耕地的行為，因此，要加強宣傳，在思想上使農(nóng)民充分認識保護耕地的重要性。其次，政府作為耕地市場的管理者，應(yīng)當將保護耕地放在重要位置，不能想著先開發(fā)再補充，加強對農(nóng)村土地審批監(jiān)管。再者，根據(jù)我國《土地管理法》確定的“占多少，墾多少”的原則，轉(zhuǎn)變開發(fā)思路，“先造地再用地”，具體模式可以借鑒我國重慶集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“地票”模式。
（4）如何協(xié)調(diào)同一用途土地上商品房與宅基地的關(guān)系。這個問題所反應(yīng)的本質(zhì)問題是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)雖然是我國《物權(quán)法》上兩個獨立的用益物權(quán)，其權(quán)利取得的條件不同，但是它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)與主要功能相同，都基于集體土地所有權(quán)派生，都主要用于建造建筑物及其附著物，集體建設(shè)用地使用權(quán)概念的內(nèi)涵完全可以包容宅基地使用權(quán)。近年來，學術(shù)界對于宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)進行了大量探討，二者關(guān)系趨于融合，并且已經(jīng)有了政府的政策支持和實踐，集體建設(shè)用地上的商品房和宅基地關(guān)系可以通過置換和互動來協(xié)調(diào)。如2009年3月國土資源部頒發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》中規(guī)定的實行集體建設(shè)用地拆舊建新，也涉及農(nóng)民住宅用地與集體建設(shè)用地的置換與互動；2005年廣東省頒布的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條第3項規(guī)定，集體建設(shè)用地可以興建農(nóng)村村民住宅。
參考文獻：
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作者簡介：
實施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起實施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理條例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規(guī)劃項目的建設(shè)導向，背離了物權(quán)法所強調(diào)的公共利益原則的導向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購土地或行使優(yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，依法對土地使用權(quán)人給予補償后，收回土地使用權(quán)。”這與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財產(chǎn)使用；③公共組織擁有財產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。
目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。
土地儲備機構(gòu)對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。
經(jīng)營性用地開發(fā)以商業(yè)利益為目標，土地收回及其房屋的動遷補償，應(yīng)以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲備中心儲存經(jīng)營性土地，已經(jīng)不能簡單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實施動拆遷補償，收回土地，完成土地熟化，再通過招拍掛方式進入土地一級市場。面對《物權(quán)法》，我國繼續(xù)有效實施土地儲備與招拍掛供應(yīng)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴重動搖，面臨很大困境。
要解決一系列接踵而來的問題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個復雜而嚴肅的問題，隨著《物權(quán)法》的出臺，我國急需對公共利益的內(nèi)涵和外延以及法律認定程序進行研究。同時，實施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實從理論和實踐層面解決我國土地儲備供應(yīng)制度在面對《物權(quán)法》時所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。
第二條本市轄區(qū)范圍內(nèi)項目建設(shè)用地的監(jiān)督管理，適用本暫行規(guī)定。
第三條土地受讓人應(yīng)當按《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定的期限足額交納土地出讓金；土地受讓人應(yīng)依照《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》確定的時間和條件將出讓土地交付給土地受讓人。
第四條土地受讓人應(yīng)當按《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和建設(shè)用地批準文件規(guī)定的土地用途、動工期限、城市規(guī)劃要求開發(fā)、利用土地。
第五條動工開發(fā)期限是指土地交付日期起至《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定動工開發(fā)期限建滿日期或批準文件規(guī)定的動工開發(fā)期限。
第六條規(guī)范國有建設(shè)用地供應(yīng)行為
（一）嚴格審查土地來源。供應(yīng)新增建設(shè)用地的，必須依法取得省級以上人民政府批準文件，并按法律法規(guī)規(guī)定的征地安置補償標準簽定了土地征收補償協(xié)議，征地補償?shù)母鞣N費用全部到位；供應(yīng)存量土地的，必須提供土地收儲協(xié)議或有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的證明材料；原則上執(zhí)行“熟地供應(yīng)”政策；未經(jīng)依法批準或土地權(quán)屬不清的，一律不予辦理供地手續(xù)。
（二）嚴格把握土地規(guī)劃指標。房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃設(shè)計條件必須符合國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定穩(wěn)定住房價格的意見》規(guī)定，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重必須達到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，不得出具別墅類房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計條件；工業(yè)用地的規(guī)劃設(shè)計條件必須符合國土資源部《關(guān)于和實施（工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標）的通知》（國土資發(fā)[2008]24號）及《江西省建設(shè)用地指標》等有關(guān)規(guī)定；其他用地的規(guī)劃設(shè)計條件必須符合《江西省建設(shè)用地指標》等有關(guān)規(guī)定。
（三）嚴格把握土地價格。工業(yè)用地不得低于最低價標準，即11.2萬元/畝；經(jīng)營性用地不得低于市場評估價；劃撥用地價格不得低于土地征收補償費用、報批規(guī)費、房屋拆遷安置補償費用以及相關(guān)稅費之和；土地價格必須實行集體研究決定。
（四）嚴格做好土地供應(yīng)基礎(chǔ)工作。根據(jù)建設(shè)用地供應(yīng)計劃，市國土局向市規(guī)劃局提出征詢土地供應(yīng)規(guī)劃設(shè)計指標的函；市規(guī)劃局按規(guī)定提出宗地規(guī)劃條件；市國土局擬定建設(shè)用地供應(yīng)工作方案，經(jīng)土地供應(yīng)領(lǐng)導小組研究同意；根據(jù)市土地供應(yīng)領(lǐng)導小組研究的結(jié)果，擬定國有建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)工作方案。宗地面積150畝以內(nèi)的，報經(jīng)市人民政府批準后實施。宗地面積150畝至300畝的，呈鷹潭市國土局審查同意后，報市人民政府批準后實施。宗地面積300畝以上的呈鷹潭市國土局和省國土資源廳審查同意后，報市人民政府批準后實施。
（五）嚴格做好土地供應(yīng)工作。市國土局按規(guī)定編制土地出讓供應(yīng)文件；出讓公告；受理申請，進行資質(zhì)審查，接受報名登記，組織答疑及實地踏勘；按規(guī)定確定底價，在拍賣會或決標前半個小時，召開市土地供應(yīng)領(lǐng)導小組會議，集體決定土地出讓底價；按規(guī)定出讓方式實施決標；簽訂《成交確認書》；土地成交10個工作日內(nèi)，將土地供應(yīng)信息錄入土地供應(yīng)系統(tǒng)，并報上級國土部門備案；簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，整理資料并歸檔；市財政局會同市土地儲備中心負責按《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定收（催）繳土地出讓金；土地受讓方繳清土地出讓金后，按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。按規(guī)定核發(fā)《建設(shè)用地批準書》或《劃撥土地決定書》。未繳清土地出讓金的，不得核發(fā)《國有建設(shè)用地土地使用權(quán)證》。
第七條強化建設(shè)用地使用管理
（一）建立供地備案制度。市國土部門按照“供一宗、錄一宗”的原則，在土地成交（或批準之日起）10個工作日內(nèi)，將土地供應(yīng)信息及時錄入土地供應(yīng)系統(tǒng)，并報上級國土部門備案。
（二）建立試行收取用地保證金制度。房地產(chǎn)開發(fā)項目用地按土地出讓價款的2%-5%收繳用地保證金，工業(yè)項目用地按土地出讓價款的1%-2%收繳用地保證金，其他用地按土地價款的0.5%-1%收繳用地保證金。具體管理辦法由市國土部門與財政部門另行制定。
（三）建立建設(shè)用地信息公開制度。市國土部門要及時向社會公開供地計劃、供地結(jié)果等動態(tài)信息和情況，并按規(guī)定在有關(guān)網(wǎng)站進行公布。建設(shè)項目用地經(jīng)依法批準后，市國土部門要按規(guī)定核發(fā)《建設(shè)用地批準書》；建設(shè)用地單位在取得《建設(shè)用地批準書》之日起5個工作日內(nèi)將《建設(shè)用地批準書》等有關(guān)資料的信息在施工現(xiàn)場醒目的位置公開懸掛，接受全社會的監(jiān)督。
（四）建立建設(shè)用地跟蹤管理制度。市國土部門參與建設(shè)用地項目的規(guī)劃設(shè)計、方案評審等工作，嚴格按土地出讓合同或劃撥決定書的約定，對建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計條件、投資強度、開工竣工時間等進行審查并出具審查意見。未通過審查或?qū)彶橐庖姴缓细竦模幸?guī)劃部門不得批準發(fā)放工程建設(shè)規(guī)劃許可證；經(jīng)依法批準進行施工的，由市規(guī)劃部門牽頭，會同市國土、建設(shè)、房管、城管等相關(guān)部門進行實地放（驗）線；在建設(shè)過程中，市國土部門定期或不定期地組織對建設(shè)項目進展情況進行檢查。房地產(chǎn)開發(fā)項目的，每季度不少于1次，其他項目的每半年不少于1次；其他部門也要按職責要求加強跟蹤管理。
（五）建立土地用途管制制度。嚴格執(zhí)行土地出讓合同和劃撥決定書約定的土地用途建設(shè)項目投資額、產(chǎn)業(yè)政策、開竣工時間、規(guī)劃設(shè)計條件、繳納土地價款、違約責任等內(nèi)容。確需改變規(guī)劃設(shè)計條件等相關(guān)內(nèi)容的，必須經(jīng)市人民政府批準，并按規(guī)定補交土地價款；對非經(jīng)營性用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，明確市人民政府依法收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。
（六）建立商品房預(yù)售登記備案制度。商品房預(yù)售人依法辦理商品房預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證之日起10個工作日內(nèi)，到市國土部門辦理備案手續(xù)。同時，應(yīng)當將商品房預(yù)售合同報市國土部門進行登記備案。
（七）建立建設(shè)項目用地竣工驗收制度。市人民政府組織有關(guān)部門對已建成的建設(shè)項目進行竣工驗收時，市國土部門著重對建設(shè)項目用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書、商品房預(yù)售備案登記、建設(shè)項目用地信息公示等情況逐項進行驗收，并出具檢查核驗意見，檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。工業(yè)項目竣工后，由園區(qū)管委會組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)等部門對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況、投資情況、土地產(chǎn)出效率、環(huán)境保護政策落實情況以及容積率、綠地率、建筑密度、開竣工時間、配套辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例等指標和要求進行驗收。
（八）建立部門聯(lián)動制度。市國土部門做好土地供應(yīng)和項目用地竣工驗收以及日常監(jiān)管工作；市發(fā)改部門要做好項目的審核、核準和備案工作；市規(guī)劃部門要做好建設(shè)項目供地前規(guī)劃設(shè)計條件的編制、審批工作和供地后的規(guī)劃檢查工作；市監(jiān)察部門要做好對土地供應(yīng)過程監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正處理；其他相關(guān)職能部門要積極配合做好有關(guān)報審工作；各建設(shè)項目主管部門要嚴格督促用地單位依法依規(guī)、節(jié)約集約使用土地。強化執(zhí)法。對未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項目，市發(fā)改部門不得辦理項目審批、核準手續(xù)；市規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可；市建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證；市電力和市政公用部門不得通電、通水、通氣；市國土部門不得受理土地登記申請；市房管部門不得辦理房產(chǎn)所有權(quán)登記手續(xù)；市金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。對未按規(guī)定繳清土地價款的，市國土部門不得發(fā)放《國有土地使用權(quán)證》；市規(guī)劃、建設(shè)等部門不得辦理報建手續(xù)；市房管部門不得辦理商品房預(yù)售手續(xù)。市國土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門按職責要求加大對違法違規(guī)行為的查處力度，對違反法律法規(guī)和弄虛作假的，要依法嚴肅處理，并追究有關(guān)責任人員的責任。
第八條因不可抗力或者政府行為造成動工開發(fā)延期的，土地受讓人應(yīng)當在動工開發(fā)期限屆滿三十日前，依法申請辦理延長動工開發(fā)期限；因不可抗力或者政府行為造成的建設(shè)工期延遲的，土地受讓人應(yīng)當在建設(shè)工期屆滿三十日前，申請辦理延長建設(shè)工期，經(jīng)批準延期的，最多不超過一年。
第九條根據(jù)《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地受讓人依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動工開發(fā)建設(shè)的，其土地認定為閑置土地。具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：
（一）《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或者建設(shè)用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)期限，自國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同生效或核發(fā)建設(shè)用地批準書之日起滿一年未動工開發(fā)的；
（二）已動工開發(fā)建設(shè)，但已開發(fā)建設(shè)的土地面積占應(yīng)動工開發(fā)總面積不足三分之一，或者已投資額占項目總投資額（不含土地出讓金）不足百分之二十五，且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的；
（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第十條閑置土地按下列標準計算收取土地閑置費
（一）閑置一年以上、不足一年半的，按土地出讓金總額的百分之十計收；
（二）閑置一年半以上、不足兩年的，按土地出讓金總額的百分之二十計收。
閑置以劃撥方式供地的，以征地費用總額按以上標準收取土地閑置費。
土地受讓人拒交土地閑置費用，由市國土局責令限期繳納；逾期不繳納的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。
第十一條土地閑置兩年以上的，無償收回其未使用部分的土地使用權(quán)。對不符合法定收回條件的，通過改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入土地儲備等途徑及時處置，充分利用。
第十二條工業(yè)項目建筑容積率、建筑密度、投資總額、單位用地面積投資強度等任何一項指標未達到約定標準的，土地受讓人必須按實際差額部分占約定標準的比例，支付相當于同比例土地使用權(quán)出讓金的違約金，并限期整改到位。工業(yè)項目的綠地率、相關(guān)配套設(shè)施用地所占比例等任一項超過約定標準，土地受讓人要按相當于土地使用權(quán)出讓金總額的0.5%繳納違約金，并依法進行處理。達不到生產(chǎn)規(guī)模，甚至只建廠房不進行生產(chǎn)的“隱形土地閑置”，通過責令整改、協(xié)商收回、依法收回、置換等方式進行處理。
第十三條對未按合同約定繳納土地出讓金的，日按未繳金額的1‰標準收取滯納金。對不按合同約定使用土地的，責令停止建設(shè)，并依法進行處理。
第十四條對未經(jīng)依法批準，擅自改變土地出讓規(guī)劃條件的，由市規(guī)劃局限期改正，確實難以改正且不影響城市規(guī)劃的，經(jīng)依法處罰后，按市場價補交地價款。
第十五條本暫行規(guī)定之日前，凡本市有關(guān)建設(shè)用地監(jiān)督管理的規(guī)定與本暫行規(guī)定相抵觸的，按本暫行規(guī)定執(zhí)行。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲備機構(gòu)。
那么，誰應(yīng)當是合法的土地儲備的主體呢？
在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當是各級國土行政主管部門，在有行政授權(quán)時，應(yīng)當是行政授權(quán)的土地儲備機構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】土地土地管理土地儲備土地儲備機構(gòu)土地儲備的主體行政授權(quán)行政委托城市拆遷訴訟救濟沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局
【正文】
目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規(guī)范中還沒有土地儲備的法律規(guī)定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。
一、土地儲備的定義
什么是土地儲備？較規(guī)范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規(guī)定，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發(fā)、整理后，予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營管理制度（來源：深圳國土房產(chǎn)網(wǎng)）。
還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權(quán)的機構(gòu)通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。
最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據(jù)市場需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網(wǎng)站）
地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
2、《南京市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指經(jīng)市政府批準，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權(quán)，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。
二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲備主體規(guī)定混亂
仍以上述規(guī)章為例：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構(gòu)具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產(chǎn)、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關(guān)工作。
2、《南京市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責具體實施土地儲備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財政、物價等有關(guān)部門以及儲備土地所在區(qū)政府應(yīng)當按照各自職責，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲備機構(gòu)是市土地儲備的承辦機構(gòu)，履行職責。
4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協(xié)調(diào)解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)土地儲備計劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項目的相關(guān)審批職責。
第五條（儲備機構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲備中心是市政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應(yīng)的前期準備工作。
各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個土地儲備機構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。
經(jīng)市政府批準，其他的專門機構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。
5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)具體承擔本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當按照各自職責，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。
綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲備機構(gòu)。
地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對法律授權(quán)審批人、國土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機構(gòu)之間的法律關(guān)系沒有區(qū)分清楚。
那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？
三、在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當是各級國土行政主管部門
土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。第五條又規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負責本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當由人民政府管理和應(yīng)當由土地行政主管部門報地方人民政府和國務(wù)院批準的情形。
有關(guān)土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。
由此可知，現(xiàn)行法律將國有土地的儲備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權(quán)。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權(quán)之后，新設(shè)立的土地儲備機構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應(yīng)當是合法的土地儲備主體
新設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構(gòu)行使土地儲備職權(quán)時，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。
在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲備機構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。
依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲備時，土地儲備機構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨立行使管理權(quán)。
行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區(qū)別。行政委托是指行政機關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機關(guān)與受委托人達成的行政委托協(xié)議。將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說成政府授權(quán)，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權(quán)
在以上的規(guī)章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規(guī)定：“市土地儲備機構(gòu)具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲備權(quán)授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權(quán)土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局搶在《物權(quán)法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區(qū)，造成極壞的社會影響。
既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
取得土地使用權(quán)是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲備機構(gòu)取得土地之后，要進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開發(fā)建設(shè)。三是土地儲備機構(gòu)以儲備的土地進行土地供應(yīng)，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發(fā)商；而拆遷人沒有此權(quán)力。
土地儲備機構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發(fā)商拆遷時以評估和協(xié)商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發(fā)商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩(wěn)定，才能帶來社會的和諧。城市建設(shè)局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒有進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應(yīng)，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。
出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據(jù)《沈陽市土地儲備辦法》的規(guī)定，沈陽市城區(qū)內(nèi)的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區(qū)城建局沒有土地儲備的職權(quán)。政府將土地儲備權(quán)委托給城建局屬于，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
關(guān)鍵詞：土地政策;宏觀經(jīng)濟;指標體系A(chǔ)bstract: The concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, China's current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be emphasized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.
Keywords: Land policy; macro economy; index system
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A文章編號：
一、國家運用土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的概念理解
土地政策作為調(diào)控的一種工具，構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟調(diào)控系統(tǒng)的一個要素，所謂調(diào)控是指兩方面的含義，一方面土地政策具有的調(diào)節(jié)功能。這是因為單純依靠市場配置，會導致市場失敗，市場失敗的原因包括壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和信息不對稱等[1]。在這種情況下，政府利用土地政策進行調(diào)節(jié)使之與市場配置相機協(xié)調(diào)，實現(xiàn)土地總供給與總需求之間的總量平衡以及各類用地結(jié)構(gòu)之間的平衡。另一方面，土地政策具有的控制功能。土地資源是稀缺的，即土地供不應(yīng)求，在此種情形下土地所有者就會形成壟斷[2]，因此，國家必須對土地進行調(diào)控管理，以便合理配置各個部門的土地資源。
目前，明確提出土地政策作為宏觀調(diào)控體系中的一個工具是首次，首先，土地作為國家重要的、不可再生的資源，土地的供應(yīng)與需求對經(jīng)濟的發(fā)展有顯著影響，成為能夠參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的基礎(chǔ)，另外，我國土地實行公有制，這在客觀上使國家具備了調(diào)控的能力。
二、土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的理論分析
土地政策作為政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施，是建立在一個理論框架或分析框架之內(nèi)的：
生產(chǎn)要素理論
根據(jù)生產(chǎn)要素理論，對土地要素加以調(diào)節(jié)與控制，不僅會調(diào)節(jié)土地資源在各部門的分配與利用，并且會對生產(chǎn)或擴大再生產(chǎn)以及促進經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要影響作用[3]，而通過土地政策就可以實現(xiàn)對土地市場這一基本生產(chǎn)要素的供給與需求的調(diào)控，進而影響經(jīng)濟發(fā)展中的各個方面，從而實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的參與。
地租理論
土地政策是土地收益分配的調(diào)節(jié)器，實質(zhì)上通過地租理論來實現(xiàn)的，因為地租理論的核心是對土地與其他要素的收益分配及土地收益在不同主體之間的重新配置[3]，可以說，地租的作用，就在于保證平均利潤率規(guī)律對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)[4]，地租的合理分配也是有效調(diào)節(jié)資本在不同級差土地以及部門和產(chǎn)業(yè)之間的合理流動。但是由于市場機制的作用，常常會出現(xiàn)土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利潤，影響土地使用者的競爭力和積極性；或者是土地所有者拿少了，用地者有超額利潤，就可能盲目投資、盲目擴張，這兩種情況都是市場機制沒有完全按照平均利潤率規(guī)律調(diào)節(jié)的。所以，必須通過土地政策的宏觀調(diào)控來協(xié)調(diào)土地收益在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配。
3.公共利益理論
在一定意義上說，土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控是國家政府向社會提供的一種特殊公共產(chǎn)品，盡管市場競爭機制可使成本最小化與效益最大化，但市場機制存在的缺陷導致市場失靈[1]，土地市場的失靈主要表現(xiàn)在：一是土地的稀缺性，土地產(chǎn)權(quán)擁有者很容易壟斷；二是土地利用造成的外部性；三是土地關(guān)系到糧食安全以及住房保障等公共產(chǎn)品。為了克服和糾正市場失敗，需要政府進行調(diào)控，而土地政策作為一種宏觀調(diào)控手段，能夠提高資源配置效率，增加社會福利。
丁伯根法則與蒙代爾法則
根據(jù)丁伯根法則，在政策手段選擇時，應(yīng)做到政策工具變量數(shù)必須不少于政策目標的變量數(shù)。土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控，那么土地政策就是國家宏觀調(diào)控政策中的組成部分，要實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策目標，就需要有相應(yīng)的土地政策工具。同時蒙代爾也指出，在政策工具對政策目標的影響實現(xiàn)中，只要了解政策工具對政策目標的相對效應(yīng)就可以[3]，這樣把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標，同樣可以用N個政策工具實現(xiàn)N個政策目標。這就是所謂的蒙代爾法則。所以，不論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都說明要實現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量的政策目標都需要有足夠的政策工具。
三、做好土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的幾個重點
1.改變以需求為導向的供地方式為供給引導需求，同時要重視土地的有效需求。
控制固定資產(chǎn)投資的過快增長已經(jīng)成為當前宏觀調(diào)控的重點。我國土地資源配置一直以被動式供地，雖然促進了經(jīng)濟的發(fā)展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地市場秩序紊亂、土地利用效益的低下等等，政府應(yīng)該更加注重從市場供應(yīng)方式和市場結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，加強對土地供應(yīng)的宏觀管理，一方面，政府可以通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、安排不同的土地用途來抑制或鼓勵市場需求[5]，有效地引導投資、消費的方向和強度，實現(xiàn)經(jīng)濟運行調(diào)控的目標。另一方面，通過適當?shù)乜刂仆恋毓?yīng)總量、盤活閑置土地、集約節(jié)約利用土地等手段調(diào)控市場經(jīng)濟的發(fā)展，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)構(gòu)和房價。
2.加強土地儲備制度在調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用
政府通過土地儲備機構(gòu)儲備的實物土地，可以及時對市場做出反應(yīng)，這樣土地儲備制度在調(diào)控中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。目前，由于國有土地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)代表，造成增量土地出讓主體的混亂。同時，存量劃撥土地使用者可以通過補辦出讓手續(xù)進入市場流轉(zhuǎn)以及土地隱形交易市場的存在，使得眾多劃撥土地使用者或其主管部門，也成為土地的供應(yīng)者，等等這些造成了土地供給總量失控。所以，以儲備的手段，實現(xiàn)土地一級市場的壟斷，優(yōu)化配置土地資源，是土地儲備的出發(fā)點和歸宿。但是，筆者認為目前我國土地儲備制度存在以下幾個問題亟待研究和解決：
①缺乏法律支撐。雖然我國各地已開展土地收購儲備工作，但全國尚未制定和頒布專門的法律法規(guī)。因此，必須盡快制定和頒布全國性的土地收購儲備專門法律，明確城市土地儲備機構(gòu)的功能定位問題，將土地收購儲備全面納入法治軌道，保證政府依法行政。
②融資問題。土地收購儲備過程實質(zhì)是資金循環(huán)的過程，如果沒有巨額資金的支持，土地收購儲備就難以有效運作。目前，我國解決資金制約的辦法主要是通過土地抵押從銀行獲得貸款支持，這不僅不能滿足需要，還有可能帶來銀行貸款的風險，所以開辟新的融資渠道是必然選擇。
③土地儲備中心的性質(zhì)應(yīng)盡快明確。性質(zhì)不同，決策方式肯定不同。如果屬于盈利性質(zhì)，就必然追求利益最大化，收儲哪些土地、儲備多長時間、開發(fā)成何種用途以及開發(fā)程度、上市方式(是招標還是拍賣)等就全由預(yù)期帶來的利益決定；如果屬于非盈利性質(zhì)、注重社會性，就要視政府的目標而行。
④土地收儲的費用支付問題?，F(xiàn)在都將其稱為收購價格，事實上城市土地屬于國家所有，所有用地行為都屬于租賃，用地者使用土地即使有所付出也屬于租金性質(zhì)，因此收回用地者使用的土地肯定就不屬于購買，自然不存在購買價格；收購價格在農(nóng)地征用環(huán)節(jié)倒是存在的，但也存在農(nóng)地農(nóng)用價格和農(nóng)地非農(nóng)用價格的問題。同時，價格與權(quán)屬之間的關(guān)系十分密切，用地者擁有的權(quán)力大小決定著收儲土地所付出的資金的多少。
⑤各級政府的收益分享及其實現(xiàn)形式。城市土地屬于國家所有已無爭議，而且也有明確的法律依據(jù)，但誰能代表國家擁有是存在爭議的，相應(yīng)地，土地收益歸誰享有也不明確，但像目前各地操作的那樣完全歸城市享有肯定不行。到底如何分享，采取何種形式，是稅、是費還是租，應(yīng)盡快明確并加以統(tǒng)一。3.正確界定政府在土地政策參與宏觀調(diào)控中的角色。
土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主體一般來說是政府，但是政府究竟擔當什么樣的角色，就要看政府采取什么樣的土地政策參與宏觀調(diào)控。目前，參與宏觀調(diào)控的政策主要有土地供應(yīng)政策、地價政策和土地稅收政策。在土地供應(yīng)政策中，政府是一級土地市場的供應(yīng)者，政府要做好的是，以中央政府為主的國家各級政府通過對全國或本轄區(qū)內(nèi)的土地資源的供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的干預(yù)，對一定范圍內(nèi)宏觀經(jīng)濟的總體運行進行引導和調(diào)節(jié)。在這里政府代表的是國家來供應(yīng)土地，是作為管理者的身份對經(jīng)濟的運行進行引導和調(diào)節(jié)。
其次是地價政策，政府通過對土地市場的價格水平進行管制和引導，影響土地的需求，達到實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。在該政策中政府依然充當是管理者的身份代表國家行使管理，政府根據(jù)土地市場中的價格信號適時地做出調(diào)控判斷，或者對土地政策的執(zhí)行與落實進行監(jiān)督。當前的低地價政策不但表現(xiàn)在政府主導的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，就是市場配置較為充分的經(jīng)營性用地價格也由于政府的干預(yù)而大多偏低。
另一個就是土地稅收政策。這是為了進一步發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控效果，而在土地制度方面進一步完善的措施之一。在土地稅收政策中，政府是政策制定者，也是政策執(zhí)行的監(jiān)督者。在以上調(diào)控經(jīng)濟的土地政策中，政府擔當?shù)慕巧灰粯?，對?jīng)濟的影響作用將是不一樣的，所以要正確界定政府角色，遏制地方上隨意的管理，增強政府的服務(wù)和監(jiān)督功能，同時政府的角色應(yīng)彌補市場的缺陷，達到使土地資源得到合理配置。
4.對土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控建立評價指標體系。
運用土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的效果究竟如何，要建立一套科學的指標體系，使運用土地政策參與宏觀調(diào)控的效果實現(xiàn)從定性到定量的評價。選取科學的評價指標體系應(yīng)包括宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面包括國民經(jīng)濟的總量、結(jié)構(gòu)比例、增長速度等大的指標。微觀層面包括如土地年度供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)比例，主要是建設(shè)用地和耕地的比例。在選取以上兩個層面的指標后，針對不同的經(jīng)濟區(qū)域，分別進行分析研究，建立數(shù)學模型定量化分析不同條件下，經(jīng)濟增長速度與土地供應(yīng)及投資強度之間的關(guān)系曲線，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合不同區(qū)域的特點，運用數(shù)學方法計算出未來時間段內(nèi)科學的土地投放指標，另外必須強調(diào)的一點是，運用數(shù)學方法進行分析時，不能完全建立在土地供應(yīng)的絕對平衡的條件之下，這里必須考慮我國不同地區(qū)的特點、土地的基本國情、土地自然供給的剛性、土地用途管制以及土地利用由粗放到集約的轉(zhuǎn)變趨勢等等因素進行綜合分析評價。
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關(guān)鍵詞： 阿拉善左旗； 城鎮(zhèn)化過程； 土地資源利用問題
1. 城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題研究的必要性
1.1 保o耕地數(shù)量的需要
快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，開發(fā)建設(shè)與保護耕地的博弈局面愈演愈烈，農(nóng)地利用類型的變化遠快于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的速度，同時征地過程中出現(xiàn)“人地分離”、“超規(guī)模占地”問題，造成了大量失業(yè)農(nóng)民和閑置浪費的土地。土地出讓主體不明確，使用監(jiān)管不到位，一些地方政府借農(nóng)民土地大搞土地財政，隨意改變土地用途，變相開發(fā)建設(shè)，進而損害農(nóng)村集體利益。怎樣保障國家劃定18億畝耕地“紅線”，合理利用稀缺土地資源，是踐行科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容。
1.2 可持續(xù)發(fā)展的必然要求
當前土地利用還存在以下問題：（1）過度開墾，后備資源不足。目前已開發(fā)全國土地總的面積的70%，可以說大部分土地已經(jīng)利用，其中，耕地，林地，草地和城鎮(zhèn)用地開發(fā)利用，普遍存在低效率問題。（2）土地性狀在利用過程中的被動改變，包括土壤侵蝕，土壤荒漠化，加速土地鹽堿化，土地污染等。（3）土地資源供需矛盾尖銳。人多地少是突出的基本國情。尤其是近年來經(jīng)濟建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，土地供需矛盾日益突出。（4）用地結(jié)構(gòu)不合理，片面追求經(jīng)濟效益，忽視了生態(tài)和社會效益，在使用過程中逐漸喪失的土地較多。
中國正處于社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，勢必增加大量的建設(shè)用地，我們必須重視節(jié)約集約用地，提高土地利用率和可持續(xù)利用。
1.3 解決土地利用矛盾的需要
處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的土地集約利用情況并不樂觀。工業(yè)建設(shè)急劇擴張，但資本集中程度低，投入產(chǎn)出比不高。同時這部分土地處于價格保護狀態(tài)下，導致企業(yè)大量進行受讓和囤積，失去了物以稀為貴的束縛，不可避免地存在浪費情況。在城鎮(zhèn)化的過程中，新項目貪大求洋，大廣場和商業(yè)街，土地利用率低，土地利用不平衡。舊城區(qū)土地利用不合理，而城鎮(zhèn)與郊區(qū)結(jié)合部土地利用比較混亂。類似情況可能或大或小的存在于我國的各個城鎮(zhèn)，于是，解決土地利用問題，任重而道遠。
2. 阿拉善左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用現(xiàn)狀
2.1 土地供應(yīng)總量減少，存量用地供應(yīng)增幅較大
2010年～2014年建設(shè)用地供應(yīng)量如圖1所示，2014年之前建設(shè)用地供應(yīng)量呈逐年增加趨勢，主要以出讓和劃撥為主，2014年，受經(jīng)濟下行壓力影響，全盟累計供應(yīng)各類建筑用地236宗2428.50公頃，同比減少6.8%。其中，工礦倉儲用地供應(yīng)479.61公頃，同比減少3.88%，占年度土地供應(yīng)總量的19.74%，房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)141.72公頃，同比增長45.72%，占年度土地供應(yīng)5.84%；其他用地（主要為交通運輸用地）供應(yīng)1807.16公頃，同比減少10.07%，占年度土地供應(yīng)總量的74.41%。年內(nèi)全盟累計新增建設(shè)用地1819.40公頃（全部占用往年用地計劃指標的新增建設(shè)用地），占建設(shè)用地總量的74.92%，同比減少11.80%；建設(shè)用地供應(yīng)609.09公頃，占總建設(shè)用地的25.08%，同比增長12.19%1。
2.2 土地出讓總量增加，劃撥用地比重下降
全盟2014年出讓用地面積611.78公頃，同比增加4.06%，占年度土地供應(yīng)總量的25.19%。其中，以招拍掛方式出讓用地577.60公頃，占出讓用地面積的94.41%，與去年同期基本持平。劃撥用地供應(yīng)總量1816.72公頃，同比減少9.97%，占季度土地供應(yīng)總量的74.81%①。
2.3 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化明顯
圖2為2010年-2014年三類用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)圖，由圖2可以看出，2014年其他用地供應(yīng)減少幅度大，工礦倉儲用地同比減少3.88%，其他用地（主要為交通運輸用地）同比減少10.07%。由于受宏觀經(jīng)濟下行、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及投資回落等影響，交通運輸用地等基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩，供應(yīng)劃撥用地減少①。
2.4 房地產(chǎn)用地明顯增加
房地產(chǎn)用地增加，土地出讓金增幅較大。全盟共供應(yīng)各類房地產(chǎn)開發(fā)用地141.72公頃，同比增加45.72%。其中，商服用地67.19公頃，同比增長88.29%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的47.41%；普通商品房用地74.53公頃，同比增加21.04%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的52.59%（中低價位中小套型用地55.88公頃，占普通商品住宅用地的87.21%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的39.43%）；經(jīng)濟適用住房用地8.65公頃，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的6.10%。全盟實現(xiàn)土地出讓價款10.17億元，同比增加92.96%①。
2.5 土地供應(yīng)區(qū)域集中于阿左旗
從2014年度土地出讓金區(qū)域分布圖和土地供應(yīng)量區(qū)域分布圖中可以看出，阿左旗、阿右旗、額濟納旗、阿拉善經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、騰格里經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地出讓金所占比重風別是10.99%、3.51%、14.37%，62.17%、8.96%；盟境地供應(yīng)總量分別占全盟季度內(nèi)土地供應(yīng)總量的比重為58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但從全盟年度內(nèi)整體土地供應(yīng)分布的總體情況來看，阿左旗仍然是土地供應(yīng)的主要投向地區(qū)。主要原因是阿左旗加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供應(yīng)交通設(shè)施用地占供應(yīng)總量的73.79%；其次，作為全盟政治、經(jīng)濟、文化中心和全盟煤、鹽等主要化工基地，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展加大了對土地的需求①。
（數(shù)據(jù)來源：《阿拉善盟國土資源局關(guān)于2014年度土地市場動態(tài)監(jiān)測分析報告》）
3. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用存在的問題
3.1 生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴重
阿左旗氣候干旱，戈壁灘沙漠廣布，3.4萬平方公里的沙漠地區(qū)，占總面積的29%；戈壁面積約910多萬公頃，占全盟總面積的33.7%，水資源貧乏，生態(tài)環(huán)境惡劣2。在環(huán)境自適應(yīng)性下，產(chǎn)生一個平衡卻非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。但近年來，隨著人類活動，片面追求眼前利益和經(jīng)濟效益，不合理的土地利用，盲目擴大建設(shè)用地，使生態(tài)環(huán)境加速惡化，土地退化十分嚴重，特別是，城鎮(zhèn)居民點附近的草地退化，大面積的荒漠化現(xiàn)象，生態(tài)系統(tǒng)的平衡受到嚴重影響。
3.2 水資源嚴重缺乏
阿左旗為溫帶大陸性氣候，干旱少雨，多風沙，冬天寒冷、夏天炎熱。受東南季風影響，雨季多集中在7月～9月。從東南向西北降雨量由200mm遞減到40mm；蒸發(fā)量從東南2400mm向西北遞增到4200mm。常年西北風，平均每年約70天。由于干旱的氣候和強烈的蒸發(fā)，一般的大氣降水很難形成地表徑流。地下水資源非常貧乏，由于過度開采導致地下水位下降，水質(zhì)惡化。此外，中國西北地區(qū)由于各種歷史原因，自古便是嚴重缺水地區(qū)，而人類活動導致用水量逐年增加，水資源短缺已成為阿左旗經(jīng)濟和社會發(fā)展最大的制約因素。
3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，發(fā)展比較滯后
近年來阿左旗盡管發(fā)展速度非常迅速，但受制于區(qū)位，全旗經(jīng)濟水平和經(jīng)濟規(guī)模與區(qū)內(nèi)其他旗縣相比差距較大。交通投資的相對缺乏，水利，交通，環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施差，發(fā)展相對滯后，某種程度上也制約著土地資源的開發(fā)與利用。
此外，由于自然和社會經(jīng)濟條件的限制，目前很難擺脫畜牧業(yè)生產(chǎn)的被動局面。而在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，在已經(jīng)開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地中，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及缺水的問題。其次就是缺少防范極端災(zāi)害天氣的生態(tài)保障。
3.4 土地有效利用率較低
阿左旗土地資源豐富，土地總面積是全盟的32.16%，是內(nèi)蒙古東部地區(qū)的縣域面積5倍～8倍，但不可利用土地面積大，可利用土地分散。2011年底旗境內(nèi)有0.61萬公頃未利用地，占阿左旗總數(shù)的38.59%，而除了未利用土地以外的兩種用地面積和占總數(shù)的61.41%，即土地利用率剛過60%②。
旗鎮(zhèn)蘇木嘎查和工礦建設(shè)用地面積廣，使用效率低是普遍存在的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：人均建設(shè)用地面積過大，農(nóng)村居民點布局分散，有大量的閑置土地，宅基地浪費現(xiàn)象嚴重。工業(yè)用地容積率普遍較低，單位面積投資金額不高，土地利用效率低下和閑置并存。
阿左旗人少地多，這就造成無論是農(nóng)業(yè)用地還是建設(shè)用地，其人均占地面積都會偏大。單位面積的生產(chǎn)效率不高，尤其在高成本的舊城改造，導致城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地利用率低，布局分散，設(shè)施建設(shè)標準低，使建設(shè)用地無法充分發(fā)揮其潛能，并且依然在增加用地面積。農(nóng)業(yè)和牧區(qū)定居點分散。總的土地利用率低，已使用土地中土地質(zhì)量低且數(shù)量很少，分布在荒漠綠洲灌區(qū)，而在利用過程中粗放經(jīng)營的現(xiàn)象依然明顯。
3.5 用地制度不健全
在已利用土地中，部分單位和個人依法用地意識淡薄，同時受建設(shè)用地報批周期長、程序繁雜的影響，以及急于開工的要求，一些企業(yè)和單位沒有事先的批準，自己動工。土地空間相對分散，建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度低，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。規(guī)劃的權(quán)威性不強，存在規(guī)劃跟著項目走的現(xiàn)象，規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)新形勢的需要。
交通、資金、技術(shù)和勞動力等多方面對土地利用的影響。阿左旗礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用強度不大。在開發(fā)利用過程中，亂采，濫挖，存在地質(zhì)環(huán)境破壞等現(xiàn)象，造成礦產(chǎn)資源的浪費和對土地和生態(tài)環(huán)境的破壞。
4. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題的解決措施
對目前城鎮(zhèn)化進程中存在的土地資源利用問題，要堅持從經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和旗區(qū)實際情況進行土地管理，科學指導，加強土地利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)控制，提出以下幾項解決措施：
4.1 保護自然資源，改善土地生態(tài)環(huán)境
嚴格按照“_發(fā)與保護并重”的方針，合理開采利用礦產(chǎn)資源、旅游資源、水資源等，既要利用又要維護生態(tài)環(huán)境。遵循可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的原則，加強草地資源、森林資源的營建和保護，因地制宜布局和調(diào)控各行各業(yè)用地，有效控制人類活動對自然環(huán)境的破壞。對已破壞環(huán)境，要重建和恢復，促進生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。讓各類型用地發(fā)揮其生態(tài)保障功能。綜合利用與建設(shè)的關(guān)系，踐行科學發(fā)展觀，及時地開展土地綜合專項整治活動。嚴厲打擊破壞性的土地利用方式。采取宏觀調(diào)控手段，積極推動環(huán)境治理工作。優(yōu)先解決影響和制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的問題，停止和逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢，促進社會各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
4.2 開源節(jié)流管理水資源，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置
水是生命的源泉，解決水資源短缺，首先要開源，進行跨流域調(diào)水等工程增加水補給方式。其次是推廣節(jié)水意識和節(jié)水技術(shù)，廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)和生活中。對水資源進行統(tǒng)一管理，合理配置，進行科學的調(diào)度。逐漸完善土地市場的管理機制，采取宏觀手段，持續(xù)提高管理效率和服務(wù)水平。根據(jù)政策，保持壓力，以土地整理重點項目需求為主，嚴格控制高耗能，高污染和不符合土地利用方面國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，發(fā)揮好土地宏觀調(diào)控能力。
建立適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)土地的合理配置和高效利用。按照旗區(qū)實際情況，制定和采取有針對性的土地政策，做到理論與實際相結(jié)合。深化土地利用調(diào)控功用，積極地達到利用目的，制定完善的土地政策，提高土地利用率。
