時間：2022-10-05 09:36:55
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政支配論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
內容摘要：我國現存的財政支出結構與完善公共財政制度需要之間還有不小的差距，本文梳理回顧了我國“十一五”期間財政支出結構發生的積極變化，并結合我國經濟發展實踐，提出了我國財政支出結構進一步調整的方向和路徑選擇。十七大報告提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”，這意味著我國公共財政體系的改革進程，由此前政府自身的制度建設開始向滿足公眾對基本公共服務的需求延伸。
順應時展的需要，黨的十七大又提出了要完善公共財政框架體系的任務，更加體現了財政的目的開始向公共性轉移，體現了面向平民納稅人的一種民主化財政的新起點。而要圍繞這一任務深化公共財政體制改革，財政支出結構的進一步調整和優化就成為其關鍵環節。公共財政是指市場經濟條件下，由國家來提供公共服務和公共產品的一種活動。它的核心是政府對社會財富的再分配，但與原來的財政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。我國1998年開始進行公共財政建設和公共財政體制創新，經過十余年的發展，已基本形成了公共財政體制的雛形。
我國財政支出結構的積極變化
財政支出政策是國家宏觀調控的重要手段，“十一五”期間，按照建設公共財政體制的要求，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，我國財政支出結構不斷調整，出現了以下幾方面的積極變化：
（一）財政保障范圍有進有退
一方面逐步減少非公共服務支出項，壓縮經濟建設費支出，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支；另一方面，著重保障政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，重點加大“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域的投入。我國財政支出結構正在逐步突破傳統的、偏重于經濟建設的供給模式，向以公共服務和宏觀調控為主要內容的新模式轉換。
（二）財政支出的公共性、公益性特征日益明顯
2008年，中央財政用于“三農”的支出合計為5955.5億元，比上年實際增長37.9％；2009年，中央財政用于“三農”方面的支出達到7253億元，比2008年增長21.8%，主要用于增加對農民的補貼，大力支持農業生產，加快發展農村社會事業；2010年，中央財政用于“三農”方面的支出擬安排8183.4億元，比上年增加930.4億元，增長12.8%。同時，2009年中央財政教育支出1981.39億元，增長23.6%，保障教育優先發展；安排社會保障和就業支出3296.66億元，增長20.2%，重點支持完善社會保障體系、促進就業等；安排醫療衛生支出1277.14億元，增長49.5%，推進醫藥衛生體制改革、增強基層醫療衛生服務能力等民生支出增幅明顯高于財政支出平均增幅，表明國家收入分配重點逐漸向城鄉居民傾斜，財政在支持改善民生方面投入力度不斷加大，取得實質性進展。
（三）中央財政轉移支付力度加大
近年來我國財政收入連年大幅超收，為逐步解決中央與地方財權和事權不相匹配的問題，中央政府開始有意識的加大對地方的財政轉移支付力度。2008年，中央對地方稅收返還和轉移支付22990.76億元，增長26.8%，占地方財政總支出的比重為38%，其中中西部地區財政支出平均54.4%的資金來源于中央財政轉移支付。2009年，中央對地方稅收返還和轉移支付28621.3億元，較2008年增長了24.5%，地方財政支出的39.1%來源于中央財政轉移支付。2010年，中央政府進一步將中央財政稅收返還和轉移支付提高至30611億元，增長7%，為更好地實現地區基本公共服務均等化提供了有力的資金保障。
我國財政支出結構存在的問題
隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政體制建設穩步推進、成效顯著，但也應該清醒的認識到，目前的財政支出結構與公共財政的要求還有諸多不適應之處。
中央財政支出規模不斷擴大，但公益性支出總量不足、結構不合理。2008年中央財政支出36319.92億元，增長22.8%；2009年，中央財政支出43901.14億元，增長24.1%。但在中央財政支出規模不斷擴大的同時，2009年中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元，占16.9%；中央財政用于“三農”的支出合計7253.1億元，占16.5%。相比內地，人口不足800萬的香港，2008至2009財政年度預算中，教育、社保分別占特區政府開支的23.8%和17.6%。顯然，中央財政支出中公益性支出積累還很薄弱，總量依然不足，而且公益性支出在地區間、各項目間的分配也缺少科學合理的執行標準，重點項目不突出，財政支出分配的隨意性加大。
中央財政支出的透明度和公開性較差，缺少公眾監督。政府浪費是影響民生投入的一大因素，政府浪費的根源在于從預算的編制到執行基本由政府部門主導，它優先考慮部門需求和利益在所難免。審計部門的審計力度雖然逐年加大，但由于審計缺少嚴厲的問責制度相配合，相關違規乃至違法行為仍在不斷重復出現。加之現行制度下公眾無法介入監督，使得各級政府部門更加無所顧忌，公眾的利益就無法得到完整體現。
轉移支付制度不夠規范。目前我國轉移支付制度主要包括：稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。這其中稅收返還所占比重較大，但稅收返還額度取決于地方經濟發展程度，因此更利于發達地區而不利于欠發達的中西部地區，不僅不利于均等化的實現，反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。我國的一般性轉移支付盡管有均等化的功能，但所占比重過低；專項轉移支付的比重雖然較高但透明度較差。
公共財政框架下我國財政支出結構優化的原則
在推動公共財政體制改革、完善公共財政體制建設的過程中，財政支出結構進一步調整和優化應掌握以下原則：
有法可依原則。公共財政框架下財政支出結構的優化，必須以法律制度為基礎，以程序合法為要求，以規范運作為準則，即要完善各項規章制度，做到有法可依。一是要依法編制年度預算，并強化預算執行和監督；二是要明確中央與地方的責權利關系，推進中央政府財政轉移支付制度建設，同時對地方在轉移支付的投向問題上進行合理的監督和規范。
統籌兼顧原則。統籌兼顧原則是指政府公共支出結構的安排，必須從全局出發，分清主次，適當照顧各個方面的需要，妥善安排和分配財力，以保證政府各項職能的實現和國民經濟的協調發展。同時安排公共支出時要做到統籌兼顧與突出重點相結合，應將資金力量集中于政府公共服務職能的實現和社會發展關鍵領域建設，避免出現資金平均分配的現象。
可持續發展的原則。要妥善處理好當前與長遠、經濟與社會、人與自然和諧發展的關系，科學有效地配置政府財力資源，促進經濟社會可持續發展。
公平性、均等化的原則。我國社會事業發展相對滯后，基礎比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標準較低，且農村人口所占比例高，地區間、城鄉間基本公共服務水平差距較大。要運用財政政策和財政分配手段，調節居民收入差距，調節城鄉之間、發達地區與落后地區之間公共產品和公共服務的受益水平，促進社會公平和城鄉、區域協調發展。
公共財政框架下我國財政支出結構調整與優化建議
為適應公共財政框架完善的要求，強化和提高政府社會公共服務職能，要積極發揮財政政策的調節和分配功能，對我國財政支出結構做進一步調整和優化。
（一）存量調整與增量調整相結合以實現結構優化
通過存量調整改變現有項目支出規模，對各項支出有保有壓，減少直至退出對一般性、競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支，同時保證行政性工資、福利等個人收入增長；通過增量調整，利用未來財政收入的增量部分擴大財政保障范圍，以完善政府公共服務職能為目標，繼續加大對公共服務領域的投入，向社會主義新農村建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向中西部困難地區傾斜。
（二）調整目標上實現公共服務均等化的基本要求
逐步實現基本公共服務的均等化，已成為全面建設小康社會階段維護社會公平、促進社會和諧的重要內容。財政支出結構的調整中，應充分發揮政府的主導力量，調動全社會的積極性，建立健全公共服務體系，合理配置公共服務資源，公平分配公共產品和公共服務，使城鄉及不同地區、不同群體的人們享有大致相等的公共服務水平，以實現公共服務均等化的基本目標。
（三）探索建立保障和改善民生的長效機制
一方面，毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，積極發揮財政政策的宏觀調控作用，并與貨幣、產業等政策協調配合，促進經濟保持平穩較快增長，努力增加財政收入，不斷加大對民生領域的投入。另一方面，社會事業的發展是一個系統性的工程，沒有相應的制度保障，增加的投入也難以有效發揮作用。要在加大財政投入力度、提高財政資金使用效益的同時，針對體制機制中存在的不適應、不符合科學發展觀的問題，著力支持改革創新，完善體制機制，建立健全民生保障的長效機制。
（四）繼續優化中央財政轉移支付結構
從我國目前政府間財政收支責任安排的情況來看，縣級基層政府承擔了主要的基本公共服務提供責任，但其掌握的財力資源卻十分有限，財權與事權嚴重不匹配。通過一系列財政轉移支付制度的調整，中央政府財政轉移支付力度有所加強，基層財政困難局面有所改善，但有些措施的規范性仍然不夠，專項轉移支付的比重依然偏高且透明度較差，一般性轉移支付又無法真正做到完全依據各地區社會、經濟和基本公共服務發展的歷史差距和客觀需求進行資金分配，再加上政府間財政關系制度安排缺乏總體布局，導致很多措施并沒有取得良好的預期成果。因此，中央政府應在明確中央與地方責權利的基礎上，明確中央財政轉移支付制度目標，科學系統地制定方案。
參考文獻：
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關鍵詞：個人所得稅論文 縮小貧富差距論文 個人所得稅
一、我國貧富差距的現狀
一個國家的經濟健康發展除了有快速健康的經濟增長還應有合理的貧富差距。貧富差距所導致的兩極化在一定程度上會給社會進步帶來諸多負面因素。2010年統計局公布的基尼系數為0.61，2012年的基尼系數為0.474。相比較日本和韓國的0.26，美國的0.4，目前，我國的基尼系數已經接近0.5，并且以每年0.01的速度增長。我國的貧富差距主要有以下幾個方面：
1.城鄉居民可支配收入差距大。
根據2006年—2012年《中國統計年鑒》和中華人民共和國統計局相關網站資料整理可以了解，2008年到2012年五年間，我國城鎮和農村的人均收入比值一致保持在3.1倍以上。在1995年國際勞工標準處理有關勞工問題的聯合國專門機構的統計的城鄉收入比值中超過2的三個國家中就有中國。然而，2007年這個比值已經到了3.33。經濟條件相同會增大農村居民生活壓力。
2.區域經濟發展的不平衡
縱觀2008到2012年的數據，東部和中部城鎮居民的可以支配收入比值在1.46左右，東部和西部的城鎮可支配收入在1.47上下波動；東部與中部農村可支配收入比值在1.48左右，東部與西部的農村可支配收入比值偏高在1.85左右；2012年中部，西部地區的城鎮居民收入個人可支配收入的平均值分別是東部地區的69%，67%，而中部和西部地區的農村居民個人可支配收入分別是東部地區的63%，51.4%；從對比數據可以看出中部西部與東部區域人均可支配收入存在差距，并且區域間的差距沒有下降的趨勢。
二、個人所得稅的現狀
個人能所得稅作為我國主要的財政收入，通過無償支出功能起到調節和安全控制的作用，調節貧富不均和緩解收入差距。我國現行的征稅模式是分類征收制，分類征收制是將納稅人不同來源，性質所得項目分別規定不同的征收率。但是我國個人所得稅的現行的繳納模式，無法全面衡量納稅者的綜合納稅能力，同國外相對比，我國的個人所得稅納稅模式還比較欠缺人性化，不能較好的而實現公平稅負，調節貧富差距的作用因此也非常的而有限，而且還容易造成稅收的流失。不能起到調節貧富差距，沒能當好調節器與安全閥。根據統計數據可以知道，稅收實際征收額是征收流失額的1/5到1/2，進一步的拉大了貧富差距。面對對貧富分配不均的社會現狀，個人所得稅作為我國的主體稅種也需要進行改革更好的起到調節器與安全閥的作用。
三、優化個人所得稅以縮小貧富差距的研究
（一）針對起征點應該詳細的分別征訂
從2011年9月1日起，起征點調整后由原來的2000調整到3500，盡管起征點調整了，但是貧富差距的問題沒能得到緩和。不同地區的起征點一致提高反而會擴大居民人居收入的差距。相關數據分析，2014年的數據得知北京、上海、浙江城鎮居民人均可支配收入已超過了4萬，但是甘肅，西藏，新疆，青海這些城市還未達到平均值。因此應該適當的根據不同的地區設置不同的納稅起征點，具體的根據不同地區的人均可支配收入確定該地區的起征點。對于上海，北京，廣東，福建等這些東部高收入城市來試試，應該適當的調低他們的個稅征稅的起征點；相對于甘肅、新疆、西藏，湖北，河南，湖南等中部與西部收入偏低的城市來說應該根據自身的經濟收入情況適當的調高個稅起征點，提高城鎮人均可支配收入。緩解區域發展不平衡的，對縮小區域間的貧富差距起到可觀的效果。
城鎮與農村的人均可支配收入的差距較大，為減少農村人民的負擔，縮減農村與城鎮間的貧富差距，應調節城鎮與農村個人所得稅的起征點。不同地區的個人所得稅的征稅起征點應根據當地經濟發展情況各有不同，根據表一來看農村的純收入明顯低于城鎮的個人可支配收入，起征點相同并不能夠縮減農村與城鎮居民的貧富差距。因此我認為針對農村和城鎮的個人所得稅征稅的起征點應該根據實際的情況不同的地方在各地區起征點不同的前提下，農村的起征點應該低于城鎮的個稅起征點。
（二）針對個人所得稅的納稅模式的有關建議
分類所得稅制模式在在征收管理方面十分的簡便，但是隨著人們的收入逐步的提高，人民收入趨于多樣化的發展，分類征收模式難以體現納說人的真實納稅能力，完全涵蓋納稅范圍，充分的發揮調節分配的作用，縮減貧富差距；地區間的發展水平參差不齊，居民納稅的能力有所差異，目前的扣費標準沒有體現差異，全國統一的扣費標準缺乏科學性易導致稅收的流失。因此應該有范圍的有控制的擴大個人所得稅的界限，靈活的規劃費用扣除，杜絕流失。應合理科學的確定扣除項目和扣除額度，維持居民正常住行的費用應該據實扣除，一個家庭撫養未成年人成年以前的教育費應根據相關比例扣除；對于用于基本醫療的應確定扣除額度，針對不同地區的扣除額度應該有所不同。
論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業單位
一．前言
1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規定從2006年1月1日起開始執行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰，許多國家的行政管理發生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變為公共管理的、責任的、服務的、企業化的、以市場經濟為基礎的形式。
新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業精神，并學習或運用企業管理的基本理念及做法，運用私人企業管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。
在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織（OECD）的會員國，相續進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。
2．改善法國政府財政赤字的迫切需要
從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態，失業率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規模投入資金。這導致法國公共債務規模明顯擴大。
三．改革的主要內容。
與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。
新《財政法組織法》規定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。
2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監控力度得到了空前的加強。這主要體現在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據新《財政法組織法》第五十條規定，當政府向議會提交國家未來四年的發展報告的時候，必須同時提供相關數據與證據的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。
四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響
配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現政府機構現代化;改善為公民和企業提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務員數量與規模：法國公務員的數量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對公共部門進行分類改革。現有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩定的教育、公共衛生等部門，將繼續由國家管理；二是涉及國家安全和戰略意義的領域，具有一定商業色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業壟斷將被打破，私人資本獲準進入。
4.行政部門的創新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現代化管理建議。
5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業“任務”中，就有增加就業的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業的“項目”中就提出要把增加就業崗位作為“目標”。最后，“指數”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業崗位的數量等等。
法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國作為西方發達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，發揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場化改革，減少公共部門監管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現實。在我國，一方面，民眾借助互聯網等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發社會沖突。在新形勢下，要解決事業單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創造力。沒有一個完全市場經濟的大環境，作為社會子系統和公共部門的事業單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。
2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業單位社會公益性做得不盡如人意。事業“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業績效開始。我國的事業單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。
3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發展、政府管理模式發展到一定階段的產物。從法國2006年執行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統的模式，它與事業單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。
4.應當強化公眾與人大對事業單位績效的監督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫院所在的社區代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。
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[論文摘要] 貌似大國經濟——龐大的投資與要素驅動支撐著占世界第四的經濟體，而實則小國經濟——消費的持續萎靡引致經濟結構嚴重失調的——中國，實際上還只是進入了“準”消費時代。必須認真分析造成消費持續疲軟的原因，從而有針對性地采取對策，使中國邁向名副其實的經濟大國。
消費、投資、進出口是推動經濟增長的三大動力。據統計，目前消費、投資、進出口對中國國民經濟的貢獻率分別為48%、30%、22%左右。可見，投資成為經濟增長最大的拉動力。中國投資與消費比率嚴重失調。按國際慣例處于發展中期的經濟轉型國家，投資與消費比率的正常水平是 30：70，下限是35：65。但中國約是45：55。經濟增長過度依賴投資，消費需求相對不足問題凸現，且已成為制約中國經濟持續穩定增長的根本因素。本文從居民收入對消費的影響為切入點，分析消費需求不足的原因并提出相應對策。
一、消費需求不足的原因
消費需求不足的原因是多方面的，但收入是最直接、最具有決定性的因素，消費是收入的函數，且隨著收入的增加而增加。中國的消費水平低關鍵一是因為相當比例的居民收入低、錢少甚至因失業無錢可花；二是經濟負擔重，僅有的錢不敢花。具體表現在以下幾個方面：
1.居民收入偏低，增長緩慢，造成消費率下降。是消費需求不足的決定性因素。根據凱恩斯的收入決定理論，總消費的數量主要取決于總收入的數量，當前消費有當期可支配收入決定。中國勞動力低廉，城鄉居民工資收入低，特別是農民、進城打工者及部分大、中專畢業生，月工資只有800元到1500元左右。中國存在相當比例有工作的窮人。中國的勞動工資總額占gdp比重偏低。1989年為16%，2003年則下降到12%，即使加上工資額30%的福利，也僅占gdp的15%～20%。而市場經濟成熟國家，分配率普遍在54%～65%之間。如2000年美、英、德、巴西分別為58.3%、53.84%、55.27%、40%。相比中國差距很大。
居民收入增長緩慢。中國居民收入的增長長期低于gdp的增長，職工工資增長長期低于企業利潤增長。如2006年中國gdp為20.94萬億元，增長10.7%，規模以上工業企業實現利潤18784億元，增長31%。而同期農村居民人均純收入和城鎮居民可支配收入分別實際增長7.4%和10.4%，比gdp增長率分別低了3.3和0.3個百分點。如果剔除公務員和國家壟斷行業員工的工資增長，則其他行業員工的工資增長將更低。
中國居民人均收入偏低，工資的增長長期落后于經濟的增長，勢必造成供給過剩，有效需求不足，消費率下降。1993年到2003年間中國最終消費率平均為59.5%，2004年為53.9%，2005年進一步下降到50%以下，而同期世界平均消費率為78%左右，比國際水平低了20幾個百分點。較低的消費率使整個市場消費人氣不足。
2.就業嚴重不足，失業率過高。相當比例的居民因失業無錢可花。消費決定于收入，而收入決定于充分就業與否和勞動工資的高低。中國每年城鎮新增勞動力在500萬人到550萬人之間，如果農村每年按城市化水平1％提高，就要轉移1000萬人勞動力，加上往年失業的，實際上可能有四五千萬的勞動力需要就業，但中國每年只能提供1000萬個左右的就業崗位。就業嚴重不足，實際失業率過高。
3.居民稅負重。2006年中國財政收入20.94萬億元，增長24.3%，比2006年gdp增長高13.6個百分點。眾所周知財政收入的大部分是稅收收入。著名《福布斯》雜志的全球稅負痛苦指數排行榜顯示，近幾年來中國稅負指數一路上揚。2006年以160的指數躍升全球第二，僅次于以社會福利制度著稱的法國之后。其實稅收相對較高的美國，稅收收入總和也只占gdp的32%左右。中國稅收收入遠遠高于居民收入增速，不得不說這是政府與民爭利的一個縮影。
4.農民收入低負擔重。改革開放頭幾年，農民收入有了一定增長，但實際收入還是偏低。由于農村約1.5億剩余勞動力轉移困難和農村產業結構調整、見效緩慢等因素的影響，農民人均可支配收入增長緩慢。近10年來農村居民純收入平均增長超不過6%，實際購買率下降，并直接影響到農村消費市場的需求。農民負擔重。國家免除農業稅和農村義務教育學雜費，已減輕了農民一部分負擔。但農民還要承擔工農業產品之間的剪刀差，及有各種名目的攤派、收費等。有些地方農民承受的不合理負擔占全年純收入的30%左右。
5.中國居民住房、教育、養老、醫療負擔非常沉重，僅有的錢不敢花，并促使居民改變消費結構。據有關部門對居民儲蓄用途的調查結果顯示，用于子女教育、看病就醫、養老、購買住房等四項用途的支出竟占中國居民消費支出的66.5％之多。
目前國際上公認的“合理房價”與居民家庭年均收入比應為3至6倍，而中國房價奇高，相當于家庭可支配收入的10到15倍。相比之下，國外沒有如此虛高的房價，且還有政府建造的廉租房，而中國居民只有負擔高房價或高房租的選擇。
自2002年起，中國公共教育經費沒有達到占gdp比例4%的既定目標，財政性教育經費占gdp比率連續三年下滑，分別為3.41%、3.28%、2.79%，到2005年微增至2.82% 。而目前世界平均水平約7%左右，其中發達國家達9%，經濟欠發達國家也有4.1%。國家教育投入少，居民承受就多。尤其是中國高等教育收費標準高，不少城鄉居民家庭難以承受。子女教育支出已成為城鄉居民家庭的沉重負擔。
西方國家高稅負意味著高福利，在市場經濟成熟國家，社會保障及福利方面的公共消費是政府最主要支出，占gdp的比重大都在30%左右。而中國這一比例相當低，高稅負帶來的卻不是高福利，其保障支出只占到國家財政的12%左右。享受養老金和醫療保險的人口還只是少部分。中國養老金覆蓋了全部勞動力的25%左右，衛生費用只覆蓋20%的人口。
沉重的住房、教育、養老、醫療等經濟負擔，擠壓了其他方面消費的增長，改變了居民的消費結構。醫療保健、交通和通信、文化娛樂服務、雜項商品及服務等消費出現了下降趨勢。未來不確定性的增多，居民不得不勤儉節約，盡可能地限制現期消費。存錢以備萬一之需的心態更加強烈，邊際消費傾向下降，儲蓄和投資傾向上升。至今16萬億的城鄉居民儲蓄和火爆的股市就是一個寫照。
二、促進居民消費需求的對策
消費需求不足與中國失衡的收入分配政策密切相關，目前理應做出重大政策性調整，并積極利用宏觀調控手段促進消費需求增長。
1.以大力發展中小微型企業為抓手，鼓勵創業，擴大就業。這是促進消費需求的基本政策。要鼓勵創業和擴大勞動密集型產業的投資，積極引導和扶持中小企業、個體私營企業的發展，擴大對勞動力的需求，形成創業—勞動密集型企業—就業—收入—消費的良性互動，進而逐步扭轉和改善居民收入在gdp中比例持續下滑的格局，及其投資和消費比例失調的格局。鼓勵創業，擴大就業，應以發展中小微型企業為基礎。中小微型企業提供了75%的城鎮就業機會，國有企業下崗失業人員80%以上的再就業，在保證國民經濟持續穩定增長，拉動民間投資和地區發展，增加就業崗位，緩解就業壓力等方面發揮著越來越大的作用。多年來，從中央到地方都在發展大型企業，走加大投資，建設基礎設施，大力引進外資，促進商品大量出口，以投資和出口拉動經濟發展的路子。我們現在可走另一條路，即借鑒日、韓、我國臺灣地區的經驗。他們在經濟高速增長時期，大力發展中小企業，失業率低，勞動參與經濟的程度高，勞動的分配能力強，居民的收入增長很快。其經濟增長是勞動推動的，而中國是靠國家和投資推動的。因此可借鑒國際經驗，全力支持中小微型企業的發展。這方面政府付出的成本不大，只要制定金融、工商、稅務等方面的鼓勵性政策，以中國民間的創業熱情，每年幾百萬大學畢業生的創業才智，中小、個私企業應會很快崛起，相應地中國經濟運行中的諸多問題如收入差距、城鄉差距、就業矛盾等可大大緩解。
2.調整收入分配政策，增加居民尤其是中低收入者的收入。不同收入階層的消費傾向是不同的。高收入者受生理極限的制約，消費傾向較低，其高收入無法轉為消費。而中低收入者已滿足溫飽，追求更高的生活質量，消費率高，邊際消費傾向高。據調查，中國中低收入群體家庭成員年均收入在5000元到25000元之間，約占城鎮家庭總數的60%，占居民收入總數的58%，是中國消費傾向最為強烈的群體之一，因此應著力提高中低收入群體的收入。在初次分配上要建立合理的工資增長機制，同時加大再分配的力度，通過財政政策調節居民收入的分配差距狀況，加大對貧困人口和低收入人口的補貼，提高最低生活保障和最低工資標準。
3.增加對農業的投入，提高農民收入，改善農村消費環境。有關研究表明，農民收入每增長一個百分點，農村消費品零售總額大體增長1.8個百分點，農民每消費1元，國民經濟將增加消費需求2.356元。啟動農村消費市場，對啟動國家消費需求十分關鍵。中國農業是一個低效益的產業，迫切需要國家的政策保護和經濟扶持。2006年，中央財政用于“三農”的支出為3397億元，占同年財政收入（20.94萬億元，增長24.3%）8.6%，低于財政收入增長率15.7個百分點。應大力增強對農業的投入，國家每年財政用于農業的支出應與財政收入同步增長，并略高于財政收入增幅。健全農業生產災害補貼與保險制度，降低自然災害給農民帶來的嚴重損失。降低工農業產品剪刀差，進一步減少和取消農民的賦稅負擔。改善農村消費環境，加大財政對農村基礎設施如水、電、路的投入力度，建立農村市場流通體系，健全農村信貸、社保等機制。總之只有發展農業生產、增加農民收入、改善消費環境，提高農村消費水平，中國消費需求才能邁上一個新臺階。
4.有區別地運用國家財政、貨幣等宏觀政策促進消費需求增長。抑制過熱、膨脹，扶持不足、弱小，推動消費促進經濟增長的良性機制。如運用財政政策，增加對公共福利、公共醫療和公共教育等領域的投入，以及通過累進制稅收和對社會困難人群的轉移支付，矯正市場失靈，維護社會公平。必須要讓百姓分享財政，中央要下決心，對包括高房價、上學難、看病貴等民生熱點問題加大公共財政投入，推動財政體制由“政府積累型”向“公眾分享型”轉變。在貨幣政策上要注意總量調節和結構調整相結合。用利率、匯率、存款準備金率、 債券市場操作等總量組合性的貨幣政策，來防止經濟過熱，資產積累泡沫等。但同時金融監管和貨幣政策要給能增加就業—收入—消費的中小、個私企業、農民貸款融資。主要是兩個方面， 一要盡快構筑農村、小城鎮的金融體系，重點發展城市社區銀行、鄉村銀行、借貸公司、擔保公司、小額信貸等，使創業投資，中小、個私企業的發展，真正能得到資金的支持；二要盡快在法律上承認農村集體土地的權屬和地位，給農村宅基地、集體工廠用地等發放產權證，且在融資過程中可以抵押。這樣才能使農民將土地資產運營于創業，擴大就業，獲得收入，增加消費。
參考文獻:
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一、引言
在我國現行的經濟政策中，市場對于宏觀經濟的正常運行起基礎性的調節作用。在市場的自調節作用失效，即市場失靈的情況下，國家為了保證經濟的正常運轉，會采取相對應的財政政策和貨幣政策。而財政政策按調節國民經濟總量的功能上來看，又分為擴張性、緊縮性和中性財政政策。擴張性財政政策通過減少稅收、增加財政支出和增發國債的方式來刺激社會總需求，進而影響投資和消費量；緊縮性財政政策則反之。本文通過建立關于財政政策的VEC模型，反映稅收收入和國家財政支出的變化對于社會總需求的影響程度，從定量分析的角度研究財政政策的效果。由于國債發行額1992年才開始公布，數據年代較少，本文暫不考慮。本文采用1980-2014年國家統計局官網公布的稅收收入、財政支出、全社會固定資產投資總額、社會消費品零售總額的年度數據來分析財政政策與投資和消費的計量關系。
二、協整分析和VEC模型
我們把消費、投資、稅收收入、財政支出的時間序列數據分別記為Ct、It、Tt、Et，然后取對數消除數據異方差的影響，采用Dickey-Fuller廣義最小二乘法檢驗其平穩特征。檢驗結果如表1：
1%、5%、10%顯著性水平下的統計量臨界值分別為-2.637、-1.952、-1.611，由此可知LNC、LNI、LNT的原序列均非平穩，一階差分后序列均平穩，屬于I（1）；LNE的原序列非平穩，一階差分序列在1%、5%顯著性水平下非平穩，但是在10%顯著性水平下是平穩，我們也可以認為LNE屬于I（1）。由于消費、投資、稅收收入、財政支出均屬于一階單整序列，并且基于財政學經濟理論基礎，我們考慮這幾個變量之間存在協整關系，采用Johansen Cointegration Test中的跡檢驗進行協整分析。
滯后階數檢驗如表2所示：
由表2可知，VAR模型滯后階數應選擇3期，而VEC模型中的變量為VAR模型中的一階差分項，因此協整檢驗及VEC模型的滯后階數應選擇2期。
協整檢驗結果如表3所示，因此我們可以認為消費、投資、稅收收入、財政支出之間存在著長期穩定的經濟關系，并且存在兩個協整向量。
協整模型的回歸結果如下：
括號內的值為相應回歸系數的標準差。方程（1）為消費方程：當稅收每增加1單位，而其他條件不變的情況下，消費平均減少0.36單位；財政支出每增加一單位，其他條件不變時，消費平均增加1.13單位。方程（2）為投資方程：當稅收每增加1單位，而其他條件不變的情況下，投資平均減少0.31單位；財政支出每增加一單位，其他條件不變時，投資平均增加1.38單位。從經濟學意義出發，當稅收增加時，居民可支配收入會相對變少，可供投資和消費的財富量變少，因此對經濟的整體影響是消極的；當政府財政支出增加時，居民社會福利條件會相對變好，可用于私人投資和消費的財富會相對變多。
協整方程表示的是稅收收入和財政支出發生變動時，對投資和消費的定量交互影響，這種影響是長期的。在此基礎上，我們建立向量誤差修正模型，對模型進行短期調整，反映變量間的短期交互影響。
（3）式中ecm表示誤差修正項，刻畫變量間長期均衡關系；表示當變量偏離均衡狀態時的調整速度；差分項系數反映短期波動對被解釋變量的影響。以下是VEC模型檢驗的結果：模型的對數似然值為231.256，AIC和SC準則的值分別為-11.33和-9.04.模型擬合結果較好。并且由圖1可知，所有的根均在單位圓內或者單位圓上，通過了平穩性檢驗，因此所建立的含兩個協整向量且滯后兩年的VEC模型是平穩的。
三、結論
【關鍵詞】社會保障 經濟增長 理論
收入水平及收入分配是影響消費需求的重要因素之一，我國社會保障收入分配功能的弱化是制約消費需求增長和需求結構升級的主要瓶頸。完善社會保障制度、強化社會保障收入分配功能，對于改變我國社會收入分配結構、提高中低收入者收入水平，進而提升消費需求增長率和優化消費結構具有十分重要的現實意義，也是應對金融危機、消除消費梗阻、支撐我國新一輪經濟快速增長和經濟持續協調發展的戰略舉措。
有效消費需求的增加主要取決于居民可支配收入的增加和邊際消費傾向的提高。在不斷完善社會保障制度和強化社會保障收入再分配功能的基礎上，改善廣大居民的未來收支預期、通過增加低收入者的收入水平來擴大中等收入階層的比重，是未來引導合理消費和實現消費升級的關鍵。
中國30年的轉型歷程與高速經濟增長過程中，財政政策尤其是財政支出政策在我國的宏觀經濟調控中占據著重要的地位，財政支出在地區經濟增長和社會發展中發揮著越來越重要的影響，而社會保障支出作為財政支出的重要組成部分，社會保障支出對經濟增長影響的研究是很有必要的。
一、國外研究現狀
早期關于社會保障對經濟增長影響的討論，主要源于新古典增長理論的結論。即一國經濟增長速度的快慢取決于一國儲蓄水平的高低，因此討論社會保障制度是降低還是提高一國儲蓄率是研究兩者關系的關鍵。由于社會保障的現收現付制和基金制的差異，這對人們儲蓄行為產生不同的影響。最終結論是現收現付的社會保障對國民儲蓄具有一定的“擠出”效應，降低了國民儲蓄率妨礙了經濟增長。而基金制可以提高國民儲蓄率促進經濟增長。以弗里德曼（1957）為代表的經濟學家認為，社會保障制度可以減少個人退休后的后顧之憂，也會顯著減少人們在就業時期的儲蓄需求。Barro（1974）認為人們儲蓄目的不僅是保障退休生活，還想為子女留下遺產以提高其福利水平（遺產動機）。其結論是社會保障制度不會影響人們的消費和儲蓄行為，對私人儲蓄和社會財富積累的作用是中性的。Lainter（1987）在Barro結論的基礎上進一步證明，如果子女對父母的贍養大于父母給予子女的財產時，社會保障制度更有利于私人儲蓄和物質資本的積累。
20世紀80年代的新增長理論認為物質人力資本積累是經濟增長的源泉。經濟學家們從人力資本積累的角度分析在社會保障的引入下，個人預算約束是如何影響人們對人力資本水平的選擇，進而對經濟增長產生根本性影響的。在探討不同社會保障制度對人力資本積累影響時經濟學家大都偏向現收現付模式，即人力資本的積累有著很強的正外部性，現收現付制可以達到社會帕累托最優的一種手段。老年人獲得的養老金是由年輕人繳納的社會保障稅作為支持的，即現收現付
制下的養老金是上一代人對下一代人教育投資的回報。這種聯系鼓勵了父母對子女的人力資本的投資，而基金制缺乏鼓勵人們積累人力資本的激勵無法達到這種效果。以Sala為代表的經濟學家將人力資本與生產能力直接掛鉤，討論社會保障如何通過對當期的人力資本水平發揮作用。Becker、Muphy（1988）認為教育和養老金福利是存在于兩代人之間的“社會契約”，即上一代人向下一代人投資―――教育、食物、時間等，同時下一代人在現收現付制度中為上一代人養老供款。kennitz、wigger（2000）認為個人增加教育投資不僅可以提高自身的人力資本水平，也會提高下一代的人力資本水平。
Casey B. Mulligan（2003）認為社會保障的可持續發展需要政府公共政策的支持。關于社會保障支出是否要納入財政預算，國外學者持有不同的觀點。PeterA.Diamond，Peter R.Orszag（2004）認為政府預算的財務不應該被社會保障收支扭曲，社會保障收支應該放在聯合預算管理中。但是Martin S.Feldstein（2005）認為收入分配并不是社會保險的特定目的，并且提倡不要將社會保障收支納入政府的聯合預算中。
二、國內研究現狀
關鍵詞：中央銀行；國庫管理；制度建設
中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2013（3）-0023-03
一、國庫獨立保管人的信托法理基礎——信托財產獨立保管人
信托是財產所有者出于增益或者其他特定目的，基于信任而委托他人管理或處分財產的一種制度。美國信托法權威鮑吉特（Bogert）將信托的定義為：“信托是當事人之間的一種信任關系，一方享有財產所有權，并負有衡平法上的為另一人之利益而管理或處分該項財產的義務。” 一般認為，近代信托法律制度，源于13世紀中期英國的土地“用益”（Use）制度，該制度的核心在于信托財產獨立性、權利主體與利益主體相分離、責任有限性和信托管理連續性等。耶魯大學的John H. Langbein 教授指出，把信托作為規范世代間家族贈與工具早已落伍。現代信托法律理念和制度早已從傳統遺囑管理等民事領域擴展到財產管理、資金融通、投資理財和社會公益等方面，近些年來更成為金融創新的重要理論和制度支撐。因而梅蘭特認為，起源于英美衡平法的信托制度被看作是“英國人在法學領域取得的最偉大、對獨特的成就。”傳統的信托運作模式包括了委托人、受托人與受益人三方當事人，但在現代金融信托業務實踐中，出現了一個新的當事人：信托財產獨立保管人（參見圖1）。
簡單地講，信托財產獨立保管制度是指為確保受益人利益和委托人信托目的的實現，并防止受托人背離信托目的管理處分信托財產，而在證券業務、投資基金業務以及其他金融創新業務中，將受托人的權利和責任加以適當分離，特設專門保管人負責信托財產保管和日常出納業務的一種新型信托運作法律模式。在金融業務實踐中，特設專門保管機構--信托財產獨立保管人通常由商業銀行擔任，并通過其對信托財產賬戶的管理，實現監督受托人、保護受益人的任務。
現代資產管理的第三方獨立保管和監督是普遍的潮流，也是對信托法的創新發展和完善。當前，我國證券投資基金業務、信托公司信托業務、證券公司定向資產管理業務以及商業銀行個人理財業務等均已建立了第三方獨立保管人制度。其中尤以證券投資基金法和集合資金信托管理辦法為典型。《中華人民共和國證券投資基金法》2004年6月1日起施行。）第三章專章規定了“基金托管人”，對其資格、條件和職責做出明確的規定。基金托管人由依法設立并取得基金托管資格的商業銀行擔任。基金托管人與基金管理人不得為同一機構，不得相互出資或者持有股份。基金托管人履行安全保管基金財產等十一項職責，其中包括按照規定監督基金管理人的投資運作。基金托管人發現基金管理人的投資指令違反法律、行政法規和其他有關規定，或者違反基金合同約定的，應當拒絕執行，立即通知基金管理人，并及時向國務院證券監督管理機構報告。基金托管人發現基金管理人依據交易程序已經生效的投資指令違反法律、行政法規和其他有關規定，或者違反基金合同約定的，應當立即通知基金管理人，并及時向國務院證券監督管理機構報告。《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》（中國銀行業監督管理委員會2007年3月1頒布實行）也規定了信托財產銀行保管制。保管銀行負有安全保管信托財產的義務，同時，負有監督信托財產管理人及信托公司的職責，遇有信托公司違反法律法規和信托合同、保管協議操作時，保管人應當立即以書面形式通知信托公司糾正；當出現重大違法違規或者發生嚴重影響信托財產安全的事件時，保管人應及時報告中國銀行業監督管理委員會等。
二、國庫獨立保管人的制度構建
（一）國庫獨立保管人的法律地位
建構國庫獨立保管人制度，必須以實行委托國庫制度為前提。我國現行的國家金庫制度就屬于委托金庫制，即中國人民銀行依法受托經理國庫。而關于國庫的“經理”與“”之爭，并非是金庫制與存款制的爭執，而是由誰來代表國家委托中央銀行經理國庫的“名分”之爭，也是關于中央銀行如何經理國庫的權力之爭。有鑒于此，無論“經理”與“”之爭的最終結果如何，都不會改變我國實行委托金庫制的基本制度架構，這也為建立國庫獨立保管人制度準備好了制度前提。
建構國庫獨立保管人制度應以中國人民銀行為國庫獨立保管人。也有學者主張可以設立國庫銀行來解決“經理”與“”之爭。本文認為，與其另設國庫銀行，不若明確賦予中國人民銀行國庫獨立保管人法律地位更為便捷、有效和穩妥。中國人民銀行作為國庫獨立保管人參加國庫運作的基本模式如下：（參見圖2）。
在中國人民銀行經理國庫模式下，中央人民政府/國務院作為國有資產所有者可將國庫資金委托財政部具體管理，財政部在行政上隸屬于國務院，同時在財產權利關系上屬于受托人，從而形成公法與信托法上的兩重約束，以確保其正確履行國庫管理的職責。財政部作為國庫資金的受托管理人，享有法律上的支配權，負責國庫資金的收支撥付的指令下達事項。中國人民銀行作為國庫獨立保管人，首先負有安全保管國庫資金的義務，并受理國庫管理人財政部門的收支撥付的指令。但作為獨立保管人，人民銀行并不是被動的執行指令，而是依據法律、法規和預算及項目計劃等對財政部門的撥付指令進行身審查核對。對撥付指令違反法律、行政法規和其他有關規定，或者違反預算和項目資金計劃的，應當拒絕執行，立即通知財政部門，并及時向國務院或同級人民政府報告。在這里，國庫管理人和保管人向委托人即國務院或同級人民政府負責。
（二）國庫獨立保管人的職責
依據人民銀行的國庫獨立保管人的定位和職能，其職責主要保障國庫資金的安全和正常運行。應當履行的基本職責主要應是：（1）安全保管國庫資金；（2）依法國庫賬戶；（3）保存國庫業務活動的記錄、賬冊、報表和其他相關資料；（4）根據財政部門的收支撥付指令，及時辦理；（5）依法監督財政部門的收支撥付等。同時，人民銀行發現財政部門的指令違反法律、行政法規和其他有關規定，或者違反預算和資金計劃的的，應當拒絕執行，立即財政部門，并及時向國務院或同級人民政府報告。
應當注意的是，現代信托法中已不再將受托人責任僅（Fiduciary Duty）限于信托合同范圍之內，波士頓大學Tamar Frankel教授甚至主張，受托人關系 （Fiduciary Relationship） 是現代資本社會私法關系 （Constitution of Private Power）的憲法。 由此可知受托人責任在英美信托法中的核心地位。一般認為，受托人責任主要包括注意責任（Duty of Care） 和忠實責任 （Duty of Loyalty）兩項。那么，在中國人民銀行擔任國庫獨立保管人時，是否也要承擔上述兩項義務，又該如何承擔上述兩項義務呢？首先，中國人民銀行擔任的國庫獨立保管人派生于受托人，因而自然應當承擔受托人責任，當然包括了注意責任和忠實責任；其次，作為國庫獨立財產保管人的中國人民銀行的注意責任，要求中國人民銀行要正確履行自己作為國庫資金獨立保管人的所有法定責任、遵守有關業務規則，并承擔責任。第三，作為國庫獨立財產保管人的中國人民銀行的忠實責任，則要求其對一切有損國庫資金安全的行為加以監督制止，這也是其作為國庫獨立保管人的監督職責所在。
三、建議
基于上述分析，我們認為《預算法修正案（草案二次審議稿）》中刪去現行《預算法》第四十八條第二款“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的規定有欠妥當，同時新增“國庫管理的具體辦法由國務院規定。”一款又顯得模糊。為此我們建議二次審議稿增加一款作為第五款：中國人民銀行依照本法和《中華人民共和國中國人民銀行法》的規定經理國庫。中國人民銀行受國務院委托擔任國庫獨立保管人，負責保管國庫資金收支并履行國庫監督職責。（參見圖1對比）
四、結語
運用現代信托觀念和信托財產獨立保管人的理念，可以幫助我們更好地理解現代市場經濟條件下經理國庫所蘊含的豐富法學理論和制度智慧。預算法修改中涉及的國庫運作與監督實際上涉及三個層面的制度設計選擇與相應的社會影響：第一，財政收支技術層面，主要涉及國庫在財政資金收支中的效率與準確性；第二，行政權力或者行政權力資源配置，主要涉及包括財政部門和各級中央銀行機構之間的行政權力分配和沖突；第三，國庫運作監督權力與社會正義判斷。從表面上看，無論是由中國人民銀行還是財政部負責國庫運作都是在行政體系內部進行的一種職責劃分，但從行政隸屬關系而言，同級政府部門之間業務上的隸屬必將強化或者削弱其中個別部門的行政權力或者資源影響力，也會為將來埋下行政效率低下甚至權力尋租的機會。引入現代信托的獨立第三人保管制度，中國人民銀行作為國庫資金的獨立保管人，履行國庫收支撥付的監督職責，加強過程監督，與人大監督和審計監督相配合，有利于形成科學嚴謹的國庫運作制度。
參考文獻
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The Construction of the Law on the Independent
Custodian System of the State Treasury
QIANG Li YANG Weiqiao
【關鍵詞】自然子系統經濟子系統鄉鎮綜合實力指標體系
一、鄉鎮綜合實力的涵義及開展測評工作的意義
鄉鎮綜合勢力是用來反映和度量鄉鎮實強弱及發展速度快慢的綜合指標。何為鄉鎮綜合實力？不同的專家學者從不同的角度和側面有不同的理解和不完全一致的解釋，眾說紛紜，各有千秋。筆者認為，所謂鄉鎮綜合實力是指在本鄉鎮區域范圍內自然、經濟、社會和科技等因素綜合作用而形成的對本區域范圍內改造客觀世界、促進社會經濟發展的效能、影響和作用能力。
對鄉鎮綜合實力進行測評是社會注意市場經濟新形勢對農村經濟管理提出的客觀要求。在社會主義市場經濟體制下，政府要轉變職能，有原來的以直接管理為主變以間接管理為主，加強宏觀調控。而對農村經濟和社會發展現狀進行科學的考核評價分析，是政府搞好農村經濟和社會發展過程中宏觀調控的基礎和前提，也是各級領導進行科學決策、督導農村經濟和社會發展的重要手段。如何綜合評價鄉村經濟發展狀況，如何客觀公正地對鄉鎮的綜合實力作出科學的評價分析，是各級領導尤其是縣市級領導十分關心并迫切需要解決的問題，同時也是實施宏觀調控過程中獎優罰劣和考核基層干部政績的重要價值尺度，更重要的是通過建立一套全面、合理、科學、有效的鄉鎮綜合實力測評指標體系對分類指導農村經濟的發展，促進農村經濟全面、協調、快速、穩定、健康發展會起到良好的導向和督促作用。
二、鄉鎮綜合勢力評價指標的預選
1、自然子系統
（1）人均土地面積。土地（包括荒地、林地、耕地、水面等）是人類生存和發展的基礎，人均土地面積的多少決定著農業發展潛力的大小。之所以采用人均土地面積、而不用人均耕地面積是因為除耕地之外的土地都有重要的開發利用價值，應看到未來的發展潛力。
（2）有效灌溉面積（包括耕地、林地、水面）占土地總面積的比重。從大農業的廣義角度來看，耕地、林地、水面能否進行有效的灌溉（有效灌溉水面面積是指能否有效的調節水位、水量的水面面積）決定著土地的開發利用價值，進而也就決定著綜合勢力水平的高低。
2、經濟子系統
（1）人均指標。人均創造的農村社會總產值。嚴格地講應用人均創造的國民生產總值。嚴格地講應用人均創造的國民生產總值，考慮到目前有相當多的鄉鎮不測算國民生產總值，因而可用人均創造的農村社會總產值來代替。人均創造財政收入。財政收入是鄉鎮財富的積聚總量，人均創造財政收入最能代表一個鄉鎮進行經濟調控的實力水平。農村人均純收入，鄉鎮企業全部資金人均占有量。資金（包括固定資產現值和流動資金）量的多少是企業生存和發展的基礎，也是“生產財富”的源泉，鄉鎮企業尤其如此。因此很有必要設置此指標。
（2）結構、效益指標非農產業產值占農村社會總產值的比重。此指標是衡量農村產業結構的重要指標，設置此指標有利于促進農村二、三產業的發展及農村產業結構的調整。農村經濟總收入中出售產品收入所占比重。此指標是反映農村商品化程度的一個重要指標。百元費用提供的農村經濟總收入。這是反映農村經濟效益狀況的一個重要指標，設置此指標有利于促進農村經濟發展由發展速度型向經濟效益型的轉變。
（3）總量指標。考慮到鄉鎮在實際發展生產過程中的實力水平和總體規模，還應在經濟子系統中增設幾個總量指標。鄉鎮財政收入；鄉鎮企業自有資金總量，即鄉鎮企業擁有的全部資金與外欠債款之差；鄉鎮企業年度自流利潤總額。自留利潤是指企業上交稅收和利潤后能自由支配的利潤；農村社會總產值。此指標雖受鄉鎮規模的影響很大，但它畢竟是一個能夠代表鄉鎮總產出水平的指標，應該設置此項指標，但其所占權數不宜太大。
3社會和科技子系統
社會和科技子系統是以“人”為中心組織起來的系統，人是推動歷史鑲嵌發展的根本動力，離開了人的參與和發展，區域系統的發展也就無以為繼。因此在社會和科技子系統中應注重選擇能夠反映人的素質的指標。
三、鄉鎮綜合實力測評指標的篩選
通過對各個子系統進行認真的評價分析，我們從自然子系統中預選了2個指標，從經濟子系統中預選了11個指標，從社會和科技子系統中預選了4個指標，從而組成綜合評價鄉鎮綜合勢力的預選指標體系。
所預選的這17個指標，主要是從定性的角度來選擇的，是否可行，需要進行鑒別能力分析，從量的角度來進行判斷，并作進一步的篩選。
我們利用部分縣市的鄉鎮統計資料，對上述17個指標逐一計算其離散系數。如果指標的離散系數大于15%，說明它的鑒別能力很小，鄉鎮間大同小異，在進行鄉鎮間的橫向比較的意義不大，應予剔除。
從實際的計算結果來看，除勞動力人數占總人口的比重離散系數小于15%應予以剔除以外，其他指標的離散系數都大于15%。但分析“農村經濟總收入中出售產品收入所占比重”指標時發現，經濟稍發達直到很發達的鄉鎮，差別亦不大，鑒別能力較小，也應剔除。其他指標均具有較好的鑒別能力。
在剩余的這15個指標中，我們選擇了最重要的三個指標，即人均創造財政收入、農民人均純收入，將這三個指標分別與另外的12個指標計算其相關系數，發現其相應性均不太高，說明這15個測評指標彼此之間信息重復量均不太大，滿足相對獨立性的原則，均可作為測評指標。
鄉鎮綜合實力測評指標體系
關鍵詞： 行政職權；第三部門；公務法人；行政主體；行政程序；
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
英國學者帕金曾經說過：“大學對一切都進行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現實卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進行審視和研究。
1999年9月24日，北京大學無線電電子學系學生劉燕文向北京海淀區法院提起行政訴訟，將北京大學推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學位評定委員會審查后，報請學校學位評定委員會審查。北大第四屆學位評定委員會共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時實到會人數16人，表決結果是7票反對，6票贊成，3票棄權。根據審查結果，北京大學學位委員會做出不批準授予劉燕文博士學位，只授予博士結業證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區法院經審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認為根據《中華人民共和國學位條例》的規定，北大不授予學位的決定違反了授予博士學位的決定須經學位委員會成員半數通過的程序。同時，北大學位委員會在做出不予授予學位前，沒有告知劉燕文，并聽取他的陳述和辯解；做出決定后也未將決定向劉燕文實際送達。法院據以上程序瑕疵撤銷北大不授予學位的決定。[ii]
北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。
我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：
一、 高校性質云遮霧罩
在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。
進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？
無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。
（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。
為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。
為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自主權。[v]
顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。
（二） 從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。
基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：
首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。
其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。
因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。
由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。
通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。
二、 高校行政職權“無法可制”
從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：
從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。
從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。
針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。
第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。
第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。
教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。
三、 高校侵權“無門救濟”
關鍵詞：城市規劃，可持續發展
城市規劃是政府的一種職能，城市空間資源得以優化配置，城市規劃受社會經濟因素的共同作用，力求經濟效益、社會效益和環境的統一，在城市規劃過程中要有多方向、開放型的思維方式。城市空間和諧發展是城市規劃的關鍵，同時要有城市規劃的社會機制、法律機制、財政機制、經濟機制相配套實施；城市規劃面臨著城市發展趨勢的挑戰，城市規劃的實施也是個動態的控制和引導過程，城市規劃可持續發展主要是因而城市規劃要立足于現實展望未來，要有足夠空問資源來應對，近期建設規劃顯得尤為重要城市規劃要有彈性，社會經濟發展過程不可預見因素引發的城市空間結構優化調整的需要，即營造可持續發展空問。
1城市規劃理論的產生與發展工業化引起城市環境惡化，人居生態環境逐步受到人類的重視。60年代，大城市全球化的研究既與規劃理論結合，也與政策和城市形象結合。分析了經濟發展遇到的一系列的人居環境問題，所有這些都是圍繞經濟、社會、生態環境及人類住區環境的可持續發展，提出了控制人口增長、保護自然生態環境、開發再生資源的思想，這根主線從不同角度不同領域探索可持續發展的不同體系和模式。可持續發展觀的實質在于協調發展，人類應該共同致力于資源環境保護與經濟社會發展兼顧的可持續發展的道路，包括人與自然、人與社會、經濟與社會、近期與長期等等的協調發展。規劃理論的探討出現了全新的局面。協調發展核心是人，改善人的生態環境、改善人的生活質量。
2代城市規劃的新理念根據我國經濟社會發展的水平和城市發展建設實踐，2l世紀初期，我國城市現代化建設將努力實現達到較高的環境質量，理所當然要把反映和追求城市現代化的共同目標當作首要任務。使城市具備健全和良好的生態環境。論文參考網。使城市具備舒適的住房、優美的居住環境、方便的生活條件和齊全的服務設施；城市規劃在某種意義上來就說是一種空間地域的規劃。城市環境。現代化的城市環境應當是一個沒有環境污染的困惑和壓力，實現社會設施和基礎設施現代化，為所有人提供足夠住房，實現產業現代化和產業結構的優化。加強復雜地區的人類居住規劃和管理;促進可持久的建筑工業活動行動的依據;鼓勵開發人力資源和增強人類居住區的開發區能力”。
3目前我國城市規劃存在的問題及其解決的措施3.1城市全球化對城市規劃功能布局產生深遠的影響世界經濟結構格局的變化，全球性地影響到城市空間結構的深刻變化。論文參考網。城市中心區的結構、建筑的綜合體的組織以實現更高的效率，資本和勞動力全球性流動，改變原來城市功能布局。產業的全球性遷移，區域城市群的依托和被依托關系逐步明朗，經濟活動中心的全球性集聚，促使全球城市體系的多級化。各城市群中的產業分工各不相同，中心城市將更加發展，以實現其對區域經濟的控制和運作。城市在城市群中的功能和地位與過去不一樣。
3.2市場經濟對城市規劃提出新的要求在城市更新中，城市功能的轉變和更新對社會經濟的發展和文化傳統的保護面臨空前挑戰，由于市場經濟的地域在21世紀大規模擴大，受到經濟力量和城市規劃管理、建筑設計力量不足的困擾，在土地級差的作用下，尤其在決策層常被急功近利的心態所支配，城市用地出現重構和置換，造成決策不當，城市的文化傳統遭到破壞原有的建筑的功能將得以改變和改造。新建筑的創作和原有建筑的更新，城市在全球化過程中加劇了世界各種文化在城市中面對面的沖突，將更加豐富城市的生活和景觀。
3.3信息化使城市規劃的時空發生革命性變革工業革命使人們向城市集聚而疏遠大自然，人們的生活工作模式發生重大變化，信息革命則使人們居住和工作空間擴散并親近大自然; 通過現代信息網絡，工業革命使人們從郊外到市中心工作，家庭將重新與工作場所相結合，電子社區、虛擬銀行等的出現，信息革命則使人們在效外工作到市中心娛樂、消費、社交等等。人們盼望共享空間、交際場所，更多新類型建筑的涌現，信息化社會使城市規劃的時空關系發生革命性變革。新的城市建筑形式將成為新城景觀的一部分。
3.4城市化的快速發展使城市規劃探索之路變得更加任重而道遠大多數發展中國家，當前還處于城市化從起步到快速發展的過渡期。這對于發展中國家的城市規劃師和建筑師顯然是一個挑戰，對城市化有了積極的認識，對科學合理的城市規劃探索之路變得更加任重而道遠。伴城市化被納入國家發展政策中。隨著全球城市化的推進，可持續發展的戰略思想逐步形成，并已得到全世界的共識。論文參考網。交通與通訊技術的發展使發展中國家在城市化過程中，避免重復發達國家城市先集中后分散的老路，探索更為合理的城市化道路。可持續發展戰略的實施，必須在區域開發、城市建設和建筑營造各個層面得到全面貫徹。
結論城市規劃首先必須保護維護大地生命完整和健康的生態基礎設施，生態基礎設施是城市所依賴的自然系統，它是城市及民居能持續的獲得自然服務的基礎，必須做控制性的保護規劃，然后才是城市的建設規劃，避免其生態系統功能退化，對城市可持續發展具有非常重要的戰略意義。
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關鍵詞：文獻聚合；高層次創新人才：指標體系
0、引言
創新是推動經濟增長和地區競爭力的中心內容，是促進一個國家或地區經濟發展、社會進步的基本推動因素。人才是人的能力的總和，包括人的知識、技能、經驗、態度、品質、動機以及學習的能力。創新人才是指具有扎實的理論基礎、合理的能力結構和健全的創新人格、能以創新思維打破常規，創造新成果、新技術或新方法，推動社會進步發展的人才。人才對促進經濟發展、資源配置平衡的重要作用已為人力資本理論所證實。在全球化迅猛發展和科技進步日新月異的今天，人才尤其是創新人才已經成為新經濟增長的核心資源。
一個國家或地區在全球化競爭中能否取得并占據主動地位，很大程度上取決于其創新人才的規模和水平。一個國家或地區的經濟水平、科技層次與其創新人才隊伍狀況密切相關，培養與引進創新人才尤其是高層次創新人才成為所有國家或地區優先考慮的問題。對于今天的大多數組織來說，今后很長一段時間內都將面對一個動態、復雜和充滿激烈競爭的環境，獲取、開發、使用以及保持一支關鍵人才尤其是高層次創新人才隊伍已經成為每個組織都需要面對的嚴峻問題。而實踐中對于人才的管理實踐并沒有太大的變化，整體的人才管理戰略也沒有完全實施。
我國自主創新戰略的實施，決定了創新人才隊伍建設將貫穿于創新型國家建設漫長過程的始終。由于我國區域差異的巨大性，難以形成一個統一的衡量標準。人才隊伍的評價是制定人才政策的前提與基礎，國內大多數省(市)為吸引、激勵人才出臺了各類政策，但到目前為止，對于人才建設的評價仍沒有形成一致性的結論。經濟的發展與科技的進步迫切需要建立一套考察人才隊伍建設狀況的指標體系。然而，由于地區的差異性，不同地區難以形成一個統一的衡量標準，如何客觀評價一個地區高層次創新人才隊伍的建設狀況，已經成為一個亟待解決的理論與現實問題。
文獻聚合方法，利用已經發表的相關文獻材料，通過分析文獻材料的研究結果，結合相關研究結果并聯系研究需要得出可信度較高的結論。文獻聚合方法不是簡單的記錄和統計，是一種加工再創造的過程，尤其在各個文獻的說法存在較大疑義時，該方法能夠以文獻數據為基礎，更為客觀地反映實際情況。高層次創新人才隊伍建設涉及到創新、人才等多個方面，相關研究集中在區域創新能力、城市競爭力、企業競爭力等多個方面，建立高層次創新人才隊伍建設的評價體系，文獻聚合法是一種可以借鑒的研究方法。
1、高層次創新人才的內涵
關于人才的界定并沒有一致性的看法，最早關于人才的涵義，是麥肯錫咨詢公司在1998年以“人才的爭奪”為主題展開的，認為“人才是人的多項能力的集合，包括固有才能、技能、知識、經驗、智力、判斷、態度、品質、動機，以及學習的能力”。如今，正如像人才的內涵一樣，高層次創新人才也是一個較為難以界定的概念，可以說，高層次創新人才是一個高度抽象的概念。
高層次創新人才是一個相對的概念，就其影響范圍而言，高層次創新人才具有相對性，一個國家、一個地區、一個單位均具有相應的高層次創新人才，不同國家、不同地區、不同時期對于高層次創新人才也有不同的內涵和外延，即使在同一國家、同一時期的不同層次的區域，也表現出不同的特征和識別標準。一般來說，從內涵上講，高層次創新人才主要是指對經濟、科技產生重大影響、做出重要貢獻的人，即高層次創新人才需要具備專業知識、技能并作出特殊社會貢獻的特征；從外延上講，高層次創新人才主要是那些從事知識創新的拔尖人才、從事技術創新的專業人才和管理人才、從事知識傳播的教育人才和中介服務人才以及從事知識和技術應用型人才。
2、數據來源與方法
2.1 數據來源
對高層次創新人才進行界定，進而建立一個科學的評價標準體系不是一件容易的事。由于研究視角的不同，對高層次創新人才隊伍評價指標的研究還沒有發現，不過與其相近的研究已有一些成果，根據研究主題的不同，主要集中在區域創新能力、城市競爭力、城市人才競爭力等12個方面的評價研究，通過在CNKI數據庫中查詢并篩選，找到共計40篇文獻。
在對區域創新能力評價研究方面，趙希男(2009)等或者從知識流動所涉及的創新內容視角或者從知識管理本身因素對區域創新能力進行了評價。
在對城市競爭力評價研究方面，王桂新(2002)等或是從要素本身以及環境角度或是從投入產出角度對城市競爭力進行了評價研究。
在企業競爭力評價方面，曹麗娜(2010)等從人才存量素質、人才匹配效能以及人才發展環境3個一級指標、26個三級指標作了評價研究。
在產業競爭力評價方面，李元(2002)等從競爭實力、競爭潛力以及競爭環境3個維度共計23個指標建立了評價指體系。
在地區競爭力評價方面，李寶新(2001)等構建了包含整體實力、經濟發展、資源狀況以及社會發展4個一級指標、37個三級指標的評價體系。
在區域創新型科技人才競爭力評價上面，沈春光(2009)等從人才投入、人才產出以及人才環境建設3個方面，計17個三級指標建立了評價體系。
在人才競爭力評價方面，王順(2004)等對人才競爭力以及人才環境競爭力作了評價體系研究。
此外，與高層次創新人才隊伍建設狀況相關的，學者還對科技人才創新力、高層次創業創新人才政策、高校人才競爭力、企業人才競爭力以及城市人才創新力作了評價研究。
縱觀以上評價研究發現，由于研究對象不同，并沒有統一的標準。以下就結合高層次創新人才隊伍建設相關的內容，綜合上述文獻研究結論建立評價體系。
2.2 評價方法
本文使用的數據來自CNKI查找到的文獻，共計40篇文獻。研究基于以下假設：如果文獻中使用某一指標作為評價指標之一，則在該指標上得分記為1，否則記為O；當某一指標在多個領域的評價研究中同時出現或出現其相近指標時，該指標得分也記為1，否則記為0。
當研究對象較為相近時，篩選原則是比例性指標優先于數量指標。本文所使用的文獻聚合法，即選擇已經發表的文獻，通過聚類分析找出一致性的意見，作為最終確定指標體系的基礎。文獻聚類的過程主要體現在指標的篩選、合并過程中。文中所合并的指標主要有：
“人才總量、人才數量”統一為“高層次創新人
才總量”；
“人才密度、人才數量”統一為“人才比例”；
“專利申請量、每萬人專利授權數、專利授權量占申請比例、研發人員發明專利數、研發人員人均發明專利數”統一為“專利授權數量”；
“科技論文數、研發人員人均科技論文數、萬名研發人員科技論文數、每十萬人平均發表的國內論文數”統一為“國際國內論文總量”；
“國家認定技術中心數量、普通高等院校數量、國家級重點學科工程技術研究中心及實驗室數量”統一為“高等院校、科研機構數量”；
“GDP總量、GDP增長率、人均GDP”統一為“人均GDP”；
“居民消費價格指數、城鎮居民人均消費性支出”統一為“城鎮居民人均可支配收入”；
“房價指數、城市人均住房面積”統一為“城市人口城市化水平”，等等。
共篩選、合并組成18條評價指標(見表1)。研究使用SPSS16.0作聚類分析，選擇分層聚類。
3、結果與討論
3.1 二級指標的聚合
通過對文獻指標的聚合研究發現，指標體系大致可以分為兩類(見圖1)，指標高層次創新人才總量、專家學者人才比例、高層次管理人才比例以及高技能人才比例，同屬一類，可命名為對高層次創新人才數量、結構的考察；其余指標又可以分為兩類，高層次創新人才國際國內論文數、專利授權量、研發經費投入、人均GDP、研發投入占GDP比重、人口城市化水平為一類，可命名為對高層次創新人才效能、人才社會環境的考察；人才流動總量、人均教育科學事業費支出、城鎮居民人均可支配收入、人均圖書館藏數目、在校研究生數、科教經費占財政收入比、教育支出占財政支出比、高等院校科研院所機構數量指標是對高層次創新人才流動、人才文化環境以及人才經濟環境的考察。以上指標基本上反映了人才隊伍的總體情況。
3.2 一級指標的聚合及評價體系的確定
利用上述方法，對評價指標作聚類分析。結果表明，人才文化環境、人才社會環境與人才經濟環境同屬一類，人才資源、人才效能同屬一類，而人才投入、人才流動同屬于一類。結合前面對高層次創新人才的具體評價指標，可以發現無論是對人才總量的考察還是對人才結構的評價都可以用人才資源概括，對人才投入、人才產出以及人才流動的考察可以用人才效能概括，對人才經濟環境、人才社會環境以及人才文化環境的考察可以用人才環境來概括，最終形成一個包含3個一級指標和18個二級指標的評價指標體系(見表2)。
創新的過程包含投入和產出兩個方面的內容。高層次創新人才隊伍建設的評價，很大程度上是評價高層次創新人才的競爭力(competitive，ness)，而競爭力的評價很大程度是評價生產力水平(Pmductivily)。生產力水平是投入和產出之間的比例關系，效率(Efficiency)意味著如何用最少量的資源投入創造最大的產出。因此，評價對象包含了效率(Efficiency)和效力(Effectiveness)兩層含義。
此外，競爭力還必須轉化成實際的經濟利潤，最終顯示出國家或地區的競爭效果。因此，評價對象包含了生產力水平、效率和盈利能力三個方面的要素。因此，這里通過生產力水平來衡量投入和產出關系，進而衡量地區的創新人才競爭力水平。
然而，投入因素不僅僅包含人力、資本等直接的因素，還包含了環境等內容。因此，高層次創新人才隊伍建設的評價體系應當包含人才本體(人才資源)、人才效能和人才環境三層涵義。從這個意義上說，上述依據文獻聚合方法建立的評價體系基本上是合理的。
此外，科學的評價體系需要指標及其權重兩個部分構成，指標體系建立之后，還需要給予分配權，重才能使評價體系最終具備操作性。指標權重的分配一般有主觀賦值法和主客觀結合法，為了得到一個科學合理的評價體系，權重分配一般選擇主客觀結合的方法，如層次分析法、模糊評價法、神經網絡、主成分分析法等從而減少因主觀偏見造成的誤差。
4、結論
任何一個科學的評價指標體系的建立是一項系統的過程，高層次創新人才隊伍建設評價指標體系更是如此，從指標的選取到權重的分配，再到最后數據的收集、評價都是一個復雜的過程。本研究的貢獻主要體現在以下兩點。
其一，在現有對競爭力研究文獻的基礎上，利用文獻聚合方法通過研究相關文獻建立了高層次創新人才隊伍建設的評價體系框架。
計算機畢業論文
1引言
世界經濟的發展，特別是發達國家的經濟發展，主要依靠科技創新和技術進步。科學技術在經濟發展中的地位日趨重要，隨著知識經濟的興起，世界各國之間的競爭愈演愈烈，國家競爭的焦點已轉向有效地占有和支配科技資源。因此，世界各國紛紛調整科技政策，將科技發展目標與經濟發展目標緊密結合，強調科學技術為提高綜合國力、增強競爭力、維護國家安全服務，每年投入大量資金直接資助或間接引導相關科技項目的開展。科學研究活動也從早期是一種科學家及相關學術團體的興趣性活動，變成為由政府直接領導和支持的一項社會事業，并肩負著國家發展的戰略使命。在這種情況下，對科學研究工作進行評價也不再是科學家相互之間的一種個人監督和促進行為，它已成為政府參與和支持科學技術發展的重要手段。由于科學技術本身的迅速發展和復雜度的大幅提高，科學活動的成本不斷上漲。要想進行所有領域的科學研究，并保持全面的競爭優勢，即使對于發達國家，其經濟實力也不能承受。有鑒于此，有必要加強對科學研究活動的監督和控制，特別是對于國家投資開展的科技項目，必須在項目實施的全過程實施高質量的評估，達到確保有限科技資源用于完成最符合國家利益的科研活動的目的。
2國外科技評估活動的實踐總結
2.1重視科技評估制度建設是各國政府開展科技評估活動的前提
制度化是當前國際科技評估活動的趨勢之一，科技評估不同于一般的研究活動，制度建設是科技評估活動健康發展的基本保障條件。世界各國制度建設的方式各不相同，有的以法律，有的以部門法規，有的則以行業規范的形式來進行制度建設。但經過多年的評估實踐和努力，都建立了適合自己國情的科技評估體系和相應的保障制度，使科技評估活動成為一項制度化、經常化的行為，成為政府管理決策過程中不可缺少的環節。
作為科技大國，美國是使科技評估活動制度化最早的國家。上世紀初，美國成立了國會服務部，它所進行的與科技有關的研究、分析和評估可以認為是科技評估制度的雛形。然而，科技評估工作在美國的大范圍開展是在二戰以后。1993年美國第103屆國會頒布了“政府績效與結果法案”(GPRA)。根據GPRA的規定，科技評估的概念與制度、美國國會一級的有關科技評估機構的作用、功能、權力和責任都有明確的法律條文予以確定。此外，日本的《科學技術基本法》(1995)明確了科技評估的地位，《科學技術基本計劃》(1996)和《國家研究開發實施辦法指南》(1997)提出了建立開放型研究評價體制的基本框架，規定日本科技評估機構不能隨意設立或撤銷；1985年法國政府做出規定，在沒有經過評估之前，任何國家科技計劃項目都不能啟動。法國議會評價局、國家研究評估委員會，前者通過法律創建，后者由部長會議通過政令任命，評估委員會的任期，評估對象的確定，評估報告的公布，都有相應的法律和制度規定；韓國、澳大利亞等國也規定，凡開展科技計劃評估活動，均需依據有關法律設立機構，遵照法定程序進行工作，出具評估結論和向有關單位反饋結果。
2.2提高科技管理質量和公眾的監督是各國政府開展科技評估活動的動因
之所以用立法的形式來規定科技評估制度，是因為各國政府在用國家財政收入資助科學研究項目的實踐中，意識到隨著科技發展的復雜化，科技研究活動的規模日益龐大，它需要越來越有效的協調、管理和監督來提高科技管理工作的質量和效益。另外一個原因就是來自于社會公眾，特別是納稅人的監督需要，他們關心政府的科學研究投資是否與國家目標一致，資金使用是否有效。在這種背景下，科技評估作為科學管理的一項重要內容和手段，成為了制度化、經常性的工作，各國政府紛紛建立了科技評估機構。
一個明顯的例子是日本。1955年日本經濟開始起飛時，為了在較少的財政預算下盡可能多提高科研活動的產出，日本政府和企業把科技評估作為管理和推進科學研究活動的重要手段。根據產業發展和技術引進情況，開展各種科技評估工作，從而對日本經濟的快速發展起了重要作用。在進入上世紀80年代后，科學研究活動日益復雜，政府科技管理工作的質量亟待提高，科技評估再次受到日本朝野各界重視。1983年日本政府決定設立國家級的科技評估機構，在科學技術會議政策委員會設科技評估分會，其職責是對科技振興調整費資助的項目進行前期、中期和后期評估。同時日本政府所制定的R&D評價方法指南也強調通過對R&D內容與工作績效的恰當評價，建立能夠充分發揮研究人員創造能力、開放、靈活和富于競爭性的R&D環境。日本所建立的開放型研究評價體制，使科技評估發展到一個新的階段。
