時間：2023-08-08 17:09:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇區(qū)域社會治理現(xiàn)代化，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：區(qū)域公共管理 整體性治理 監(jiān)督機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
區(qū)域公共管理是我國解決政治、經(jīng)濟、社會三者之間公共問題的手段，通過對區(qū)域內進行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經(jīng)濟、社會三者之間的公共問題，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的共同發(fā)展。在進行區(qū)域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行，就要構建完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制，通過對區(qū)域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。
一、我國政府區(qū)域公共管理的相關概述
（一）我國政府區(qū)域公共管理的發(fā)展現(xiàn)狀
從現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理的發(fā)展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權力結構、區(qū)域公共管理的方向等[1]，都是影響區(qū)域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區(qū)域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發(fā)揮區(qū)域公共管理的效果，就要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，建立完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)管體制，為區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行提供保障。
（二）我國政府區(qū)域公共管理的基本特征
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理中的一個分支，只有將基礎理論與實踐經(jīng)驗相結合才能促進其發(fā)展。區(qū)域公共管理彌補了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的劣勢，是解決社會、政府、經(jīng)濟之間的公共問題的基本手段。區(qū)域公共管理不僅傳承了現(xiàn)代公共管理中的優(yōu)點，還具有自己的基本特征，一般情況下，區(qū)域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區(qū)域公共治理是社會發(fā)展到一定時期的必然產(chǎn)物，是應現(xiàn)階段市場經(jīng)濟環(huán)境的需求而形成的。隨著世界經(jīng)濟形勢的不斷變化，為了適應時代的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟環(huán)境也要做出相應的改變，才能應對復雜的國際形勢，拓寬市場經(jīng)濟發(fā)展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關系[2]。
2.從政治治理的價值導向的角度來看
現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理的價值導向是公共問題與公共事務，與傳統(tǒng)的公共區(qū)域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發(fā)展。在政府進行區(qū)域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務都作為區(qū)域公共管理的內容，從而實現(xiàn)社會、政府、經(jīng)濟三者之間公共問題細化治理的目標。區(qū)域公共管理的主體具有多元化的性質，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區(qū)域公共管理的范圍內，在區(qū)域公共管理的實際運行中，其覆蓋范圍遠比我們看到的要多很多。
3.從公共權力的運行向度的角度來看
區(qū)域公共管理將“合作治理”作為基本原則進行發(fā)展，而“合作治理”的本質在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進行區(qū)域公共管理的過程中，面對復雜的跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務的時候，并不是所有的問題都能夠通過區(qū)域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的單一化，向多元化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，只有這樣才能達到雙贏甚至多贏的目標[3]。
二、我國區(qū)域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創(chuàng)新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環(huán)境保護等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發(fā)展中的應用非常廣泛，尤其是在我國區(qū)域公共管理方面。區(qū)域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協(xié)調社會、經(jīng)濟、政府三者之間的關系，來推動市場經(jīng)濟建設的穩(wěn)定發(fā)展，既要改善政府內部各自為政的現(xiàn)象，也要促進市場與政府的合作[4]。
三、區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制的作用
（一）監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關鍵的環(huán)節(jié)
監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關鍵的環(huán)節(jié)。在社會的發(fā)展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現(xiàn)實生活中卻很少有人能夠認識到這一點，才會造成經(jīng)濟、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構建區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制十分重要。區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制是政府行為、社會行為、經(jīng)濟行為的保障，在區(qū)域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規(guī)的落實方面也更加完善，推動了我國國民經(jīng)濟水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復雜的國際競爭中脫穎而出。
尊敬的翟浩輝副部長、各位領導、各位專家、同志們：
在全省上下認真貫徹黨的十六屆六中全會、省第十一次黨代會精神，加快推進全面小康社會和現(xiàn)代化建設的重要時期，中國水利現(xiàn)代化高級論壇在無錫市隆重召開。借此機會，我謹代表*省人民政府，對各位領導、各位專家的到來表示熱烈的歡迎！向長期以來關心支持我省水利事業(yè)發(fā)展的水利部領導和兄弟省、市、自治區(qū)的同志們表示衷心的感謝！
*地處江淮沂沭泗流域下游，位于南北氣候過度地帶。特殊的地理位置和氣候條件，決定了水利在*經(jīng)濟社會發(fā)展中始終處于十分重要的戰(zhàn)略地位。“經(jīng)濟要發(fā)展，水利必先行”。發(fā)達的經(jīng)濟要有發(fā)達的水利作保證，經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化要有水利的現(xiàn)代化作支撐。早在上世紀90年代中期，我省就提出了水利現(xiàn)代化的發(fā)展構想。“十五”以來，我們在大力推進“率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”新征程中，不斷調整治水思路，堅持不懈地加強水利建設，新建了淮河入海水道、南水北調三陽河潼河寶應站，城市防洪、農(nóng)村水利、環(huán)境水利等一大批水利工程，進一步完善了水利工程體系，不斷深化水利改革，加快推進水利現(xiàn)代化進程，積極謀求以水利的現(xiàn)代化來支撐和保障經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化。
在推進水利現(xiàn)代化的思路上，努力做到“四個堅持”。一是堅持人與自然和諧，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在治水的同時，注重約束人的行為，防止人對水的侵害。二是堅持以人為本，著力解決涉及群眾利益的突出水問題。以確保人民群眾生命財產(chǎn)安全、改善提高人民群眾生活環(huán)境為水利工作切入點，切實解決好水安全保障、水資源保證和水環(huán)境保護問題。三是堅持遵循兩個規(guī)律，實現(xiàn)又快又好發(fā)展。遵循水的自然規(guī)律，進行統(tǒng)籌綜合治理。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，更加注重發(fā)揮市場機制的作用，增強水利事業(yè)發(fā)展活力。四是堅持改革創(chuàng)新，增強水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。不斷深化水利改革，進一步創(chuàng)新水利發(fā)展的體制和機制，用改革的辦法解決一些深層次矛盾，促進水利事業(yè)的加快發(fā)展。
在推進水利現(xiàn)代化的目標上，著力構建“四大體系”。一是建立保障社會經(jīng)濟安全的高標準的防洪減災體系。以保障全省社會經(jīng)濟安全為核心，建設以流域為單元的防洪除澇工程體系和非工程體系，提高整體綜合防洪除澇能力。二是建立保障經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)化配置的水資源供給體系。以水資源優(yōu)化配置為核心，以節(jié)約保護水資源為重點，形成城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉、環(huán)境用水等水資源綜合開發(fā)治理格局。全面推行節(jié)約用水，初步實現(xiàn)水資源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的水環(huán)境保護體系。以保障可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎條件為核心，進行水資源保護、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水環(huán)境綜合治理。四是建立適應現(xiàn)代水利要求的水利發(fā)展服務體系。使水利與經(jīng)濟社會、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，形成優(yōu)質服務、高效低耗、良性發(fā)展的運行模式，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的水利發(fā)展體制和運行機制。
在推進水利現(xiàn)代化的建設上，積極實施“四個統(tǒng)籌”。一是統(tǒng)籌安排防洪工程和水資源、水環(huán)境工程建設，在加快防洪工程建設的同時，加大水資源、水環(huán)境工程建設力度，提高水利工程防洪排澇、抗旱供水以及水環(huán)境保護能力。二是統(tǒng)籌安排流域治理和區(qū)域治理，在加大流域性工程治理的同時，加大區(qū)域性工程治理力度，使區(qū)域性與流域性工程建設同步推進。三是統(tǒng)籌安排城市水利建設和農(nóng)村水利建設，在加大城市水利建設的同時，加大以農(nóng)村河道疏浚為重點的農(nóng)村水利建設力度，提高城鄉(xiāng)水利基礎設施的保障能力。四是統(tǒng)籌水利工程措施和非工程措施。在大力實施水利工程措施的同時，通過運用先進的管理模式和科學的調度手段，強化非工程措施運用，達到費省效宏的目的。
在推進水利現(xiàn)代化的措施上，注重強化“四個創(chuàng)新”。一是積極推進體制創(chuàng)新。大力推進水資源管理體制改革，實現(xiàn)地下水和地表水，城鄉(xiāng)水，水質、水量的統(tǒng)一管理，有一半以上的縣市建立水務一體化管理體制。加快推進水利工程管理體制改革，開展經(jīng)營性水利企業(yè)的產(chǎn)權制度改革，落實公益性水利工程的財政保障政策，建立水利工程維修養(yǎng)護市場，提高水利工程管理效益。深入開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改革，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務體系，促進農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設。二是積極推進投融資機制創(chuàng)新。在征收用好防洪保安資金、水利建設基金、農(nóng)重資金以及水資源費的同時，省級財政預算內水利投入實現(xiàn)了持續(xù)逐年增長的態(tài)勢。“十五”期間我省省級水利基本建設投資從*1的9.3億元，增加到*5年的12.4億元，*6年的14.7億元，逐步形成政府投入為主導、市場化運作為補充、群眾積極參與的多元化、多渠道的水利投入機制，保持重點水利工程和農(nóng)村水利建設投入大幅度增長。三是積極推進科技創(chuàng)新。大力推廣新技術、新材料、新工藝、新設備，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建設，全省水利信息化框架體系基本形成，以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化，為水利現(xiàn)代化建設提供支撐和保障。四是積極推進管理創(chuàng)新。建立健全水利規(guī)劃體系，強化規(guī)劃管理。大力推進水利管理規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化、法制化建設，提高水利管理現(xiàn)代化水平。積極推行招標制、委托代建制，提高水利投資效益。強化水資源節(jié)約保護和優(yōu)化配置，提高水資源和水環(huán)境的承載能力。
在*，從城市水利到農(nóng)村水利，從流域性工程到區(qū)域性工程，從水利工程建設到水利工程管理，從水資源調度到水環(huán)境保護，都正在向現(xiàn)代化目標闊步邁進，努力走出一條符合*省情，具有*特色的水利現(xiàn)代化之路。
我省水利現(xiàn)代化建設雖然取得了一定成績，但與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，與兄弟省市相比還有不小差距。這次全國水利現(xiàn)代化高級論壇在我省召開，給我們提供了一次很好的學習機會。我們將認真聽取并吸收各位領導、各位專家的意見和建議，學習借鑒各兄弟省市好的做法和經(jīng)驗，堅持改革創(chuàng)新的發(fā)展道路，堅持水利現(xiàn)代化的發(fā)展方向，加快推進水利現(xiàn)代化建設進程，為實現(xiàn)“全面達小康、建設新*”的目標提供堅強的水利支撐和保障。
最后，預祝本次會議取得圓滿成功！祝各位領導、各位專家身體健康、工作順利、萬事如意！
謝謝大家。
【關鍵詞】長江經(jīng)濟帶 協(xié)調發(fā)展 城市群 【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A
長江經(jīng)濟帶在全國的地位非常重要，早在“七五”計劃中國家就把長江經(jīng)濟帶列為與沿海并列的兩條國家一級開發(fā)軸線之一。然而，近30年來，盡管長江流域的經(jīng)濟社會發(fā)展速度也比較快，但與沿海地區(qū)特別是珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的飛速發(fā)展相比，兩者的差距拉大了，在全國的經(jīng)濟地位下降了。當前，長江經(jīng)濟帶雖然迎來了千載難逢的重大發(fā)展機遇，但同時也存在著許多困難和挑戰(zhàn)。只有正確認識到這一點，并且采取積極的措施予以妥善解決，長江經(jīng)濟帶才能早日騰飛。
基礎設施比較落后。長江自西向東流入東海，干流總長6300公里，其中目前的干流通航里程約3000公里。在呈東西長南北窄的長江經(jīng)濟帶范圍之內，中上游的絕大部分地區(qū)以及下游的部分地區(qū)，現(xiàn)代化的基礎設施還比較缺乏，鐵路、公路和通信網(wǎng)絡的密度較低，甚至平原、低丘部分縣市至今沒有通高速公路和鐵路。
區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。區(qū)域發(fā)展不均衡、內部差異大是長江經(jīng)濟帶的重要特征，一業(yè)獨大、一城獨大的現(xiàn)象非常普遍。從整個長江經(jīng)濟帶范圍看，上海市的國際大都市地位突出，2013年人均GDP達到74515.81元，而最低的貴州省僅為22862.04元，只有上海的30%。同年，長江經(jīng)濟帶11省市中，實力最強的江蘇省GDP達到59161.75億元，而貴州省為8006.79億元，兩者相差7倍。從一個省市內部看，省會城市和部分發(fā)達城市現(xiàn)代化程度高，而廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)則依然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，二、三產(chǎn)業(yè)水平很低，集中連片貧困地區(qū)還有數(shù)千萬貧困人口。
對外開放條件與水平不高。由于地理的和歷史的原因，長江中上游地區(qū)的對外開放條件不如沿海，在引進外資、對外貿(mào)易額、與世界的經(jīng)濟技術交流和人員往來等方面，與長三角相比差距非常大。
以建設長江黃金水道為突破口，合力構建長江中游城市群的綜合交通網(wǎng)絡
開發(fā)利用好長江這條黃金水道，是建設綜合交通運輸體系的首要任務。但目前長江航道存在著諸多問題，如下游岸線資源基本開發(fā)殆盡，中游航道不暢、能力不高，上游大部分地區(qū)航道等級低甚至還不能通航，大部分二三級支流航運萎縮等。長江水運建設的重點，就是要圍繞這些制約經(jīng)濟社會發(fā)展、阻礙統(tǒng)一連續(xù)航運網(wǎng)絡的問題，采取有效措施，逐步加以解決。
首先，從國家到長江經(jīng)濟帶各省市要重視沿江通道建設，優(yōu)先推進水運發(fā)展，通過優(yōu)先推進水運發(fā)展來支撐流域開放開發(fā)。以長江口、長江中游航道為重點，加快長江深水航道治理;以湘江、漢江、贛江為重點，加強重點支流航道建設;以三個航運中心為重點建設一批現(xiàn)代化的港口，以及依托港口的物流園區(qū)和加工業(yè)園區(qū);加快實現(xiàn)水運管理的信息化和現(xiàn)代化。其次，要繼續(xù)加強以客運專線、高速公路為骨干的現(xiàn)代化立體交通建設，實現(xiàn)客運零距離、貨運無縫對接。要通過建設翻壩高速公路和高速鐵路，與三峽船閘一道構建綜合翻壩運輸體系，徹底解決三峽瓶頸問題。第三，加大改革開放力度，打破利益保護，制定整個經(jīng)濟帶綜合運輸規(guī)劃，統(tǒng)一調度運力，統(tǒng)一使用資源。
要以長江中游城市群建設為引爆點，將其建設成為促進中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的重點
長江中游城市群以長江中游，包括的武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為核心，外加鄂湘贛三省沿長江、環(huán)洞庭湖、環(huán)鄱陽湖的若干城市，是一個已具雛形的跨省域的區(qū)域經(jīng)濟一體化程度較高的城市集群。要加強糧食主產(chǎn)區(qū)建設，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。長江中游三省都是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，一直以來在穩(wěn)定全國糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全中發(fā)揮著舉足輕重的作用。該地區(qū)要在加大農(nóng)田水利等基礎設施現(xiàn)代化的同時，大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的合作與聯(lián)合，降低成本，提高效率;積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)結構調整。
加強產(chǎn)業(yè)融合，促進產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。長江中游城市群區(qū)域內各地應從自身的比較優(yōu)勢和核心競爭力出發(fā)，優(yōu)劣互補，實現(xiàn)強強聯(lián)合，逐步形成一批具有全國重要影響的光電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車制造、工程裝備、農(nóng)副產(chǎn)品加工、有色金屬開采與冶煉基地。
以“四江三湖”為重點，共同加強河流湖泊的治理。長江中游都是水資源豐富省份，區(qū)域內河流縱橫，湖泊密布，共同面臨長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、農(nóng)村安全飲水、湖泊治理等任務。四省要加強協(xié)作，以“四江三湖”（長江、漢江、湘江、贛江、洞庭湖、鄱陽湖、洪湖）為重點，在加強長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、水污染綜合治理、湖泊治理等方面展開合作，共同加強河流湖泊的治理。要特別重視丹江口庫區(qū)和漢江中下游的生態(tài)環(huán)境保護。
建設長江經(jīng)濟帶要干支結合，實現(xiàn)流域的協(xié)調發(fā)展，提升其整體實力
目前，長江經(jīng)濟帶11省市中，干流沿線經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較高，交通運輸條件也較好，而一些支流尤其是遠離干流的山區(qū)、庫區(qū)則要差很多。實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的協(xié)調發(fā)展，就是要樹立“流域一盤棋”的思想，更加重視支流及廣大腹地的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如疏浚淤塞河道、提高航道等級，建成多個區(qū)域性航道網(wǎng)，讓節(jié)能、節(jié)地的水運通達流域的廣大地區(qū)，從而充分發(fā)揮全流域黃金水道的作用。還有，受南水北調中線工程的影響，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)淹沒損失嚴重，移民搬遷安居致富的任務繁重，未來發(fā)展受到嚴格限制。對這個為全國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻的流域，建議國家在建設長江支撐帶過程中，作為開發(fā)的重點和試點。支持漢城市打造包括鐵水公空管在內的全國性綜合交通運輸樞紐，支持其產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動其新型工業(yè)化步伐，支持其生態(tài)環(huán)境保護、低碳城市建設等。
（作者為湖北省社會科學院長江流域經(jīng)濟研究所所長、研究員）
【參考文獻】
隨著行政生態(tài)模式的變化，尤其是在全球經(jīng)濟一體化的態(tài)勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰(zhàn)，迫使傳統(tǒng)的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創(chuàng)建以民眾需求和問題解決為導向的協(xié)同型、整合型公共管理創(chuàng)新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰(zhàn)略框架。
一、協(xié)同型公共管理背景及理論基礎綜述
隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區(qū)域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現(xiàn)跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協(xié)同型公共管理的興起，是對傳統(tǒng)官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的公共管理創(chuàng)新模式，它的理論基礎和依據(jù)主要有以下內容：
(一)資源依托論
這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執(zhí)行需要有相互之間的協(xié)作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協(xié)同型公共管理得以實現(xiàn)并運作。
(二)交易成本理論
在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現(xiàn)代公共管理過程中，組織是一個動態(tài)、復雜、系統(tǒng)的整體。單純的市場機制和科層機制已經(jīng)不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協(xié)同合作伙伴，從而可以減少組織的監(jiān)測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。
(三)跨部門協(xié)同治理理論
政府公共治理將跨部門協(xié)同治理視為網(wǎng)絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網(wǎng)絡核心。因此，對于現(xiàn)代公共治理而言，協(xié)作網(wǎng)絡是重要的核心內容，在這個網(wǎng)絡之中的公共管理需要關注組織間的協(xié)同與合作，也意味著第三方政府、協(xié)同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網(wǎng)絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。
二、當前公共管理面臨的困境剖析
(一)顯現(xiàn)出與治理體系現(xiàn)代化要求的不一致性
公共管理治理體系的現(xiàn)代化要求是要實現(xiàn)公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定和諧，文化也處于大發(fā)展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現(xiàn)代化的目標還有較大的差距，這主要表現(xiàn)為：
第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現(xiàn)出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節(jié)和分配還有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現(xiàn)出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。
(二)公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題
公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現(xiàn)代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現(xiàn)代公共管理技術中的數(shù)字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現(xiàn)代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發(fā)，沒有充分發(fā)揮出公共管理的效能，無法實現(xiàn)社會公共利益的最大化治理。由此，也引發(fā)了社會民眾的質疑，從社會層面?zhèn)鱽響岩傻穆曇簦鴮е律鐣湃挝C、公共治理危機。
(三)組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能
公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產(chǎn)生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發(fā)育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力;如果組織文化和倫理價值發(fā)育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發(fā)社會的異動，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下發(fā)動的頂層設計在貫徹與落實上的困境
我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現(xiàn)代化體系，在由上而下發(fā)動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發(fā)動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據(jù)和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現(xiàn)多元治理主體制度化、法治化和協(xié)同化，在我國特有的行政生態(tài)環(huán)境中遭遇了“腸梗阻”的問題。
三、協(xié)同型公共管理的轉型與組織創(chuàng)新啟示
(一)轉變公共管理觀念，建立公共性和區(qū)域性公共管理模式
長期以來，中央分權政策中的“理性經(jīng)濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產(chǎn)業(yè)”，而忽視了社會發(fā)展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區(qū)域和部門管轄的局限性，從公共性和區(qū)域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區(qū)內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。
(二)創(chuàng)新構建以協(xié)同為特征的協(xié)同整體型公共管理組織模式
傳統(tǒng)的公共行政模式無法解決跨區(qū)域的邊界問題，而協(xié)同型的公共管理創(chuàng)新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協(xié)同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現(xiàn)公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協(xié)同目標。
這種協(xié)同型公共管理組織機構模式是現(xiàn)代橫向組織管理和網(wǎng)絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協(xié)同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現(xiàn)了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。
(三)創(chuàng)新以結果為導向的協(xié)同整體公共管理模式的目標
協(xié)同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現(xiàn)目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協(xié)同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。
協(xié)同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規(guī)范之下，實現(xiàn)各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協(xié)同創(chuàng)新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。
(四)創(chuàng)新以整合為核心的協(xié)同型公共管理運作機制
在協(xié)同型公共管理轉型和創(chuàng)新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協(xié)同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業(yè)化上的整合，要注重全局戰(zhàn)略的統(tǒng)籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程;二是整合組織的功能內部治理過程;三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協(xié)同型公共管理的信息分享、協(xié)同作戰(zhàn)的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協(xié)同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協(xié)同體制。
從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創(chuàng)新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產(chǎn)品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創(chuàng)新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。
(五)協(xié)同型公共管理的參與主體多元化
在整合視角下的協(xié)同創(chuàng)新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協(xié)同型公共管理的參與主體顯現(xiàn)出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網(wǎng)絡形態(tài)，吸引各方的力量，實現(xiàn)地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。
四、結語
協(xié)同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區(qū)、跨部門的協(xié)同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰(zhàn)略協(xié)作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統(tǒng)官僚觀念，形成運轉協(xié)調有序的公共管理治理網(wǎng)絡。
【關鍵詞】重點項目；產(chǎn)業(yè)結構；生態(tài)化；探討
生態(tài)建設涉及環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展等多個方面，是一個多目標決策問題，而生態(tài)建設的核心部分是重點項目建設，即傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結構的生態(tài)化建設。
1 石家莊市當前生態(tài)環(huán)境分析
“十二五”期間，我市的環(huán)保工作取得了顯著成效，但環(huán)境形勢依然十分嚴峻。“十三五”是我市率先實現(xiàn)小康社會的關鍵期，更是環(huán)境治理任務的繁重期。扭轉嚴峻的環(huán)境保護形勢注定是一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)，環(huán)境保護工作面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)。
1.1 產(chǎn)業(yè)結構偏重，能源結構單一，大氣污染治理難度加大
石化、醫(yī)藥、建材等資源型產(chǎn)業(yè)增加值在工業(yè)增加值中的占比一直在一半以上，這種產(chǎn)業(yè)結構的轉變需要一個過程，因此經(jīng)濟的高速增長仍主要依靠高投入、高能耗來拉動，環(huán)境污染問題將會在較長時間內繼續(xù)存在。而能源生產(chǎn)和消費結構中煤炭一直占據(jù)主導地位，這將導致以PM2.5為特征的區(qū)域復合型大氣污染日益突出。
1.2 資源環(huán)境承載力嚴重透支，水環(huán)境質量全面改善仍是一個長期的過程
由于石家莊“十二五”延續(xù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐，給水環(huán)境帶來新的壓力；目前城市內依靠大量人工設施維持的環(huán)城水系缺乏水源補給，污水收集、處理等配套設施跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展，導致水污染問題比較突出。因此，石家莊水資源短缺與水問題協(xié)同存在，導致水環(huán)境質量全面改善還需較長時間。
1.3 農(nóng)村環(huán)境管理薄弱，生態(tài)領域問題比較嚴峻，環(huán)境保護能力亟需提升
大量不合理的使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等，一定程度上污染了土壤，尤其是部分地區(qū)使用污水灌溉農(nóng)田，加劇了土壤污染。農(nóng)村一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身污染治理措施欠缺、環(huán)境管理不規(guī)范，加之城市工業(yè)污染向農(nóng)村轉移，使農(nóng)村工業(yè)污染貢獻份額大大提升。農(nóng)村環(huán)境問題呈現(xiàn)出生活、工業(yè)污染疊加，點源、面源污染共存，的特征。
1.4 區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱
森林資源總量與人均值偏低。森林資源分布不均，西部山區(qū)森林覆蓋率相較高。原生森林植被破壞嚴重，樹種單一，生物多樣性差，山地森林覆蓋率較低，山體的綠色屏障作用不明顯。
2 石家莊生態(tài)環(huán)境建設的機遇
2.1 國家層面高度重視生態(tài)文明建設
“十”提出，將生態(tài)文明納入“五位一體”的戰(zhàn)略布局，從而把生態(tài)環(huán)境保護提到了前所未有的高度。新《環(huán)境保護法》的修訂，為我市生態(tài)環(huán)境保護工作提供了法律依據(jù)。
2.2 經(jīng)濟新常態(tài)緩解部分壓力
我市經(jīng)濟進入了增速換擋期，GDP增長進入中高速發(fā)展通道，環(huán)境壓力進入調整期。目前，第三產(chǎn)業(yè)及高新技術逐步成為拉動經(jīng)濟增長的主力，在一定程度上緩解了經(jīng)濟增長帶來的環(huán)境新增量壓力。
2.3 生態(tài)環(huán)境治理將帶動石家莊向綠色發(fā)展模式轉變
綠色發(fā)展模式是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下的，在大氣污染嚴峻形勢的倒逼下，石家莊生態(tài)環(huán)境治理將進入高度重視的實質性治理階段，并帶動發(fā)展模式向綠色發(fā)展模式的轉變。
3 以項目建設推進石家莊市產(chǎn)業(yè)結構生態(tài)化
3.1 第一產(chǎn)業(yè)生態(tài)化
實施中東西三大區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，西部區(qū)域成為第一產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的主戰(zhàn)場。我市西部屬于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，不適宜大規(guī)模工業(yè)開發(fā)，應發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。
3.1.1 立足山區(qū)資源優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)
基于平山中藥材、贊皇小雜糧及櫻桃、礦區(qū)蘋果、靈壽食用菌等特色農(nóng)業(yè)上一批大項目、好項目，打造一批具有一定知名度的特色林果產(chǎn)業(yè)，這不僅可成為當?shù)剞r(nóng)民致富的新途徑，亦可增進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢頭。
3.1.2 依托區(qū)位資源優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光及休閑旅游業(yè)
《大西柏坡紅色旅游開發(fā)總體規(guī)劃》、《駝梁五岳寨創(chuàng)建5A級景區(qū)改造提升規(guī)劃》的出臺，為石家莊市西部休閑旅游業(yè)未來的發(fā)展點明了思路。位于平山縣王坡鄉(xiāng)的“葫蘆峪”現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，成為了集設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、立體養(yǎng)殖、旅游觀光為一體的現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)業(yè)基地。“葫蘆峪”模式可在西部山區(qū)進行推廣復制。要繼續(xù)支持西柏坡、駝梁、五岳寨、天桂山等20個旅游重點項目的升級改造。
3.2 第二產(chǎn)業(yè)生態(tài)化
第二產(chǎn)業(yè)生態(tài)化就要充分有效地利用資源發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，同時也有要減輕污染實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。它是全面、根本地解決和控制污染，節(jié)約資源和能源，以及提高區(qū)域競爭力的重要基礎和手段，是生態(tài)文明建設的重要選擇。
3.3 第三產(chǎn)業(yè)生態(tài)化調整
第三產(chǎn)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設的重要組成部分。首先，第三產(chǎn)業(yè)本身要盡可能實現(xiàn)資源循環(huán)利用和清潔生產(chǎn)；其次，還要為生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)市建設服務。
3.3.1 依托主城區(qū)不斷完善的產(chǎn)業(yè)平臺，引進大項目
在石家莊市打造生物醫(yī)藥、高端裝備制造和電子信息業(yè)為主的現(xiàn)代化都市型工業(yè)區(qū)，同時對其他工業(yè)技術進行創(chuàng)新升級，逐步把石家莊市制造業(yè)推向創(chuàng)造業(yè)的高度。
3.3.2 圍繞主導產(chǎn)業(yè)上項目，加大對支柱企業(yè)項目支持
在中心城市的項目建設中，投資項目規(guī)模較大、項目較多，對行業(yè)支撐作用明顯。進一步圍繞新能源汽車、生物醫(yī)藥等主導產(chǎn)業(yè)，加大項目謀劃力度，抓緊謀劃一批符合省產(chǎn)業(yè)調整振興規(guī)劃、具備開工條件的裝備制造業(yè)、高新技術項目。實行產(chǎn)業(yè)招商，圍繞優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，出臺有針對性地優(yōu)惠政策，打造成本洼地、服務高地，吸引更多的主導產(chǎn)業(yè)支柱企業(yè)項目落戶石家莊。
一、突出開放性，新型城鎮(zhèn)化須與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、市場化、國際化、民主化緊密結合
早在黨的十七大就提出加速推進“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化”。當前，轉方式、調結構，提高發(fā)展質量和效益任重道遠，以開放思維和開放舉措推進新型城鎮(zhèn)化尤為緊迫。
1.新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化結合。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互為因果關系，要完善縣域國家級或省級開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)的基礎設施，發(fā)揮園區(qū)的聚集效應，促進產(chǎn)城融合，既要發(fā)展具有區(qū)域資源優(yōu)勢的先進制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)，也要合理引進能帶動非農(nóng)就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，因地制宜推進縣域新型工業(yè)化，通過壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟，增強對農(nóng)村經(jīng)濟的輻射、反哺效應。
2.新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結合。新型城鎮(zhèn)化應把分散的小農(nóng)經(jīng)濟、自然經(jīng)濟逐步變成產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而不僅僅是農(nóng)村的非農(nóng)化，這有賴于通過改革推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變，以農(nóng)業(yè)集約化、水利化、農(nóng)機化和農(nóng)業(yè)信息化支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。一是推進農(nóng)業(yè)增長動力由主要依靠土地、農(nóng)資消耗，向更加依賴科技和資本驅動轉變；二是推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由主要依賴自然生產(chǎn)、活勞動投入，向更加注重可控的設施生產(chǎn)和機械化轉變；三是推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由兼業(yè)化的小農(nóng)戶，向專業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)和職業(yè)農(nóng)民轉變；四是推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式由分散經(jīng)營，向適度規(guī)模化、標準化、集約化轉變；五是推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能由以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，向生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能并重轉變；六是推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈由單一生產(chǎn)，向生產(chǎn)、加工、流通、服務轉變。
3.新型城鎮(zhèn)化與信息化結合。信息化是城鎮(zhèn)化的催化劑，要在產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的基礎上，以知識、信息化技術為依托，大力發(fā)展智能交通、智慧金融、數(shù)字城管以及智能化的公共設施、衛(wèi)生保健、應急指揮等，建設數(shù)字城鎮(zhèn)、智能化城市和智能化社區(qū)，提高公共服務的效率，最大限度填補政府“服務質量缺口”。
4.新型城鎮(zhèn)化與市場化結合。政府引導下的市場推動型的城鎮(zhèn)化，是最有效率的城鎮(zhèn)化方式。一要把發(fā)揮市場優(yōu)勢與規(guī)避市場風險相結合，既要發(fā)揮市場機制作用優(yōu)化配置城鎮(zhèn)各種生產(chǎn)要素，又要善用規(guī)劃、財稅等宏觀手段來彌補市場機制的不足。二要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，既要加快區(qū)域實體市場建設，又要加強電子商務平臺建設，溝通城鎮(zhèn)市場與國內外市場之間的聯(lián)系，全面解決城鎮(zhèn)化過程中生產(chǎn)供給與市場需求脫節(jié)的矛盾。
5.新型城鎮(zhèn)化與國際化結合。要善于從國際視野、標準、慣例來治理城鎮(zhèn)，要搶抓經(jīng)濟全球化的機遇，根據(jù)WTO規(guī)則參與國際產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與競爭，統(tǒng)籌利用國內國外兩個市場、兩種資源，提升城鎮(zhèn)的對外開放水平，逐步形成城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品或工業(yè)品的競爭新優(yōu)勢。
6.新型城鎮(zhèn)化與民主化結合。推進城鎮(zhèn)公共決策的民主化、科學化，尤其要加強城鎮(zhèn)社區(qū)以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為內容的基層民主建設，落實好群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，實現(xiàn)民主、民意、民生有機統(tǒng)一。
二、把握規(guī)律性，新型城鎮(zhèn)化須將城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、經(jīng)營、管理有機結合
錢學森從系統(tǒng)論的角度認為，“所謂城市，就是一個以人為主體，以空間利用和自然環(huán)境利用為特點，以集聚經(jīng)濟效益、社會效益為目的的一個集約人口、經(jīng)濟、科學、技術和文化的空間地域大系統(tǒng)”[1]P58。我們應從系統(tǒng)論視角把握城鎮(zhèn)化規(guī)律。
1.高標準規(guī)劃城鎮(zhèn)。要從戰(zhàn)略高度、以國際視野編制區(qū)域及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系、城市群及城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌社會經(jīng)濟規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接，突出規(guī)劃的前瞻性、科學性和規(guī)劃執(zhí)行的權威性、有效性。
2.高品質建設城鎮(zhèn)。明代傳教士利瑪竇在《利瑪竇中國札記》中對中國和歐洲的建筑物對比認為：“從房屋的風格和耐久性看，中國建筑在各方面都遜于歐洲。”[2]P15-16我國城市住宅建筑“短壽命”，這帶來很多問題，如浪費大量資源，削弱了城市文化傳承；容易引發(fā)社會矛盾等。按規(guī)劃建設、利用先進技術延長建筑使用壽命是城鎮(zhèn)建設中最大的節(jié)約。要加大城中村改造與舊城改造力度，完善水、電、路等公益設施，優(yōu)化住宅、大氣、綠化、水面等人居環(huán)境，打造綠色、宜居城鎮(zhèn)。
3.高水平經(jīng)營城鎮(zhèn)。加快城鎮(zhèn)基礎設施資產(chǎn)市場化經(jīng)營，鼓勵法人和自然人利用社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作，產(chǎn)權轉讓、入股、拍賣，使用權出讓、經(jīng)營權轉讓等多種方式，形成多元化的社會投融資機制。放開市政公用事業(yè)經(jīng)營市場，走專業(yè)化、企業(yè)化、社會化經(jīng)營的路子。同時要逐步建立科學合理的城市供水、排水、污水處理、垃圾處理、公交、出租車、供氣等市政公用事業(yè)價格形成機制。
4.高效能治理城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的本質是人的現(xiàn)代化和市民化，要以提高城鎮(zhèn)居民的人文素質和管理者能力為核心，建立法治化、信息化、精細化的社會管理機制，逐步完善和落實進城務工人員在就業(yè)、子女就學、廉租住房和社會保障等方面政策，不斷提高城鎮(zhèn)公共服務的績效和公共投資的效益，構建城鎮(zhèn)社會信用體系，降低交易成本，以城鎮(zhèn)治理創(chuàng)新來帶動社會管理創(chuàng)新。
三、增強可持續(xù)性，新型城鎮(zhèn)化必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好的集約發(fā)展之路
城鎮(zhèn)化意味著城鄉(xiāng)居民生活水平的改善和資源消耗的提高，誠如馬克思指出：“資本主義生產(chǎn)使它匯集在各大中心城市人口越來越占優(yōu)勢。這樣一來，它一方面聚集著社會的歷史動力，另一方面又破壞著人和土地之間的物質變換，也就是使人以衣食形式消費掉的土地的組成部分不能回到土地，從而破壞土地持久肥力的永恒的自然條件。這樣，它同時就破壞著城市工人的身體健康和農(nóng)村工人的精神生活。”[3]P552-553當前隨著城鎮(zhèn)化的加快，城鄉(xiāng)污染加劇，有民謠唱到：“城鎮(zhèn)污染農(nóng)村的水和地，農(nóng)村污染城鎮(zhèn)的飯和菜。”走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)化道路，建設生態(tài)城鎮(zhèn)、綠色城鎮(zhèn)具有重大意義。
要集約利用土地資源，建設緊湊型城鎮(zhèn)。緊湊型城市的核心是城市精明增長，強化規(guī)劃的調控作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提高城鎮(zhèn)土地的利用效率，實行最嚴格的耕地保護制度；優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)公共交通，鼓勵自行車、步行；發(fā)展節(jié)約型住宅等。
要節(jié)約、保護水資源，建設節(jié)水型城鎮(zhèn)。改革完善水資源管理體制，對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調實施，促進水資源優(yōu)化配置；完善水資源保護和水污染防治協(xié)調機制，以湘江治理為契機，探索水資源為核心的流域產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)補償、水域管理新模式，促進全社會節(jié)約和合理用水，確保城鄉(xiāng)飲水安全。
要提高能源利用效率，建設節(jié)能型城鎮(zhèn)。大力開發(fā)和推廣節(jié)約、替代、循環(huán)利用和治理污染的先進實用技術，發(fā)展清潔能源和可再生資源，實施節(jié)能減排，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等循環(huán)經(jīng)濟，促進工業(yè)、建筑、交通和生活節(jié)能，提高能源資源的利用效率。
要加大環(huán)境保護力度，建設生態(tài)型城鎮(zhèn)。要重點加強水、大氣（包括PM2.5）、土壤等污染防治，創(chuàng)新城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護和污染處理模式。在城鎮(zhèn)污染治理設施建設上，要在貸款、稅費減免、土地使用等方面制定優(yōu)惠政策，將城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治與工業(yè)污染防治、城郊結合部與農(nóng)村面源污染治理結合起來，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護、監(jiān)督管理一體化，走綠色、低碳城鎮(zhèn)化之路。
四、體現(xiàn)協(xié)調性，新型城鎮(zhèn)化須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展，建立平等、和諧的城鄉(xiāng)關系
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，誠如馬克思指出，城鎮(zhèn)的發(fā)展“造成新的力量和新的觀念，造成新的交往方式、新的需要和新的語言”[4]P496。新型城鎮(zhèn)化是一項民生工程，如何體現(xiàn)以人為本，保障農(nóng)民權益，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)化，至關重要。小城市、中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進基本公共服務均等化的節(jié)點和基礎。
[關鍵詞] 治理 評價 區(qū)域中心城市 城市治理能力
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0016-04
[作者簡介]王B（1984 ― ），女，湖北武漢人，江漢大學武漢研究院項目研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與政府治理；夏宏武（1962 ― ），湖北武漢人，江漢大學武漢研究院副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。
十八屆三中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提到“全面深化改革的總目標”的戰(zhàn)略高度，提出“創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，為開展城市治理理論研究和實踐指明了方向和目標。
一、城市治理能力的內涵
城市治理是由政府、營利組織、非營利組織和市民群眾等主體共同構成的管理城市公共事務的方式，并通過一系列的制度來約束和監(jiān)督各方的行為機制。城市治理能力反映的是城市政府為了管理社會公共事務、提供公共服務、平衡化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定發(fā)展而運用制度統(tǒng)籌各個領域的治理，使其相互協(xié)調、共同發(fā)展的能力，是對城市政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。以城市政府當前履行的主要職能為標準，可以將城市治理能力劃分為經(jīng)濟調節(jié)能力、市場監(jiān)管能力、社會管理能力、公共服務能力和政府財政能力等。
二、城市治理能力評價指標體系
城市治理能力評價可以歸結為能夠反映城市政府治理能力的一系列先進的、具有時代特征的指標體系或指標集合。國內外已開展了一系列圍繞城市政府治理能力評價的研究，其中一些國家主要從政府與經(jīng)濟增長、國際競爭力以及政府績效角度研究相關評價指標體系，我國則主要從政府公共產(chǎn)品供給職能角度設計評價指標體系，大多還停留在框架建立和指標選取階段，尚未進行數(shù)據(jù)收集階段的可行性驗證。
本文嘗試圍繞武漢（華中）、深圳（華南）、南京（華東）、沈陽（東北）、西安（西北）5個區(qū)域中心城市治理現(xiàn)狀特征和治理能力現(xiàn)代化目標，從政府公共產(chǎn)品供給的職能角度，保留政府文化教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共事業(yè)和公共行政六大要素，并根據(jù)具體指標結合評價城市實際進行了“本地化”替換，增加了公共文化事業(yè)相關統(tǒng)計指標（并整合到教育文化類）。在此基礎上，構建了包括基礎設施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、園林綠化六個要素，49個評價指標的區(qū)域中心城市治理能力評價體系。
指標體系的第一層次即要素層為總類評價指標，也稱為一級指標；第二層次即指標層指標為單項評價指標，也稱為二級指標。各類一級指標、二級指標詳見表1。
三、城市治理能力評價方法
本文以各城市統(tǒng)計年鑒（2012～2014年）以及相關部門信息報告等指標和數(shù)據(jù)為基礎，綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和調查可行性，在上述構建的城市治理能力評價指標體系下進行綜合評價。評價分為兩步驟：第一步確定指標權重；第二步進行量化評價。
（一）權重確定
在對城市治理能力進行評價過程中，需要根據(jù)指標的重要性進行加權處理。為減少因主觀因素產(chǎn)生的干擾，本文采用變異系數(shù)法，通過權重來衡量城市治理能力各指標在模型中的重要程度，綜合計算得出城市治理能力指數(shù)評價值。
變異系數(shù)法是一種客觀賦權的方法，直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標的權重，所得權重能夠較為客觀地反映評價指標的相對重要程度，避免專家賦權重的偏好性，削弱極值指標對評價結果的影響。其缺點在于對指標的具體經(jīng)濟意義重視不夠，并且也會存在一定的誤差。
由于評價指標體系中的各項指標的量綱不同，不宜直接比較其差別程度。為了消除各項評價指標的量綱不同的影響，需要用各項指標的變異系數(shù)來衡量各項指標取值的差異程度。各項指標的變異系數(shù)公式如下：
式中，Vi是第i項指標的變異系數(shù)，也稱為標準差系數(shù)； σi是第i項指標的標準差，其中，
，N為第i項指標特征值的總數(shù)， Xi表示第i項指標的特征值， 第i項指標特征值的均值； 是第i項指標的平均值。
各項指標的權重為：
（二）量化評價
利用綜合指數(shù)評價法對5個的城市治理水平進行量化評價，計算出各城市治理能力的評價指數(shù)。
1. 標準化
為了消除不同指標、不同量綱不能放在一起直接進行比較的影響，將評價指標規(guī)范化為隸屬于[0，1]區(qū)間內的極大型指標。評價指標按屬性分為效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。
效益型指標可規(guī)范為：
成本型指標可規(guī)范為：
2. 綜合評價
對指標進行標準化之后，代入綜合評價模型，計算出城市治理能力綜合指數(shù)或得分E：
E=W1D1+W2D2+……+W49D49
其中Di是各評價指標標準化后的值，Wi為相應評價指標的權重，其和為1。
綜合評價指數(shù)E越接近于1，說明城市治理能力現(xiàn)代化水平越高，故依據(jù)綜合評價指數(shù)的大小，可以對地方城市各年度城市治理能力現(xiàn)代化水平進行縱向比較分析。
四、區(qū)域中心城市治理能力評價
根據(jù)前文建立評價框架，我們按照基礎建設、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護和園林綠化等六個因素選取相應的客觀數(shù)據(jù)。由于各城市數(shù)據(jù)來源出處，統(tǒng)計方式的客觀差異，各個因素下的二級指標數(shù)不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建設、教育、科技發(fā)展、公共文化設施等多個方面的內容，所以該項維度包含信息較多，數(shù)據(jù)量最大。表2給出了每個城市相應一級指標的權重，鑒于文化教育指標中涵蓋信息量較大，相應權重普遍較高。
通過對指標的分析和計算，得出了5個城市的實際治理指數(shù)的得分（如表3），在5個城市中，綜合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武漢（0.533）和沈陽（0.540），這兩個城市治理水平屬于基本持平，最后是西安（0.513）。可見， 2013年5個區(qū)域中心城市，南京的城市治理能力現(xiàn)代化水平最高。
為了更直觀比較5個城市在城市治理方面的水平差異，我們對各城市的綜合得分進行標準化處理，將5個城市的總得分設為100分，并進行分析。可以發(fā)現(xiàn)，南京的綜合評價指數(shù)，比深圳高出了近20%，而深圳、沈陽和武漢差距甚微，特別是沈陽和武漢基本持平。
對5城市各項因素得分在綜合得分中所占比例進行分析的結果。文化教育涵蓋的信息量最多，占到了約40%的貢獻，其中，武漢的文化教育得分在總得分中的比例最大（43.18%），可以看出武漢在城市治理過程中，對文化教育的重視，符合武漢是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素對其總得分的貢獻最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，說明深圳作為一個新興城市，在今后的城市治理改革中，可以更加著重于發(fā)展教育科技。在基礎建設因素方面，沈陽和武漢兩個城市綜合得分中的貢獻最大，分別占到19.29%和17.07%。近年來，這兩個城市都在加大城市化和基礎建設的力度。另外，深圳作為沿海新興城市，其對城市綠化的重視程度，也體現(xiàn)出來（占15.05%，高于其他4個城市）。醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護指標因素，對每個城市的貢獻大致相同。經(jīng)綜合分析，目前城市治理中，5區(qū)域中心城市還是更加重視基礎建設、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生等傳統(tǒng)領域，而對于環(huán)境保護和社會保障的發(fā)展則力度不足。
進一步將經(jīng)過標準化的一級指標得分制成網(wǎng)狀圖。可以看出，南京六個因素的各項得分都處于領先水平，展現(xiàn)了較高的城市治理水平。在環(huán)境保護方面，武漢和沈陽這兩個傳統(tǒng)工業(yè)城市，相對落后；在園林綠化方面，南京和深圳處于較高水平，沈陽、武漢和西安的綠化水平依次下降，說明中西部地區(qū)在環(huán)保綠化治理水平上還落后于東部及沿海發(fā)達地區(qū)的水平。
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1．1可持續(xù)發(fā)展對水利建設提出新要求，豐富新思路
可持續(xù)發(fā)展研究要求對事關社會經(jīng)濟發(fā)展的各產(chǎn)業(yè)、部門進行深入研究，通過微觀研究帶動可持續(xù)發(fā)展宏觀研究領域的發(fā)展。經(jīng)過多年來的研究與宣傳，可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)深入人心，當前可持續(xù)發(fā)展研究已經(jīng)從思想啟蒙、發(fā)動轉向縱深的、微觀的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和部門可持續(xù)發(fā)展研究，涌現(xiàn)出一系列研究成果，尤其是在礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、旅游可持續(xù)發(fā)展等領域發(fā)表一系列研究成果。這表明，進行區(qū)域的、部門的可持續(xù)發(fā)展研究是可持續(xù)發(fā)展研究的趨勢。事實上，水利與社會經(jīng)濟發(fā)展存在著密切的互動關系，社會經(jīng)濟發(fā)展可以為水利建設提供更多資金、技術支持，而社會經(jīng)濟的發(fā)展也對水利建設提出新的、更高的要求，要求改變傳統(tǒng)的水利建設思路，從生態(tài)治水、持續(xù)利用水資源角度進行水利現(xiàn)代化建設。水利建設能夠促進區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展，對提高區(qū)域糧食生產(chǎn)、加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程有明顯關聯(lián)效應，對資源利用、環(huán)境保護會造成一定影響。不當?shù)乃ㄔO也會對水資源利用、水環(huán)境保護、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性造成危害［3］。
1．2水利建設實踐要求進行水利可持續(xù)發(fā)展研究
傳統(tǒng)的工程水利在生態(tài)保護、資源可持續(xù)利用、移民安置、經(jīng)濟效益發(fā)揮等方面遇到一系列問題，工程水利已經(jīng)不適應時代的要求。資源水利、生態(tài)水利、可持續(xù)發(fā)展水利等新的治水思路不斷提出，如何實現(xiàn)由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、由工程水利向生態(tài)水利轉變，是當前水利發(fā)展面臨的重要問題。通過水利可持續(xù)發(fā)展研究，可以更準確地認識水利在可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)中的地位，發(fā)揮水利建設促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的作用。我國歷來十分重視水利建設，多年來投入了大量的人力、財力和物力，取得了一定成就，在解決水多(洪澇)、水少(干旱)、水臟(水環(huán)境)等方面發(fā)揮了巨大作用。總結過去水利建設的經(jīng)驗教訓，科學評價水利建設在國民經(jīng)濟中的地位與作用，正確認識“水利作為國民經(jīng)濟重要基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施，需要與社會經(jīng)濟相適應的發(fā)展，并適度超前”的論斷，從工程、經(jīng)濟、社會、制度等方面找出影響水利建設發(fā)揮作用的因素，通過相應的制度安排與制度創(chuàng)新，調動各方面的積極性，在充分發(fā)揮水利建設在防洪、灌溉、供水等方面效益的同時，促進水利建設生態(tài)、社會效益的發(fā)揮［4－5］。
1．3水利建設歷史經(jīng)驗
從水利建設研究看，國內外對水資源利用、水環(huán)境保護、水利建設規(guī)劃進行了許多有益的探索，取得了一定的成果。從國外水利建設看，水利建設已經(jīng)先后經(jīng)歷了單目標開發(fā)為主時期、多目標開發(fā)為主時期、法規(guī)和現(xiàn)代管理為中心的綜合治理時期，逐漸進入人水協(xié)調為主的可持續(xù)發(fā)展時期。為了更好地利用水資源、保護水環(huán)境、促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，許多學者從水資源開發(fā)利用、水環(huán)境保護與水污染防治、水利及水利建設規(guī)劃、水利可持續(xù)發(fā)展、水權制度研究等方面進行了大量研究，取得了較大的成績。發(fā)達國家在總結過去經(jīng)驗教訓的基礎上，更加重視生態(tài)用水，在重視水利工程措施的同時，更加重視非工程措施、生物措施、水權制度等方面的研究，一定意義上說，發(fā)達國家大規(guī)模水利工程建設時期已經(jīng)過去。我國水利建設與發(fā)達國家相比，還存在一定的差距，受時代局限，研究偏重于水(能)資源開發(fā)利用、農(nóng)田水利基本建設等方面，對生態(tài)需水、區(qū)域水利建設與可持續(xù)發(fā)展關系研究較少，從區(qū)域整體角度進行水利可持續(xù)發(fā)展研究更少。但近年來，這方面逐漸有所加強，國家水利部先后啟動了“水利與國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展研究”、“中國水利現(xiàn)代化研究”等重大科研項目，對當前水利建設面臨的重大問題進行研究，促進了我國水利建設事業(yè)發(fā)展。另外，水利部先后在大連、甘肅張掖、漢江中下游地區(qū)等進行水利點代化建設試點，取得了初步成果［6－8］。
2水利建設可持續(xù)發(fā)展思路
建國以來我國水利建設取得了很大成效，極大地促進了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但是，我國大規(guī)模水利建設，尤其是農(nóng)田水利建設多是在計劃經(jīng)濟時代完成的，具有明顯的計劃經(jīng)濟時代特征，與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還存在一些問題。例如，農(nóng)田水利建設滯后，糧食生產(chǎn)水利保障能力不強;水利發(fā)展相對滯后，供水安全保障程度不高;水利發(fā)展體制機制不順，水管理制度不健全［9－10］。
2．1樹立可持續(xù)發(fā)展意識，推進水利建設制度創(chuàng)新
為了合理利用水資源、更好地進行水利建設，有必要從新的角度對水利建設進行重新認識，將環(huán)保理念、可持續(xù)發(fā)展意識、生態(tài)文明思路納入水利規(guī)劃與建設中，進行社會經(jīng)濟制度創(chuàng)新嘗試，探索適合區(qū)域特色和時代特點的水利現(xiàn)代化建設道路。從國際水利發(fā)展史看，人均GDP超過1500美元，就會更多地關注如何優(yōu)化資源配置、調整產(chǎn)業(yè)結構和治理污染。正常情況下，水利工程建設達到相當?shù)囊?guī)模后，基本建設投資力度會逐漸降低，水利發(fā)展戰(zhàn)略將由傳統(tǒng)的“工程水利”向對水資源實行綜合科學管理的“資源水利”、“生態(tài)水利”轉變，工程運營維護管理費用在總投入構成中的比重會逐步上升，水資源管理將成為水利建設的主要內容。水利建設在配合水利發(fā)展戰(zhàn)略轉變的過程中，將逐漸向水環(huán)境保護、水污染治理等方面傾斜，水利建設的社會、生態(tài)效益將得到更大的彰顯［11］。
2．2人水協(xié)調，加強水利現(xiàn)代化建設
關鍵詞：煤礦 塌陷地 集約化 利用 模式
中圖分類號：TD88 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）010-062-02
1 引言
當前中國農(nóng)業(yè)還是土地約束型農(nóng)業(yè)，山東省歷來是農(nóng)業(yè)大省，同時也是有名的產(chǎn)煤大省，山東的煤炭資源開采方法主要以陷落法采煤。伴隨著礦井生產(chǎn)，采區(qū)土地因采煤而逐漸沉陷，截至2012年，山東全省采煤塌陷地面積累計達到70.1萬畝，其中絕產(chǎn)地37.3萬畝，塌陷3米以上的16萬畝。今后，每年將新增采煤塌陷地約5萬畝，未來10年間將形成新的塌陷地約50萬畝以上。其中，絕產(chǎn)地約占全部塌陷地的30%。全省煤炭開采萬噸塌陷率平均約為3畝/萬噸。山東巨野煤田作為華東最后一塊整裝煤田，在開發(fā)的同時，如果做不到有效的復墾土地以及循環(huán)使用，將會造成礦區(qū)內土地減少，人均耕地面積下降，地企矛盾會越來越突出，不利于當?shù)氐暮椭C穩(wěn)定。本文以山東巨野煤田新巨龍公司塌陷地治理為研究對象，力求探索出一種塌陷區(qū)集約化治理利用模式，從而實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境、塑造城鎮(zhèn)形象、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標。
2 采煤塌陷地基本概況
山東新巨龍能源有限責任公司龍固礦井是山東能源新礦集團投資開發(fā)建設的國家“十五”重點建設項目、設計生產(chǎn)能力為600萬噸/年的特大型礦井。公司于2009年11月正式投產(chǎn)運營。2008年1月17日由中資公司變更為中外合資經(jīng)營企業(yè)。公司位于山東省菏澤市巨野縣龍固鎮(zhèn)，在巨野煤田中南部。該鎮(zhèn)面積83.8平方公里，耕地8.2萬畝，人口7.3萬人。隨著礦井的開采，龍固鎮(zhèn)每年需搬遷村莊面積近1000畝，且該區(qū)地質屬黃河沖積平原，將逐步沉陷形成淺盆地型積水濕地，大面積的耕地常年積水無法耕作。很顯然，采煤塌陷地狀況限制了當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟的良好發(fā)展，對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也造成了影響、已經(jīng)影響了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，尤其對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響也頗為明顯。所以，科學治理、合理開發(fā)、高效利用采煤塌陷地是推進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展進程、履行企業(yè)社會責任、實現(xiàn)企業(yè)中國夢的重要途徑。
3 采煤塌陷地治理模式
3.1 采煤塌陷地治理原則
改善煤礦塌陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境。煤礦開采會不可避免的造成地面附著物沉降。地面的沉降變化直接導致土地耕地面積的減少，造成塌陷地生態(tài)平衡失調的主要原因是煤矸石等煤炭伴生廢棄物引起的塌陷區(qū)水體污染；塌陷地沉陷后，形成的大面積水體，可以作為農(nóng)林牧漁等產(chǎn)業(yè)的有益補充。所以，塌陷區(qū)土地利用要結合現(xiàn)有土地、塌陷地水體進行開發(fā)，改善塌陷地的生態(tài)面貌，實現(xiàn)土地的合理利用。
實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的融洽。土地集約式開發(fā)利用必須以失地農(nóng)民的再就業(yè)和失地增收為前提，充分利用現(xiàn)代工業(yè)技術改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，建設現(xiàn)代高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，在土地復墾的現(xiàn)實條件下，最大限度挖掘土地資源的生產(chǎn)能力。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術示范，引領區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提升區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展水平。其次，建設循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，創(chuàng)造嶄新的生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖體系。最后，生產(chǎn)出符合國際標準的綠色、有機無公害農(nóng)產(chǎn)品，創(chuàng)造出的農(nóng)產(chǎn)品品牌，促進地方財政收入增長，提高當?shù)厣钏健崿F(xiàn)土地集約利用與促進人們生產(chǎn)生活水平提高，最終實現(xiàn)多方共贏。
3.2 采煤塌陷地治理方式
（1）“公司+公司+農(nóng)戶”的多元化經(jīng)濟組織模式。山東新巨龍能源有限責任公司在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的同時，積極履行企業(yè)社會責任，成立了山東龍美農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，并以此作為煤礦沉陷區(qū)土地綜合治理的實施主體，聯(lián)合地方政府勞務輸出部門，形成了“公司+公司+農(nóng)戶”的多元治理模式，龍美公司以母體新巨龍公司資金和職能部門為組織保障，將當?shù)厥У剞r(nóng)民作為公司發(fā)展的產(chǎn)業(yè)工人，對沉陷區(qū)進行高效農(nóng)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)旅游建設，充分發(fā)揮了三方集約化利用開發(fā)的作用，較好地解決了地企之間的矛盾關系，實現(xiàn)了共贏。
（2）“邊經(jīng)營、邊復墾、邊收益”相結合。采取土地動態(tài)復墾治理模式，在土地受到沉陷影響前將其改造，恢復耕作用途，有效保護質量高的耕地。采取動態(tài)復墾的辦法對沉陷區(qū)進行治理，根據(jù)采區(qū)沉陷預測和復墾方案，在土地下沉前通過“挖深墊淺”工程，在沉陷淺的地方復墾，種植農(nóng)作物，沉陷深的地方則適合水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種模式可以大大提高耕地面積，提高土地利用率。目前，塌陷區(qū)的蔬菜、肉、面等基本滿足了企業(yè)食堂供應，同時，部分作為公司福利發(fā)放到員工手中，較大程度的節(jié)約了企業(yè)運行成本。在產(chǎn)業(yè)旅游開發(fā)方面，聘請專業(yè)機構，結合地方民俗風情和區(qū)域經(jīng)濟特色，充分利用農(nóng)民繪畫、牡丹文化等魯西南特色文化資源，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)。整個園區(qū)建設將遵循循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念，最終形成礦區(qū)新的經(jīng)濟增長點。
（3）“資源不浪費、冒落不破壞、沉陷不減地、失地不失業(yè)”的“四不”新模式。在采煤塌陷地資源綜合利用方面，探索形成了“資源不浪費、冒落不破壞、沉陷不減地、失地不失業(yè)”為特色的“四不”資源綜合利用暨綠色礦井建設成套技術，把采煤沉陷區(qū)建成高效生態(tài)經(jīng)濟園區(qū)，形成礦區(qū)新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)礦區(qū)的穩(wěn)定和諧可持續(xù)發(fā)展。僅2013年上半年，共接待前來參觀考察7000與人次，成為煤礦塌陷區(qū)治理模式的新樣本。
3.3 塌陷區(qū)治理保障機制
借助國家和省市農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策。爭取將園區(qū)建設列入各級政府及國土、科技、財政部門的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展計劃，尋求重點傾斜支持，并作為農(nóng)業(yè)基本建設的主要內容，在園區(qū)落地。
建立多元化的投融資渠道。一方面要爭取得到政府的資金投入，另一方面也要靠社會各方面尤其是農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金投入，并積極爭取金融部門的支持，逐步建立起多渠道、多層次、多元化的投融資機制，為搞好園區(qū)建設提供有力的保障。
加強體制創(chuàng)新，強化科技支撐。不斷深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，解放思想，開拓創(chuàng)新，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技人員的積極性和創(chuàng)造性，探索和完善園區(qū)運行機制，保證園區(qū)的高效運營；堅持依靠科技進步，堅持走產(chǎn)學研相結合的道路，加速科技成果的轉化。建設院士服務站和專家大院，借助全國和山東省的農(nóng)業(yè)科技力量，進行技術創(chuàng)新。建立園區(qū)農(nóng)業(yè)專家咨詢委員會，包括苗木、蔬菜、花卉、畜牧養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等領域，為園區(qū)建設提供強有力的科技保障。
引進和培養(yǎng)復合型人才。人才是一個企業(yè)能夠長久發(fā)展的重要保障，因此要根據(jù)自身需求引進和培養(yǎng)專業(yè)技術人才，特別是那些懂技術，會經(jīng)營，善管理的復合型人才，他們的加入無疑會給企業(yè)和園區(qū)的發(fā)展注入一股有力的力量。在人才的聘用制度上也要有所創(chuàng)新，吸引一批有真才實學的優(yōu)秀人才投身園區(qū)建設，為搞好園區(qū)建設提供智力支持。
加強園區(qū)科學管理和制度建設。按照上級主管部門的要求，緊密結合本地實際情況，制定園區(qū)建設實施方案、管理辦法及相應的規(guī)章制度，在園區(qū)建設過程中，以項目建設為載體，明確責任，量化指標，全力抓好落實，使園區(qū)建設沿科學規(guī)范、健康有序發(fā)展的軌道發(fā)展。
加強園區(qū)建設宣傳力度。通過穩(wěn)妥有序的園區(qū)建設宣傳工作，不斷增強園區(qū)的知名度和影響力，吸引多領域的力量參與園區(qū)建設。
4 效益與結論
塌陷區(qū)集約式綜合治理模式，在環(huán)境效益方面，經(jīng)過園區(qū)復墾和土地整理，農(nóng)業(yè)灌溉設施建設，可以極大地改善園區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，對于礦區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)建設具有較好的示范意義。還有循環(huán)經(jīng)濟鏈條在園區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的構建，對于形成園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟模式，具有較好的探索意義和探索價值。社會效益方面，園區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，作為菏澤市巨野縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭和核心，對于整個菏澤市巨野縣社會經(jīng)濟環(huán)境綜合發(fā)展具有顯著的“示范”和“輻射”帶動作用，可以拉動區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升整個區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。與區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展形成良好的互動。園區(qū)的建設，將逐步成為產(chǎn)學研相結合的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與成果轉化孵化基地、體制機制創(chuàng)新的科學發(fā)展試驗基地、培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地、促進農(nóng)民增收的科技創(chuàng)業(yè)服務基地和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的綜合創(chuàng)新示范基地，將為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展開創(chuàng)一條嶄新的發(fā)展途徑。
煤礦塌陷地治理是一項任重道遠的復雜的系統(tǒng)工程，在塌陷地治理方面，需要充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟、人文、環(huán)境和社會等因素，在塌陷地項目開發(fā)建設方面，要結合塌陷地自身資源優(yōu)勢，尋求能夠促進企業(yè)自身發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈構建等增長方式，只有這樣才能真正實現(xiàn)地企等多方面的共贏。
工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化、增長方式轉型、發(fā)展方式轉變是中國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的突出表現(xiàn)。
在工業(yè)化方面，我國工業(yè)體系構建基本完成，其進程已經(jīng)指向新型工業(yè)化道路。這在北侖表現(xiàn)尤為明顯。石化、能源、鋼鐵、紙業(yè)、汽車、船舶等六大臨港產(chǎn)業(yè)，599家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，120家產(chǎn)值超億元的效益企業(yè)，使這一地區(qū)成為浙江省的國家重大項目規(guī)模最大、密集程度最高、產(chǎn)業(yè)配套較為完善的區(qū)域，使其成為浙江省打造先進制造業(yè)基地、建設華東地區(qū)重要能源、原材料基地的戰(zhàn)略重點。石化夢、鋼鐵夢、造紙夢的現(xiàn)實，使其重化工業(yè)與輕工業(yè)的結構逐步調整，形成了趨于完整并完善的現(xiàn)代化工業(yè)體系。
在世界經(jīng)濟發(fā)展格局中，中國占有特殊而重要的位置。在浙江省以及華東地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展格局中，北侖亦占有特殊而重要的位置。浙江省與寧波市對于北侖的發(fā)展戰(zhàn)略定位，是要將其建設成為東北亞國際航運中心的重要組成部分、華東地區(qū)制造業(yè)的重要基地以及區(qū)域物流中心和現(xiàn)代化濱海新城區(qū)。
三十年來，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，是基于地大物博人口眾多、生態(tài)環(huán)境稟賦良好的國情國力，是基于戰(zhàn)略規(guī)劃與政策的調整以及行業(yè)資源配置的國情國策。相比之下，北侖發(fā)展得益于三大優(yōu)勢，即得天獨厚的港口資源、開發(fā)開放的政策引導和舉足輕重的臨港行業(yè)配置。在國內外兩個市場兩種資源的互動中，在經(jīng)濟全球化的背景下，北侖發(fā)展抓住了寧波與上海寶鋼等重化輕紡相互呼應構筑杭州灣和長江三角洲工業(yè)體系的機遇，和抓住了港口這個中心環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了國內外兩類區(qū)域生產(chǎn)力合理調整。
“三農(nóng)”問題是國民經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。城鄉(xiāng)一體化是我們的奮斗方向。在城鄉(xiāng)一體化方面，北侖的發(fā)展走在全國前列。
當前，我國經(jīng)濟處于增長較快且相對穩(wěn)定的階段，也處于轉型升級的端口。在增長方式轉型與發(fā)展方式轉變方面，推進循環(huán)經(jīng)濟，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會是改革開放內涵的深化。現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展是我國的基本國情與國際需求的必然選擇。這也表明，北侖發(fā)展踐行著綠色思想。
面向未來，北侖的地理位置、發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟狀況和開發(fā)建設等各個方面具備諸多優(yōu)勢，有著可持續(xù)發(fā)展的巨大潛力。北侖的發(fā)展模式和開發(fā)模式，與國家的改革開放同步，北侖正在進入增長方式轉型與發(fā)展方式升級的新階段，她今后一個時期的發(fā)展目標，是全面構建宜居宜業(yè)、民富民安的和諧新北侖。北侖模式將對全國和國際社會有著綠色示范作用，對國家與世界經(jīng)濟增長的質量的提升有著積極的推進作用。北侖模式是中國模式的一個綠色類型，是中國可持續(xù)發(fā)展的一個范例。
基于上述認識，我們建議寧波北侖應有更為綠色的戰(zhàn)略規(guī)劃和創(chuàng)新設想。
我們建議在北侖的循環(huán)經(jīng)濟建設中將生態(tài)恢復、環(huán)境治理向著產(chǎn)業(yè)化方向推進，將生產(chǎn)流通生活消費所產(chǎn)生的各類廢棄物、排放物、釋放物的回收、治理、加工生產(chǎn)進行系統(tǒng)化統(tǒng)籌及經(jīng)營管理，成立專題專項組織機構并設立專門業(yè)務區(qū)域，且陸海統(tǒng)籌，構建國家級資源節(jié)約、環(huán)境友好循環(huán)經(jīng)濟綜合開發(fā)基地。通過示范工程將摸索經(jīng)驗，為新型工業(yè)化、綠色城鄉(xiāng)一體化及國土陸海統(tǒng)籌建設勾畫出現(xiàn)代文明與優(yōu)秀傳統(tǒng)相結合的可持續(xù)發(fā)展藍本作出貢獻。過去，我們缺乏陸海統(tǒng)籌理念。北侖的開發(fā)建設正適于運用這一理念。
具體建議有三：利用科技創(chuàng)新成果和管理創(chuàng)新成果，以信息化建設為途徑，促進新型工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化下的“三農(nóng)”建設、陸海統(tǒng)籌及軍民結合。
（一）資源節(jié)約、環(huán)境友好循環(huán)經(jīng)濟綜合開發(fā)前提下的新型工業(yè)化模式
利用科技創(chuàng)新成果和管理創(chuàng)新成果，以信息化建設為途徑，支持、促進、完善北侖的新型工業(yè)化模式。利用信息化建設成果，利用辦公自動化建設成果，利用奧運科技成果，發(fā)展北侖。利用北侖規(guī)模以上的企業(yè)密集、工程項目密集和科技資源密集的優(yōu)勢，開展資源節(jié)約、環(huán)境友好循環(huán)經(jīng)濟綜合試驗。將基礎設施的項目擴展到資源環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟領域。新的基礎設施建設必須規(guī)劃設計資源這些方面的專項系統(tǒng)工程。
（二）城鄉(xiāng)一體化下的“三農(nóng)”建設模式
利用科技創(chuàng)新成果和管理創(chuàng)新成果，以信息化建設為途徑，支持、促進、完善北侖的新型城鄉(xiāng)一體化模式。豐富農(nóng)業(yè)模式，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)之外，發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境的立體農(nóng)業(yè)。在陸地與海域進行陸海統(tǒng)籌，陸地農(nóng)業(yè)與“以海為田”的海域農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌兼顧。特別是將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與自然資源生態(tài)環(huán)境稟賦的保護管理相結合，將生態(tài)恢復、環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化，使其形成生產(chǎn)力而產(chǎn)生經(jīng)濟效益。通過“三農(nóng)”的現(xiàn)代化建設及其為工業(yè)和城市提供的系統(tǒng)服務，使其與工業(yè)化、城市化進程有機聯(lián)結，既可規(guī)避工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的不利影響，又能在交流中綜合獲益。
（三）國土陸海統(tǒng)籌軍民結合模式
強調陸海統(tǒng)籌軍民結合模式提法，是我們落實科學發(fā)展觀五個統(tǒng)籌的延伸和發(fā)展。具體設想包括開展國土陸海生態(tài)恢復、監(jiān)測管理以及提供生產(chǎn)經(jīng)營服務；包括設立海上絲綢之路新口岸，向東南西北各方面陸海聯(lián)動發(fā)展，組織國家海岸線和中國海海域的觀光旅游等經(jīng)濟文化活動與海洋國土資源保護、生態(tài)維護、環(huán)境監(jiān)測等的工程化、系統(tǒng)化、一盤棋地結合運作。
總之，通過一系列的活動方式有效地落實中央十七屆三中全會精神與科學發(fā)展觀，使全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展落到實處。以北侖為例，使其成為貫徹落實科學發(fā)展觀的范例與實踐縮影。
關鍵詞：空巢村；治理模式；溫州農(nóng)村
引論
溫州是中國最早對外開放的十四個沿海城市之一，其經(jīng)濟總量與人均GDP都名列全省乃至全國前茅。然而，在開放的市場環(huán)境下，受到利益杠桿的驅動，本土精英出現(xiàn)大量的“外向型”流動，他們的主要活動已經(jīng)轉向了城市，部分農(nóng)村甚至出現(xiàn)了本地青壯年人口“空殼化”趨勢，即所謂的“空巢村”現(xiàn)象。“空巢”意指大量的農(nóng)村青壯年勞動力永久性或暫時性的向城市遷徙，許多村莊常住人口數(shù)量銳減，留在農(nóng)村的大部分是老幼婦孺。由于傳統(tǒng)農(nóng)村精英的外流以及缺乏對農(nóng)村公共事物的積極參與，以致農(nóng)村公共服務有效供給不足。而在溫州，與空巢村相伴的是外來務工人員大量涌入，占當?shù)乜側丝诘谋戎爻掷m(xù)增高。最終，“空巢”的溫州農(nóng)村并沒有出現(xiàn)理想的鄉(xiāng)村治理模式，而是更多的表現(xiàn)出超前的村民市民化傾向，這給溫州農(nóng)村治理模式特別是公共服務供給機制帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。可以說，溫州的空巢村問題具有典型的代表性，其社會治理模式的轉型與創(chuàng)新是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。
一、社會轉型與“空巢村”的形成
1978年改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步有目共睹。然而，我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會轉型的快速發(fā)展，不斷推動著城鎮(zhèn)化的進程。在此過程中，我國農(nóng)村社會相應地出現(xiàn)了青壯年勞動力向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉移的現(xiàn)象，致使許多農(nóng)村居住的人口數(shù)量銳減，而其中老幼婦孺占據(jù)大多數(shù)。這也是“空巢村”最為突出的表象之一。縱觀我國社會發(fā)展的歷史長河，我國“空巢村”的產(chǎn)生有其客觀的必然性，它是社會轉型的必然結果，也是在社會變革、經(jīng)濟發(fā)展以及生計所迫等多種社會因素影響下所產(chǎn)生的。
第一，經(jīng)濟體制改革打破了城鄉(xiāng)壁壘，加速了勞動力流動。
我國在改革開放之前屬于典型的計劃體制經(jīng)濟國家。由于當時的政策導向，政府推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，在很大程度上將經(jīng)濟資源由農(nóng)村向城市聚集，城鄉(xiāng)收入差距逐漸形成。而改革開放以來，隨著城市化和工業(yè)化的不斷深入，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大。相對而言，農(nóng)村社會的經(jīng)濟狀況表現(xiàn)得更加貧窮、落后。農(nóng)村不僅人口密度大，土地資源有限，其勞動生產(chǎn)的收益率也相當?shù)牡汀?jù)中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所的《中國城市發(fā)展報告No.4聚焦民生》顯示，2010年我國城鄉(xiāng)收入差距比已達到3.23：1，成為了世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。
農(nóng)村居民僅憑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，根本無法獲得足夠的經(jīng)濟收入來滿足日常生活所需。因此，絕大部分有能力，敢于冒險、嘗試新鮮事物的的青壯年農(nóng)民就離開落后的農(nóng)村，去往存在更多就業(yè)機會的大城鎮(zhèn)，以獲取更多的經(jīng)濟收入。這也恰好體現(xiàn)了“空巢村”的實質：在經(jīng)濟利益驅動下，農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)大規(guī)模的轉移的過程。以溫州農(nóng)村為例，溫州人素來有經(jīng)商的傳統(tǒng)，據(jù)有關調查顯示，溫州有外出經(jīng)商者近300萬，每年新增外出人口10萬人。在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎所有的青壯年勞力都外出務工或經(jīng)商。因而，溫州農(nóng)村的“空巢村”現(xiàn)象，在我國就表現(xiàn)得尤為突出。
第二，社會文化區(qū)域性發(fā)展加大了城市相對于農(nóng)村的競爭優(yōu)勢。
從我國社會歷史的變遷來看，我國逐步從最初的農(nóng)耕文明社會向現(xiàn)代化社會主義社會邁進。而與此同時，我國農(nóng)村與城市的文化界限越來越清晰，長期以來的平衡似乎難以維持，城市不斷地加速向文明發(fā)展，而農(nóng)村卻逐漸成了“落后地區(qū)”的代名詞。雖然整合城鄉(xiāng)步伐，加快農(nóng)村與城市融合的一體化建設不斷地被提出，但城鄉(xiāng)區(qū)域化分離現(xiàn)象依舊十分顯著。突出表現(xiàn)為，農(nóng)村村民科學文化素質不高，與城市聚集的精英相去甚遠。現(xiàn)實也表明，社會文化區(qū)域性發(fā)展與轉型在不斷加大的今天，文化力越來越成為區(qū)域發(fā)展和競爭的重要力量。現(xiàn)代化的城市，匯聚了現(xiàn)代工業(yè)文明和信息文明，相對于落后的農(nóng)村，城市更具有競爭優(yōu)勢。
城市各種專業(yè)人才匯聚，擁有先進的新文化、高端的新科技、科學的新理念，所帶動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是高效率、高效益的，這也創(chuàng)造了發(fā)達的城市文明。城市存在著各種機遇與挑戰(zhàn)，敢于冒險的農(nóng)村青壯年和具備專業(yè)技能、知識的高端人才都擁擠到城市尋找更好的發(fā)展空間。相對于農(nóng)村，城市擁有絕對的競爭優(yōu)勢。相關統(tǒng)計顯示，農(nóng)村人的平均受教育程度顯然低于城市人的平均受教育程度。因此只有在發(fā)展迅速的城市，普通的農(nóng)村居民才能不斷地開闊視野，學習到新的技術技能，從而掌握更多更高端的文化，增強自身的科學文化素質。以此，才能創(chuàng)造出更多的勞動價值。
第三，社會公共資源配置的不合理也導致農(nóng)村精英的流失。
與城市相比，農(nóng)村的各種物資都極為貧瘠。其中，較為突出的是公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)服務、公共教育服務、公共文化娛樂設施建設這三方面。就其公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面而言，落后的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構存在著諸如業(yè)務用房緊張、設施簡陋、優(yōu)質醫(yī)務人員缺乏等現(xiàn)實問題。而在公共教育服務方面，農(nóng)村面臨著教育機構數(shù)量稀少、規(guī)模小、辦學效益較差、教育資源也相對貧瘠等境況。在公共文化娛樂建設上，又可將其不足概括為農(nóng)村的文化娛樂點少，設施差，布局不合理等。
事實上，農(nóng)村公共資源的供給不足，很大程度上與政府的優(yōu)先發(fā)展城市的思路有關。這意味著城市的社會公共資源是相對富足的，也吸引更多的農(nóng)村人去城市生活。比起落后的農(nóng)村，城市相對完善的公共服務體制，更能給人提供一定的公共基礎保障。況且在教育事業(yè)備受關注的今天，城市的高升學率擁有絕對的吸引力。絕大多數(shù)的農(nóng)村人基于“望子成龍”的渴望，愿為了子女的美好將來付出一切艱辛。這一渴望，更是使得越來越多的農(nóng)村人，將子女送往城市就學的同時，他們也跟著進城務工、經(jīng)商等。從而，實現(xiàn)了農(nóng)民向城市居民的轉變。
二、“空巢村”社會治理模式的困境
第一，農(nóng)村青壯年勞動力流失制約農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。
隨著我國城市化不斷地加速發(fā)展，農(nóng)村的青壯年勞動力不斷地涌向城市已成為了勢不可擋的趨勢。與此同時，我國農(nóng)村經(jīng)濟由于有效勞動力的流失，受到很大的限制。而剩余勞動力明顯不足的“空巢村”，更是老弱病殘農(nóng)業(yè)的典型。“空巢村”最明顯的特點就是村中人口稀少、分布相對分散。“空巢村”不僅沒有高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術或設備，也缺乏最普通的年輕勞動力，這些都直接導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益甚低。目前溫州的農(nóng)業(yè)就可被稱為“老弱病殘”農(nóng)業(yè)。由于其特殊的地理位置以及社會發(fā)展的歷史因素，溫州農(nóng)村青壯年勞動力幾乎都是向外輸出，僅剩 “老弱病殘”成為了農(nóng)業(yè)的主要勞動力。精英的流失，使得農(nóng)村缺乏專業(yè)管理人才，村莊的治理更是變得難上加難。
第二，“空巢老人”問題越發(fā)突顯。
空巢老人是指子女常年不在身邊，獨自生活的老人。據(jù)民政部的數(shù)據(jù)顯示，目前我國城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%。農(nóng)村留守老人約4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%。溫州農(nóng)村的空巢老人問題也非常嚴重，有關數(shù)字顯示，早在1995年溫州就進入了老年型社會；2009年末，溫州60歲以上人口已達108.10萬，占總人口的13.87%。其中，老齡化程度排名前三的鹿城區(qū)、文成縣、泰順縣，老齡化程度與歐洲發(fā)達國家相當。
很多的溫州農(nóng)民已拖家?guī)Э陔x開農(nóng)村，可偏偏固執(zhí)的老輩們一直堅守留在農(nóng)村生活。諸多溫州子女，在外經(jīng)商，財富有了累積。因此，在物質生活上不會虧待留守的老人。可是，沒有子女在身邊陪伴，老人心理上孤苦無依，精神生活無以慰藉。更為特殊的是，溫州這個僑鄉(xiāng)，很多溫州農(nóng)村“空巢老人”的子女都已移民國外，老人難舍故土，堅持留守。“空巢老人”的贍養(yǎng)問題日益逐漸突出。
第三，“空巢村”的留守兒童身心健康成長備受考驗。
留守兒童是指父母雙方或一方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。根據(jù)權威調查，在2005年我國農(nóng)村的 “留守兒童”數(shù)量已超過了5800萬人。當前，我國留守兒童數(shù)量仍有不斷上升趨勢，據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，溫州農(nóng)村大約有留守兒童7萬名，他們大多由老輩們或是親朋好友代為監(jiān)護、撫養(yǎng)，將其稱之為“寄養(yǎng)”。
然而，沒有父母在身邊教育、撫養(yǎng)，他們的身心健康發(fā)展都存在問題。眾所周知，父母是孩子的第一任老師，從小就缺乏正確的指引、教導，很難培養(yǎng)形成正確的人生觀、價值觀。親情缺失，啟蒙教育缺失，不免使得留守兒童心理有偏差。對此，“空巢村”留守兒童的“情感空巢”、“教育空巢”問題就十分令人擔憂。
第四，農(nóng)村公共服務供給不足。
農(nóng)村青壯年勞動力的減少使農(nóng)村公共服務供給嚴重不足。主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給量很少，公共服務供給效率低下，及其公共服務建設結構不合理。例如，在村民自治中，缺乏專業(yè)管理人員，村莊的村容村貌破舊落后；而勞動力的缺乏，致使其基礎設施建設也很不完善；且由于尚處于起步階段，農(nóng)村社會保障體系還不夠健全，農(nóng)村居民的保障水平仍舊十分低下，與城市存在很大差距，農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障體系建設就相對落后很多。此外，政府對公共服務的供給不均衡，表現(xiàn)為對城市有偏向投入，而農(nóng)村地區(qū)的公共服務供給嚴重不足。
三、“空巢村”社會治理模式的發(fā)展思路
“空巢村”所帶來的是農(nóng)村勞動力的大規(guī)模轉移，是我國社會主義現(xiàn)代化建設中城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的必然趨勢。若違背這樣的必然趨勢，則會嚴重不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。然而，“空巢村”的治理，并非絕對性地要求已流向大城市務工、經(jīng)商的青壯年全部回流。而是應建立在有效緩解或徹底解決現(xiàn)狀的基礎上，沖破現(xiàn)在的困境，尋找新穎的治理模式。
第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源配置，創(chuàng)造人才發(fā)展平臺。
首先是想方設法探索如何破解“空巢村”精英流失，專業(yè)人才缺乏的局面。必須從貫徹新農(nóng)村建設中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”這一要求出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源配置。其中的關鍵的是創(chuàng)造讓人才施展才能的平臺。政府應當在這方面出臺優(yōu)惠政策，給予精英們比較優(yōu)越的條件，讓他們愿意回到農(nóng)村工作，為農(nóng)村治理貢獻自己的特殊力量。換而言之，引進人才是促進“空巢村”發(fā)展 的原動力，而政府在政策上的鼓勵和支持就是給予他們成長的“土壤”。為了“空巢村”治理，要邁出的第一步就必須是引進人才尤其是專業(yè)人才，這勢必能對振新“空巢村”有所貢獻。
第二，在外勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動本地經(jīng)濟發(fā)展
農(nóng)村勞動力在城市打拼，積累了一定的經(jīng)驗、財富，學習到了新技能、新理念，可以鼓勵他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造更多的財富。“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮”的掀起，有部分是緣于農(nóng)村相對于城市，其生活成本來得更低。在此方面，政府應大力推廣創(chuàng)業(yè)扶持政策，相關部門則要做好充分配合工作。積極支持、引導小型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化其經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構，促進農(nóng)村經(jīng)濟增長。例如加大對創(chuàng)業(yè)村民的培訓投入，提高其科學文化素質；放松創(chuàng)業(yè)資金貸款條件限制，拓寬融資渠道等，最終實現(xiàn)更好地帶動本地經(jīng)濟發(fā)展，讓農(nóng)村勞動力充分就業(yè)，緩解或去除“空巢村”勞動力不斷向城市轉移。
第三，保障“空巢老人”物質、精神上的雙重需求，實現(xiàn)老有所養(yǎng)。
在社會化養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老設施尚未完善的境況下，“空巢老人”是一大社會困擾。為此，積極完善社會養(yǎng)老保障體系，是幫助獨居老人安享晚年的必要舉措之一。在溫州農(nóng)村的“空巢老人”，其子女都舉家移民國外，剩下孤零零的老人獨守著那片故土。雖然，物質上挺富足的，可精神上卻是極大的匱乏。針對這一情形，則更要關注老人們的精神生活。政府資助一部分，再向“空巢老人”的子女們募集一些資金，然后可構建集中區(qū)域化的養(yǎng)老模式。建立區(qū)域養(yǎng)老機構，將十分分散的“空巢老人”生活在一起，不僅給其提供基礎的生活所需，還幫其安排策劃一些娛樂節(jié)目，滿足精神生活需求。
第四，關愛“空巢兒童”，促其身心健康發(fā)展。
在“空巢兒童”的成長過程中，父母的引導、教育是十分關鍵的。然而，很多家長外出務工、經(jīng)商，就是為了給孩子更好的物質生活，可卻忽略了更重要的孩子的心理成長。因此，首先家長要努力糾正他們“金錢至上”的觀念，取而代之灌輸他們要給孩子更多的關心與愛護。其次，學校要加強監(jiān)督教育及時疏導孩子，多開展集體活動，給予必要的關心、鼓勵。再次，政府應當積極推出優(yōu)惠政策，完善教育體制，解決“空巢兒童”的生活、醫(yī)療、受教育等問題，保障“空巢兒童”感受到平等的對待。
第五，借鑒溫州“農(nóng)村新社區(qū)”建設經(jīng)驗，推進農(nóng)村社會治理創(chuàng)新。
溫州積極推動社會主義新農(nóng)村建設，促進形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。溫州農(nóng)村主動向前邁進一步，探索“農(nóng)村新社區(qū)”建設，完成“農(nóng)村到社區(qū)，農(nóng)民到市民”的轉變。溫州“農(nóng)村新社區(qū)”是一個在當前特定時期通過農(nóng)村實行“三分三改”農(nóng)戶集聚形成的一定區(qū)域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。“三分三改”指“政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開”和“股改、地改、戶改”。這樣不僅有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也推動了溫州農(nóng)村的轉型發(fā)展。而其社區(qū)的組織構建，則是通過“并、聯(lián)”的方式將市、縣、鎮(zhèn)5405個行政村組建成856個農(nóng)村新社區(qū)，整合農(nóng)村新社區(qū)基礎設施，形成社區(qū)便民服務中心、社區(qū)綜治服務中心、社區(qū)計生衛(wèi)生中心、社區(qū)文體活動中心、社區(qū)老年活動中心等五大功能設施網(wǎng)絡。這些舉措不僅完善了基礎設施建設，也通過資源整合使村民享有更多更好的社會福利。在很大程度上，減少了“空巢村”的產(chǎn)生。
參考文獻：
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[2] 王樂文.讓留守兒童告別弱勢心態(tài)[N].人民日報，2011-08-18，第19版.
關鍵詞：采煤塌陷;環(huán)境恢復;綜合治理;策略研究
隨著淮南煤礦企業(yè)“建大礦、辦大電”的戰(zhàn)略步驟實施以來，煤礦的發(fā)展以前所未有的速度向前邁進。淮南在大發(fā)展建設道路上提出將采煤沉陷搬遷與城鎮(zhèn)化建設、生態(tài)環(huán)境治理統(tǒng)籌發(fā)展的“三合一”模式，在戰(zhàn)略上鋪開了采煤塌陷綜合治理與創(chuàng)新社會管理的合作化道路。
1 采煤塌陷區(qū)資源環(huán)境綜合治理項目建設模式
1.1 規(guī)模型城市生態(tài)修復 新礦區(qū)治理與老礦區(qū)修復協(xié)同推進，進行采煤塌陷“泉大”資源枯竭礦區(qū)環(huán)境生態(tài)修復工程。
老龍眼水庫生態(tài)區(qū)是廢棄礦山地質環(huán)境治理項目。老龍眼水庫生態(tài)區(qū)配套亭、臺、橋、休閑會所等建設內容，修復工程提高了老龍眼景區(qū)的自然價值，形成開放式城市公園。大通濕地生態(tài)區(qū)是大通煤礦礦山地質環(huán)境治理項目，這里已成為連接南、北主城區(qū)的綠色紐帶，此處商業(yè)開發(fā)地價已具備升值效應。
1.2 采煤塌陷村莊搬遷新村建設 按照已形成的“煤炭基地”規(guī)劃實施“先搬后采”政策，于2012年底完成2015年的搬遷任務，解決搬遷歷史遺留問題，涉及淮南市、阜陽市、蚌埠市三縣、兩區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個自然莊2.8萬戶、約10.2萬人，統(tǒng)籌集中建2城、擴6鎮(zhèn)、興3個中心村。建成迪溝新鎮(zhèn)、夾溝新鎮(zhèn)、潘集新城、鳳凰湖新城“兩鎮(zhèn)兩城”的新城鎮(zhèn)集群。
1.3 井下采場與地表環(huán)境大布局項目調整 淮河中段洼地和采煤沉陷區(qū)統(tǒng)籌治理，建設具有減洪、除澇、水資源利用等功能的蓄洪與水源工程。廢棄上下六方堤，年均減少堤壩加固維護費用1000萬元左右，移址重建濟河閘，解放此處壓煤量近3000萬噸。
1.4 采煤塌陷土地復墾與地表水土保持 礦井塌陷區(qū)經(jīng)過穩(wěn)沉后，地表最大塌陷深度可達17.4m。對預測塌陷深度小于3m區(qū)域的表土進行提前剝離，集中堆放，作為塌陷土地復墾使用，大于3m的區(qū)域進行水塘改造，對早期業(yè)已形成的煤矸石堆場采用掛網(wǎng)客土綠化。對于井下含水層實施保護策略，對掘進巷道、斷層出水點采取灌漿堵漏，設置防滲墻，防范上部松散層孔隙水位下降，防止地層淺部水土流失。
2 采煤塌陷區(qū)資源環(huán)境綜合治理策略制定原則
2.1 配合政府提升城市面貌原則 淮南市政府提出建設“五彩淮南”，礦屬地政府提出建設“美好鄉(xiāng)村”，煤礦企業(yè)走向“礦業(yè)大發(fā)展”道路，共同宗旨是提升煤礦城市形象面貌。以科學發(fā)展觀為指導，貫徹《關于采煤塌陷區(qū)加快村莊搬遷推進綜合治理工作的意見》精神，圍繞搬遷安置、環(huán)境修復等重點工作，兼顧提升土地利用經(jīng)濟價值。
2.2 農(nóng)村新村搬遷和民生經(jīng)濟定位相結合原則 科學規(guī)劃煤炭開采規(guī)模，采煤搬遷安置集中化，有序開發(fā)，做到建設規(guī)模、開發(fā)強度與區(qū)域規(guī)劃布局、基礎設施和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接，采煤塌陷資源環(huán)境綜合治理項目由點到線，由線到面，改變過去采煤塌陷治理僅對分散零碎的受損住房賠償，就地加固或異地新建，無法形成新鎮(zhèn)規(guī)模。
2.3 采煤塌陷區(qū)資源環(huán)境綜合治理中的經(jīng)濟杠桿策略
2.3.1 運用調節(jié)民生政策經(jīng)濟杠桿。民生政策價值杠桿是社會總財富的二次分配，從煤礦企業(yè)的總資本中分配民生建設資金可以為集團企業(yè)帶來重要發(fā)展契機。在城鎮(zhèn)化道路上，最重要是活化政策機制，能夠充分利用地域資源，充分利用潛在的地方優(yōu)惠政策，鼓勵社會資金參與采煤塌陷地綜合治理，通過招商引資激發(fā)城鎮(zhèn)活力，城鎮(zhèn)發(fā)展活力在于政府活化政策機制。
2.3.2 農(nóng)民新村建設與后續(xù)經(jīng)濟開發(fā)相配合。農(nóng)民新村選址應遠離地下壓煤區(qū)域，選址于省市級交通干道線路，便于形成城市經(jīng)濟交通網(wǎng)絡，同時在農(nóng)民新村設計上注意居住與商業(yè)開發(fā)相結合，從設計角度發(fā)掘經(jīng)濟后續(xù)潛力，在統(tǒng)一規(guī)劃建設的農(nóng)村新村門面地段集中建多層。
2.3.3 調動地方民營經(jīng)濟潛力共同開發(fā)。在采煤塌陷區(qū)地質環(huán)境恢復開發(fā)實踐中，特別要對出現(xiàn)分散零碎的沉陷區(qū)進行深度思考，由于沒有規(guī)模效應，難以形成投資熱點。針對這種情況，屬地政府應采取一定的政策優(yōu)惠方式，將分散零碎的沉陷區(qū)由地方民營經(jīng)濟接管，采取農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，按照“公司+合作社+農(nóng)戶”的組合模式，土地入股，收益共享，深的挖成魚塘，淺的墊成菜地，進行生態(tài)開發(fā)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。
3 采煤塌陷區(qū)綜合治理策略評價
3.1 對綜合治理策略的評價和存在的問題 淮南市采煤塌陷區(qū)綜合治理策略具有獨一性，利用政策擴張型策略體系，發(fā)動大型煤炭企業(yè)為主導建設力量，民營企業(yè)參與建設，以多樣經(jīng)濟體經(jīng)營方式、有效的資源整合等模式完成了城市大規(guī)模歷史性改造。煤炭開采屬地由農(nóng)業(yè)區(qū)向工業(yè)區(qū)，城市郊區(qū)向城市新區(qū)迅速轉變，提升淮南煤炭基地在全國能源“主戰(zhàn)場”地位。
3.2 采煤塌陷土地用地轉征問題 未來采煤塌陷地規(guī)模會進一步擴大，搬遷村莊大量增加，搬遷用地需求量大，除了少量通過盤活存量土地來滿足之外，大部分要通過征用農(nóng)村集體土地來解決，而農(nóng)用地指標有限，需要解決采煤塌陷地村莊搬遷新村址用地問題。對于經(jīng)治理的塌陷土地如何核算土地價值量，復墾后的塌陷地權怎樣轉交給地方管理是目前需要解決的問題。
3.3 采煤塌陷土地綜合治理難度增大 由于淮南煤層特點和現(xiàn)代化開采技術的應用，形成淮南塌陷區(qū)塌陷面積大、速度快、多煤層開采造成多次塌陷、形成穩(wěn)沉區(qū)時間長的特點，往往是在很長時間內既不能綜合利用，又反復補償青苗費，綜合治理工作難度大，制約采煤塌陷區(qū)環(huán)境綜合治理和生態(tài)修復項目的申報。
3.4 在煤礦現(xiàn)代化建設中，歷史文化資源逐漸消失 目前淮南有歷史煤礦開采完畢后遷離原址，實施關、停、并、轉。對采煤塌陷資源環(huán)境綜合利用工作停留在對矸石山開發(fā)利用和對采煤塌陷區(qū)搬遷安置上，而對具有人文價值的煤礦文化遺產(chǎn)保護開發(fā)，還未進行項目評估工作。
