時間：2023-07-19 17:31:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理相關概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
根據“行政法”的字面意義和行政法內在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統行政法學課程知識體系的建構視角可分為兩種基本方向,一是“法學”視角,二是“行政”的視角。
1.1“法學”的視角:傳統的建構行政法學課程知識體系的視角
所謂“法學”的視角,就是指基于行政法的法理基礎構建行政法學課程知識體系。從“法學”視角上理解,行政法學是研究行政法和行政法律的發展規律的學科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規定行政官吏之組織及其能力;且指定權利利害之時,而以救濟之道予個人者也”[1],也就是說,行政法的實質就是“規范和控制行政權的法”[2],行政法的產生目的在于“保障國家行政權運行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學”視角關注行政權的合法合理運用問題,行政權成為傳統行政法學的核心概念。但是,行政權是一個行政法內在的抽象性概念,單靠行政權概念無法描繪行政法意義上的行政活動,這就需要尋找和借助能夠體現行政權目的和本質的外部性概念———行政行為這一特殊的社會行為。因為作為一種具有國家強制力的社會行為規范,法律規制的對象主要是社會行為。正如馬克思所指出的:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域,因為行為就是我為之要求生存權利,要求現實權利的唯一東西,而且因此我才受現行法的支配”[4]。由此,“法學”視角的行政法學課程知識體系,關注的是作為行政權行使行為的行政行為的法律依據。行政法學課程教學目的是使學生掌握行政立法、行政執法、行政司法等行政權運行活動所需相關的規范性法律依據和理論依據,透徹理解行政法律條文之法理內涵,培養處理行政爭訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進而使學生培育成法律專業工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學”視角的行政法學課程知識體系必然包容所有的行政法理論知識和案件處理技能。但是,對于公共管理類專業而言,行政法學課程教學目的是培養學生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領域極為廣泛、內容非常豐富、實體性規范與程序性規范相交織并共存于一個法律文件之中的特點決定,“法學”視角的行政法學課程教學無法使原本缺乏基本法學理論基礎和法律思維能力的公共管理類專業學生在規定的有限學期時間段內能夠全面有效地領會這種龐雜的知識體系之內容,“法學”視角的行政法學課程知識體系也無法適合于以培養公共管理人才(而不是法律專業人才)為目的的公共管理專業行政法學教學要求。而且“行政法學的知識積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態接受其他學科研究成果對自身的影響”[5],使“法學”視角的行政法學知識體系無法適應和解釋當代公共行政(行政管理)的多樣化、復雜性發展趨勢,無法適應當代行政體制的改革要求,無法適應公共管理類專業的人才培養目的。
1.2“行政”的視角:對“法學”視角的發展
在傳統的“法學”視角的基礎上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構建行政法學課程知識體系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照傳統行政法理論和傳統行政學理論,“公共行政”主要指“國家行政”即國家行政機關或者法律法規授權行使國家行政職能的公共組織對社會公共事務的組織、管理、決策與調控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動,行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動,并以內部定向關心機構和人員以及辦公室的管理”[6]。據此,公共行政實際上就是國家行政權行使主體,依照行政法律規范的規定,具體行使國家行政權,對社會公共事務進行管理和提供公共產品、公共服務的活動。如果說“法學”視角側重于國家行政權運行的法律依據和運行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關注國家行政權運行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權的實現是通過行政行為來完成的,因此在以行政權控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發點和歸屬只能是國家行政層面上的行政行為論,據此“公共行政”視角的行政法學課程知識體系在“法學”視角的行政法學課程知識體系的基礎上,更加關注行政行為的主體資格、行政行為的構成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎,增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋。可以說,關注行政權行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對“法學”視角的發展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實踐的發展要求。然而,隨著20世紀后期公共行政的改革,很多過去國家(政府)包辦的社會公共管理事務,轉由社會的非政府性質的公共機構來承擔。公共行政已經不再僅指國家行政,“也指國家以外的非營利為目的,以為一般社會公眾和本組織成員提供服務為宗旨的社會公共組織(如律協、醫協、消協、村民委員會、居民委員會等)的職能、作用和活動”[7]。據此,傳統的公共行政行為主體,從過去單一的行政機關,擴大成包含特別授權的公共組織(即法律法規授權的組織)、受行政機關授權的組織、受行政機關委托的組織等多元化主體的復雜系統。也就是說,傳統的“行政法”字面意義上的“行政”內涵,已經演變成主體、內容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學課程知識體系,因其研究對象(國家行政權的行使活動)的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉向,無法解釋社會公共組織的公共管理活動的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養要求。
2公共管理視角重構行政法學課程知識體系的分析邏輯
2.1“公共管理”視角:對傳統“行政”視角的發展
關于如何定義公共管理,國內外學術界一直沒有一個統一的看法,有的甚至相去甚遠,國外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國內的定義也是不勝枚舉。按照曹現強等人的觀點,所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機構和公共企業為促進社會的發展、維護和增進公共利益、滿足公眾的需要而對公共事務和公共部門進行管理的活動[8]。非政府部門和公共企業成為管理主體是公共管理區別于以國家行政為內涵的傳統公共行政的特點之一。如果說,傳統的公共行政是國家集權形式的一元主休對社會公共事務的官僚制管理形態,那么公共管理則是國家放權或還權形式的多元主體(國家行政機關、非政府組織、公共企業等)對社會公共事務的合作管理形態。按照休斯的觀點[9],“行政”基本上指服從指令和服務,而“管理”則指:(1)取得某些結果;(2)取得這些結果的管理者的個人責任。據此,如果說傳統公共行政關注的是國家行政權的運行過程,強調服從上級的指令,提供公共服務,那么公共管理包含的內容更為廣泛,就國家行政權而言,公共管理不僅是關注國家行政權的運行過程,更加關注行政權運行的結果及其個人責任,更加關注社會公共組織如非政府組織、公共企業等為社會提供公共產品和服務的結果與責任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國家、公眾之間的法律關系,進入到行政法學研究對象范疇,公共管理視角的行政法學研究必然成為當代行政法學研究的一種新的視角。比起傳統的“法學”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當代社會公共事務管理的主體、方式、內容的多元化發展,更加符合公共管理類專業等非法學專業人才培養的要求。在此,如何基于當代公共管理實踐構建行政法學課程知識體系,就成為公共管理類專業行政法學教學改革的時代課題。當前公共管理視角的行政法學研究和教學所面臨的挑戰是:如何理解公共管理類專業中的行政法學課程地位?如何根據公共管理實踐需求構建行政法學課程知識體系?如何選擇適應公共管理專業人才培養要求的教學方法?就當前的課程建設要求來看,當務之急是重構符合公共管理實踐和教學對象需求的行政法學課程知識體系的問題。因為課程知識體系決定課程教學內容和教學方法。
2.2公共管理視角重構行政法學課程知識體系的分析邏輯
近年來,一些高校行政法學教學及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構行政法學課程知識體系。如皮純協與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學》[12]等是針對公共管理專業人才培育而編寫的代表性行政法學教材。但是這些教材在建構行政法學課程知識體系的思路上仍然殘留傳統行政法學的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識模塊與公共管理實踐之間的銜接關系和各知識模塊內容之間的邏輯關系,進而無法真正體現現實的公共管理實踐的發展,無法真正滿足公共管理專業人才培養方面的行政法學知識需求。在此,關鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構行政法學課程知識體系的行政法學分析邏輯的問題。按照關保英教授的觀點[13],行政法學分析邏輯既是一個理論體系,又是一個能夠幫助我們認識行政法現象的操作工具;行政法學分析邏輯是對行政法認識的一個方法論,它所包含的哲學原理是以具體的操作得到體現的;行政法學分析邏輯是一個行政法學研究的實用理性問題,它的最大效果是對行政法分析過程的指導和在行政法分析過程中的具體應用;行政法學的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據的,沒有一定的分析范疇我們將無法對行政法現象進行具體的分析;行政法學分析邏輯中的范疇是可以進行選擇的,即我們可以根據自己的認識進行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據此,從“公共管理”視角上看,應當從規范公共管理活動和公共管理類專業人才培養目的角度去選擇行政法學課程知識體系的主要內容。在此,需要明確三個基本點;首先,要明確如何從“公共管理”視角認識行政法?這是公共管理視角構建行政法學知識體系的基礎和出發點。其次,要明確公共管理活動所要依據的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構建行政法學知識體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業行政法學課程的教學目的是培養學生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力,而不是以培養學生的解決行政爭訟的法律思維和技能為教學目的,這一點是公共管理視角的行政法學課程知識體系內容的選擇標準。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識構成公共管理專業人才培養中有用的知識?這一問題的回答決定公共管理視角構建行政法學課程知識體系的基本內容。
2.3行政法行為論:公共管理視角重構行政法學課程知識體系的理論主線
如果說傳統行政法學視角中的“行政法是行政主體與其他社會因素發生沖突的控制性規范,反映并聯接行政主體與行政相對方以及其他社會主體的關系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調整的是因實施公共管理權而形成的公共管理法律關系,這一法律關系既包含國家行政權力主體與行政相對人之間的國家公共行政關系,又包含以社會公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業與其管理對象之間的社會公共管理關系,也包含因國家權力主體、社會組織和個人對公共管理活動進行監督而形成的公共管理監督關系。根據行政法的規定而形成的公共管理法律關系的內容就是相關行為主體的權力(權利)與責任(義務)關系。這些主體的行使權力(權利)、履行責任(義務)的法律行為———包括公共行政權主體的行使國家行政權力和承擔責任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業等社會公共部門的根據行政法律授權行使公共管理權力和承擔責任的法律行為即社會公共管理行為、公共行政權或公共管理對象的依法行使行政法上的權利和履行行政法上的義務的公眾法律行為即公眾守法行為、對公共管理行為的監督行為即行政法律監督行為,共同構成公共管理視角的“行政法行為”,成為現代行政法規制的對象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關系。從公共管理視角上看,國家制定和實施行政法的根本目的就是通過規范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規范各類行政法行為主體的權力(權利)與責任(義務)關系,使公共管理活動符合國家意志。行政法學課程知識體系是一個集合概念,當我們討論行政法學課程知識體系時,也就是以對行政法的總體認識以及這種總體認識所形成的機制為焦點的。但是,行政法學課程知識體系的總體性認識不能完全排斥研究者對基于行政法學課程教學目的而對特定行政法問題給予的關注,而所關注的視角不同,行政法學課程教學知識體系的建構方向和結果也不同,此時被關注的特定行政法問題就構成這一視角上的行政法學課程知識體系的主干內容。從公共管理視角上看,由法權通過法律行為來實現的法理決定,我們需要關注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結果和行為責任為核心要素的當代公共管理的視角看,樹立法律權威理念,以行政法來規范行政法行為,就是行政法治理念的核心內涵。主體的多元化是公共管理區別于傳統公共行政的最大特點,不同的主體在行政法上的地位、權利(權力)與義務(責任)的規定性,使公共管理與行政法發生了關聯,而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對公共管理進行規制的核心內容。如果說法學視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個行政法學理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學課程知識體系,應當以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學課程知識體系的基石和理論主線。
3公共管理視角的行政法學課程知識體系的知識模塊及其邏輯關系
對行政法行為的關注,必然引發出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應當具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監督問題(需要解答如何監督公共管理行為,對違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補償或賠償違法公共管理行為所導致的侵害后果等)等相關理論問題的關注。而這四個方面的理論知識的學習,需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎論(法理基礎)來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業的行政法學課程知識體系,具體包括以下五個方面的知識模塊:
首先,行政法基礎論:行政法基礎論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關系(包括各類公共管理行為引發的公共管理法律關系、監督行政法律關系等)、行政法及行政法學的產生與發展等有關行政法的基礎理論問題。對于缺乏基本法學理論基礎和法律思維訓練的公共管理專業學生來說,行政法基礎論是學習行政法學其他專題理論的法學理論基礎。
其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國家行政主體、社會公共管理主體等公共管理權行使主體)、公共管理對象(包括國家公共行政層面上的行政相對人或行政相關人、社會公共管理層面上的管理對象等公共管理權的相對人)、監督公共管理主體(國家權力機關、社會組織、公民等依法對公共管理進行監督的監督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權力(或權利)與責任(或義務)等相關主體理論問題,注重有關公共管理組織的實體法知識的解釋,為學習行政法行為論提供基本理論框架。
第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權力(或者權利),履行法定責任(或義務),產生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據行為主體的性質不同,行政法行為可分為國家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執法、行政合同等法律行為)、社會公共管理行為(依法創制行為規范、解決爭議、執行法律規定、建立契約等法律行為))、行政法制監督行為(國家權力機關、社會組織、公民等對公共管理進行的監督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權利、履行行政法上的義務)等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識的解釋。
第四,行政法監督論:從公共管理視角上看,行政法上的監督指的是對公共管理主體法律行為的監督。違法公共管理是行政法監督的主要對象,它指公共管理主體所實施的,違反行政法律規范,侵害受法律保護的公共管理關系或監督公共管理關系而尚未構成犯罪的有過錯的(瑕疵)公共管理行為。行政法監督論主要解釋監督公共管理的內涵、監督主體及其權利義務、監督的形式和方式、對違法公共管理的界定等監督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監督論,注重行政法制監督的實體法知識的解釋。
[關鍵詞]公共管理；公共利益；沖突；關系
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.175
[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）12-0-02
公共管理是政府及從事各種社會公共事務管理的非政府組織通過各種方式處理涉及公共事務的問題的工作，其宗旨是為人民服務，目的是促進公共利益的順利實現。從公共管理的含義中可以看出公共管理和公共利益之間存在著密切的關系。公共利益主要是指涉及廣大公眾的利益和需要，每一位公民都享有。同時，公共管理和公共利益之間也存在一定的沖突，政府要積極地調和這些沖突，使公共管理組織能夠更好地實現自己的職能，最大程度地實現公共利益。
1 公共管理的概念分析
公共管理是政府把新型的觀念與技術應用到公共領域，來為廣大公眾提供良好的服務。公共管理是一種以政府組織為主體的管理機構，聯合其他社會力量，利用政治、經濟等各方面的管理方法和途徑，以為人民提供高質量的服務為主要內容，提高政府和社會治理績效，進而促使公共利益順利實現的活動。公共管理是政府管理的重要內容，同時也包含社會行業和社會性質的公共管理服務機構所從事的公共事務。公共事務是政府和非政府組織為滿足社會所有成員的需求，實現公共利益，推動社會進步而開展的一系列社會范圍內的活動。公共管理主要是為了實現社會公共利益。公共管理的主要承受者和實踐者是政府和非政府組織。
當今我國，政府是實施公共管理的核心部分，負責提供大部分公共管理方面的服務職能，但隨著社會的發展及各種公益組織的產生和發展，非政府組織的力量也在進一步發展壯大，承擔著一部分公共管理的職能。從總體來看，政府主要擔任宏觀方面的職責，主要從事對外行使的交流活動、社會安全、法律法規等方面的工作；而關于社會方面的服務和保障工作及各種政策法規的具體實施則大部分是由除政府以外的非政府組織完成的。公共管理的對象是社會上的各種問題、公共方面的項目及人們共同使用的物品和資源，如馬路、路燈、空氣、水源等。
2 公共利益的概念分析
從利益主體來看，社會利益可分為個人利益和公共利益，所謂的個人利益主要是指以個人為目的的利益，而公共利益則是指以公眾為目的的利益。從古至今，國家形式一直在發生著不同形式的變化，但公共利益是一個國家存在的合理又合法的原因。公共利益與個人利益是相對的，個人利益的主體是個人，而公共利益對應的主體則是廣大公眾。公共利益包含的范圍較廣，涉及的對象及利益內容相對比較復雜，具有多樣性。在一般情況下，利益可以等同于需求，但是公共利益并不是所有私人需求的簡單相加，公共利益可以理解為個人利益的交集。比如公民在公共場所享有的安全、衛生、環境、公共汽車、公共廣場、公共健身器材及文化、體育、藝術等方面的需要都是公共利益的內容。公共利益具有非排他性的特征，即每一位公民都可以享受這些權利，沒有人能剝奪其他人在公共利益方面所享有的權利。同時，我們也不需要證明公共利益是不是真的存在，一個國家的執政黨和所有公民都認可并接受公共利益，且我國法律也對公共利益進行了明確規定。公共利益所涉及的內容應該是與其有直接關系的內容，隨著社會的進步，公共利益的內容也會發生相應的改變。
3 公共管理與公共利益的沖突
3.1 公共管理主體及相關活動與公共利益相違背
公共管理是為了實現公共利益才進行的一項管理活動，公共管理的各項活動開展的基礎和出發點應放在公共利益上。判斷公共管理活動是否有效的標準也主要是看其是否實現了公共利益。比如，目前我國的各項法律法規及各種公共財產的相關制度不夠完善，財產權的界限確定的不夠清楚，尤其是對公共財產的權力更是模糊不清。同時，作為公共管理主要內容的權力一旦被賦予相關的部門和個人，便很容易失去其公共的性質，轉而為部門和個人利益的實現提供方便。一些人在選擇公共利益與個人利益時，選擇維護個人的利益，忽視甚至損害公共利益。
像電信、天然氣、電力等具有壟斷性質的部門依靠所賦予的權力謀取私利，這些部門或個人依靠自己所處的壟斷地位，獲取較高利益。也就是說，在公共管理部門中，部分人獲取的個人利益較高，從而造成利益不平衡，加劇了公共管理與公共利益之間的沖突。除此之外，公共資源也存在一定程度的壟斷，有些本身應屬于公眾所有的信息，卻被掌握在個別人手里，用于謀取私利，從而造成與公共利益之間的沖突。
3.2 在公共管理工作中，政策決定的機能制度并沒有遵循民主原則，缺乏科學性
關鍵詞：大數據時代；公共管理；統籌能力
1引言
公共管理強化了政府的治理能力，也提升了政府績效和公共服務品質。當前階段我國房地產建筑工程的施工比例明顯上升，建筑工程的管理弊端也暴露的更加明顯起來，公共管理應結合大數據優勢發揮其應有的管理效果。
2大數據時代公共管理面臨的挑戰
公共管理是維護社會正常發展狀態，推進我國現代化建設進程的關鍵管理路徑，大數據時代下，數字成為了信息的主要載體，也成就了全新的科技時代。但是大數據時代同時也對公共管理造成了一定的沖擊，以下對大數據時代下公共管理面臨的挑戰進行分析：第一，現階段中，房地產建筑工程的建設施工是我國強化社會基礎設施供給力度的關鍵路徑，統籌意識缺失是公共管理在大數據時代中面臨的較為明顯的挑戰，這一挑戰的出現是大數據與建筑工程管理銜接不良導致的；第二，管理安全問題。大數據時代中，信息的傳播效率明顯提升，這一特征體現于房地產建筑工程的公共管理上時，整體呈現了公共管理安全性下降的趨勢；第三，信息共享性不足。當前階段，公共管理作用于房地產建筑工程時，展現了一定的孤島效應，公共管理與大數據模塊的連接性較低；第四，公共管理人才匱乏。就房地產建筑工程而言，其建筑比例逐年上升，大數據時代中，實施有效的公共管理既需要能力也需要配合[1]
3公共管理在大數據時代的創新路徑
3.1實施精細化管理
現代社會中，房地產建筑工程作為基礎設施建設中的關鍵構成，在我國推進“美麗中國”規劃進程時，占據了較大的規劃實施比例。從概念上來看，公共管理是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其技術、方法的學問。因此，大數據時代的來臨于公共管理而言，更是一種全新的機遇，以下對實施精細化管理提出相關建議：第一，公共管理人員在管理過程中，應該以我國相關政策為指導，建立公共管理與建筑工程大數據之間的有機聯系，從而從大數據中獲取房地產建筑工程相關信息，達到統籌管理的目的；第二，為進一步提升公共管理在房地產建筑工程中的管理力度，相關人員應該構建建筑工程大數據與公共管理之間的連接體系，保證房地產建筑工程質量。
3.2保障信息安全
現代社會中，我國房地產建筑工程的建設施工難度逐漸加大，傳統公共管理方式在面臨新型建筑環境時，出現了一定的落后現象。大數據時代的來臨，為房地產建筑工程的管理提供了可持續發展方針，為解決公共管理在房地產建筑工程上的信息安全管理問題提出以下幾點建議：第一，公共管理人員在進行房地產建筑工程管理時，應具備較高的安全防范意識，在與大數據環境進行連接的過程中，強化管理信息的保障性，以我國建筑工程的施工環境和建筑全局為基礎，采取相關措施，樹立有效的安全屏障；第二，公共管理人員在進行房地產建筑工程管理時，為全面保障信息安全，應立足于房地產建筑工程管理現狀，構建信息安全保障體系，并對其進行嚴格推進。
3.3強化互聯互通能力
大數據時代的降臨，大大提升了房地產建筑工程的施工效率，為進一步提升我國建筑工程質量的穩定性，通過公共管理對工程進行有效監管是可行性路徑之一。統觀大數據時代特點，公共管理只有建立了良好的互聯互通的能力，才能發揮大數據優勢，促進我國房地產建筑行業的發展，以下對強化互聯互通能力提出相關建議：第一，公共管理人員應立足于當前房地產建筑工程管理現狀，對工程管理人員的構成進行調查，并以此為基礎，構建公共管理與大數據的聯通網絡，從而提升信息傳遞效率，實現數據的多方共享；第二，互聯互通能力與公共管理人員的管理意識有著密不可分的關系，因此，相關部門還應致力于管理人員管理意識的提升，以全面推進公共管理的發展[2]。
3.4強化人才建設
當前階段我國實施的公共管理具有明顯的管理效果，健全了社會管理體系，其在房地產建筑工程中的管理應用，也顯著提升了房地產建筑工程的工程質量。大數據時代中公共管理要想進一步發揮管理能力，還應強化公共管理人才的建設力度，以下對其提出相關建議：第一，對公共管理人員進行有效培訓，并設置能力考核環節，重點考評公共管理人員的管理意識水平和公共管理與大數據之間的連接能力；第二，為進一步提升公共管理水平，解決管理難題，相關人員可邀請公共管理和大數據的行業內專家對公共管理人員進行協同教育，傳授相關管理經驗，解答公共管理人員的管理疑惑，從而提升公共管理人員的管理能力。
4結束語
總而言之，大數據時代下公共管理面臨著較大的挑戰，但是，公共管理不應將大數據時代的來臨視為洪水猛獸，而應詳細分析大數據優勢，并將其應用于創新管理中，以全面建設我國的和諧管理局面，促進我國的可持續發展。
參考文獻
關鍵詞：公共圖書館 公共管理 傳媒效應
一、公共圖書館的公共管理與傳媒效應概述
公共圖書館是由國家中央或地方政府管理、 資助和支持的、 免費為社會公眾提供書刊借閱、報告講座、讀書活動、參考咨詢等服務的圖書館，其服務對象可以針對兒童到成人，即所有的普通居民；公共管理是以政府為代表的政府組織以及以公共利益和社會公平為導向的非政府組織為實現公共利益，將社會公共事務作為管理對象，而進行的為社會提供公共產品和服務的活動；公共圖書館作為非營利性機構，其公共管理就是為了加強社會主義文化建設，為社會公眾提供有關社會文化傳播和培訓服務的活動。
傳媒即傳播信息資訊的載體，是信息傳播過程中從傳播者到接受者之間攜帶和傳遞信息的一切形式的物質工具。一般而言，傳媒具有傳播信息、引導輿論、教育大眾和提供娛樂等社會功能與效應。公共圖書館作為提供書刊借閱、報告講座、讀書活動、參考咨詢服務的專門機構，其本身與傳媒就有著不可分割的關系。而進入科學化管理的今天，公共圖書館的公共管理也與傳媒有著一定的聯系。本文就從公共圖書館的公共管理和傳媒的關系出發，進一步分析與之相關的優化公共圖書館的公共管理工作的具體措施，并進一步分析傳媒效應對公共圖書館的公共管理的重要意義。
二、運用傳媒效應提高公共圖書館的公共管理水平的對策探討
隨著現代傳媒技術的不斷進步，融合現代管理理念所吸收的公眾因素的基礎上，我們試圖將傳媒效應運用到提高公共圖書館的公共管理水平，保障公共圖書館的有效運行。對于運用傳媒效應提高公共圖書館的公共管理水平的對策和技巧的探討應該從兩者的關系出發，并結合我國公共圖書館的公共管理現狀進行具體分析。
2.1發揮媒體輿論導向效應，促進公共圖書館公共管理的法制化進程
我國在公共圖書館法制化建設方面，國家層面無法可依，地方立法又過于粗淺，成效不明顯。法律的欠缺和法制化進程的滯緩，必然導致公共圖書館的公共管理無法可依，甚至混亂欠缺規則的約束。要有效促進公共圖書館中公共管理的法制化進程，應當進一步調動公眾積極性、提高公眾關注度、發揮公眾輿論監督作用，進而需要充分利用媒體的輿論導向作用。如此，通過充分發揮媒體的輿論導向效應，促進公共圖書館中的公共管理的法制化進程，從而有效提高公共圖書館的公共管理水平。
2.2吸納公眾參與和影響決策，緩解“秩序有余，活力不足”的現狀
當前，我國公共圖書館的公共管理呈現“秩序有余，活力不足”的現狀。針對這一現狀，為了增強公共圖書館的活力，就應當吸納更廣泛的公眾參與和影響決策，而這一過程就必須充分利用傳媒的宣傳和傳播的作用。通過媒體的有效宣傳，從而吸納公眾參與決策，進一步有效緩解公共圖書館管理所面臨的現狀，提高公共圖書館的公共管理水平。
三、傳媒效應對公共圖書館的公共管理的意義探討
在公共圖書館的公共管理的過程中傳媒起到什么樣的作用，兩者之間又存在怎么樣的聯系呢？筆者認為，應該包括以下幾點。
3.1傳媒效應能夠有效促進公共圖書館的公共管理的優化
美籍奧地利著名社會學家和傳播學家保羅?拉扎斯菲爾德認為媒體具有強化社會規范的作用，即通過對輿論的引導和傳播以促使公共管理部門改進社會規范。基于傳媒對大眾輿論的引導和傳播，促使公共圖書館的公共管理者不得不對大眾的態度和要求予以考慮，從而制定出更為合理更能體現公共利益和社會公平的規則。因此，對大眾媒體和傳媒效應的有效利用，有助于進一步優化公共圖書館的公共管理。
3.2借助傳媒效應能夠增強公共圖書館的公共管理的效果
現代管理交流中心學派認為管理人員是交流中心，而管理人員的作用就是接受信息、儲存信息、處理信息、傳播信息，并將計算機運用于管理之中。依照此理論思考，在公共圖書館的公共管理過程中，公共管理人員的工作任務就是收集公眾對公共圖書館的看法、根據信息及時制定具體規則、將規則反饋給公眾以檢驗規則的有效性的過程。而在規則反饋的過程中，必須借助于現代化的傳媒技術和運用傳媒效應，從而使得管理規則被更廣泛的人群所關注與遵守。如此，通過傳媒技術與傳媒效應的合理運用以增強公共圖書館的公共管理效果，從而使公共圖書館的公共管理得到有效的推行。
3.3 應用傳媒效應能夠保障公共圖書館的公共管理決策中公眾參與和影響
現代公共管理決策理論認為管理的過程中應給予公眾以更多的關注，從公民中搜尋政策制定的來源，講求主動吸納公民參與決策。在公共圖書館的公共管理決策中也應當吸納公眾參與決策或提出意見，這也是保障公共管理決策的正確性的必要選擇。在信息社會的今天，吸納公眾參與公共圖書館的公共管理決策的過程在簡單傳遞信息的同時，還要對信息進行加工包裝以達到讓公眾關注、討論并提出意見，也就是需要用到傳媒渲染的效應。如此，則公共圖書館的公共管理決策中的公民參與需要傳媒效應的應用。
四、結束語
本文在界定相關概念的基礎上，對運用傳媒效應提高公共圖書館的公共管理水平的對策以及傳媒效應對公共圖書館的公共管理的意義進行了分析與探究。由于個人水平有限，不足之處在所難免。這一問題更深層次的探究還要我們繼續探尋。
參考文獻：
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[2] 我國公共圖書館組織結構改革新視角《圖書館研究與工作》2009年02期
[3] 淺析公共圖書館的和諧服務《貴圖學刊》2009年02期
在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？
在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。
2.技術設計類問題。“實現特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。
二、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態。”這相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。
關鍵詞：公共利益；現代公共；公共管理；管理本質
引言
顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現實的公共利益，它與公眾利益密切相關。
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
3.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
2.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。新晨
第三，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
同時，以公眾為立場并不代表公眾只是被動的、挑剔的消費者，因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”，他們也應該付出相應的“代價”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外，公民參與也是實現公共利益的重要手段。它不僅是集體表達利益需求的途徑，也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：davidmathasen:thenewpublicmanagementanditscritics,internationalpublicmanagementjournal,volume2,numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
關鍵詞：公共管理；公共危機；危機管理
一、公共危機管理的概念及特征
公共危機管理是指公共組織以政府為核心，通過現代風險和危機精神以及危機管理理念的指揮,依據法律原則采取公共危機管理法規、應對緊急事件處理方案，在社會各方組織和群眾的相互協調合作下，來對危機事件進行預測、預防、控制與處理，以達到避免、減輕、彌補公共危機的目的，從而保護公民的人身、財產安全以及國家安全。公共危機管理有三層含義。一是自然環境有著不可抗力、不可預知、不確定信息、極具挑戰性等因素下會出現各種公共危機不同程度的可能性。這是客觀存在的事實，應該正視這一方面的事務。二是以科學的態度和方法來研究公共危機，這是了解公共危機的前提條件。三是公共危機的處理不僅要靠政府與相關部門的主導，同時需要社會各階層人士有序參與、共同合作。公共危機管理呈現出七大特征。一是緊迫性。由于危機的發生往往是突發性的，而且時間很緊迫，急需處理，突然性使得社會面對極大的負面因素，難以有效采取應對措施。二是長期性。這類事件一旦發生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社會的因素很多，危機管理的時間較長。其三是不確定性，事前事后對危機事件的預測和判斷也往往是不確定的。其四是鏈條效應。通常危機會引起連鎖反應，“牽一發而動全身”，觸及到方方面面。其五是權變性。危機發生的誘因很多，對于發生過程中所表現的側重點也不盡相同。其六是心理約束性。一旦發生危機，人經常表現出憂慮、恐慌、害怕等心理。這些心理狀態會約束人們對危機事件的認知和判斷能力。其七是博弈性。在危機面前，雙方都在一個相互博弈的動態過程中。
二、公共危機管理的必要性
1.維護社會穩定與和諧。從社會的穩定發展來看，重視危機管理，有利于社會穩定和和諧發展。因此，必須從更高的審慎標準來看待危機事件，否則對社會穩定和發展都是極其不利的。
2.防止出現系統性風險。當今公共關系是一個越來越緊密的整體，經濟全球化使得各個國家相互影響、相互作用，關聯性愈加強烈，因此，更需要加強公共危機管理，提升危機意識，借鑒其他國家危機管理的案例，取其精華，以求達到減小危機的影響范圍與影響時間，更有效地預防社會發生系統性的風險。
三、公共危機的誘因
1.主觀原因。如果管理部門對社會公共環境缺乏一定的認知度、適應能力不夠，往往無法對危機的出現做出一個比較及時合理的解決方案。這是由于相關管理人員危機管理意識不夠，對社會所發生的重大事件的關注度不高，在管理上效率不高，導致出現了不必要的疏忽和脫節現象。
2.客觀原因。自然災害因素往往難以預料，有相對的復雜性和困難性。在物資匱乏的情況下會引起盲目和一定程度的恐慌，導致公共危機的暫時發生。例如，經濟泡沫和間接性的通貨膨脹使居民購買力下降，出現暫時的市場低迷，公共危機管理底氣不足等現象。
四、公共危機管理模式創新
加強“全局化”觀念，對傳統公共危機管理的弊端進行有針對性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整體和部分”的公共危機管理新模式。公共危機管理需要在統籌全局、宏觀決策的背景下，充分考慮危機可能發展的各種因素，注重借鑒公共危機事件所具有的波動性、范圍性、全球性。創新構造知識型、有需求的公共危機管理模式。由于相關部門公共管理系統至今存在部分漏洞，要有效改進其處理危機事件的效率和能力，就必須從不斷發展變化的環境中獲取知識，建立一個有知識和有需求的公共危機管理模式。當前情況下，公共危機管理依然是以有關部門為主導，多方面公眾共同有序參與、反饋配合的，但為了經濟與公共管理事業的穩定發展、迎接美好未來，有關部門亟需順應時代的發展潮流，適時將網絡信息技術等新興事物更好地融入危機管理模式中，并且嘗試傾聽大眾的反饋與心聲，促進集民智、順民意的發展局面。
五、結語
通過以上的探討和分析，可以發現，雖然我國對公共危機管理進行了一定的研究與實踐，但是仍然沒有完全擺脫理論的上的局限，實證和反饋力度仍需進一步加強。由于公共危機所帶有的復雜性和多樣性，其研究勢必涉及管理學、法律學、經濟學等多領域，有關部門和相關人員應該以“包容和發展的眼光，謹慎又開放的心態”來處理好公共管理中危機管理這一部分的實務。
作者:陳麗彬 陳國良 單位:賀州學院 廣西平桂飛碟股份有限公司
參考文獻:
[1]呂孝禮,張海波,鐘開斌.公共管理視角下的中國危機管理研究——現狀、趨勢和未來方向[J].公共管理學,2012(3).
關鍵詞：公共管理學；行政案例；教學方法
在現代教學活動中，從國家到學校都大力提倡教師采用新的教學方法以提升教學效果。與此同時，國家和各大高校對教師進行了各種教學方法培訓，旨在使教師探索出符合自身教學特點的教學方法，案例教學是一種經常被提及和廣泛使用的教學方法。但是，與國外著名高校相比，我們對從事案例教學的師資培訓還處于一種空白狀態，以哈佛商學院為例，除一兩門課以外，其他課程都用案例教學；案例教學所占比例高達90%，對于30個學時的課程，一般只有2學時的理論講授，28個學時用于案例教學。行政案例教學是公共管理學課程傳授管理知識，培養管理技能的重要方法之一，它可以很好地解決理論講述、案例教學等方法的不足，使授課對象深入理解知識要點，使學生無論在生活和學習中，都能靈活運用所學知識去思考現實問題。
一、公共管理學的課程定位與行政案例教學的引入
公共管理學是一門運用管理學、政治學、經濟學、社會學、組織理論等多學科理論與方法，專門研究公共組織的管理活動及其規律的綜合性學科體系。這門課程注重培養學生的創新思維和綜合運用公共管理學知識去解決實際問題的能力。如果單純以理論灌輸的方式進行教學，就會導致這門課顯得空洞乏味，無法幫助學生建構完整的知識框架體系；因此，傳統的“填鴨式”教學方式對于應用性極強的公共管理學的教學來說顯然是不合適的。
在當下中國高校的授課過程中，公共管理學多采取課堂理論教學，教學內容多以概論性、原理}生和原則性等為主。這種課堂教學難以使學生獲得定性、定量等專業的分析工具和具備更高級的專業素養，也不能有效地幫助學生取得能滿足公共管理需要、處理公共事務、解決公共問題所需要的品質、能力和技能。但是，我們也不可能讓學生脫離課堂，完全深入到公共管理工作中去。
從動態過程看，教學活動其實是師生之間建構一種互動關系的過程，除了教師的講授之外，也要培養學生學習的主體性、參與性、合作性。教師是學習過程的組織者與協調人，在教學中與學生互動，讓學生通過“獨立地獲取信息、獨立地制訂計劃、獨立地實施計劃、獨立地評估計劃”，使學生在“動手”實踐中，掌握職業技能、習得專業知識，構建屬于自己的經驗和知識體系。
案例教學是管理類專業一種重要的教學方式，通過具體案例的講授來拓寬學生的眼界，培養學生分析問題和解決問題的能力。就課程特點而言，公共管理學也非常適合采用案例教學。行政案例，是把行政過程中已經發生過的成功或失誤的典型事例編寫成的案例。它對行政機關的組織、人員以及行為的過程加以描述，再現當事人的主要觀點、行為經過和導致的結果，作為輔助材料配合理論學習，以提高學習者的分析判斷和解決問題的實際能力。在公共管理學的講授過程中，教師要通過理論講述、案例教學等多種方法向學生傳遞知識要點和理論精髓，使學生能把書面的概念、理論與現實結合起來，從實際中理解概念要點，內化為自己的知識和技能。行政案例教學將學習者置身于復雜的現實情境中，使其體驗到政府實際運行過程中的各種壓力、復雜性，有助于提高學習者在有限信息的基礎上進行決策的能力以及在分析復雜問題時的能力，使得學習者通過對行政現實素材的分析，更好地理解公共管理理論，使得學習者更積極地介入或參與教學過程，在教學互動過程中開發學習者多方面的潛能。
二、行政案例教學：從概念理論到現實實踐
在公共管理學課程中運用案例教學法，通過對行政案例的分析與研究，展示公共管理的經驗或教訓，使學生對分析方法、管理技巧和解決問題有所體驗，從而達到掌握公共管理知識、理解公共管理真諦的目的。因此，在公共管理學的教學過程中，需要培養學生根據不同背景的案例設計不同的解決方案的能力，為尋找實現目標的各種方案，在結果預測和比較基礎上，做出合理決策。
從教學要求結合授課特點，可將行政案例具體劃分為四種類型：
1.應用型案例：選擇案例的案情與學習中的某一知識點有明確的對應關系，情節比較簡單，圍繞主題展開表述，沒有冗余或干擾性信息，有明確的和唯一的標準答案，這種類型的案例多用于教師對知識點檢驗和訓練學生對知識的掌握。
2.對策型案例：案例圍繞主題展開表述，提供信息比較充分，雖有基本的解決問題思路，但答案不是唯一的或沒有最佳的標準答案，多用于教師對相應知識點的例證或檢驗與訓練學生對相應知識點的掌握與運用，常見于講課、作業、課堂討論及開卷考試。
3.開放型案例：這種案例描述的往往是某一真實的管理情景，提供的信息是全面的，包括大量冗余的甚至干擾性信息，問題本身和解決問題所涉及的知識是綜合性的、跨章節甚至跨學科的。學生要首先搞清問題所在，分清主次，然后理出解決問題的思路，綜合利用所學知識，找到解決問題的方法，提供解決問題的方案，最后進行抉擇。
4.理論創新型案例：這種案例描述的往往是現有管理知識與工具無法有效解決的問題，需要師生共同探索和嘗試，理出思路，給出概念，提出方法，進行理論創新。這類案例的選取和應用需要教師認真備課并收集大量相關資料。
三、行政案例教學中的幾個關鍵問題
（一）行政案例的選擇：選擇合適的、本土化的案例
第一，選擇合適的案例，緊扣教學內容。選擇案例要緊扣已經講過和將要講的基本原理，有助于學生在基本原理的指導下分析案例，加深學生的學習印象，提升教學效果。
第二，選擇本土案例，貼近中國現實。由于學科發展的歷史原因，公共管理學課程的有關教材大多是在國外經典著作的基礎上編寫，國外的一些經典案例是對歷史上管理經驗與方法的總結與回顧，但與行政管理的現實已有了距離，如果機械照搬，對于還沒有走出大學校門、欠缺實踐經驗的學生來說，更不易于使他們領悟教學內容和教學要求。因此，在教學內容的安排上，必須通過案例的本土化讓學生在學習過程中，既能把握整體理論體系、接觸理論前沿，又能聯系中國實際。選擇國內行政案例容易激發學生的探索興趣，有利于學生認知案例所蘊含的原理，深入了解中國公共管理的現狀。公共管理學的本土化必然要求熟悉我們國家的制度，而行政案例教學恰恰可以把一些全國性的、在社會中影響比較大的事件引入中國的公共管理教學過程中，了解中國公共管理的特點，發現公共管理過程的復雜性和重要性，加深理論和實踐尤其是和中國的實踐、中國國情之間的關系。
（二）行政案例教學的技巧：關注啟發式教學，注重組織環節。鼓勵學生參與
應用啟發式教學模式，注重本科生素質培養，強調學生參與，在教學中注意營造輕松熱烈的氣氛，通過互動方式提高參與度，及時引導學生的討論方向。要及時對討論的中心議題進行歸納、概括、提示、明確，對已經討論充分的問題及時總結、終止、轉移，對尚未討論或討論不充分、不到位的問題及時引導、提示，對游離主題之外的問題及時制止、轉移，對開放性的問題及時誘導、暗示，討論結束時要及時點評等。
在案例教學中，學生的參與至關重要。大多數學生習慣于教師講授、學生聽課記錄的教學模式，不習慣參與討論，導致部分學生在案例討論過程中沒有積極性和主動性。如何最大限度地調動學生參與的積極性，教師的教學技巧至關重要。教師要用親切、有感召力的語言和形體動作感染激發學生的參與熱情；要善于營造平等、寬容、人性化的課堂氛圍，消除學生心理障礙；要鼓勵學生在案例討論中多層次、多角度探討“為什么”，大膽質疑，勇于爭辯；要給予積極參與者正面評價，提高學生的信心；當案例討論產生交鋒，教師應當及時疏導、鼓勵討論深入。
（三）教師在行政案例教學中的定位：扮演多重角色
案例教學要取得好的效果，離不開教師角色的準確定位。行政案例教學要求教師扮演多種角色，如“設計者、主持人、仲裁者、參與者等一系列潛在、模糊的角色”。作為設計者，教師要預先規劃和設計案例教學的內容、形式和時間；作為主持人，教師要控制課堂討論節奏和學習進度，引導討論主題，創造熱烈有序的討論氛圍；作為仲裁者，教師在案例討論出現批評與爭論時，將主題引導至問題的不同看法的解釋和辯論上；作為討論參與者，教師要注意抓住學生發言的閃光點，鼓勵學生獨創之見。
關鍵詞：公共管理失范；社會信任危機；政府
社會信任是一個社會安全機制中的重要內容，對國家的政治經濟發展和社會的和諧穩定產生著直接的影響。改革開放以來，受到市場經濟建設初步發展的影響，我國社會上的信任水平相對較低，甚至在現代化建設過程中一度出現了下滑趨勢，對國家經濟增長、政治穩定以及國際地位的提升產生了相應的不利影響。從社會運行理論的角度看，導致這種社會信任危機出現的根本原因在于公共管理失范。因此，現階段我國政府應該加強對公共管理失范的研究，從不同角度對公共管理失范進行分析，進而結合公共管理失范問題探索社會信任危機的解決辦法，為社會主義現代化建設作出相應的貢獻。
一、公共管理失范的具體表現和失范原因
1.公共管理失范極其表現。失范是社會學研究領域中的重要概念，根據涂爾干的相關研究理論，主要指人們在呈現出夸張化文化建設目標中逐漸失去了對規范趨同的情感支持，而在實際目標的建設中通過一定的手段極力獲取未獲得法律支持的利益，在集體意識發生改變和社會結構出現轉型的歷史時期，經濟活動所帶有的非道德取向變化導致公共生活出現一定的危機，造成社會整體結構和功能出現失調和紊亂現象，個人的目標成為影響其行為的主要因素，最終必然會造成社會整體穩定情況的急劇惡化，行為規范的應有效力喪失，整個社會出現信任危機的病態發展征兆。現階段，我國公共管理失范問題主要表現在以下結合方面：其一，工作人員懶惰怠工，本應在公共管理中發揮相應作用的工作人員不作為，損害群眾利益，造成政府信用出現斷鏈；其二，瀆職失責，推卸本應該自己履行的責任，在工作中，造成國家和人民的利益出現損失，對政府信用產生不良影響；其三，權錢交易、、，政府公共管理失效，對政府信用體系的建設產生不良影響；其四，兩面行政，公共管理人員“臺上一套、臺下一套”，陽奉陰違，實施地方保護主義，不利于執法監督工作的開展，也推動了政府信任危機的產生。
2.公共管理失范出現的原因。當前我國導致我國公共管理失范出現的原因主要包含四個方面的內容：第一，整體行政意識較差。受我國傳統行政管理心理的影響，一些政府組織成員自身行政意識較差，對法制建設相對忽視，不利于政府行政工作的高效開展。近幾年，盡管我國已經認識到行政法制建設的重要性，并不斷完善行政體制，但是在落后行政意識觀念的影響下，組織成員的主觀思想對行政決策產生重要影響，在一定程度上促使公共管理失范的產生，對政府行政管理工作造成不良影響。第二，政府管理職能缺乏明確的定位。現階段，在我國行政機構的建設中，由于管理職能缺乏明確的定位，在一定程度上導致不同職能之間的職責和職權發生分離或重合現象，造成公共部門存在內部競爭和推諉責任現象，致使公共管理失范現象的出現。第三，政績評估工作不夠合理。盡管當前我國政績評估共合作已經開始實施政治和經濟的雙重標準，但是受到政績評估工作復雜性的影響，評估體系中仍然存在薄弱環節，造成一部分政府官員為了自身利益而忽視了廣大人民群眾的利益，促使公共管理失范產生。第四，權力的監督和執行規范性較差。由于我國公共權力的行使存在單一發展關系，在一定程度上嚴重限制和上下級之間的相互監督，對公共機構的監督和管理也缺乏足夠的參考，致使公共管理失范現象產生，對政府信用體系的建設產生嚴重不良影響。
二、克服公共管理失范，解決社會信任危機的對策
1.培育科學的公共管理精神、公共管理精神是社會公共組織在各項工作中所表現出來的生命力、凝聚力等整體性精神風貌，是對公共服務進行管理的持久性承諾。現階段，基于政府信任危機，亟需在社會建設中培育和構筑一種科學的公共管理精神，對公共管理工作做出正確的指引。這一精神的構筑一般包含效率、公正、責任和創新等方面的內容，其中效率具體指利用現有資源實現公共利益的最大化；公正則指通過合理配置公共資源或者行使正義的自由裁量權來維護社會的公正和公平；責任代表著為公共利益而服務的意識和責任態度；創新表現為與時俱進的探索公共管理工作中出現的新問題解決辦法，促使公共管理效用得到充分發揮。在工作實踐中，公共管理精神能夠通過適當的自我教育、社會輿論、組織強化和道德考核等方式，激勵個體在公共管理方面的行為自覺，最大限度的克服行為失范現象，為政府信用體系的建設奠定堅實的基礎。
2.構建完善的社會信用體系。要想從根本上消除社會信任危機，就必須構建相對完善的社會信用體系。在當前我國社會的轉型發展時期，要構建一個健全、良好的社會信用體系，必須以政府信用體系的建設為切入點，從政府信用體系的建設開始逐步打造能夠真正兼顧人民利益、取信于民的公共信用體系，進而建成能夠對現代化建設產生極大輔助作用的全社會信用體系，為社會主義和諧社會的建設貢獻相應的力量。在此工作中，政府應該在各項工作中堅持以民為本的工作原則，相關制度的制定和政策的出臺都應該符合社會公益、公理、公德等方面的要求，促使政府工作的開展能夠得到廣大人民群眾的大力支持和自覺維護。同時，政府相關部門還應該不斷建立健全的公共管理和服務模式，進一步提升管理效率和效果，為社會大眾提供更為優質的管理服務，真正實現公共管理工作的開展親近民眾、為民眾服務、維護民眾的基本利益，推進社會信用體系的建設進程。
3.對公共管理決策進行優化處理。一般情況下，社會風險與信任危機之間存在一定的正比例影響關系，即社會風險的影響性越大，公共信任危機也必然越大，社會大眾的社會信任感則必然受到不良影響而逐漸下降，不利于社會的穩定發展。因此必須提升公共管理決策的科學性，規避社會風險或最大限度的降低社會風險可能造成的損失。具體來說可以從以下幾個方面入手：首先，加強決策機制建設，在公共管理工作中在對關乎國計民生的重大決策加以制定和貫徹落實之前，應該對國情和民情進行具體的考察，盡量聽取社會上不同階層對社會對本次決策的建議和要求等，進一步提升決策的科學性和社會適用性，保證公共決策的制定能夠與廣大人民群眾的發展需求相適應。同時，在體察民情的基礎上也應該發揮相關專家在決策制定方面的重要作用，建立多元化的決策咨詢機制和信息獲取系統，切實提升決策的科學性和合理性，規避決策風險。其次，堅持預防原則。任何政治決策的制定必然都存在一定的不確定性，因此在制定公共管理決策的過程中應該加強對決策評估工作的重視，明確決策執行后可能帶來的相關風險，并針對風險做好評預防和應對方案，維護社會大眾的根本利益。最后，建立完善的當事人參與決策體系。一般情況下，公共管理決策的制定必然關系到一定的公共群體，甚至在維護某些人利益的同時也會對其他社會大眾的利益造成損害。因此在決策制定過程中要兼顧不同參與者的意見，保證各個方面參與者的意見能夠得到充分的表達，最大限度的降低民眾對決策的抵觸心理，促使管理決策得到良好的貫徹落實，提升公眾對社會的信任度，為社會的和諧穩定發展貢獻相應的力量。
三、結語
總而言之，當前我國公共管理體系存在相應的公共管理失范問題，在一定程度上導致了社會信任危機的產生，所以為了規避社會信任危機，必須采取科學的措施加強公共管理，提升公共管理實際質量，進而在維護廣大人民群眾基本利益的基礎上，增強公眾對社會的信任，完善社會公共信任體系，促使社會和諧穩定發展。
參考文獻：
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（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
