時間：2022-10-21 03:03:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、新公共服務與新公共管理的共同性
(一)全新公共服務在一定程度上應用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明確公私部門沒有存在實質(zhì)差異的前提之下，全新公共管理逐漸開始應用私營部門的管理技術(shù)來提升工作效率。全新公共服務不是反對效率價值，其僅僅是在批評公共管理、否認公私部門實質(zhì)差異性的基礎上，逐步開始承認全新公共管理中提升效率的一些技術(shù)和創(chuàng)新性方法，譬如人事管理中使用短期雇傭替代公務員終身制，采用科學合理的招聘程序，建立逐層劃分工資的績效制度，加強結(jié)果的靈活操作性等相關(guān)的內(nèi)容。
(二)全新公共管理中蘊含的服務理念通常來看，全新公共管理與全新公共服務分屬于不同的治理方式，然而，本研究對二者進行具體的研究后發(fā)現(xiàn)，全新公共管理存在以下幾種性質(zhì):首先是全新公共管理落實了工具主義的理念，主要使用經(jīng)濟學理論與市場競爭規(guī)則，在嚴格的制度與程序范圍內(nèi)進行大刀闊斧的變革;其次是全新公共管理中弱化了公共權(quán)力，使其逐步向社會分化;最后是新公共管理培養(yǎng)了社會自治力量，行政開始從客體向中心演變。全新公共管理主要是縮減政府規(guī)模，降低不必要的規(guī)制，讓政府管理從大量繁雜的公共事務中得到解脫;使用公共政策來引導公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與競爭，以期提升公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率與質(zhì)量，在整個過程中都會讓社會組織等相關(guān)人群開始主動提高自治能力，而社會自治力量的演變也在這一方面顯示出服務理念的提升。因此，新公共管理同新公共服務之間有著非常多的相似點［2］。
二、新公共服務與新公共管理的區(qū)別
(一)公共行政的回應目標差異全新公共管理的主體是顧客，將普通群眾視為顧客，同之前的公共行政相對比，更加注重普通大眾的地位和價值。新公共管理提出政府的行為必須要向企業(yè)學習，最大限度將政策建設成顧客可以從中自由的選取，可以讓顧客進行全方面的監(jiān)督和檢查。然而，顧客本是追求個人利益最大化的人群，全新公共管理所表達的意思就是將政府的公共政策從政治領(lǐng)域逐步納入到市場中，但是，從新公共服務的角度來考慮，把普通大眾作為顧客，同時從經(jīng)濟學方面來研究政治問題，其實就是注重顧客的短期盈利。因此，全新公共服務通常從反面出發(fā)，以尊重公民的權(quán)力為基準，將人民看成存在相同利益的群體。所以，新公共管理與新公共服務在認識回應目的特點上存在差異，使得其中存在不同的社會治理方式;通常前者針對顧客選取愛好的回應，借助的是企業(yè)家精神，公民仍處在客體的地位;新公共服務強調(diào)普通大眾應該參加到行政中、成為政策制定的主要群體，讓公共行政成為一種非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差異新公共服務主要注重多元化治理，任何公民與團體都可以協(xié)同管理公共事務，相對于政府而言，最主要的工作就是同機構(gòu)組織以及公民共同找尋代表公眾的利益，同時為實現(xiàn)這些利益而努力。從新公共服務對于行政規(guī)范性問題的分析過程中可以很容易的發(fā)現(xiàn)，政府的目的與企業(yè)的目的存在較大的出入，政府是實現(xiàn)公平與正義的手段和保障，必須保證公共利益處于絕對的核心地位，讓公共問題的處理方案與產(chǎn)生過程都能夠較好地滿足正義、公正以及公平的標準和準則。而新公共管理主要利用市場的方法處理政府遇到的困難，若將政府比作是企業(yè)，則是借助企業(yè)的精神和理念來控制公務員的行為，在容納私人部門管理技術(shù)的同時，也相應地汲取了私人部門的價值觀念。所以，從二者的利益來分析，本身存在著較大的沖突，一邊是新公共管理不承認存在公共利益，另一邊則是公共管理同公共利益間沒有絲毫的聯(lián)系。
(三)理論思維取向上的差異全新公共管理的私人部門管理手段與經(jīng)濟研究角度都是為了改善政府工作效率低下與呆板的形象，以更加有效與靈活的形象面對普通大眾。所以，全新公共管理主要以理性為改革準則，改革的主要內(nèi)容是集中提升政府工作效率與方法等方面，通過理性的手段實現(xiàn)公共管理的效率。而新公共服務延續(xù)了新公共行政“民主行政、社會公平”等價值觀，關(guān)注公民的權(quán)利。如某位學者所說，公共管理人員必須追求回應性的提升與公民信任度的加強，將公民參與政府管理視為一項基本的公民權(quán)利，公民會積極注重公共利益，政府必須協(xié)助公民提升整個過程中不同方面的能力。新公共服務關(guān)注公民參與和民主治理，將公共利益放置在非常重要的地位，政府的職能必須從控制管理轉(zhuǎn)到服務，讓全新公共服務理論基礎更加具有群眾基礎，所以是以民主為主要的改革形式［3］。
(四)價值取向差異新公共管理與新公共服務的理論基礎和主要內(nèi)容存在差異的最重要原因就是價值取向不同。新公共管理關(guān)注的價值主要是經(jīng)濟和效率。在效率價值的引導之下，新公共管理將政府的服務對象視為顧客，在管理上可以良好地使用市場機制與競爭機制，表現(xiàn)出績效與結(jié)果。目前，顧客服務與績效衡量等相關(guān)思想理念逐漸成為公共行政用語的構(gòu)成因素。新公共服務本質(zhì)上是對新公共管理等主要以經(jīng)濟理論與自我利益為主導模式的深思;從價值取向來看，新公共服務注重的主要價值是社會公平、回應性等相關(guān)內(nèi)容;新公共服務注重服務的使命與價值，關(guān)注公民參與以及公共責任制等內(nèi)容。因此，從本質(zhì)上來看，新公共服務體現(xiàn)了行政理論發(fā)展過程中的民主價值取向。
三、結(jié)語
綜上所述，本文主要從新公共服務與新公共管理之間的共同點和差異入手，具體研究兩者間存在的異同點。研究認為，實踐生活中必須要加深行政管理體制改革，構(gòu)建服務型政府，擴展和加強具有中國特色的公共行政理論，全面分清新公共服務與新公共管理的異同，這不但是非常重要的任務，也是非常必要的程序，只有這樣才能夠更好地推進政府的依法行政。
作者：陳繼偉單位：黃淮學院社會管理系
為了實現(xiàn)公共利益，促進社會的全面發(fā)展，公共管理這種新型治理模式一定會體現(xiàn)出自身的價值取向，公共管理是倫理行為，而道德規(guī)范和倫理原則會對公共管理的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進市場經(jīng)濟倫理的發(fā)展。公共管理是在市場經(jīng)濟環(huán)境下誕生并發(fā)展起來的，市場經(jīng)濟倫理一定會讓公共管理產(chǎn)生新的倫理價值取向。市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，分離了個人利益和公共利益領(lǐng)域。只有在利益發(fā)展分化和沖突時，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應當、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場經(jīng)濟環(huán)境下公共管理要協(xié)調(diào)因為利益沖突和分化引起的不同利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，對社會的和諧氛圍予以維護，展示出人們追求“善”的價值取向和倫理化要求。其次現(xiàn)代管理所具有的人本主義傾向推動公共管理倫理化的發(fā)展。現(xiàn)代管理發(fā)展過程中出現(xiàn)明顯的人本化趨勢和傾向，每一個管理者在管理時都會對其他人產(chǎn)生一定影響，而管理行為能夠體現(xiàn)出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進屬下人性的發(fā)展。公共管理也有較強的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發(fā)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)出人的價值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現(xiàn)出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設過程中產(chǎn)生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對待社會利益和自身利益時運用了不恰當?shù)膽B(tài)度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內(nèi)心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現(xiàn)此想法是以公共管理的組織者和執(zhí)行者的道德水平較差為基礎的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價值觀念和是非觀念有直接關(guān)系。組織的價值觀和是非觀受管理者素質(zhì)的影響，而管理者的價值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環(huán)境的影響。公共管理者以及管理組織對待社會利益和自身利益所運用的不恰當態(tài)度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標和社會要求不一致，例如在選擇管理者時重視對其業(yè)績、勤奮、能力進行考核，輕視對其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對自己的道德進行嚴格要求。
（二）公共管理環(huán)境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環(huán)境中具有的刺激因素，一些是組織內(nèi)部環(huán)境產(chǎn)生的，如對于政策、信息、物、財、人等資源調(diào)配和控制的權(quán)力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環(huán)境產(chǎn)生的，如文化、社會、經(jīng)濟、政治等方面對公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內(nèi)部環(huán)境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統(tǒng)；形成外部因素與社會及其所在的歷史時期有直接關(guān)系。功利化組織的誘因?qū)芾碚哂休^大影響。大部分公共組織的性質(zhì)是非功利化的，管理者應該抵制功利化因素帶來的影響。但現(xiàn)階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設比較緩慢世界大部分國家發(fā)展社會經(jīng)濟的實踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發(fā)展速度是導致公共管理倫理缺失的原因之一。我國公共管理教育制度和倫理文化的建設明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，在城市化進程逐漸發(fā)展、人口快速流動、社會大眾要求提高公共服務質(zhì)量的社會改革和轉(zhuǎn)型期間，社會投入到公共管理倫理領(lǐng)域的精力較少。政府部門是公共管理服務和產(chǎn)品的提供者，個人和企業(yè)是服務和產(chǎn)品的使用者。這種單一性的公共管理產(chǎn)品和服務方式造成消費生產(chǎn)間的倫理沖突，而公共管理組織和個人更加重視傳承而輕視發(fā)展。公共管理倫理教育制度落后主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、社會比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統(tǒng)、深入的對公共管理倫理進行分析和研究，造成倫理建設沒有明確的目標，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運用贏利性組織的規(guī)范管理和聘任員工、處理和社會間的關(guān)系，進而降低了公共管理的倫理水平和服務水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關(guān)教育受到利益的左右。
三、根據(jù)公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現(xiàn)象比較嚴重，具有特殊性的同時存在普遍性，在公共權(quán)力大的領(lǐng)域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關(guān)鍵對象是能夠行使公共權(quán)力的個人和組織。應對公共管理中倫理缺失要運用以下幾種策略。
（一）對公共管理倫理的規(guī)范標準和作用領(lǐng)域予以明確隨著公共管理領(lǐng)域的逐漸擴大，政府部門和機構(gòu)要提高對公共管理活動的分析和研究，對其倫理標準和活動范圍予以明確，根據(jù)公共管理組織和管理者的具體要求進行明確區(qū)分，同時規(guī)范社會公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對群眾生活產(chǎn)生影響的強弱不同，制定不同級別的道德規(guī)范和考核標準，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內(nèi)容。應對公共管理組織和個人對社會利益和自身利益運用不恰當態(tài)度的問題，要從增強公共管理者的道德修養(yǎng)和提高組織文化兩個方面來降低不道德思想和行為。所以要加強對公共管理組織的監(jiān)管，提高對公共管理者的道德考核和約束。倫理建設要具有一定的針對性，不能運用普通組織的評價和考核標準。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對正義事業(yè)的忠誠度以及道德責任感等情況，運用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設教育制度和倫理精神的過程中，要根據(jù)時展的要求有選擇的繼承傳統(tǒng)倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時學習和借鑒國外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機智、誠實、堅強等。讓公共管理者成為正義公平的守護者和實踐者。
（二）公共管理領(lǐng)域要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度現(xiàn)在我國正經(jīng)歷著社會轉(zhuǎn)型，和公共管理具有密切關(guān)系的活動逐漸增多，所以要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度，降低社會環(huán)境中不良因素對公共管理組織的負面影響。構(gòu)建起能夠?qū)⑺泄补芾眍I(lǐng)域進行覆蓋的倫理環(huán)境，對政府部門、事業(yè)單位以及具有經(jīng)濟利益的各級公共管理組織的做法，提出科學合理的倫理要求，并客觀真實的評價實施效果。行業(yè)協(xié)會要管理和監(jiān)督危害群眾利益的行為，對沒有履行公共管理義務的個人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強全民參加民主決策和社會治理的主人翁意識，制定并實施反腐的遠期戰(zhàn)略規(guī)劃。根據(jù)社會轉(zhuǎn)型時期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規(guī)范機制。構(gòu)建起可以在決策中彰顯公共意識的科學化、民主化管理機制，要求全體管理人員在工作中體現(xiàn)出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質(zhì)，讓他們在對待公眾利益時展示出實踐精神并善待弱勢群體。讓廉潔意識、法治意識、責任意識、誠信意識深入到每個公共管理工作者的心中，將積極承擔社會責任作為評價和考核公共管理組織和個人的論據(jù)，提升組織的非經(jīng)濟性特征，用服務型管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的統(tǒng)治型管理，運用道德倫理評價標準對組織進行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動公共管理倫理的建設和發(fā)展公共管理是社會治理的主要模式，是為社會大眾提供社會制度安排和道德人格自律等精神產(chǎn)品和服務。公共管理組織的目標是引領(lǐng)大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經(jīng)濟效益來制定功利化目標，而要提供和公眾具有密切關(guān)系的服務和產(chǎn)品，所以該組織和管理者不能運用經(jīng)濟標準來對自身的獲得和付出進行衡量，其工作成績因為具有長期性和非顯著性的特點，容易產(chǎn)生社會評價不真實、不客觀的現(xiàn)象。所以應該按照組織提供的服務和產(chǎn)品特點，實施針對性較強的教育和宣傳。運用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會經(jīng)濟活動中的影響力。在對公共管理進行規(guī)范的過程中，要將已經(jīng)開展的傳統(tǒng)活動和創(chuàng)新活動結(jié)合起來，將公共管理倫理提高到國家管理的宏觀層面上予以考慮。進一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務標準、管理方式以及管理理念。
四、結(jié)束語
1問題選擇受到外部條件的影響
1.1復雜外部環(huán)境下的問題選擇
現(xiàn)階段，公共問題變得越來越復雜，公共管理者在政策制定上也進行了適度干預。因受到處理技術(shù)、問題識別等因素的影響，公共管理問題選擇也逐漸轉(zhuǎn)移至管理者方面。公共管理者可以利用理性抉擇、環(huán)境分析，把自己偏好的問題劃入政策議程的范疇，同時還可以通過優(yōu)化策略，改變環(huán)境約束，在問題構(gòu)建上要有創(chuàng)造性，擴大問題選擇支配權(quán)。在處理事務較多、缺乏激勵、精力有限的條件下，政治決策人員可能會因為偷懶，導致問題選擇中的個人投入與分析減少。實際上，政治決策者更希望管理人員可以保持熱情，善于發(fā)現(xiàn)公共問題的存在，并且找出問題的解決方案。對于單個政治決策者而言，并非所有在這一區(qū)間內(nèi)的問題選項都是他所想要的，但每個問題選項都可以接受，這就達到一種均衡狀態(tài)。在均衡問題區(qū)間范圍內(nèi)，公共管理者能夠充分發(fā)揮政治決策的制衡關(guān)系與偏好差異作用，在問題選擇上把握自。若均衡問題區(qū)間較小，則表明自主空間也相應較小，如果均衡問題區(qū)間較大，那么自主空間也較大。
1.2公共管理者在問題選擇上具備偏好性
在環(huán)境可能產(chǎn)生變化的條件下，管理者能夠利用自身行動，積極應用策略，對公共管理問題的不利外部條件進行處理，在均衡問題區(qū)間內(nèi)，使其朝著對管理有利的方向發(fā)展，擴大選擇空間。很多因素都可能導致政治決策者偏好產(chǎn)生變化，公共管理者需要掌握其中的某些方面，同時改變自身狀態(tài)。例如政治決策人員在他人說服下，或者在政策實踐、學習過程中獲取了新知識、新信息，可能導致他們的問題選擇產(chǎn)生變化。如果政治決策者在確立理想點中不夠理性，盲目確立，則可能降低社會關(guān)注度。公共管理者便需要抓住機遇，選取自己偏好的問題選項，并將其納入選擇范圍中。公共管理人員具備主動性，可以采取策略性行動，使決策人員的偏好產(chǎn)生變化，從而有利于擴大選擇空間。
2問題選擇的創(chuàng)造性
2.1創(chuàng)造條件
改變外部環(huán)境公共管理人員可以使創(chuàng)造條件、外部約束條件發(fā)生變化，擴大問題選擇空間與自由度，通過一定條件，超越外部約束，選取其偏好的問題。在先發(fā)制人過程中，公共管理人員要及時預測事物發(fā)展趨勢，政治決策者偏好可在一定程度上制約公共管理問題選擇，他們可選取自己偏好的問題，公共管理人員可通過勸說，使政治決策者與自己的偏好一致。公共管理者在問題選擇中，可能會選取政治決策者偏好，但自己并不喜歡的問題，該問題選擇與未來發(fā)展趨勢相符，符合發(fā)展需要。公共管理者必須充分意識到自己對社會認知的不足與公共問題的復雜程度，了解自己的能力。公共管理的問題選擇需要受到外部條件的制約，同時外部條件也可以在一定程度上輔助管理，兩者屬于相輔相成的關(guān)系。
2.2公共管理問題的選擇
受到多方面因素的影響若公共問題在創(chuàng)造性建構(gòu)、客觀形態(tài)兩方面有差異，則問題選擇可能被多重定義，公共管理者、政治決策者在公共問題選擇定義方面，都希望采用自己偏好的方式，就形式上而言，是對同一問題進行表述，就語義上來看，表達的含義可能不同，不同的行動者在表述問題過程中，可能會表現(xiàn)出不同異質(zhì)性，會采用多個維度陳述問題。某一問題多重定義會受到個人觀察角度、所處位置與個體差異的影響，是多種因素共同作用的結(jié)果。問題維度數(shù)量與人的偏好、認知、信念也有著較大的關(guān)聯(lián)，通過增加問題維度數(shù)量，公共管理者可以合理運用策略，將某因素中所包含的重要部分凸顯出來，從而有利于加強管理。在公共管理過程中，管理者可以充分利用信息優(yōu)勢，對候選問題維度進行評估，公共管理者在利用維度數(shù)量時，要給予相應的空間，通過勸說、修辭藝術(shù)、宣傳等手段轉(zhuǎn)變，明確當下環(huán)境需要關(guān)注的重點，以此完成問題選擇。另外，公共管理者還要及時了解政治決策者的關(guān)注點，明確他們的觀察角度與觀察范圍。管理者在公共管理中具備創(chuàng)造性、能動性與自主性，要善于抓住工作重點，明確當下亟需解決的公共問題，并采取措施解決，達成公共管理的目的。
作者：江濤單位：上海理工大學
一、公共管理中溝通與互動的要求與原則
1.要求
有形性:提供公共服務的設施定期保養(yǎng)與整備、供應適當與充足等。即實體設備定期維修與整備的數(shù)據(jù)須建文件,適時更新?lián)Q代。可靠性:公共行政人員作業(yè)應兼具效能與效率、在約定時間內(nèi)完成服務等。即公共行政人員要有事先預防的觀念,執(zhí)行服務時第一次就把事情做對。反應性:公共行政人員能立即回答民眾的問題、提供快速服務、積極協(xié)助民眾解決問題等。即要有系統(tǒng)導向的觀念,公共行政人員需清楚整個團隊的運作,才能立即回答民眾問題,不要有一問三不知的情形。勝任性:公共行政人員的專業(yè)知識與技能、改善質(zhì)量的能力等。即公共行政人員要有質(zhì)量管理的專業(yè)知識,并不斷持續(xù)改進。禮貌性:公共行政人員的清潔和整齊儀表、禮貌應對、親切回答等。即公共行政人員均能以民為尊,對民眾體貼、友善。信用性:公共行政人員的人格特質(zhì)是值得信賴的、積極與民眾互動等。即公共行政人員對民眾做好質(zhì)量承諾,以追求更好的服務質(zhì)量。安全性:提供安全的工作環(huán)境、嚴防保密資料外流等。即所有公共行政人員均肩負民眾資料保密的責任。接近性:容易電話聯(lián)絡、較短等候時間、便利的服務作業(yè)時間等。即民眾容易且方便聯(lián)系到相關(guān)的公共行政人員。如落實民眾抱怨申訴處理渠道。溝通性:公共行政人員隨時與民眾溝通、傾聽民眾意見等。即公共行政人員秉持民眾導向的理念,了解民眾意見以持續(xù)改進。了解性:探知民眾需求與期望、提供個別服務等。即公共行政人員運用品質(zhì)管理的方法探知民眾滿意程度,以提供良好的服務。
2.實施原則
公共管理中,實施良好的溝通與互動,必須遵守下列五項原則:以客為尊:以民眾滿意為核心,民眾又分內(nèi)部民眾和外部民眾兩部分,其中內(nèi)部民眾指參與政府機關(guān)各項設計、生產(chǎn)以及服務的相關(guān)部門或人員;外部民眾指政府機關(guān)服務的普通大眾。全員參與:全面質(zhì)量管理強調(diào)組織中的所有部門、所有人員均肩負著服務管理的責任,也享受產(chǎn)生高質(zhì)量服務所帶來的福利,這種伙伴關(guān)系(partnership)的建立,是實施全面服務管理的重要策略。事實管理:組織隨時搜集、處理與解讀有效信息,以持續(xù)改善質(zhì)量、滿足民眾需求。該信息包括內(nèi)部工作表現(xiàn)和外部民眾需求。可持續(xù)改進:分成兩部分,第一部分為政府機關(guān)內(nèi)部的持續(xù)性質(zhì)量改進,如設計、制造、服務過程及人員、制度的不斷自我改進,第二部分為不斷了解外部民眾的需求情形,推出新的服務形式。服務質(zhì)量承諾:全面服務管理的推動,首重政府機關(guān)管理人員的認同、全力推動,營造追求質(zhì)量氣氛,使所有人員齊心一致,共同為提升服務質(zhì)量努力。
二、我國公共管理中溝通與互動工作促進措施
為了提升行政服務質(zhì)量及民眾滿意度,導入全面服務管理理念來消除不同互動所造成的落差,先提出以下幾種做法。
1.追求精益求精的服務質(zhì)量
一是政府機關(guān)必須有前瞻思維及動態(tài)導向的概念,要能掌握先機,以符應外界環(huán)境需求不斷創(chuàng)新、求新求變。公共行政人員需秉持以民為尊的理念,適時且定期調(diào)查民眾滿意程度,并能搜集、掌握有效信息,以尋求改善。二是建立良好的溝通模式,不只擴大參與,更能由上而下全員參與,借助內(nèi)外部的有效溝通,更能了解民眾的期望。建立PDCA“循環(huán)圈”等團體服務質(zhì)量提升的方式,加強公共行政人員、對質(zhì)量管理的重視,通過團隊合作及討論,不但可找出服務管理主要障礙并加以解決,也可以借此來減少認知上的差距。三是行政服務質(zhì)量的提升需要上層人員的認同、全力推動,且所有成員需齊心一致,共同為追求提升行政服務質(zhì)量而努力。建立客觀、公正評估者及被評估者所接受的衡量標準,在制定效標時,相關(guān)人員需全員參與。行政服務質(zhì)量改善是一個永無止境的循環(huán)過程。服務管理的作法是強調(diào)可持續(xù)改進的歷程,不斷精益求精,以求達到最好質(zhì)量。
2.建立行政服務運作的標準化流程
標準化流程是一項有益的工具,它可幫助公共行政人員思考一步一步的過程,并且提醒公共行政人員正確的步驟。建立行政服務工作標準化也即建立一個完整而周到的工作依據(jù),對有經(jīng)驗者而言,可以做為自我管控的參照點,對新手而言,則可做為開展工作的工具。實際的制作過程包括:分析相關(guān)的規(guī)定以及理想的原則與做法;進行分析找出工作要素,如工作目標、工作人員、工作時間、工作事項、注意事項;依據(jù)時間先后及工作邏輯,排定順序;將行動要項建立成為工作模板,說明工作內(nèi)容、相關(guān)人員(或單位)、時間及注意事項;將以上要素組織完成后,繪制成流程圖。政府機關(guān)工作標準化的建立應以人員流動率高、工作內(nèi)容復雜、工作較具爭議性的事項為優(yōu)先。標準化建立之后,必須讓一位新任人員能馬上進入狀況,才算成功。標準化作業(yè)程序的建立,只是最低質(zhì)量保證,為使機關(guān)行政工作確實負起服務民眾的任務,政府行政工作必須不斷改進、調(diào)整,建立更高的質(zhì)量,并以謀求民眾滿意為最終目標。未來除了需要優(yōu)質(zhì)的公共行政人員之外,更應不斷建立政府各項行政業(yè)務標準化的作業(yè)程序,一方面讓整個機關(guān)業(yè)務的推動有標準作業(yè)程序可資遵循,不致因人事異動,產(chǎn)生青黃不接現(xiàn)象,影響工作的持續(xù)開展;另一方面公共行政人員根據(jù)作業(yè)程序準則進行工作,可避免摸索和減少時間浪費,進而提高工作的質(zhì)量、效率與效能。
后現(xiàn)代主義是伴隨著上世紀中后期西方國家社會轉(zhuǎn)型和環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新的社會文化思潮。作為現(xiàn)代主義的辯證的“反面”，后現(xiàn)代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構(gòu)特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導與現(xiàn)代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對現(xiàn)代性的發(fā)展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現(xiàn)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質(zhì)性和封閉性等發(fā)展特點，后現(xiàn)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現(xiàn)代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點，深入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來的種種負面效應，從而以更加獨特的視角全面地審視社會的發(fā)展。后現(xiàn)代公共管理理論是在后現(xiàn)代文化思潮和話語體系出現(xiàn)并跨領(lǐng)域進行傳播、使用的背景下形成的。時代的發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型都強有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導致現(xiàn)代公共管理遭遇著巨大的理論危機。以福克斯、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學者遵循后現(xiàn)代的分析方法和研究思路，對傳統(tǒng)公共管理理論體系和方法論進行了深刻的質(zhì)疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構(gòu)全新的公共管理話語體系和發(fā)展模式，為社會的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機理。后現(xiàn)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動的本質(zhì)定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以達到反抗等級制度、反對權(quán)威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目標，最終使公共管理的前進方向與經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢相一致。
二、后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架和功用
后現(xiàn)代公共管理的分析過程就本質(zhì)上而言是對作為“元話語”的現(xiàn)代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否定過程，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現(xiàn)代公共管理擁有自身獨特的話語分析框架和研究模式。以福克斯和米勒為代表的建構(gòu)性后現(xiàn)論認為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運作的負面效應日益顯現(xiàn)，大量社會問題已然無法在現(xiàn)代性的分析框架內(nèi)獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理“慣性”還強大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發(fā)生，為此必須用后現(xiàn)代反思和批判的理念去重構(gòu)公共管理的價值體系，以此引導和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構(gòu)性公共管理分析方法的核心在于“倡導開放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。”直擊現(xiàn)代性行政統(tǒng)治所導致的“單向度獨白”和異質(zhì)性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構(gòu)建了后現(xiàn)代的分析架構(gòu)。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境。“公共能量場”是公共政策得以制定和修改的社會場所，即將公共事務還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。其中，“對話的基礎是充分的信任、學習和傾聽，其話語規(guī)則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內(nèi)容的準確以及言論與討論語境的關(guān)聯(lián)性。”毋庸置疑，該話語體系和對話機制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價值，從而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構(gòu)性公共管理理論還對現(xiàn)實中的政策對話種類進行了剖析。它認為“少數(shù)人的對話”和“多數(shù)人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。
而“一部分人的對話”形式因為擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優(yōu)點，故其更加接近真實話語形式和政策網(wǎng)絡建構(gòu)的要求，在現(xiàn)實中更具有應用價值和可操作性。解構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現(xiàn)代公共管理視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[3]，認為后現(xiàn)代的研究方法的本質(zhì)是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實現(xiàn)充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨占話語的種種特權(quán)。法默爾認為采用解構(gòu)性的后現(xiàn)代方法能夠質(zhì)疑據(jù)以建立現(xiàn)代公共管理的理論基礎，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著現(xiàn)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補現(xiàn)代性行政范式的缺陷。為了給后現(xiàn)論構(gòu)建一個分析架構(gòu)，法默爾深入考察了現(xiàn)代公共管理之特殊主義、科學主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學在具體應用中的偏失，對其進行了科學的解構(gòu)，在此基礎上提出了解構(gòu)性后現(xiàn)代主義的四個核心要件，據(jù)以推動公共管理范式的轉(zhuǎn)換。其中，“想象”作為后現(xiàn)代主要的特征語詞，是一種不依賴現(xiàn)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大。“解構(gòu)”的價值在于透視和反思現(xiàn)代公共管理的支撐理論和基礎假定，使我們更好地認知當代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎上擴大公共管理的語言體系。“去領(lǐng)地化”的本質(zhì)在于消解現(xiàn)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結(jié)合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創(chuàng)造力服務。“變樣”則通過反行政概念的描述，鼓勵一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質(zhì)疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的政府制度和官僚機構(gòu)。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動持續(xù)突破傳統(tǒng)統(tǒng)治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，從而推動其研究視閾的轉(zhuǎn)換和價值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現(xiàn)代一改傳統(tǒng)公共管理的實證主義的研究方法，結(jié)合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關(guān)注價值（而不只是關(guān)注事實），關(guān)注主觀的人類意義（而不只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實人們之間的關(guān)系所蘊涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進規(guī)律和發(fā)展目標，從而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現(xiàn)代分析認為，當前公共管理面對著的是一個多元化發(fā)展的社會，公共利益的復雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目標中全面回應效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的相互協(xié)調(diào)和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進行了創(chuàng)新。后現(xiàn)代公共管理反復強調(diào)了多元參與的重大價值。面對著復雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強調(diào)的中心性、一元性以及等級觀念、權(quán)威統(tǒng)治的理念已然過時。對此，無論是建構(gòu)性還是解構(gòu)性后現(xiàn)代主義都認為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢之束縛。在其研究方法中更加強調(diào)多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現(xiàn)對立面間的差異共存和互動參與，使其后現(xiàn)代時期碎片化、開放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領(lǐng)域”到“公共能量場”的轉(zhuǎn)向，即通過公共能量場的打造，實現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內(nèi)容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標，從而過分關(guān)注其工具性價值。而隨后產(chǎn)生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價值偏頗，但由于其在制度設計上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應用中脫離體制的路徑依賴，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐搿：蟋F(xiàn)代分析方法對前述兩種模式均進行了批判和解構(gòu)，認為攻克上述難題的關(guān)鍵在于形成一種新的話語體系。
福克斯、米勒等人認為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目標規(guī)制下，導致行政權(quán)力至上，政府和官員壟斷了公共話語權(quán)，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種“單向度獨白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理認為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會力量和公民的呼聲，并通過持續(xù)不斷的話語交流來實現(xiàn)善治。同時，解構(gòu)性公共管理也持類似的觀點，法默爾認為后現(xiàn)代公共管理作為對現(xiàn)代性的反叛力量，其應當致力于深刻解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應用，即通過一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對話過程，來弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉(zhuǎn)換。后現(xiàn)代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統(tǒng)的構(gòu)建，推動了公共管理認知和研究范式的轉(zhuǎn)變。在批判傳統(tǒng)公共管理認識論的基礎上，后現(xiàn)代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，認為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實質(zhì)就是公共官僚機構(gòu)語言的潛在內(nèi)容進行反思、協(xié)商和交流的過程，進而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構(gòu)公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現(xiàn)存話語體系和對話案例的基礎上，提出了政策網(wǎng)絡中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認為在公共能量場中，對話的達成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語的正當性，而“一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無政府狀態(tài)，最終形成了一個卓有成效的對話平臺和共治系統(tǒng)，推動了現(xiàn)代公共管理的理論基礎和研究范式的轉(zhuǎn)型。
三、后現(xiàn)代分析方法對我國公共管理發(fā)展的啟示
后現(xiàn)代主義作為對現(xiàn)代性發(fā)展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構(gòu)主張均對我國當前的公共管理學研究和發(fā)展產(chǎn)生著巨大的指導和推動作用，其中以下方面尤其值得關(guān)注：第一，后現(xiàn)論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我國治道變革之進程。后現(xiàn)代研究方法高度關(guān)注客觀行政環(huán)境的特征考察，結(jié)合公共事務復雜化和公共利益多元化發(fā)展的時代特征，其尤其強調(diào)開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學地整合了新公共管理理論和新公共服務理論之合理內(nèi)核的基礎上，主張構(gòu)建“通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理”的新型社會治理模式，從而致力于推進社會權(quán)力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉(zhuǎn)型和行政改革攻堅階段的我國具有重要的啟迪作用。后現(xiàn)代分析方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同參與話語系統(tǒng)和行動體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應當將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會力量的發(fā)展，將壟斷的權(quán)力合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種力量，將各類民間資源有效地導入國家和社會發(fā)展的行列，打造權(quán)力共享、責任分擔、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。
第二，后現(xiàn)代研究方法有助于科學探索我國行政體制改革的模式和策略。后現(xiàn)代的公共管理的研究方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎上，尤其強調(diào)解釋方法的應用，促使人們更加關(guān)注公共管理發(fā)展的終極價值。它科學地調(diào)試了管理主義和憲制主義辯證關(guān)系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結(jié)合情境設計了合理的發(fā)展范式和對話方式。我國的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統(tǒng)籌起來，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關(guān)系，做到以民為本、以民為先，實現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務的高品質(zhì)。另外，應加大體制改革、制度建設和機制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續(xù)管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關(guān)系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進我國行政體制改革之步伐。
第三，后現(xiàn)代研究方法所建構(gòu)的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發(fā)展和實踐應用具有重要的指導意義。后現(xiàn)代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標性，其反映到實踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量場”的提出為公共政策的制定、修改以及各話語主體進行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現(xiàn)代方法倡導多元主體在政策制定和實施中能夠持續(xù)進行互動參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統(tǒng)模式下政府壟斷話語權(quán)之“獨白”狀態(tài)，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權(quán)，認真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導下，公共政策的制定和執(zhí)行事實上形成了一種科學的結(jié)構(gòu)模式，其功能在于持續(xù)協(xié)調(diào)和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權(quán)力共享、責任共擔的合作格局，從而有效推進公共決策的民主化、科學化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時，后現(xiàn)代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數(shù)人對話”，往往使公共政策制定權(quán)過于集中，從而令其民主性、正當性喪失，并且直接影響其科學性；而“多數(shù)人的對話”是理想化的政策模式，但由于實操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現(xiàn)實環(huán)境的要求相對接。基于此，后現(xiàn)代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反饋置于由一定數(shù)量的政治參與者協(xié)調(diào)、對話和博弈的過程之中，克服了集權(quán)主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目標性，從而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的路徑。
第四，后現(xiàn)代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權(quán)責要求。后現(xiàn)代研究方法的中心目標是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實現(xiàn)公共部門和社會力量的良好合作，從而最大化地增進公共利益。這一目標的實現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應積極地為‘公共能量場’的形成創(chuàng)造條件。”政府應保障公民參與的權(quán)利不受非法干預，并調(diào)動一切手段促成對話的實現(xiàn)。政府人員的公共責任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務性思維轉(zhuǎn)變，牢固樹立服務為民、民生為先的倫理觀念。政府應當確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內(nèi)化成自身的職業(yè)習慣。同時，充分采用現(xiàn)代化的通信工具和技術(shù)手段，消除時空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協(xié)調(diào)的共贏治理狀態(tài)，推進善治之進程。另外，政府應當大力培育和強化民眾的權(quán)利意識。政府的公共管理活動應以回應公民需求為導向，通過不斷提升其服務的品質(zhì)和效率來增強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表達應切實地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權(quán)、話語權(quán)、表達權(quán)、協(xié)商權(quán)、辯駁權(quán)應受到制度和法律的嚴格保障，真正營造權(quán)為民所享、利為民所謀的社會氛圍。此外，在法律制度的設計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實增強民眾參與的熱情和監(jiān)督的效度，實現(xiàn)權(quán)利邏輯的合理回歸。
1、政府職能轉(zhuǎn)變的著力點
一是要明確政府是什么、干什么。現(xiàn)在的主要問題是政府在宏觀領(lǐng)域諸多缺位、不到位的現(xiàn)象。在微觀層面又存在越位、錯位的諸多現(xiàn)象，并有固化的趨向，成為進一步改革的制度。政府職能轉(zhuǎn)變就是要厘清和理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，界定各自的職責邊界。政府要管住管好應管的事，市場能辦的多放在市場，社會可以做好的就交給社會。二是通過“回分開”，政府職能回歸本位。政企分開，把主要精力和資源放在發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，以激發(fā)市場主體活力和經(jīng)濟改革發(fā)展的內(nèi)生動力。政社分開，就是要遵循強政府大社會的思路，讓渡社會空間，還權(quán)社會組織，使社會組織成為社會主體，在政府主導下構(gòu)建權(quán)責明確，依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。只有政府職能回歸社會主義市場經(jīng)濟本位，才能真正把工作重點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，維護社會的公平正義上來。
2、工會的社會組織特征
(1)工會是非營利性組織。社會組織也稱非營利性組織、非政府組織。美國學者薩拉蒙和安海爾對非政府組織的界定較為經(jīng)典，他們認為，凡是具備組織性、民間性、非營利性、自治性特點的組織，就是非營利性組織。國內(nèi)一些學者大多以此為據(jù)提出社會組織有六大特征或十大特征。實際上社會組織的根本特征在于非營利性（公益性）和自治性。聯(lián)合國的國際標準產(chǎn)出分類體系把工會歸為非營利性組織，一些國家的研究機構(gòu)也把工會列入非營利性組織。中國有自己的特殊國情，但工會是職工自愿結(jié)合的組織，是以維護職工合法權(quán)益為職責，是非營利性組織，符合非營利性組織的基本特征。強調(diào)工會是非營利性組織，其目的在于把工會與黨政和企業(yè)等組織區(qū)別開來，在社會結(jié)構(gòu)體系中具有獨立性，對社會公共事務有自己的立場，對審視和處理相關(guān)問題有自己的獨特視角和方法，不謀取職責之外的特殊利益。當然工會自身應進一步克服機關(guān)化行政化,在依法依章程獨立開展工作上有所創(chuàng)新、有所作為，回歸社會組織的本來屬性。
(2)工會是現(xiàn)代社會組織體系中的核心組織。組織基礎雄厚。有關(guān)資料顯示，截至2012年底，全國依法登記的社會組織2萬個。2012年9月底，建立基層工會組織266.6萬個，覆蓋企事業(yè)機關(guān)單位616.6萬個，工會會員達2.8億人。這些資料表明工會規(guī)模大、覆蓋廣，是全國最大的社會組織。組織系統(tǒng)完備。中國工會是以區(qū)域工會為主，與行業(yè)工會相結(jié)合，以全國總工會為中央樞紐和指揮中心，以基層工會為基礎的組織系統(tǒng)。組織構(gòu)架合理，組織網(wǎng)絡暢通，便于統(tǒng)一行動，形成合力，取得社會實效。組織骨干成熟。工會與職工有著天然聯(lián)系，廣大工會干部植根生產(chǎn)一線和職工之中，有豐富的群眾工作經(jīng)驗。在維護職工合法權(quán)益服務職工的實踐中，在固本強基激發(fā)基層工會活力的活動中，廣大工會干部的宣傳、組織、引導、協(xié)調(diào)、服務和維護能力全面提升，相當數(shù)量工會干部成為工會工作和社會工作的行家里手。組織協(xié)調(diào)有力。協(xié)調(diào)能力是工會的基本能力。協(xié)調(diào)與黨、政府的關(guān)系，找準位置、發(fā)揮作用；協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，維護職工的合法權(quán)益，促進社會的和諧穩(wěn)定；協(xié)調(diào)社會關(guān)系，找準利益結(jié)合點，聚攏經(jīng)濟、政治、法律和社會資源。協(xié)調(diào)是工會參與社會建設的基本方式，正是協(xié)調(diào)使工會在社會管理和公共服務中的作用得以顯現(xiàn)。總之，工會是社會組織體系中的重要組成部分，是社會建設中不可替代的核心組織。
3、工會的社會結(jié)構(gòu)
“結(jié)構(gòu)”這個概念是指任何事物的基本構(gòu)成部分之間相互關(guān)聯(lián)的方式。社會結(jié)構(gòu)是社會組織、社會群體或社會基本構(gòu)成部分的相互關(guān)聯(lián)的方式。社會結(jié)構(gòu)是一個有機整體，其中各個構(gòu)成要素相互作用，呈現(xiàn)出社會的整體功能，并在互動過程中把自身與其他構(gòu)成部分區(qū)別開來，展現(xiàn)自己在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置和特定的社會功能。工會是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是社會主義國家政權(quán)的重要社會支柱，是職工合法權(quán)益的代表者和維護者。這是我們國家的一種重要的社會結(jié)構(gòu)，其實質(zhì)就是黨、政府（國家政權(quán)的人）和工會的內(nèi)在關(guān)聯(lián)方式和相互行為模式。工會社會結(jié)構(gòu)的設置基于兩點：一是工會的本質(zhì)特征。工會是以階級性為前提，以群眾性為基礎的，是維護職工合法權(quán)益的組織。工會是階級性與群眾性的統(tǒng)一，政治性是階級性的集中表現(xiàn)，體現(xiàn)出工人階級是黨的階級基礎和執(zhí)政基礎，是社會主義國家的領(lǐng)導階級。工會是具有高度的政治性、鮮明的階級性和廣泛的群眾性內(nèi)在統(tǒng)一的組織。二是制度安排。制度安排是為了維系社會運行秩序，依據(jù)社會組織的特征和功能，以政治或法律權(quán)威的形式確定、規(guī)定其在社會結(jié)構(gòu)中的位置和職責。工會的社會結(jié)構(gòu)確定了工會是黨領(lǐng)導下的工會，是社會主義制度條件下的工會，是走中國特色社會主義發(fā)展道路的工會。但工會不是政治組織,不是國家行政機關(guān)的附屬物，而是遵循社會組織的運行規(guī)律，以社會組織的身份，圍繞中心服務大局的。工會是具有政治屬性、制度屬性和社會屬性相統(tǒng)一的組織。作為基本的社會結(jié)構(gòu)，其核心價值取向、關(guān)聯(lián)方式和相互作用形式是穩(wěn)定的連續(xù)的。由于政府職能轉(zhuǎn)變，工會的社會生態(tài)環(huán)境發(fā)生了變化，必將引發(fā)工會社會活動空間的拓展和維權(quán)領(lǐng)域的延伸，工會的社會屬性凸現(xiàn)出來。發(fā)揮社會組織的作用是社會建設的出發(fā)點和立足點，在社會管理和公共服務領(lǐng)域社會組織是黨領(lǐng)導下的真正主體，是社會治理的主要角色，是處理社會事務的主要承擔者，也是政府實施社會管理的主要合作者。作為現(xiàn)代政黨，必須擁有廣泛的深厚的牢固的社會基礎和群眾基礎，黨與社會應該緊密融合。剛剛結(jié)束的黨的群眾路線教育實踐活動的初衷也在于此。工會作為黨靠得住信得過的組織，堅持政治屬性和制度屬性是工會的政治方向和資源優(yōu)勢，是必須堅持不可動搖的。但也要高度關(guān)注工會的社會屬性。黨要繼續(xù)保持社會管理和公共服務的領(lǐng)導權(quán)，必須重視對社會資本的積累和掌控，扶植社會組織，支持工會在自主、自治、自律的基礎上發(fā)揮更大更重要的主體作用。在社會管理和公共服務中工會與政府是合作伙伴關(guān)系。政府是國家發(fā)展和管理的主要承擔者，不應當包攬操辦社會領(lǐng)域的具體事務，本著黨政所需、職工所盼、工會所能的原則，把更多的資源和手段賦予工會組織。把哪些資源和手段賦予和以什么程序方式賦予應有一個制度設計，賦予工會組織應視為是工會的一種權(quán)利，必須進行相應的權(quán)利匹配和設置，這樣才是現(xiàn)實的可兌現(xiàn)的。雙方的合作應是身份平等的，由于職責和角度不同，主要方式是協(xié)商共謀以求共識，但出現(xiàn)不同意見也是正常的，否則就沒有協(xié)商的必要了。對此雙方要以誠意為基礎，相互包容，對一些重大的意見分歧也可以用談判的方式，在相互妥協(xié)中取得共識。
二、工會參與公共管理的理論要點
1、公共管理的內(nèi)涵
社會管理和公共服務是政府的基本職責，是社會建設的兩大支撐點。社會管理體制、社會公共服務體系、社會組織體制和社會管理機制都是以其為基礎，為中心提出、形成和構(gòu)建的。社會管理和公共服務是兩個既有區(qū)別又緊密關(guān)聯(lián)的概念。社會管理是政府制定提供法律、制度、政策等權(quán)威性的規(guī)范，保障社會組織和公民個人的各項權(quán)利，維系、保持和創(chuàng)新社會秩序，使社會處于和諧穩(wěn)定的運行狀態(tài)，為經(jīng)濟社會的發(fā)展奠定基礎。公共服務屬于二次分配的范疇，是政府通過制定出公共政策配置社會資源的一種方式，一定的資源配置結(jié)構(gòu)決定社會利益結(jié)構(gòu)和公民利益實現(xiàn)的狀況，對人們的生存、發(fā)展和幸福體面具有重要影響。社會管理關(guān)注的是社會秩序，公共服務關(guān)注的是社會利益。在社會建設的實踐中公共服務是社會管理的前提，只有優(yōu)質(zhì)高效公共服務改善民生，良性的社會秩序才能形成公共服務又是社會管理的內(nèi)容，只有把公共服務納入社會管理之中，公共服務才會有法律、制度保障，取得應有的預期效果。社會管理和公共服務是我中有你、你中有我、互為因果、融合共生、相互促進、共同發(fā)展。社會管理和公共服務的有機結(jié)合成為公共管理或公共治理。公共管理是政府職能從對社會的管理轉(zhuǎn)向民主治理的分界線。
2、工會參與公共管理的理論重點
(1)公共管理的民主特征。其特征是：一是由于經(jīng)濟社會關(guān)系復雜化和利益訴求多元化，必須建立有效平衡社會利益關(guān)系的民主法制程序。在政府和公民之間建立民意的通達渠道，落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在政府和社會組織之間保障社會組織的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)和談判權(quán)。二是市場經(jīng)濟的衡量標準是效率和利潤，社會建設的衡量標準是公平和正義。要保證全體公民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，尤其要對社會中的弱勢群體進行幫扶救助，這是政府的責任，也是社會組織的責任。與此相對應必須建立一個市場經(jīng)濟與社會發(fā)展相結(jié)合、相協(xié)調(diào)、相平衡的經(jīng)濟社會體制結(jié)構(gòu)。三是社會組織是政府和公民之間的中介，是雙向溝通的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共管理只有充分體現(xiàn)社會各個階層、群體及其所代表的社會成員的利益訴求，才能形成社會共識，凝聚社會合力，為改革發(fā)展穩(wěn)定奠定廣泛的民意基礎。
(2)參與是公共管理的核心價值。作為哲學范疇的價值概念，本質(zhì)上是一種意義關(guān)系，即價值客體對價值主體有意義，雙方才能構(gòu)成內(nèi)在的價值聯(lián)系。在公共管理領(lǐng)域，政府各級決策者的價值取向是在一定價值觀的指導下，根據(jù)客觀情況的變化，依據(jù)一定的價值標準和價值判斷對社會行為、社會政策做出選擇。參與作為公共管理的核心價值有以下幾個要點：一是政府的公共管理方式必須要和社會進程、社會心態(tài)相適應。幸福經(jīng)濟學的奠基人伊斯特林1974年曾經(jīng)提出一個重要命題，即一國的經(jīng)濟增長未必會換來生活滿意度的改善，被稱為“伊斯特林”悖論。如果公共管理與社會進程和社會心態(tài)不適應以致發(fā)生脫節(jié)，政府投入再多的努力，也難以獲得理想的效果。現(xiàn)在我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，2012年人均GDP已達6100美元，進入中等收入國家。在社會絕大多數(shù)人解決溫飽之后，人們的社會心態(tài)發(fā)生了質(zhì)的變化，更加關(guān)注自身的發(fā)展和生活質(zhì)量的提高，更加關(guān)注社會的公平正義，公共參與意識開始覺醒并正在逐步增強。對此政府必須在轉(zhuǎn)變職能的過程中，自覺調(diào)整思路，賦予公共管理新的內(nèi)涵，以適應新變化，體現(xiàn)時代性。二是我國公共管理中的主要矛盾是人們參與公共事務的愿望增強與參與的途徑、制度機制阻塞不暢。其社會表現(xiàn)就是“端起飯碗吃肉，放下飯碗罵娘”，癥結(jié)何在，根本還是公眾參與不足造成的“心理對抗”。政府在公共管理中要整合組織資源、制度資源，搭建對話平臺，創(chuàng)新訴求載體。社會組織要把自己所代表的社會成員分散的、模糊的、甚至情緒化的訴求，通過組織、引導、教育、約束，在體制內(nèi)有序理性的進行表達，不斷滿足其訴求的合理部分。經(jīng)過努力建立具有鮮明的多元參與、政府合作、民主治理、生機活力為特征的社會主義的公共管理。三是公眾參與的程度是分層次的。普通公眾大多關(guān)注與其自身生存發(fā)展相關(guān)的最直接最具體的利益。組織引導公眾參與公共管理必須要找準政府和公眾的利益結(jié)合點，激發(fā)參與的興奮點，提高參與率。公眾和社會組織參與的目的是對公共政策的制定施加影響，以實現(xiàn)和滿足其利益訴求。這就有一個參與與政策產(chǎn)出的關(guān)系問題，即參與的結(jié)果如何。如果參與與出臺的政策無關(guān)或相背，沒有打上參與的烙印，其參與的熱情就會下降或成為擺設，影響政府公共管理的效果和公信力。
(3)參與中的權(quán)利和利益關(guān)系。參與是社會組織和個人的法定權(quán)利，參與背后的驅(qū)動力是權(quán)益。權(quán)益的基本內(nèi)涵是權(quán)和益的統(tǒng)一。權(quán)利既是人們參與公共交往和公共生活的前提和條件，又是人們力求獲得的某種資源和力量。權(quán)利是權(quán)益的根本屬性，受法律保護，不能隨意剝奪，而利益則是權(quán)利的物質(zhì)基礎，是權(quán)利的具體內(nèi)容和外在表現(xiàn)。在權(quán)利和利益的關(guān)系中，權(quán)利伏于利益，制約利益。因為權(quán)利是利益的歸屬和所有的證明，規(guī)定著利益的正當性、合法性。沒有權(quán)利作為前提，利益就可能產(chǎn)生隨意性，或成為一種臨時性措施，或成為一種恩賜，或成為一種虛假的扭曲。政府職能轉(zhuǎn)變，界定社會組織的職責，首先要匹配與職責相應的權(quán)利，而參與權(quán)是獲得知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎和前提。只有參與其中，才能展示作為，發(fā)揮作用。維護公眾的合法權(quán)益，就是維護其權(quán)利和利益。依據(jù)工會參與公共管理的理論基點，可以作出清晰的判定：政府的管理正從集中走向分散、從一元走向多元、從壟斷走向參與。維護職工的合法權(quán)益是工會的基本職責，工會參與是公共管理的內(nèi)在要求，是公共管理的重要參與主體，對公共政策的制定和實施有著主要的影響力。參與的理論基點使工會參與公共管理更具自覺性、合理性和持久性。在參與的過程中，一方面維護職工的法定權(quán)益，提升職工的參與意識和參與能力；另一方面加強工會與政府的合作，與其他社會組織進行利益協(xié)調(diào)。這有利于緩解社會矛盾，化解社會危機，減低運行成本，促進社會和諧穩(wěn)定。這是一個增加社會正能量，積累社會資本的過程。
三、維權(quán)服務是工會參與社會管理的切入點
1、維護職工的企業(yè)權(quán)益
(1)勞動關(guān)系是利益關(guān)系。企業(yè)是生產(chǎn)社會財富的經(jīng)濟單位，是職工賴以生存的場所。勞動和資本是兩個獨立的利益主體，只是在現(xiàn)實的生產(chǎn)過程中結(jié)成勞動關(guān)系，把雙方的利益統(tǒng)一在企業(yè)之中成為利益共同體。職工的利益與勞動關(guān)系的和諧程度成正比關(guān)系，恩格斯說：“資本和勞動的關(guān)系是我們現(xiàn)代全部社會體系賴以旋轉(zhuǎn)的中心。”這一論斷的現(xiàn)實意義是勞動關(guān)系是社會關(guān)系的經(jīng)濟基礎，在社會體系中居于基礎性地位，對社會結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)有決定性影響，是衡量社會和諧與否的基本尺度。在市場經(jīng)濟條件下，勞動關(guān)系是勞動和資本的利益交換關(guān)系。在交換過程中，勞動者唯一有用的東西是勞動力，作為利益主體可以選擇資本，但由于資強勞弱的態(tài)勢余地不大。市場經(jīng)濟有三個固有屬性，即經(jīng)營活動的自主性、經(jīng)營環(huán)境的競爭性、經(jīng)營目的的趨利性。這三個屬性使市場經(jīng)濟有兩重性：一方面是積極作用，用市場經(jīng)濟原則合理有效配置資源，激發(fā)市場主體的內(nèi)生活力，推動經(jīng)濟發(fā)展；另一方面是消極作用，市場主體出于追求利潤的動機，可能會壓低勞動力的成本價格，損害職工的公共利益，以實現(xiàn)利益最大化。作為勞動者一方為了自身利益也會采取合法或非理性手段，維護自己的利益，力圖使客觀利益最大化。勞動關(guān)系是一個共生共榮、相生相克、平衡有序的矛盾概念，是一個為了利益而依存，為了利益而分離的矛盾關(guān)系。單個的工人難以維護自己的利益，組織起來維護工人的利益是建立工會的本原性原因。維護職工的合法權(quán)益是工會的基本職責，是工會存在和發(fā)展的基礎，否則工會就失去了根基，失去了存在的必然性。在社會主義條件下，工會履行基本職責具有雙重意義：一方面，維護職工的就業(yè)、工資、勞動安全衛(wèi)生等基本利益,把職工團結(jié)在自己的周圍另一方面，緩解、化解勞動關(guān)系中矛盾沖突因素，使勞動關(guān)系處在相對穩(wěn)定的狀態(tài)，促進社會的和諧穩(wěn)定。構(gòu)建和諧勞動關(guān)系是中國特色社會主義工會發(fā)展道路體系的重要組成部分，工會在維護職工合法權(quán)益中構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中維護職工的合法權(quán)益，這是工會參與公共管理的基本途徑和核心手段。
(2)勞資利益相對均衡是構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公平正義是經(jīng)濟社會發(fā)展的價值取向，是公共管理追求的一種社會理想狀態(tài)。公平正義的內(nèi)涵是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)。其本質(zhì)和現(xiàn)實的體現(xiàn)就是社會和諧。“和諧”的詞義是“配合得適當和勻稱”，也就是說事物構(gòu)成部分，要素位置得當、實力相宜、利益均衡、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的狀態(tài)。就勞動關(guān)系而言可做兩點理解：政府、企業(yè)、工會（職工利益代表）的體制、制度結(jié)構(gòu)科學合理，職責清晰、依法履職、到位有力；勞資雙方共享企業(yè)發(fā)展成果，利益相對均衡，不能差距過大。要實現(xiàn)勞動利益相對均衡，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系必須具有兩個基本前提：一是法律保障。在現(xiàn)實的勞動關(guān)系中，政府、企業(yè)和工會之間互動時，政府必須秉持中立立場，并依法規(guī)范政府、企業(yè)和工會的行為。由于資強勞弱是一種社會常態(tài)，勞動立法、勞動政策必須向勞動者傾斜。如果政府與資本結(jié)合，官員與商人勾肩搭背，必然會產(chǎn)生權(quán)力尋租，行賄受賄，這是某些官員腐敗的重要根源。為一己私利或小集團的利益推出的制度、政策必然會違背公平正義的原則，損害職工的合法權(quán)益。擴張是資本的本性，追求利潤是其內(nèi)在的驅(qū)動力，但這是有限度的，其底線就是不能侵犯職工的合法權(quán)益和社會的公共利益。一些聰明的有遠見的企業(yè)家視和諧勞動關(guān)系為資源，是競爭和招商引資的重要載體。但也有一些不良企業(yè)雇主為了降低成本、追求利潤，違背法律、喪失良知,幾乎到了瘋狂的地步。實踐證明，權(quán)力的失衡必然導致利益的失衡，受損的一方是職工，這就為勞資沖突埋下隱患，或直接引發(fā)突發(fā)事件，對社會和諧構(gòu)成威脅。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，公共管理、穩(wěn)定社會秩序、平衡勞資利益關(guān)系必須構(gòu)建法律制度保障體系。法律具有規(guī)范性、權(quán)威性、強制性。規(guī)范性是指，以法律形式將市場主體的合法地位、合法權(quán)益定型化，市場競爭規(guī)則定型化，市場運行秩序定型化，避免權(quán)利尋租和不恰當?shù)男姓深A；權(quán)威性是指，法律規(guī)定為全社會的所有組織和個人所接受、所遵循，具有普遍的社會約束力，不允許任何個人和組織擁有超越法律之外的特極強制性是指，一切違法行為都要予以追究，依法懲處，違法行為必須付出相應代價。當前已經(jīng)大體有了一個維護職工合法權(quán)益的法律體系的框架，應進一步整合法律資源，完善勞動立法的法律體系，應把利益協(xié)調(diào)、表達訴求、矛盾調(diào)處和社會保障的有關(guān)內(nèi)容法律化，在立法中體現(xiàn)出來。工資協(xié)商共決是工會維護職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的核心舉措和基本方式，應以此為中心，盡快推出完善相關(guān)立法，如工資法、集體合同法、工資協(xié)商共決條例等。要做好相關(guān)法律條例之間的銜接，加大執(zhí)法檢查和監(jiān)督的力度，確保工會參與公共管理的法律地位，提高構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的實效。動關(guān)系矛盾的產(chǎn)物，是構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要推動力量，是工會職責的內(nèi)在要求。工會依據(jù)關(guān)于工會的理論，以中國特色社會主義理論為指導思想，對社會主義條件下的勞動關(guān)系性質(zhì)做出科學判斷：勞動關(guān)系是利益關(guān)系，是勞資雙方的利益差異，但勞動者和雇主都是社會主義的建設者，在根本利益上是一致的。勞動關(guān)系的性質(zhì)是非對抗性的，主張用協(xié)商談判的方式，不提倡、不支持、不鼓勵用對抗激化的方式解決勞動關(guān)系中出現(xiàn)的問題。為此，提出了“規(guī)范有序、公平合理、互利雙贏、和諧穩(wěn)定”的勞動關(guān)系理念，提出了“促進企業(yè)發(fā)展,維護職工權(quán)益”的企業(yè)工會工作方針，從其中的內(nèi)涵顯示出工會構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的本質(zhì)特征就是平衡勞資雙方的利益關(guān)系。這是在資強勞弱的企業(yè)環(huán)境中的利益平衡，是通過工會維護職工合法權(quán)益實現(xiàn)的利益平衡。平衡才能穩(wěn)定，失衡就意味著職工利益屈從了資本的利益，成為雇主的附庸，可能引發(fā)勞動糾紛或利益沖突。平衡是相對的，動態(tài)的，是以勞資雙方博弈的實力為后盾的，職工利益的后盾就是工會。建設一個強大的工會需要諸多條件，就工會自身而言，應著重把握兩點：首先取決于工會的組織結(jié)構(gòu)和組織程度。我國工會是自下而上建立起來的，又自上而下成為組織體系。統(tǒng)一的工會組織體系，便于用一個聲音表達職工的利益訴求，用統(tǒng)一的行動表達職工利益訴求的力量。企業(yè)工會是工會的工作基礎和組織基礎，處在維護職工合法權(quán)益,構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的前沿，是工會的力量之源。工會十四大以來，全總推出多項舉措,大力加強基層工會特別是企業(yè)工會的建設。2007年出臺的《企業(yè)工會工作條例》是一個有創(chuàng)意、系統(tǒng)的可操作性的內(nèi)部法規(guī)。雖然在全社會宣傳力度欠缺，有些條款還未真正落實，但其方向性指導性是不容置疑的，是有標志性意義的。經(jīng)過各級工會的共同努力，企業(yè)工會對組建工作進入到質(zhì)量并舉、量擴質(zhì)優(yōu)的新階段，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的能力大幅提升。截至2012年，全國簽訂集體合同224.3萬份，覆蓋企業(yè)579.43萬家；職工2.67億人，簽訂工資專項集體合同122.8萬份，覆蓋企業(yè)308.2萬家，職工1.5億人。各級工會建立1.3萬個法律援助機構(gòu)，近10年來累計受理職工法律援助案件44.4萬件。企業(yè)工會維護職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的主體地位、基礎作用充分彰顯出來。當前,非公企業(yè)成為勞動關(guān)系的主體，非公企業(yè)職工成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，農(nóng)民工成為職工的主體，由于體制和企業(yè)工會的維權(quán)能力還有不適應之處，工會組建空間依然很大，切實維權(quán)難度尚存。應進一步貫徹“組織起來，切實維權(quán)”的工會工作方針，組建工會的重點應放在小微企業(yè)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，維權(quán)重點應放在非公企業(yè)（因勞務派遣用工國有企業(yè)也面臨階段性維權(quán)難題）。要固本強基加強企業(yè)工會的制度建設。全總應對企業(yè)工會的制度提出一個頂層設想和基本要求及大項的制度目錄，同時給企業(yè)工會留有自主量裁的空間以適應企業(yè)的實際情況，要把企業(yè)工會的日常工作制度、組織制度和維權(quán)制度結(jié)合統(tǒng)籌起來，構(gòu)成企業(yè)工會制度的整體合力，既要保證企業(yè)工會的運行秩序，又突出企業(yè)工會的維權(quán)實效，發(fā)揮制度建設的最大作用和功能。工會是職工自己的組織，應進一步確保和落實職工的主體地位，在全國范圍內(nèi)全面推行企業(yè)工會主席的直接選舉，切實解決非公企業(yè)工會主席身份獨立的問題。再次是會員和職工的“討價還價能力”。所謂“討價還價的能力”是指工人在經(jīng)濟系統(tǒng)的位置而形成的力量。包括兩種情況：一種是在勞動力市場討價還價的能力,會員和職工有雇主所需要的稀缺技術(shù)，具有職業(yè)轉(zhuǎn)崗和自我創(chuàng)業(yè)謀生的能力；另一種情況是在工作現(xiàn)場討價還價的能力，會員和職工在嚴密整合的生產(chǎn)過程中處于關(guān)鍵部位和工作節(jié)點上，對生產(chǎn)的運轉(zhuǎn)流程起重要甚至決定性作用，提升職工的地位和份量，令雇主不敢小覷。工人有知識有技術(shù)有能力才有力量。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過程中，發(fā)揮工人階級主力軍作用，建設一流的產(chǎn)業(yè)大軍是工會的歷史責任。從一定意義上說，工會幫助解決職工日常生活困難是“小幫扶”，提高職工的技術(shù)能力是“大幫扶”，是從根本上長遠上維護職工的合法權(quán)益。不斷擴大職工的人力資本，提升職工“討價還價的能力”，會對雇主形成一種強大壓力，能有效制約扼制資本的貪婪，促使企業(yè)善待尊重職工，分享企業(yè)的發(fā)展成果。在工資協(xié)商共決中增添了工會談判的實力，促使不想談不愿談的企業(yè)走向談判桌。會員和職工“討價還價”的能力是工會構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的力量之源。提升職工“討價還價的能力”重點是農(nóng)民工，我國現(xiàn)有農(nóng)民工2.6261億人，60.5%是初中文化程度,特別是新生代農(nóng)民工融入城市的愿望非常迫切，繼續(xù)學習的心情非常迫切。知識技術(shù)能力是農(nóng)民工融入城市的立足之本、創(chuàng)業(yè)之基。這有利于積累工人階級素質(zhì)，優(yōu)化工人階級的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；有利于提升職工獲取收入的能力，實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，為實現(xiàn)體面勞動創(chuàng)造前提；有利于阻止和消除利益固化和代際社會身份的固化，實現(xiàn)機會、權(quán)利、規(guī)劃和結(jié)果平等，實現(xiàn)社會的公平正義；有利于社會有序流動，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。提高職工特別是農(nóng)民工的知識技術(shù)能力要以尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造為指導思想，職業(yè)教育與崗位培訓相結(jié)合，物質(zhì)獎勵與精神獎勵相統(tǒng)一，建立健全面向全體勞動者的職業(yè)培訓制度，建立健全向農(nóng)民工免費提供職業(yè)教育和技能培訓的制度，確保培訓質(zhì)量，增強培訓的針對性和實效性。創(chuàng)新培訓載體，大力開展崗前、崗中、崗后培訓，開展勞動競賽、技術(shù)協(xié)作、技術(shù)攻關(guān)活動。創(chuàng)新職工成才通道，合理確定職工的發(fā)展預期，創(chuàng)新勞動模范工作室的職能，使之成為廣大職工成才的孵化器。
2、維護職工的社會權(quán)益
(1)公共管理是工會的維權(quán)領(lǐng)域。公共管理中的公共服務是公民權(quán)利與國家責任之間的社會關(guān)系。界定公共服務有兩個標準：一是使用公共權(quán)力和公共資源向公民及其家屬提供的各項服務；二是滿足公民的直接需求，即衣食住行、生老病死、生存和發(fā)展及博物娛樂等公共設施。政府是公共服務的主導和主體，是提供公共產(chǎn)品的基本承擔者，是任何其他組織不可替代的。公共服務的基本特征是普惠性和均等性。公共政策是公共服務的實踐形式和基本手段，以法律、政策、方法和措施等形式對公共服務進行制度設計和調(diào)控。公共政策的制定和實施事關(guān)人民的福祉，與職工的權(quán)益、生活緊密關(guān)聯(lián)。職工是公共服務的受益體，工會要時刻關(guān)注公共政策對職工利益的影響，凡是涉及職工和社會利益的問題要有自己的立場和政策主張，通過政府協(xié)商合作，談判博弈，使之成為公共政策的重要組成部分，實現(xiàn)職工和社會利益的最大化。工會維護職工的合法權(quán)益是對公共政策的補充和豐富，修正和完善，這與政府的初衷是一致的。
(2)工會社會維權(quán)應把握的基本關(guān)系。一是關(guān)注民生與工會維權(quán)的關(guān)系。關(guān)注民生就是社會成員如何從社會和政府那里獲得自己生存與發(fā)展的社會資源和社會機會。學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，這是黨和政府社會建設目標和價值取向，是對社會公平正義的明確回應和表達。民生領(lǐng)域可以說是階層、群體利益差異凸現(xiàn)的領(lǐng)域，也是社會公平正義與否表現(xiàn)明顯的領(lǐng)域。由于一些地方政府對GDP崇拜的慣性，地方經(jīng)濟與改善民生對立起來，冷漠忽視民生，甚至壓制擠掉民生。現(xiàn)在的問題是公民日益增長的民生需求與政府公共政策不到位，提供公共產(chǎn)品不充分成為民生領(lǐng)域的主要矛盾。普通的生產(chǎn)工人、農(nóng)民工、退休工人是工人階級主體，但在社會分層結(jié)構(gòu)中都處于弱勢或相對弱勢，是住房難、上學難、看病難、社保難等諸難的主要承擔者。工會關(guān)注民生，在盡其所能為職工提供幫助的同時，更要積極參與，在社會源頭上維護職工的權(quán)益。二是職工的社會權(quán)益與企業(yè)的勞動權(quán)益的關(guān)系。職工勞動權(quán)益面對的是資本，社會權(quán)益面對的是政府，這實際是一次分配和再分配的關(guān)系。一次分配是職工勞動力的付出，獲取的是工資報酬，再分配是職工的公民身份，社會權(quán)利獲取的是社會利益。在一次分配中有四個要素參與，但要確保按勞分配的主體地位，保持職工工資與企業(yè)利潤同步增長。就業(yè)和工資是勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的前提，是職工生存和發(fā)展的基礎。職工的社會權(quán)益是企業(yè)權(quán)益在社會領(lǐng)域的延伸，是由政府作為調(diào)節(jié)主體，以經(jīng)濟、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段，依法律政策來貫徹實施的。與一次分配相比政府作為的空間是相對較大的，在政府公共服務中占有基礎性地位。一次分配要公平，再分配更要公平。職工勞動權(quán)益與社會權(quán)益相輔相成、相互疊加，形成職工的利益鏈條，這對降低職工的生活壓力，舒緩心理焦慮，維持平和心態(tài)是有意義的。當然職工的社會權(quán)益只是發(fā)展權(quán)益的一部分，社會權(quán)益也不是職工權(quán)益的整體。在公共管理領(lǐng)域工會關(guān)注是與職工相連，與勞動相關(guān)，尤其是公共政策中涉及職工具體利益的部分,這應成為工會維護職工社會權(quán)益范圍界定。三是工會幫扶與政府購買公共服務的關(guān)系。工會作為職工群眾自己的組織，關(guān)心職工的疾苦，滿足職工的需要是工會的責任。各級工會大都建立了幫扶中心和幫扶體系，職業(yè)介紹、職工素質(zhì)工程、法律援助、金秋助學、困難患疾職工救助等成為工會的品牌，在職工和社會中產(chǎn)生廣泛影響。這些都是公益性的，是工會社會組織本質(zhì)屬性決定的。從這個意義上說，工會幫扶中心提供了一定范圍的公共服務，是公共產(chǎn)品重要的提供者，是政府公共服務的有益補充。政府的公共服務是滿足社會公眾的需求，構(gòu)建保底線、廣覆蓋的社會服務體系，但職工有不同于社會公眾的特定需求；同時工會不是行政權(quán)力組織，且經(jīng)濟資源有限，難于進一步拓展幫扶領(lǐng)域和幫扶內(nèi)涵。政府再大也是有限政府，難以包攬一切，政府購買服務是國際上的普遍作法，與社會組織合作成為潮流。政府職能轉(zhuǎn)變，政社分開其主要的價值指向就是從社會的具體事務中分離解脫出來，運用一定的權(quán)力和經(jīng)濟杠桿，通過購買公共服務，把社會的民間的積極性調(diào)動起來，承擔公共責任，成為政府公共服務的重要實施載體。逐步形成不花錢也辦事，少花錢多辦事，花了錢辦好事的局面，引導社會聚集正能量，釋放正效應。據(jù)此，應把工會對職工的幫扶納入公共管理范圍，成為公共服務體系中的重要組成部分。這有利于政府把更多的資源和手段賦予工會組織，增強工會幫扶的經(jīng)濟實力，使之常態(tài)化；有利于滿足職工的特定需求，增強工會幫扶的針對性；有利于工會與政府有關(guān)部門和其他社會組織的協(xié)調(diào)合作，增強實效性。這里需要注意幾點：一是確定購買范圍，主要是職工職業(yè)介紹招聘、技能培訓、生活困難救助、患病致貧、社會工作者聘用（這是解決非公企業(yè)工會維權(quán)瓶頸的關(guān)鍵環(huán)節(jié)）等；二是做好政府購買和工會承擔的續(xù)接傳承，把民政部門承擔的有關(guān)職工的公共服務交給工會來辦；三是可以考慮建立困難職工幫扶基金會，由政府主導，以政府、工會、企業(yè)和社會共同出資構(gòu)成；四是還應進行制度設計（應把農(nóng)民工包括其中），完善相關(guān)法律，加強監(jiān)督管理。
（一）新公共管理的內(nèi)涵
針對新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：
（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。
（2）明確的績效標準和測量。
（3）格外重視產(chǎn)出和控制。
（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。
（5）公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。
（6）對私營部門管理方式的重視。
（7）強調(diào)資源利用具有更大的強制性和節(jié)約性。我國學者張成福和黨秀云認為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學與技術(shù)、強調(diào)顧客導向的行政風格。”這種觀點簡潔而又抓住了重點，概括了新公共管理的實質(zhì)內(nèi)涵。
（二）新公共管理的主要內(nèi)容
一是重視績效管理。績效管理即是通過績效評估和績效衡量，推動績效持續(xù)改進的活動。通過績效指標的設計，對政府的活動和提供的服務進行評估，從而追求政府管理的經(jīng)濟、效率和效能，落實政府責任。二是主張市場機制的引入和公共服務的民營化。由于政府機制存在本質(zhì)上的缺失，容易導致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機制，借助市場的力量來彌補政府治理的弊端。競爭機制的應用還可以打破政府的自然壟斷現(xiàn)象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統(tǒng)的行政模式主要強調(diào)公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經(jīng)驗應用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經(jīng)驗，比如目標管理、全面質(zhì)量管理、效率導向等等四是強調(diào)顧客導向。顧客導向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神應用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標。政府以顧客為導向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)，重新定位了政府職能及政府與社會的關(guān)系。
二、新公共管理視角下的中國行政改革
（一）新公共管理對中國行政改革的必要性
1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機構(gòu)改革。第一次規(guī)模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機構(gòu)臃腫、部門職責不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應工作重點轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標是進一步轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)和人員、提高行政效率等。第三次改革發(fā)生于1992年，為了適應黨的十四大上提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，此次改革的主要內(nèi)容包括堅持政企分開、精簡機構(gòu)編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機構(gòu)設置等，以建立一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機構(gòu)改革伴隨著我國的市場化改革的進程。雖然中國的行政改革已經(jīng)取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機構(gòu)改革因為沒有將政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，都未能取得預期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導，也沒有很好的運用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。
2.中國現(xiàn)階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導向，導致政府事務龐雜、效率低下、機構(gòu)臃腫等。由于預算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預算支出過多。第二，政府管制太多，市場發(fā)展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務，成了競技場上的“運動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發(fā)展，政府失靈嚴重。再加上政企不分，使得市場自由發(fā)揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導致公共服務效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產(chǎn)品和服務卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴重，導致管理的惡性循環(huán)。政府的決策權(quán)威集中化，使執(zhí)行人員自由裁量權(quán)較少，不能適應環(huán)境的需要。講究層級節(jié)制，束縛了行政人員的個性發(fā)展，從而影響行政效率。總體來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關(guān)，亟須政府運用新公共管理加以解決。
（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義
新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應用，已經(jīng)在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務需求。所以，這些改革的成功經(jīng)驗對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費現(xiàn)象和實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，并落實行政人員的責任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監(jiān)督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務民營化。市場機制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機制存在本質(zhì)上的缺失，難免出現(xiàn)政府失靈，比如成本與收益的隔離、內(nèi)部性問題等等。而市場機制的應用可以改進政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運用企業(yè)的管理技術(shù)，建設企業(yè)型政府。大規(guī)模的借鑒企業(yè)的管理技術(shù)和哲學是新公共管理的核心理念之一。在實際中，政府中的很多公務人員辦事拖拉、敷衍塞責，導致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業(yè)管理中的目標管理、全面質(zhì)量管理、績效管理等先進的管理經(jīng)驗來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設企業(yè)型政府，以實現(xiàn)高績效的政府。四是建設服務型政府。服務型政府即服務于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應全心全意為其服務。而當前，我國官員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分官員利用職權(quán)謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機。所以，必須嚴懲腐敗，規(guī)范官員的公共行為，提高其公共服務意識，建設服務型政府。
（三）新公共管理在中國行政改革中運用的原則
美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、“公共”原則的內(nèi)涵
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性。“發(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的。可持續(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐模蛘叻催^來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。
一目前公共管理專業(yè)學生課程學習現(xiàn)狀分析
該研究已對本年度在公共管理專業(yè)開設的該課程效果進行了問卷調(diào)查，主要從授課開設時間、課程授課進度、課程數(shù)學基礎、課前對SPSS的掌握程度、課堂教學手段、數(shù)據(jù)分析能力、作業(yè)量和難度、考核方式等方面進行了調(diào)查。樣本量是50個，從收集回來的數(shù)據(jù)資料分析結(jié)果來看，該專業(yè)學生在學習定量研究方法課程呈現(xiàn)下述特征：第一，多數(shù)同學認為課程最佳開設時間是大學二年級下學期，目前是開設在大學三年級下學期，課時安排也過于緊湊。第二，多數(shù)同學認為授課進度適宜，并且大多數(shù)同學在課程開設前對SPSS軟件不很了解，或者僅僅是聽說過。第三，多數(shù)同學反映課堂教學采用視頻教學、課堂電腦操作和課后安排上機更有助于提高學習效果。當前的情況是未能開設上機實驗課程，這也影響了上課授課進度和授課效果。第四，多數(shù)同學認為學習該課程能夠提高一定的數(shù)據(jù)分析能力，統(tǒng)計學基礎對數(shù)據(jù)分析結(jié)果的理解影響較大。第五，多數(shù)同學認為作業(yè)量適中、難度適中。當前作業(yè)布置以與學生實際生活相關(guān)的調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，既有助于提高學生的學習興趣，又能將課程學習與實踐相結(jié)合，解決實際問題。第六，多數(shù)同學認為希望的考核方式是上機操作與開卷相結(jié)合。當前采用的僅僅是開卷考試，這種考核方式也未能全面考核同學對SPSS軟件掌握能力。
二定量分析方法課程理論教學和實驗教學改革意義及方案設計
1定量分析方法課程理論教學和實驗教學改革意義定量分析
課程屬于方法論類課程，為科學研究和管理決策等提供數(shù)據(jù)分析方法和技術(shù)，其實踐性很強。通過定量分析方法課程在公共管理專業(yè)中的理論和實驗教學改革和實踐，對于促進教學工作改進、提高教學質(zhì)量有重要的作用和意義：項目研究對于教學對象的作用和意義在于：第一，從教學手段、教學方式、教學內(nèi)容、教學評價多方面改革著手，提高教學對象的學習積極性和學習效果。第二，作為公共事業(yè)管理專業(yè)的核心專業(yè)課，主要通過理論與實驗相結(jié)合的教學形式使得學生理解和掌握“數(shù)據(jù)處理技巧”，引導學生運用所學理論去分析和認識社會現(xiàn)象和社會問題，提高專業(yè)知識解決實際問題的能力。第三，加強實驗教學改革，使學生不僅具有扎實的定量分析理論功底，還具有較好的實踐動手能力，能夠使用數(shù)據(jù)分析軟件解決實際問題。項目研究對于教學工作改進的作用和意義在于：第一，能夠系統(tǒng)地從教學目的、教學內(nèi)容的、教學方式、教學考核方式、教學評價等內(nèi)容全方面設計定量研究方法理論教學和實驗教學方案。第二，設計與公共管理專業(yè)相關(guān)的實驗內(nèi)容和方案，將課程教學和實驗與專業(yè)學習緊密結(jié)合。第三，改善評價方式，將過程性評價引入到課程教學中來，提高課程教學的針對性、應用性及創(chuàng)造性。
2定量分析方法課程理論教學和實驗教學改革方案設計
根據(jù)上述調(diào)查結(jié)果及幾年來的定量分析方法課程教學實踐經(jīng)驗，主要從以下方面設計公共管理專業(yè)定量分析方法課程理論教學和實驗教學改革方案。第一，明確理論教學內(nèi)容和實驗教學內(nèi)容的聯(lián)系和區(qū)別。解決理論課教學、案例分析和上機實驗部分如何有效的聯(lián)系的問題。第二，實驗設計方案。以公共事業(yè)管理專業(yè)為背景，單項實驗與綜合實驗相結(jié)合，培養(yǎng)學生運用理論知識和統(tǒng)計軟件綜合解決實際問題的能力。第三，轉(zhuǎn)變考核方式。探討理論學習成績、平時成績、實驗成績的有效考核方式，考核方式應該注重學生綜合能力的考查，由一次性考試轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程考核，激發(fā)學生學習定量研究方法的學習動力。第四，配套教材的編寫。針對公共管理專業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料和教材較少，學生在學習過程中也普通反映教材方面的不足，在該教學改革方案下，需要編寫與專業(yè)相關(guān)的實驗教材和課程理論教材。第五，培養(yǎng)學生分析問題、解決問題以及自主學習的能力。可以通過對學習效果長期追蹤，對畢業(yè)論文研究中定量研究方法的使用比率和使用程度進行評價。對于課程教學而言，預期能夠通過教學改革達到以下效果：第一，通過系統(tǒng)化地設計該課程理論和實驗教學方案，為課堂教學實踐提供全面的指導。第二，為公共管理類專業(yè)的定量研究方法學習提供有價值的數(shù)據(jù)資料。第三，以考核促進學習能力提高為目的，由傳統(tǒng)的試卷考核方式轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程導向的考核方式。第四，為其他講授定量方法類課程的人文社會科學的教師提供實踐經(jīng)驗。
作者：陳娟單位：湖北大學政法與公共管理學院
近年來，鑒于中國城市化水平的持續(xù)升高，城市公共管理問題也接二連三的涌現(xiàn)。由于城市公共管理問題的不斷升級，傳統(tǒng)的城市公共管理方式已然無法適用中國社會的發(fā)展，社會呼吁城市公共管理進行技術(shù)創(chuàng)新。數(shù)字化城市公共管理可借助多項數(shù)字技術(shù)的使用完成對管理目標空間上及時間上的精準定位，縮減巡查及處置人員，節(jié)約管理成本，促進管理效率的提升，最終推動節(jié)約型城市的發(fā)展。由此可知，數(shù)字化城市公共管理的推行對于城市公共管理方法、技術(shù)的創(chuàng)新及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言都是特別重要的。
二、當下數(shù)字化城市公共管理存在的不足
1.公共機構(gòu)職能重疊，辦事效率特別低。就我國數(shù)字化城市公共機構(gòu)而言，它們所具有的職能重疊及辦事效率低下的現(xiàn)象是特別嚴重的。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象最主要的原因有如下幾個方面：其一，各公共機構(gòu)職能劃分不明確；其二，機構(gòu)改革不徹底；其三，上級機構(gòu)管理不科學；其四，基礎機構(gòu)認識不正確；其五，內(nèi)部諸多因素的制約等。
2.發(fā)展不均衡，資金短缺，高科技人才匱乏。事實上，我國城市管理機構(gòu)的信息化水平還是比較高的，然而基層機構(gòu)的信息化水平卻特別低，同時各機構(gòu)間還存在發(fā)展極不均衡的情況。大多數(shù)機構(gòu)沒有，抑或僅有特別有限的可利用專項資金。熟悉信息化建設的人都知道：信息化建設除了開展項目時需進行一次性投入外，還應進行系統(tǒng)的日常管理及維護、設備的更新等，這些均需要資金，所以政府的投入及支持對于數(shù)字化城市公共管理的發(fā)展是特別重要的。此外，我國高科技人才匱乏這一現(xiàn)狀也給數(shù)字化城市公共管理的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多阻礙。
3.數(shù)字資源未進行統(tǒng)一的規(guī)劃，未實施相應的整合。城市數(shù)字化屬于一個特別龐大的系統(tǒng)，其信息量特別大，同時其信息也來自許多部門，因此其信息整合的任務便特別繁重，當然所牽涉的范圍也特別廣，比方說軟件、人才及服務等等。現(xiàn)實生活中，與城市公共管理有關(guān)的機構(gòu)在實際管理時均存在以自我為中心展開信息化建設的現(xiàn)象，尤其是市政、交通及公安等機構(gòu)，創(chuàng)建了諸多面向行業(yè)主管機構(gòu)的縱向信息項目，此類信息化項目均由機構(gòu)自主決策，各機構(gòu)間缺乏必要的協(xié)調(diào)，最終便導致了各信息系統(tǒng)相對獨立，缺少應有的共享機構(gòu)及信息交換平臺的局面出現(xiàn)。
4.公共機構(gòu)服務管理意識低下。眾所周知，公眾需求系數(shù)字化城市管理的核心。然而我國在進行數(shù)字化城市公共管理的過程中卻出現(xiàn)了公共機構(gòu)服務管理意識低下的情況，就算是基礎的數(shù)字化對外服務組織，其員工的服務管理意識也亟待提高。之所以出現(xiàn)這樣的情況主要是由于傳統(tǒng)政府機構(gòu)受強化管理、弱化服務意識影響特別深的原因造成的。
三、促進數(shù)字化城市公共管理效率提升的措施
1.科學規(guī)劃，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市公共管理體系。數(shù)字化城市公共管理所牽涉的內(nèi)容特別多，它不但涉及到了信息技術(shù)的運用、各政府機構(gòu)，同時還涉及了人員及職能的整合。完備的體系是數(shù)字化城市公共管理得以順利開展的可靠前提及有力保障，而先進的技術(shù)則是數(shù)字化城市管理得以正常進行的手段。為了更好地推動數(shù)字化城市公共管理的有序開展，政府理應統(tǒng)一牽頭，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市公共管理體系，如此我國的數(shù)字化城市公共管理才能得到更好的發(fā)展。此外，鑒于搞好數(shù)字規(guī)劃系數(shù)字化城市創(chuàng)建的基本原則之一，同時其也屬于進行現(xiàn)代城市規(guī)劃必須要做的事情，因此城市公共管理者理應展開統(tǒng)一規(guī)劃，解決管理及標準等方面必須解決的問題，以推動中國數(shù)字化城市公共管理的可持續(xù)發(fā)展。
2.優(yōu)化城市公共機構(gòu)職能，促進其工作效率的提升。為了促進數(shù)字化城市公共管理的發(fā)展，城市各公共機構(gòu)不但應改掉機構(gòu)繁多、人員冗雜及辦事效率低下的不足，同時還應優(yōu)化機構(gòu)自身職能的劃分，以提高自身工作效率。相關(guān)部門理應以數(shù)字化城市政府機構(gòu)為著眼點，優(yōu)化城市政府機構(gòu)的性質(zhì)及職能，促進機構(gòu)管理層次扁平化，優(yōu)化對外服務窗口，促進機構(gòu)人員工作主動性及積極性的提升，最終實現(xiàn)提高其工作效率的目的。
3.強化城市公共機構(gòu)服務管理意識，促進其服務管理水平的提升。群眾滿意系數(shù)字化公共機構(gòu)服務管理理念的重心，數(shù)字化公共服務機構(gòu)的工作均應圍繞群眾滿意度展開。鑒于群眾對于公共服務機構(gòu)提出的審美、服務及產(chǎn)品等諸多需求，所以，數(shù)字化城市公共機構(gòu)理應于強化服務管理意識及提高服務管理質(zhì)量的前提下，做好群眾服務管理，明確關(guān)鍵服務管理策略，并借助各方面的創(chuàng)新提高群眾對自身服務的滿意度，最終促進自身服務管理水平的提升。
4.強化城市公共管理團隊信息素質(zhì)建設，為社會培養(yǎng)更多的信息化人才。數(shù)字城市并非僅牽涉技術(shù)及工程，它屬于一個兼容性特別強的概念，主要涉及如下領(lǐng)域：其一，技術(shù)；其二，管理；其三，人文；其四，經(jīng)濟。數(shù)字城市建設并非高新技術(shù)產(chǎn)品和信息基礎設備的簡單堆砌，它更重視體制的改革及機制的改革，以對現(xiàn)行政府組織機構(gòu)、運行方式及行政流程展開重組及再造，讓它在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，進行更好地運轉(zhuǎn)，所以管理團隊的信息素質(zhì)建設所具有的作用是特別巨大的。為了更好地實現(xiàn)數(shù)字化城市公共管理，城市公共管理者還應跳出傳統(tǒng)思維的限制，以現(xiàn)行信息化要求為依據(jù)組織及協(xié)調(diào)管理。此外，信息技術(shù)人員還應給予業(yè)務工作應有的重視，并借助信息技術(shù)的使用進行數(shù)字城市化管理。
四、結(jié)語
1.學情的變化要求公共管理類課程教學必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)教學模式。
成長于社會轉(zhuǎn)型期，很多是獨生子女的90后大學生思維獨立、自我意識強，他們大都喜歡自主展示思想，不喜歡填鴨式的教學模式。他們渴望成熟獨立、崇尚自由，積極務實，不喜歡被動地接受知識和觀念的傳遞，而希望能與老師進行平等的交流和溝通，在交流過程中提高分析問題和解決問題的能力。一個學校的好壞不在于它所使用的教材，也不在學生獲取了多少信息量，而在于能否引導學生在學習過程中掌握學習知識的主要方法。教師需要及時掌握各類信息，并進行甄別和深入思考，以應對學生不斷提高的求知欲望，并需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的教學范式，構(gòu)建和諧的師生關(guān)系，而網(wǎng)絡教學平臺則成為教學范式改革的重要載體。
2.網(wǎng)絡時代的發(fā)展要求公共管理類課程教學必須由傳授知識向能力培養(yǎng)轉(zhuǎn)變。
隨著通訊技術(shù)的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)和手機上網(wǎng)為平臺的新媒體蓬勃發(fā)展，青年學生成為新媒體使用者中最活躍的群體。大學生上網(wǎng)已經(jīng)成為他們的一種生活和學習方式。網(wǎng)絡時代的海量信息及新鮮的資訊使大學生眼界開闊，與此同時網(wǎng)上信息非常龐雜。作為人生觀、世界觀正在形成時期的年輕學生容易受各種思潮的影響，迫切需要引導。同時學生信息量的增大對傳統(tǒng)課堂教學，尤其是包括公共管理類課程在內(nèi)的人文社科類課程教學構(gòu)成重大壓力。新媒體時代，信息量呈爆炸式增長，知識更新?lián)Q代的速度加快，以往需要記憶的大量知識，以及通過檢索書報刊才能獲取的信息，如今通過網(wǎng)絡唾手可得。此外，世界名校網(wǎng)絡公開課在國內(nèi)走紅也對國內(nèi)高等教育網(wǎng)絡化水平的提高構(gòu)成巨大壓力和動力。教學環(huán)境的變化促使高校教學必須由單純傳授知識向如何學習，如何獲取有用信息、篩選信息、使用信息等方式轉(zhuǎn)變，從而達到培養(yǎng)學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題能力的目的。即由“授人以魚”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;授人以
3.網(wǎng)絡課堂建設是優(yōu)化公共管理類專業(yè)教學體系的需要。
目前，在專業(yè)教育方面，教材編寫呈現(xiàn)出百花齊放的局面，因此會出現(xiàn)課程之間存在著內(nèi)容重疊或內(nèi)容之間銜接較差的現(xiàn)象。通過網(wǎng)絡課堂建設，教師們可以掌握學生前置課程與后置課程開設和講授情況，從而避免出現(xiàn)同一知識、理論反復講授和有的內(nèi)容哪位老師都不講的尷尬局面，從而形成完整、鮮活、新鮮的課程體系，提高學生的學習興趣和積極性。
4.網(wǎng)絡課堂建設是公共管理類專業(yè)發(fā)展的需要。
隨著高校改革的推進，有的高校把學生入學后轉(zhuǎn)專業(yè)的比率提高到50%以上，還規(guī)定流轉(zhuǎn)后班級人數(shù)不低于20人。對連續(xù)3年無法組班的專業(yè)，學校將予以停辦或撤銷。學生當然會傾向于選擇較好就業(yè)、實用性較強的專業(yè)，因此公共管理類專業(yè)在未來也會受到較大沖擊。專業(yè)的生死存亡將直接關(guān)系到教師的切身利益，因此必須進行教學范式改革，深入?yún)⑴c、追蹤教學的整個過程，為專業(yè)的發(fā)展出謀劃策，為學生的未來和職業(yè)進行規(guī)劃。網(wǎng)絡課堂為課程教學范式改革提供了平臺。
二、網(wǎng)絡課堂在公共管理類課程改革中的難點
1.網(wǎng)絡教學平臺建設中師生主動性、自主性不足。
各高等學校通過購買軟件建立網(wǎng)絡教學平臺作為傳統(tǒng)教學的輔助教學方式。作為新的事物，在倡導應用方面乏力。根據(jù)筆者觀察和調(diào)研，公共管理類課程專業(yè)教師中年輕教師的積極性要高于老教師的積極性。一個不可忽視的原因在于從國家到各省每年都設有網(wǎng)絡課堂大賽，獲獎在評職稱時教學方面可以加分。與此同時，學生在網(wǎng)絡課堂參與中呈現(xiàn)了被動的特征。
2.網(wǎng)絡教學平臺建設缺乏有效的制度保障。
隨著事業(yè)單位績效工資改革的推進，高等學校教師在教學方面主要有課時、教學質(zhì)量評價等方面的約束，科研在績效考核中成為重要的指標，科研成果、課題、獲獎都有要求。因此，公共管理類課程教師在完成教學任務的前提下，會努力完成科研任務。學校一般沒有開設網(wǎng)絡教學平臺的硬性要求。尤其是公共管理類課程，國家的政策變化快，教學素材每天更新，因此網(wǎng)絡課堂的內(nèi)容要不斷更新。打理網(wǎng)絡教學平臺不僅需要占用教師大量的時間、精力，對學生來說也會成為一種負擔。因此在沒有政策激勵的現(xiàn)實情況下，網(wǎng)絡教學平臺建設缺少動力。
3.高校網(wǎng)絡設備及運行環(huán)境制約著網(wǎng)絡教學平臺的建設與應用。
高校教研室，尤其是地方院校的教研室辦公條件非常簡陋。很多學校的教研室只有一間房子。有的教研室甚至沒有自己獨立的辦公室，而必須和行政人員，如輔導員等合用辦公室，因此實際上等于沒有辦公室。可能有一臺電腦，多數(shù)是老得掉牙，吱吱扭扭上網(wǎng)很慢，沒法用。學生角度也普遍存在缺乏網(wǎng)絡設備，花費時間、金錢等客觀因素。所有這些制約著教師網(wǎng)絡教學平臺的應用和學生參與。
4.網(wǎng)絡教學平臺建設缺乏有效的資源整合。
隨著高校教學改革的推進，傳統(tǒng)上公共管理類專業(yè)教師各自為戰(zhàn)的局面不可持續(xù)，而必須增強凝聚力，并形成合力，以應對更強勢、更具有實用性的專業(yè)的沖擊。當前各類教學改革舉措，僅僅依靠一位老師自己的努力遠遠不夠，而是需要一個團隊的支持和配合。因此，無論是進行國家或省級本科質(zhì)量工程的建設、教學范式的改革，還是網(wǎng)絡課堂、網(wǎng)絡公開課的建設，都需要群體的配合和努力才能實現(xiàn)。但現(xiàn)實是教研室的作用發(fā)揮不足，缺少人力、物力、財力，不能在教學改革中發(fā)揮應有的統(tǒng)籌、資源整合、社會動員作用，因此網(wǎng)絡教學平臺建設缺乏有效的載體支撐和制度推進。
三、推進網(wǎng)絡課堂教學平臺建設的對策
1.要樹立教學為本的管理理念。
教學出題，科研求解。在教師教學考核和科研考核方面，學校需要樹立教學為本的理念，平衡好教學與科研之間的關(guān)系。高等學校要樹立以教師為本的管理理念，應將教學質(zhì)量的提高和學生未來的職業(yè)發(fā)展放在首位。要明確教師的主體地位，千方百計發(fā)揮教師的積極性和創(chuàng)造性。清華大學流傳著一句話“：學生是老虎，教授是神仙，校長是條狗。”這句話明確定位了學生、教師、行政領(lǐng)導之間的關(guān)系。因此，在高等學校管理中應提高教師和學生的參與程度，增加透明性，增強回應性。要通過制度建設切實去行政化，為教師教學活動的開展、教學實踐活動以及課程教學范式改革提供一切便利條件。
2.為專職教師配備助教，幫助打理網(wǎng)絡教學平臺。
建議學校或?qū)W院層面提供一定的政策或資金支持，為教師配備優(yōu)秀本科生或研究生擔任助教，協(xié)助教師做好課程輔導、網(wǎng)絡課堂建設、學生論文寫作督導等工作。課堂教學從來就是教與學兩個方面的內(nèi)容。單純的授課不能充分發(fā)揮學生學習的積極性，同時專職教師與學生聯(lián)系很少，往往上課來，下課走，和學生感情也比較疏離。鑒于公共管理類課程教學不僅承擔著傳授學生知識的任務，而且對于學生正確的人生觀、世界觀的形成也起到潛移默化的作用。因此，通過建立學生助教制度，可加強學生與教師的互動，及時了解學生所思所想，了解學生思想動向，引導學生情緒，在學習和生活方面給學生以支持和幫助，建立和諧的師生關(guān)系。
3.激發(fā)專業(yè)教研室的活力。
公共管理類專業(yè)教研室目前仍然在延續(xù)傳統(tǒng)教研室的功能，教研室承擔著制定教學計劃、教學任務、專業(yè)教育等基礎性的功能。但是隨著國外名校以及國內(nèi)名校的大規(guī)模招生，很多地方性院校的發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)。慕課時代的到來，也使得傳統(tǒng)教學面臨嚴峻危機。在這種情形下，原來以教學正常運行為主要功能定位的教研室，從專業(yè)發(fā)展、實踐教學、學生職業(yè)規(guī)劃以及學生自主學習等層面來看，已不能適應現(xiàn)代大學的辦學要求。公共管理類專業(yè)的發(fā)展也必須與時俱進，跟上時代的步伐，因此公共管理類專業(yè)教研室需要充分發(fā)揮和整合教研室全體教師的作用，充分發(fā)揮網(wǎng)絡課堂這一教學平臺的作用，同時需要以網(wǎng)絡為載體加強對本專業(yè)的宣傳，增強影響力，以應對網(wǎng)絡時代、網(wǎng)絡公開課以及慕課時代的沖擊與挑戰(zhàn)。良好的辦公環(huán)境是教研室活動開展的前提和保障。因此，從學校和學院兩個層次，應加大對教研室的資金投入和設備更新。同時應該為教研室及教師提供單獨的辦公經(jīng)費，為教師探索網(wǎng)絡課堂在教學、科研活動的運用提供較為寬松的環(huán)境。
4.整合現(xiàn)有的網(wǎng)絡教學資源，實現(xiàn)網(wǎng)絡課堂功能的拓展。
數(shù)字化城市管理系貫徹落實科學發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。為了更好地推動中國社會的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門理應采取切實可行的措施以達到強化政府的社會管理及公共服務職能的目的。而數(shù)字化城市管理便是一種借助高科技信息管理系統(tǒng)，積極處理對社會公共利益及人民群眾利益有直接影響的城市公共問題，以促進城市管理水平及管理體制革新的管理方式，它的出現(xiàn)符合中國社會的發(fā)展需求。近年來，鑒于中國城市化水平的持續(xù)升高，城市管理問題也接二連三的涌現(xiàn)。由于城市管理問題的不斷升級，傳統(tǒng)的城市管理方式已然無法適用中國社會的發(fā)展，社會呼吁城市管理進行技術(shù)創(chuàng)新。數(shù)字化城市管理可借助多項數(shù)字技術(shù)的使用完成對管理目標空間上及時間上的精準定位，縮減巡查及處置人員，節(jié)約管理成本，促進管理效率的提升，最終推動節(jié)約型城市的發(fā)展。由此可知，數(shù)字化城市管理的推行對于城市管理方法、技術(shù)的創(chuàng)新及中國社會的可持續(xù)發(fā)展而言都是特別重要的。
二、當下數(shù)字化城市管理存在的不足
1.公共機構(gòu)職能重疊，辦事效率特別低。就我國數(shù)字化城市公共機構(gòu)而言，它們所具有的職能重疊及辦事效率低下的現(xiàn)象是特別嚴重的。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象最主要的原因有如下幾個方面：其一，各公共機構(gòu)職能劃分不明確；其二，機構(gòu)改革不徹底；其三，上級機構(gòu)管理不科學；其四，基礎機構(gòu)認識不正確；其五，內(nèi)部諸多因素的制約等。
2.發(fā)展不均衡，資金短缺，高科技人才匱乏。事實上，我國城市管理機構(gòu)的信息化水平還是比較高的，然而基層機構(gòu)的信息化水平卻特別低，同時各機構(gòu)間還存在發(fā)展極不均衡的情況。大多數(shù)機構(gòu)沒有，抑或僅有特別有限的可利用專項資金。熟悉信息化建設的人都知道：信息化建設除了開展項目時需進行一次性投入外，還應進行系統(tǒng)的日常管理及維護、設備的更新等，這些均需要資金，所以政府的投入及支持對于數(shù)字化城市管理的發(fā)展是特別重要的。此外，我國高科技人才匱乏這一現(xiàn)狀也給數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多阻礙。
3.數(shù)字資源未進行統(tǒng)一的規(guī)劃，未實施相應的整合。城市數(shù)字化屬于一個特別龐大的系統(tǒng)，其信息量特別大，同時其信息也來自許多部門，因此其信息整合的任務便特別繁重，當然所牽涉的范圍也特別廣，比方說軟件、人才及服務等等。現(xiàn)實生活中，與城市管理有關(guān)的機構(gòu)在實際管理時均存在以自我為中心展開信息化建設的現(xiàn)象，尤其是市政、交通及公安等機構(gòu)，創(chuàng)建了諸多面向行業(yè)主管機構(gòu)的縱向信息項目，此類信息化項目均由機構(gòu)自主決策，各機構(gòu)間缺乏必要的協(xié)調(diào)，最終便導致了各信息系統(tǒng)相對獨立，缺少應有的共享機構(gòu)及信息交換平臺的局面出現(xiàn)。
4.公共機構(gòu)服務管理意識低下。眾所周知，公眾需求系數(shù)字化城市管理的核心。然而我國在進行數(shù)字化城市管理的過程中卻出現(xiàn)了公共機構(gòu)服務管理意識低下的情況，就算是基礎的數(shù)字化對外服務組織，其員工的服務管理意識也亟待提高。之所以出現(xiàn)這樣的情況主要是由于傳統(tǒng)政府機構(gòu)受強化管理、弱化服務意識影響特別深的原因造成的。
三、促進數(shù)字化城市管理效率提升的措施
1.科學規(guī)劃，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系。數(shù)字化城市管理所牽涉的內(nèi)容特別多，它不但涉及到了信息技術(shù)的運用、各政府機構(gòu)，同時還涉及了人員及職能的整合。完備的體系是數(shù)字化城市管理得以順利開展的可靠前提及有力保障，而先進的技術(shù)則是數(shù)字化城市管理得以正常進行的手段。為了更好地推動數(shù)字化城市管理的有序開展，政府理應統(tǒng)一牽頭，創(chuàng)建完備的數(shù)字化城市管理體系，如此我國的數(shù)字化城市管理才能得到更好的發(fā)展。此外，鑒于搞好數(shù)字規(guī)劃系數(shù)字化城市創(chuàng)建的基本原則之一，同時其也屬于進行現(xiàn)代城市規(guī)劃必須要做的事情，因此城市管理者理應展開統(tǒng)一規(guī)劃，解決管理及標準等方面必須解決的問題，以推動中國數(shù)字化城市管理的可持續(xù)發(fā)展。
2.優(yōu)化城市公共機構(gòu)職能，促進其工作效率的提升。為了促進數(shù)字化城市管理的發(fā)展，城市各公共機構(gòu)不但應改掉機構(gòu)繁多、人員冗雜及辦事效率低下的不足，同時還應優(yōu)化機構(gòu)自身職能的劃分，以提高自身工作效率。相關(guān)部門理應以數(shù)字化城市政府機構(gòu)為著眼點，優(yōu)化城市政府機構(gòu)的性質(zhì)及職能，促進機構(gòu)管理層次扁平化，優(yōu)化對外服務窗口，促進機構(gòu)人員工作主動性及積極性的提升，最終實現(xiàn)提高其工作效率的目的。
3.強化城市公共機構(gòu)服務管理意識，促進其服務管理水平的提升。群眾滿意系數(shù)字化公共機構(gòu)服務管理理念的重心，數(shù)字化公共服務機構(gòu)的工作均應圍繞群眾滿意度展開。鑒于群眾對于公共服務機構(gòu)提出的審美、服務及產(chǎn)品等諸多需求，所以，數(shù)字化城市公共機構(gòu)理應于強化服務管理意識及提高服務管理質(zhì)量的前提下，做好群眾服務管理，明確關(guān)鍵服務管理策略，并借助各方面的創(chuàng)新提高群眾對自身服務的滿意度，最終促進自身服務管理水平的提升。
4.強化城市管理團隊信息素質(zhì)建設，為社會培養(yǎng)更多的信息化人才。數(shù)字城市并非僅牽涉技術(shù)及工程，它屬于一個兼容性特別強的概念，主要涉及如下領(lǐng)域：其一，技術(shù)；其二，管理；其三，人文；其四，經(jīng)濟。數(shù)字城市建設并非高新技術(shù)產(chǎn)品和信息基礎設備的簡單堆砌，它更重視體制的改革及機制的改革，以對現(xiàn)行政府組織機構(gòu)、運行方式及行政流程展開重組及再造，讓它在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，進行更好地運轉(zhuǎn)，所以管理團隊的信息素質(zhì)建設所具有的作用是特別巨大的。為了更好地實現(xiàn)數(shù)字化城市管理，城市管理者還應跳出傳統(tǒng)思維的限制，以現(xiàn)行信息化要求為依據(jù)組織及協(xié)調(diào)管理。此外，信息技術(shù)人員還應給予業(yè)務工作應有的重視，并借助信息技術(shù)的使用進行數(shù)字城市化管理。
四、結(jié)語
