時間：2022-06-16 19:50:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
隨著社會經濟的快速發展和科學理論研究步伐的加快，社會政策和社會管理逐漸成為科學界和學術界研究與探討的熱門話題。本文以社會政策與社會管理的相關改變作為出發點，分析了社會管理和社會政策研究研究的視角特點，以期幫助社會政策理論在社會管理中的普及與發展提供一些參考和意見。
關鍵詞:
社會政策;社會管理;社會質量;社會建設
當今社會是一個經濟全球化和信息化的時代，社會管理活動是否有序開展和社會政策問題是否合理制定與實施是當今社會各界領域關注的焦點問題。比如民生問題、社會保障問題、社會階級矛盾與沖突問題、社會環境問題、社會組織發展問題等。總而言之，為進一步解決社會中存在的各種問題需要社會政策研究者積極參與到社會公共管理領域和政策領域中，促使維護社會穩定、促進社會協調發展的實現。
一、社會政策與社會管理的內涵
(一)社會管理的相關概念伴隨著社會經濟的快速發展和經濟體制的不斷改革，社會各界領域對社會管理進行了不同的理論界定。就國際社會管理理論而言，社會管理研究的核心問題主要圍繞以下八方面的問題展開談論:第一，社會管理研究的主要內容包括國家政策的形式和理論研究的結果。第二，社會管理理論研究的背景是在社會管理組織與社會經濟管理制度不斷普及與推廣下形成的，主要探討社會管理組織、計劃和社會矛盾與沖突。第三，社會管理研究的方向主要圍繞社會各界成員之間的需求、社會醫療保障問題、社會福利問題、福利結果和社會管理類型等。第四，社會管理分析的目標是減低政府在宏觀調控中的成本支出，并將政府制定和實施的福利政策落實到社會管理活動中。第五，根據市場經濟體制分析社會再分配收入類型和再分配制度對社會的影響是社會管理的主要原則。第六，研究社會各界成員之間的關系，保障社會階級成員在福利機構運行中的所起的作用。第七，合理區分公民與政府之間的利益關系，研究公民作為貢獻者、參與者和服務者在社會管理活動中承擔的責任和義務。第八，研究中央和地方政府在社會財富分配制度中的職能和作用，并根據社會管理活動指定相應的法律與規章制度，為進一步開展社會管理活動的提供制度保障。
(二)社會政策的相關概念社會政策主要以社會管理活動作為依托，將社會管理活動與政府社會管理制度有效融入至社會政策中，為社會政策的制定和實施提供可靠的理論研究基礎。社會政策主要圍繞社會服務體系作為探討的方向和原則，對于兒童權利保護和殘疾人福利問題提出一些切實可行的政策與制度，進一步完善社會保障制度。在社會管理研究體系中，社會管理活動主要圍繞貧困群體、困難兒童、單親家庭等群體作為福利保障制度的主要內容，但是政府并沒有對社會保障制度制定合理合法的方案。社會政策針對這一情況，不僅明確了社會福利服務管理功能，還形成了一系列溝通、組織、協調、技術設備方面的制度體系。比如組織社會各界成員或者群體積極主動地探討社會服務、社會保障制度、醫療服務、勞動力政策對社會管理活動的影響。隨著社會的不斷發展與進步，社會政策與社會管理逐漸分離，不少學者認為社會管理關注的焦點問題主要是從政府視角對社會事務進行討論與管理。社會政策關注的焦點主要圍繞社會貧富懸殊問題、醫療保障問題、社會秩序是否穩定等。由此可見，社會政策與社會管理的側重點不一致。
二、社會管理和社會政策研究的視角特點
對社會管理的討論視角主要包括管理學視角、社會學視角、社會政策視角三方面。
(一)管理學視角就管理學視角看，社會管理探討的焦點問題主要圍繞社會管理活動在社會事務中的過程、社會管理功能的成效、社會管理的效用三個方面。21世紀是一個市場經濟時代，市場經濟的競爭性和開放性特征促使企業之間不斷發展與進步。因此社會管理的目標主要包含提高社會管理的成效、利用現代信息技術不斷創新社會管理方式、利用國家宏觀調控手段有效控制社會各階層之間的矛盾與沖突等，以促進社會協調發展與維護社會秩序作為社會管理的首要目標。在歐洲國家，社會管理化解的首要矛盾與沖突是貧富懸殊問題和失業問題，因此利用在對社會失業問題和貧富懸殊問題根據自身實際情況制定和實施了相關法律法規，為進一步消除兩極分化提供了法律依據。在中國，慈善組織的扶持和社會福利問題是的當今社會解決的首要問題。但是隨著社會各階層之間力量的不斷壯大，社會管理問題不只是局限在社會福利領域，還要延伸至社會綜合治理和工作維護等領域。
(二)社會學視角就社會學視角而言，社會管理具有極強的經驗性特征，因此國家社會學術界在探討社會管理理論研究中需要借用社會政策明確社會管理與社會學之間的關系與聯系。就社會學與社會管理之間的關系而言社會學可以為社會管理提供理論假設支撐、假設方法等，社會管理將社會學相關理論知識落實到實處。因此社會學不進可以解決社會管理中存在的福利問題、社會積極矛盾問題，還可以解釋國家和公民之間的社會關系。比如社會管理主體、社會管理對象、社會管理側重點等。
(三)社會政策視角就社會政策視角而言，社會政策主要圍繞社會服務體系作為探討的方向和原則，對于兒童權利保護和殘疾人福利問題提出一些切實可行的政策與制度，進一步完善社會保障制度。社會政策不僅明確了社會福利服務管理功能，還形成了一系列溝通、組織、協調、技術設備方面的制度體系。比如組織社會各界成員或者群體積極主動地探討社會服務、社會保障制度、醫療服務、勞動力政策對社會管理活動的影響。因此，社會政策是社會管理的進一步延伸與發展，社會政策中探討的問題也是社會管理中討論的焦點問題。由此可見，社會政策與社會管理息息相關。
社會政策研究的視角主要包括社會體系研究視角、非政府組織研究視角。就社會體系研究視角而言，社會政策在評估與實施過程中并不局限在社會福利組織領域，還需要對收人分配制度、就業問題、教育問題、醫療問題等進行綜合評估，為進一步化解社會階級矛盾、消除兩極分化打下堅實的基石。就非政府組織視角而言，社會政策探討的焦點問題主要圍繞社會福利問題，而不是僅僅圍繞社會管理中存在的問題展開討論。在歐洲，社會政策和制度的內容主要包括保障公民的合法權益、組織相關部門協調社會不同利益主體之間的社會利益、根據國家法律法規的要求制定社會政策、管理社會組織、動員一切力量維護社會秩序、解決社會危機。在我國，社會政策主要根據黨的政策執行和評估社會管理過程中存在的風險、監督檢查、信息引導等。
三、結束語
綜上所述，實現社會的穩定與和諧發展、消除貧富懸殊差距的有效手段不僅包括社會管理，還包括社會政策。因此，國家需要根據自身國情和社會公眾的需求加強社會管理與社會政策之間的聯系，政府加深對社會管理與社會政策相關理論概述的認識和了解，進一步推動社會管理體制的創新與發展。
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構建社會主義和諧社會是我國社會發展的戰略目標。提出構建社會主義和諧社會，是解決當前影響社會和諧的突出矛盾和問題的迫切需要，而這些矛盾的解決很大程度上有賴于我國經濟政策和社會政策的平衡。深刻認識這一問題，還需從市場經濟本質的角度進行解讀。
市場經濟的核心問題之一，是商品價值的實現。而從產品到商品的轉變，單純依靠市場的自由競爭、自動均衡很難實現，或者說這種實現是低效率的，是與市場經濟追求效率這一特征相違背的。市場經濟以競爭政策為核心，但這一核心是建立在市場每一個個體思想和行動充分自由和公平的基礎之上的，這樣才能保證市場中的各個環節更有效率。哈耶克在關于市場經濟本質特征的論述中就曾說到：“人們在市場上應當能夠自由地按照能找到的交易對手的價格進行買賣，任何人都能夠應該自由生產、出售和買進任何可能生產或出售的東西，重要的是從事各種行業的機會應當在平等的條件下向一切人開放，任何人或集團通過公開或隱蔽的力量對此加以限制，均為法律所不許可。”從中可以看出市場經濟在追求效率的同時對于公平的要求，公平是市場經濟和諧發展的內在要求和本質特征。
市場經濟在追求效率的同時，需要平衡兩種公平，即“市場內公平”和“市場外公平”，這二者有助于推動社會生產總效率的提高。因而，在市場經濟的初期，為促進經濟發展，“市場內公平”即交易規則公平和交易機會平等受到極大的重視，政府由此出臺一系列經濟政策對其加以保護，加速刺激效率的提高和經濟的增長。但是，追求效率的過程必然伴隨著收入分配和貧富差距的拉大。按照凱恩斯的說法，收入越高者消費傾向越低，如果這種差距導致社會兩極尖銳分化，最終結果是社會消費需求的急劇萎縮，經濟效益的喪失。因此，市場經濟的發展還離不開“市場外公平”，即分配公平和社會福利公平的調解，這就需要社會政策來解決。正如克洛特·古特曼所說的那樣，市場經濟所創立的政策框架使得競爭過程得以產生，但是社會平等原則在市場經濟中應得到充分的認識和尊重，因為“市場只能根據人們在市場中的表現來分配收入，還不能考慮到人的社會因素”，“這些社會政策是用來幫助由于各種原因未能積極參與經濟活動的人們，免受非他們自身的過錯引起的生活窘迫”。也就是說，“市場外的公平”單靠市場本身是難以解決的，這種被稱之為“市場失靈”的現象就需要政府在就業（最低工資和工作環境保障）、教育、住房、醫療等方面制定社會保障、社會福利、社會救濟等社會政策來調解。
在我國社會主義市場經濟剛剛起步的初級階段，主張“效率優先”“兼顧公平”，對計劃經濟下的平均主義觀念產生了強大的沖擊，為中國市場經濟的發展打開了一個新的思維領域。當時的當務之急是通過效率機制把社會財富的總量迅速積累起來，加速經濟發展。但在市場發展的實踐中，投機取巧、坑蒙拐騙、制造偽劣產品、偷稅漏稅、粗放經營、破壞環境、地方保護等屢有發生，這實際上是對“市場內公平”的破壞。長期單一地追求效率還使得“場外不公平”變得更加嚴重。世界銀行估計中國的基尼系數為0.41,中國學者估計為0.458。可見，收入分配差距問題必須得到高度重視。
一直以來，在一些人的觀念中都認為經濟目標優于社會目標，單純追求GDP的增長，從而給中國經濟和社會的發展帶來諸多矛盾：資源和環境制約、發展不平衡、社會發展滯后、社會矛盾比較突出等等。
經濟發展并不會自動地帶來社會的全面進步。J·德勒斯認為，社會政策是完善統一市場自然的配置條件和解決困境的手段，經濟發展中所積累的諸多矛盾，不可能期望在經濟發展過程中得到自然解決。經濟政策關注效率，社會政策注重公平，二者好比社會這駕馬車向前推進的兩個“巨輪”，不能偏廢。而我國現階段社會政策已明顯成為滯后的一個“輪子”。李培林在2006年中國經濟社會形勢會上表示，買房貴、上學貴、看病貴已成為中國新的民生三大問題，并認為貧富懸殊是公眾目前最為關注的社會風險；要解決類似于新民生和貧困這樣的社會問題，一方面有賴于經濟發展和經濟政策，另一方面則更需要發揮社會政策的作用，給公民一個均等的致富機會。王紹光認為中國在改革頭20年基本上只有經濟政策，一味追求效率必然導致市場和社會的脫節，經濟快速發展的同時給社會帶來高昂的成本。人類社會的發展不能僅僅靠經濟的增長，社會的發展離不開對人、對自然的尊重，可以有市場經濟但不能有市場國家，經濟發展到一定程度，就會出現由經濟政策向社會政策的回歸。中國目前正處于回歸的轉折點上。有學者指出，全面建設小康社會和現代化所追求的，不單是經濟增長，而是在經濟發展的基礎上實現社會的全面進步。構建社會主義和諧社會，需要從本質上處理好人與自然、人與人、人與社會之間的關系，需要政府從過分強調經濟政策到平等關注社會政策的轉變。還有學者強調社會主義市場經濟是效率和本質公平的統一，在追求經濟增長的同時，政策取向應更加關注增長的均衡，機會的均等和社會的公平。這些真知灼見都值得高度重視。事實上，發達國家市場經濟制度實踐也滲透著這兩種政策的平衡問題。我們認為，只有在經濟政策和社會政策的共同作用下構建和諧社會，才能維護“市場內公平”和“市場外公平”，才能保證市場經濟運行所需要的秩序。
當前，構建和諧社會仍要強調市場效率，但在講求市場效率的競爭狀態下，應使公平不再僅是“兼顧”，使社會政策不再從屬于經濟政策。正如P·弗林所言：“社會政策已不再是經濟成功之子”。因為，經濟政策決定如何生產和如何獲取最大利潤；社會政策則是決定在何種條件下進行生產，如何在利潤被使用時獲取更多的益處。從本質上講社會政策是必不可少的生產性因素。競爭成功或失敗的最終標準是所有人民能夠得到的生活質量如何。總之，由于社會政策對經濟的內聚作用，在構建和諧社會的框架下，需要形成經濟政策與社會政策兩個方面的有機平衡。經濟政策可促進和保證經濟與就業的持續增長、競爭秩序與發展效率，社會發展在一定程度上需要經濟政策的調整、規制與保障。但僅有經濟政策不足以保證社會運行的穩定性，社會發展的終極目的不僅在于物質的增長。在關注GDP增長的同時，更需要多元化的考評指標，構建一個保證起點公平、過程公平的社會政策。市場經濟的本質使得社會政策不再是經濟政策的溢出效應，社會政策的投資不再是社會發展的負擔和成本，其發展將會有力地維持經濟、就業的增長，社會穩定和競爭優勢的獲得，因此，應使社會政策真正成為社會發展的政策基石。
黨的十六屆四中全會提出的構建和諧社會的目標是我們黨從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發提出的一項重大任務,適應了我國改革發展進入關鍵時期的客觀要求,體現了廣大群眾的根本利益和共同愿望。構建和諧社會是增進民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。在新的時代背景下,刑事政策這種重要的公共政策,應該如何與和諧社會相契合呢?本文擬從以下幾個方面對這一重大問題進行粗淺的研究和探討。
一、刑事政策與和諧社會建設
廣義的刑事政策,包括刑事法律確立的基本原則,在此討論的刑事政策還指我國為預防犯罪、懲治犯罪而采取的體現我國法律精神的各種方針、原則和措施。理論界公認的刑事政策有:社會治安綜合治理方針,對犯罪懲辦與寬大相結合的政策,預防犯罪的刑罰原則,依法從重從快的“嚴打”方針,懲罰罪犯與改造教育相結合的政策,訴訟經濟原則,刑罰個別化等區別對待的原則,公共利益的原則,對犯罪的未成年人教育、感化、挽救方針等。刑事政策是國家針對犯罪而采取的防治方略,是人類理性在刑事領域的產物,是一個國家政治文明在刑事領域的集中反映,它不僅是治罪方略,而且也是治國之道。現行刑事政策是否適時適度,是否科學合理,直接影響著懲罰和預防犯罪的整體效果,在很大程度上關系到和諧社會的構建能否順利實現。科學的刑事政策既要蘊涵先進的刑法理念,又要有豐富的人文內涵,既要結構合理,又要體系完善,既要突出手段,又要體現目的,既要適應本國國情,又要符合國際潮流,總而言之應該是和諧型的刑事政策,要充分體現和諧社會的本質特征和要求,要能為和諧社會的構建服好務,護好航。從和諧社會的理念和要求出發,認真研究制訂符合我國當前司法現狀的刑事政策,對于有效預防控制犯罪、高效服務和諧社會的構建具有十分重要的意義。
二、我國刑事政策回顧
近年來,在傳統刑事政策模式下,司法機關總是將查處犯罪案件的數量特別是大案含量作為工作目標和衡量政績的標準,而普遍忽視預防犯罪工作;“坦白從寬、抗拒從嚴的政策因落實不到位,一些老實認罪的不一定能得到從寬處理,一些狡詐頑固拒不認罪的有時因證據缺位反而逃避了制裁,導致此政策一度被曲解為司法機關一種騙供手段;“懲前毖后、治病救人”、“懲辦與寬大相結合”因沒有相應完善的操作規則和配套的社會政策而收效甚微;看守所、監獄等監管場所成了大染缸,一些原本罪行較輕的輕刑犯、偶犯、初犯、過失犯、未成年犯進去后不但沒改好,反而惡習更深,回到社會后又重新犯罪,導致累犯、慣犯、重案犯增多;懲治犯罪的任務全部落在司法機關,而司法機關只靠單一的刑罰手段對付犯罪,在犯罪高峰期總是試圖通過重典嚴刑達到控制犯罪的目的,開展了一年一度的“嚴打”運動和專項整治,在嚴懲嚴重犯罪、維護社會穩定方面固然收到了階段性的懲治效果,但卻因缺乏配套健全的刑事政策體系而收不到預防長效,控制不了犯罪多發高發態勢。“嚴打”雖一度可以壓抑人的惡性,但并不能消除人的惡性,當人的惡性積累到一定程度時就爆發為更猛烈的犯罪行為,因而出現嚴打越猛犯罪越多的怪現象,出現社會防衛過激和現象增烈的惡性循環,司法機關總處于被動應付、疲于招架的境地。當然,傳統刑事政策在當時所處的歷史背景下是合理適時的,其作用是巨大的,但隨著時間的推移、社會的變遷、政治經濟文化治安等諸多因素的變化而顯得不合時宜。
三、我國現行刑事政策
通過長期的司法實踐和理論探討,我國現階段的刑事政策已初步確立,今年的“兩高”報告明確規定的國現階段實行“寬嚴相濟”的刑事政策,這一刑事政策是國家針對犯罪而采取的防治方略,是我國現階段社會法制文明程度的體現。是符合和諧社會的理念和要求、符合我國當前司法現狀的刑事政策,對于有效預防控制犯罪、高效服務和諧社會的構建具有十分重要的意義。此政策在對重罪實行嚴打政策的基礎上完善了對輕刑寬松的一面,滲透了罪刑相適應的原則、無罪推定原則、疑罪有利于被告人原則、從寬處理輕罪原則等內容。從中外刑事法制發展的歷史長河考察,從刑事政策的結構體系全面分析,一方面,“寬嚴相濟”的刑事政策具有一定的法理科學性:1.符合憲法原則和刑法精神,符合罪刑法定原則和罪刑相適應的原則;2.在一定程度上體現了懲治犯罪和預防犯罪相結合的刑罰目的;3.體現了人道主義、人本理念和人權思想,符合國家潮流,與西方民主法治國家“輕輕重重”的刑事政策相吻合;4.是對我國長期以來司法實踐經驗的總結,基本符合我國國情,是在嚴打政策基礎上的完善與進步。另外,還應看到,“寬嚴相濟”作為一項總體的基本的刑事政策,還存在一定的片面性與局限性,表現在結構設計有欠系統科學、內容有欠全面完備,僅注重于刑事政策策略,沒有集中反映現代刑法理念和民主政治需求,不足以充分反映刑法的預防功能和價值目標,不足以引領整個刑事工作的運行方向,因而作為一項總體基本原則是欠缺的。同時,如果“寬嚴相濟”的刑事政策僅限于此原則性的籠統規定,不制訂出相應的具體政策,不從犯罪矯正和犯罪預防的角度對現行刑事法律作必要的變通、補充與完善。
四、和諧社會的刑事政策構想
準確地理解刑事政策的含義與特點,有助于我們全面掌握刑事政策的研究方法,科學分析我國各時期刑事政策的利弊優劣,合理地吸取我國傳統刑事政策的精華,借鑒外國先進的刑事政策經驗,揚長避短,以健全完善我國現階段刑事政策,從而為國家經濟建設大局提供良好的法制環境和治安環境。
刑事政策作為國家防控犯罪的一系列方略,也是一個國家政治文明在刑事領域的集中反映,更是實現和諧社會的基本保障。刑事政策應服務于和諧社會,和諧社會也為刑事政策提出了時代要求――刑事政策善治,就是達到刑事領域最佳治理過程,是刑事領域公共利益最大化的社會管理過程和管理活動,彰顯著政治國家與公民社會的最佳關系。
五、刑事政策改進探討
（一）理論基礎與實證模型本文基于貨幣理論構造了一個三層級的貨幣政策傳導的實證模型，第一層級是以存準率和央票操作為代表的貨幣政策操作工具；第二層級是以貨幣供應量、社會融資總規模和同業拆放利率為代表的貨幣政策中介目標；第三層級是以經濟產出與物價水平作為代表的貨幣政策最終目標。在技術上，本文采用Blanchard和Quah（1989）提出的SVAR模型進行研究分析。結構向量自回歸模型表示如式。其中yt=(RRt，CRt，M2t，FSIZEt，SHIBORt，GDPi，CPIi)′，該變量包含第一層級的貨幣政策操作工具（代表變量為存準率RR與央票利率CR），第二層級的貨幣政策中介目標（代表變量為貨幣供應量M2、社會融資總規模FSIZE以及市場利率SHIBOR），第三層級的貨幣政策最終目標（代表變量為經濟產出GDP與物價水平CPI）；Γi是待估系數矩陣；ut表示作用在各變量上的結構式沖擊殘差。
（二）數據來源長期以來，存準率調整是我國的一種常規貨幣政策調整工具。從2003年9月至2012年5月，中國人民銀行調整存款準備金比率共計39次（未考慮2015年2月5日的降準，因為相關經濟數據尚不充分）。同時，在存款準備金比率調整之外，中國人民銀行開始通過公開市場操作來調節流動性與引導市場利率波動。我們在研究中使用存款準備金比率調整與央票操作作為貨幣政策操作工具的代表。存準率與央票操作的數據均來自于中國人民銀行網站資料，其中央票數據選擇發行量最大交易最為活躍的3月期央票，從2012年之后，由于央票相關數據的缺失，我們選取91天回購利率代替央票利率數據。在市場利率數據的選取上，采用交易量大且市場性較好的7天利率。由于省級GDP數據的缺失，我們用工業企業增加值增速來代替經濟產出，物價則用居民價格消費指數替代。以上數據來源于中經網數據庫，數據樣本期為2003年7月到2013年6月。
（三）經濟區域劃分為進一步對比研究不同變量作為中介目標所產生的不同的區域效應，我們參考熊啟躍和張依茹（2012）的相關成果，將31個省（自治區、市）根據經濟發展的程度劃分為經濟發達地區（北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、廣東）、經濟次發達地區（河北、遼寧、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、新疆、山西、重慶）和經濟欠發達地區（內蒙古、吉林、黑龍江、海南、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏），考察不同地區的貨幣政策傳導效果。
（四）平穩性檢驗為避免季節波動對分析的影響，我們首先利用X12法對所有指標進行了季節調整，然后檢驗了各時間序列的平穩性（經濟發達地區、經濟次發達地區。
二、實證結果
（一）中介目標變量對貨幣政策操作工具的脈沖響應1.存款準備金率的沖擊效果圖1的數據顯示，存準率1個標準差的正向沖擊對貨幣供應量的影響在第2期達到峰值，然后陡然上升，在第7期達到最大正值，此后影響逐漸弱化；對社會融資規模的影響在第2期達到最大負影響值，然后迅速上升在第3期達到最大影響值；對市場利率的影響在第2期達到最大影響值，然后逐漸下降直至第5期達到最大負影響值。數據檢驗的結果顯示出兩個特點：首先，各中介變量對存準率的響應速度都非常迅速，說明存準率調整的貨幣政策明顯地對所有的中介目標都產生了影響；其次，中介目標變量對存準率的響應幅度最大的是社會融資總規模，響應幅度最小的是市場利率，這說明作為一類典型的數量型貨幣政策工具，存準率調整更容易影響貨幣的“量”，而不是貨幣的“價”。數據顯示，1標準差的央票利率的正向沖擊對貨幣供應量的影響在第2期達到峰值，此后一直為負響應值，慢慢趨近于零。對社會融資規模的影響在第2期達到最大負影響值后迅速上升，第3期達到響應峰值，此后一直在正負值之間反復波動。對于市場利率，在第1期便達到最大響應值，之后逐漸下降趨近于零。顯然，央票操作對市場利率的影響比對社會融資規模與貨幣供應量的影響要大、反應速度要快，持續時間也更長。這說明目前在我國，央票更多體現出價格型貨幣政策操作工具的特點，它更可能的傳導路徑是，央行先通過央票操作改變央票利率，然后央票利率作為一種基準利率，引導市場利率的走勢，因此數據顯示作為中介目標的市場利率會較另兩個變量反應速度更加敏感。
（二）中介目標變量對貨幣政策最終目標的影響1.各區域經濟增長對貨幣供應量的脈沖響應函數圖3的數據顯示，對于發達地區，貨幣供應量1標準差的正向沖擊對經濟增長在第2期達到最大響應值，然后迅速下降到第5期達到最大負值，此后影響逐漸弱化；對于次發達地區的影響同樣在第2期達到最大響應值，然后逐漸下降，到第8期達到最大負響應值；對于欠發達地區，對貨幣供應量的最大響應值則出現在第3期，然后迅速下降，直到第7期達到最小響應值。三個地區的經濟增長對貨幣供應量都形成了正向的響應，且持續時間也基本相同，說明貨幣供應量對不同地區都產生了有益的影響。圖4的數據顯示，1標準差社會融資規模增長帶來的沖擊使發達地區的經濟增長在第2期達到了最大的負影響值，經過較大的波動后在第4期達到峰值，隨后影響逐漸趨于0；對于經濟次發達地區，1標準差社會融資規模變化對經濟增長的影響同樣在第2期達到最大的負響應值，并且在下一個時期迅速上升到峰值；在經濟欠發達地區，社會融資規模對經濟增長的影響也在第2期達到最大響應值，隨后在第4期迅速上升到達峰值，在第5期后影響逐漸趨近于0。各地區經濟增長對存準率的響應速度基本相同，但社會融資規模的增加對經濟增長的刺激效果一開始并不一致，特別是欠發達地區與另外兩者一開始受到的作用方向完全相反。另外，社會融資總規模對發達地區與次發達地區影響的持續期要長于對欠發達地區的影響。3.各區域經濟增長對市場利率的脈沖響應函數對比圖5的數據我們得到，對于經濟發達地區，市場利率1個標準差的正向沖擊對經濟增長的影響在第2期達到峰值，然后迅速下降到第3期引起經濟增長最大響應；對于經濟次發達地區，響應值也在第2期達到最大，然后迅速下降，在下一期降為最大負值，此后緩慢增加直至趨近于零；在經濟欠發達地區，在第2期達到最大響應值，然后在下一期變成最大負響應值。數據結果表明，市場利率的沖擊對于三個地區的作用時滯相同，都在第2期達到沖擊效果的最大值；同時貨幣政策效果在欠發達地區持續時間不長，第9期便趨于平緩，而發達地區與次發達地區的政策效果可以持續到第18期左右。4.各區域物價水平對貨幣供應量的脈沖響應函數圖6表明，貨幣供應量1個標準差的正向沖擊對發達地區的物價水平在第1期便達到最大的負響應值，此后在第4期達到最大正值，然后下降直至收斂至0點；次發達地區的物價水平同樣在第1期就達到最大負值，此后快速上升，在第3期達到最大響應值；對于欠發達地區，同樣在第1期響應值為最大負值，然后在第3期達到最大響應值。數據檢驗表明，貨幣供應量的沖擊對三個地區的影響都是相似的，但是經濟次發達地區達到沖擊峰值的時滯較另外兩者稍微多一個時期；其次，次發達地區物價水平對貨幣供應量的響應幅度最大，最小的是發達地區。5.各區域物價水平對社會融資規模的脈沖響應函數數據顯示，社會融資規模對經濟發達地區的沖擊使其物價水平在第3期達到最大響應值，隨后響應值逐漸上升在第6期轉變為正數，此后慢慢趨近于0；次發達地區也在第3期達到最大響應值，然后快速上升到第4期的峰值，此后在0附近徘徊；欠發達地區物價水平對社會融資規模的脈沖響應在第1期便達到最大響應值，然后向0點收斂。整體來看，社會融資規模的脈沖沖擊效果的趨勢相似，但各區域間存在著差異，欠發達地區的物價水平對社會融資規模的響應速度最快，在第1期便達到首次沖擊的極值；另外，經濟發達地區的物價水平受到社會融資規模變動影響最大，經濟欠發達地區受影響最小。6.各區域物價水平對市場利率的脈沖響應函數圖8顯示，對經濟發達地區，市場利率1個標準差的正向沖擊使物價水平增長在第2期達到最大響應值，之后響應值下降，第5期開始轉負，并在第7期達到最大負值；對于經濟次發達地區，在第1期便達到了最大響應值，下降至第5期開始轉負后逐漸收斂于0；欠發達地區同樣于第2期達到最大響應值，然后緩慢轉負后又收斂于0。對比數據可知，經濟次發達地區的物價水平對市場利率的響應速度稍快于另外兩個變量一期，但對經濟發達地區作用時間明顯長于另外兩個地區；另外，市場利率的增加對物價水平的刺激在次發達地區亦最為明顯，發達地區次之，對欠發達地區的經濟拉動則略遜一籌。
（三）異質型經濟環境對中介目標的脈沖響應將以上6組貨幣政策的沖擊效果按三組地區分類綜合進一步比較，得到圖9至圖11。其中SHOCK1代表經濟變量對中介目標貨幣供應量（M2）的脈沖響應；SHOCK2代表經濟變量對中介目標社會融資總規模（FSIZE）的脈沖響應；SHOCK3代表經濟變量對中介目標市場利率（SHIBOR）的脈沖響應。每一組圖的第一幅表示物價水平的波動，第二幅圖表示經濟增長的波動。1.發達地區的脈沖響應圖9顯示了經濟發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖，可發現發達地區的物價水平對市場利率的波動有最顯著的反應，貨幣供應量次之，社會融資規模最為緩和；而發達地區的經濟增長率同樣對市場利率的變化最為敏感，貨幣供應量次之，社會融資規模產生的影響最微弱。圖9不同中介目標對發達地區脈沖響應對比圖2.次發達地區對不同中介目標的脈沖響應函數圖10為經濟次發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖。分析相關數據可知，物價水平對貨幣供應量和市場利率變化的最大響應值明顯大于社會融資規模，經濟次發達地區不論是物價水平還是經濟產出受到市場利率的影響較大，貨幣供應量次之，社會融資規模的影響最弱。圖10不同中介目標對次發達地區脈沖響應對比圖3.欠發達地區對不同中介目標的脈沖響應函數圖11為經濟欠發達地區物價水平和經濟增長對不同中介目標的脈沖響應對比圖。經濟欠發達地區的物價水平對貨幣供應量的響應值最大，市場利率次之，社會融資規模微弱；經濟增長水平則受市場利率沖擊的響應值最大，與貨幣供應量差不多，且均稍長于社會融資規模。以上三組圖顯示出中介目標變量在異質型經濟地區產生了差異化的影響效果。圖11不同中介目標對欠發達地區脈沖響應對比圖
三、結論與建議
關鍵詞：社會保障 經濟
中圖分類號：F249 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0092-02
一、社會保障制度解析
社會保障是國家和社會以再分配方式積累基金，對社會成員面臨的生、死、貧困等各種風險給予保障，矯正和彌補市場經濟的各種缺陷，促進社會公平的重要機制和手段。通過定義簡要歸納三方面內容：第一，資金來源與作用：再分配方式。在以要素分配為特征的市場經濟初次分配制度下，弱勢群體是不可能擁有公平參與社會財富分配機會的，而社會保障制度可以在一定程度上抑制貧富差距進一步擴大，從而達到緩解社會矛盾，防止兩極分化的目的，為社會經濟的繁榮與發展，實現社會公平和共同富裕創造一個基本條件。第二，社會保障的目的是對各種風險給予保障。第三，社會保障的目標是促進社會公平。通過社會保障的定義，我們可以看出社會保障是在市場經濟條件下，通過保障補給的方式來為社會成員創造利益，從而促進社會公平，保持社會穩定，推進社會發展，為構建和諧社會奠定了基礎。
社會保障主要包括三大主要方面：社會保險，社會救助和社會福利。社會保險在社會保障體系中居于核心地位，它是社會保障體系的重要組成部分，是實現社會保障的基本綱領。社會保險最基本的五險就是基本養老保險，基本醫療保險，失業保險，工傷保險和生育保險。還有一個特殊的內容就是社會優撫安置，針對特殊群體的，比如說軍人。
社會保障體系是指社會保障各個有機構成部分系統的相互聯系、相輔相成的總體。完善的社會保障體系是社會主義市場經濟體制的重要支柱，關系改革、發展、穩定的全局。
健全的社會保障體系其特點是六個字“兩免除一解決”。“兩免除”一是免除免除所有人的生存危機，這主要依靠社會救助制度，也就是我們剛才說的解決溫飽問題；二是免除所有人的治病之憂，這主要靠全面醫療保障，生老病死啊，所以說溫飽之后，就醫也顯得非常重要。而“一解決”是解決人們的養老后顧之患。
二、我市社會保障的現狀
佳木斯市基本養老、失業、醫療、工傷、生育保險、新農保、城居保等各項社會保險規模不斷擴大，實現了全市養老保險制度的全覆蓋。醫療保險和失業保險實現市級統籌。城鄉低保水平分別提高到月人均310元和年人均2000元，救助水平超過省規定標準。貧困家庭保障合格率達到98%以上。城鎮居民可支配收入預計實現16150元，增長16%。農民純收入突破10000元，增長13%以上。通過多年努力，佳木斯市社會保障體系取得較大的成績，尤其是近年來，參保覆蓋面逐步擴大，更多方面特點突出，受到廣大人民群眾的好評。本文介紹從以下三個方面進行介紹和分析。
1.網站建設取得較好效果
佳木斯市人力資源和社會保障網不斷地建設，取得了很好的效果，從圖一我們可以看出，登陸網站，很容易找到有個社會保障的相關提示和模塊，網站清晰，內容完整，非常便民。同時，在網站內的養老保險頁面（圖二）還可以通過身份證號查詢個人的社會保險的繳費情況，實現了社會保障的網絡化、數字化。在醫療保險方面，（如圖三），網站上有比較清楚的辦事指南介紹，很多問題能在網站上得到解決，內容更加的詳盡和豐富。
2.離退休養老金生存認證方式更加便民
為確保離退休人員養老金按時準確足額發放、有效杜絕養老金多領冒領的現象發生，從2014年6月10日開始，我市全力開展離退休人員養老金領取資格認證工作，全市超10萬離退休人員需要參加生存認證。為了簡化程序，方便市民辦理，2015年4月，市人社局購買50臺養老金認證指紋綜合查詢機，投放到全市社區認證網點方便市民認證。對于異地居住的離退休人員，可通過有效方式與社區取得聯系，登記現住址和聯系方式，通過視頻或在當地社保部門填寫《生存認證登記表》蓋章后，發回本地社保部門進行認證。對于沒有采集個人信息的離退休人員，可先就近在各區或勞動信息采集點進行信息采集，再到社區進行資格認證。這一方式有效地提高效率，也為離退休人員更加便捷地辦理相關手續，得到了群眾的廣泛支持。
3.社會救助體系建設落實推進
為加強佳木斯市社會救助工作的組織領導，進一步強化部門協作配合，佳木斯市在2014年11月6日召開全市社會救助聯席會議第一次會議，建立了全市社會救助聯席會議制度，統籌推進社會救助體系建設。
會議要求，要充分認識落實《社會救助暫行辦法》的重要意義，采取具體行動“編織好讓困難群眾求助有門、受助及時的安全網，發揮社會救助的應有作用，兜住民生底線”；要抓住關鍵環節，盡快推進《社會救助暫行辦法》本土化運行，根據佳木斯市市情建立救助議事機構，出臺相關實施細則和操作流程，真正把各項救助政策統籌起來。繼續加強“申請救助家庭收入財產信息核對”和“社會救助信息庫建設”的工作力度。抓緊啟動臨時救助、重特大疾病救助、應急救助等“救急難”的工作，確保各類群眾“求助有門”。積極采取措施，引導社會力量參與社會救助工作。加快“一站式”窗口建設，積極搭建“一門受理、協同辦理”的服務平臺；成員單位要形成合力，進一步明確職責任務、強化部門配合、加強檢查督導、加大宣傳力度，共同推動社會救助事業健康發展。
此次會議更加重視抓落實，把更多工作具體到細化，使實施更便捷、管理更明確、責任更清晰、這將有力地推進佳木斯市落實《社會救助暫行辦法》，從制度上保證托底線、救急難、保民生。
三、加強我市社會保障政策宣傳的幾點思考
對社會保障制度的宣傳是黨和國家、當地政府對執政為民、勤政為民、為民解困的充分體現。讓我市市民、外來務工者對社會保障制度進一步了解，有利于提高對我市政策的認知度，提高社會成員的生活的幸福感、滿足感和安全感。
1.舉辦社會保障政策宣傳培訓班
社會保障政策宣傳培訓班可針對不同培訓對象進行區別培訓。第一，針對企業負責人。希望通過政策宣講能夠加深企業負責人對社會保險法的了解，認真吸取勞資糾紛事件的經驗教訓，牢記“依法依規、全員足額”為員工參保，充分發揮社保“記錄一生、保障一生、服務一生”的作用。有助于提高用人單位對社保法的理解、對自身權利和義務的認識，切實將國家、省市的社保政策傳送到基層一線，有效預防群體性勞資矛盾糾紛的發生，推動社保工作水平和群眾路線實效的提升。第二，針對城鎮居民，尤其是一老一小。可以根據小區的分布進行社會保障進社區活動，安排社會保障部門的工作人員帶有展板、表格等文件走入社區，為社區居民講解社會保障的具體內容。這一方式2007年曾在北京市普及城鎮居民醫療保險時應用過，取得很好的效果。第三，針對流動人口，外來務工人員。可舉辦與之相關的露天講解站，隨機、隨時、隨地進行。通過列舉案例等形式，對新修訂的失業保險條例、保險關系轉移等內容進行詳細解讀。政策講解結束后，進行互動交流，耐心細致地解答外來務工人員針對其自身提出的有關繳費年限、繳費工資、待遇申領等方面的問題。
2.利用媒體進行宣傳
充分利用佳木斯日報、廣場LED、電視臺拉底字幕、宣傳部微信群、人力社保網、佳木斯論壇等媒體廣泛宣傳。讓不同人群通過不同形式多方面的了解社會保障的具體內容，與個人有關的賠償措施和方法，以及繳費事宜等等。同時，可印制漫畫風格的社會保障政策解釋板和宣傳冊，放于勞動保障部門辦公地點，便于前來辦理事宜的群眾學習和取用。開展多種人民群眾喜聞樂見的方式進行宣傳，更容易被人民群眾接受，比普通說教、授課起到更好一些的效果。
3.送政策進企業、進農村
一、近三年來的社會穩定現狀
近三年來，鄭城鎮總體上講，社會穩定，案件少。主要得益于以下幾方面：
（一）是鎮黨委自身建設搞五抓。
一抓學習，不斷“充電擴能”提高班子總體素質，適應新形勢新任務的要求，更好地領導和服務“三農”；
二抓團結民主，嚴格按《黨委議事規則和決策程序辦事》，黨委主要領導不搞“一言堂”、“家長制”，堅持民主生活會制度。保證了工作決策的科學性和正確性。如年村級規模調整工作，每個班子成員及駐村指導員到村入戶調查研究，逐戶征求意見，自下而上，而上面下、反復討論醞釀后，最后形成比較系統、全面、科學的調整方案，保證了這項工作的順利實施，未引發任何社會不安的因素。
三抓求真務實，每項工作力求做到充分尊重民意、結合實際，不搞形象工程短期行為，不做勞民傷財擾民事項，做到超前謀劃、科學規劃，結合實際，量力而行、陽光操作，逐步實施。如小城鎮建設、烈士陵園搬遷、流域治理、油簍新農村樣板村建設等。
四抓機制建設，促工作落實。
（1）工作機制上，對部門、村兩委、黨員分別建立工作目標管理責任考核機制。如對村實行千分制考核、班子成員，部門聯系點制度、農村指導員制度、無職黨員設崗定責制度、農村干部任期年度目標承諾履諾制、特別是農村村務六步決策公開法、財務四步審計法、黨務五公開制度的落實，解決了群眾最關心的問題，給群眾一個明白，還干部一個清白。促進了干群和諧。
（2）管理機制上，利用定期以會代訓、遠程教育等，加強對在家黨員、干部的教育管理；利用建檔立卡、發放活動證、成立流動黨支部等形式，加強對流動黨員的管理，提高黨性覺悟，模范帶動維護社會安定。
（3）在用人機制上，嚴格執行《干部選拔任用條例》選好機關干部。利用“四個培養”工程、農村實用人才培養，建立農村干部后備人才庫，不失時機地把政治覺悟高、雙帶能力強的優秀人才充實到村兩委班子，提高農村干部的綜合能力，為保持一方穩定打基礎。
（4）工作落實上，農村工作面對百姓，事關百姓切身利益、事關穩定大局，工作中必須做到腳踏實地、真抓實干、吃苦耐勞、愛民親民，方可為官一任、造福一方，穩定一片。
（二）是及時處理了涉及百姓利益、面廣量大的村級債權債務、農村基金會等遺留問題，有效預防了苗頭。
在規模調整后，對全鎮38個村債權債務進行摸底排查，對鎮村之間的債權債務，用財務抵消法，利用兩年時間，把鎮欠村的債務全部償清。目前，鎮不欠村集體一分錢。基金會問題債權債務一次性移交給信用社，債權由法庭、信用社通過有關法律規定處理，債務由信用社三年時間歸還。保證了百姓利益，從源頭上預防了不穩定因素。
（三）是村班子團結協調，村民自治有力。
規模調整后，順理了干部與村委領導被領導的關系，強化村民自治。在黨支部的領導監督下，充分發揮村民自治的作用，讓群眾的事群眾說了算，百姓的事百姓辦，減少干群矛盾，促進干群關系和諧。
二、近三年來存在的、穩定問題
存在問題主要有：
（一）文化教育水平低，影響了社會穩定。目前，山區特別是50歲以上的農民，接近文盲半文盲，他們的科技意識、法制意識淡薄、觀念落后，只顧眼前、不著長遠、盲目隨從，導致一些惠及百姓長遠利益的決策事項得不到他們的理解和支持，造成部分干群關系緊張。如庫區移民補助一事，通過調查、走訪，征得90％得群眾同意后，每人每年從補助款中扣50—100元用于本村搞自來水、建辦公室等公益事項。但個別群眾不但不理解、支持，還鼓動其他原先同意的群眾上訪，為尊重民意，這項工作只得中止。
（二）宗族、派性的存在影響了社會穩定。
特別體現在村委換屆、公共利益分配（如宅基地、土地等）上較為突出，導致不穩定。如下崇圣村換屆時，尹、馬兩家勢力相當，各推各的候選人，并發生糾紛，最后由公安介入方平息事態。就目前因歷史原因造成的尹、馬兩家在土地使用、宅基地安排上，仍互相指責猜忌，矛盾較為突出。
（三）經濟落后影響社會穩定。
目前，山區無工礦企業，無良田，交通、信息閉塞，經濟發展受限，農民收入僅夠吃，其他開支主要來源于勞務經濟。而農村干部年齡均在30-50之間，上有老、下有小，正是負擔最重的時候，山區村干部待遇低（年均3-5千元）、環境差，村集體無收入來源，辦公條件差；無企業，就業受限。很多年富力強、有經濟頭腦的“能人”，要么外出打工，要么干自己的買賣，無心戀“村官”。導致農村干部能人不愿干，想干的干不了，在崗的不能全力以赴，不同程度上降低影響了部分干部的領導能力、處事能力和經濟發展能力，使部分農村問題得不到有效解決，導致群眾不滿。
（四）政策原因影響了社會穩定。
山區的機關退離休干部的養老、住房、醫療等待遇，按政策應由鄉鎮財政解決部分，由于山區財政是吃飯財政，無力承擔。待遇得不到落實，引發。如，離退休干部、民師、放映員等問題；山區農村干部退休問題，也因鎮、村無經濟來源，無力落實政策規定內的待遇問題，導致部分村干部。
對策：
（1）利用遠教、典型示范等手段，加強教育宣傳力度，提高農民文化水平，轉變觀念，適應發展需要。
（2）用政治的、法律的手段約束宗族、派性，減少沖突。如，隨著新農村建設步伐推進，以中心村為主，把歷史性、頑固性宗族矛盾分化到各中心村，弱化勢力范圍。其次，用人制度上，搞宗派鬧矛盾的人限制使用等。
1.克林頓時期。克林頓贊成提高最低工資標準以實現勞有所得，彌補過去因通貨膨脹而造成的實際最低工資的下降。1995年克林頓總統提議提高最低工資標準（并沒有指明數額）。
全國最低小時工資于1996年10月1日從4.25美元提高到4.75美元，1997年9月1日提高到5.15美元。許多商業性稅收抵免被附在了最低工資法案的后面，并被正式稱為《1996年小企業就業保護法》。有關的證據表明1996年和1997年提高最低工資達到了支持者們所期望的效果：在不嚴重影響就業增長的同時，提高了低收入勞動者的工資。最低工資的提高對處于收入分配末端的人群的影響并不小，他們的實際工資在經歷了多年的衰退之后，隨著最低工資提高而增長。
工作福利開發脫貧原則是克林頓政府社會福利政策的最大特點。克林頓曾說“：我們將結束我們所知的福利”“，那些工作的人不應該處于貧困狀態”“，能工作的任何人都不應該永遠依賴福利生存”。[2]1994年克林頓政府提出了一項福利改革法案，要求福利接受者在享受福利的同時立即參加培訓或尋找工作機會，并對現金資助設定了兩年的時間限制，但是某些活動可以不受此限制。兩年后，福利接受者被要求參加工作。
如果他們找不到工作，那么政府將提供一份有資助的工作。各州被賦予了更大的靈活性，但是福利仍然是政府的特定資助計劃，這表明所有有資格享受福利的人都有獲得資助的保證。1996年福利法案在經濟擴張最強勁的時期得到實施，成為美國歷史上最成功的服務于窮人的社會政策之一，明顯提高了單親母親家庭的勞動參與率和家庭收入。克林頓政府還出臺了各種支持低收入貧困工作家庭的聯邦和州福利計劃，其中包括食品券、醫療補助計劃、兒童照料、兒童稅收抵免和勞動所得稅抵免。另一個令1996年福利改革受歡迎的因素是工作資助體制。
大約從70年代開始，國會創造了一系列計劃為有工作的家庭提供福利。初始的動機和絕大多數計劃得到擴張也許可以更多地歸因為僅僅為低收入家庭提供福利而不是提供工作激勵的愿望。而克林頓政府要著手創建的是一個基于工作而不是基于依賴社會的新社會契約———通過獎勵工作和要求工作來擴大機會，同時要求承擔責任作為回報的契約。克林頓政府想提供正確的激勵措施和價值：使每一份工作的薪酬都要高于福利，但同時要求所有能工作的人都參加工作。工作是最有效率的，它為社會和反貧困政策提供了最經得起考驗的基礎。
看似難以解決的預算赤字問題讓位于大量的預算盈余，這使美國的財政狀況在90年代以出人意料的逆轉而聞名。克林頓總統想把加強社會保障作為第二屆任期的首要目標之一，提出了指導社會保障改革的五項原則：
（1）21世紀加強和保護社會保障；
（2）維持普遍性和公平性；
（3）為人們提供可以依賴的受益金；
（4）為低收入和殘疾受益人保留經濟保障；
（5）維持財政約束。
克林頓總統通過以下幾項行動提供了出色的服務：警示美國公眾人口老齡化必然會導致長期的社會保障資金問題；在不提高工資稅稅率的情況下確立“首先挽救社會保障”的目標；提出股票投資在實現該目標中的作用。克林頓政府通過保留預算盈余來幫助解決特定用途的應支出項目的努力以失敗而告終，因為小布什政府通過了一個大規模的消費導向型減稅計劃，在不到六個月的時間里就消耗了大部分盈余。從長期財政不平衡的規模以及可被用以解決該問題的預算盈余的規模來看，美國人民失去了一個預籌未來退休金和聯邦醫療保險受益金的大好機會。
2.小布什時期。
布什的第一個任期內，1981年曾經出現過的對稅率的大幅度削減再次上演，成為他的國內政策的主導。布什政府的第一任財政部大臣保羅·奧尼爾（PaulO’Neil）l指出，像他和美聯儲主席艾倫·格林斯潘那樣關心預算的人都在爭論中失敗了。格林斯潘指出如果不能保證解決債務目標，那么“減稅就是一種不負責任的財政政策”。2001年的《經濟增長與稅收減負調停法》減少了所有收入水平上的納稅人的平均稅率，邊際稅率下降幅度約為62%。位于中下收入階層的納稅人的最低稅率從15%下降到10%。很多位于該收入水平的工人們也發現，他們每多掙一美元，他們的EITC也隨之下降21美分。一般來說，稅率的降低比其他的減稅方法更為有效，降低稅率能夠為相同收入的納稅人帶來更為平等的待遇。與1981年的減稅不同的是，小布什政府建議對低收入階層的減稅幅度要大大高于高收入階層。但是，從廣義預算的角度來看，在帶來更多再分配的問題上，減稅幾乎不太可能是累進性的。
例如，設想削減社會保障稅，在減稅之后窮人的境況會更糟，因為他們最終在政府支出上失去的好處要大于在減稅中得到的好處。削減福利的措施減少了再分配的凈值。2001年累進性爭論的焦點之一是如何幫助那些位于收入底層的人，在2001年讓他們分享到收益的唯一辦法就是通過支出。小布什總統建議把對納稅人的兒童抵免從500美元增加到1000美元。但最終的議案規定這一抵免將分階段在收入位于10000美元以上的人身上實施，而不論他們是否納稅。預算將可償還的抵免部分（EITC和兒童抵免）看作是支出。簡言之，2001年反對累進性的分配戰爭無法僅在稅收體系之內完成。有效稅率的下降對位于收入底層第30%等級之上的納稅人來說是非常明顯的。在那之下，稅率已經為負（考慮到EITC和兒童抵免），稅率的下降幅度略低。
近年來低收入階層稅收減負有了明顯增長，超過1/3的家庭現在不用支付凈收入稅。對于位于低收入水平部分的那一半人來說，產生影響最大的是兒童抵免。
2001年立法的兩個變化既緩解了也增強了高收入納稅者的法定收入稅率的降低。首先，2001年法案大大增加了受可選擇性最小稅收（AMT）支配的納稅人的數目。其次，2001年立法加強了高收入階層的稅率降低趨勢。減稅影響主要集中在最高的收入階層，這比包括里根在內的以前的減稅措施有過之而無不及。如果這一影響被計算在分配表之中，那么一半稅收減少都來自于最高收入階層。
2003年小布什政府開始對醫療保障體系進行改革。當年通過了一項法案，建立藥品保險并將其納入醫療保險體系之內。這一法案在10年之內的花費預計將達到3950億美元，第二個10年的花費接近10000億美元。根據這一法案的規定，從2007年開始，高收入者將不得不支付一項新的建立在收入基礎上的保險費。這意味著把很多高收入的老年人推向私人保險市場。還有一個問題也同時出現：身體健康的人會不會選擇不加入醫保體系？
更有爭議的是一個新的健康儲蓄賬戶（HSA），這個賬戶與醫保幾乎毫無關系。納稅人或雇員們被允許在賬戶中存入應稅收入中的可扣除量。這些消費者也可以購買一項災難性健康保險。現在或將來，賬戶中的錢都可以免稅提取出來以支付保險范圍之外的其他健康費用。
二、美國收入分配政策的效果分析
1.稅收政策的分配效應分析。
在美國，聯邦個人收入稅長期以來被看作收入再分配的一種主要工具。學者在評估美國聯邦個人收入稅的再分配功能時認為，即使考慮到聯邦收入稅法的變化對稅前收入所具有的誘導效應，1980~1990期間個人收入稅結構在使稅后收入均等化方面所起的作用也愈益減弱；某一特定的稅法所產生的收入分配均等化效應受到稅前收入分配的影響，因而也受到實施該法律的年份的具體情況的影響。表1中的基尼系數表明自20世紀80年代早期以來，聯邦個人收入稅結構在使稅后收入均等化方面的效應逐漸減弱。從1984年到1994年，稅前的基尼系數非常接近。1995年的稅前基尼系數有了顯著增加，這表明了20世紀90年代以來公認的收入不平等的增加。
從表2可知聯邦個人稅收一直都具有再分配的效應，因為稅后基尼系數小于稅前基尼系數。但是，數據也表明自20世紀90年代中期以來，這一效應就在逐漸下降。這一效應的下降主要是源于稅率的變化。同樣的稅收政策在不同的時點實施不會取得同樣的分配效果，因為潛在的稅前收入分配會影響到稅收改革所能達到的再分配數量。換句話說，稅前收入分配本身的不均等性擴大，是個人收入稅制的均等化效應被削弱的一個主要原因。
2.社會保障政策分配效應分析。
社會保障與收入分配和經濟保障息息相關。經濟保障是我們的整體福利的一部分，它是個人確信自己對現在和將來的基本需求都能得到滿足的一種幸福感。獲得收入是實現經濟保障的關鍵。相反，沒有經濟保障是指基本需要的缺乏，它表現為收入的不足與不確定性以及額外支出。造成沒有經濟保障的主要原因來自家庭經濟支柱人物的早逝、年老、疾病、失業、低于一般標準的工資收入、通貨膨脹、自然災害和其他個人因素等等。社會保障項目為人們提供現金支付或服務，以部分或全部地彌補由上述情況造成的收入損失。市場化、社會化社會保障發展的內在傾向性導致美國社會保障項目呈現多層次的特點。
一些項目根據保險政策來實施，要求收益人交納一定數額的“保險金”，如老年人、幸存者和傷殘人保險（OASDI）、失業保險（UI）、醫療照顧（MEDICARE）；另一些項目，則按照公共援助的方式來實施，以需求和收入檢驗為基礎，而且不要交納作為享受援助資格的“使用費”，但要求受益人的收入水平在某一特定的數值之下，如撫養未成年兒童家庭援助（AFDC）、補充保障收入（SSI）、醫療補助（MEDICAID）等等。結構方面的另一種表現是收益形式。一些項目直接提供現金資助，如老年人、幸存者和傷殘人保險（OASDI）、失業保險（UI）、撫養未成年兒童家庭援助（AFDC）和補充保障收入（SSI）等等；而另一些項目則是在滿足一定要求的情況下直接提供實物性援助，如醫療補助、食品補助和住房補助等方面。以上各式各樣的社會保障項目在不同領域發揮了保障弱勢群體的功能。
失業、老年為重點到著力解決醫療保險和醫療補助，以及以低收入年輕母親和撫養未成年子女為重點的家庭福利，從單純性救濟福利趨向工作福利。
社會保障政策的實施過程，實際上是對國民收入進行再分配的過程，但是它不可能實現“收入均等化”，也不可能真正體現“全民福利”。美國社會保障的受惠是不平衡的，美國的社會保障制度是自由市場經濟國家的典型。
美國雖然實行對低收入和貧困家庭的福利補貼，同時又在稅收政策、退休政策等方面實行對高收入者有利的傾斜。據有關統計顯示，收入在10萬美元以上的家庭占應納稅家庭的3.9%，這些家庭在全部獲得補助家庭中所占的比例為4.6%；至于保健開支和保健賦稅優惠的分配也是有利于10萬美元以上收入家庭的，他們占美國家庭的3.9%，而賦稅優惠則占4.3%，20萬美元以上家庭占美國家庭的1.1%，賦稅優惠則占3.8%。工人所得的福利金額是十分有限的，一般只占原工資的1/3左右；通過稅收得來的社會保險基金，沒有全部用于居民的社會保險開支。1948~1997年美國勞動者實際收入（含名義工資加社會保障收入）的比重從9.4%增加到30.7%；同期剩余價值率從236.7%增加到280.9%；而勞動者的實際收入占國民收入的比重則從29.7%減少到26.3%。事實上，社會保障制度只能調整豐裕階層、中產階層、低收入和貧困階層間的關系，緩和貧困現象，而不能根本上消除資本主義社會存在的貧困。
新自由主義主張在解決貧困問題上發揮私人的作用。他們還認為，美國社會福利正處于結構性變化之中，公司方面已經在家庭托兒、醫院管理、健康維持組織、兒童照顧和家庭照顧等領域進行嘗試，這些預示著美國社會保障制度進入了公司福利的新階段。
3.美國經濟政策分配效應分析。
分配是否公平并不是美國政府制定經濟政策的考慮標準，經濟增長、通貨膨脹、預算赤字和貿易逆差往往是他們考慮經濟政策的出發點。影響美國稅收政策的首要因素是預算目標而不是分配目標。不過，這些經濟政策不可避免地會對社會分配格局產生一定的影響。稅收政策、社會保障政策和社會福利政策是對收入分配最直接的影響因素。20世紀70年代中期以后收入分配所發生的實際變化對人民生活的影響已遠遠超出了政府在這方面所采取的任何政策調節行動。
政府唯一能做的，就是用支出更多貨幣的辦法來提高窮人的生活水平。但一旦采用以貨幣資助窮人的辦法去追求公平，那么其政策的出發點就只剩下慷慨大方四個字了。而且，慷慨政策的運用也決非易事。EITC是旨在幫助處于貧困線在崗工人的提案，是美國經濟政策中少有的、能被稱為嚴格意義上的“收入分配政策”之一。它能夠增加低收入階層的工資，但對不從事工作的窮人卻毫不同情。收入分配問題只是在政府曾對其采取過認真對策這一點上才可將其理解為政策問題。
特摩斯·斯密丁（TimothyM.Smeeding）通過實證分析得出結論：1979年至2002年在經濟合作與發展組織（OECD）國家中，美國的收入不均等程度最高，而且美國政府政策與社會支出所產生的影響也是最小的。他進一步指出這樣的區別不能解釋為人口統計方面的原因（如單親家庭、移民和老年化等），而應該歸結為美國的制度以及缺乏為低收入工人家庭作出支出性努力。勞動市場的制度安排，特別是集體談判、工資設定以及最低工資等對于決定國家間工資收入不均等的水平是十分重要的。
很明顯，工資分配上的區別對于家庭收入不平等有非常大的影響，因為工資收入占全部家庭收入的70%，工資不平等是由政府轉移支付政策所引起的。與其他發達國家相比，美國的再分配力度最小。大量非熟練工人的存在和安全網的不完備是導致這一結果的兩個重要原因。美國的社會價值觀和制度與其他國家不同，對市場體系也更為信仰。美國之所以有高于別國的不平等和貧困率，是因為美國選擇更多的不平等和貧困。
摘要：本文認為，分配目標并不是決定美國經濟政策的首要因素，但這些經濟政策不可避免地會對社會分配格局產生影響。20世紀80年代以來，美國的稅收政策和社會保障政策對收入分配產生了一定的影響，但是從嚴格意義上來說，收入分配問題只是在政府曾對其采取過認真對策這一點上，才可將其理解為政策問題。
關鍵詞：收入分配；稅收政策；社會保障政策
參考文獻：
[關鍵詞]社會政策 合作治理 農村養老保險政策
[中圖分類號]D035；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發達國家的治理經驗證明，成熟穩定的社會保險制度是促進市場經濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經濟的波動和不確定性帶來的社會風險。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在農村地區逐步建立和完善養老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農村地區的社會穩定，還可以為統籌城鄉協調發展和促進內需奠定堅實的社會基礎。2009年10月，全國有10％的縣(市、區)開展了試點工作。
目前，包括廣州市在內的各個試點城市在推行農村養老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執行效果的差異。但是，學術界還沒有把研究的重心轉移到解釋這種差異上來，多數研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執行過程這個“黑箱”，解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，揭示各個參與主體執行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執行的效果提供客觀依據。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統籌城鄉、體系統一、無縫銜接”的理念，廣州市已經初步構建起了較為完善的由城鎮企業職工基本養老保險、農轉居人員基本養老保險、城鎮老年居民養老保險、被征地農民養老保險和農村社會養老保險政策構成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農轉居人員養老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農轉居人員基本養老保險工作，在2003年試行被征地農民養老保險的基礎上，又于2008年4月實施了被征地農民的養老保險政策。2008年10月開始實施城鎮老年居民養老保險政策，11月又實施了農村社會養老保險政策。總體來看，養老保險制度的覆蓋面已經實現了由城鎮向農村延伸、由城鎮企業職工向城鎮居民和農村農民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉全體居民的社會養老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。
在社會科學研究中，“差異”的出現往往預示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調研廣州市執行農村養老保險政策的過程和效果，筆者發現了差異，具體體現在作為兩個調研對象的縣級市設置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調研對象的鎮，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現了農村養老保險政策的執行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執行的效果。因此，筆者有必要解釋導致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農村養老保險政策的執行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現實中存在的差異。
(二)理論回顧
農村養老保險政策是農村社會保障制度的一個重要組成部分，關于農村養老保險政策執行效果的研究是一個交叉領域的研究問題，涉及到政策執行模式和農村社會保障政策兩個研究領域，筆者將圍繞研究問題對相關理論進行回顧。
1、關于政策執行模式的研究。在相當長的一段時期內，政策科學被認為是研究政策制定的學科，政策執行并沒有引起應有的重視，這使得政策執行成為了一個被遺漏的環節。到20世紀70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執行對于達成既定政策目標起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執行的模式，拓展了政策科學的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執行模式，豐富了政策科學的理論內容。
自上而下(top-down)的政策執行模式是巴瑞特和福吉對20世紀70年代初到70年代末這一時期關于政策執行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執行模式意味著政策執行的效果是由政府機構的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標明確、追求時效的政策，這種政策執行模式體現了公共管理的主體對“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執行模式為政策執行研究的第二代學者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當作政策執行的基礎。在該模式看來，政策不是由法令和規則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執行應該反映下級官員的想法和意見，至少應該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執行模式彌補了自上而下模式的不足，體現了博弈思維，不再把政策執行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執行主體的行為。
第三代政策執行研究者運用的是整合型政策執行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學習模式均可歸入此類。整合型政策執行模式認為，政策的執行效果是由多級執行主體的決策結果交互影響而形成的。政策執行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內其他政策主體的影響。第三代政策執行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關于我國農村社會保障制度的目標模式的研究。由于我國的農村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標模式還沒有統一，因此，對我國農村社會保障制度的目標模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構成了本文的實踐背景。
在農村社會保障制度的目標模式的選擇上，學者們普遍認為應該根據中國農村的現狀，真正建立起適合國情的切實可行的農村社會保障模式。但近10年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農村社會保障制度的設計應當遵循“根據區域差異和農村勞動力分布狀況，分層分類解決農村勞動力的養老問題”的基本思路，并據此提出了以分層分類的模式建立農村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農村社會保障體制正處于由傳統型向現代型轉變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農村社會保險政策改革的目標應當是借鑒國際農村社會保障政策的一般經驗，根據我國建立社會主義市場經濟體制的需要，以及體現社會公正的要求，以滿足農民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區互助等傳統保障方式的，與其他從業者養老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農民能夠和城市從業者一樣享受平等的社會保障待遇。
在推行農村社會保障制度的具體方式上，學術界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經濟條件下，應該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭社會保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地的實際分類推進農村社會養老保險，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。楊復興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農民個人養老賬戶制度和縱向分散風險的養老保險制度，形成一種內源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農村社會保障制度。盧海元認為應該實行“實物換保障”的方式，即根據不同的對象，以特定的方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會保障方案：對年輕農民實行“產品換保障”，對年老的農民和被征地農民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉鎮企業職工實行“股權換保障+產品換保障+土地換保障”。在城鎮化進程中，就建立能夠同時將非農化職工和農民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現出差異性，二是在政策執行的具體方式上要不要體現出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農村養老保險政策是一個復雜的系統，需要尊重相關政策執行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執行的效果。
綜上所述，現有文獻還沒有植入到農村養老保險政策的執行過程中探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，更沒有通過構建分析影響這項社會政策執行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關理論研究的基礎上構建一個分析影響社會政策執行效果的理論框架，并以廣州市農村養老保險政策的執行作為“數據”檢驗所構建的理論分析框架，進而探究影響農村養老保險政策執行效果的因素，不僅能夠解決一個現實的政策執行問題，而且可以完善社會政策執行的理論體系。
二、理論框架和研究假設
本文力圖構建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農村養老保險政策執行效果的因素，并理解政策執行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎上圍繞所要構建的理論框架評估相關理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。
(一)社會政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發展的成果)，發展社會主義市場經濟和社會主義民主政治已經逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內涵是容易歸納的，即政府為了擔負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執行過程涉及多個行為主體。
通過對政策執行相關文獻的考察可以發現，關于政策執行模式的現有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執行的效果來看，在“單中心”的政策執行模式下，由于整個過程是根據政策執行的責任主體的角色和利益進行的，因而在政策執行對象看來非常復雜的政策執行效果被簡化為簡單的物化指標，其豐富的內容被“抽象”掉了，容易發生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養老保險政策的執行是一個非常復雜的系統，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優勢，而且具有現實的經濟基礎。從經濟基礎來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執行成本，而且，公民對包括養老保險在內的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執行主體的努力無法滿足復雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關主體以自和參與權，反而能夠發揮各個主體比較優勢，從而以更低的社會成本執行社會政策。
基于上述分析筆者可以發現，以農村養老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執行涉及到多個行為主體，以廣州市農村養老保險政策為例，涉及到市、區／縣級市、鎮／街三級政府或機構，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執行的效果；二是交易成本高，由于以農村養老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執行的效果，增加社會政策執行的社會成本。因此，以農村養老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執行模式，因為政策實踐領域的不同從根本上決定了政策執行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會政策執行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學術界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們容易對其進行操作化，至少可以找到替代性測量指標，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現實的選擇。在比較政治學的話語體系中，阿爾蒙德等學者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設立行政部門和政府行政結構，并使它們擁有制定和執行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。
由于影響農村養老保險政策執行效果的因素是復雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結果肯定不客觀、不準確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現實性。因此，從定量分析的標準來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預測政策執行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學術界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務以實現公共利益的過程。合作治理的價值預設和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎，在談判和反思的過程中設置目標，借助談判和協商達成共識、建立互信、實現合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結構的網絡化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡。
但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內處理不確定的公共事務。因此，需要形成和維持一個公共權威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區”內部生產的，即許多任務的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產品的全部生產過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構的目標。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態環境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產品的“生產線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設將在下文加以檢驗。
(四)研究假設
本文力圖構建的“社會政策執行過程中的合作治理理論”的研究哲學是實證分析，即在把握上述相關理論的基礎上，基于對實踐的觀察和歸納構建出理論，以解釋社會政策執行的效果。在廣州市農村社會養老保險政策的執行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮／街一級行政組織也安排了專項工作部門執行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責執行這一社會政策，居民是分散的治理主體。基于對廣州農村養老保險政策的實踐考察和相關理論的評估，本文提出的核心研究假設是：治理主體的意愿和能力會對政策執行的效果產生顯著的影響。本文的兩個次研究假設是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執行效果的影響更為突出。
三、研究設計
本文采取的是多案例研究方法，數據的類型是定性和定量數據的結合。具體的數據收集方法是，通過對多案例中的政策執行的行為主體進行結構式深入訪談獲取定性數據，通過分析相關文件、報告和報表獲取定量數據。訪談的結構圍繞行為主體參與執行廣州市農村養老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農村社會養老保險制度的執行效果，廣州市有7個區／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農村建制，基于對規模效應的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮／街作為調研對象，原因是這兩個縣級市的農村人口多，有利于開展集中調研。其中，在增城調研了4個鎮／街，這4個鎮，街的經濟條件有較大差別，政策執行的效果也有較大差別；在從化調研了1個鎮，作為增城的參照組，這個鎮的經濟處于從化市的中等水平，由于調研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數據收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農村保險辦公室的負責人和專干，5個鎮(街)的分管農村養老保險政策執行工作的領導和專項工作機構的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(街)的9個行政村推行農村養老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務的百分比，覆蓋任務是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務是25％，則表明其覆蓋任務的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關于因變量的編碼處理結果是，9個行政村2009年覆蓋任務的完成率(政策執行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結 果報告見表1。
四、假設檢驗、研究結論和政策建議
(一)假設檢驗和研究結論
1、相關分析。本文運用的是Spss統計分析軟件，進行相關分析的目的是檢驗本文的核心研究假設和次一級研究假設，具體方法是以因變量作為基準，將自變量與因變量進行相關分析。考慮到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結果見表2。
通過觀察相關分析的結果可以發現，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執行的效果之間具有正的相關性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執行的效果之間均呈正相關關系。雖然有的相關關系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設不一致的是，鎮／街的“意愿”與執行效果呈負相關，筆者的理解是，鎮的作用相對于其他政策執行主體對政策執行的影響比較弱。
2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關分析的基礎上進一步界定影響廣州農村養老保險政策執行效果的因素。回歸分析的結果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構建的模型的系數報告見表3。
通過觀察模型的系數可以發現，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結果可以認為本文的研究假設基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執行效果是相關的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執行效果的相關程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農村養老保險政策的執行問題，因為國家的治理重心正在轉移到構建和諧社會方面。縣級市的合作貢獻是把握好政策執行的進度，設計合理的配套標準和政策標準，為基層治理主體提供政策資源。鎮／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標準，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執行效果。
本文在公共管理視闕下，首先闡述了公共管理與社會政策之間的關系，并分析了社會政策問題的現狀，在此基礎上，提出了以公共管理為視闕的社會政策問題的研究。旨在更深層次的認識社會政策，提高社會政策的實施效果。
關鍵詞:
公共管理視闕;社會政策;關系;問題;措施
我國在20世紀80年代后，經歷了巨大的社會變革。而日益擴大的政府規模，開始加劇了財政經濟壓力，并因此出現了的腐敗現象，導致政府的管理運作方式隨之發生了變化，即由傳統的公共管理的缺乏彈性、層級和官僚，向以市場為導向的、與復雜的外部環境相適應的公共管理轉變。這就代表著以私營部門和經濟學管理為基礎的公共管理范式，已經取代了以行政和政治二分法官僚制的公共管理模式。而作為公共管理的重要手段，社會政策所涉及到的公共領域是非常廣泛的，所研究的內容和對象呈現出復雜性和多變性。同時公共管理范式具有更加全面和細致的類型分類，進行合理的權威性分配公共利益，是公共管理的社會意義和價值取向所在，它與公共渴望公平正義的要求相契合，及時地回應了公眾的心聲。因此，以公共管理為視角，研究社會政策，具有重要的現實意義和理論意義。
一、社會政策與公共管理之間的關系
作為以政府為核心的公共部門，公共管理對社會的各種力量進行了整合，通過對各種法律、管理、經濟、政治等手段的廣泛運用，使政府的治理能力得到了強化，通過將公共服務品質和政府績效的提升，而使公共利益和公共福祉得以實現。作為一種現代化的管理模式和綜合性的社會活動，公共管理具有多元化的主體，它主要包括非政府和政府組織兩種形式。從宏觀上講，政府組織對各項管理職能進行承擔，如制定國家的社會政策和法律法規，保衛社會安全和國防安全。而非政府組織對于微觀方面的管理進行著承擔，主要是一些具體的事宜，如社會保障和服務等。即公共管理對于實施社會保障、制定社會政策比較關注。其中，社會保障和政策、法律的職能可為制定社會政策提供相關的法律依據。并且在實施的過程中能夠反饋公共管理的事物。社會公共事物是公共管理的主要對象，主要包括資源、公共物品、公共項目和社會問題等。其中，又具有層出不窮和復雜多變的社會問題。所以，在制定社會政策過程中，公共管理不能提供任何依據，而且社會問題只有屬于公共管理機構職責范圍內、只有與公共管理目的相符的，才能成為公共管理的對象。實現公共利益，是公共管理的宗旨。在實現的過程中，應對兩個方面的問題進行解決:一是將公共利益的蛋糕做大，實現最大化的公共利益;二是合理分配公共利益的蛋糕。實施公共管理應對公正和公平的原則進行遵循。而這種價值理念體現了公共社會政策實踐的核心要素，就是實現公共利益。從一定意義上分析，實現公共管理的重要工具，就是社會政策。它直接關聯到人們的現代生活。而不斷擴張的公共領域，使公私利益的對比非常的鮮明，它對制定社會政策發揮著重要的作用。不僅能對資源進行有效配置，同時還對人們的生活產生極大的影響。即對公共管理的公平和公正的價值取向起到了主導作用，同時也對公共管理的質量發揮著決定性的作用。所以，社會政策決定了公共管理的合理性和有效性。
二、社會政策現狀問題分析
1、一些社會政策的目標和內容缺乏共性制定公共管理政策的前提，是使社會政策的目標和內容滿足更多的群眾利益和公共利益。但在我們某些地方，政府部門在對相關的政策進行制定時，往往與群眾利益和公共利益相脫離。如一些地方政府官員分流政策的實行，都是占用公共財政，而分流政策也是由社會政策的主體政府制定。由此可看出，有各種問題存在于社會政策的目標和內容之中，并由此出現了企業和政府之間的不公平。
2、一些社會政策不能對公正和公平性原則進行體現在對社會政策進行實施的過程中，政府不能因為組織的不同而進行區別對待，否則就會使社會政策的制定失去意義。如一些再就業、社保和醫保等社會保障政策，要求是具有城市戶籍的人的政策，就意味著必須是具有城市戶籍的人才能擁有。
3、一些社會政策主要是服務于政策的制定者在我國政府的各個部門之間有差異存在，主要是在分配權力和財政方面有所體現。政府部門對社會政策自行制定，往往具有模糊不清的權限劃分，實際上僅僅是服務于制定社會政策的政府部門。這種以公共管理政策的名義，對部門利益進行獲取，實際上是對公共利益的損害。
三、基于公共管理視闕下社會政策解決途徑
在公共管理視闕下，社會政策的關鍵核心是公共利益，它對分配公共利益具有絕對的權威性。只有對正義和公平進行強調，合理的分配公共利益，才能在多元化的利益沖突中，體現正義和公平的原則，實現公眾利益的合理分配。
1、制定透明和完善的社會政策基于公共管理視闕下的社會政策，要想對各種社會資源合理分配，并有效解決各種利益沖突，就必須要做到公平和公正，在制定社會政策時，廣泛邀請公眾參與，如信息公開和行政聽證等。作為政策的主體，要對自己的建議和意見充分表達，規避暗箱操作分配社會資源，以更加公平和公正的制定社會政策。
2、在制定社會政策過程中加強溝通透明的溝通和對話，是解決未來社會問題的前提。通過對所有人意見的整合，即是對公平公正原則的體現，同時更是在多元利益群體中，尊重人的本質、以人為本的理念的體現。不同的年齡、不同職業的人，在公共管理的角度來講，沒有財富差異、沒有地位差異，都能各盡其言。通過這種透明的規范加強溝通，真正從公眾管理的角度，進行民主化和科學化的社會政策的制定。
3、建立公共管理政策責任制在執行和制定公共管理政策的過程中，政府需要對全部的責任進行承擔。政府公共管理政策的責任制，包括執行責任制和責任追究制等等。這樣需要由政府部門負責制定和執行這些社會政策，并且對民主、科學、公正和公平的責任進行承擔。在制定政府公共管理政策的中，不管是對責任的執行還是制定，都需要受到人們的監督，并且追究相關的法律責任。
4、加強對制定和執行社會政策政府部門的監管提高政府工作人員的綜合素質，使政府部門員工的職業道德和黨性加強，以更加有序和高效的執行和制定社會政策。實現對公共利益的合理分配，并使公共利益達到最大化，以促進社會的和諧和發展。
四、結論
事實上，研究者們在研究公共管理的過程中，早就意識到，社會政策即是制定公共管理的行為規范，同時也是社會政治活動的結果。而社會政策的制定者，同時也是公共管理的執行者。所以，研究社會政策，應對整個公共管理領域進行涵蓋。研究公共管理的核心內容，就是社會政策。而對于如何更好的運用和設計社會政策，公共管理要高度重視，使社會政策具有更加民主化和科學化的特征。
參考文獻:
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一、社會保障的內涵
社會保障是一個十分古老的問題。自古以來，就總有一部分社會成員需要政府、社會或他人的援助才能保證基本生存條件。但“社會保障”一詞卻是在20世紀才出現的，對于社會保障的概念，國際上并沒有一個統一的定義。即使在我國，也對社會保障有不同的解釋。侯文若教授認為，“社會保障可理解為對貧者、弱者實行救助，使之享受最低生活保障，對暫時或永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證社會福利增進，從而實現社會安定，并讓每個勞動者都有社會安全感的一種社會機制”； 中國人民大學鄭功成教授將社會保障定義為各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱。這一定義強調了社會保障的三大特點：第一，社會保障具有經濟福利性；第二，社會保障屬于社會化行為；第三，社會保障是以保障和改善國民生活為根本目標的。國際勞工組織將其概括為,“社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼。”
綜上所述，社會保障是國家和社會通過立法實施的，以國民收入再分配為手段，對社會成員的基本生活權利提供安全保障的社會行為及其制度的總稱。也即社會保障的責任主體是國家或政府，需要由國家統一管理；社會保障的對象是全體社會成員，社會保障應該使所有社會成員都有可能成為受益者；社會保障的目標是為社會成員的基本生活權利提供安全保障，以實現社會穩定和社會公平。
二、社會保障與就業政策的關系
社會保障被譽為“社會安全網”和“社會減震器”，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者在失去勞動能力或工作崗位后提供救助，以緩解各種社會風險給社會成員在生活上、心理上造成的影響，消除社會成員的不安全感，以維護社會穩定。社會保障通過維護社會穩定，促進經濟發展，社會保障與經濟發展聯系密切，兩者既相互促進又相互制約，經濟發展水平決定和影響著社會保障的規模和水平，社會保障反過來也促進和制約經濟發展。而就業政策也與經濟發展聯系密切，“就業是民生之本”， 就業是關系到經濟發展和社會穩定的最根本的民生問題，經濟發展要注重擴大就業，兩者必須相輔相成，協調發展。社會保障與就業政策都與經濟發展密切聯系，互相制約和影響，研究社會保障與就業政策的關系，有助于完善社會保障制度及我國就業政策。
（一）社會保障影響就業政策
社會保障作為一種獨立的制度安排，不能是孤立產生的，它以采取某種經濟措施為基本手段，以實現某種社會的、經濟的或政治的預期為既定目標，社會保障制度的建立和發展與其所處的社會、經濟、政治等環境密切相關。同樣，社會保障與就業的關系也是互相影響的，社會保障可以成為充分就業的促進機制。社會保障有著自己獨特的運行規律，但這并不意味著社會保障可以不關注就業或者與就業政策脫節。社會保障制度中的養老保險制度、最低生活保障制度、最低工資保障制度以及失業保險制度等的實施都對勞動就業產生直接或間接的、積極或消極的影響。一方面，社會保障作為社會安全網，如養老保險、失業保險等制度解除了勞動者的后顧之憂，社會福利有助于提高勞動力素質，從而對勞動者積極就業起到了鼓勵作用；另一方面，如果社會保障水平過高則可能損害勞動者的競爭精神與上進心。西方發達國家已有深刻教訓，英國作為福利國家的典范，在上世紀90年代的社會保障費用占到了其國家財政預算的40%，同時期瑞典的社會保障支出占其國內生產總值的21%，國家社會保障制度遇到嚴重的財政危機，國民經濟的發展也直接受到影響。同時，由于社會保障水平過高，國民即使不去勞動也可以依靠社會保障維持基本生活，從而助長了國民的惰性，影響勞動者就業，這也是西方發達國家對其社會保障制度進行改革的主要原因。正因為社會保障對就業的這種獨特影響，所以在一國社會保障制度不能做出變動或革新時，就須針對特定社會現狀制定相應的就業政策。
近年來，我國就業形勢日趨嚴峻，勞動力市場供大于求的總量矛盾呈進一步擴大之勢。我國的現實國情決定了社會保障制度應當具備并發揮出有利于促進就業的功能。首先，我國需要健全社會保障制度，這是確保統一勞動力市場不斷發展的重要基礎，也是創造公平競爭環境，推進積極就業政策的維系機制。因此，應當盡快完善現行社會保障體系，對養老保險等盡快實現制度統一，這既是社會保障制度自身發展的需要，也是積極就業政策取得預期成效的需要。其次，我國需要將被動的失業保險機制向積極主動的就業保障機制轉化，這是社會保障制度發揮促進就業功能的重要方面。適時將失業保險與積極就業政策更加緊密地結合起來，運用更加積極的手段來提高勞動者的技能、促進失業者重新就業，顯然是一種大勢所趨。再次，社會保障機制應該增進必要的適應性和有效性。如調整社會保險的經辦方式，以適應靈活就業的方式；全面推進工傷保險制度，解除勞動者的職業傷害風險等等。
（二）就業政策影響社會保障
就業的好壞某種程度上對社會保障體系的建設也有反作用。客觀地評論就業與社會保障的關系，可以發現：就業與社會保障其實存在著一種互促與互制的關系。其中，積極的社會保障機制可以促進充分就業這一互促關系已毋庸置疑。然而，我們不能忽視二者的互制作用，即就業的好壞某種程度上對社會保障體系的建設也有反作用。當經濟發展不景氣，就業率不高的時候，就會使該時期內繳納社會保障費的人數減少、領取失業保險金和救濟金的人數增加，從而使社會保障的財政狀況趨壞。這時，積極的就業政策會促進就業，這樣不僅可以減緩經濟衰退，同時由于就業率的上升，也會改善社會保障狀況。而當經濟持續增長時，可以促使就業率持續提高，從而使繳納社會保障費的人數增加、領取失業保險金和救濟金的人數減少，社會保障的財政狀況趨好。
2009年，在應對國際金融危機的困難情況下，中央實施更加積極的就業政策。包括把促進高校畢業生就業放在突出位置；廣開農民工就業門路和穩定現有就業崗位；發揮政府投資和重大項目建設帶動農民工就業的作用；鼓勵和支持困難企業與員工協商薪酬，采取靈活用工、彈性工時、技能培訓等辦法，盡量不裁員。幫助城鎮就業困難人員、零就業家庭和災區勞動力就業；進一步開辟公益性就業崗位；大力支持自主創業、自謀職業，促進以創業帶動就業；進一步改善對就業的公共服務。加強就業信息、職業介紹和就業指導工作；大力開展職業培訓；加大對就業困難人員和農民工職業技能培訓的政策扶持。2009年，中央財政安排就業專項資金426億元，比上年增長59％。實施困難企業緩繳社會保險費或降低部分費率、再就業稅收減免及提供相關補貼等政策，鼓勵企業穩定和增加就業。開展系列就業服務活動，多渠道開辟公益性就業崗位，促進高校畢業生到基層就業、應征入伍和到企事業單位就業見習，全年組織2100萬城鄉勞動者參加職業培訓。這些措施促進了就業的基本穩定。在中央積極的就業政策下，在國際金融危機還在擴散蔓延、世界經濟深度衰退、我國經濟受到嚴重沖擊的異常困難情況下，我國國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7％；城鎮新增就業1102萬人；城鎮居民人均可支配收入17175元，農村居民人均純收入5153元，實際增長9.8％和8.5％。同時，積極的就業政策使社會保障體系得到了加強。2009年全國社會保障基金積累6927億元，比上年增長44.2％。
三、結語
就業政策與社會保障政策需要協調配合。就業與社會保障是相輔相成的關系，而不是互相替代的關系。適當的社會保障水平可以激勵勞動者就業，而社會保障程度的過高或過低都會影響到勞動者就業的積極性，如果社會保障體系與經濟發展不適應，無論如何去調整就業政策來完善社會保障體系也會事倍功半。而積極適當的就業政策則會促進經濟增長，改善社會保障狀況，積累社會保障基金，給勞動者乃至全體國民提供更加有力的保障。
一、近代日本的社會教育政策
1．“文明開化”――日本社會教育萌芽
19世紀中葉以前，日本處于幕府統治之下推行“鎖國”政策，進入19世紀以來，俄、英、美、法頻頻“拜訪”日本，日本緊鎖的國門被打開，被迫同西方列強簽訂了不平等條約。日本在遭受侵略的同時，國內矛盾也日趨激化，面對困境新上臺的明治天皇著手改革，于1868年進行維新改制，提出“文明開化”、“殖產興業”、“富國強兵”三大政策，日本社會教育開始萌芽。
為了開闊國人眼界，啟迪民智，克服封建社會長期積滯的世俗陋習等，政府開始創辦博物館和書籍館去進行現代意義上的社會教育。這些博物館和圖書館的設立，為一般國民提供了良好的獲取知識的場所。在文明開化的大潮中，隨著出版活動和讀書活動的興盛，這些設施成了其活動中心，在民眾啟蒙方面發揮了不可估量的作用。這一時期所開展的諸多的社會教育活動，許多成了此后日本社會教育領域的源流，這一時期可以說是日本社會教育的萌芽時期。
2．推廣通俗教育――日本社會教育發展
通過中日與日俄戰爭以及兩次戰爭后的所謂戰后經營，日本在進入明治30年代后，資本主義日趨成熟。在這一時期，一方面由于戰爭的勝利，使得國民中間民主主義、國家主義的空氣日濃；另一方面由于戰爭的打擊以及戰后政府所實施的對國民進行掠奪的政策，國民生活日趨貧困，尤其是在明治維新以來一直支撐著日本資本主義形成、發展的農村，農民的貧困更甚，因此社會矛盾激化，社會問題表面化。為了能擁有帝國主義國家發展之基礎的“身心健全”的國民――勞動力和兵力，在這樣一種社會背景下，明治政府采取了新的社會教育政策，推廣通俗教育，著手社會教育行政措施。
1921年“社會教育”開始作為正式用語取代“通俗教育”，這是法令上使用“社會教育”一詞的開端。繼而在1924年12月，正式將以前掌管通俗教育的第四課改稱“社會教育課”，掌管圖書館與博物館、青少年團體與婦女會、成人教育、民眾娛樂的改善、通俗圖書的認定及其他有關社會教育的事務。中央及地方的社會教育行政管理機構得到了全面的確立。
二、近代中國的社會教育政策
1．由人才教育到面向國民――近代中國社會教育萌芽
從1840年到1860年的20年里，以英國為首的西方資本主義列強先后對中國發動了兩次，強迫清政府簽訂了一系列不平等條約。后，“西學東漸”已經成為一種勢不可擋的潮流。面對這種潮流，清政府的反應是緩慢的、遲鈍的、被動的。在教育上以政府推動為主導的教育發展基本上是在以人才為“當今急務”，把人才培養和選拔看作是“自強之本”，對民眾的教育還是以傳統的社會教化為主導。
后，中日兩國社會地位的逆轉使得中日兩國重新審視自身的教育政策，清政府的各級官員開始從把人才當作發展教育的“第一急務”，轉而逐漸認識到國民教育的重要。“國民”教育觀的出現，擴大了教育的對象，豐富了教育的內涵，是促使傳統教化向近代社會教育轉變的重要思想。在這樣的社會教育政策的指導下，清政府頒布了有關社會教育的章程，社會教育設施開始出現，近代中國社會教育開始萌芽。
2．以通俗教育為中心發展社會教育
1910年前后中國社會教育得到了進一步發展，1912年民國成立后，南京臨時政府頒布了一系列政治、經濟、文化、教育方面的政策和法令，采取了一些措施，對封建制度進行了改革，在教育方面開始著手對封建教育的全面改造。社會教育的行政機構在探索中逐漸建立和完善。在社會教育司的組織和推動下，以通俗教育為中心的社會教育事業，在這個時期逐漸發展起來。1915年以后，教育部相繼頒布了一系列通俗教育規程，這些規程的頒布，一方面促進了社會教育的發展，另一方面標志著以政府推動為主導的通俗教育運動的開始。
三、近代中日社會教育政策的異同
1．近代中日社會教育政策的共同點
近代中日兩國社會教育都是在西學東漸的背景下萌芽的，因而兩國萌芽期社會教育政策都體現了學習西方文明，開啟民智的特點。日本明治維新期間明確提出了“文明開化”、“求知于世界”等維新思想和建國方略。中國在外來的不斷沖擊和朝野有識之士的呼吁下，也從以人才為本，以科舉為支柱的學校教育模式向以人才和國民為本的學校和社會教育同時并重的方向轉化。
在兩國社會教育政策的發展期，中日兩國統治者都看到了社會教育的重要作用，中日兩國都采取了推廣通俗教育的政策，加大了對社會教育的投入，兩國的社會教育得到了有組織有計劃發展。
2．近代中日社會教育政策的差異
首先，日本社會教育政策制定較早，且貫徹較為徹底。中日兩國社會教育皆產生于內外交困，面對面對內憂外患，中國封建統治者未能及時調整教育政策，而是將希望寄托于傳統的“祖宗成法”，將人才視為“當今急務”，對民眾的教育依然是以傳統的社會教化為主導。日本及時調整教育政策，提出了“文明開化”、“殖產興業”、“富國強兵”、“求知于世界”等維新思想和建國方略。作為明治初期教育思潮主體的啟蒙教育思潮特別注重全體國民的普遍平等的教育，把興辦社會教育作為消除愚昧、走向文明的首要任務而提出來。在這種教育政策的指導下，日本風氣大開，社會教育得以萌芽。
其次，發展社會教育政策的途徑不同。后中國社會教育的發展是通過頒布社會教育章程設立社會教育設施來實現的。1904年，清政府頒布了《奏定學堂章程》，在學校系統中，有實業補習普通學堂、藝徒學堂，規定均可在中小學堂附設，這兩種學堂均有社會教育的成分。此外這個時期還出現了如展覽館、圖書館、閱報處等社會教育設施。日本在后社會教育的發展主要是通過社會教育團體進行的。自中日以來直至明治末年，成立了許多開展教化活動的團體，其中既有像青年會、地區婦女會、系統農會那樣的將鎮、村的居民組織起來的地區性組織，也有像愛國婦女會、農會那樣的全國組織的中央機關。
再次，近代中日兩國在不同時期社會教育政策的傾向性不同。由于起步階段的延誤，后中國社會教育政策側重于轉變教育觀念，社會教育和學校教育系統混在一起，沒有掌管社會教育的行政部門。社會教育行政確立后，中國的社會教育政策才開始側重于通俗教育的推廣。日本由于社會教育萌芽較早，因而在后就一直側重于加強社會教育行政的確立，雖然其社會教育行政正式確立時間較晚，但其從事社會教育的行政機構很早就存在。
Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
關鍵詞：社會治安；綜合治理；特點；問題；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社會治安問題是關系到社會穩定和社會和諧的重大問題，隨著我國社會主義現代化發展進程的不斷推進和深入，社會治安綜合治理受到社會的高度重視并被逐漸提上日程。社會治安綜合治理政策被廣泛應用在社會治安管理上，對我國社會治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會治安形勢仍然很嚴峻，并沒有從根本上扭轉違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴打或者寬松化治理并不能有效地進行治理。只有繼續不斷建立和完善相關的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會治安綜合治理工作服務和指導，提高社會治安綜合治理的工作成效。
1 社會治安綜合治理政策的特點
在社會治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進行實施。社會治安綜合治理政策大致有以下幾個特點，現做如下分析：
第一，社會治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領導機制所構建的綜合治理領導體系。其既不需要設立專門的法定實施機構，也不需要改變法律規定的國家機關組織管理。其領導體系就是指按照黨的統一領導，對社會治理工作由黨和政府共同管理，辦事機構對其進行具體管理，同時明確各單位的職責。上至省市，下至縣區、鄉鎮都必須建立和完善社會治安綜合治理領導機制，以便使得社會治安治理工作能夠進行明確分工。權責明確，促進社會治安綜合治理工作的順利開展。
第二，以社會治安綜合治理政策為指導和標準，對綜合治理的相關管理規范加以明確。在綜合治理的區域，以屬地管理為原則，明確主管人的責任，并且以“系統抓和抓系統”的方式進行輔助。對于國家各個部門來說，要進行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標準，對于基層中的各個單位來說，則可以進行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責。
第三，社會治安綜合治理的調控手段要以政策性責任為核心。可以采取綜合治理目標責任制以及一票否決制來進行實施，或者還可以取消評先評優的資格，甚至將個人的政治榮譽和工作成效相聯系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。
第四，社會綜合治理政策具有非常廣闊的實施主體。在社會治安綜合治理工作上，無論是政府機關，還是社會團體以及企事業單位，都是政策實施的主體，對綜合治理工作負有相應的責任和義務，加強對其人員和資產的管理，以便進一步促進社會綜合治理政策的建立和完善。
2 社會治安綜合治理政策的優缺點
2.1 社會治安綜合治理政策的優點 政策實施方式在對社會治安問題進行綜合治理時具有其獨特的優點。
第一，社會治安綜合治理政策實施機制較為靈活。如果國家對社會治安的相關法律法規的；立法比較滯后，為了促進社會治安綜合治理工作的順利進行，可以率先實行治安綜合治理政策對其進行指導。
第二，按照社會治安綜合治理政策進行實施可以不必新建實施機制。其完全可以以現行的體制為標準和依托，專門的國家實施體制不必建立。
第三，通過社會治安綜合治理政策來對各個單位和相關人員的升遷獎懲進行約束和管理，可以進一步明確其職責，促使其能夠嚴于律己，提高其自身的治安治理效率和質量，維護社會的穩定和和諧。同時按照政策進行實施比較符合目前我國的相關法律制度，讓政府政策可以先行發揮作用。
第四，社會治安綜合治理政策具有一定的權威性和普遍約束力，其具有較強的影響力，通過相關的指令和措施，可以促使省市縣級等各個區域和各個單位的人員能夠進一步明確責任，加強對社會治安綜合治理的工作。
2.2 社會治安綜合治理政策的局限性 政策在社會治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴格的要求，原則性較強，缺乏一定的規范性措施，對社會治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強制執行，使得政策的權威性和實際執行情況仍然和預想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據和法律基礎。再者，政策的實施主體也未進行明確規范，對負責綜合治理并進行實施的國家管理和部門以及群防組織的性質和職責范圍進行明確確定，使得社會治安綜合治理缺乏嚴密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會治安綜合治理工作沒有嚴格的監督機制對其進行監督和檢查，導致在治理過程中投機違法現象頻發，人員治理的積極性不高，給社會治安工作的有效進行帶來很大的難度。
3 社會治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議
3.1 主要問題 社會治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會矛盾較多，大致表現在以下三個方面：
第一，對社會治安綜合治理機構缺乏明確的定位。管轄綜合治理機構缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續性較差，缺乏具體的實施和治理計劃，權威不足，容易受到人為因素的影響。導致治理工作的實踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。
第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進行了明確的規定和要求，然而地方資金有限，尤其是對于縣鎮鄉等基層來說，財政更為吃緊，要想加大對人員編制和資金的投入力度，有點力不從心，使得綜合治理機制難以有效地建立和完善，對社會治安綜合治理難以起到實質性的指導和幫助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地區的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導致違法犯罪現象經常發生，進一步加大了治理的難度。
3.2 社會治安綜合治理的有效建議 對于社會治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴格按照科學發展觀的要求，結合不同區域的經濟發展水平和實際治安狀況制定科學合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區域，并且對治理措施進行細化規定和要求，避免出現紙上談兵的現象。另外，由于我國的經濟發展戰略會出現一些變化和調整，對于綜合治理政策也要隨之進行相應的調整，以便能夠為社會治安的治理工作提供堅強的后盾和保障。對于社會綜合治理工作來說，明確各級政府的治理范圍和職責，加強對人員的合理編制，并建立一定的監督機制是十分必要的。
4 結語
綜上所述，社會治安綜合治理政策對于社會治理工作發揮著十分重要的作用。在政策的指導和服務下，明確社會治安綜合治理的分工和職責，對人員進行合理編制，并進行有效的監督，可以提高治理成效，維護社會的穩定和和諧。
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