時間：2022-11-05 10:54:49
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇自然保護(hù)區(qū)條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞]自然保護(hù)區(qū)；遼寧省；地方立法
[中圖分類號]D09 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）10-0022-04
我國自1956年創(chuàng)建第一個自然保護(hù)區(qū)以來，同步進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)的法治建設(shè)，尤其是近20年來，先后出臺了大量的與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會的不斷發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)范圍不斷擴(kuò)張、保護(hù)對象日益擴(kuò)大，保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)與開發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護(hù)區(qū)保駕護(hù)航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實(shí)和填補(bǔ)，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護(hù)區(qū)法。
一、國家自然保護(hù)區(qū)的立法檢視
關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法包含在環(huán)境與自然資源保護(hù)的法律法規(guī)之中，我國環(huán)境與自然資源保護(hù)領(lǐng)域的立法開始于20世紀(jì)80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規(guī)，此外還有大量環(huán)境與自然資源保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護(hù)區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點(diǎn)是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護(hù)區(qū)條例》這一專門立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)主體，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充，與其他部門法的規(guī)定相結(jié)合，與國際條約和國際慣例相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。
1.國家層面的立法。國家層面的立法，首先是自然保護(hù)區(qū)的專門立法。我國現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)的國家級專門立法主要表現(xiàn)為國務(wù)院的行政法規(guī)及國務(wù)院職能部門的行政規(guī)章，由一個條例、四個管理辦法和一個規(guī)定組成。
一個條例：我國自然保護(hù)區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），共5章44條，包括以下內(nèi)容：自然保護(hù)區(qū)的概念及法律地位、自然保護(hù)區(qū)的建立程序、自然保護(hù)區(qū)的管理方式、自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)的管理體制、自然保護(hù)區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)保障及法律責(zé)任等。《條例》對自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行進(jìn)行了專門的綜合規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。
四個辦法一個規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，國務(wù)院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》（1994年）、國家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1997年）、國土局和環(huán)保局的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規(guī)章分別對不同類型的自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作出了具體的規(guī)定；最后一個對我國自然保護(hù)區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地的唯一立法；這五個部門規(guī)章都是對《條例》的細(xì)化，是《條例》的具體化運(yùn)行和操作。
2.國家層面的規(guī)范性文件。我國除了有自然保護(hù)區(qū)的專門立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，包括《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《國家級自然保護(hù)區(qū)評審標(biāo)準(zhǔn)》和《國家級自然保護(hù)區(qū)評審委員會組織工作制度》（1999年）、《自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國家級自然保護(hù)區(qū)管理工作評估指南》（2003年）、《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年）和《國家級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013年）等，這些規(guī)范性文件，對于指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
二、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法檢視
大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的面積、范圍、特點(diǎn)、主要保護(hù)對象以及社會因素等，制定了本地區(qū)的《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，作為本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的專門的地方立法，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。
1.省級地方性法規(guī)。遼寧省沒有出臺專門的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的，包括《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動物保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國野生動物保護(hù)法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護(hù)的，包括《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理?xiàng)l例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護(hù)區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理?xiàng)l例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進(jìn)行省級水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護(hù)的，包括《遼寧省濕地保護(hù)條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護(hù)條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）。[1]
2.省級政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》及五個部門規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，制定本地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施細(xì)則。遼寧省也適時出臺了相關(guān)的地方規(guī)章，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》（1987年）。
此外，遼寧還針對重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》？穴征求意見稿，2012年？雪等，這些規(guī)范性文件，對于本地自然區(qū)的保護(hù)和管理，發(fā)揮了積極的作用。
三、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法建議
1.制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》。在國家沒有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進(jìn)行省級的專門立法，建議由遼寧省人大常委會制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，既為國家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)，又有利于規(guī)范本省自然區(qū)的保護(hù)和管理。截止到2013年12月，我省自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量是102個，其中31個省級和16個國家級；2000年以來，共獲批78個，是過去20年的近4倍，分別歸屬于林業(yè)、環(huán)保、國土和海洋四個部門。《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》將自然保護(hù)區(qū)分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護(hù)范圍，無法與國際接軌。[2]遼寧省的國家級自然保護(hù)區(qū)涵蓋三個類別中的七種類型，其中森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多（9個），缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型。
自然保護(hù)區(qū)的地方立法，可以保護(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提出的新要求，同時，也有利于完善我國的環(huán)境法律體系，進(jìn)而完善中國特色的社會主義法律體系。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環(huán)境安全和國防環(huán)境安全等內(nèi)容。[3]其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全對保護(hù)人類的身心健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。
《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》就是為了加強(qiáng)對遼寧自然保護(hù)區(qū)的污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)治理，促進(jìn)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，堅持統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、綜合治理。因?yàn)椋匀槐Ｗo(hù)區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國家生態(tài)安全和社會發(fā)展等。自然保護(hù)區(qū)通過保護(hù)最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源。我國自然保護(hù)區(qū)保護(hù)了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，既有利于當(dāng)代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)代際公平。[4]
《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，可以有效地解決自然保護(hù)區(qū)存在的問題，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)資源的利用與開發(fā)、避免對自然保護(hù)區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護(hù)區(qū)的沖突，強(qiáng)調(diào)治理保護(hù)與發(fā)展民生并舉，治理保護(hù)應(yīng)當(dāng)與保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)公民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。
2.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法依據(jù)。自然保護(hù)區(qū)立法作為環(huán)境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續(xù)性發(fā)展”的基本理念，依據(jù)立法的合憲性原則和合法性原則，維護(hù)法律的統(tǒng)一和權(quán)威。
《憲法》是自然保護(hù)區(qū)地方立法的根本法依據(jù)，《憲法》第26條規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。這為自然保護(hù)區(qū)立法和法律實(shí)踐提供了憲法依據(jù)。
環(huán)境與資源法是自然保護(hù)區(qū)立法的重要依據(jù)。2014年作為環(huán)境與資源法的基本法――《環(huán)境保護(hù)法》修改完成，它規(guī)定了各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。
以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，其他相關(guān)的法律也對保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用加以規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)的需要，劃出海洋特別保護(hù)區(qū)、海上自然保護(hù)區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施。《森林法》第24條規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林等具有特殊保護(hù)價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理。《草原法》第11條規(guī)定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經(jīng)草原使用者同意，報鄉(xiāng)級或者縣級人民政府批準(zhǔn)，在指定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，不得采集草原上的珍稀野生植物。《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在開采礦產(chǎn)資源。《漁業(yè)法》第3條強(qiáng)調(diào)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。《野生動物保護(hù)法》第10條規(guī)定，國務(wù)院野生動物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當(dāng)在國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物及其生存環(huán)境的保護(hù)管理。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第22條規(guī)定，在國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場。
自然保護(hù)區(qū)的地方立法還要遵循國際條約和國際慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護(hù)。從20世紀(jì)90年代開始，生態(tài)問題成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于自然環(huán)境保護(hù)的國際公約紛紛出臺，我國已簽署的國際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護(hù)區(qū)的地方立法，與有關(guān)國際公約的規(guī)定相銜接，實(shí)現(xiàn)國際權(quán)利，履行國際義務(wù)，樹立國際形象。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》等文件，178個國家對可持續(xù)發(fā)展作出國家承諾，使“可持續(xù)發(fā)展”為世界多數(shù)國家接受。“可持續(xù)發(fā)展”的理念在中國逐步得到認(rèn)可，成為環(huán)境立法的基本理念。
3.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法內(nèi)容。理順管理體制：設(shè)立專門的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)與自然保護(hù)區(qū)級別相匹配，依法明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是各級政府自然保護(hù)區(qū)管理部門的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理部門授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力。以避免管理機(jī)構(gòu)之間缺少分工合作、各自為政的現(xiàn)象。明確不同級別、不同類別的自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、批準(zhǔn)程序、變更和撤銷程序。
改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構(gòu)成上，除主管部門派出人員外，向社會公開招聘選拔具有專業(yè)人才，參照公務(wù)員管理；自然保護(hù)區(qū)的職工，可以在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民中招聘，并簽訂勞動合同，既強(qiáng)化隊伍，又緩和與當(dāng)?shù)氐拿埽岣吖芾硇省?/p>
建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：對于因建立自然保護(hù)區(qū)或因保護(hù)對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國家補(bǔ)償，國家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補(bǔ)助金等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加國家投入，實(shí)現(xiàn)資金保障。明確土地邊界、土地權(quán)屬和資源利用。
制定自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和計劃：明確規(guī)劃和計劃的時間、程序和內(nèi)容等，規(guī)劃每5年制定一次，計劃第1年制定一次，并使規(guī)劃和計劃的內(nèi)容付諸實(shí)施，使其管理和建設(shè)具有科學(xué)性和可預(yù)見性，避免將“搶救式”保護(hù)作為常態(tài)。
建立考評制度和評估指標(biāo)體系：根據(jù)規(guī)劃和計劃，建立考評制度和評估指標(biāo)體系，分期考評，公示考評結(jié)果，獎懲分明。
實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一：在明確自然保護(hù)區(qū)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的同時，完善法律責(zé)任體系，提高地方立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，除行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要對自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)擅自變更保護(hù)區(qū)范圍、調(diào)整功能區(qū)劃等行為，有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。
參考文獻(xiàn)：
[1]相關(guān)的地方立法資料，來源于遼寧省人大官方網(wǎng)站.
[2]馬燕.我國自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問題[J].環(huán)境保護(hù)，2006，（21）：42-47.
當(dāng)前，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性已成為全世界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。我國政府已將環(huán)境保護(hù)列為基本國策，采取了一系列加強(qiáng)自然環(huán)境和自然資源保護(hù)的措施，至20*年，全國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量將達(dá)1800處，其中國家級保護(hù)區(qū)180處，保護(hù)區(qū)面積占國土面積16.1%，并建設(shè)32個國家濕地保護(hù)與合理利用示范區(qū)。
80年代以來，我市建立了一批頗具特色在國內(nèi)外有一定影響的自然保護(hù)區(qū)。1997成立了*縣**山省級自然保護(hù)區(qū)，總面積9459公頃，其中核心區(qū)2324公頃。自然保護(hù)區(qū)的建立，有效地保護(hù)了生物多樣性，為維護(hù)自然生態(tài)平衡，開展科研、教學(xué)和發(fā)展生態(tài)旅游等創(chuàng)造了有利條件。但是，我市自然保護(hù)區(qū)面積還比較少，已建和在籌建的自然保護(hù)區(qū)總面積9.02萬公頃，僅占全市國土面積的4.83%，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)亟待加強(qiáng)。
近兩年，各縣（市、區(qū)）陸續(xù)新建了一批自然保護(hù)區(qū)，并有一批要求申報列為市級自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和林業(yè)部《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，市林業(yè)局會同市環(huán)保局按照中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T14529-93）《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》的要求，組織專家對申報列為市級的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了評審。我們認(rèn)為宜春市玉京山自然保護(hù)區(qū)有獨(dú)特的自然生態(tài)環(huán)境和珍稀物種資源，在市內(nèi)具有較高的科學(xué)、文化、經(jīng)濟(jì)價值和旅游、娛樂、觀賞價值。為此，建議建立宜春市玉京山市級自然保護(hù)區(qū)。并就有關(guān)問題提出以下意見：
一、自然保護(hù)區(qū)的名稱和規(guī)模范圍
宜春市玉京山市級自然保護(hù)區(qū)位于宜春市明月山溫泉風(fēng)景名勝區(qū)管理局洪江鄉(xiāng)、明月山采育林場境內(nèi)，總面積2049公頃，其中核心區(qū)615公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)1434公頃。
二、保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理
自然保護(hù)區(qū)列入市級自然保護(hù)區(qū)后，保護(hù)區(qū)的隸屬關(guān)系和資產(chǎn)所有權(quán)維持不變，實(shí)行“市級地方管理”。
自然保護(hù)區(qū)的主管部門應(yīng)按照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和林業(yè)部《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)，做好自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作。
三、加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)
各級政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真協(xié)調(diào)解決好有關(guān)問題。各級林業(yè)、環(huán)保等行政主管部門要把自然保護(hù)區(qū)工作列入重要工作內(nèi)容。自然保護(hù)區(qū)的日常行政管理工作仍由其原主管部門負(fù)責(zé)，市環(huán)保局負(fù)責(zé)綜合、協(xié)調(diào)和組織有關(guān)部門進(jìn)行科學(xué)考察工作，市自然保護(hù)區(qū)管理辦公室負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
一、自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)：
根據(jù)國家林業(yè)局第50號令（在國家級自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法）中第十三條規(guī)定“國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)居民，在遵守國家級自然保護(hù)區(qū)有關(guān)規(guī)定和不破壞自然資源、生態(tài)環(huán)境的前提下，在固定生產(chǎn)生活活動范圍內(nèi)修筑必要的種植、養(yǎng)殖和生活用房設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)在修筑設(shè)施前向所在地國家級自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)報告，并接受指導(dǎo)和監(jiān)督。國家林業(yè)局不再審批。”按照相關(guān)職能部門要求審批，不需要新增建房辦法。
二、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)：
1.根據(jù)“法無禁止則可為”原則，自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例沒有明確規(guī)定禁止建設(shè)的，在不造成大破壞前提下，建議參照實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)規(guī)定；
2.在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不具備搬遷條件的村民，建議同意審批。
三、根據(jù)先來后到的原則。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)大多是原住居民，先有村民再有的自然保護(hù)區(qū)，要村民大規(guī)模搬遷暫時不現(xiàn)實(shí)，建議在不造成大破壞自然資源的前提下同意審批。
近年來，我國海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)發(fā)展較快。截止到年底，已建涉及海洋的自然保護(hù)區(qū)120多個。這些自然保護(hù)區(qū)的建立，對保護(hù)海洋資源和環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是，由于海域使用管理工作沒有及時到位，工作中也出現(xiàn)了一些亟待解決的新問題。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)的用海管理，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)，就進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的海域使用管理工作提出以下意見：
一、對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的海域使用活動實(shí)行依法管理
根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，凡在我國內(nèi)水和領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用海活動，均應(yīng)納入《中華人民共和國海域使用管理法》的管理范圍。《報國務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海審批辦法》（國海﹝2003﹞44號）進(jìn)一步明確，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目用海，應(yīng)依法履行報批手續(xù)。自然保護(hù)區(qū)用海，是海域使用的重要類型之一，必須依法辦理海域使用申請審批手續(xù)。有關(guān)部門在選劃、新建或調(diào)整自然保護(hù)區(qū)時，如涉及使用海域的，還應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃，并征求同級海洋行政主管部門的意見。
二、對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不同類型的海域使用活動采取不同的管理政策
對自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，禁止任何形式的開發(fā)利用活動用海。核心區(qū)用海，屬非經(jīng)營性公益事業(yè)用海，海域使用權(quán)由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)申請取得，并可依法申請免繳海域使用金。
自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)，經(jīng)批準(zhǔn)允許開展科學(xué)研究、教學(xué)實(shí)習(xí)、標(biāo)本采集等活動，其活動用海的海域使用權(quán)，由進(jìn)行該項(xiàng)活動的單位和個人申請取得，并可依法申請免繳或減繳海域使用金。
自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，經(jīng)批準(zhǔn)允許參觀和旅游等適度開發(fā)活動，其活動用海的海域使用權(quán)，由進(jìn)行該項(xiàng)活動的單位和個人申請取得，并依法繳納海域使用金。
三、明確自然保護(hù)區(qū)內(nèi)海域使用的申請審批程序
自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目用海，其海域使用申請由批準(zhǔn)建立該自然保護(hù)區(qū)的人民政府的海洋行政主管部門受理，經(jīng)審核同意后報同級人民政府審批；對超過審批權(quán)限的項(xiàng)目用海，應(yīng)依法報有批準(zhǔn)權(quán)的上級人民政府審批。
在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行有關(guān)活動申請使用海域的，其活動應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等有關(guān)規(guī)定，取得該自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或自然保護(hù)區(qū)行政主管部門的批準(zhǔn)。否則，有關(guān)海洋行政主管部門不得受理上述區(qū)域內(nèi)的海域使用申請。
自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的用海，在自然保護(hù)區(qū)獲得批準(zhǔn)后2個月內(nèi)，由自然保護(hù)區(qū)管埋機(jī)構(gòu)向批準(zhǔn)建立該自然保護(hù)區(qū)的人民政府的海洋行政主管部門提出海域使用申請，報同級人民政府審批。
自然保護(hù)區(qū)級別晉升后，原有經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海，應(yīng)當(dāng)由海域使用權(quán)人在3個月之內(nèi)到批準(zhǔn)升級該自然保護(hù)區(qū)的人民政府的海洋行政主管部門辦理換發(fā)海域使用權(quán)證書手續(xù)。
自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的海域使用權(quán)期限最長不超過40年。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的有關(guān)活動用海，一次批準(zhǔn)海域使用權(quán)的期限應(yīng)當(dāng)與自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)的活動許可期限一致，最長不得超過3年。海域使用權(quán)期限屆滿的，海域使用權(quán)人可依法申請海域使用權(quán)續(xù)期。
四、加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)海域使用的監(jiān)督檢查
對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的適度開發(fā)活動用海，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行海域生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測和后評估。監(jiān)測和后評估結(jié)論應(yīng)作為海洋行政主管部門審查相關(guān)項(xiàng)目用海的海域使用權(quán)是否續(xù)期的主要依據(jù)。對海域生態(tài)環(huán)境造成破壞的適度開發(fā)活動用海，海洋行政主管部門可以提請原批準(zhǔn)用海的人民政府依法收回海域使用權(quán)。
1生態(tài)旅游的開發(fā)缺乏科學(xué)的規(guī)劃
大部分的自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)旅游開發(fā)方面都缺乏科學(xué)的規(guī)劃，有很多旅游項(xiàng)目沒有按照規(guī)定進(jìn)行報批，而且大部分的工程都偏向于旅游項(xiàng)目的開發(fā)和工程的建設(shè)，對于如何減少旅游活動對環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，以及如何保證生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展都缺乏足夠的考慮。當(dāng)前，仍然有一些旅游項(xiàng)目缺乏科學(xué)的規(guī)劃，造成生態(tài)旅游開發(fā)過度或者不當(dāng)?shù)龋`背了生態(tài)旅游開發(fā)的初衷。
2缺乏完善的生態(tài)旅游制度
目前，我國在自然保護(hù)區(qū)的管理方面，都是依靠我國較早頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，而隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的法律制度已經(jīng)無法滿足自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的新要求。在宏觀層面缺乏足夠的科學(xué)論證，因此而導(dǎo)致盲目開發(fā)現(xiàn)象普遍存在。另外，我國在關(guān)于生態(tài)旅游開發(fā)與管理方面的戰(zhàn)略規(guī)劃和制度建設(shè)不夠完善，因此使得自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的開發(fā)缺乏足夠的依據(jù)。
3自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管理較為混亂
自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)旅游的管理方面也較為混亂，通常由部門管理和行政管理同時執(zhí)行。由于業(yè)務(wù)與行政的相互分離，使得保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制與經(jīng)費(fèi)都受到較大的影響，同時由于旅游管理涉及到的部門和人員都較為復(fù)雜，所以無法保證經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的有效結(jié)合。
4缺乏高素質(zhì)的管理人員缺乏
具有專業(yè)旅游開發(fā)管理能力的人員，也是影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)效率的主要因素。目前，我國大部分自然保護(hù)區(qū)在管理隊伍的建設(shè)方面都表現(xiàn)得較為滯后，本科以上學(xué)歷的人員數(shù)量很少，而且同時掌握生態(tài)、環(huán)境、林業(yè)以及資源管理等專業(yè)知識的綜合性人才更是嚴(yán)重缺乏，這對于自然保護(hù)區(qū)的管理工作產(chǎn)生了很大的阻礙。而且，很多管理人員缺乏足夠的專業(yè)知識培訓(xùn)，對于生態(tài)旅游管理工作的開展反而產(chǎn)生了一些阻礙作用。
二自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)與管理的對策
1對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游實(shí)施全面規(guī)劃與管理
目前，我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的開發(fā)大多是在自發(fā)的狀態(tài)下開展的，所以難免會存在重復(fù)建設(shè)或者盲目建設(shè)等問題，這些問題的存在造成了資金和資源的大量耗費(fèi)。因此，針對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的開發(fā)與管理，應(yīng)當(dāng)由國家和政府實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)劃，并且組織相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，將自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的開發(fā)納入到全國旅游發(fā)展規(guī)劃工作中，利用示范基地的建設(shè)，推動全國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的全面發(fā)展。
2促進(jìn)相關(guān)法律制度的建設(shè)與完善
自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游在我國仍屬于新生事物，需要有明確法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，當(dāng)前迫切需要制定的法規(guī)主要有《自然保護(hù)區(qū)資源開發(fā)利用管理辦法》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)督管理辦法》等。建議國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》，將上述法規(guī)建設(shè)納入立法規(guī)劃，爭取早日頒布實(shí)施。
3堅持保護(hù)為主、旅游開發(fā)為輔的原則
在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)的過程中，首要的任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部自然環(huán)境與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，而其他規(guī)劃和管理工作的開展都要圍繞這一基本任務(wù)。因此，對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部的資源環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)為主、旅游開發(fā)為主的基本原則，確保生態(tài)旅游的開發(fā)符合自然規(guī)律，滿足自然環(huán)境良性發(fā)展的要求。另外，在生態(tài)旅游開發(fā)與管理的過程中，要對旅游區(qū)內(nèi)部的游客接待能力有正確的評估，確保科學(xué)的接待量，減少過多的旅客對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，才能實(shí)現(xiàn)對生態(tài)資源有效的保護(hù)與合理的開發(fā)。
4加強(qiáng)管理人員素質(zhì)的培養(yǎng)
當(dāng)前，生態(tài)旅游開發(fā)工作中存在著重開發(fā)、輕管理的現(xiàn)象，所以要加強(qiáng)對管理人員隊伍素質(zhì)的培養(yǎng)。通過定期開展學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使管理人員對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)有正確的認(rèn)識，并且增強(qiáng)其自身在旅游開發(fā)區(qū)管理方面的專業(yè)知識，將理論與實(shí)踐有效結(jié)合，指導(dǎo)旅游管理工作的有效開展。另外，對于生態(tài)旅游的宣傳力度不夠，使得很多群眾對于生態(tài)旅游的環(huán)保作用缺乏足夠的了解，也是影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管理效率的重要因素。因此，管理人員也應(yīng)當(dāng)掌握一定的宣傳、溝通技巧，可以與當(dāng)?shù)氐娜罕娺M(jìn)行良好的溝通。總之，只有管理人員掌握生態(tài)旅游專業(yè)知識的同時，也具備一定的管理能力，才能有效促進(jìn)生態(tài)旅游開發(fā)工作的持續(xù)發(fā)展。
三結(jié)束語
摘 要 高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)位于云南省西北部，該自然保護(hù)區(qū)東面與貢山縣的茨開、捧打、丙中洛鄉(xiāng)相連，西至獨(dú)龍江與緬甸接壤，北與接壤，南與福貢縣毗鄰，為目前云南省最大的自然保護(hù)區(qū)之一。高黎貢山自然保護(hù)區(qū)地域遼闊，自然地理位置特殊，分布著各種珍稀動植物和特有的原始森林植被類型，生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特，具有很高的自然保護(hù)和科學(xué)研究價值。本文以高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀為研究對象，探討生物多樣性保護(hù)和利用中存在的主要法律問題，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的完善對策，以期促進(jìn)云南高黎貢山地區(qū)的生物多樣性保護(hù)工作。
關(guān)鍵詞 高黎貢山地區(qū) 生物多樣性保護(hù) 生物資源管理體系
一、高黎貢山地區(qū)生物多樣性的現(xiàn)狀
高黎貢山素來享有“世界基因?qū)殠臁薄ⅰ白匀徊┪镳^”的美譽(yù)，分布于怒江以西，與怒山山脈夾峙形成世界聞名的第二大峽谷――怒江大峽谷。由于地形復(fù)雜，海拔高差較大，氣候變化多樣，使得這里生存著種類繁多的奇花異木和珍稀動物，有人說，高黎貢山就象一個雙面書架，由上而下清清楚楚地陳列著世界上絕大多數(shù)的生物種類，具有豐富全面的物種多樣性，其生物多樣性在中國具有重要的地位，在我國眾多的自然保護(hù)區(qū)中被優(yōu)先重點(diǎn)保護(hù)。高黎貢山1958年就被規(guī)劃為自然保護(hù)區(qū)，1986年國務(wù)院更將其認(rèn)定為森林與野生動物類型國家級自然保護(hù)區(qū)。1992年，高黎貢山被世界野生生物基金會（WWF）列為具有國際重要意義的A級保護(hù)區(qū)。1997年，中國“人與生物圈”組織將其認(rèn)定為生物圈保護(hù)要意義的A級保護(hù)區(qū)。1997年，中國“人與生物圈”組織將其認(rèn)定為生物圈保護(hù)區(qū)。1998年，云南省政府將其確定為云南省科學(xué)普及教育基地。
高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)屬于森林生態(tài)及野生動物保護(hù)區(qū)，主要植被類型為中山濕性常綠闊葉林、硬葉常綠闊葉林、落葉闊葉林、針闊混交林、溫(暖) 性針葉林、簇生竹林，以亞高山溫涼、寒、溫性針葉林為主的森林生態(tài)垂直景觀和森林生態(tài)系統(tǒng)為主要的保護(hù)對象。高黎貢山自然保護(hù)區(qū)屬于北亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，立體氣候明顯，擁有南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、暖溫帶、涼溫帶、亞寒帶及寒帶七個類型后氣候區(qū)，幾乎包含了云南不同水熱狀況的氣候區(qū)，同時還是云南雨量最富裕地區(qū)和云、霧、雨日最多的地段。目前已知的種子植物有163科764 屬2686種；哺乳動物有8目25科74屬192種；鳥類有269種；昆蟲1690種, 隸屬20目167科。其中國家一級保護(hù)植物有云南紅豆杉、南方紅豆杉、紅花木蓮、光葉珙桐4種；二級保護(hù)物種有胡黃連、冬蟲夏草、桫欏(樹蕨) 、松茸、貢山三尖杉、福建柏、油麥吊云杉、云南榧木、禿杉、領(lǐng)春木、凹葉厚樸、水青樹、董棕、胡黃連等15種。扭角羚、赤斑羚、戴帽葉猴等列入國家重點(diǎn)Ⅰ類保護(hù)動物的有18種、Ⅱ類保護(hù)動物44種。該保護(hù)區(qū)內(nèi)特有種極為豐富，植物中有著貢山三尖杉、貢山木姜子、獨(dú)龍江木姜子、常春木、獨(dú)龍五葉參、貢山秋海棠、貢山竹、貢山杜鵑等239種特有種，隸屬103科14屬。特有野生動物種有白眉長臂猿、赤斑羚、貢山麂、怒江裂腹魚、三尾褐鳳蝶、棕尾虹雉等17種，是中國野生動植物資源最富集的地區(qū)之一，被譽(yù)為“動植物基因庫”和具有野生動植物多樣性最關(guān)鍵地區(qū)之一。該區(qū)內(nèi)分布著茂密的原始森林、高差殊異的垂直景觀、豐富多彩的生物群落，為我國目前常綠闊葉林保存最完整、森林組合最豐富、結(jié)構(gòu)和功能最穩(wěn)定的地區(qū)之一。高黎貢山地區(qū)還生長繁衍著漢、傣、僳傈、回、白、苗、彝、壯、怒等13個民族，這些民族世代開發(fā)和利用著高黎貢山生物物種和生物遺傳資源，并且形成了大量的傳統(tǒng)知識。
二、高黎貢山地區(qū)生物多樣性保護(hù)和利用中存在的主要法律問題分析
1.缺少專門的生物多樣性保護(hù)和管理的法律法規(guī)。雖然云南省已經(jīng)頒布了一些有關(guān)生物遺傳資源保護(hù)的地方性法規(guī)，例如《云南省珍貴樹種保護(hù)條例》、《云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《云南省森林條例》、《云南省珍稀瀕危植物保護(hù)管理暫行規(guī)定》、《云南省陸生野生動物保護(hù)條例》、《云南省森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理細(xì)則》等一系列法律法規(guī)和政府規(guī)章，公布了《云南省第一批省級重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》、《云南省珍稀保護(hù)動物名錄》、《云南省珍貴樹種名錄（第一批）》等一批名錄等，對生物資源的收集、保存、交換和開發(fā)利用方面起了積極的促進(jìn)作用。但現(xiàn)有的生物資源管理規(guī)定內(nèi)容很不完善，也不具體，尤其是在生物遺傳資源的取得、惠益分享和專利制度方面基本上是空白，使很多想通過合法途徑獲取生物遺傳資源的外國公司感到無所適從，而有些外國公司卻通過合作研究或共同建立數(shù)據(jù)庫等方式，無償竊取遺傳資源。
2.生物資源管理體制不完善或存在漏洞。生物資源管理部門分工不明確，缺乏有效監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一牽頭的主管部門，沒有生物遺傳資源輸入、輸出的專門管理機(jī)構(gòu)，沒有統(tǒng)一的法定程序和渠道，造成輸入、輸出渠道混亂不堪的局面。由于制度和管理不善，而國際間又缺少關(guān)于生物遺傳資源獲取和惠益分享的統(tǒng)一制度，導(dǎo)致了高黎貢山自然保護(hù)區(qū)的生物遺傳資源大量流失，發(fā)達(dá)國家的機(jī)構(gòu)及個人通過考察、索取、合作研究，甚至走私、掠奪等手段從該自然保護(hù)區(qū)攫取了一些生物遺傳資源，而沒有給擁有生物遺傳資源的當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)群體任何的利益回報。沒有明確的國家級、省級及地區(qū)級的牽頭主管部門及專門管理機(jī)構(gòu)，政出多頭，各部門缺乏有機(jī)配合。
3.是過度開發(fā)利用，非法的貿(mào)易及走私，生物多樣性遭到嚴(yán)重破壞。在高黎貢山地區(qū)，由于長期的盲目的開發(fā)和墾荒，高黎貢山自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)的生物遺傳資源遭到嚴(yán)重破壞，分布區(qū)日益縮小，遺傳資源急劇消失。另外，非法的貿(mào)易及走私，使一些不法之徒為了巨額的非法利益而鋌而走險。據(jù)保山市森林公安局介紹，20多年以來，森林公安們?yōu)楸Ｗo(hù)國家的森林資源安全，維護(hù)野生動植物資源不受侵害一直在努力。據(jù)統(tǒng)計，保山市森林公安共查獲各類案件24688起，共收繳野生動物18698只，蛇類22460公斤，野生動植物制品14680多公斤，毛皮2478張；還收繳孟加拉虎皮23張，金錢豹皮37張，象牙20多只，象牙床2副，桫欏380多株，野生石斛3000多公斤，紅豆杉樹皮1000多公斤，共為國家、集體和個人挽回經(jīng)濟(jì)損失上億元，有力地打擊了各種破壞森林資源及其野生動植物資源的違法犯罪活動。
4.生物多樣性保護(hù)的執(zhí)法部門--森林公安困難重重。
森林公安在生物遺傳資源保護(hù)中存在以下問題：（1）警力不足。保山市森林公安局的民警們，人均管轄森林面積14萬畝，有的分局甚至人均管轄森林面積達(dá)到40萬畝，警力的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致野生動植物走私泛濫，流失嚴(yán)重。（2）資金缺乏。高黎貢山地區(qū)屬于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，造成對保護(hù)區(qū)的生物遺傳資源保護(hù)與開發(fā)缺乏必要的資金。首先，保護(hù)資金的來源渠道較為單一，目前主要是政府投入。國家雖有一定的資助，但是用于發(fā)展和維護(hù)保護(hù)區(qū)生物多樣性還存在很大的缺口，直接影響了原著居民對當(dāng)?shù)厣镞z傳資源保護(hù)的積極性。其次，國家撥付的專項(xiàng)資金在下?lián)墉h(huán)節(jié)“跑、冒、滴、漏”，很難得到落實(shí)。（3）執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜化，法制建設(shè)薄弱。為了更好地對高黎貢山地區(qū)的生物遺傳資源進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)，制定相關(guān)的法律法規(guī)是必要的。
三、高黎貢山地區(qū)生物多樣性保護(hù)的對策建議
1.加大云南地方立法建設(shè)，完善高黎貢山生物資源保護(hù)的法律體系。由于我國現(xiàn)行的生物遺傳資源保護(hù)法律制度的不完善，不能有效保護(hù)云南省的生物遺傳資源，也不能適應(yīng)國際規(guī)則以及國際社會和國家間生物遺傳資源的獲取和惠益分享的需要，再加之云南省特殊的地理環(huán)境因素，在保護(hù)生物遺傳資源任務(wù)堅巨的今天，在認(rèn)真執(zhí)行關(guān)于生物遺傳資源保護(hù)的國家憲法、法律、法規(guī)的前提下，還應(yīng)該加大地方生物遺傳資源的立法，以完善云南生物遺傳資源保護(hù)的法律體系。
2.建立綜合管理、協(xié)調(diào)分工的生物多樣性管理體制。生物多樣性保護(hù)法律制度構(gòu)建時必須解決現(xiàn)有的保護(hù)部門管理不統(tǒng)一、管理混亂的局面，應(yīng)建立相應(yīng)的配套機(jī)構(gòu)，形成以專門機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，多部門聯(lián)合工作，中央到地方統(tǒng)一行動的管理機(jī)構(gòu)體系，應(yīng)對現(xiàn)有的關(guān)于管理部門的規(guī)定重新整合，查缺補(bǔ)漏，解決目前管理部門實(shí)踐中管理和操作的弊端，實(shí)現(xiàn)真正有效的管理。
3.加強(qiáng)和落實(shí)高黎貢山地區(qū)生物多樣性保護(hù)的國家補(bǔ)償制度。生物多樣保護(hù)的國家補(bǔ)償制度，主要是為了該地區(qū)更好地保護(hù)生物資源，當(dāng)保護(hù)與開發(fā)矛盾時，為生物多樣性的保護(hù)付出代價的地區(qū)可以獲得國家補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｉ锒鄻颖Ｗo(hù)的國家補(bǔ)償應(yīng)該堅持保護(hù)優(yōu)先，對于國家補(bǔ)償款的使用也應(yīng)該給予一定的限制，保證補(bǔ)償款項(xiàng)真正用于生物遺傳資源的實(shí)際保護(hù)工作中，應(yīng)該本著損失與補(bǔ)償對應(yīng)的原則，誰的利益受損就補(bǔ)償誰。生物多樣保護(hù)的國家補(bǔ)償資源的國家補(bǔ)償可以采取多種方式。首先是貨幣方式，這是一種最為簡單易行的方式。國家可以專門撥款用于生物多樣性保護(hù)的補(bǔ)償，專款專用；其次是技術(shù)補(bǔ)償方式，可以對生物多樣性保護(hù)受損的地區(qū)獲得其他地區(qū)或者國外在技術(shù)方面的支持和幫助；最后是知識產(chǎn)權(quán)方式，對于利用生物遺傳資源所在地區(qū)的資源開發(fā)出來的科研成果，該地區(qū)有權(quán)分享。只有這樣，才能夠調(diào)動起人們保護(hù)生物多樣性的積極性，也才有利于保護(hù)生物多樣性 。
4.建立生物物種資源出入境查驗(yàn)制度。生物物種資源流入外國，大多都是通過非正常的途徑流出的，除外國人員和國外機(jī)構(gòu)的非法搜集、走私、剽竊等之外，還包括郵寄、出境攜帶及對外研究合作帶出等方式，可見，我國對于生物物種資源的出入境查驗(yàn)制度的不完善是導(dǎo)致我國大量物種資源外流，我國在關(guān)于生物物種資源出入境管理方面尚沒有具體的法律規(guī)范，并且在查驗(yàn)的技術(shù)手段方面也存在缺陷，所以《全國生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》將生物物種資源出入境查驗(yàn)體系的建設(shè)列為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)相關(guān)部門的進(jìn)出境查驗(yàn)作用，確保做到對于出入境的生物物種資源進(jìn)行全面查驗(yàn)，防止我國生物物種資源的外流，和盡量避免國外危險物種入侵給我國物種資源帶來的損害，做到風(fēng)險預(yù)防。云南生物物種資源豐富，處于我國西南邊陲，邊界線長，很容易導(dǎo)致生物物種資源的外流，所以建立物種資源出入境查驗(yàn)制度是有很大必要的。
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森林公園管理的建議。
關(guān)鍵詞 ：森林公園，國家公園，自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，保護(hù)區(qū)系統(tǒng)
近年來，隨著改革開放的深化、 旅游 業(yè)的發(fā)展和林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，森林旅游開發(fā)日益受到重視，森林公園也應(yīng)運(yùn)而生，而且發(fā)展十分迅速，已達(dá)到相當(dāng)大的模程度。森林公園的建設(shè)不僅開發(fā)了旅游資源，增加了 經(jīng)濟(jì) 收入。還對保護(hù)森林資源、保護(hù)生物多樣性和促進(jìn)森林資源的持續(xù)利用做出巨大貢獻(xiàn)。本文試圖結(jié)合我國自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，探討森林公園的概念，明確森林公園在自然保護(hù)中的地位，并提出加強(qiáng)森林公園管理的建議。
l. 關(guān)于森林公園的概念
由于森林公園是新生事物，人們對“森林公園”這一名詞的真正含意并非完全理解。普通的“公園”人們并不陌生，它常指城市中供居民娛樂消遣的公共設(shè)施，而森林公園卻不能理解為“森林”和普通意義“公園”的簡單疊加，而是有特定的含義，森林公園中的“公園”為一專有名詞，來源于國外的“國家公園”
(National Park)，而國家公園已有100多年的 歷史 。自1872年美國建立“黃石國家公園”后，“國家公園”
一詞就在全世界許多國家使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都指一類自然保護(hù)區(qū)。鑒于國家公園的普遍存在，1969年在印度新德里召開的IUCN(世界自然保護(hù)同盟)第十屆大會作出決議，對國家公園進(jìn)行定義，明確規(guī)定國家公園必須具有以下三個基本特征：
1.1 區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)尚未由于人類的開墾、開采和拓居而遭到根本性的改變，區(qū)域內(nèi)的動植物種、景觀
和生境具有特殊的 科學(xué) 、 教育 和娛樂的意義，或區(qū)域內(nèi)含有一片廣闊而優(yōu)美的自然景觀。
1.2 政府權(quán)利機(jī)構(gòu)已采取措施以阻止或盡可能消除在該區(qū)域內(nèi)的開墾、開采和拓居，并使其生態(tài)、自然景觀和美學(xué)的特征得到充分展示。
1.3 在一定條件下，允許以精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。
以上三個特征正是區(qū)別普通的“公園”和“森林公園”的關(guān)鍵所在。顯然，國家公園強(qiáng)調(diào)其自然生態(tài)系統(tǒng)及其科學(xué)意義的特征，這是普通的公園所不能具備的，而森林公園卻基本具備了上述三個特征。森林公園的景觀主體是森林植被，多為自然狀態(tài)和半自然狀態(tài)的森林生態(tài)系統(tǒng)，常常擁有比較豐富的生物多樣性，而且該區(qū)域已由地方政府劃出，給以特別的保護(hù)和管理，并主要用于開發(fā)以精神、教育、文化和娛樂為目的的旅游活動。因此，我國的森林公園相似于國外的國家公園。應(yīng)該指出，國家公園是一類保護(hù)區(qū)的總稱，擁有多種景觀類型。森林公園的景觀特征是森林植被，它僅為國家公園體系中的一種景觀類型，除森林公園外，國家公園類型還應(yīng)包括地質(zhì)公園、海洋公園、草地公園、荒漠公園、濕地公園等。
2. 森林公園在自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)中的地位
多年來，國際上一直公認(rèn)國家公園是自然保護(hù)區(qū)的一種類型。在IUCN的保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)中，國家公園一直是前5類自然保護(hù)區(qū)的一種類型[1]。但是，在我國森林公園并未被看作自然保護(hù)區(qū)的一種類型，有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)計資料幾乎都未涉及森林公園，如國家環(huán)保局每年公布的《國家環(huán)境狀況公報》中沒有森林公園的數(shù)據(jù)。另外，1994年頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和1993年的國家標(biāo)準(zhǔn)《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》,其條款 內(nèi)容 都未提及森林公園，顯然把森林公園排除在自然保護(hù)區(qū)的范疇之外。隨著“森林 旅游 熱”的興起，森林公園的 發(fā)展 越來越快， 影響 越來越大，這就提出一個 問題 ，即：森林公園的性質(zhì)和在 自然 保護(hù)中的地位如何?它與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系如何?為探討此問題，我們應(yīng)首先區(qū)別“自然保護(hù)區(qū)”和“保護(hù)區(qū)”的概念。一般認(rèn)為，前者指狹義的自然保護(hù)區(qū)(Nature reserve)，包括那些保護(hù)對象自 然性較強(qiáng)、 科學(xué) 價值較高、其核心區(qū)通常呈絕對保護(hù)狀態(tài)的保護(hù)區(qū)域；而后者指廣義的自然保護(hù)(Protected area），這些區(qū)域具有自然保護(hù)性質(zhì)，但保護(hù)對象的自然性相對較差，保護(hù)要求也不太嚴(yán)格，可開放旅游。國外有許多保護(hù)區(qū)以及有些國家的國家公園都屬于廣義自然保護(hù)區(qū)類型。就我國森林公園性質(zhì)而言，是以森林自然景觀為主體，兼融了部分人文景觀，并利用森林環(huán)境向人們提供旅游服務(wù)的特定生態(tài)區(qū)域，雖然它的管理目標(biāo)是開發(fā)旅游，但這種旅游是一種生態(tài)旅游，是以保護(hù)和持續(xù)利用森林自然景觀為前提，在客觀和主觀上都有自然保護(hù)的性質(zhì)。因此，它應(yīng)屬于廣義自然保護(hù)區(qū)范疇。不僅如此，我國眾多的風(fēng)景名勝區(qū)中也有許多是以自然景觀為主體，如黃山、黃果樹瀑布等。有些風(fēng)景名勝區(qū)雖然包含了相當(dāng)多的人文 社會 成分，但也包含了明顯的自然背景，如西雙版納風(fēng)景名勝區(qū)等。上述這些風(fēng)景名勝區(qū)也應(yīng)屬于廣義自然保護(hù)區(qū)范疇。
為了將狹義的和廣義的自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一起來，似乎應(yīng)建立“國家自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)”的概念，該系統(tǒng)以自然保護(hù)性質(zhì)為基礎(chǔ)，既包括狹義的現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)，也包括廣義的現(xiàn)有森林公園和部分風(fēng)景名勝區(qū)。該系統(tǒng)充分強(qiáng)調(diào)具有自然保護(hù)性質(zhì)，因而可明顯區(qū)別于農(nóng)業(yè)上的“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”、國防上的“軍事禁區(qū)”和生活上的“飲用水源保護(hù)區(qū)”等。
3. 森林公園與自然保護(hù)區(qū)等的關(guān)系
在“國家自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)”的概念下， 目前 全國就地保護(hù)設(shè)施主要有自然保護(hù)區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)三個體系，這三個體系在建立、審批和管理上都有各自的特點(diǎn)，并都擁有一定的基礎(chǔ)。
3.l 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)始于1956年建立的廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)近40年的努力，至1993年底，全國已建自然保護(hù)區(qū)763處，分布于全國31個省(市、區(qū))[2]。自然保護(hù)區(qū)總面積的6618萬hm2，占國土面積6.8％[3]。并且，自然保護(hù)區(qū)類型豐富，共分三個類別九個類型[4]，它們是我國生物多樣性就地保護(hù)的主體。根據(jù)國家現(xiàn)有規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的建立由省級以上人民政府批準(zhǔn)。
1 生態(tài)旅游為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供了新的機(jī)遇
1.1為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展開辟了新的融資途徑。
據(jù)調(diào)查，我國平均每個自然保護(hù)區(qū)建設(shè)費(fèi)用缺口占需求量60%，管理費(fèi)用每年缺口占需求量的26%。資金投入不足致使自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺少與之相適應(yīng)的科研、交通、通訊等設(shè)備，許多保護(hù)區(qū)只能停留在簡單的看護(hù)水平上，環(huán)境監(jiān)測、科學(xué)研究和環(huán)境教育等自然保護(hù)區(qū)的基本功能均無法正常發(fā)揮。而生態(tài)旅游的開發(fā)則為自然保護(hù)區(qū)開辟了新的有效融資渠道，可以為國家增創(chuàng)更多外匯，為保護(hù)區(qū)籌集更多資金。
1.2帶動保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
生態(tài)旅游的核心目標(biāo)是把保護(hù)自然旅游資源和促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合起來。與傳統(tǒng)旅游相比，生態(tài)旅游不僅讓旅游組織者和旅游者受益，而且讓生態(tài)旅游者、生態(tài)旅游經(jīng)營者、自然保護(hù)區(qū)管理部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民等多方受益。自然保護(hù)區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游可促進(jìn)地方餐飲服務(wù)行業(yè)、土特產(chǎn)品市場等得到發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏健４送猓覈^大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部都有居民定居，“靠山吃山”是他們傳統(tǒng)的生存方式，與自然保護(hù)相矛盾，且長期未得到很好的解決。發(fā)展生態(tài)旅游則可緩解自然保護(hù)區(qū)與區(qū)內(nèi)和周邊居民及當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，使直接受益的當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與到生態(tài)旅游與自然保護(hù)工作當(dāng)中。
1.3有助于增強(qiáng)公眾的自然保護(hù)意識。
生態(tài)旅游不是以犧牲自然生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化為代價，而是生態(tài)旅游者、生態(tài)旅游經(jīng)營者和管理者、當(dāng)?shù)鼐用竦确e極參與生態(tài)旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)，并將此作為自己不可推卸的責(zé)任。在自然保護(hù)區(qū)旅游，游客可以暫擺脫城市的喧鬧、擁擠，而把自己融于大自然之中；同時，使游客對生態(tài)面臨的危機(jī)具有感性的體驗(yàn)，從而引發(fā)他們從人類生存的角度思考環(huán)境問題，反省人與自然的關(guān)系，以一種新的心態(tài)和角色同自然交往。
1.4提高自然保護(hù)區(qū)的知名度。
通過開展生態(tài)旅游，讓旅游者親自游覽自然保護(hù)區(qū)，增強(qiáng)對其了解和認(rèn)識，發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)，加上媒體的宣傳作用，讓更多人知道自然保護(hù)區(qū)建立的意義，有助于采取措施更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高自然保護(hù)區(qū)的知名度。
2 發(fā)展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)的對策
2.1以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想。
1990年在加拿大舉行的“90全球可持續(xù)發(fā)展大會”提出了《旅游持續(xù)發(fā)展行動戰(zhàn)略》、1995年西班牙“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”通過的《可持續(xù)旅游發(fā)展》、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動計劃》標(biāo)志著旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展得到各國政府和非政府機(jī)構(gòu)以及旅游者的認(rèn)可和重視。《關(guān)于旅游業(yè)的21世紀(jì)議程》認(rèn)為：“在維持可持續(xù)系統(tǒng)承載力范圍內(nèi)生活的同時改善人類生活的質(zhì)量--如果一項(xiàng)活動是可持續(xù)性的，實(shí)際上它可以永遠(yuǎn)地延續(xù)下去。”這實(shí)質(zhì)上要求旅游與自然、文化和人類生存環(huán)境構(gòu)成一個有機(jī)協(xié)調(diào)的整體。因而，人們在開發(fā)利用自然保護(hù)區(qū)旅游資源過程中，應(yīng)樹立可持續(xù)發(fā)展思想，充分考證它對其他資源、其他要素及其整個旅游環(huán)境的影響；兼顧代內(nèi)和代際公平原則，對當(dāng)代人和后代人負(fù)起同樣的道德義務(wù)，為他們能夠享受旅游樂趣留下充分的余地。
2.2制定有效的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。
自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)是一個復(fù)合交叉型產(chǎn)業(yè)，需要完備的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》等已不能滿足其發(fā)展要求，應(yīng)制定《自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)法》，界定自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)的戰(zhàn)略地位、對策、步驟、目標(biāo)及各級政府權(quán)限職責(zé)等，使自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，立足生態(tài)環(huán)境承受力和旅游資源永續(xù)利用，在保護(hù)前提下進(jìn)行適度開發(fā)與建設(shè)。把嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)和科學(xué)管理納入法制化軌道，積極探尋旅游業(yè)與社會文化、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，促進(jìn)人與自然之間和諧共進(jìn)。
2.3合理建立各級生態(tài)旅游規(guī)劃。
自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游是利用生態(tài)發(fā)展旅游、通過旅游保護(hù)生態(tài)的雙向促進(jìn)的特殊旅游形式，必須進(jìn)行生態(tài)旅游規(guī)劃。實(shí)行生態(tài)旅游的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)合理進(jìn)行功能分區(qū)，分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，除依法定程序和條件經(jīng)批準(zhǔn)外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動；緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動；實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游等活動。嚴(yán)格執(zhí)行功能分區(qū)的規(guī)定，對自然保護(hù)區(qū)旅游資源進(jìn)行切實(shí)有效的管理。
在規(guī)劃階段應(yīng)對各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價，既要考慮生態(tài)旅游資源開發(fā)建設(shè)、合理布局設(shè)施和維護(hù)生態(tài)平衡等，又要緊密與區(qū)域所在地的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目、相關(guān)行業(yè)配套，減少實(shí)施中的盲目性、局限性和短期性造成的不必要損失。采取有效措施，如預(yù)約制、票價調(diào)節(jié)制、增設(shè)配套景點(diǎn)、拓展新旅游景點(diǎn)和增設(shè)多類型旅游項(xiàng)目等，將游人分流，減輕對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力，維護(hù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)平衡。
2.4健全資金支撐體系，完善財稅支持系統(tǒng)。
自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展需要資金作為后盾和保障。通過國際組織貸款、政府貸款、外商直接投資、項(xiàng)目融資和創(chuàng)建境外旅游產(chǎn)業(yè)基金融資等多元融資方式，積極利用外資開發(fā)專項(xiàng)旅游產(chǎn)品、保護(hù)旅游資源；運(yùn)用中央和地方財政手段引導(dǎo)和控制旅游建設(shè)項(xiàng)目投資資金流向，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理發(fā)展；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，開辟旅游稅和旅游資源稅，所得款項(xiàng)專門用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)、社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。
山東省生態(tài)補(bǔ)償條例草案第一條 為進(jìn)一步加強(qiáng)全省重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱的生態(tài)補(bǔ)償，是指按照誰保護(hù)誰得益，誰受益誰補(bǔ)償，誰損害誰賠償?shù)脑瓌t，因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的單位與個人應(yīng)獲得補(bǔ)償，生態(tài)環(huán)境受益單位與個人應(yīng)對生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償，利用生態(tài)環(huán)境和自然資源的單位與個人必須對其所造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償。
第三條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，引導(dǎo)社會各方參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，逐步建立多元化的籌資渠道和市場化的運(yùn)作方式。
現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級財政資金在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的主導(dǎo)地位，逐步增加公共財政投入力度。
縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有專項(xiàng)資金的使用，將水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種環(huán)境資源收費(fèi)中一定比例用于生態(tài)補(bǔ)償。
第四條 生態(tài)補(bǔ)償資金的受償者包括被劃為自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)等保護(hù)地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法經(jīng)營者或承包者，以及其他由于生態(tài)保護(hù)需要而使發(fā)展受到限制的區(qū)域內(nèi)的單位和個人。
生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的支付者包括受益于生態(tài)環(huán)境的單位和個人，以及損害生態(tài)環(huán)境的單位和個人。
第五條 生態(tài)補(bǔ)償采用財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、居民民生補(bǔ)償和直接權(quán)益損失補(bǔ)償、生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償?shù)确绞健?/p>
財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償是對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致財政損失的各市縣政府進(jìn)行補(bǔ)償，重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。
居民民生補(bǔ)償是對因生態(tài)保護(hù)需要而使發(fā)展受到限制的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行補(bǔ)償，重點(diǎn)用于醫(yī)療、社保等涉及民生方面。
直接權(quán)益損失補(bǔ)償是對被劃為自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)等保護(hù)地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法承包者進(jìn)行的補(bǔ)償。
生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償是指在目前國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)生態(tài)公益林的管護(hù)，對生態(tài)公益林的管護(hù)與經(jīng)營新增的補(bǔ)償。
第六條 財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償資金依據(jù)各市用于建設(shè)自然保護(hù)區(qū)、荒山治理、流域治理、保護(hù)水源地等財政投入及其轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)公益林面積以及空氣、水污染指標(biāo)等進(jìn)行分配。適當(dāng)加大對偏遠(yuǎn)地區(qū)、財政困難地區(qū)的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償力度。
第七條 居民民生補(bǔ)償資金由省財政行政主管部門按照劃入生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)的人口數(shù)，以人均每年 元的標(biāo)準(zhǔn)，按年度撥付給各市財政。由各市財政行政主管部門支付給當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ喜块T，用于支付居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險的個人應(yīng)繳部分。
第八條 直接權(quán)益損失補(bǔ)償資金由省財政行政主管部門按照天然林每畝每年 元，人工林和飲用水水源保護(hù)區(qū)每畝每年 元的標(biāo)準(zhǔn)，按年度撥付給各市財政。各市財政行政主管部門在補(bǔ)償資金到位后60個工作日內(nèi)分配到各市縣財政后，直接撥入村集體經(jīng)濟(jì)組織或承包者的銀行存款賬戶。集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償資金的使用與分配由村民大會討論決定。
第九條 生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有每畝每年 元的基礎(chǔ)上，增加每畝每年 元。
第十條 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金收繳情況和財力狀況逐步提高。
第十一條 各市人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，全面開展生態(tài)公益林和飲用水水源保護(hù)區(qū)的區(qū)劃定界工作，對轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、水源保護(hù)區(qū)立樁定界，明確權(quán)屬關(guān)系。
各市林業(yè)行政主管部門、自然保護(hù)區(qū)行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織或承包者簽訂生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償協(xié)議，確定保護(hù)范圍與面積，明確權(quán)責(zé)。
第十二條 建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，實(shí)行統(tǒng)一管理。專項(xiàng)資金主要來源于各級財政資金和社會資金。
財政資金由省和各市財政共同承擔(dān)。各市財政承擔(dān)的補(bǔ)償資金額度根據(jù)各市的生態(tài)區(qū)位及其對生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)大小以及財力水平確定。各市財政承擔(dān)的補(bǔ)償資金通過年終結(jié)算上解省級財政統(tǒng)籌安排。
生態(tài)環(huán)境受益的單位與個人繳交的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，以及損害生態(tài)環(huán)境的單位與個人繳交的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金統(tǒng)一管理。
專項(xiàng)資金可以接受社會捐贈和國際援助等社會資金。
第十三條 房地產(chǎn)開發(fā)、旅游開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)建設(shè)等損害生態(tài)環(huán)境的單位與個人，應(yīng)當(dāng)繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害程度確定，由相關(guān)管理部門收取后統(tǒng)一解繳到生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金賬戶。
水電企業(yè)、用水企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、旅游者作為生態(tài)環(huán)境受益的單位與個人應(yīng)當(dāng)繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。可以在原有的收費(fèi)體系和計量單位基礎(chǔ)上附加一定比例的費(fèi)用，由收費(fèi)單位收取后統(tǒng)一解繳到生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金賬戶。
第十四條 受償?shù)母魇小⒖h人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證轄區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林和水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提高。
第十五條 實(shí)行動態(tài)生態(tài)補(bǔ)償，將補(bǔ)償資金與保護(hù)效果掛鉤。各市縣交接斷面水質(zhì)、飲用水源水質(zhì)、生態(tài)公益林管護(hù)成效等指標(biāo)作為各省政府生態(tài)保護(hù)績效評價指標(biāo)。
各市、縣生態(tài)保護(hù)績效評價工作由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，評價結(jié)果報省財政行政主管部門作為資金撥付依據(jù)。
具體評價辦法由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同林業(yè)行政主管部門具體規(guī)定。
第十六條 省財政行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照評價結(jié)果核定補(bǔ)償資金額度。對水質(zhì)達(dá)標(biāo)和生態(tài)公益林績效評價合格的市縣，全額撥付生態(tài)補(bǔ)償資金;對水質(zhì)未達(dá)標(biāo)或生態(tài)公益林管護(hù)不合格的，應(yīng)當(dāng)按水質(zhì)未達(dá)標(biāo)比例和生態(tài)公益林質(zhì)量數(shù)量下降的量化指標(biāo)扣減當(dāng)年補(bǔ)償資金。
第十七條 各市行政主管部門應(yīng)當(dāng)對受償?shù)膯挝慌c個人履行協(xié)議情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)未按協(xié)議履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)扣減其當(dāng)年生態(tài)補(bǔ)償金。具體扣減比例應(yīng)當(dāng)在所簽訂的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償協(xié)議中明確。
第十八條 各級財政行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的使用管理，保證生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金及時足額撥付，專款專用。
第十九條 本條例自 年 月 日起執(zhí)行。
生態(tài)補(bǔ)償主要領(lǐng)域根據(jù)各國具體政策實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境功能服務(wù)付費(fèi)主要涉及到四個方面：
(1)以 森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為核心的生態(tài)服務(wù)付費(fèi);
(2)農(nóng)業(yè)相關(guān)生態(tài)服務(wù)付費(fèi);
第一條為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范濕地保護(hù)管理，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，保障濕地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和《湖南省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所指濕地，是指年經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的省級自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域，分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，具體范圍以省政府批準(zhǔn)文件界定為準(zhǔn)。
第三條濕地保護(hù)管理堅持現(xiàn)狀保護(hù)、民生為主、生態(tài)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針。
第二章組織管理
第四條建立濕地保護(hù)管理聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議可以根據(jù)工作需要適時召開（原則上每季度召開一次）。湖南省漢壽省級自然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡稱保護(hù)區(qū)管理局）為牽頭部門，組織縣林業(yè)、水利、漁政、旅游、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土資源、交通、衛(wèi)生、發(fā)改物價、財政、公安等部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法做好濕地保護(hù)工作。濕地保護(hù)管理區(qū)域內(nèi)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行項(xiàng)目設(shè)計、可研、規(guī)劃、申報、實(shí)施各個環(huán)節(jié)的通報協(xié)作機(jī)制。
第五條保護(hù)區(qū)管理局為濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)水利、漁政、國土資源、環(huán)境保護(hù)和社會治安工作；宣傳貫徹國家有關(guān)自然保護(hù)的法律、法規(guī)和方針政策；會同有關(guān)部門制定自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理制度，編制保護(hù)區(qū)發(fā)展計劃、規(guī)劃，實(shí)施保護(hù)區(qū)功能建設(shè)；調(diào)查自然資源并建立檔案，組織環(huán)境監(jiān)測，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源；組織或者協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究工作，參與國內(nèi)、國外學(xué)術(shù)交流和技術(shù)合作；進(jìn)行濕地保護(hù)的宣傳教育；在不影響自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的旅游秩序，組織開展觀光、旅游活動。
第六條林業(yè)部門是濕地保護(hù)的行政主管部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護(hù)工作，指導(dǎo)保護(hù)區(qū)管理局作好對上級主管部門的政策銜接。
第七條縣水利部門依法對區(qū)域內(nèi)的水資源和河道進(jìn)行管理，包括河道、湖面管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、洲灘開發(fā)利用行政審批，洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目審批。
第八條漁政部門負(fù)責(zé)水域的漁業(yè)、漁政管理工作，對漁業(yè)資源及其生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理。
第九條縣旅游部門在遵循濕地保護(hù)管理法律、法規(guī)的前提下，會同保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)濕地旅游資源的評價工作，濕地旅游資源開發(fā)利用的相關(guān)信息，科學(xué)引導(dǎo)和管理濕地旅游資源的合理開發(fā)利用。
第十條縣環(huán)保部門負(fù)責(zé)對濕地保護(hù)區(qū)的水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境實(shí)施監(jiān)督管理。對周邊地區(qū)新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度（同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）。
第十一條縣農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)保護(hù)區(qū)內(nèi)和保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用肥料，鼓勵使用高效、低毒、低殘留的有機(jī)農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染源，防止造成濕地環(huán)境污染，損害濕地的生物多樣性，鼓勵農(nóng)民發(fā)展以沼氣為主的清潔能源，對生活垃圾進(jìn)行集中無害化處理。
第十二條縣國土資源部門按照《中華人民共和國土地管理法》和濕地保護(hù)與利用總體規(guī)劃，會同有關(guān)部門依法對區(qū)域內(nèi)土地資源的使用進(jìn)行監(jiān)督管理。
第十三條縣交通部門負(fù)責(zé)對區(qū)域內(nèi)航道和航行的船舶進(jìn)行管理，監(jiān)督船舶和水上浮動設(shè)施配置符合國家規(guī)定的防污設(shè)備，減少含油污水和生活污水的排放。
第十四條縣衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對區(qū)域內(nèi)因防治血吸蟲病所施藥品的監(jiān)督管理，會同有關(guān)部門共同采取措施避免或者減少因防治血吸蟲病施藥可能對濕地水生動植物和生態(tài)環(huán)境的破壞。
第十五條縣發(fā)改物價部門負(fù)責(zé)會同相關(guān)部門搞好濕地保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目的規(guī)劃和申報，并加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的管理。
第十六條縣財政部門負(fù)責(zé)濕地保護(hù)財政預(yù)算內(nèi)資金使用的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)上級財政對濕地保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持資金的銜接與監(jiān)督管理。
第十七條縣公安部門負(fù)責(zé)維護(hù)自然保護(hù)區(qū)的治安秩序，打擊和查處破壞濕地生態(tài)環(huán)境和野生動植物的違法犯罪行為。
第三章保護(hù)措施
第十八條保護(hù)區(qū)管理局在保護(hù)區(qū)內(nèi)以界樁的形式設(shè)置保護(hù)區(qū)的界標(biāo)，任何單位和個人不得擅自移動自然保護(hù)區(qū)的界標(biāo)。
第十九條保護(hù)濕地水資源，兼顧濕地生態(tài)用水需要，除生活用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和搶險、救災(zāi)外，在區(qū)域內(nèi)取水或者攔截濕地水源，不得影響濕地保護(hù)最低用水需要或者截斷濕地水系與水系的聯(lián)系。在魚、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩對漁業(yè)資源有嚴(yán)重影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建造過魚設(shè)施或者采取其他措施。
第二十條自然保護(hù)區(qū)為禁獵區(qū)，嚴(yán)禁在區(qū)域內(nèi)從事各種狩獵活動。禁止捕殺候鳥，嚴(yán)禁在越冬、越夏候鳥主要棲息地進(jìn)行投放毒餌、搗鳥蛋等有損濕地資源和危及野生動物生息繁衍的活動。
第二十一條每年4月1日—6月30日為水域禁漁期，禁止在區(qū)域內(nèi)使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源的方法進(jìn)行捕撈，禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具，禁止捕殺、傷害國家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動物。禁止任何單位和個人強(qiáng)占、承包天然水域從事漁業(yè)生產(chǎn)。
第二十二條禁止在核心區(qū)、主洪道栽種楊樹和蘆葦?shù)雀叨捵魑铩Ｔ谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游活動的，必須遵循濕地保護(hù)法規(guī)并由自然保護(hù)區(qū)管理局提出方案，報省政府有關(guān)濕地自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。禁止在濕地自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)開設(shè)不利于濕地保護(hù)的參觀、旅游活動。
第二十三條禁止圍湖造田。禁止圍墾河流，確需圍墾的必須經(jīng)過科學(xué)論證，報省級以上人民政府批準(zhǔn)。已退田還湖的區(qū)域禁止新建居民點(diǎn)或者永久性建筑物、構(gòu)筑物；退出后的舊房、舊宅基地必須拆除，禁止移民返遷。
第二十四條加大周邊地區(qū)污染企業(yè)的治污力度，工業(yè)“三廢”做到達(dá)標(biāo)排放。確保自然保護(hù)區(qū)的水環(huán)境不遭受污染，加大生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度確保自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境不遭受破壞。
第二十五條加強(qiáng)濕地保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)，加大對區(qū)域內(nèi)野生動植物保護(hù)力度，保護(hù)區(qū)管理局和漁政部門要加大監(jiān)測巡護(hù)力度，在主要區(qū)域、重要地段設(shè)立監(jiān)測巡護(hù)點(diǎn)，建立健全珍稀水禽、水生野生動物救護(hù)機(jī)制，設(shè)立野生動物救助站，采取措施救助受傷、擱淺或者被圍困的珍稀水禽、水生野生動物。
第四章濕地資源利用
關(guān)鍵詞：茂蘭國家級自然保護(hù)區(qū)；新常態(tài)；社區(qū)；發(fā)展途徑
中圖分類號： F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.13.061
1 保護(hù)區(qū)基本情況
1.1保護(hù)區(qū)概況
保護(hù)區(qū)總面積21285公頃。其中核心區(qū)8305公頃，緩沖區(qū)8130公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)4850公頃。森林覆蓋率為87.4%，核心區(qū)達(dá)92%。主要保護(hù)對象為亞熱帶喀斯特森林生態(tài)系統(tǒng)及其珍稀瀕危野生動植物，是地球同緯度地區(qū)殘存下來的一片面積最大、相對集中、原生性強(qiáng)、相對穩(wěn)定的喀斯特森林生態(tài)系統(tǒng)。區(qū)內(nèi)有種子植物164科、698屬、1820種，其中有國家一級保護(hù)植物11種，二級保護(hù)植物147種，茂蘭特有種40種。有脊椎動物400余種，其中國家一級保護(hù)動物3種，二級保護(hù)動物40余種，茂蘭特有種5種。還有大量的無脊椎動物，僅昆蟲就已發(fā)現(xiàn)1300余種，有150余種為茂蘭特有種，生物多樣性十分豐富。
1.2 社區(qū)基本情況
保護(hù)區(qū)涉及4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、14個行政村、85個自然寨（92個村民小組）、2862戶共有11084人，是貴州省內(nèi)保護(hù)區(qū)中區(qū)內(nèi)居住人口最多的保護(hù)區(qū)。其中有2個自然寨分布在保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、16個自然寨分布在緩沖區(qū)、67個自然寨分布在實(shí)驗(yàn)區(qū)；社區(qū)經(jīng)濟(jì)以種、養(yǎng)殖業(yè)為主，旅游服務(wù)業(yè)和勞務(wù)輸出為輔，人均年收入3171元左右。近幾年，生態(tài)旅游區(qū)及周邊群眾參與旅游接待，并加工生產(chǎn)一些旅游商品出售，參與旅游接待戶數(shù)逐年增加，戶均年收入增加5000余元，經(jīng)營得好的年收入超過10萬元；區(qū)內(nèi)主要交通干道為全長50公里的四級柏油路，95%村寨已通簡易公路， 85%的村寨有飲用自來水，無線通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋95%的區(qū)域，僅5%的核心區(qū)域無通信覆蓋，所有村寨均通電。
2 保護(hù)區(qū)社區(qū)工作開展情況
茂蘭保護(hù)區(qū)自1984年成立以來，奉行“社區(qū)發(fā)展促進(jìn)資源保護(hù)”的發(fā)展理念，多渠道、多形式開展社區(qū)工作。
2.1 鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)群眾利用農(nóng)村新能源，緩和農(nóng)村砍伐薪材矛盾
區(qū)內(nèi)建造沼氣池433口、節(jié)柴灶節(jié)柴爐300余口，改造56個村民小組村寨輸電線路，共計15000米。通過開展農(nóng)村能源節(jié)能改造項(xiàng)目后，年可少砍薪材1970立方米木材，改變了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)單一狀況，減少了薪材的消耗量，有效地保護(hù)森林資源。
2.2 加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，不斷改善社區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境條件
建區(qū)以來，幫助社區(qū)修建及維護(hù)村組級公路和生產(chǎn)便道120處，累計達(dá)120多公里，解決人畜飲水及農(nóng)田水利工程86處，修建水窖40口，維修村委辦公樓、村衛(wèi)生院及其他活動場所26處，改善村寨環(huán)境衛(wèi)生，修建垃圾池22個，排污溝450米等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.3 開展各種技能培訓(xùn)，提高村民致富能力
累計舉辦水稻、玉米高產(chǎn)作物栽培技術(shù)，早桃、大板栗等水果類栽培技術(shù)，家禽、家畜養(yǎng)殖技術(shù)，旅游工藝產(chǎn)品，農(nóng)家樂接待管理及服務(wù)等培訓(xùn)100余次，受訓(xùn)人數(shù)10000余人次。特別是注重開展一些特色培訓(xùn)，如竹編工藝培訓(xùn)，茂蘭保護(hù)區(qū)充分利用區(qū)內(nèi)可再生資源――竹子，在國際竹藤中心的大力支持下，選送青年群眾40人次到四川青神縣進(jìn)行為期半年的竹編工藝培訓(xùn)。培訓(xùn)回來后，相續(xù)舉辦竹編培訓(xùn)7期448人次，成立了竹編專業(yè)合作社，培養(yǎng)了300多名竹編技術(shù)能手。
2.4 積極申請社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，創(chuàng)造生態(tài)紅利
在不破壞資源和環(huán)境的前提下，指導(dǎo)群眾大力發(fā)展種、養(yǎng)殖業(yè)，改變落后的生產(chǎn)、生活方式，逐步提高群眾生產(chǎn)生活水平，同時減少一些落后生產(chǎn)、生活方式對喀斯特森林的破壞。2001年～2002年，得到IUCN荷蘭委員會的資助，在堯蘭、堯古兩個村實(shí)施“少數(shù)民族社區(qū)參與喀斯特森林濕地管理”項(xiàng)目，改變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)民族手工藝品的商品化，為社區(qū)生活尋找替代性能源，培養(yǎng)群眾生產(chǎn)技能，提高社區(qū)社會意識，使社區(qū)群眾積極參與到自然資源的保護(hù)中來，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)與自然保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，項(xiàng)目實(shí)施效果非常明顯；通過開展世行項(xiàng)目幫助社區(qū)解決生產(chǎn)生活所必需的資金，建立社區(qū)發(fā)展基金，讓群眾在保護(hù)好自然資源的前提下，有了更好的發(fā)展方向；板蘭根、鐵皮石斛、金線蓮等中草藥種植項(xiàng)目經(jīng)過項(xiàng)目驗(yàn)證，具有很高的經(jīng)濟(jì)價值，目前正著力進(jìn)行推廣種植。近年來以項(xiàng)目實(shí)施，帶動當(dāng)?shù)厝罕娫鍪罩赂唬昧己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，發(fā)展林下種養(yǎng)殖等綠色產(chǎn)業(yè)。
2.5 積極開發(fā)生態(tài)旅游，帶動群眾增收
茂蘭保護(hù)區(qū)于1995年開始謀劃生態(tài)旅游，編制形成《茂蘭保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游初步規(guī)劃》，茂蘭保護(hù)區(qū)在實(shí)驗(yàn)區(qū)開展生態(tài)旅游以來，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)適宜開展旅游接待的農(nóng)戶，積極參與生態(tài)旅游管理、開發(fā)等活動。截至2014年區(qū)內(nèi)參與旅游接待的人數(shù)增加到了1160人，帶動社區(qū)綜合收入千萬元。
2.6 多渠道幫扶社區(qū)
保護(hù)區(qū)管理局在開展社區(qū)工作時，與當(dāng)?shù)厝罕娊Y(jié)下深厚感情，面對區(qū)內(nèi)貧困兒童上學(xué)難的情況，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，爭取愛心資助。截至2014年底，已通過網(wǎng)絡(luò)平臺結(jié)對資助山區(qū)留守兒童2858人，其中：單親家庭孩子787人，孤兒159人，殘疾人家庭孩子362人，殘疾孩子31人，留守兒童1519人。募集助學(xué)善款達(dá)178.22萬元，并會在每年的2月和8月底，由資助者續(xù)存到受助人賬戶，為區(qū)內(nèi)貧困學(xué)子提供了資金支持。
通過開展社區(qū)工作，改善了社區(qū)生活狀況，促進(jìn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，群眾從對抗到理解，從理解到支持，再從支持到參與，這一過程，逐漸認(rèn)識到只有守住綠水青山，才能創(chuàng)造金山銀山，現(xiàn)在已基本形成了社區(qū)共管的模式。野生動植物種群數(shù)量穩(wěn)中有升，森林蓄積量較保護(hù)區(qū)成立之初增加了198725立方米之多。
3 社區(qū)發(fā)展突出問題及對策建議
3.1 保護(hù)區(qū)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到自然資源保護(hù)的制約，一些生硬寬泛的條例，不適合社區(qū)發(fā)展
例如《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定：禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這些規(guī)定意味著保護(hù)區(qū)的建立阻礙了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)來源，同時又沒有替代性措施，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的制約，短期內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用癖仨氁惺芤虮Ｗo(hù)區(qū)的規(guī)定而造成的諸多不便。建議完善相關(guān)法律法規(guī)，開展好自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”立法工作。
3.2 補(bǔ)償、補(bǔ)助機(jī)制不健全
例如野生動物損害莊稼，雖然貴州省政府下?lián)芤欢ń?jīng)費(fèi)，但是還沒有建立常態(tài)化的補(bǔ)償機(jī)制，群眾得不到足額補(bǔ)償，建議將野生動物危害的補(bǔ)償建立常態(tài)化機(jī)制，列入財政預(yù)算。另外保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止砍柴、采石等規(guī)定，已嚴(yán)重影響群眾正常生產(chǎn)生活，建議在生活用電、自建房采石等方面給予補(bǔ)助以減少對自然資源的消耗和進(jìn)行規(guī)范管理。通過建立、完善補(bǔ)償、補(bǔ)助機(jī)制讓生活在保護(hù)區(qū)內(nèi)的群眾享受到公平的待遇，減少社區(qū)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾。
3.3 區(qū)內(nèi)、區(qū)外生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異
保護(hù)區(qū)對防止水土流失、減少自然災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性等方面起到了十分重要的作用，創(chuàng)造的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益不可估量，這些都離不開區(qū)內(nèi)群眾的支持與保護(hù)。但區(qū)內(nèi)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年5元/畝，而區(qū)外為每年15元/畝。很大程度上打擊群眾保護(hù)積極性。建議提高保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓生活在保護(hù)區(qū)的群眾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時享受到保護(hù)帶來的實(shí)惠，有助于發(fā)揮好群眾在生態(tài)保護(hù)中的主體作用。
4 新常態(tài)下保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展的途徑
4.1 以項(xiàng)目的實(shí)施帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展
利用良好的生態(tài)環(huán)境大力發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。
4.2 在保護(hù)的基礎(chǔ)上，做好旅游開發(fā)，反哺社區(qū)發(fā)展
一方面編制具有遠(yuǎn)瞻性、可行性的旅游總規(guī)，依規(guī)依法開展生態(tài)旅游。另一方面旅游總規(guī)上報、批復(fù)需要一個過程，以茂蘭保護(hù)區(qū)為例，旅游總規(guī)自從？年到2015年為止，新編的旅游總規(guī)正式批復(fù)還沒有下來，我們可以先在現(xiàn)有的旅游資源及開發(fā)的旅游項(xiàng)目上做精、做細(xì)。深挖旅游資源，做強(qiáng)旅游品牌，豐富生態(tài)旅游內(nèi)涵。
4.3 抓好技能培訓(xùn)，授之以魚不如授之以漁
在新常態(tài)下，國家重視林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，群眾積極性高漲，但在發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)及旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)方面欠缺技術(shù)，保護(hù)區(qū)應(yīng)因地制宜、因時而異的開展相關(guān)技能方面的培訓(xùn)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娨?guī)范、科學(xué)發(fā)展種養(yǎng)殖等事業(yè)。
4.4 積極爭取生態(tài)移民項(xiàng)目
把自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的群眾，特別是在核心區(qū)的群眾有計劃、因地制宜地實(shí)施生態(tài)移民，以減少保護(hù)區(qū)資源消耗和生態(tài)保護(hù)壓力，同時移民后的村寨也給小城鎮(zhèn)注入了新的活力。
5 結(jié)語
新常態(tài)，為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了新機(jī)遇，我們務(wù)林人要搶抓機(jī)遇，適應(yīng)新常態(tài)，推進(jìn)生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)新發(fā)展。新常態(tài)下除了要加大對自然生態(tài)保護(hù)力度，同時也要大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)民增收致富的途徑，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展目標(biāo)。
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【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)區(qū) 社區(qū)參與 現(xiàn)實(shí)困境
【中圖分類號】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)與資源管理的最有效形式，我國的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的建設(shè)和發(fā)展，取得了豐碩的成果。截至2014年底，中國共建立自然保護(hù)區(qū)2729個，占國土面積的15%，超過12%的世界平均水平。自然保護(hù)區(qū)發(fā)展壯大的同時也導(dǎo)致問題叢生，其中一個突出的問題就是自然保護(hù)區(qū)管理與區(qū)內(nèi)社區(qū)發(fā)展之間的矛盾沖突。保護(hù)區(qū)建立后，為搶救資源限制當(dāng)?shù)鼐用駥Y源的破壞活動，甚至要改變居民傳統(tǒng)的“靠山吃山，靠水吃水”的生計方式，從而導(dǎo)致了自然保護(hù)區(qū)的政策性保護(hù)原則與區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的傳統(tǒng)發(fā)展方式之間產(chǎn)生矛盾。另外，以搶救資源為目的而建立的自然保護(hù)區(qū)一直以來實(shí)行的是自上而下的管理政策，靠政府命令實(shí)行保護(hù)管理。這種傳統(tǒng)的管理體制更多考慮的是資源的保護(hù)和可持續(xù)性發(fā)展，并未更多考慮到居民的利益和訴求。因此，如何解決自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系成為自然保護(hù)區(qū)管理者和研究者面前的一個重要課題。由此社區(qū)參與理念逐漸走進(jìn)學(xué)者的視野，并在各級各類保護(hù)區(qū)管理中開始了初期的實(shí)踐。
“社區(qū)參與”這一概念來源于社會科學(xué)領(lǐng)域，目前被很多學(xué)科拿來使用。自然保護(hù)區(qū)學(xué)領(lǐng)域的社區(qū)參與指自然保護(hù)區(qū)內(nèi)或自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)與保護(hù)區(qū)一起共同參與保護(hù)區(qū)資源的管理和保護(hù)，從而使自然保護(hù)區(qū)的自然資源得以合理的開發(fā)、利用和保護(hù)區(qū)的生物多樣性得以保護(hù)，并促使社區(qū)居民的生活水平得以提高。也就是說自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)參與包括兩方面的內(nèi)容，一是保護(hù)區(qū)與社區(qū)共同參與資源和生物多樣性保護(hù)的決策、管理和監(jiān)督，保證資源的有效保護(hù)；二是社區(qū)在參與保護(hù)資源管護(hù)的過程中，與保護(hù)區(qū)共創(chuàng)成果、共享利益。
在我國，自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與是個舶來品，是通過國際環(huán)保組織對我國的援助項(xiàng)目而引入的。1995年8月GEF（全球環(huán)境組織）中國自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目正式啟動，社區(qū)共管是其中的重要內(nèi)容之一，在10個保護(hù)區(qū)開展社區(qū)共管項(xiàng)目，從此開始了中國自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的新時期。通過多年社區(qū)共管項(xiàng)目的實(shí)施，社區(qū)參與方法已經(jīng)被普遍認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)自然資源保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。但關(guān)于保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)參與從理論到實(shí)踐目前都還處于探索階段，多數(shù)保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)參與存在著嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續(xù)性不足等①。文章則主要針對社區(qū)參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)困境做具體分析。
自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的現(xiàn)實(shí)困境
社區(qū)參與制度困境。制度化保障是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。我國對社區(qū)參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理已有相關(guān)制度規(guī)定。如，《憲法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994）中第五條規(guī)定：建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。第七條第二款規(guī)定：一切單位和個人都有保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個人進(jìn)行檢舉、控告等。
這些制度在一定程度上為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的社區(qū)參與提供了合法渠道，并初步形成了社區(qū)參與的良好制度環(huán)境②，但這并不能說目前我國社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的制度化渠道已經(jīng)暢通無阻，社區(qū)居民在實(shí)際參與保護(hù)區(qū)工作的過程中還存在相當(dāng)大的制度困境。
第一，現(xiàn)有社區(qū)參與制度不完善。中央政府制定的關(guān)于社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的相關(guān)制度和政策，多是屬于綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的規(guī)定。而在地方，自然保護(hù)區(qū)也依照自然保護(hù)區(qū)管理相關(guān)規(guī)定和對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行評價的相關(guān)條件，都在各自的管理綱要或者管理規(guī)劃中，規(guī)定了保護(hù)區(qū)的管理要實(shí)行社區(qū)共管。但這些也均為綱領(lǐng)性的表述，缺少具體的制度規(guī)定。具體表現(xiàn)為：首先，關(guān)于居民參與的具體權(quán)利沒有明確的規(guī)定，如對于環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；其次，關(guān)于居民參與保護(hù)的方式和方法、形式和途徑等內(nèi)容同樣沒有具體規(guī)定；最后，對于妨礙社區(qū)參與保護(hù)的個人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導(dǎo)致社區(qū)參與的制度保障力度不夠。
自然保護(hù)區(qū)管理領(lǐng)域目前依然堅持傳統(tǒng)的管理制度，沒有適當(dāng)?shù)姆謾?quán)或賦權(quán)給社區(qū)。一定程度的賦權(quán)給社區(qū)是社區(qū)參與的最有力保障。讓社區(qū)能在決策、管理、評價上有自己的話語權(quán)，是提高參與積極性的最根本保障。制度上沒有賦予社區(qū)足夠的權(quán)力，正是我國目前社區(qū)參與法律制度不完善之所在。
第二，現(xiàn)有社區(qū)參與制度在實(shí)踐中存在困境。現(xiàn)實(shí)中，由于制度保障的不完善導(dǎo)致社區(qū)參與機(jī)制不健全。居民在參與保護(hù)、管理和監(jiān)督過程中存在權(quán)力不明，機(jī)制不暢的問題。無論是自上而下還是自下而上都難以形成暢通的參與渠道。因此，居民的參與機(jī)會自然受限。
實(shí)踐中，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理理念難以轉(zhuǎn)變，依然是自上而下的政府型管理者。參與制度的不完善，公眾參與權(quán)力的不明確，不僅導(dǎo)致老百姓對參與的漠視，同時也導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)對參與的忽略。參與式管理不僅是一種新的管理理念，更是一種新的管理方式，要求管理者放下姿態(tài)邀請公眾的參與。而從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，無論在制度制定還是實(shí)際管理上，都沒有充分重視原有資源使用者在資源保護(hù)和管理中的價值及作用。有時甚至將他們視為破壞資源的對象，嚴(yán)加管理。
組織困境。社區(qū)居民參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作目前依然是以居民個體的分散參與形式為主的。從世界范圍內(nèi)的社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，如果以一定的組織為依托而進(jìn)行的社區(qū)參與則相對更有成效，也會更加便捷。
其一，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)自治組織發(fā)育不良。我國多數(shù)自然保護(hù)區(qū)所處的地理位置偏僻，保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)普遍為農(nóng)村社區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，思想觀念傳統(tǒng)封閉。社區(qū)內(nèi)能夠進(jìn)入公共領(lǐng)域，涉及到公共利益的事務(wù)相對較少，而且一旦有公共事務(wù)，也會依靠家庭或家族的力量來解決。社區(qū)的自治組織發(fā)育不良，社區(qū)居民參與公共事務(wù)的途徑非常有限。社區(qū)的自治組織目前處于極不完善的狀態(tài)。從數(shù)量上看，自治組織數(shù)量少，規(guī)模也很小。從質(zhì)量上看，自治組織形式單一，服務(wù)能力有限，解決組織成員實(shí)際問題的力量不足。
其二，村委會的權(quán)威在下降。在農(nóng)村社區(qū)村委會是普遍存在的一個最基本的社會組織，是村民民主自治組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村社會各種事務(wù)，為村民提供管理、教育和服務(wù)等活動。然而村委會在村民心中的權(quán)威性在降低③。多數(shù)村委會在自治性和行政性之間的博弈中，更多表現(xiàn)出其行政性的特點(diǎn)。其對政府的依賴性大，獨(dú)立性小，受上級政府的制約性強(qiáng)，自治的功能相對被弱化。這和我國目前所有的民間自治組織面臨的困境是相似的。自治組織逐漸成為一級行政單位，組織領(lǐng)導(dǎo)者亦官亦民的特殊身份使其處境尷尬而無力。村民通過村委會參與的公共事務(wù)的內(nèi)容少、層次低。被動參與多，主動參與少。參與基本來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力或從眾心理，自覺自愿的參與很少。
文化困境。在分析國內(nèi)社區(qū)參與的困境時，一些學(xué)者認(rèn)為，追根溯源有其文化方面的原因。讓社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作，這樣的管理形式、管理理念來自于西方，來源于蘊(yùn)含著民主、分權(quán)文化氛圍的地域。而將其移植到中國，必然面臨東西文化上的沖突。
一是居民的主體意識和公共精神淡薄。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而產(chǎn)生的政治改革使農(nóng)民基層組織的功能弱化，鄉(xiāng)村自治組織由于缺乏人力、財力和制度等方面的支持而權(quán)威下降，由此，導(dǎo)致維系農(nóng)村社會的物質(zhì)和精神紐帶逐漸松弛，農(nóng)村社會的“原子化”、“碎片化”④更加嚴(yán)重，農(nóng)民的集體意識、合作精神越來越淡化。面對社區(qū)公共事務(wù)很少有人會以一個公民的立場去關(guān)心和參與。保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)基本是這樣的農(nóng)村社區(qū)，居民的文化意識與上述狀態(tài)并無二致。
二是傳統(tǒng)行政文化的消極思想仍在。管理者頭腦中的“治民”思想嚴(yán)重，在其心中“維穩(wěn)”是第一位的。社區(qū)參與只是維穩(wěn)的手段，而并沒有真正希望在公平、民主原則下的實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管。一些官員甚至認(rèn)為，社區(qū)的廣泛參與會擾亂原有的管理秩序，破壞管理部門原有的掌控，增加工作難度。另外，管理者管理工作中的形式主義、面子工程泛濫，導(dǎo)致社區(qū)參與往往流于形式。一方面，當(dāng)管理機(jī)構(gòu)有共管項(xiàng)目時，希望吸納社區(qū)居民參與其中，但居民往往對形式主義的事情已經(jīng)看透，不愿參與。另一方面，當(dāng)居民真正想要參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作時，提出意見無人采納，參與保護(hù)工作又缺乏途徑和渠道。
居民自身素質(zhì)困境。居民的自身素質(zhì)困境主要指居民在社區(qū)參與過程中，因個人的能力和心理因素的阻礙而對社區(qū)參與行為的限制。一方面是居民個人參與能力的限制。參與能力是影響參與程度和參與效果的一個重要性因素。社區(qū)居民的參與能力包括了居民的教育文化水平、參與公共事務(wù)的知識與技能的掌握、利益表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、合作協(xié)商談判的能力等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的文化程度普遍為初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知識匱乏導(dǎo)致社區(qū)參與中經(jīng)常是隨波逐流、人云亦云的被動參與形式。而當(dāng)自身利益受到直接侵害時，也難以形成理性的意見表達(dá)和有序的參與，經(jīng)常是集體上訪、圍攻管理機(jī)構(gòu)甚至是暴力相對等非理性的意氣用事，這種參與的結(jié)果當(dāng)然是一敗涂地。而這種結(jié)果會極大地降低日后對公共事務(wù)的參與態(tài)度，由此形成惡性循環(huán)。
另一方面是“搭便車”心理限制了居民的社區(qū)參與。礙于前面所討論的自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民公共精神缺乏和參與能力不足的問題，導(dǎo)致很多居民在實(shí)際對公共事務(wù)的參與中存在搭便車的心理。當(dāng)面對環(huán)境保護(hù)這樣的公益事情時，大家都覺得保護(hù)當(dāng)然重要，環(huán)境好了生活質(zhì)量也會變高，但自己卻不想主動參與。當(dāng)然，這也和自然保護(hù)區(qū)的共管活動沒有過多地讓社區(qū)居民感受到實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。
加大自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的對策研究
完善自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的制度保障體系。首先，完善社區(qū)參與權(quán)力的立法。在法律的層面明確自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的相關(guān)內(nèi)容，是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)工作的最根本保障。通過對前人研究的總結(jié)和本人實(shí)踐中的思考認(rèn)為，明確公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)制度化的最基本要求。
其次，完善社區(qū)共管制度并實(shí)現(xiàn)法制化。在制度上完善社區(qū)共管體制，讓社區(qū)共管成為自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間常態(tài)化的合作。可以考慮在國家法律層面要對社區(qū)共管制度進(jìn)行相應(yīng)的宏觀規(guī)定，如在《環(huán)境保護(hù)法》和《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》中應(yīng)對社區(qū)共管的對象、內(nèi)容、原則以及政府對于自然保護(hù)區(qū)開展共管活動的評價標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定⑤，以使地方相關(guān)法律法規(guī)的制定和具體共管辦法的規(guī)定有法可依、有章可循。在各自然保護(hù)區(qū)根據(jù)自身的保護(hù)區(qū)類型和保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源狀況、社區(qū)狀況來制定適合自身開展社區(qū)共管的相關(guān)制度。制度涉及的內(nèi)容應(yīng)該比國家級法律法規(guī)更加具體，應(yīng)用型和操作性更強(qiáng)，并且能夠按照制度規(guī)定制定計劃、開展實(shí)施。
最后，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要提高自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的可持續(xù)發(fā)展，必須建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該讓生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值相結(jié)合，把環(huán)境目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。⑥生態(tài)補(bǔ)償從社區(qū)廣大居民的最根本利益出發(fā)，讓居民能真正從生態(tài)保護(hù)中獲利。并且這些利益不僅可以是直接的經(jīng)濟(jì)利益，還可以是間接的長遠(yuǎn)利益。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问揭鄻踊l(fā)展，如技術(shù)培訓(xùn)、增加就業(yè)、發(fā)展生態(tài)旅游、賦權(quán)給社區(qū)、給予貸款優(yōu)惠等形式。總之，從社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，探索多樣化的補(bǔ)償方式，讓社區(qū)居民真正意識到生態(tài)保護(hù)的價值，提高生態(tài)保護(hù)的積極性。
建設(shè)參與型鄉(xiāng)村社區(qū)文化。一方面，開展鄉(xiāng)村的公民意識教育。培養(yǎng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的參與文化是擴(kuò)大社區(qū)參與的一個重要前提和基礎(chǔ)。政府應(yīng)通過包括學(xué)校教育、社會教育在內(nèi)的各種教育形式來對鄉(xiāng)村社會各個年齡段的居民進(jìn)行公民意識教育。尤其是青年學(xué)生群體，他們的接受速度快、時代性強(qiáng)，是改變農(nóng)村社會文化的主要力量。通過教育的力量普及公共事務(wù)的知識和公共事務(wù)的參與技巧，培養(yǎng)公眾的參與意識和責(zé)任意識。從而，讓公民意識、公告精神植根于農(nóng)民心中，并逐漸形成思維慣性，進(jìn)而指引行動。
另一方面，摒棄傳統(tǒng)行政文化中的消極思想。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也要改變管理理念，對社區(qū)不能只是一味的管理和監(jiān)控，應(yīng)認(rèn)識到吸納社會多方利益群體共同參與到保護(hù)區(qū)工作中來的重要性和必要性。要對管理人員進(jìn)行文化教育，改變他們對公眾參與的排斥心理和恐慌心理，通過宣傳教育，向他們傳遞參與理念和服務(wù)理念，讓平等、自由、民主的觀念深入到他們心中，逐漸從心理上接受多元治理的管理方式；行為上鼓勵公眾進(jìn)行參與，使其成為參與式管理體制構(gòu)建中的積極力量。
培育自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與主體。其一是參與個體的培育。從主觀能力和客觀能力兩個角度進(jìn)行參與個體的培養(yǎng)，培養(yǎng)參與主體的主觀能力就是要提高社區(qū)公眾對環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)公益事業(yè)的認(rèn)知、情感和態(tài)度。而提高參與主體的文化教育水平是培養(yǎng)客觀能力的前提。在普及九年義務(wù)教育的同時，注重發(fā)展農(nóng)村教育的地域性和特殊性，培養(yǎng)農(nóng)村學(xué)生具備農(nóng)村生活的實(shí)際技能。在農(nóng)村教育中也要重視素質(zhì)教育，培養(yǎng)學(xué)生表達(dá)能力、組織能力和溝通能力等。
其二是社會組織的培育與完善。對基層環(huán)保組織的培育可以從兩方面入手：一方面，吸引國內(nèi)和國際一些大的環(huán)保組織關(guān)注當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保事務(wù)，幫助當(dāng)?shù)毓妳⑴c環(huán)保事業(yè)，讓公眾從組織化的參與過程中會逐漸感受公共參與的規(guī)則和參與公共事務(wù)的技巧，從而提高社區(qū)參與的能力。另一方面，在當(dāng)?shù)嘏嘤胤缴鐣M織，組織公眾參與包括環(huán)保在內(nèi)的公共事務(wù)。排除公眾個體參與過程中的弊端，增強(qiáng)公眾參與的力量。
（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)；本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號：2572014BC30）
【注釋】
①張艷：“烏蘇里江沿江多個自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與狀況研究”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2014年第4期，第158～160頁。
②李明華，張經(jīng)輝：“自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度研究”，《全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，北京，2006年，第760～766頁。
③楊敏：“公民參與、群眾參與與社區(qū)參與”，《社會》，2005年第5期，第78～96頁。
④王春光：《中國農(nóng)村社會變遷》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82頁。
⑤史玉成，郭武：“環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)”，北京：高等教育出版社，2010年，第90～95頁。
