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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會救濟制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
世界各個國家在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中大都制定出適合自己的社會救濟措施,這些措施有的是個人提供的,有的是團體組織實施的,還有的是政府組織實施的。在現(xiàn)代社會中,不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，社會保障體系中也都存在著最低的保障層次,即社會救濟制度,所以可以說社會救濟承擔(dān)著保障全體公民維持生存的職責(zé)。英國歷史上對貧困者的救濟工作經(jīng)歷了一系列的演變過程,分析其演變過程及與當(dāng)時社會環(huán)境的關(guān)系,對我們今天探討適合我國國情的社會保障體系、保證經(jīng)濟發(fā)展具有一定的借鑒意義。
一、英國社會救濟制度的發(fā)展
英國是具有悠久社會救濟傳統(tǒng)的西方國家，并且是世界上第一個把社會救濟以法律的形式確定下來的國家，早在1601年就頒布了《伊麗莎白濟貧法》。但是英國的社會救濟制度不是一蹴而就的，而是一步一步地發(fā)展起來的。
1.中紀(jì)世以前，由于生產(chǎn)力提高以后，氏族制度社會被農(nóng)莊制社會所取代，出現(xiàn)了地主、自由民、半自由民和奴隸，英國開始向封建社會轉(zhuǎn)變，在這個過程中出現(xiàn)兩極分化，人們?yōu)榱松妫坏貌贿M行相互救助，其中主要是民間自發(fā)的相互救助。
2.從中世紀(jì)開始，英國教會舉辦的慈善救濟在整個社會的救濟中占有重要的地位。如在宗教改革之前英國教會什一稅的三分之一用于慈善事業(yè)。個人慈善救濟在英國中世紀(jì)的社會救濟中也發(fā)揮著重要作用，當(dāng)時社會上的各階層成員特別是一些商人對社會救濟都積極支持和參與。當(dāng)時英國各行的行會組織也都對自己貧困的會員進行救助。但是這些救助措施沒有形成制度，對當(dāng)時貧困人員的救助也都很有限。
3.《濟貧法》是一項綜合的救濟制度。1536年，《亨利濟貧法》的頒布標(biāo)志著英國政府開始為解決貧困問題承擔(dān)了一定的職責(zé)。但是一直到16世紀(jì)中期，英國用于救濟的財物主要還是教會和個人的捐贈。1572年，英國國會頒布一項法令，規(guī)定不論城市、城鎮(zhèn)或是鄉(xiāng)村，每個公民都要繳納為了濟貧而專門設(shè)立的基金。因為有了前面的法律基礎(chǔ)，為了解決當(dāng)時棘手的社會問題，1601年英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，這一法律也被稱作舊《濟貧法》。舊《濟貧法》在英國實行了230多年，對英國資本主義的發(fā)展起了重要的作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,19世紀(jì)30年代舊《濟貧法》明顯不適應(yīng)社會的需要了，英國為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，于1834年頒布了新《濟貧法》。新《濟貧法》的最大特點就是實行院內(nèi)救濟，貧困者必須進入濟貧院才能得到救濟。同時對接受院內(nèi)救濟的貧困者做出了諸多限制，如剝奪其選舉權(quán)，以作為對其的政治懲罰。在新、舊《濟貧法》實行期間英國其他的救濟組織并沒有停止其行動,特別是教會的慈善事業(yè)一直在發(fā)揮作用。
4.現(xiàn)代社會保障制度取代濟貧法制度。經(jīng)過幾十年的努力，英國的現(xiàn)代社會保障的基本框架基本構(gòu)成，其中包括英國1909年的《勞動介紹所法》、1911年的《失業(yè)保險法》、1908年的《養(yǎng)老金法》及1911年的《國民健康保險法》。
5.頒布《國民救濟法》。在1948年頒布了《國民救濟法》,正式建立了國民救濟制度。《國民救濟法》頒布以后,就用新的國民救濟制度代替了濟貧法制度。在國民救濟制度下,用于對貧窮的個人所提供的救濟支出、地方政府為貧窮人所提供的住所和其他服務(wù)、與國民救濟制度相關(guān)的各種支出,均有議會批準(zhǔn)的撥款承擔(dān);建立國民救濟局為英國民眾提供幫助與救濟;獲得國民救濟的基本條件是個人不能解決其基本需要，或者個人的收入不足以解決其基本需要。以后在1976年英國修訂了《國民救濟法》更名為《補充救濟法》,主要是補充英國《國民保險法》在社會保障制度中的不足。這樣英國的現(xiàn)代社會救濟制度建立并發(fā)展起來了。
二、英國救濟制度所引發(fā)的啟示
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，社會救濟正在逐步由低層次向高層次過渡。經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，已由單純維持貧困人民的最低生活水平，發(fā)展為以扶優(yōu)、扶貧為重心，解決貧困人民溫飽問題，開始由救濟型向福利型轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，社會救濟原有的社會功能逐步由社會保險所代替。但是收入分配、社會保障、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等仍然是當(dāng)前影響社會和諧的主要經(jīng)濟社會問題，所以盡快完善我國的社會救助和保障體系應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。
1.實行優(yōu)化原則。包含兩層含義:一是政府是社會救濟支出的承擔(dān)者;二是要使社會救濟資金運用到最關(guān)鍵的地方,真正實現(xiàn)社會救濟等的功能。
2.救助貧困，但要防止寄生現(xiàn)象和好逸惡勞現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延,同時,對不誠實和欺騙行為要有預(yù)防措施和懲戒措施。
3.防止因貧富分化導(dǎo)致社會階層的分化和對立，應(yīng)當(dāng)把社會救助看成是縮小貧富差距的內(nèi)容和措施之一。
4.從實際出發(fā)，建立多層次的農(nóng)村社會保障制度;對經(jīng)濟落后的貧困地區(qū),要把社會保險與社會救濟工作統(tǒng)一起來,扶持貧困戶參加社會保險。
5.盡快制定并頒布《社會保障法》，確保保障基金正常有序地運轉(zhuǎn)。
參考文獻:
[1]The Past All Around Us:Published by the Reader’s Digest Association Limited. Printed in Great Britain,1979
摘要：在社會經(jīng)濟發(fā)展迅速的當(dāng)今社會，商事行為已成為了經(jīng)濟交流中的主流，而商事關(guān)系的普遍性又在客觀的引發(fā)著各種各樣的商事糾紛。商事法正是調(diào)整商事關(guān)系的法律規(guī)范，并且其通過商事法律關(guān)系的中介來平衡商事關(guān)系，商事法是將商事行為具體化、法律化，并積極引導(dǎo)商事主體去締造具體的商事法律關(guān)系，以保證權(quán)利和義務(wù)的平衡性，以便引導(dǎo)不符合法權(quán)模式的商事行為能夠重返正常和健康的運行軌道上來。
關(guān)鍵詞：商事救濟制度；商事行為；商事糾紛
中圖分類號：D925.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8500（2013）01-0032-02
一、商事救濟制度的概念
商事救濟不同于民事救濟，它主要是發(fā)生在商業(yè)領(lǐng)域的，是針對與商事侵權(quán)責(zé)任，為平衡商事法律關(guān)系之間平等和維護商行為平穩(wěn)發(fā)展的一種重要手段。而且由于社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，商事侵權(quán)行為的形式和內(nèi)容的多樣化，商事救濟制度所要調(diào)整的范圍也會隨之?dāng)U大和嚴(yán)謹(jǐn)。
可見，商事救濟是指對商事主體間的具體商事法律關(guān)系不符合法律法規(guī)要求的現(xiàn)象進行必要的治理，使其重返正常和健康的運行軌道從而回復(fù)到圓滿的狀態(tài)，達到商事主體間的利益以及商事主體和社會的利益的平衡。而商事救濟制度，就是所有關(guān)于商事救濟的原則、規(guī)則和具體法律規(guī)范的總和[1]。
二、商事救濟制度的特征
所謂商事救濟制度的特征，是相對于民事救濟而言。商事救濟制度有同于民事救濟的特點，但其也具有自身的特殊性。
（一）全面性
與民事救濟制度相比，民事救濟的重點是保護民事主體所享有的權(quán)利，其救濟的主要方式是強制義務(wù)人履行義務(wù)，否則追求其民事法律責(zé)任，從而為民事權(quán)利提供堅強可靠的法律保障；而商事救濟雖也以保護商事權(quán)利為中心，但因商事法律關(guān)系大多涉及社會公共利益以及交易安全，因而救濟要顧及商事法律關(guān)系的全部要素：即商事救濟不僅關(guān)注商人的合法權(quán)益，而且也看重市場的秩序，救濟的結(jié)果不僅要使合法權(quán)利得到保障，而且要恢復(fù)正常的市場秩序。所以無論救濟范圍、目的、程度都較民事救濟全面。
（二）嚴(yán)格性
商法的任務(wù)之一即必須維護和確保交易安全。為此，商法廣泛采用公示主義、嚴(yán)格責(zé)任原則等，使商事行為與以意思表示為核心的民事法律行為存在差異。當(dāng)商事關(guān)系遭到破壞而追究法律責(zé)任時，通常采用嚴(yán)格責(zé)任，體現(xiàn)了商事救濟的嚴(yán)格性。
（三）同質(zhì)性
所謂同質(zhì)救濟，就是以同樣的方式來彌補商事主體所受的損失[2]。商事法所調(diào)整的商事關(guān)系，具有鮮明的財產(chǎn)屬性，對商事權(quán)利和商事關(guān)系的破壞，也就是財產(chǎn)利益的減損，通過商品貨幣的手段即可使其恢復(fù)，而很少存在賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽等非財產(chǎn)責(zé)任。
（四）相對性
也多為限定救濟性，商事救濟主要是保護商事關(guān)系，而商事關(guān)系主要是以盈利為目的的商事主體之間的、以商品貨幣為核心內(nèi)容的社會關(guān)系。這種關(guān)系包含著商事活動迅捷和高風(fēng)險的特點。也由于商事活動的高風(fēng)險的特點，商事主體在商事活動中有可能置他人利益及商事法律規(guī)范于不顧，法律則須考慮其活動的高風(fēng)險性，而限定其商事責(zé)任范圍。
商事救濟的上述特征，即將商事救濟與民事救濟從四個不同側(cè)面進行比較所得出的結(jié)論。應(yīng)當(dāng)說，這幾方面的特征并不相悖，不僅揭示了民事救濟與商事救濟的各自內(nèi)在特質(zhì)，而且，這種內(nèi)在特質(zhì)的差異源于各自的救濟對象――民事關(guān)系和商事關(guān)系的分野。
三、商事救濟制度的內(nèi)容
商事救濟制度的主要內(nèi)容隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入和發(fā)展，商事活動中的糾紛越來越頻繁。這主要涉及以下形式：一是在商事活動中商事行為的參與人違反己方義務(wù)從而引起糾紛，多以違反合同為表現(xiàn)形式；二是在商事活動中商事行為的參與人進行侵犯他人利益的行為而引起的糾紛，一般稱為侵權(quán)糾紛。對于商事糾紛的解決有多種多樣的方法，例如調(diào)解、協(xié)商、和解、訴訟、仲裁等等。三是商業(yè)破產(chǎn)制度，破產(chǎn)制度能清結(jié)商事權(quán)利義務(wù)紛爭，復(fù)蘇和純潔商事主體，消除病態(tài)的商事法律關(guān)系，從而保護債權(quán)人的合法利益，也是商事救濟制度中重要的手段。[3]
（一）商事訴訟
所謂商事訴訟，是指人民法院在商事爭議或商事糾紛當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參加下，審理和解決商事爭議的各種訴訟活動以及由此而形成的各商事訴訟法律關(guān)系。
（二）商事仲裁
所謂商事仲裁，是指發(fā)生了商事爭議或糾紛的商事主體，通過事先或事后達成一定形式協(xié)議的方式，將有爭議的商事權(quán)利和義務(wù)事項，提交第三人（仲裁人或公斷人），由其作居中裁決，以維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而使商事爭議或糾紛得以解決的一種制度。
（三）商事破產(chǎn)
現(xiàn)在大多數(shù)學(xué)者提出商事破產(chǎn)是商事救濟的最終手段。商事破產(chǎn)是商事主體在商事活動中，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，而由該商事主體或其債權(quán)人，向法院提出申請，由法院通過破產(chǎn)程序，宣告其破產(chǎn)的制度。我國民事訴訟法單列了破產(chǎn)還債程序，而破產(chǎn)法中的程序法內(nèi)容，毫無疑問，具有商事仲裁與商事訴訟一樣的對商事法律關(guān)系進行救濟之效果。這也是對商事關(guān)系中債權(quán)人利益之保護，又是商事救濟制度的首選目標(biāo)。
四、商事救濟制度的立法原則
（一）私力救濟公法化原則
私力救濟向公力救濟轉(zhuǎn)換是現(xiàn)代法治文明的重要特征。法律在創(chuàng)設(shè)和確立權(quán)利的同時，又對其權(quán)利給予充分的制度保障。私力救濟是指權(quán)利人通過單純的自身行為去維護自身的合法權(quán)益，使之遭遇的損害得以回復(fù)。而公力救濟則指權(quán)利人通過訴權(quán)的方式，憑借國家公權(quán)，去消除危害自身權(quán)利上的情況，使權(quán)利的回復(fù)圓滿狀態(tài)。但是，由于私力救濟相對于公力救濟具有主動、及時、迅捷之特點，故其在一定范圍內(nèi)依然存在，作為對公力救濟的有益補充，這在民事法領(lǐng)域表現(xiàn)得至為明顯。商法作為民法的特別法，是一個滲透著公法因素的私法領(lǐng)域，即公法化了的私法。商法雖以維護商事主體的正當(dāng)營利活動為重心，但其也更注重商事主體的約束性、市場的秩序性、商事活動的規(guī)范性。
（二）以無過失為主的嚴(yán)格賠償責(zé)任原則
私法責(zé)任的歸責(zé)原則有一個發(fā)展變化的過程
其歸責(zé)原則發(fā)展為無過失責(zé)任歸責(zé)原則。在民事領(lǐng)域，民事責(zé)任包括違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任兩種基本類型，在違約責(zé)任中，基本上仍實行過失責(zé)任主義，最大量也只是推定過失主義；而在侵權(quán)責(zé)任中實行過失責(zé)任主義。商法則不能這樣，為保證社會、集體和他人的合法權(quán)益，使國家、集體和個人的利益得到均衡，商事領(lǐng)域須實行以無過失為主的嚴(yán)格賠償責(zé)任。
（三）效率與公平相結(jié)合的原則
“效率”或“效益”，是指從一個給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。一個有效率的社會就是能夠以同樣的投入取得比別的社會更多的有用產(chǎn)品，創(chuàng)造出更多財富和價值的社會和人文資源優(yōu)化配置的社會。公平是一種形式上的平等，意味著一種對等的回報，也意味著各得其所。它是一種公正的體制。公平與效率的關(guān)系問題，決不單純表現(xiàn)為權(quán)利分配的問題，而是同時也表現(xiàn)為既定權(quán)利之保護和救濟，沒有公平的效率違反基本法律倫理，甚至可能導(dǎo)致法律秩序的振蕩；沒有效率的公平不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，也應(yīng)予以堅決的抵制。商事法應(yīng)盡力確保商事交易迅捷，在商事救濟上更不能拖延、不講效率，當(dāng)然，商事法也不能片面追求效益而忽視公平，更不能以犧牲當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益為代價。商事法是民法的特別法，民法的自愿平等、等價有償、誠實信用等原則同樣也當(dāng)適用于商事法，作用于商事救濟領(lǐng)域。因此在追求效率的同時，應(yīng)兼顧公平[4]。
（四）多項法律救濟手段相結(jié)合原則
商法是公法化了的私法，這不僅意味著商法將盡力維護社會公共利益和商事秩序，從商事法規(guī)范形式來看，既有任意性規(guī)范，又有大量強行法規(guī)范，既有程序法規(guī)范，又有實體法規(guī)范，有人稱“商法是一切法律中最為自由的，同時又是最為嚴(yán)格的”。為對商事關(guān)系進行全面救濟、規(guī)范商事主體的商事行為，商事立法本體不僅通過將國家權(quán)力引入商事領(lǐng)域，直接確立刑法規(guī)范和行政規(guī)范來對商事關(guān)系進行調(diào)整，同時商事法還須借助單獨的程序立法、刑事立法、行政立法和經(jīng)濟立法等外部手段來對其進行調(diào)控，以達綜合救濟之目標(biāo)[5]。
參考文獻：
[1]沈樂平.商法教程[M].廣州：華南理工大學(xué)出版社，2006.7.
[2]張新民，唐永前主編.商法學(xué)程[M].重慶：重慶大學(xué)出版社，2007.3：299.
[3]趙萬一主編.商法學(xué).程[M].北京：中國法制出版社，2006，7：329.
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，社會救濟，社會保險，職能轉(zhuǎn)型
一、社會保障產(chǎn)品的性質(zhì)與政府職能界定
社會保障是國家在國民收入分配與再分配的基礎(chǔ)上，通過立法保證全體社會成員的基本生活權(quán)利，達到調(diào)適人們社會關(guān)系的一種社會制度。社會保障體系或產(chǎn)品一般由三個項目構(gòu)成，即社會保險、社會救濟和社會福利。在宏觀的層面，從社會保障產(chǎn)品提供的效果來分析，社會保障具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如社會保險的提供對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用對每個經(jīng)濟主體來說都是受益的。但是，在微觀的層面，從社會保障產(chǎn)品提供的具體項目來分析，社會保障應(yīng)針對不同的保障項目有不同的產(chǎn)品性質(zhì)。
社會保險的特點是政府從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財力支持，集中形成專門基金，在全體公民之間進行調(diào)劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時，每個人享受到的社會保險的數(shù)量也是一定的。顯然，社會保險在消費中是可分割的，政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險的數(shù)量的總和。由此，社會保險具有可分割的屬性。同時，憲法規(guī)定了公民都有享受社會保險的權(quán)利，因而，社會保險產(chǎn)品從宏觀的方面來看具有非排他性。但是，社會保險產(chǎn)品的特殊性在于：公民只有在符合一定的條件或風(fēng)險發(fā)生時才能真正享受到社會保險的權(quán)利；而且公民也只有先履行了繳納社會保險費的義務(wù)，才能在風(fēng)險發(fā)生時獲得享受社會保險的權(quán)利，它強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性。因此，社會保險在某種程度上具有排他性。
社會救濟和社會福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。從社會救濟和社會福利供給性質(zhì)上看，社會救濟和社會福利不需要受益與貢獻的對等性，而社會保險卻只能采用受益與貢獻對稱的原則來供給。所以救濟和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。此外，社會救濟和社會福利的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉(zhuǎn)移，將社會普通公民的收入向社會福利對象轉(zhuǎn)移，從而達到一種社會公平，很多公共物品具有相類似的作用。因此，社會救濟和社會福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。
從以上分析可以看到，單就社會保障產(chǎn)品供給的角度而言，社會保險與社會救濟、社會福利的屬性是不同的。因此，根據(jù)社會保障的作用和特征，政府在社會保障領(lǐng)域中介入的程度和方式有所不同。政府在社會保障產(chǎn)品供給中的職能界定可以歸納為三個方面。(1)政府是社會保障產(chǎn)品的供給主體之一。社會保障產(chǎn)品的屬性決定了只能由政府提供才能夠?qū)崿F(xiàn)配給的公平和福利的最優(yōu)。即使對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的社會保險而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府為社會保障產(chǎn)品供給提供政策支持。“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現(xiàn)代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了。”政府是制定公共政策的主體，政府履行社會保障的職能就需要制定社會保障的公共政策，利用公共政策調(diào)節(jié)社會保障機制。(3)政府為社會保障產(chǎn)品供給提供法律保障。社會保障制度不僅要實現(xiàn)民主化，還要實現(xiàn)法制化，社會保障法律、法規(guī)的出臺也只有政府才能夠完成和實現(xiàn)。
二、農(nóng)村社會保障的特點與政府社會保障職能轉(zhuǎn)型
建國以來，農(nóng)村的社會保障發(fā)展隨著土地制度的變遷經(jīng)歷了許多變化。20世紀(jì)50年代的使廣大農(nóng)民獲得了土地，從而有了創(chuàng)造家庭收入的基本前提。20世紀(jì)80年代家庭承包責(zé)任制又將集體農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動，土地主要依據(jù)家庭規(guī)模分配給了農(nóng)戶，土地為農(nóng)戶提供了基本的生活保障。農(nóng)村家庭承包制對農(nóng)村家庭生產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的激勵，伴隨著集體經(jīng)濟的衰弱，家庭承包制也導(dǎo)致了家庭經(jīng)營風(fēng)險的增加。這主要表現(xiàn)為土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府財政能力弱，集體積累少，這又導(dǎo)致了農(nóng)村社會保障程度的降低。目前農(nóng)村社會保障制度除了有限的社會救濟、社會優(yōu)撫在農(nóng)村實施外，其他養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度在農(nóng)村基本是空白。
由于原有城鄉(xiāng)社會保障體制和城鄉(xiāng)發(fā)展二元性的影響以及農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的特殊性，農(nóng)村社會保障具有與城鎮(zhèn)社會保障完全不同的特點。第一，從生產(chǎn)保障方面看，農(nóng)村社會保障安排與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動有著密切的相關(guān)性。農(nóng)村社會保障水平極大地依賴于土地資源的功能產(chǎn)出，土地資源占有量、貧富度、投入率等對農(nóng)村社會保障水平起重要作用。產(chǎn)出率高，農(nóng)村社會保障就有保證。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的依賴性導(dǎo)致社會救濟的重要性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件差，自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)活動的影響更大，要求社會保障安排更關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災(zāi)害問題。同時，家庭作為生產(chǎn)單位將面臨市場經(jīng)濟中的風(fēng)險與不穩(wěn)定性因素，其不斷地增強加大了對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動提供生產(chǎn)保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排嚴(yán)重干擾了以農(nóng)戶需要為基礎(chǔ)的社會保障制度的整體構(gòu)建。第二，從生活保障方面看，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的生活保障問題比較嚴(yán)峻。貧困人口的絕大部分居住在農(nóng)村，為貧困人口提供基本的生活保障就成為農(nóng)村社會保障制度設(shè)計的一個基本立足點。同時，游離于土地外的過剩勞動力帶來了很大程度的農(nóng)村人口流動，農(nóng)村人口流動性越來越大，這給以農(nóng)村人口為對象的各項保障安排帶來了挑戰(zhàn)，使得農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生與教育等社會服務(wù)水平遠低于城鎮(zhèn)。
因此，從以上農(nóng)村社會保障變化的實際看，作為農(nóng)村社會保障職能實施的主體政府其社會保障職能也需要發(fā)生相應(yīng)的變遷，即向增強農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會保障職能的轉(zhuǎn)變。(1)政府是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主導(dǎo)。一是政府要對農(nóng)村社會保障整體規(guī)劃，對保障項目、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、保障對象、組織實施、監(jiān)督管理等方面作出制度安排；二是要設(shè)立專門的管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)從事農(nóng)村社會保障工作；三是要確保對農(nóng)村社會保障的財政投入，尤其要承擔(dān)對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、救災(zāi)等項目資金投入上的主導(dǎo)責(zé)任。(2)集體仍然是農(nóng)村社會保障建設(shè)的主干。雖然農(nóng)村經(jīng)濟體制改革打破了傳統(tǒng)集體保障賴以存在的組織和經(jīng)濟基礎(chǔ)，但是集體作為農(nóng)村社會保障責(zé)任主體的角色沒有改變，只是集體保障的組織依托、現(xiàn)實基礎(chǔ)、具體責(zé)任發(fā)生了變化，建立在行政村層面上的各類集體組織仍然在農(nóng)村社會保障中承擔(dān)著功能。村辦各類集體經(jīng)濟組織承擔(dān)為村公共福利和公益事業(yè)提供資金支持、安置困難戶就業(yè)等責(zé)任。村各類經(jīng)濟協(xié)會承擔(dān)扶持貧困戶脫貧致富的責(zé)任。村各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)承擔(dān)為貧困戶提供低償或無償醫(yī)療服務(wù)、為全體村民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)。(3)家庭在農(nóng)村社會保障中有著不可替代的作用。家庭已成為實施社會保障的重要載體和主體。傳統(tǒng)的生活方式和當(dāng)前主要以家庭為基本生產(chǎn)單位和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營方式，使家庭具有最直接、最具體的經(jīng)濟保障和服務(wù)保障功能。家庭在農(nóng)村社會保障中的作用主要體現(xiàn)在三方面：資金和實物保障、服務(wù)保障、精神保障。(4)非營利組織在農(nóng)村社會保障中的作用日益突出。非營利組織具有開創(chuàng)性、專業(yè)性、靈活性，可以提供科技、教育培訓(xùn)、醫(yī)療康復(fù)、信息等不同的服務(wù)，從而成為獨立的服務(wù)主體。能籌集資金，開展扶貧活動，充當(dāng)合作組織的中介，幫助二者建立聯(lián)系，使貧困地區(qū)得到適當(dāng)援助。
三、從社會救濟到社會保險職能運作
政府可以把建立農(nóng)村社會保障制度的基本目標(biāo)分為兩個階段。在近期，逐步建立起以社會救濟為主，社會養(yǎng)老保險為輔，社會福利、社會互助、合作醫(yī)療為補充的農(nóng)村社會保障制度。在遠期，逐步形成以農(nóng)村養(yǎng)老保險為中心，社會救濟、社會福利、社會互助、合作醫(yī)療為補充，項目齊全、覆蓋面大、水平高、功能強的農(nóng)村社會保障制度，最終形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會保障制度。具體來說，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點表現(xiàn)在以下四個方面。
1.建立農(nóng)村社會救濟制度，解決貧困人口的最低生活保障。農(nóng)村社會救濟制度的對象是失去最低生活保障的農(nóng)村貧困人口，目的是保證生活陷入困境人口的最低生活需要。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會救濟是社會保障制度的主體，社會保險只能作為輔助形式來發(fā)揮作用，待農(nóng)村貧困地區(qū)的溫飽徹底解決之后，再將社會養(yǎng)老保險作為社會保障的主體。當(dāng)前在農(nóng)村貧困地區(qū)需要建立和完善的社會救濟制度包括：一是建立農(nóng)村自然災(zāi)害社會救濟制度；二是建立貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度；三是建立農(nóng)村貧困地區(qū)最低生活保障制度。
2.建立農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。當(dāng)前建立貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可以與計劃生育養(yǎng)老保險結(jié)合起來，建立農(nóng)村貧困地區(qū)獨生子女父母養(yǎng)老保險制度。可以對領(lǐng)取了獨生子女證的農(nóng)戶，政府給予獎勵并且給他們建立獨生子女父母養(yǎng)老保險。建立貧困地區(qū)農(nóng)村純女戶養(yǎng)老保險制度。凡是純女戶家庭，只要夫妻一方做了絕育手術(shù)，就可以為其建立純女戶養(yǎng)老保險。
組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路
基于中國國情以及失業(yè)保險制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：
1.全面推行雇主補償制度
雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見是全面推行解雇補償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進入社會，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補償費用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補償；雇員個人不愿續(xù)簽合同的不予補償。合同未到期時，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
全面推行雇主補償制度的意義有二：一是通過給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟補償，可以對失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。
毫無疑問，雇主補償制度的實施必須以修改現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)。1994年7月通過的《勞動法》及某些具體政策，如1994年12月由原勞動部制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動法》的有關(guān)條文需要修改。在此基礎(chǔ)上才可以制訂出具體的雇主補償實施條例。將來出臺《勞動合同法》時，也應(yīng)當(dāng)將雇主非違約補償作為重要內(nèi)容寫入；對解雇程序、賠償責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要盡可能細化，使之具有可操作性。雇主補償及違約賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)可以進一步研究。
除雇主應(yīng)對被解雇人員進行補償外，政府還可以研究制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟處罰，對有較大就業(yè)貢獻的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠等等。
2.失業(yè)人員的生活保障由社會救濟體系承擔(dān)
對失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。根據(jù)中國的國情，有關(guān)問題可以通過強化社會救濟體系來解決。即放棄失業(yè)保險后，進一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面向全體社會成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的社會救濟體系。只要社會成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會救濟體系提供救助。與失業(yè)保險有區(qū)別的是，社會救濟體系所提供的救助只以家庭人均實際生活（收入）水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。
其實在保留失業(yè)保險的情況下，社會救濟制度也是必不可少的、而且也是必須組織好的最后一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險，在生活保障方面代之以社會救濟，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避免失業(yè)保險可能面臨的收支不平衡危機；同時還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)所有居民的基本生活。雖然由社會救濟體系承擔(dān)對失業(yè)人員的最低生活保障職能，會提高對社會救濟體系的壓力，但與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制相比較，總支出水平應(yīng)當(dāng)會大幅度降低。這是因為失業(yè)保險通常只根據(jù)受益標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者提供保險金，并不考慮失業(yè)者事實上貧困不貧困；社會救濟則以居民家庭實際生活水平為根據(jù)，實際需要救濟的人員數(shù)量較少，支付標(biāo)準(zhǔn)通常也低于失業(yè)保險金的水平。
推崇失業(yè)保險的人士通常強調(diào)失業(yè)保險的緩沖作用，即通過給付一定時期高于社會救濟金的失業(yè)保險金，可以避免失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認(rèn)為：第一，通過雇主補償制度可以在一定程度上解決這一問題；第二，考慮到中國勞動力參與率較高的現(xiàn)實，對這一點沒有必要過分強調(diào)。西方很多國家居民家庭通常是一個人就業(yè)，如果這個人失業(yè)，就會導(dǎo)致家庭收入水平的急劇下降。中國家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識較強，失業(yè)家庭的自我緩沖能力明顯高于西方國家。因此，只提供最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強化人們的自我保障意識，弱化人們對政府和社會的過分期望，具有更強的再就業(yè)激勵機制。
從管理角度看，在同時存在失業(yè)保險制度和社會救濟制度的情況下，不僅要對失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進行認(rèn)定，還要對救助對象的家庭收入狀況進行認(rèn)定，并分別進行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險制度，將基本生活保障職能交給社會救濟體系承擔(dān)，雖然提高了社會救濟體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險制度的管理成本。總的來看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性。考慮到中國非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，勞動力流動及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險通常會有較大盲點。而實行統(tǒng)一的社會救濟制度，則可以盡量避免此類矛盾。
放棄失業(yè)保險，還有利于減輕企業(yè)負擔(dān)，而且能夠為養(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會保障制度的設(shè)計提供較為為寬松的“費率”空間。
3.就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)及相關(guān)服務(wù)由政府職能部門及社會公益組織承擔(dān)
為失業(yè)人員提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)及其他有關(guān)服務(wù)是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應(yīng)由政府有關(guān)職能部門及社會公益組織承擔(dān)。
基本就業(yè)信息、就業(yè)政策指導(dǎo)以及就業(yè)過程中勞資雙方義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范，特別是對勞動者基本權(quán)益的保護，屬于政府的基本職責(zé)，必須大力發(fā)展。有鑒于此，同時基于放棄失業(yè)保險的思路，可以考慮對現(xiàn)有各級失業(yè)保險機構(gòu)的職能進行全面的調(diào)整，改為政府直屬的就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)機構(gòu)；直接承擔(dān)就業(yè)信息、政策指導(dǎo)、咨詢及法律服務(wù)等項職能，同時承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中對特殊群體的就業(yè)保護職能。例如對弱勢群體及涉及人數(shù)較多的結(jié)構(gòu)性職業(yè)變動提供培訓(xùn)，通過以工代賑等實施特殊就業(yè)安置等等。所需資金由各級政府預(yù)算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)是促進就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國的情況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓(xùn)工作是由非政府組織甚至私人部門提供的。存在的問題是管理混亂，過于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向不是由政府?dāng)堖^來，而是應(yīng)結(jié)合政府機構(gòu)改革以及即將進行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過政府政策支持及提供適當(dāng)經(jīng)濟援助，扶持、培育非營利的公益性職業(yè)介紹及培訓(xùn)機構(gòu)，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓(xùn)服務(wù)的主要力量。以非營利的公益性機構(gòu)作為職業(yè)介紹與培訓(xùn)主體，既可以解決政府能力不足問題，也有利于減少市場失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動員社會力量。在這一問題上，發(fā)達國家有很多成功的經(jīng)驗可以借鑒。版權(quán)所有
上述體制框架較之與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制，總支出水平會大幅度降低。當(dāng)然，社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔(dān)水平會有所提高。由于多方面原因，本報告來不及提供量化的估算結(jié)果，但可以肯定幅度不會太大。因為社會救濟體系所增加的保障對象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無經(jīng)濟積蓄、家庭人口中就業(yè)參與率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟支柱的家庭。根據(jù)現(xiàn)實情況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔(dān)水平有所提高的同時，企業(yè)的負擔(dān)則會明顯降低，政府稅收基礎(chǔ)也會得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險也意味著政府不必承擔(dān)實施失業(yè)保險時失業(yè)保險制度本身可能面臨的風(fēng)險。總之，我們認(rèn)為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會穩(wěn)定底線的審慎選擇。
關(guān)鍵詞 刑事被害人 被告人賠償 社會救濟 補償
中圖分類號：D923 文獻標(biāo)識碼：A
一、引言
在我國，有相當(dāng)一部分刑事受害人的權(quán)益無法得到確切的保障。據(jù)統(tǒng)計，我國目前刑事被害人及其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤蛔?0%，每年約有300萬被害人及其親屬得不到任何賠償，生活非常困難。 刑事被害人已成為社會上一大弱勢群體，罪犯的侵權(quán)行為尤其是暴力犯罪往往給被害人的身體以及精神上帶來極大的傷害，他們的醫(yī)療費、護理費、營養(yǎng)費、誤工費、被撫養(yǎng)人生活費等一系列的費用都需要得到及時的保障。
如果刑事被害人的境遇未得到改善，一方面會導(dǎo)致被害人及其家屬對司法機關(guān)的不信任，影響他們配合司法機關(guān)破獲案件，同時伴隨而來的是一系列的上訪；另一方面會增加他們的仇恨心理，甚至實施打擊報復(fù)行為，從而引發(fā)新的犯罪。完善刑事被害人救濟制度能逐步解決這兩方面的問題，對于社會的安定與和諧都有重要的意義！
二、刑事被害人救濟困難原因分析
對刑事被害人的救濟包括被告人賠償和國家補償。然而，我國刑事被害人和其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤坏?0%，加上缺乏完整的刑事被害人補償制度，這正是我國刑事被害人受償難的重要因素。筆者將對刑事被害人救濟困難相關(guān)原因進行具體的分析。
（一）被告人賠償率低原因分析。
被告人賠償率低是刑事被害人處境困難的重要原因，我們需要從多方面對之進行分析。
1、犯罪嫌疑人未逮捕歸案或在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃。
近年來，雖說我國的破案率尤其是命案破案率有所提高，但仍有一部分的犯罪分子逍遙法外，受害者既無法追回贓款也沒有對象，往往自認(rèn)倒霉。除此之外，還有一部分犯罪分子在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃，贓款往往已被揮霍無法追回，受害者根本無法得到被告人的賠償。拿人們特別關(guān)注的周克華案件來說，他在八年里搶劫七十余萬元現(xiàn)金，至今只追回六萬元，在他潛逃的幾年里，受害者除了因公受害能得到公司的補助，其他人根本沒有得到賠償，而如今他已被擊斃，想要獲得賠償更是難上加難！
2、被告無經(jīng)濟能力賠償。
在罪犯被繩之以法的情況下，即使刑事被害人能在刑事附帶民事訴訟中勝訴，但我國的刑事附帶民事訴訟的執(zhí)行率非常低，一是由于被告幾乎將贓款揮霍一空，二是被告的家庭條件根本無力承擔(dān)賠償，還有的罪犯的家屬不愿意承擔(dān)賠償費用，這都是目前我們需要解決的一大難題。
3、被告已執(zhí)行死刑。
眾所周知，我國是允許實施死刑的國家。對于已被判死刑的罪犯，他們的家屬往往出于破罐子破摔的心態(tài)堅決不予以賠償，而一旦罪犯被處以死刑，更無法從他將來的收入中得到賠償金，而目前我國還不具備廢除死刑的條件，這種情況也只能從其他途徑尋求對被害者的幫助。
（二）相關(guān)救濟制度的缺失。
1、缺乏專門的刑事被害人保險制度。
現(xiàn)有的保險制度對刑事被害人的救助并不能發(fā)揮有效的作用。原因在于目前的社會保險廣泛應(yīng)用于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險這些與我們生活息息相關(guān)的保險類別，刑事被害人從基本的保險中得到的賠償是有限的，而很大部分城鎮(zhèn)無業(yè)者、農(nóng)民工、農(nóng)民并不具有相關(guān)的保險保障。況且，類似于意外傷害險等商業(yè)保險并沒有在民眾中普及。正是保險制度的缺失和民眾保險意識的薄弱導(dǎo)致大多數(shù)刑事被害人無法得到合理的保險賠償。
2、社會救助杯水車薪。
對于刑事被害人的悲慘境遇，社會上會有熱心人士給予幫助，但是受到社會救助的往往是一些社會關(guān)注高的受害者，其他的受害人仍然求助無門，并且社會的救助呈現(xiàn)出分散、有限的局面。在我國，刑事被害人仍缺乏專門的救助機構(gòu)為其進行募捐并提供必要的幫助，而社會救助對刑事被害人的幫助杯水車薪。
（三）國家補償制度實施遇到的困難。
在被告人賠償難以執(zhí)行、社會救助分散的情況下，國家補償制度的完善尤為重要，但是我國的刑事被害人補償制度仍面臨一系列的難題：
1、相關(guān)法律規(guī)定的疏漏。
目前，我國刑事訴訟法已將被害人修改為訴訟當(dāng)事人的地位，并規(guī)定了保障被害人權(quán)利的條款，大大增強了被害人的控訴功能。但是，對于刑事附帶民事訴訟執(zhí)行難的問題，仍沒有具體的法律條文進行解決。同時，我國還沒有專門的刑事被害人保護法對刑事被害人的國家補償相關(guān)條件、補償范圍、實施準(zhǔn)則等進行具體的規(guī)定。
2、具體實施面臨的難題。
面臨每年幾百萬無法得到被告人賠償?shù)男淌卤缓θ耍瑖业难a償將是一筆巨大的數(shù)目，資金的籌集以及如何分配都是需要解決的大問題。除此之外，我國還沒有專門的部門來落實國家對刑事被害人的補償，相關(guān)制度的運作也需要得以完善，每個環(huán)節(jié)的人力物力都將是一筆巨大的開銷。
三、我國刑事被害人救濟制度現(xiàn)狀分析
對于刑事被害人的救濟，我國目前已開始關(guān)注這一問題，并從法律層面作出了一些努力。同時，部分省市嘗試了對刑事被害人進行補償?shù)淖龇ā?/p>
（一）對刑事和解制度的看法。
2010年2月8日，最高人民法院了《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的若干意見》，其中第23條規(guī)定：被告人案發(fā)后對被害人積極進行賠償，并認(rèn)罪、悔罪的，依法可以作為酌定量刑情節(jié)予以考慮。一方面，這一制度的實施能從被告人的積極賠償中表達其悔過之意，對于被害人是一種精神上的安慰；另一方面，這一制度能更好地解決被害人因犯罪行為帶來的經(jīng)濟困難的問題。
有人將刑事和解制度誤認(rèn)為這是“賠錢減刑”制度，這是不正確的。刑事和解制度只是在被害人積極賠償、并且認(rèn)罪、悔罪的情況下可以作為酌定量刑情節(jié)，況且并不是所有的案件都適用于這一制度，對于社會危害性大、情節(jié)嚴(yán)重的犯罪，即使積極賠償也不能得以減刑。但如果被告人認(rèn)罪、悔罪，并且表示愿意賠償?shù)捎跓o力賠償而影響了雙方當(dāng)事人的和解，那又該怎么辦？本文將在完善我國刑事被害人救濟制度中的對策建議這一部分中作出解答。
（二）我國刑事被害人國家補償制度初探。
2004年，我國的刑事被害人救助工作在山東淄博率先開展，緊接著，浙江寧波、臺州、山東青島、臨沂等市相繼建立了刑事被害人救助制度并設(shè)立了專項基金，為上百名受害人給予了救助。由于我國幅員遼闊，且各地區(qū)的經(jīng)濟條件不一，并不是所有省市都有條件為刑事被害人設(shè)立專門的救助資金，因此到目前為止，刑事被害人救助工作局限于部分經(jīng)濟較發(fā)達的省市，且呈現(xiàn)撥款數(shù)量不足，救助人員覆蓋面小的局面。歸根到底，還是缺乏全國統(tǒng)一的刑事被害人補償制度標(biāo)準(zhǔn)和資金來源。
四、完善我國刑事被害人救濟制度的對策建議
綜合刑事被害人救濟困難的原因和目前我國刑事被害人救濟制度現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，完善我國刑事被害人救濟制度并不是毫無頭緒，我們可以從被告人賠償、社會救濟、國家補償各個方面予以改善來共同幫助刑事被害人走出困境。
（一）被告人賠償相關(guān)制度的完善。
對于刑事被害人的救濟，首先并且最重要的是確保被告人的賠償，被告自己承擔(dān)因自己的過錯而引發(fā)的社會負擔(dān)，能最快地為被害人提供急需費用，同時也能為社會、國家減輕負擔(dān)。面臨我國刑事附帶民事訴訟執(zhí)行率極低的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個方面進行改善：
1、幫助無經(jīng)濟能力的罪犯及時進行賠償。
大多數(shù)學(xué)者針對這一問題提出的解決方法是：如果罪犯當(dāng)時無法承擔(dān)賠償，可在罪犯將來取得收入后分期進行賠償。但是在急需賠款進行醫(yī)療、喪葬、基本生存費用的情況下，這種方法并不能解燃眉之急。因此，筆者認(rèn)為有必要設(shè)立專門的賠付機構(gòu)，在被告人無力賠償?shù)那闆r下先行對刑事被害人急需的費用進行賠付，再由賠付機構(gòu)行使追償權(quán)，將被告服刑期間的勞動進行折抵，其余部分在被告人取得收入或者其家屬有能力支付后歸還。對于賠付機構(gòu)的資金來源，一部分從法院的罰沒款和法院收取的訴訟費用中抽調(diào)，另一部分來源于國家專項撥款。
刑事被害人先行獲得賠付機構(gòu)的賠償應(yīng)該嚴(yán)格按照以下幾個要求進行：
首先，必須是被害人急需賠款，否則會使其生活陷入困境，賠款范圍限定在解決生活所需的必要數(shù)額內(nèi)，其余部分由被告有能力賠償后予以補齊；其次，須由被害人或其家屬主動提出申請，并提交相關(guān)證明文件；再次，必須在被告人無力賠償?shù)那闆r下給予救助。
對于賠付機構(gòu)的設(shè)立，更適合在各級人民法院內(nèi)設(shè)立一個專門的部門，本法院的救助針對本法院審判的案件當(dāng)事人進行救助，這樣可以避免受害人救助被遺漏的狀況。同時，賠付機構(gòu)在為被告先行賠付的過程中，要保證資金的及時到位，并且定時了解受害人的狀況，視情況決定先行賠付的金額，幫助其逐步走出困境。
2、貫徹落實刑事和解制度。
有了專門的賠付機構(gòu)暫時解決被告人無力賠償?shù)膯栴}，那么下一步，就要落實急需費用之外的賠償，包括營養(yǎng)費、精神損失費等，這筆賠款的到位才能更好的彌補被害人的損失，使其在精神上得到寬慰。而這部分的賠償需要被告人主動承擔(dān)，要提高這部分賠款的執(zhí)行率，刑事和解制度將發(fā)揮重要的作用。因此，我們?nèi)孕鑸猿謱嵤┬淌潞徒庵贫炔⒂枰载瀼芈鋵崱?/p>
（二）相關(guān)救濟制度的完善。
在被告人賠償無法完全到位的情況下，社會保險金會為刑事被害人解決不少難題。因此，有必要建立專門的刑事被害人保險制度，或在意外風(fēng)險事故保險等保險中加大對刑事被害人的保護。同時，對城鎮(zhèn)無業(yè)人員、農(nóng)民工等沒有保險保障的群體予以援助，在全國范圍內(nèi)尤其是較落后地區(qū)加大對刑事被害人保險制度的宣傳，提高人們的防范意識，并逐步擴大這一保險的受眾度。除此之外，面臨社會上分散的救助，有必要設(shè)立專門的救助機構(gòu)，為刑事被害人設(shè)立專項基金，系統(tǒng)地發(fā)放救助金，幫助刑事被害人早日走出困境！
（三）國家補償制度的完善。
在被告人存在的情況下，前文所提的專門賠付機構(gòu)的設(shè)立以及刑事和解制度一定程度上保障了被害人得到及時救濟，但是在罪犯尚未歸案或者在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃以及被執(zhí)行死刑情況下又該怎樣解決呢？而在社會保險和社會救助無法補足的情況下，國家補償將起到重要的作用。
我國急需制定專門的刑事被害人保護法對相關(guān)救濟制度尤其是國家補償制度實施的具體條件、細節(jié)、資金來源等予以明確的規(guī)定。針對國家補償制度面臨的困境，首先需要在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。除此之外，資金的籌集需要從多方位努力：首先要發(fā)揮省級財政的作用，同時由中央根據(jù)各省補償資金的籌集狀況予以補足，中央財政的作用不可忽視，這將是國家補償金的最主要的來源；其次，抽取部分法院的罰沒款納入國家補償金；第三，服刑人員服刑期間的勞動收入以及其他可能的募集渠道。
在實施國家補償?shù)倪^程中，務(wù)必提高工作人員的效率，保證補償金及時到位。并且保證透明公開，專款專用，杜絕弄虛作假的情況出現(xiàn)，確保將補助金發(fā)放給真正需要的刑事被害人。
五、結(jié)語
完善刑事被害人救濟制度需要經(jīng)歷一個艱難的過程，但是我們必須有信心并有決心為之不斷努力。相信隨著被告人賠償制度、社會救濟制度以及國家補償制度的不斷完善，我國刑事被害人的境遇會逐步改善，并逐漸擺脫由于犯罪行為造成心理陰影，過上正常人的幸福生活！
（作者：吉林大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，研究方向：法學(xué)（本科））
注釋：
王俊秀.刑事被害人救助制度開始試點.中國青年報.2011年2月9日第03版.
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行政不作為是相對于行政作為而言的,這源于法理學(xué)上將法律行為分為作為與不作為,相應(yīng)地行政行為就分為行政作為和行政不作為。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照行政行為的意識表示和行為形式來劃分行政作為和行政不作為,行政不作為的內(nèi)涵是:行政主體及其行政公務(wù)人員負有某種法定的行政作為義務(wù),并且具有作為的主觀意志能力而在程序上逾期有所不為的行政行為。
關(guān)于本文,筆者將其分為四大部分,即:行政不作為的內(nèi)涵界定,完善的行政不作為訴訟救濟制度的意義,我國行政不作為訴訟救濟制度的主要不足,完善我國行政不作為訴訟救濟制度的兩點構(gòu)想。
第一部從三個方面界定了行政不作為概念:行政不作為的內(nèi)涵與特征,行政不作為的主要分類和主要表現(xiàn)形式,行政不作為與相關(guān)概念的辨析。
第二部闡述了完善的行政不作為訴訟救濟制度的意義:有助于行政不作為侵權(quán)得到及時有效的救濟,有助于督促行政主體合法合理行政,有益于促進我國社會主義和諧社會的構(gòu)建。
第三部介紹了近代以來我國行政不作為訴訟救濟制度的歷史發(fā)展,從而對其發(fā)展歷程有個大概認(rèn)識,與此同時,筆者從我國行政不作為訴訟救濟的受案范圍狹窄、缺失國家行政賠償?shù)木葷绞絻蓚€方面,著重分析了我國行政不作為訴訟救濟制度的不足,這是本文的重點之一。
最后一部分是本文的另一個重點,筆者針對本文著重分析的我國行政不作為訴訟救濟制度的不足之處,并借鑒國外成功經(jīng)驗,提出了完善我國行政不作為訴訟救濟制度的兩點構(gòu)想。其一,適當(dāng)拓展行政不作為訴訟的受案范圍,將抽象行政不作為、侵犯公共利益的行政不作為,納入行政訴訟的受案范圍;其二,建立具體行政不作為之國家行政賠償制度,目前適合將侵犯個人利益的具體行政不作為納入國家賠償范圍。我國行政不作為訴訟救濟制度經(jīng)過適當(dāng)?shù)男拚?就有可能更廣泛更充分地救濟個人利益和公共利益,也有可能進一步督促行政主體合法合理行政,減少行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生與危害。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；社會救助； 扶貧
【中圖分類號】：C913。7【文獻標(biāo)識碼】：B【文章編號】：1673-4041(2007)10-0008-03
社會救助是對因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民，由國家和社會給予一定的物質(zhì)援助的制度。在我國農(nóng)村社會救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶救濟、臨時救濟、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。由于各項政策的出發(fā)點、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒有合成為一個完整統(tǒng)一的社會救助，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費，政策效果不明顯，應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時有發(fā)生，迫切需要整合政策，建立中國農(nóng)村社會救助新體系。
1我國現(xiàn)行農(nóng)村社會救助存在的主要問題
1.1傳統(tǒng)五保制度不適應(yīng)需要，救助資金嚴(yán)重不足，救助范圍窄，水平低。面對農(nóng)村的貧困問題，傳統(tǒng)的農(nóng)村五保救濟制度已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)形勢的需要：①救濟范圍太窄。全國符合五保供養(yǎng)條件的有570萬人，已經(jīng)納入到五保供養(yǎng)體系的有320多萬人，尚未實現(xiàn)真正意義上的“應(yīng)保盡保”。②救濟經(jīng)費不足。隨著近年來農(nóng)村稅費改革的全面推開和取消農(nóng)業(yè)稅，不少地區(qū)由于村級財政困難，申請、審核五保的工作處于停滯狀態(tài)，多年沒有審批新的五保供養(yǎng)對象。五保供養(yǎng)的資金來源在稅費改革之前主要來自村社農(nóng)民互助，而不是政府的公共財政，稅費改革之后盡管經(jīng)費來源從村社轉(zhuǎn)向財政，但鑒于人數(shù)統(tǒng)計和人均標(biāo)準(zhǔn)的信息收集和傳遞等問題，財政撥款的總額已經(jīng)不足，再加上五保撥款采取加入中央財政對鄉(xiāng)村總體轉(zhuǎn)移支付額打捆下?lián)埽３Ｔ趫?zhí)行中被各種名目所侵占，發(fā)到五保戶手上就所剩無幾。③集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)出現(xiàn)矛盾。集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是兩種不同的五保戶供養(yǎng)方式，區(qū)別在于五保對象進農(nóng)村敬老院還是在家生活。由于集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)遠高于分散供養(yǎng)，大約高出1-2倍，以至于按分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)撥付的五保經(jīng)費不合理地集中到敬老院中的五保戶，分散供養(yǎng)的人均資金被攤薄。
1.2救助對象難以對準(zhǔn)最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向。近十幾年來，中國在國際社會的幫助下，集中財力針對貧困地區(qū)開展的大規(guī)模扶貧項目，的確提高了貧困地區(qū)發(fā)展的潛力，使我國貧困人口數(shù)量有所降低。但是，這種針對地區(qū)的大規(guī)模幫扶政策也導(dǎo)致了一些問題：①扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高，資源投入與效益產(chǎn)出不對稱，很多扶貧計劃著眼于建設(shè)項目，貧困戶未能直接受惠，貧困人口的教育素質(zhì)、民主法治能力等也未能得到有效改善。②扶貧項目由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，在很大程度上沒有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農(nóng)村貧困戶的生活。一些建設(shè)投資項目由于設(shè)計上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對強勢團體中，難以真正用于處于社會最底層的貧困農(nóng)民，部分情況下并沒有達到縮小貧富差距的目的，這使人們對扶貧工程存有疑問，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對政府的信任。目前，政府盡管開始注重在全方位扶貧上下工夫，但由于缺乏與救濟性扶貧政策的整合，致使一對農(nóng)村扶貧的固定投入并沒有帶來解困目標(biāo)的穩(wěn)定實現(xiàn)，相反出現(xiàn)了貧困反彈的勢頭。另一方面，實施傳統(tǒng)的給予性救濟的同時，人們往往忽略了同時采用現(xiàn)代扶貧救助這一積極的工作思路。
1.3農(nóng)村社會救助量大面廣，資金嚴(yán)重不足，籌資方式混亂。據(jù)統(tǒng)計，我國目前農(nóng)村接受各種定期救濟（包括最低生活保障和特困救濟）的人數(shù)約有1160多萬人，接受各種定期救濟的農(nóng)戶（包括困難戶、五保戶等）約有632.7萬戶，農(nóng)村中接受臨時救濟的有2009多萬人次，而實際需要救助的人數(shù)還遠不止此。目前，中央直接的投入僅有救災(zāi)補助資金，各種扶貧貸款、中央和地方財政投入以及世界銀行和其他國際組織的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略也把重點放在加大對農(nóng)村水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及增加教育和衛(wèi)生投入上。但是一些地區(qū)的地方政府申請到的扶貧資金并沒有落實到預(yù)定的目標(biāo)上，貧困家庭未能從扶貧中得到好處。長期以來，由于農(nóng)村社會救濟資金不足、來源有限，而救災(zāi)款相對資金充足、來源渠道通暢，因此，向上級多報災(zāi)情人數(shù)、爭取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會救濟資金的主要方式。其實，救災(zāi)與扶貧常常可以統(tǒng)一起來。在災(zāi)情面前，沒有任何儲蓄的特困戶、貧困戶最需要救助。救災(zāi)資金既可以用于農(nóng)村災(zāi)后的應(yīng)急救助，也應(yīng)該用于災(zāi)后較長一段時間的社會救濟工作。但是，由于資金的來源渠道不同，救災(zāi)的資金不能挪作它用，導(dǎo)致爭取救濟資金的良好愿望與虛報受災(zāi)面積和人數(shù)的錯誤手段相結(jié)合。在錯誤手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的報災(zāi)時機任意套取救災(zāi)款補救濟缺口的現(xiàn)象在各地時有發(fā)生，以籌措特困救濟和臨時救濟資金為名的災(zāi)情報送甚至成了一些人大搞腐敗、貪污救災(zāi)款的防空洞。這種現(xiàn)象正在悄悄地定型化，成為扭曲救災(zāi)政策的一種潛機制。
2推進農(nóng)村社會救助的措施
2.1整合現(xiàn)有救助資源，建立以農(nóng)村最低生活保障和災(zāi)民救助為主體的社會救助體系。將現(xiàn)有的農(nóng)村救災(zāi)、低保、特困戶補助、醫(yī)療救助等制度性救助項目，以及臨時幫困、送溫暖等各種臨時應(yīng)急性救助項目，適當(dāng)加以整合歸并，使整體制度更加簡約和易于操作。可以考慮：繼續(xù)保留災(zāi)民救助項目，但應(yīng)進一步完善制度和管理，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)；取消農(nóng)村五保、特困戶救助以及各種臨時性、應(yīng)急性救助項目，用統(tǒng)一的最低生活保障制度取而代之；將醫(yī)療救助納入農(nóng)村醫(yī)療保障體系，具體地說，就是并入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現(xiàn)代國家社會保障體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”，其意義和作用十分重要。建立農(nóng)村低保制度要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與城市低保制度合理銜接，因地制宜，循序漸進。從我國的基本國情出發(fā)，最低生活保障制度應(yīng)以省為主體，中央財政給予支持。各省可以設(shè)立不同的保障線，發(fā)達地區(qū)可以高一些，欠發(fā)達地區(qū)可以低一些。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。
2.2規(guī)范農(nóng)村社會救助管理。農(nóng)村社會救助的對象主要是農(nóng)村五保戶、低保戶、重點優(yōu)撫對象，以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的其它需要救助的特困戶等。應(yīng)對不同的救助對象采取嚴(yán)格的分類，根據(jù)不同救助對象的切實需要給予救助。對救助對象先根據(jù)其基本情況進行初步分類，再深入到基層進行村民委員會調(diào)查、民主評議小組評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣市區(qū)民政局審批等，最后確定救助對象的種類。由于救助對象人數(shù)多，救助內(nèi)容各有區(qū)別，資金監(jiān)督管理的難度相當(dāng)大。因此，為了保證救助資金的安全，確保資金能真正落實到每個救助對象手中，要嚴(yán)格按照相關(guān)資金管理辦法執(zhí)行，從制度上規(guī)范農(nóng)村社會救助資金運作程序，確保財政社保資金的安全運行。要堅持救助資金專戶管理、專款專用、封閉運行、社會化發(fā)放的原則，理順資金管理撥付體制，建立救助資金投入的自然增長機制，解決工作經(jīng)費，增強農(nóng)村社會救助資金的調(diào)控能力，使有限的救助資金發(fā)揮最大的效益。
2.3進一步健全社會救助法律體系，推進救助工作的法制化、規(guī)范化和科學(xué)。社會救助法律體系包括實體救助法律制度和程序救助法律制度兩個方面。實體救助是指國家通過立法形式，對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定，使社會弱者群體的實體權(quán)利具有法律依據(jù)，成為“合法權(quán)益”，而不再是某個部門的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會弱者群體依照實體救助法律規(guī)定所享有的物質(zhì)利益，應(yīng)通過何種法定程序得以實現(xiàn)，在實現(xiàn)該利益的過程中發(fā)生紛爭如何解決等，這里涉及到法律援助制度。
在我國，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和社會救助法律體系的日益健全，社會弱者對各種利益和權(quán)利的紛爭必然會越來越多地表現(xiàn)為訴訟或非訴訟形式。但又由于社會弱者普遍經(jīng)濟收入不高，對法律規(guī)定和有關(guān)程序知之甚少，亟需政府對其提供法律援助。一方面要建立完備的法律援助機構(gòu)，包括管理機構(gòu)和實施法律援助機構(gòu)，落實法律援助的經(jīng)費來源；另一方面，要制定專門的法律援助法，以確保社會救助實體法和程序法的切實執(zhí)行。從目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口分布尤其是農(nóng)村人口占大多數(shù)，以及社會保障制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等情況看，制定和頒布《社會救助法》的條件應(yīng)該說是成熟的。要通過立法形式，對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定，使困難群體獲得救助有法律依據(jù)。
2.4積極培育民間公益性社會救助組織發(fā)展，實現(xiàn)社會救助主體的多元化。在社會救助體系中，政府是當(dāng)然的第一責(zé)任主體，但僅靠政府是不夠的。要實行政府救助與社會救助相結(jié)合，探索建立多元籌資體制，擴大救助資金的來源渠道。對企業(yè)和個人用于社會救助的捐資要給予稅收政策優(yōu)惠。對企業(yè)和個人捐助設(shè)立的民間救助基金，由基金管理機構(gòu)自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金，共同參與救助基金的管理，確保救助資金規(guī)范運作、服務(wù)社會。同時，要加強對民間公益性社會救助組織的監(jiān)督，監(jiān)督各類慈善基金會及其它具體開展社會救助項目的公益組織的行為，監(jiān)督慈善資源的募集、管理及使用情況，尤其要加強對各類基金會所募資金使用情況的規(guī)范和監(jiān)督；民政部門通過年檢把握社會公益組織的運轉(zhuǎn)情況，并通過媒體向社會公布，由社會公眾對社會公益組織實行全面的監(jiān)督。
在民間組織發(fā)展過程中，要始終把以服務(wù)“三農(nóng)”為主的各類農(nóng)村專業(yè)協(xié)會，以服務(wù)對外開放、招商引資為主的各類工商協(xié)會、行業(yè)分會、商會，以及服務(wù)人民群眾生活質(zhì)量提升為主的社會公益性社團、民辦非企業(yè)作為重點；同時，要積極培育社區(qū)民間組織，充分發(fā)揮其在維護弱勢群體利益、滿足社區(qū)居民需求方面所起的積極作用，促進社會公益事業(yè)的發(fā)展。
綜合全文，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助制度已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)階段新世紀(jì)、新形勢的需要，我們應(yīng)以一種積極創(chuàng)新的思路來整合傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助體系。只有確立政府在社會救助中的主體地位，加快社會救助的立法，完成城鄉(xiāng)社會救助制度的對接，提高其手段的先進性和程序化，就一定能建立健全一種城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、適應(yīng)社會發(fā)展的新型農(nóng)村社會救助制度。
參考文獻
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一、罪犯工傷救濟制度的構(gòu)建勢在必行寫作論文
罪犯作為在監(jiān)獄接受勞動改造的特殊群體,其在勞動過程之中受傷是不可避免的。但在罪犯因工受傷后,卻往往得不到正常地保護與救濟。這與社會主義法制文明和和諧社會的建設(shè)都不相符。而究其原因,則主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一)罪犯工傷時得不到公正、及時有效的救濟。《監(jiān)獄法》第73條規(guī)定,罪犯因工受傷補償處理的主體是監(jiān)獄,《罪犯補償辦法》則明確監(jiān)獄為罪犯工傷的認(rèn)定機關(guān)并負擔(dān)補償費用,由監(jiān)獄管理局負責(zé)處理具體的罪犯工傷補償工作。這實際上是讓監(jiān)獄系統(tǒng)自己決定是否給受工傷的罪犯以補償或給多少補償,而且補償?shù)馁M用也是監(jiān)獄負擔(dān)。這就會使監(jiān)獄的決定影響其自身的利益。在這種情況下,讓監(jiān)獄舍棄自身的利益而去補償罪犯是不現(xiàn)實的,也就是說,罪犯要得到公正的結(jié)果基本是不可能的。罪犯雖然失去自由權(quán),但其依然享有平等的生命健康權(quán),在得不到公正的經(jīng)濟救濟的情況下,就使得其健康權(quán)很難得到保障,這是對人權(quán)的不尊重,也嚴(yán)重背離了平等保護的法律精神。
(二)我國關(guān)于罪犯工傷救濟制度的立法不完善而且滯后。司法部于2001年頒行《罪犯工傷補償辦法》,從此罪犯工傷的補償問題便皆以此為標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)時國家沒有統(tǒng)一的工傷補償規(guī)定,待2004年1月1日國務(wù)院頒發(fā)的《工傷條例》生效時,《罪犯工傷補償辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)已滯后且明顯過低。而實際上此《罪犯工傷補償辦法》卻是至今為止罪犯工傷補償?shù)奈ㄒ粚嵤?biāo)準(zhǔn)和重要的法律依據(jù)。這就導(dǎo)致罪犯在遭受工傷時得到的補償也明顯過低。在工傷認(rèn)定上,《補償辦法》雖然規(guī)定罪犯對工傷認(rèn)定不服可以請求監(jiān)獄的上級機關(guān)重新鑒定,但作為作出鑒定的監(jiān)獄的上級機關(guān),也難保鑒定結(jié)果的公正。這種立法上的滯后和程序設(shè)計上的不完善、不合理會對罪犯工傷的權(quán)利造成損害。
(三)罪犯工傷糾紛無法提訟,亦無其他救濟途徑。罪犯與監(jiān)獄之間不存在屬于《中華人民共和國勞動法》所調(diào)整的勞動關(guān)系。因此不能認(rèn)定罪犯和監(jiān)獄之間存在勞動關(guān)系。而根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,罪犯勞動中因工受傷,也不能認(rèn)為是行政機關(guān)侵犯了其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。此外,罪犯在勞動中因工受傷,也不屬于民事侵權(quán)造成的人身損害賠償糾紛。罪犯在勞動中受傷,一般是由于罪犯自己行為不慎,未注意到安全,或是監(jiān)獄未提供到位的安全設(shè)施和措施。鑒于雙方是實施勞動改造與接受改造的不對等關(guān)系,因此監(jiān)獄不能構(gòu)成侵權(quán)人(當(dāng)然,罪犯在勞動中因第三人侵權(quán)行為致傷,或者監(jiān)獄干警故意或重大過失致使罪犯傷亡,則可適用人身損害賠償這一法律關(guān)系,明確賠償責(zé)任),雙方之間更不是雇傭關(guān)系。不能因此提訟。除此,在現(xiàn)行的所有法律、法規(guī)包括《監(jiān)獄法》和《罪犯工傷補償辦法》在內(nèi)也都沒有規(guī)定罪犯工傷補償糾紛的救濟途徑。換言之,在目前法律規(guī)定的條件下,罪犯工傷補償糾紛無法提訟。不僅如此,法律亦沒有規(guī)定其他的救濟方法,使罪犯對工傷補償?shù)奶幚聿环r也無計可施。綜上所述,罪犯工傷往往得不到公正的補償。而我國目前又沒有規(guī)定罪犯不服工傷補償?shù)木葷緩?使罪犯的合法權(quán)利得不到保障,這就與“有權(quán)利就有救濟”的法律原則相背,也不利于我國法制建設(shè)和和諧社會的構(gòu)建。基于此,構(gòu)建完善的罪犯工傷救濟制度勢在必行。
二、關(guān)于構(gòu)建罪犯工傷救濟制度的構(gòu)想
構(gòu)建罪犯工傷制度勢在必行,但我們必須得以現(xiàn)實條件為基礎(chǔ),綜合考慮我國的社會環(huán)境。盡量以現(xiàn)有的條件為基礎(chǔ),構(gòu)建可行而有效的罪犯工傷救濟制度。以此思想為指導(dǎo),本文認(rèn)為罪犯工傷救濟制度的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個方面進行。(一)應(yīng)該建立獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)的工傷認(rèn)定、處理機關(guān)和行政復(fù)議機關(guān)。目前,依據(jù)《監(jiān)獄法》第73條和《罪犯補償辦法》的規(guī)定,對罪犯工傷的認(rèn)定由監(jiān)獄作出,對其補償、處理機關(guān)則為監(jiān)獄管理局,補償?shù)馁M用來自監(jiān)獄,對工傷認(rèn)定不服可請求監(jiān)獄的上級機關(guān)重新鑒定。這些規(guī)定使得罪犯工傷處理的全過程都完全處于監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部,缺乏來自外面的有效的監(jiān)督與制約。而監(jiān)獄與罪犯作為利益相對的雙方,難以保障程序與結(jié)果的公正與公平。因此,只有建立獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)之外的罪犯工傷認(rèn)定、處理機關(guān)和復(fù)議機關(guān),罪犯工傷時才會得到較為公正、公平的結(jié)果。依托于現(xiàn)實的條件,本文認(rèn)為其認(rèn)定與處理機關(guān)應(yīng)在勞動行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立。罪犯工傷雖然本質(zhì)上異于一般工傷,但兩者之間存在著非常多的相似性。而勞動行政機關(guān)一直都負責(zé)處理一般工傷,所以其技術(shù)、經(jīng)驗都比較成熟,再加上其與監(jiān)獄之間沒有利害關(guān)系,這就保證了罪犯工傷處理的公正性。而且這樣一來,罪犯在不服工傷補償時就可以按《行政復(fù)議法》提起行政復(fù)議,使其多了一條保障權(quán)利的救濟途徑。(二)應(yīng)建立罪犯工傷補償基金,以減小監(jiān)獄的經(jīng)濟負擔(dān)。現(xiàn)行的《罪犯補償辦法》對此已有規(guī)定,但具體辦法還沒出臺,導(dǎo)致現(xiàn)在的罪犯工傷補償費用仍依該辦法由各監(jiān)獄在生產(chǎn)成本中列支,這就使監(jiān)獄在面對罪犯工傷時往往基于自身的利益考量而侵害相對人的利益。因此,本文認(rèn)為應(yīng)由各監(jiān)獄共同出資建立罪犯工傷補償基金,交由罪犯工傷處理機關(guān)保管、運作。這樣不僅分散了監(jiān)獄的風(fēng)險,也使罪犯工傷的補償不再直接和監(jiān)獄的利益發(fā)生聯(lián)系,就可有效地防止這種情況的發(fā)生。從而使罪犯工傷時能得到及時有效的經(jīng)濟救濟,有效地保障罪犯工傷時的合法權(quán)利。
(三)應(yīng)該完善立法。縱觀我國現(xiàn)有的法律法規(guī),關(guān)于罪犯工傷救濟的規(guī)定基本上還處于空白狀態(tài)。在這種情況下,要構(gòu)建罪犯工傷救濟制度不僅要對上面的制度以立法形式加以固定,還必須賦予罪犯以訴權(quán)。訴權(quán)是憲法和法律賦予國民的自由權(quán)、人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利受到侵害或者發(fā)生爭議時,擁有平等而充分地尋求訴訟救濟的權(quán)利,即以國家的審判權(quán)保護國民的合法權(quán)益。為實現(xiàn)訴訟目的,必須向國民開放訴訟制度,使國民享有向國家請求利用這一制度的權(quán)能。訴權(quán)是憲法賦予國民所享有的請求司法救濟的基本權(quán)利。訴權(quán)的“憲法化”,是現(xiàn)展趨勢之一,而且這一趨勢日益呈現(xiàn)出普遍性來。如今,許多國家和地區(qū)已將訴權(quán)上升為憲法上的基本權(quán)利。事實上,所有國家都承認(rèn)國民享有訴權(quán),盡管憲法中并未明確規(guī)定之。我國憲法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國民享有訴權(quán)及其保護性規(guī)定,從而明確和昭顯訴權(quán)的憲法性地位和價值。罪犯雖然是觸犯刑律接受刑罰的人,但仍是我國公民的一部分亦應(yīng)象其他公民一樣平等地享受訴權(quán)。然而,當(dāng)罪犯工傷時,按目前法律規(guī)定卻享受不到訴權(quán),而只能請求監(jiān)獄管理局進行補償。給予罪犯以訴訟權(quán)利,使其在對工傷救濟不服時可以直接訴于法院,能從司法途徑獲得救濟與補償,能夠享受到國家審判權(quán)對國民給予保護的合法權(quán)益。因此,我認(rèn)為《監(jiān)獄法》應(yīng)在第七十三條修改為:“在勞動中致傷致殘或者死亡的,由監(jiān)獄參照國家勞動保險的有關(guān)規(guī)定處理。對處理結(jié)果不服的,可在15日內(nèi)向人民法院”,以賦予罪犯真正的訴權(quán),進一步拓寬罪犯工傷的救濟途徑,提高我國對罪犯權(quán)利的保障水平,樹立我國監(jiān)獄在世界上的良好形象。
三、小結(jié)
罪犯作為觸犯過刑法,對社會造成過危害的人,法律規(guī)定讓其參加勞動改造是為了讓其在勞動中樹立正確的價值觀,道德觀,法制觀,讓其形成大眾的是非榮辱觀從而祛除犯罪思想。可見,法律之所以給予其勞動改造,教育的目的要大于懲罰。而教育也是為了讓已經(jīng)由于種種原因而走上邪路的人回歸正途。也就是說,罪犯改造的過程,實際上是其改正以前過錯,逐步向正常人轉(zhuǎn)化的過程。如果在這個過程中得不到公平、平等的對待,得不到正常的救濟,這會在其心中留下陰影,使其對社會產(chǎn)生不滿,對法律產(chǎn)生不信賴感,這就不利于刑罰目的地實現(xiàn)和和諧社會的建設(shè)。因此,構(gòu)建完善的罪犯工傷救濟制度,使罪犯工傷時能得到有效、公正的救濟將有利于刑罰目的地實現(xiàn)。除此,構(gòu)建罪犯工傷救濟制度還是人道主義的要求。罪犯工傷救濟權(quán)利的缺失實際上是對罪犯生命權(quán)和健康權(quán)的輕視,而對作為人的最重要的權(quán)利的生命健康權(quán)的輕視,實際上是對生命和健康的不尊重,是不符合人道主義要求的。
參考文獻
[1]馮建倉.監(jiān)獄法的充實與完善[M].北京:中國檢察出版
【關(guān)鍵詞】；行政救濟；司法制度；文化歷史傳統(tǒng)
“有權(quán)利必有救濟”，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的不法侵害后，法律應(yīng)當(dāng)賦予公民尋求和獲得救濟的渠道。我國已經(jīng)初步形成多元的行政救濟法律機制，包括行政訴訟救濟、行政復(fù)議救濟和救濟。而其中，制度承載著艱巨的任務(wù)。制度是一項脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有中國特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟制度。近年來，不斷出現(xiàn)，上訪人數(shù)、規(guī)模都達到了前所未有的水平。但與此構(gòu)成鮮明反差的是，公民本可走法律程序的行政救濟（包括行政訴訟救濟和行政復(fù)議救濟）卻一直面臨著一種困境：收案數(shù)嚴(yán)重不足。我們不禁思考：緣何缺乏一定的確定性和可預(yù)見性的卻在中國如此受歡迎，擁有強大的生命力？
一、我國司法的制度缺陷導(dǎo)致民眾偏好
司法制度是社會公平正義的重要保障。中國的司法制度，深深扎根在中國廣袤的沃土，因此，難免帶有人治的色彩。法治與人治不斷碰撞與交融，不僅可能損害程序公正，更有可能損害實體公正。現(xiàn)如今，中國的司法制度存在獨立性不強、權(quán)威不足等問題。當(dāng)群眾在自己的權(quán)力和利益受到損害尋求救濟時，中國司法制度的缺陷使民眾不得不選擇。
（1）司法救濟的高成本。正如有學(xué)者指出：不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個司法判決都會消耗資源。司法的每一項活動都有成本，甚至要考慮司法腐敗所額外增加的成本。總之，司法的活動成本是可以明確、理性計算的，而且是預(yù)交的。相對而言，的成本是有優(yōu)勢的，至少在表面上看來是如此。政府不僅受理案件不收費，甚至來回路費都會給予一定的補貼。有學(xué)者在研究私力救濟時發(fā)現(xiàn)了一個成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受歡迎，即使事前支付小于事后支付。這個定理更適用于，即使的實際費用高于司法，行政相對人仍會感覺費用低，在權(quán)利救濟中選擇。（2）司法救濟的窄范圍。司法的救濟范圍太窄，只包括行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。而在現(xiàn)實生活中，公民的合法權(quán)益不僅僅包括這兩項。當(dāng)公民的其他權(quán)益受到損害，而司法卻不能受理時，公民就只能轉(zhuǎn)向?qū)で缶戎１Ｗo的是行政相對人的所有一切權(quán)益，對任何的侵害均可以提出請求，幾乎沒有任何的限制。在司法，尤其是行政復(fù)議中，明確規(guī)定不適用調(diào)解，強制的、冰冷的判決沒有可回旋的協(xié)商。卻不同，調(diào)解在中被廣泛應(yīng)用，幾乎大部分的案件的處理都是經(jīng)過調(diào)解最后解決的。的寬范圍成為民眾偏向選擇的一個重要因素。（3）司法制度的不獨立。司法只有不依托于行政、不受制于組織和個人權(quán)力，才有可能實現(xiàn)應(yīng)有的公正。司法不獨立就無法程序公正，甚至導(dǎo)致司法腐敗的現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)實生活中，關(guān)系網(wǎng)的錯綜復(fù)雜，權(quán)力觸角的不斷延伸，嚴(yán)重的損害了司法的獨立性和權(quán)威性。民眾通過司法訴諸他們的需要和請求，而如果出現(xiàn)權(quán)力干擾司法最終導(dǎo)致結(jié)果不公正，民眾必然出現(xiàn)對整個國家的政治權(quán)威不認(rèn)同的負面情緒。制度盡管缺乏規(guī)范的程序，但在整個體系運作中，仍有可能給民眾提供一個引起上級重視的機會，雖然機會很小，但這對于仍對司法持懷疑態(tài)度的行政相對人來說，仍具有十分重要的意義。
二、我國的文化歷史傳統(tǒng)導(dǎo)致民眾偏好
不同的文化歷史傳統(tǒng)給人以不同的處事方式。中國的儒家文化已有幾千年的歷史，中庸之道更是深入人心。長期以來，我們在面對和處理沖突時，更希望能以委婉、平和的方式協(xié)商解決。中國民眾不喜歡過于生硬、沖突性過強的方式。在個人權(quán)利和利益受到損害時，司法訴訟的方式，在民眾心理，認(rèn)為比較冰冷，沒有感彩，所以會排斥。于是相比較而言，程序的模糊反而讓人易于接受。
儒學(xué)文化中有無訟理想，這也是中國人避免訴訟的文化根源。中國傳統(tǒng)文化中，人們更希望出現(xiàn)一位“無所不能”的清官。他既能體察民情，又能不畏強權(quán)，為民做主。在中國的傳統(tǒng)文化中，在中國人的政治文化心理中，清官意識占據(jù)著一個特殊的位置。可以說，中國社會的普通民眾無不抱有一份對清官的向往和期待，幾乎每個中國人的內(nèi)心深處都蘊藏著一種根深蒂固的清官意識。渴望清官能了解情況、引起重視，并為自己做主。理所當(dāng)然被認(rèn)為是這樣的一種途徑和橋梁，而且寄予了更高的期望。很多群眾一旦遇到不公時，就給市里、省里、甚至中央寫信，引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，希望上級做主才是他們希望看到的結(jié)果。雖然基本上是杳無音訊，但他們?nèi)詴猿植恍福耆雎粤藢で蠓傻膸椭?/p>
三、結(jié)論與建議
通過以上兩方面的角度，我們分析了中國民眾為什么在權(quán)利受到損害尋求救濟時，偏向選擇的原因。一方面是我們司法制度上的缺陷；另一方面是由于中國傳統(tǒng)的文化歷史傳統(tǒng)。（1）司法制度和行政復(fù)議制度的創(chuàng)新和完善。司法缺乏獨立性和公信力，導(dǎo)致人們轉(zhuǎn)而求助于權(quán)力，這是最終造成泛濫的體質(zhì)根源。推進司法的改革，擺脫人治的弊端，首先要優(yōu)化司法的權(quán)力配置。賦予司法更獨立，更權(quán)威的權(quán)力，真正確立法律第一的地位。依法治國是我國的一項基本國策。法律的工具效力應(yīng)上升到主導(dǎo)地位。其次，司法要進行專業(yè)化改革。專業(yè)化的人才，專業(yè)化的機構(gòu)，專業(yè)化的行動。只有專業(yè)化才能更有權(quán)威和效力。最后，行政復(fù)議制度和行政救濟制度要進行改革和推進。構(gòu)建多元化的救濟渠道才是主流。（2）轉(zhuǎn)變思想觀念，培育成熟的公民文化。強烈的主體意識和理性的政治參與要求是成熟的公民文化所必需的。我們現(xiàn)在依然存在太多的封建統(tǒng)治的殘余思想。在民眾思想中，人治依然被放在第一位置。人治凌駕于法治之上，損害了程序公正，更破壞了實體公正。法律不能隨主觀意志的隨意變更而改動。思想觀念的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事情，需要一個教育和強化的過程。（3）制度的改革。對于現(xiàn)在的何去何從，專家學(xué)者有不同的看法。有的認(rèn)為與現(xiàn)代法治社會不相適應(yīng)，應(yīng)該取消；也有的認(rèn)為要立法，把制度納入法治建設(shè)的正軌中去。筆者認(rèn)為：如今我國雖在不斷的進行法治化建設(shè)，但是還存在很多人治的因素，制度的存在仍可以彌補這一點。當(dāng)司法救濟拒絕保證私權(quán)時，當(dāng)司法救濟導(dǎo)致實體正義失落時，當(dāng)用盡司法救濟仍無法獲得權(quán)利保障時，當(dāng)司法腐敗導(dǎo)致人們喪失對司法的信心時，我們?nèi)匀粸槿藗儽Ａ魧⒆鳛椤暗拙€救濟”的權(quán)利，必須認(rèn)真對待這種權(quán)利。制度的改革首先要從程序上規(guī)范，變革的核心是改變長期存在的模糊性的特點。對工作的邊界進行界定，可以明確問題的受理范圍。最后合理利用電子政務(wù)技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺。現(xiàn)代化的信息技術(shù)為工作的開展提供了便捷的條件，這樣有助于工作效率的提高。
參 考 文 獻
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[3]朱最新，朱孔武．權(quán)利的迷思[J]．新視野．2006（2）
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關(guān)鍵詞：大規(guī)模侵權(quán)；賠償基金；價值定位；角色定位；制度構(gòu)建
中圖分類號：D923
文獻標(biāo)識碼：A
文章編號：1000—2731（2012）04—0141—07
伴隨科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類在享受高度文明與現(xiàn)代化科技成果的同時，亦在飽受由此帶來的負面影響，近年來不斷頻發(fā)的大規(guī)模損害，如2003年重慶開縣井噴事件、2008年三鹿奶粉事件、2010年上海“11·15”火災(zāi)事件等等，在造成眾多受害人人身、財產(chǎn)利益損失的同時，亦給社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展造成一定影響，并對傳統(tǒng)侵權(quán)救濟制度帶來沖擊。因此，如何構(gòu)建一個有效的應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的救濟制度，落實對受害人的安撫與救濟，穩(wěn)定事發(fā)地的社會經(jīng)濟秩序，成為擺在我們面前的一個極具現(xiàn)實意義的課題。本文旨在從賠償基金制度的角度分析探討大規(guī)模侵權(quán)損害的救濟，以期拋磚引玉，為我國大規(guī)模侵權(quán)損害救濟制度的構(gòu)建奉獻綿薄之力。
一、大規(guī)模侵權(quán)及其法律特征
大規(guī)模侵權(quán)，顧名思義，是指造成眾多受害人人身或財產(chǎn)權(quán)益損失的侵權(quán)行為。德國學(xué)者馮·巴爾（Christian von Bar）教授在其著作《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》一書中明確指出，大規(guī)模侵權(quán)并非法律概念，而是涉及大量受害人的權(quán)利和法益的損害事實。美國侵權(quán)法中將大規(guī)模侵權(quán)稱為“mass torts”。《布萊克法律詞典》（第八版）將其解釋為造成多人損害的民事不法行為。我國學(xué)者將大規(guī)模侵權(quán)解釋為“基于一個不法行為或者多個具有同質(zhì)性的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的受害人造成人身損害、財產(chǎn)損害或者同時造成上述兩種損害”。筆者認(rèn)為，大規(guī)模侵權(quán)作為一個學(xué)術(shù)術(shù)語，首先意味著造成了多人損害的事實發(fā)生，同時該損害事實符合侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，行為人據(jù)此應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，而“大規(guī)模”僅是對此種侵權(quán)行為造成后果的一種描述而已。因此，大規(guī)模侵權(quán)具有侵權(quán)行為的一般特征，但與一般的個體侵權(quán)相比，大規(guī)模侵權(quán)又具有以下特征：
其一，受害者人數(shù)眾多，且在某些情況下受害人數(shù)量無法計算。所謂“大規(guī)模侵權(quán)”，即造成大量受害人人身或財產(chǎn)利益損失的侵權(quán)行為。而受害人數(shù)目達到何種標(biāo)準(zhǔn)才算是大規(guī)模侵權(quán)，目前并無統(tǒng)一認(rèn)識。美國研究者對美國發(fā)生的50組不同的大規(guī)模侵權(quán)案件進行了統(tǒng)計和歸納后，認(rèn)為100件以上的案件就可以構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)。我國學(xué)者張新寶認(rèn)為，大規(guī)模侵權(quán)的被侵權(quán)人至少是數(shù)十人，而不是數(shù)人。筆者認(rèn)為，構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)首先一定是造成了眾多受害人損失，但不能因此認(rèn)定，只要造成多人損失的侵權(quán)行為即為大規(guī)模侵權(quán)，即大規(guī)模侵權(quán)不僅僅只是受害人的數(shù)量問題。另外，在某些大規(guī)模侵權(quán)事件中，受害人的數(shù)量在短時期內(nèi)并不能準(zhǔn)確計算清楚，特別是在環(huán)境污染引發(fā)的大規(guī)模侵權(quán)中，因污染環(huán)境而給受害人帶來的人身、財產(chǎn)利益損失可能會隨著時間的推移才能逐漸顯現(xiàn)出來，進而才能確定受害人的準(zhǔn)確數(shù)量。
其二，損害后果具有復(fù)雜性。由于大規(guī)模侵權(quán)涉及大量受害人合法利益的損失，因此其損害后果較之普通的個體侵權(quán)而言極具復(fù)雜性，這首先表現(xiàn)在損害后果認(rèn)定上的困難，即在涉及人身利益損害時，囿于各受害人的自身特質(zhì)或體質(zhì)的不同，致使在具體個案中要確定具體受害人的具體損失成為一項極其困難的任務(wù)；其次，由于某些大規(guī)模侵權(quán)損害具有潛伏性和隱蔽性，從而導(dǎo)致受害人數(shù)量上的不確定性與損害結(jié)果的不確定性，進而使損害后果的認(rèn)定極具復(fù)雜性。
其三，侵害客體的雙重性。如前所述，大規(guī)模侵權(quán)首先屬于侵權(quán)行為，侵害的是受法律保護的個體利益，即公民個人的人身及財產(chǎn)利益，這是大規(guī)模侵權(quán)對于私人利益的侵害；但大規(guī)模侵權(quán)在造成受害人人身及財產(chǎn)利益損害的同時，還會影響到社會公共利益和公共安全，即一起大規(guī)模侵權(quán)事件往往會演變成公共事件，不但會影響事發(fā)地的社會經(jīng)濟秩序，還會影響公共情緒，造成民眾的心理恐慌，影響社會秩序的安全與穩(wěn)定。
其四，侵權(quán)主體的有限性與不確定性。大規(guī)模侵權(quán)主體的有限性與大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生的領(lǐng)域有關(guān)，一般而言，大規(guī)模侵權(quán)易發(fā)生在產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域、環(huán)境污染責(zé)任領(lǐng)域、工礦事故責(zé)任領(lǐng)域等，受此影響，承擔(dān)大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的主體亦往往限于上述各類責(zé)任主體。大規(guī)模侵權(quán)主體的不確定性，是指施加侵權(quán)行為的主體往往不易認(rèn)定或難以明確，如在產(chǎn)品缺陷的大規(guī)模侵權(quán)中，生產(chǎn)同類缺陷產(chǎn)品的可能有數(shù)十家甚至上百家企業(yè)，究竟受害人之損害由哪一家企業(yè)產(chǎn)品所致，往往難以確定，從而導(dǎo)致訴訟救濟的困難。這種不確定性進而會導(dǎo)致因果關(guān)系認(rèn)定的困難和受害人舉證責(zé)任的不能，致使受害人很難借助于訴訟途徑獲得救助。
二、賠償基金在大規(guī)模侵權(quán)損害救濟中的價值定位
住房社會保障是對市場化住房分配機制的必要補充，也是整個社會保障制度的組成部分。市場經(jīng)濟的競爭機制造成收入差距的拉大，甚至出現(xiàn)少數(shù)人基本生活困難等問題，因此，需要政府建立相應(yīng)的社會保障制度，保障低收人者的基本生活，以維護社會安定。所以，社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟運行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，其中，住房社會保障就是社會保障制度的重要組成部分構(gòu)成部分。
社會保障制度有兩種形式種一種是帶有普遍性的社會福利一種是針對特殊對象實施的社會救濟，像養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等屬于前者，工傷救濟、失業(yè)救濟、貧困救濟屬于后者。
住房社會保障是屬于社會福利性質(zhì)還是社會救質(zhì)，目前存在不同意見。有的人認(rèn)為住房保障應(yīng)屬于普遍性的社會福利，人人都應(yīng)當(dāng)享受認(rèn)為；有的人認(rèn)為住房對中低收入者來說難以承受，因此應(yīng)該是中低收人者享受的福利；有的人認(rèn)為住房保障應(yīng)該是對低收人者實施的帶有社會救濟性社會保障。
筆者認(rèn)為，住房是個人消費，屬勞動力再生產(chǎn)費用，住房的分配應(yīng)體現(xiàn)按勞分配原則，包含在職工工資之中。從本質(zhì)上看，住房是商品而不是普遍享受的福利品。因此，住房既具有商品性，又有一定的社會保障性。
二、住房保障與其他社會保障的關(guān)系
社會保障是保障居民的基本生活需要,住房社會保障自然應(yīng)該是社會保障體系的重要組成部分。理論界對社會保障進行了大量的研究,新型社會保障體制構(gòu)建的探索也已經(jīng)進行了相當(dāng)長的時間,但無論是社會保障的理論研究,還是社會保障的實踐探索,基本上都將住房社會保障拋開了。這既與住房社會保障的重要性不相稱,也對實現(xiàn)住房社會保障不利,應(yīng)該說這是社會保障理論和實踐探索的缺憾。
住房社會保障與社會保障的其他組成部分之間相互聯(lián)系、相互促進,實現(xiàn)了住房保障,可以促進養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等,有利于減輕政府在其他保障方面的負擔(dān)。從這個角度來看,政府應(yīng)該高度重視住房社會保障的發(fā)展；在社會保障資源一定的條件下,住房社會保障與社會保障的其他組成部分之間的確存在著競爭關(guān)系,因此需要考慮它們之間的關(guān)系的協(xié)調(diào),但不能是以忽視或者放棄住房社會保障為條件。
三、住房社會保障的三種模式
世界各國都實行一定的住房社會保障制度，依據(jù)保障范圍和保障方式的不同，大體上可分為三種模式。
第一種模式是廣泛的福利型住房社會保障制度。瑞典等福利主義國家是典型的代表。其特點是，以市場配置住房資源為主體，實施比較廣泛的住房社會保障政策。政府為住房建設(shè)籌集資金，提供貸款，并通過優(yōu)惠利率和補貼使資金費用和房量成本保持合理的水平，同時，提供長期住房信貨，建立抵押貸款機構(gòu)支持居民買房。
第二種模式救濟型住房社會保障制度。美國等國是典型的代表。其主要特點是，政府只對貧困線以下的低收人戶提供住房補貼。美國政府的住房政策體現(xiàn)多極化的政策目標(biāo)，包括效率目標(biāo)、經(jīng)濟增長和社會公平目標(biāo)；多樣化的政策手段，包括金融手段、稅收和財政補貼，組成一個較完整的體系。
第三種模式是純福利型住房社會保障制度。以前蘇聯(lián)為代表的計劃經(jīng)濟體制國家為代表。其主要特點是，國家統(tǒng)包住宅建設(shè)投資，無償分配，低租金使用。我國原有的城鎮(zhèn)住房制度基本上照般了前蘇聯(lián)的模式，完全是一種純福利型的住房保障制度。
四、構(gòu)建我國住房保障體系的設(shè)想
（一）構(gòu)建住房保障體系的原則
住房保障體系的建設(shè)必須遵循一定的原則，主要是：
1、適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的原則
城鎮(zhèn)住房制度改革的根本方向，是住房商品化、貨幣工資化、社會化，住房資源的配置市場化。住房保障制度應(yīng)該是彌補市場的缺陷，對市場競爭中弱者和低收人者提供幫助和救濟，既立足于市場配置住房資源的高效率，又能體現(xiàn)人道主義精神。住房保障制度的建設(shè)必須適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。
2、保障水平的適度性原則
住房社會保障水平的適度性原則是指住房社會保障水平應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng),保障水平可定得過高,也不宜定得過低。社會保障支出要與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適度。它應(yīng)保障公民基本經(jīng)濟生活又促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。住房保障制度的運行具有可持續(xù)性,那么就必須與我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng),必須考慮政府的財政支付能力能否有足夠的支持能力。
3、保障機制的社會化原則
社會住房保障機制的社會化特征是指將住房社會保障作為整個社會都來參與的事業(yè),實現(xiàn)住房社會保障資金籌集及運營機制的社會化、住房社會保障管理和監(jiān)管機制的社會化。
（二）構(gòu)建住房社會保障體系的設(shè)想
1、明確住房社會保障對象
如果把范圍定在低收人者，那么，政府就應(yīng)當(dāng)定出收人劃分線，通過統(tǒng)計測算，每年公布貧困線，以便對貧困線以下者提供住房補貼和救濟。在貧困線劃定以后，需要住房補貼者由個人提出申請，政府住房委員會調(diào)查核實后，發(fā)放住房補助金。并且，要每年核實一次，以便在補貼對象家庭收人狀況發(fā)生變化時，作出相應(yīng)調(diào)整。
2、建立住房社會保障資金的籌集渠道
可以通過一下方式：政府財政安排專項的住房社會保障資；在政府的社會保障資金中設(shè)置統(tǒng)籌資金；作為住房社會保障的機動和補充資金；政府的住房儲蓄機制或者機構(gòu)；住房租金收入和出賣收入。有了住房保障基金，對低收人者的住房補也就有了物質(zhì)保證。
3、建立多層次的住房供應(yīng)體系
對于高收人家庭，供應(yīng)市場價商品房，一次性購房資金不足，可以通過商業(yè)銀行提供住房抵押貸款，政府給予貸款利息沖減個人收人所得稅納稅基數(shù)的優(yōu)惠。對于購買商品房支付能力不足的中等收人家庭，在符合政府規(guī)定的住房平均面積標(biāo)準(zhǔn)的前提下，供應(yīng)政府出面組織建造的成本價商品房，給予更多的優(yōu)惠政策。同時，對中等收人戶購房，提供低于商業(yè)銀行利率的公積金住房抵押貸款，減輕利息負擔(dān)。對于無力購買或租賃住房的低收人家庭，納人社會保障的范圍，由政府通過多種形式提供幫助和救濟，運用社會住房保障基金支付，使其獲得維持生活所必需的基本住房保障。
在構(gòu)建社會主義和諧社會和完善法制建設(shè)的大背景下，我國的法治進程取得了長足的進步，特別是政府形象在民眾心目中有了廣泛的提高。通過政府轉(zhuǎn)型、加強內(nèi)部監(jiān)督和管理等措施，我國行政主體和行政相對人之間的關(guān)系已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，由以前的管理與被管理變成了現(xiàn)在的服務(wù)與被服務(wù)，無論是抽象行政行為還是具體行政行為都已經(jīng)基本步入正常軌道，做到了有法可依。但是，隨著國民素質(zhì)的不斷提高，人們對政府的要求越來越高，再加上我國法制現(xiàn)狀和政府職能改革尚不徹底等因素的制約，以前常談的行政不作為案件還是時有發(fā)生，"民告官"事件仍屢現(xiàn)報端。行政不作為給群眾帶來的后果極其嚴(yán)重，大大超過官員。行政不作為最為直接的體現(xiàn)是辦事效率低下，政治敏感性不強，對群眾漠不關(guān)心，對待工作得過且過。而一旦出現(xiàn)事故而又互相推脫，互相隱瞞。用孔子的一句話來仿說就是"行政不作為猛于虎"。最后的結(jié)果將導(dǎo)致民眾對政府的不信任，嚴(yán)重影響我國建設(shè)社會主義和諧社會和法制建設(shè)進程，這將是我們最不愿意看到的。
一、行政不作為的隸屬性分析
（一）國外理論探討
大陸法系國家有完善的行政行為概念，但都沒有專門給行政不作為下定義，這是一大缺陷。但是這一缺陷在大多數(shù)國家的行政救濟理論中得到了補充。如德國行政行為制度中沒有單列出行政不作為的概念，但是他們存在專門的行政不作為訴訟制度。（平特納，1999）該項制度架構(gòu)了一個完整的行政不作為基礎(chǔ)理論和公民權(quán)益保障體系。又如，日本學(xué)者認(rèn)為，憲法上的不作為和行政法的不作為，其一般定義與刑法上的不作為概念無異。（三浦隆，20__）英美法系國家雖然沒有對行政不作為下定義，但卻明確提出了行政不作為的概念，且在一些法律規(guī)定中明確了其含義。如英國這一規(guī)定：行政不作為表現(xiàn)為行政機關(guān)的不予答復(fù)或延遲答復(fù)。（歐元軍，20__）
（二）行政不作為的歷史演變
行政不作為的概念來源于給付行政，只有在給付行政時代，國家才負有責(zé)任以積極的態(tài)度具體提供各種給付，以解決公民的生活需要，即保障公共福利。給付行政始為德國E.Forsthoff所用，他認(rèn)為"行政主體照顧人民之生活，提供有關(guān)瓦斯、電器、自來水等供給事業(yè)、通訊、運輸?shù)仁聵I(yè)的一連串行政作用"，統(tǒng)稱為給付行政。后來德國學(xué)者將此概念加以擴充，認(rèn)為凡利用授益行政直接促進社會成員的利益的公共行政活動，為廣義的給付行政。
20世紀(jì)20年代的全球經(jīng)濟危機沉重打擊了資本主義世界。人們認(rèn)識到絕對的個人自由、國家行政處于消極地位，只能導(dǎo)致經(jīng)濟壟斷與危機，以及社會貧富差距的加劇，失業(yè)人數(shù)劇增等一系列的問題，人們轉(zhuǎn)而希望國家以萬能之手，對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，這在經(jīng)濟學(xué)上出現(xiàn)了美國的凱恩斯主義，在行政法上，便使積極行政占了上風(fēng)。同時，由于工業(yè)化及城市化的發(fā)展，個人生存更顯不易，這時人們更強調(diào)對自由權(quán)之外的生存權(quán)的保障，要求國家提供生存給養(yǎng)。因此政府順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，以積極的態(tài)度介入公民的各項生活領(lǐng)域，發(fā)揮給付職能，以保障公民的基本利益。如果行政主體應(yīng)為給付而不為，就要負行政不作為的責(zé)任。在這種理念和法律制度的支配下，公民從國家處得到生存所需的給付，也就不再是一種恩賜而是一種法律上的權(quán)利（生存權(quán)的延伸）。行政機關(guān)如果怠為行使管理職責(zé)或照顧職責(zé)的，則須承擔(dān)的就不再是政治或道義上的責(zé)任，而是法律責(zé)任。因此，歷史發(fā)展到給付行政時代，行政不作為才被正式提上公民救濟的范疇，行政不作為的概念因此而產(chǎn)生了。
（三）我國行政不作為的概念和特征
在我國的行政法學(xué)界，對"行政不作為"的基本含義還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，其理論分歧和爭議的焦點主要反映在不作為的主體方面。概括而言有以下三種觀點：
1．行政主體說。該說認(rèn)為行政不作為違法是行政主體所實施的、違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的行為。這種觀點主要是受"控權(quán)論"的影響，認(rèn)為行政法的作用主要是對行政權(quán)的控制和監(jiān)督，行政主體在行使職權(quán)的過程中違反行政法律規(guī)范，才構(gòu)成行政不作為違法。（羅豪才，1996）
2．行政相對人說。這一學(xué)說認(rèn)為，行政不作為違法是指行政管理相對人違反行政法律規(guī)定的作為義務(wù)，侵害受法律保護的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的行為。這種觀點主要受"管理論"的影響，認(rèn)為行政法是歸家進行管理的法，將行政不作為違法僅限于行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為。
3．行政法律關(guān)系主體說。該說認(rèn)為，行政不作為違法是指行政法律關(guān)系主體（包括行政主體和行政相對人）違反行政法律規(guī)定的作為義務(wù)，侵害受法律保護的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的有過錯行為。這種觀點主要是受"平衡論"影響。（羅文燕、田信橋，20__）
上述三種觀點的共同之處在于都認(rèn)為行政不作為違法是違反行政法律規(guī)范的行為。如果僅基于這一因素考慮，無論是行政機關(guān)行政公務(wù)人員還是其他組織和個人都可能實施違反行政法律規(guī)范的行為。也正因如此，才會出現(xiàn)上述關(guān)于行政不作為違法概念的不同觀點。但我們認(rèn)為，上述第一種觀點更具合理性。理由在于：行政違法是與行政合法相對而言的。既然在行政法中，行政合法性原則是就行政主體提出的要求，與此相對應(yīng)的行政違法針對于行政主體及其行為而言更為妥當(dāng)，而行政不作為違法作為行政違法的一種典型現(xiàn)象，就其主體而言，也不能超出行政違法主體的范疇。（崔卓蘭，20__）而且，將行政不作為違法界定為行政主體不作為，也與各國行政法學(xué)上關(guān)于行政不作為違法的理解相一致，故更容易被接受。因此，我國行政法學(xué)界對于行政不作為違法的概念表述為：行政不作為是指行政主體負有積極履行法定行政作為義務(wù)（依職權(quán)的法定義務(wù)和依申請的法定義務(wù)），并且在能夠履行，即有條件、有能力履行的情況下而沒有在程序上履行或者在法律對此行政行為的履行期限已做出了明確限定的情況下的不及時履行狀態(tài)。
由此概念我們可以看出，行政不作為應(yīng)具備以下特征：
1．行政主體負有某種特定的義務(wù)，即行政作為的義務(wù)。此種義務(wù)來自一定的法律規(guī)定和法律事實，具體有：行政主體的先行行為帶來的義務(wù)；法律中具體規(guī)定行政主體應(yīng)該作為的義務(wù)；維護公共利益所產(chǎn)生的義務(wù)等。
2．行政主體未履行的是具體行政行為義務(wù)。行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，目前除《 行政復(fù)議法》規(guī)定少數(shù)幾種抽象行政行為可以復(fù)議以外，尚不見其他行政法律、法規(guī)規(guī)定對抽象行政行為違法應(yīng)該如何救濟，更不用說如何追究此種不作為的法律責(zé)任。
3．行政主體必須具有履行相關(guān)作為義務(wù)的能力。
4．行政主體履行作為義務(wù)有一定的期限要求在法律有明文規(guī)定的情況下，依法律的規(guī)定，若是法律沒有做出明確的規(guī)定，應(yīng)該依合理的期限。
5．行政主體的作為義務(wù)還應(yīng)該是一種程序上的義務(wù)。所謂程序上的作為義務(wù)是指行政主體對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)做出明確的意思表示或行為。
6．行政主體的作為義務(wù)應(yīng)當(dāng)是兼具實體意義和程序意義的
二、行政不作為的成因及危害
（一）行政不作為的成因
1．行政機關(guān)及其工作人員意識。行政不作為是行政機關(guān)的權(quán)利與義務(wù)相脫節(jié)，只注重行政權(quán)力二忽略了義務(wù)。這與行政機關(guān)的責(zé)任意識是分不開的。有些行政部門責(zé)任意識淡薄，缺少主人翁精神，就會產(chǎn)生行政不作為現(xiàn)象發(fā)生。
2．管轄權(quán)交叉。由于我國行政法律、法規(guī)的規(guī)定多而雜，難免產(chǎn)生管轄權(quán)交叉現(xiàn)象，根據(jù)這個法律歸甲管轄，而根據(jù)另一個法律則歸乙管轄，這種現(xiàn)象導(dǎo)致一些部門盲目寄希望于其他部門，產(chǎn)生不作為結(jié)果。（李艷梅、董翔宇，20__）
3．責(zé)任追究力度不大。現(xiàn)在我國的行政立法大多是針對行政相對人的，而對行政主體的規(guī)范卻很少，即使有也沒有責(zé)任承擔(dān)方面的具體規(guī)定，這樣就容易導(dǎo)致行政主體怠于履行義務(wù)，產(chǎn)生行政不作為違法現(xiàn)象。
4．監(jiān)督機制沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。現(xiàn)在我國的行政監(jiān)督機制很多，包括權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督等等，但是監(jiān)督不力現(xiàn)象確實存在。主要原因是監(jiān)督機構(gòu)過于分散，實際上形成了多頭管理；監(jiān)督程序也不完善，操作不規(guī)范等。
（二）行政不作為的危害
1．社會危害。行政不作為是行政主體不做或少做權(quán)限內(nèi)該做的事，該為而不為法定職責(zé)，嚴(yán)重阻塞國家法令的暢通，使國家本應(yīng)發(fā)揮重大作用的法律法令削弱、收縮，使行政相對人乃至社會公共利益得不到應(yīng)有的維護。這對我國現(xiàn)階段建設(shè)法治國家有極其壞的影響，有很大的社會危害性。（黃德林、夏云嬌，20__）
2．行政主體。對行政主體而言，過多的行政不作為必將導(dǎo)致其在廣大人民群眾和行政相對人心目中的印象惡化，這對行政主體的長遠發(fā)展是很不利的，對行政主體實施具體行政行為時也會遇到很多不必要的麻煩，不利于行政主體依法行政。
3．行政相對人。行政不作為對行政相對人的影響是最大也是最直接的。國家行政機關(guān)及其工作人員，通常是以作為和明示的方式實現(xiàn)國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規(guī)定。但如果國家行政機關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職能，就會導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害。
三、行政不作為的救濟理論
（一）行政不作為的救濟途徑和立法現(xiàn)狀
1．行政不作為的救濟途徑。目前，行政不作為的救濟途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償三種。（胡建淼，20__）行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的一項重要的法律制度，在當(dāng)今世界各國和地區(qū)廣泛存在，只是名稱和具體內(nèi)容各有不同。如法國稱之為"行政救濟"，英國稱之為"行政裁判"，美國稱之為"行政上訴"，日本稱之為"行政審查"，韓國及我國臺灣地區(qū)稱之為"行政訴愿"等。所謂行政復(fù)議，是指自然人、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向法定的行政機關(guān)提出申請，由法定的行政機關(guān)進行受理、審查，并做出相應(yīng)決定的監(jiān)督行政制度的行政救濟制度。行政訴訟是指公民、法人會其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，依法向人民法院提訟，由人民法院對這一具體行政行為是否合法進行審查并做出裁判的活動。它是行政救濟的一種終極方式。行政賠償是指國家行政機關(guān)及其工作人員違法執(zhí)行職務(wù)時，對公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。（皮純協(xié)、楊成福，20__）
2．行政不作為救濟的立法現(xiàn)狀。由于行政不作為救濟主要有上述三種方式，所以相應(yīng)的應(yīng)適用《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》）的相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是相對人受到損害后要求國家賠償?shù)姆梢罁?jù)。復(fù)議、訴訟、賠償三大救濟手段在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》的保障下發(fā)揮了相應(yīng)的作用。《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定："中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。""由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯了公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。"上述規(guī)定的"國家機關(guān)"自然包括行政機關(guān)，"違法失職行為"也包含行政不作為行為。在根本大法中我國已將行政不作為納入了救濟范疇，這在法制建設(shè)上有極其重要的指導(dǎo)意義。雖然我國法律對行政不作為的救濟已有許多規(guī)定，但是，還有待于全面深入的研究并完善，否則，不利于對行政相對人合法權(quán)利的保護，不利于依法治國戰(zhàn)略的實施，不利于和諧社會的構(gòu)建，同時還會滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政機關(guān)的形象。
（二）行政不作為救濟原則
1．行政內(nèi)救濟優(yōu)先和司法最終救濟原則。在我國，行政內(nèi)救濟主要指行政復(fù)議。行政內(nèi)救濟優(yōu)先和司法最終救濟原則，是指相對人應(yīng)首先通過行政內(nèi)救濟保護自己的權(quán)利，當(dāng)行政內(nèi)救濟不能解決或當(dāng)事人對行政內(nèi)救濟的解決結(jié)論不滿意時可向法院提訟，請求救濟。（林莉紅，1999）美國通過判例確定的窮盡行政救濟原則就是行政內(nèi)救濟原則的體現(xiàn)。即除規(guī)定外，當(dāng)事人在尋求救濟時，首先必須利用行政機關(guān)內(nèi)部存在的最近和最簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。行政內(nèi)救濟可能出于法律，也可能出于行政法規(guī)的規(guī)定。不論何種情況，法院為謹(jǐn)慎起見，要求當(dāng)事人首先利用行政救濟手段。與窮盡行政救濟原則相關(guān)，美國法院在審理行政案件時適用的又一個規(guī)則是當(dāng)事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，其理由是沒有給予行政機關(guān)首先考慮和解決問題的機會。美國的規(guī)定充分肯定了行政內(nèi)救濟的地位，肯定了行政機關(guān)擁有解決問題的權(quán)利。
2．救濟機構(gòu)地位的獨立性原則。救濟機構(gòu)地位的獨立性原則，要求實施救濟的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持獨立的地位，特別是在機構(gòu)設(shè)置上保持獨立，從而使得救濟機制在動作時既不偏袒原告，也不偏袒被告。實施救濟的機構(gòu)無論是復(fù)議機關(guān)還是人民法院，都應(yīng)保持獨立地位，自主行使權(quán)利，不受任何個人和其他組織或部門的控制。這種獨立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特別是不能偏袒行政主體一方。（周佑勇，1997）在我國，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，這樣的地位決定了其與相對人發(fā)生沖突時，無形中占有優(yōu)勢地位。特別是在行政內(nèi)救濟中對行政主體一方 的偏袒現(xiàn)象時有發(fā)生，極大地損害了相對人的利益，敗壞了社會風(fēng)氣。因此，強調(diào)救濟機構(gòu)的獨立地位尤為重要。強調(diào)"在機構(gòu)的設(shè)置上保持獨立"要求行政救濟機構(gòu)與行政機關(guān)中的其他部門分離，具有專門的組織體系和專業(yè)人員，不受其他部門和人員的支配和控制。（李艷梅、董翔宇，20__）
（三）對現(xiàn)在我國行政不作為救濟理論的淺見
1．對我國三大救濟方式的總體看法。雖然我國有三大行政救濟方式，也有三大相關(guān)法律規(guī)定，但是細究起來，我國行政不作為的救濟制度并不完善，尚存在諸多問題，無論是在相關(guān)的救濟條款還是救濟原則、救濟范圍等方面都或多或少的存有缺陷，有待完善。（王周戶、王麟，20__）本文擬通過理論和立法方面的完善，進一步尋找阻礙司法實踐中各項救濟措施落實到位的原因，并加以解決。
2．我國行政不作為救濟理論之具體缺陷。第一，行政不作為的救濟對象欠確切。《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》對行政不作為的救濟對象均有規(guī)定。《行政訴訟法》第11條規(guī)定了人民法院受理公民、法人、其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：認(rèn)為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的。《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定，有下列情形之一的公民、法人或其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：認(rèn)為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證的證書，或申請行政機關(guān)審批登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的；申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的。從上述規(guī)定可以看出我國法律主要采用列舉式規(guī)定了行政不作為的救濟對象，即申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證和資格證的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的；申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的。在這三種情況下，行政相對人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，符合國家賠償條件的還有權(quán)獲得國家賠償。但是，根據(jù)行政主體行使職權(quán)的條件不同，可以將行政行為分為依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為。而我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》未將依職權(quán)的行政不作為納入救濟范圍，救濟對象規(guī)定的范圍過窄。第二，行政不作為的救濟范圍過窄。根據(jù)我國法律的規(guī)定，行政不作為的救濟范圍是侵害相對人合法權(quán)益的具體行政不作為。但與此相對應(yīng)的侵害公共利益的行政不作為以及對抽象行政不作為的侵害在我國卻得不到有效的法律救濟。對于侵害公共利益的行政不作為，它所造成的后果，大多體現(xiàn)為直接侵犯了具體行政相對人的合法權(quán)益。但在某些情況下，行政不作為也有可能侵犯公共利益。比如公安機關(guān)對在公共汽車上盜竊該車上公共物品的小偷放任不管，就損害了公共利益和公共秩序。既然實踐中存在這種侵害公共利益的行為，那么在立法上就應(yīng)相應(yīng)地做出規(guī)定，使立法進程與現(xiàn)實發(fā)展和諧一致。這不僅有利于相對人權(quán)利的保護，更有利于整個社會秩序的良好發(fā)展。對于侵害相對人權(quán)益的抽象行政不作為來說，因為抽象行政不作為是行政主體針對不特定的人或事做出的具有普遍意義的行政不作為，表面上與行政相對人關(guān)系不大，所以通常不為人們所重視。但是現(xiàn)實生活中確實有抽象行政不作為的現(xiàn)象存在，既然有抽象行政不作為現(xiàn)象存在，就應(yīng)建立一個合法的審查機制，特別是司法審查機制，從而解決這些問題。通過相應(yīng)的司法審查機制對抽象行政行為進行救濟的做法值的借鑒。因此，我國應(yīng)允許利害關(guān)系人申請廢除或修改已喪失存在依據(jù)或與目前形式相悖的行政法規(guī)和規(guī)章，只有這樣才能使涌現(xiàn)出的各種問題得以及時地發(fā)現(xiàn)，并且做到有法可依。第三，我過現(xiàn)行法律法規(guī)對行政不作為的具體表現(xiàn)形式?jīng)]有做出明確規(guī)定，這樣對行政主體行政不作為難以定性，對行政不作為的認(rèn)識也難以上升到理性層面，導(dǎo)致行政主體有時候都不知道一個行為是不是行政不作為，對處于相對弱勢的行政相對人來說更加糊里糊涂，這樣既不利于行政主體的自身建設(shè)，也不利于維護行政相對人的合法權(quán)益，更不利于法院和行政復(fù)議機關(guān)解決問題。
