時間：2022-08-21 19:41:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村土地整理，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、土地整理與土地優(yōu)化配置的重大意義
在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理的概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。
（一）改善農業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增效
土地整理主要針對改變溝河交錯、地類交叉、渠系老化不配套的土地現(xiàn)狀，進行水利設施配置、道路和林網(wǎng)建設，從而可以極大地改變農業(yè)生產(chǎn)基礎條件，降低農業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農業(yè)增產(chǎn)增效。地類一致、高低一致的田塊有助于實現(xiàn)農業(yè)機械化生產(chǎn)，擴大農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模面積；合理配套的田間排灌渠系可提高輸水和排水能力，降低輸水過程中損失，提高農田防洪抗?jié)衬芰Γ回炌ㄌ镩g的機耕路為農業(yè)機械化生產(chǎn)提供了基礎條件，并延伸了農民到田頭工作的出行距離。
（二）增加有效耕地面積，緩解耕地面積減少趨勢
土地整理凈增耕地的來源主要有：
第一，農田整理通過歸并畸零不整的農田、田坎、溝渠和田間道路，使其成為單塊較大的農田，即可新增不少有效耕地面積。據(jù)調查，農田通過整理一般都能新增5%-10%的耕地面積，僅此一項整理最終完成后，就可新增耕地面積近666.7萬公頃。
第二，村莊土地整理。若按國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》的上限指標人均建設用地150平方米計算，即使到達人口高峰年時，農村建設用地還可以騰出近680萬公頃土地，若50%能恢復為農田，可增加耕地340萬公頃。
第三，工礦廢棄地及災毀地復墾整理。我國目前因開采礦產(chǎn)資源造成塌陷、挖損、壓占、破壞廢棄的土地約280萬公頃，按33%復墾率訓滇，通過復墾整理土地可增加耕地93.3萬公頃。通過三項土地整理可增加耕地1100萬公頃，從耕地數(shù)量上一定程序上保證了我國人口高峰年時糧食安全的物質基礎。
（三）改善農村生活和居住環(huán)境，提高農民生活質量
農業(yè)和農村現(xiàn)代化現(xiàn)階段的最終落腳點在于提高廣大農民的生活質量和生活水平，體現(xiàn)在土地整理中，也從單純地增加耕地面積轉為改善農村的整體風貌。如重視農田防護林的建設，樹種選擇考慮防風與美觀兼顧；實行殯葬改革，進行墳墓遷移，進行集中統(tǒng)一安置；對農民新村進行統(tǒng)一規(guī)劃，將改善農民居住水平與提高建設用地率相結合；保護水體不受影響，并在外河兩側進行河堤建設，保證農業(yè)生產(chǎn)和居住安全。
（四）土地整理有利于社會主義新農村建設
土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯(lián)，我國近七成人生活在農村，據(jù)測算，農民40%-60%的經(jīng)濟收入和60%-80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農村建設的首要選擇和重要支撐。
二、當前我國土地整理工作中存在的主要問題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠
土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，關于如何整理，土地管理部門和其他相關部門雖然開展了大量研究，但研究工作有的是建立在經(jīng)濟學基礎上，有的是借鑒生態(tài)學的原理，缺乏充分的科學依據(jù)和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規(guī)范，揭示的不是整體整理工作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題。如大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理工作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導，使各地土地整理工作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學理論基礎。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強
第一，將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象工程的政績標志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農田實現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整工程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求數(shù)量，忽視了對質量的重視。為了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結果是很多地區(qū)整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數(shù)量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態(tài)平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發(fā)復墾、增加的大多是邊遠地區(qū)的耕地，質量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補充少，我國耕地生產(chǎn)能力下降更多。
（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷
由于歷史遺留問題，土地制度歷經(jīng)變遷，當前，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農村土地權屬問題難以得到確認，而且農民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。
（四）土地整理資金投入嚴重不足
土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來源匾乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發(fā)整理專項資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利進行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權屬調整難以進行
土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時還會發(fā)生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要。由于農民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現(xiàn)有的土地權屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調。但是農村現(xiàn)行下耕地承包經(jīng)營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發(fā)整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頌布土地整理的法律、法規(guī)、這在一定程度上制約了土地整理工作的深入開展。
三、土地整理對土地資源優(yōu)化配置的影響
現(xiàn)代西方經(jīng)濟學家將土地資源保護看成是如何實現(xiàn)土地資源在時間上的最佳配置問題。美國經(jīng)濟學家雷利．巴洛維，在其發(fā)表于1978年的著作《土地資源經(jīng)濟學》中，把土地資源分為四大類型：流量資源、存量資源、生物資源和土地資源。巴洛維教授認為，“只要管理得當，大多數(shù)土地資源可以長期利用，并得以保持其生產(chǎn)力，因此，這類資源的保護問題是一個最有效利用資源而同時保護長期生產(chǎn)力的問題。
（一）緩解人地矛盾，實現(xiàn)耕地占補平衡
通過合理地規(guī)劃選址、確定項目，可增加大量的耕地。周村區(qū)通過農田整理、廢棄磚場復墾、退園還耕、未利用土地開發(fā)、村莊整理等形式，共增加耕地面積8239.27畝，扭轉了多年來耕地面積減少的趨勢。
（二）優(yōu)化農業(yè)用地結構，提高農業(yè)用地質量
整理后的土地質量都較以往有了大幅度的提高，農業(yè)用地整理都以建設標準農田為目標，實現(xiàn)“田成方、渠相連、林成行、路相通”，建設用地整理以達到可耕地狀態(tài)為基本要求，實施分步實施。
整理前田塊布局率亂，影響作物的光照、通風。同時，田塊中田埂、溝渠等數(shù)量較多，通過土地整理，對溝渠、田埂重新進行規(guī)劃布局，不僅提高溝渠的質量標準，而且提高了土地的可利用率。整理中還增加了田間道路，為農業(yè)機械作業(yè)提供了較好的條件。
（三）提高建設用地利用率，優(yōu)化建設用地結構
相對于城鎮(zhèn)用地而言，農村居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出較粗放的土地利用水平。通過土地整理，將一些閑置、廢棄、分散的農村居民點重新進行整理，將新建農村居民點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，可降低占地面積，提高建設用地利用率，將農村居民點和獨立工礦用地在建設用地內部的比例下降。
（四）實現(xiàn)土地用途分區(qū)的布局優(yōu)化
對整理后新增耕地面積納入基本農田保護區(qū)，作為一類基本農田加以保護，可提高基本農田質量，實現(xiàn)對基本農田的動態(tài)管理。通過土地整理農業(yè)用地區(qū)逐漸連片成方，取得了規(guī)模效益，也能從一定程度阻止建設用地的無序蔓延和“攤大餅”發(fā)展。一些項目區(qū)在實施后都樹立了基本農田保護標志埋設了界樁，起到了保護基本農田和農業(yè)用地的警示作用。
關鍵詞：農村用地，土地整理，問題對策，規(guī)劃保護
隨著社會的發(fā)展，人地之間的矛盾也日益激化，未來建設的用地量必定會突破當前的用地儲備，建設用地必然會占用一部分農用地，尤其是耕地，耕地的占補平衡形勢越來越嚴峻。如何確定土地整理項目投資的新方向，以實現(xiàn)保護耕地的目標，并采取一定的投資方式保護現(xiàn)有耕地，進一步穩(wěn)定糧食耕種面積，提高耕地產(chǎn)出率，這對于探討我國農村土地整理的問題及對策有一定的價值意義。碩士論文，問題對策。
一、固始農村土地整理的現(xiàn)狀與問題
1.1城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展比較緩慢
由于固始縣特殊的自然條件、經(jīng)濟基礎、區(qū)位和觀念等諸多方面的原因，造成城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)發(fā)展比較緩慢。全縣33鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有8個建制鎮(zhèn)，建成區(qū)面積只有19.6個/千平方公里，人口只有17.73人，占全縣總人口11.63%。城鎮(zhèn)不但數(shù)量小，而且規(guī)模小。碩士論文，問題對策。固始作為全縣的政治、經(jīng)濟、文化中心，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)滯后，尚不能很好地直到帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用，經(jīng)濟功能薄弱，總體規(guī)模偏小，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本以單一的行政中心為主，并有傳統(tǒng)農產(chǎn)品加工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小規(guī)模的集市貿易，集聚能力和服務功能薄弱，職能單一，處于低層次發(fā)展階段。
1.2土地松散，土地整理功能得不到發(fā)揮
在固始縣人均建設用地普遍偏高，居住用地占城市建設用的比例較大，“一戶一樓，一家一院”的傳統(tǒng)農村型居住方式仍是目前小城鎮(zhèn)居民普遍采用的居住形式，從而導致土地松散，人口松散，土地整理功能得不到發(fā)揮。而目前，增加耕地數(shù)量、補償因非農建設占用的耕地一度成為土地整理的唯一目標，致使土地整理的綜合功能得不到充分發(fā)揮，甚至產(chǎn)生了很多負面影響，如重數(shù)量輕質量、占優(yōu)補劣、開發(fā)不該開發(fā)的土地、破壞生態(tài)景觀環(huán)境等種種問題。
盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但土地整理項目重申報輕建設，工程質量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農村建設的背景下，目前土地整理還未與新農村建設緊密結合，影響了土地整理綜合性的顯現(xiàn)與發(fā)揮，導致了土地整理與新農村建設目標相脫節(jié)的現(xiàn)象。
二、土地整理的對策與方法
2.1加強土地整理政策的宣傳，調動農民群眾的主人翁意識。
《土地管理法》強調'按土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境'。土地整理的目的，在于優(yōu)化土地利用結構，改善土地耕種條件和質量，服務于農業(yè)、農村和農民，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，土地整理在工程項目的規(guī)劃設計階段，就要廣泛取得農民群眾的理解和支持，使土地整理能切實解決農民群眾生產(chǎn)、生活中的實際困難和問題。真正把土地整理工程做成德政工程和民生工程，促進農村社會經(jīng)濟發(fā)展。所以就要加強土地整理政策的宣傳，讓土地整理的政策優(yōu)勢深入人心，充分調動農民群眾的主人翁意識，還要主動接受農民群眾的質量監(jiān)督。
2.2規(guī)劃應因地制宜，做到保護和利用
新農村建設中土地整理規(guī)劃方案的制訂應貫徹民主政治原則，使土地整理規(guī)劃的實施具有廣泛的群眾基礎。碩士論文，問題對策。規(guī)劃時應參考村、組的界線。由于我國現(xiàn)階段農村土地采取的是農村集體承包制度，各村、組的土地存在明確的界線。有些規(guī)劃在設計中忽視了村、組界線的存在，經(jīng)常會引起不必要的糾紛。因此，在規(guī)劃時，應盡量考慮村、組的界線，設計上可以不存在明顯的界線，但在單元劃分上應考慮。
在土地整理的立項階段，應向公眾公示土地整理項目區(qū)的具體區(qū)位，項目的性質和實施時間；在項目的規(guī)劃形成階段，調動公眾的積極性，讓公眾參與到規(guī)劃的調研中，把公眾的意愿帶入規(guī)劃草案當中，使規(guī)劃方案盡可與公眾利益一致。同時，規(guī)劃應尊重當?shù)剞r民的生活習慣，能利用原有設施應盡量利用。有些道路是農戶長期在生產(chǎn)和生活中形成的，存在一定合理性。碩士論文，問題對策。規(guī)劃應因地制宜，做到保護和利用，經(jīng)濟效益和社會效益統(tǒng)籌兼顧，相互協(xié)調，符合當?shù)貙嵡楹屯恋乩媚甓扔媱澋脑瓌t。碩士論文，問題對策。積極推進社會主義新農村建設。
三、加強規(guī)劃管理，實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展
加強土地的規(guī)劃管理，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，必須通過建立和完善一系列調控機制來實現(xiàn)。由于城鎮(zhèn)對土地集約化利用程度比農村要高，有必要對建成區(qū)及周邊的用地進行細致的評價，在提高土地的使用效率和地價的基礎上，保證城鎮(zhèn)建設有足夠的土地供給。城市規(guī)劃主要是通過控制規(guī)劃期內的城市建設規(guī)模和實施土地供應年度計劃管理來實現(xiàn)。主要包括開源、節(jié)流、規(guī)劃控制、經(jīng)濟手段等調控機制，并建立與有效保護耕地，集約利用土地、保障土地最大收益相適應的土地產(chǎn)權制度等。在規(guī)劃的指導下，按照批準的城市建設規(guī)模和年度經(jīng)濟發(fā)展需要，從嚴控制土地供應規(guī)模。同時增強規(guī)劃對土地性質及環(huán)境保護的調控功能，切實按照可持續(xù)發(fā)展的原則對各種生態(tài)資源進行有效保護和利用，控制合理的環(huán)境容量和科學的建設標準。
總而言之，我國目前土地整理中的公眾參與還只是一種低層次的參與。土地行政主管部門應組織召開公眾聽證會，以聽取公眾意見，修改和完善土地整理規(guī)劃；土地整理規(guī)劃實施階段要發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督的作用。促進農村和諧發(fā)展在規(guī)劃實施中，土地行政主管部門應協(xié)調好施工單位、監(jiān)理單位和農戶以及其部門的協(xié)調工作。碩士論文，問題對策。公眾參與土地管理項目，可直接了解項目各方面的情況，提出意見，起到彌補單純技術研究的不足，使規(guī)劃方案更加可行，設計更加科學，實施更為順利。
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關鍵詞：農村土地 問題 對策
0 引言
專家預測來，中國今后建設過程中在用地量這方面會出現(xiàn)很大的改變，建設用地將使用到一定的分農用地，特別是耕地，耕地的占補平衡形勢變得更為嚴重。怎樣在既滿足國家政策需要，又不影響農村經(jīng)濟發(fā)展的同時來保護耕地，這是一個需要解決的問題。我國需要制定相關的投資方式對現(xiàn)有耕地保護，以此保證足夠的糧食耕種面積，這種對我國農村土地整理過程中能夠發(fā)揮重要的作用。
1 我國農村土地整理出現(xiàn)的問題
1.1 新增耕地造假現(xiàn)象普遍
增加有效耕地面積是土地整理的主要目標，這是為了防止國家以及區(qū)域的耕地量得到保證。而實際操作中很多時候將重點放在看數(shù)量上，而為重視起土地的使用情況。為實現(xiàn)土地整理標準所劃定的新增耕地率，政府單單決定使用采用 “多出地”，很多時候會把小田歸并為大田，對耕田隨意處理，胡亂擴大耕地的數(shù)量，使得良田被破壞浪費。
對于經(jīng)過開發(fā)而增加的耕地是否可以達到種植和耕作的標準，在現(xiàn)實考察過程中未出現(xiàn)相應的適宜性評價和分析。在土地整理過程中對原有耕地的不規(guī)則占有，使得耕地質量在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢，這就無法滿足耕地質量不斷提升的最終目標需要。這對當前政府積極實施土地保護政策是相互背離的，而政府也應該采取相應的措施進行有效地處理與解決。
1.2 農民權益難以得到保障
土地整理主要是參照節(jié)約用土地的規(guī)定，對土地進行重新劃定，通常采取措施對形狀不規(guī)則、達不到機械耕作要求的土地，可以利用相關的手段將其轉化為整齊、規(guī)則、能使用于集約經(jīng)營的土地，這樣就能促進農業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這也是達到了社會主義現(xiàn)代農村的需要，積極構建社會新型農村的要求。而土地的用途和位置發(fā)生轉變后，將對造成土地權屬的變化，實施土地整理常常會把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計劃，這就需要進行土地權屬調整，其主要目的是為了實現(xiàn)土地整理的內容。
實施土地整理必須要以農民自身的農業(yè)利用為重點，從農民的角度出發(fā)實施相關的策略。當前，土地整理開展時常常關系著田塊重劃、房屋拆遷、遷墳騰地等問題，而這些事項都和農民的實際利益有著密不可分的關系。土地權屬是農民較為關注的一項問題，涉及到了許多方面的利益劃分，例如：所有者、使用者、經(jīng)營者等。而我國農村的土地的使用率依舊較低，如：田塊凌亂，水利配套設施老化，使得規(guī)劃指導結果難以達到預期的效果，這主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建設，空心村等比較普遍。這主要是因為土地整理能夠對上述現(xiàn)象進行合理的調整，改善不良影響或結果。而在實際運行時出現(xiàn)了強制性命令農戶拆遷房屋、遷墳騰地填埋坑塘等，這就破壞了農民的正常利益。若沒有得到農民的允許就在材料中代簽公眾參與意見，以此實現(xiàn)爭取土地整理項目的目的，或占用農戶所耕種的土地完成基礎設施建設，這些都會影響到農民的自身實際利益。。土地對于農民而言是生活的保證，是農民生存發(fā)展的重要條件，若以這種違背農民意愿的方式是錯誤的。開展土地整理屬于跨權屬界限的整體調整，這就會給農民的利益帶來影響，削弱了農民參加農業(yè)生產(chǎn)的積極性。
1.3 土地整理功能難以顯現(xiàn)
綜合發(fā)展主要強調把土地整理與農村結合起來發(fā)展，其目的在于把內容與空間組織、管理相互統(tǒng)一，這樣就使得土地整理的綜合功能得到以充分發(fā)揮。當前，增加耕地數(shù)量、補償因非農建設占用的耕地是整個土地整理的重要目標，這也使得土地整理的綜合功能難以起到應有的作用，有時還會引起較大的不良影響，例如：重數(shù)量輕質量、占優(yōu)補劣、開發(fā)不利、破壞環(huán)境等一系列問題。
盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但土地整理項目重申報輕建設，工程質量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農村建設的背景下，目前土地整理還未與新農村建設緊密結合，影響了土地整理綜合性的顯現(xiàn)與發(fā)揮，導致了土地整理與新農村建設目標相脫節(jié)的現(xiàn)象。
2 我國農村土地整理的真確措施
2.1 發(fā)揮各個土地的作用
2.1.1 綜合村、組的界線。當前中國發(fā)展時期運用的制度為農村集體承包制度，各村、組的土地已經(jīng)劃分出了明顯的界線。而政府制定相應的規(guī)劃工作往往忽視了村、組的界線，這樣造成劃分不清就引起了不同的利益糾紛。這就需要政府及相關部分在制定界限時把村、組的界線問題全面考慮到位，設計上一般允許不存在明顯的界線，但在單元劃分上必須認真對待。
2.1.2 結合當?shù)剞r民的習慣。在規(guī)劃土地時有需要將現(xiàn)有的設施積極運用起來，對于部分道路需考慮到是農戶長期在生產(chǎn)和生活中出現(xiàn)的，其具備一定的合理性。規(guī)劃過程中需堅持“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”的模式，當在原有的路、溝、渠周圍搭建類似的設施時，要將原有的設施綜合考慮起來，一次來滿足農民習慣的生產(chǎn)、生活方式，還能減少資金投入本。在規(guī)劃土地過程中需要對土地進行有效的保護，最好結合經(jīng)濟效益和社會效益展開，兩者保持協(xié)調統(tǒng)一，這樣才能保證土地的使用達到當?shù)貙嵡楹屯恋乩玫挠媱澮蟆＿@就需要在土地整理時立足于實際，以達到社會主義新型農村建設的要求，這樣才能達到服務農業(yè)、農村、農民的需要，以促進社會主義新農村的建設。
2.2 堅持民主政治原則
在加強新農村建設過程里需要對土地整理提出相應的要求，必須要在堅持民主政治原則下進行，這樣才能保證土地整理規(guī)劃發(fā)揮出應有的作用。而作為公眾能夠積極參加到土地管理項目里，能夠對各個項目的內容有個深刻的了解，并根據(jù)實際情況給出相應的建議，這樣既能彌補技術上的缺失，也能到達方案設計的實際要求，讓規(guī)劃方案及設計變得科學合理。土地整理能夠讓農民切身體會土地整理的作用，維護了農民自身的實際利益，調動公眾參與農業(yè)發(fā)展的積極性。
2.3 協(xié)調好各種內部關系
促進農村和諧發(fā)展在規(guī)劃實施中，土地行政主管部門應協(xié)調好施工單位、監(jiān)理單位和農戶以及其部門的協(xié)調工作。當項目規(guī)劃方案實施出現(xiàn)不合理時，由施工單位報監(jiān)理單位，認可后上報土地行政主管部門，土地行政主管部門應在15日之內給予答復，以免造成嚴重地延誤工期和耽誤農民的種植時間。當項目規(guī)劃實施中出現(xiàn)需要同其他部門協(xié)調時，如遷移道路中的電線桿等，由施工單位和監(jiān)理單位上報土地行主管部門后，土地行政主管部門有義務協(xié)調相關部門解決。
3 小結
總之，建設社會主義新農村是我國當前和今后相對長一段時間的重大歷史任務，是系統(tǒng)解決“三農”問題的戰(zhàn)略措施。為了農村更和諧地發(fā)展，我們要合理利用耕地，采取有效措施處理好當前面臨的問題，為建設社會主義新農村而做出努力。
參考文獻
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關鍵詞：土地整理；生態(tài)景觀；低碳；道路；農村
中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：
經(jīng)過IPCC報告顯示，人類生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的二氧化碳、甲烷等溫室氣體是造成全球氣候變暖的主要元兇。我國的碳排放量還缺乏切實的數(shù)據(jù)，但只要約束好土地的使用情況，就能夠減少居民生活中的碳排放量。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，我國農村的人均碳排放量比城市居民的人均碳排放量要多。這是因為農村的發(fā)展沒有先進理論和技術的指導。如果繼續(xù)放任農村的碳排放量，那么就可能會造成更大的成本損失。并且以后在農村做低碳減排工作，成效也不會很高。因此，我國必須要建設起低碳理念下的新農村。
我國和世界其他國家的國情不同，國外很少有研究農村土地整治的資料，因此，我國若對土地整理，并實施低碳建設，存在著一定的理論和技術困難。除此之外，我國各地區(qū)的農村土地整理對低碳生態(tài)景觀建設也不夠重視。國內的土地整理是調整土地之間的關系，并綜合的整治田林路村。而農村的道路建設研究是農村結構規(guī)劃、控制密度、功能混合的規(guī)律建議。通過對農村土地整理、道路生態(tài)景觀規(guī)劃設計，認為低碳建設要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，并保證其地域的文化特色，注重政府和公眾共同參與決策和規(guī)劃設計。
1對當前農村土地綜合整治工作的幾點思考
農村土地整理和道路景觀建設，是農村集體按照集約化土地的原則，對項目區(qū)內的水、田、林、路、村以及森林灘涂等農村自然景觀進行整理，合理的布置和規(guī)劃好布局。農村土地綜合整治工作，在實施之前需做好規(guī)劃的準備。要顧及到整治后所涉及的各個方面。農村地域比較城鎮(zhèn)廣闊，但多數(shù)屬于生態(tài)土地和農作土地。不合理的整治，雖可能會增加農村可使用的土地，但也會損害農村內原有的生態(tài)景觀。農村土地的綜合整治，需遵循開發(fā)荒廢多余土地，保護生態(tài)土地為原則。整治后的新農村，既要合理美觀，也要增加農民的收益。
農村土地整治，可以將農村特定區(qū)域內的耕地數(shù)量減少，增加當?shù)氐某擎?zhèn)建設用地。在農村土地綜合整治中，項目區(qū)之內的農民需要做好整理土地、搬遷安置、復墾以及維護生態(tài)環(huán)境、配備生活基礎設施等。農村內首要的整治工作就是整理農用地。對農村內的水、田、路、林進行綜合整治，促進自然生態(tài)和農村生產(chǎn)有機統(tǒng)一。這樣能夠促進農村的基礎建設，也能夠改善村民的生產(chǎn)條件，提高農田的糧食產(chǎn)量。整治之后，既能增加有效的耕地，也不會減少原有的農田總量，糧食產(chǎn)量不會有所降低。其次就是整治集體的建設用地和村莊。復墾集體建設用地和空閑的宅基地，可以促進村莊的統(tǒng)一整治，并促進整個村莊的整潔和美觀。再就是讓農村發(fā)展成為現(xiàn)代農業(yè)、城鄉(xiāng)一體化。土地的流轉可以實現(xiàn)規(guī)模化的農村經(jīng)營模式。而農村多余的建設用地，可以給予城鎮(zhèn)使用，減少城鎮(zhèn)用地難的問題。土地極差增值的收益，可以促進新農村建設。
2農村土地整理道路建設中出現(xiàn)的問題
農村土地整理道路中，不重視生態(tài)效益。土地整理主要是水文、植被、土壤等因子變化引起了生態(tài)系統(tǒng)的服務功能變化。整理前后要保證生態(tài)系統(tǒng)的氣候調節(jié)、固碳制氧，維護物種多樣性。我國農村道路建設，多以水泥化建設為主，以現(xiàn)代化技術介入，并不注重道路的生態(tài)效益。農村的道路綠化，也很少重視生態(tài)環(huán)境的提高和生物的多樣性。綠化的適應能力差，農田施肥的投入高，容易傷害生態(tài)環(huán)境，并產(chǎn)生大量的碳排放。
道路景觀設計缺乏低碳理念。道路是村民的運輸和通行空間，也是農村文化傳播和發(fā)展的必要條件。道路生態(tài)景觀表現(xiàn)著農村獨有的鄉(xiāng)土氣息，反映出農村的文化景觀遺產(chǎn)。因此，道路設施規(guī)劃要有鄉(xiāng)村特色和藝術感染力。我國農村土地整理還沒有意識到低碳理念的重要性，除了在鄉(xiāng)村看到部分的太陽能熱水器和路燈之外，很少有低碳應用的景觀。
3農村土地整理道路生態(tài)景觀規(guī)劃設計
3.1提升農村景觀的自身價值
在低碳理念下對農村土地道路進行整理，需要將土地模型轉變?yōu)榫坝^模型。景觀是將各種因素結合為一體的地域風貌，是自然和人為因素共同影響的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村均具備景觀風貌和特征，而且是不斷影響和積累的。無論這樣的景觀是否會被觀眾所重視和注意，都為地區(qū)的自然和人文歷史發(fā)展做出了貢獻。在對農村土地整理道路生態(tài)景觀規(guī)劃設計時，要注重提升農村景觀本身的價值，將農村特有的地域景觀進行維護和延續(xù)。而這，也是土地整理和土地復興的關鍵內容。
3.2建設綠色基礎設施
生態(tài)景觀的規(guī)劃設計，有多種的手段。將其轉變?yōu)榫坝^結構的辦法有兩種。一種是按照生物空間分布和景觀生態(tài)學的原理，將農村道路的生態(tài)環(huán)境提高。而這不單單包括池塘生態(tài)系統(tǒng)，也包括樹林生態(tài)系統(tǒng)。研究半自然的景觀規(guī)模和類型，尋找外界敏感影響源。從而規(guī)劃出核心區(qū)、潛在廊道和緩沖區(qū)等。在每一個區(qū)域內合理的進行規(guī)劃，建設起綠色基礎設施。第二種方法是根據(jù)農村的生物地理理論、生物適宜性原則，根據(jù)每一個物種的基本狀況，也分成核心區(qū)、潛在廊道和緩沖區(qū)，保證物種的合理繁衍，形成生態(tài)化的綠色經(jīng)濟。植被和物種，都會為低碳理念下的土地整理提供有力的幫助。
3.3開展土地多功能性設計
農村土地不僅可以產(chǎn)出糧食作物和經(jīng)濟作物，還可以進行水文調節(jié)、凈化廢棄物以及保護生物多樣性、形成地域文化景觀等功能。農村土地整理，要保證其服務生態(tài)景觀的能力，并且營造科學合理的空間格局。景觀生態(tài)學內的景觀結構理論，表述了農村土地道路中的田塊、田埂、防護林等景觀所擁有的重要作用。土地可以涵養(yǎng)生態(tài)，道路屬于線性因素，具有運輸和美學的視角。景觀框架的調整，離不開生態(tài)環(huán)節(jié)和景觀格局的作用。推動鄉(xiāng)村不斷提高自身的連續(xù)性和多元化。并合理的對道路生態(tài)景觀進行規(guī)劃，避免景觀的破碎化。土地，可以向多功能的方向發(fā)展，例如開展林業(yè)生態(tài)建設、或者營造多元化的群落結構，從而開展低碳。
3.4拓展項目實施機制
農村土地整理道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設計，涵蓋了許多不同的行政機構，并且營造了以政府主導，部門聯(lián)動的工作體系。在規(guī)劃設計時，需要制定科學合理的步驟、規(guī)范的體系，并推動公眾參與其中。在科技方面，強調可視化，調動公眾的參與積極性，并傾聽公眾的規(guī)劃設計思想。拓展項目的實施機制，營造農村土地整理的信息網(wǎng)絡。
結束語：
建設新農村的過程中，對土地整理和道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設計，不是對村莊的附屬規(guī)劃，也不是僅僅對農村外表進行綠化裝飾。它是融合多種學科的思想，綜合塑造農村的景觀。并且在其中考慮到了經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等層面。由于低碳理念的影響，農村土地整理道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設計，需要更注重對自然生態(tài)的影響。既要保證綠色經(jīng)濟、也要促進新農村的生態(tài)景觀舒適和諧，富有現(xiàn)代化的氣息。
參考文獻：
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提出如下意見，農業(yè)部、國家檔案局下發(fā)了關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》農經(jīng)發(fā)〔〕12號）以下簡稱《意見》現(xiàn)轉發(fā)給你并結合我市農村土地承包經(jīng)營權確權頒證（以下簡稱農村土地確權頒證）檔案管理工作實際。請一并貫徹執(zhí)行。
一、規(guī)范農村土地確權頒證檔案整理工作,統(tǒng)一標準。
主要集中在各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）各行政村（社區(qū)）各地要按照不同檔案門類進行準確區(qū)分，農村土地確權頒證工作中形成的大量文件材料。對農村土地確權頒證業(yè)務工作中形成的檔案材料，應當納入專門檔案管理；對各種會議材料、計劃總結、統(tǒng)計匯總等檔案材料，應當納入文書檔案管理；對電子聲像類檔案材料，應當納入電子檔案、聲像檔案管理。
一）文書檔案類文件材料
包括機構成立、意見、方案、指導性通知、計劃、總結、簡報、會議記錄、規(guī)劃、報告、檢查記錄、統(tǒng)計匯總等文件材料。1.歸檔范圍。各區(qū)縣（自治縣）人民政府、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）農村土地確權頒證工作中形成的文件材料。
分為永久和定期，2.保管期限。按照《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》國家檔案局令第8號）要求。定期一般分為30年和10年。
以“件”為單位，3.整理要求。各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）整理這部分文件材料時應納入機關文書檔案統(tǒng)一整理歸檔。按照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕34號）進行整理。
按《市村級檔案管理辦法》規(guī)定，各行政村（社區(qū)）整理這部分文件材料時。統(tǒng)一納入村級文書檔案的經(jīng)濟發(fā)展類”按照《市文書立卷與案卷構成的一般要求》或《市機關歸檔文件整理實施細則》要求，以“卷”或“件”為單位進行整理。
二）農村土地確權頒證專門檔案類文件材料
1.歸檔范圍。農村土地確權頒證材料包括農村土地確權頒證入戶核實（匯總）表、國土“二調”面積核實表、田（土）面積丈量記錄表、現(xiàn)場勘界確認材料、承包土地空間位置圖、農戶委托書、承包土地確認面積公示表、農戶簽字確認的承包地塊及面積分攤表、農戶土地承包經(jīng)營權證登記簿、土地承包經(jīng)營權證書登記表、新證領取表、原證注銷登記表、公告材料；土地承包情況匯總清冊、土地承包經(jīng)營權登記臺賬；農村土地確權頒證人員花名冊、集體經(jīng)濟組織成員討論形成的承包面積確認落實方案、村民代表會議決議、會議記錄；補充完善的土地承包（流轉）合同、依法調整承包土地方案、注銷（變更）土地承包經(jīng)營權申請、登記材料；其他方式承包申請頒發(fā)農村土地承包經(jīng)營權證書申請、登記等材料；其他農村土地確權頒證專門檔案材料。
2.保管期限。農村土地確權頒證檔案永久保管。
此次農村土地確權頒證工作結束后，3.整理要求。各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)行政主管部門在農村土地確權頒證工作中形成的農村土地確權頒證檔案作為自身全宗內一種專門檔案保管。農村土地承包經(jīng)營權證登記簿一式二份。必須移交區(qū)縣國家綜合檔案館保存一份，農業(yè)行政主管部門用作日常登記管理留存一份。
應以各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）為獨立全宗單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級的農村土地確權頒證檔案。集中統(tǒng)一整理，參照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕34號）要求，以“件”為單位進行整理。一般以每戶形成的且能按戶分開的所有文件材料作一件，用線或不銹鋼釘裝訂，同一全宗內以行政村（社區(qū)）順序依次排列，同一行政村（社區(qū)）中按村民小組順序依次排列并從1開始編制順序號，加蓋歸檔章、編制歸檔文件目錄，裝入文書檔案盒保管。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（街道辦事處）形成及整理農村土地確權頒證檔案時，可根據(jù)需要一式數(shù)套。
村（社區(qū)）級農村土地確權頒證專門檔案參照上述方法整理。
三）電子檔案、聲像檔案類文件材料
農村土地確權頒證工作中形成的電子、聲像檔案的歸檔整理按照國家和市相關要求執(zhí)行。其中電子檔案按照《市電子文件歸檔與管理細則》執(zhí)行；照片檔案按照《市照片檔案收集整理實施細則》渝檔發(fā)〔〕36號）執(zhí)行；聲像檔案按照《市檔案局關于進一步加強聲像檔案管理的通知》渝檔發(fā)〔〕43號）執(zhí)行。
請按《意見》要求，原缺失二輪承包方案、合同、申請書、臺賬等補充完善材料。分類歸檔。
二、做好農村土地確權頒證檔案移交和利用工作,強化服務。
要按照農業(yè)部、國家檔案局《意見》要求，各區(qū)縣（自治縣）農業(yè)、檔案行政主管部門。切實加強對本轄區(qū)農村土地承包檔案管理工作的指導和服務，充分抓住本次開展農村土地確權頒證工作的有利時機，認真做好相關管理工作，全面規(guī)范完善農村土地承包檔案。
一、指導思想
以科學發(fā)展觀為指導，以促進市社會經(jīng)濟全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展為目標，以《第二次全國土地調查技術規(guī)程》為依據(jù)，按照省國土廳要求，結合市經(jīng)濟社會實際狀況，開展農村土地變更調查試點工作。
二、主要任務
采用新技術、新方法，加快調查進度，提高調查質量，保持第二次土地調查利用數(shù)據(jù)和圖件的現(xiàn)勢性，為建立健全農村土地變更調查制度、滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理需要提供基礎數(shù)據(jù)。著力解決土地變更調查體制、機制、以及保障措施等方面的問題，加快國土資源的信息化管理進程，實現(xiàn)土地調查信息互聯(lián)互通、同步更新和成果共享，提高土地調查信息社會化服務水平，為全省開展土地變更調查工作提供經(jīng)驗和借鑒。
（一）研究農村土地變更調查管理體制，初步建立切實可行的農村土地變更調查共同責任機制。
1.通過對各相關部門發(fā)放征求意見函的方式開展土地調查成果應用需求調研，利用各部門的調查資料拓寬土地調查信息來源渠道。
2.通過召開聯(lián)席會議的方式建立以市政府主導，國土資源部門為主，相關部門聯(lián)動的共同責任制，明確各部門職責，協(xié)調各相關部門達成共識，初步形成國土資源部門與相關部門之間的協(xié)作機制。
3.在國土部門內部建立以地籍管理科為主，利用、耕保、規(guī)劃、礦產(chǎn)、土地整理中心、土地監(jiān)察和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源分局參加的農村土地變更調查常設機構，明確國土資源部門內部各科室的職責和分工。
（二）研究農村土地變更調查機制，建立農村土地變更調查各項制度。
1.建立以國土資源部門為主、有關部門聯(lián)動的共同責任制:
(1)建立市農村土地變更調查各部門聯(lián)席會議制度：組織各相關部門參加每半年一次的農村土地變更調查部門聯(lián)席會議，通報涉及農村土地變更調查的各項情況，協(xié)調解決各類相關問題。
（2）建立市農村土地變更調查信息通報制度：在各部門設立農村土地變更調查信息員，明確信息員聯(lián)系方式，及時通報相關信息，以便及時共享各相關部門的資料。
2.在國土資源部門內部建立農村土地變更調查各項制度：
（1）建立農村土地變更調查信息通報制度：各相關科室按月報的方式向地籍科提供各類農村土地變更調查信息，由地籍科對信息確認并及時進行變更。
（2）建立農村土地變更調查實時動態(tài)監(jiān)測制度：與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局做好溝通聯(lián)系，及時掌握各處的變化情況，有變化的在條件允許的情況下，保證本周內變更并登記，月末結清本月變更情況，達到時時在監(jiān)測，時時在變更的目標。
（3）健全農村土地變更調查年度匯總統(tǒng)計分析制度：利用年度變更統(tǒng)計臺帳，將年度變更情況與上一年度土地變更調查數(shù)據(jù)互相對比、核實并形成分析報告，做到實地、圖紙、數(shù)據(jù)庫、臺帳的一致，在土地變更中做到不重、不漏。
（4）建立嚴格的土地變更調查監(jiān)督、檢查制度：將土地變更調查監(jiān)督、檢查制度納入到年度各項目標責任制當中，對虛報、瞞報情況予以嚴肅處理。
（5）建立嚴格的土地調查成果檢查驗收制度：由調查人員整理鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報資料，外業(yè)調查人員與測量人員共同對有變化地塊進行實地測量，繪制草圖，建立臺帳，并由雙方人員共同自檢，保證調查數(shù)據(jù)的真實準確。將自檢結果上報地籍科。
（6）建立嚴格的農村土地變更調查資料保密和統(tǒng)一管理制度：嚴格執(zhí)行檔案材料統(tǒng)一管理的原則，凡在工作活動中形成的具有保存價值的文件材料，都應交檔案室歸檔保存。在調查部門內部由專人管理檔案，實行嚴格的保密防范措施，嚴禁發(fā)生泄密事件，杜絕非法使用行為。
（三）研究切實可行的農村土地變更調查技術標準，在調查中規(guī)范農村土地變更調查技術程序。
1.建立從收集信息、外業(yè)調查、內業(yè)匯總、數(shù)據(jù)庫變更、審核驗收、網(wǎng)絡上報的農村土地變更調查程序，測算土地變更調查工作量。
2.在《第二次全國土地調查技術規(guī)程》規(guī)范基礎上，研究應用新技術，利用連續(xù)運行的CORS系統(tǒng)，結合雙頻RTK、GPS，靈活采用多種方法實現(xiàn)實時高精度數(shù)據(jù)采集，提高野外調查的工作效率和調查精度。
3.抓好農村土地變更調查電子數(shù)據(jù)的管理，嚴格數(shù)據(jù)錄入程序，保證數(shù)據(jù)錄入質量；設定數(shù)據(jù)訪問權限，實行分級訪問及訪問審批制度；定期對電子數(shù)據(jù)進行安全檢查，保存系統(tǒng)日志，進行數(shù)據(jù)備份。
4.利用省廳統(tǒng)一軟件，初步建立以農村土地調查數(shù)據(jù)庫為基礎的縣級數(shù)據(jù)中心，并在應用中對軟件開發(fā)提出用戶需求；利用數(shù)據(jù)庫對比分析本次農村土地變更調查數(shù)據(jù)與市第二次土地調查數(shù)據(jù)之間的差異，研究數(shù)據(jù)銜接辦法,促進成果應用。
三、技術路線
按照《第二次全國土地調查技術規(guī)程》，圍繞農村土地變更調查的總體目標和主要任務，在市第二次土地調查成果的基礎上，在有關部門和國土資源部門內部，全面開展土地調查成果應用需求調研，明確職能分工和工作流程，拓寬信息來源渠道，探索并建立農村土地變更調查各項制度。綜合運用測繪、地理信息系統(tǒng)、計算機、網(wǎng)絡通訊等技術手段，采取內外業(yè)相結合的調查方法，形成集信息采集、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的農村土地變更調查技術流程，對農村土地調查成果實行逐地塊跟蹤監(jiān)測，時時調查農村土地地類、面積、權屬和利用狀況的變化，及時更新農村土地調查和基本農田調查數(shù)據(jù)庫，始終保持土地調查成果圖件、數(shù)據(jù)與實地一致。建立縣級數(shù)據(jù)中心，利用省政府專網(wǎng)網(wǎng)絡平成與省國土廳廣域網(wǎng)連接，應用土地調查數(shù)據(jù)庫管理軟件及數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)和變更數(shù)據(jù)網(wǎng)絡上報、信息共享，形成“省、市（州）、縣”三級網(wǎng)絡互聯(lián)互通。
四、農村土地變更調查的主要內容
在市第二次土地調查成果的基礎上，查清2008年8月至2011年4月期間全市農村土地利用類型、面積、分布等變化狀況，更新土地利用基礎圖件，做到圖件、數(shù)據(jù)、實地相一致。
（一）查清實際新增建設用地情況。重點查清實際新增建設用地情況，由利用科、耕保科、規(guī)劃科、土地監(jiān)察大隊等相關科室將以前批準本年建設、本年批準本年建設、本年批準本年未建設、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）的用地批件及成果圖件移交一份至地籍科。地籍科按照變更程序進行變更。
（二）查清非建設用地變化情況。通過實地調查，查清本年度建設用地以外的其它地類的變化情況，重點查清新增耕地的來源情況。
1.對開發(fā)、復墾、整理土地的調查。土地變更調查中，通過土地開發(fā)、復墾、整理將未利用地或其它土地變?yōu)楦氐模瑧赏恋卣碇行膶Ⅱ炇蘸蟮奈募皥D件資料提交給地籍科，由地籍科實地復核后錄入農村土地調查數(shù)據(jù)庫。對于農民自主開發(fā)或整理出的耕地，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局工作人員調查后上報地籍科，按照變更調查的程序進行變更統(tǒng)計。
2.農業(yè)結構調整用地的調查。土地變更調查中，因種植效益原因由耕地改為園地、林地、牧草地、畜禽飼養(yǎng)地、設施農業(yè)用地、養(yǎng)殖水面的，為農業(yè)結構調整范疇，反之也屬農業(yè)結構調整。此項調查應先由農業(yè)、牧業(yè)、水利、林業(yè)等相關部門將農業(yè)結構調整土地的變更信息提供給地籍科，并應提供相關批件，地籍科按照實際土地現(xiàn)狀依據(jù)變更調查的程序進行變更調查，該項用地的調查屬可調整地類的調查，應按可調整地類調查、匯總。
3.生態(tài)退耕用地的調查。土地變更調查中因生態(tài)環(huán)境建設需要，國家有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖的耕地。應由農業(yè)、牧業(yè)、水利等相關部門將態(tài)退耕土地的變更信息提供給地籍科，并應提供相關批件，地籍科按照實際土地現(xiàn)狀依據(jù)變更調查的程序進行變更調查，該項用地的調查屬可調整地類的調查，應按可調整地類調查、匯總。
4.關于災毀耕地調查。對于水沖、沙壓、山崩、泥石流、溝蝕、地震等自然災害破壞，三年內不能恢復耕種的耕地，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土分局了解實際情況后上報地籍科，地籍科按照變更程序調查、匯總，并在《分析報告》中進行說明。
5.可視為補充耕地的園地調查。對于閑置的建設用地、未利用地開發(fā)整理成園地，經(jīng)過土地部門組織驗收認定后，作為補充耕地的園地，由整理部門將資料上報地籍科，地籍科按照變更程序調查、匯總。該項用地的調查屬可調整地類的調查，應按可調整地類調查、匯總。
6.對農用地變更為未利用地的調查。除因突發(fā)性災毀外，原則上不允許將農用地變更為未利用地。由于長期氣候等因素，土地利用現(xiàn)狀屬實，且較大面積確需變更的，須在變更調查工作開展前，由相關部門向國土主管部門提出專項申請并上報相關材料，包括標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖、擬變更地類統(tǒng)計表、相關部門論證意見及有關情況說明等，經(jīng)州國土部門審查通過后，納入到年度土地變更調查中。
7.“七項單獨標注”用地的調查。根據(jù)《省第二次土地調查農村土地調查補充規(guī)定》第四章的要求，對《規(guī)定》中“七項單獨標注”的用地進行單獨標注統(tǒng)計。
五、工作步驟與進度安排
(一)2010年6月，準備階段：制定本次試點工作的實施方案并報送省廳審核，成立試點工作領導小組，進行人員培訓。
1.制定方案。根據(jù)省廳要求，結合我市具體情況，制定《市農村土地變更調查試點實施方案》并報省廳審核。
2.成立試點領導小組。根據(jù)省國土廳要求，成立市農村土地變更調查試點工作領導小組，具體負責協(xié)調落實工作經(jīng)費等各項保障措施；領導小組下設市農村土地變更調查試點工作辦公室，具體負責組織實施本次農村土地變更調查試點工作。（辦公室由外業(yè)調查組，數(shù)據(jù)測量組，內業(yè)數(shù)據(jù)組組成）
3.收集資料。根據(jù)聯(lián)席會議或信息通報制度收集各相關部門和國土部門內部的資料，包括：土地利用現(xiàn)狀調查及土地變更調查資料，土地變更調查工作底圖、數(shù)據(jù)及外業(yè)調查記錄手簿等相關資料；有關退耕還林的圖件（設計圖、驗收圖等）、數(shù)據(jù)（計劃數(shù)、完成數(shù)、驗收數(shù)）、驗收報告等相關資料；新增建設用地審批文件及實際用途，土地開發(fā)復墾整理成果驗收等資料（圖件、數(shù)據(jù)、報告等）以及農業(yè)結構調整、災毀耕地等相關資料；最新的行政權屬界線資料、各類重點項目及基礎設施用地批準文件等。
（二）2010年7月，調研階段：向各相關部門發(fā)放征求意見函，明確本部門內設機構的職責和分工，形成工作機制。
1.對各有關部門及局內部相關科室發(fā)放征求意見函，全面開展土地調查成果應用需求調研；
2.建立國土資源部門與各相關部門之間的聯(lián)席會議制度。（及時召開各相關部門之間的協(xié)調會議）
3.明確國土資源局為主，林業(yè)、農業(yè)、水利、畜牧、民政、交通、統(tǒng)計等各部門協(xié)助的共同責任制。
4.明確本部門內的職責和分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土分局為主，各村村民委員會等為輔助的聯(lián)動責任制。
5.建立村級土地利用現(xiàn)狀掛圖、臺帳統(tǒng)計制度，實行土地變化的動態(tài)監(jiān)測。
6.建立內部日常工作制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局每七天巡查一次及時測量，整理資料上報變化情況，達到周清，月結，季度上報。
7.土地變更調查辦公室根據(jù)上報資料匯總分析變更調查數(shù)據(jù)。
（三）2010年8月—2011年4月，實施階段：全面開展市的農村土地變更調查試點工作，建立縣級數(shù)據(jù)中心，完成與省廳廣域網(wǎng)連接。
1.外業(yè)準備工作。制定外業(yè)調查方案，準備外業(yè)調查相關工具；研究不同情況下測繪技術問題；制作外業(yè)調繪工作底圖；選擇一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展試點，結合試點工作對參與調查人員進行技術培訓，使作業(yè)人員熟悉調查技術規(guī)程、掌握調查工作方法。
2.地類核實、調查。根據(jù)上報資料，對新增審批項目導致地類變化的情況進行實地核實；對有變化的地塊進行實地測量并采集數(shù)據(jù)，對圖斑變化情況，采用不同方法進行測量，對測量結果進行對比分析，探討各類方法的可行性。
3.填寫外業(yè)調查記錄表。按外業(yè)調查記錄內容要求，將外業(yè)調查內容記入調查記錄表，填寫字跡必須清晰。
4.內業(yè)整理。
（1）利用外業(yè)調查數(shù)據(jù)，按照土地利用數(shù)據(jù)庫要求，更新縣級土地利用數(shù)據(jù)庫；
（2）更新土地利用現(xiàn)狀圖；
（3）利用管理軟件完成面積量算、匯總各類土地面積、建立相關臺帳。
（四）2011年5月—6月，總結階段：對本次調查的成果進行自檢，待自檢后由省技術指導小組對本次調查的成果進行驗收，同時建立省、州、市（縣）互聯(lián)互通的土地調查信息同步更新和成果共享機制。
六、文字報告編寫
編寫完成《市有關部門需求調研報告》；《市國土資源管理需求調研報告》；《市農村土地變更調查試點工作報告》；《市農村土地變更調查試點技術報告》；《市農村土地變更調查制度研究報告》；《市農村土地變更調查試點分析報告》。
七、提交農村土地變更調查成果
（一）圖件成果。
1.由土地利用數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)輸出1：1萬標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖；
2.縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村土地利用現(xiàn)狀圖。
（二）數(shù)據(jù)庫成果。
1.縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各類土地面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)；
2.土地權屬面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)；
3.外業(yè)調查原始數(shù)據(jù)，外業(yè)調查手簿。
（三）文字成果（含電子版）。
1.《市農村土地變更調查試點工作實施方案》；
2.《市農村土地變更調查試點技術方案》
3.《市有關部門需求調研報告》；
4.《市國土資源管理需求調研報告》；
5.《市農村土地變更調查試點工作報告》；
6.《市農村土地變更調查試點技術報告》；
7.《市農村土地變更調查制度研究報告》；
8.《市農村土地變更調查試點分析報告》。
八、保障措施
（一）組織與宣傳。
1.農村土地變更調查工作是一項技術難度大，涉及面廣，政策性強，任務繁重的基礎調查工作，應有強有力的領導支持和技術保證。為此成立市土地利用農村土地變更調查領導小組，全面負責此項工作的開展，協(xié)調各方面關系，落實農村土地變更調查經(jīng)費。領導小組下設市農村土地變更調查辦公室，辦公室設在國土資源局，具體負責農村土地變更調查工作的實施。
2.制定土地變更調查宣傳工作方案，在報刊、廣播、電視和局網(wǎng)站等新聞媒體，開展多種形式的土地變更調查工作宣傳報道。
（二）經(jīng)費保障。本次農村土地變更調查試點所需資金總數(shù)達50萬元。在省撥付試點經(jīng)費10萬元的基礎上,不足部分由市財政解決,爭取以充足的資金保證農村土地變更調查試點工作順利進行。
（三）質量保障。
1.農村土地變更調查檢查驗收分兩步：一是農村土地變更調查外業(yè)工作檢查驗收，二是農村土地變更調查內業(yè)即數(shù)據(jù)庫更新檢查驗收。農村土地變更調查外業(yè)工作需檢查驗收合格后，方可轉入內業(yè)數(shù)據(jù)庫建設工作。
[關鍵詞]農村社區(qū)建設；土地整理；制約因素；路徑選擇
開展農村社區(qū)建設，是構建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農村建設的有效途徑。在農村社區(qū)建設中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎的條件。在我國，總體上農村是人多地少，這是我國農村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農村社區(qū)建設的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農村生活、農業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎工程。
一、農村社區(qū)建設與土地整理的關系
人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農村社區(qū)建設中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農村社區(qū)建設中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農村土地整理過程是提高農村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。
1 改善農村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農村居民點的土地整理
農村居民點建設是農村社區(qū)基礎設施建設的重點。農村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設為中心內容，結合土地產(chǎn)權調整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設和完善村莊生活基礎設施，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農村經(jīng)濟和建設現(xiàn)代農村社區(qū)的必然選擇。
(1)農村土地整理可消除我國農村社區(qū)建設用地的瓶頸。搞好農村社區(qū)居民點建設，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設、居民住宅區(qū)建設、農村公共服務的基礎設施建設等。當前，我國農村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農村社區(qū)建設與村莊土地整理的基礎設施建設相結合，能大大改善人居環(huán)境，為農民參與農村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農村社區(qū)建設用地緊張的困境。
(2)農村土地整理能提高農村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地置換為公共建設用地，或復墾為耕地和其他農用地。既能擴大耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，促進農村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農村居民點占用農地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉化為農地或非農建設用地，由此可節(jié)約大量的農用地資源，提高農村居民點單位土地面積的利用率。
(3)農村土地整理將加速推進農村社區(qū)向全面建設小康社會的目標邁進。對農村居民點進行土地綜合整理，能為改善農村居民點的各種基礎和服務設施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農民的居住條件和居住環(huán)境，完善農村社區(qū)服務，提高農民的生活質量和農民物質生活水平。如通過對農村居民點的土地整理，將社區(qū)建設中的新型農民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設計和建設，將會大大改變農村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農村現(xiàn)代化建設。
(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農村社區(qū)環(huán)境質量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎設施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。
2 適應農村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農用地整理
農村社區(qū)建設中對農用地的整理是提高農村現(xiàn)代化程度和農村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農用地整理是指在耕作區(qū)內進行土地合并、復耕復墾、農田平整、興修水利、調整和修建道路等，包括農業(yè)地塊整理、農田綜合整理和農業(yè)用地結構整理，從而在農村社區(qū)范圍內因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結構，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應農村社區(qū)各項建設項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農村社區(qū)范圍的農用地整理的作用主要表現(xiàn)
(1)能有效地增加耕地面積，提高農村社區(qū)建設的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農用地整理，改變不合理的農用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農田基礎設施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。
(2)能有效地推動農業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農村社區(qū)的農業(yè)現(xiàn)代化水平。農地整理是按照農村發(fā)展規(guī)劃和建設新農村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質量和農業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農民收入；有利于建設和完善農村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎設施和農業(yè)生產(chǎn)的社會化服務體系，增強農業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力；有利于減少兼業(yè)農戶，推進農村的專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農村社區(qū)范圍內生產(chǎn)條件和提高農業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。
(3)土地整理是農村災區(qū)恢復生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災害多發(fā)地區(qū)，尤其農業(yè)生產(chǎn)和農村居民點受災發(fā)生率較高。自然災害已成為影響農村社區(qū)建設的經(jīng)常性的重要因素。農村社區(qū)的災區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農田基礎設施、農田復耕、災毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農村災區(qū)土地整理是實現(xiàn)農村災區(qū)耕地毀補平衡和恢復農村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。
3 順應農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農村建設需要。要求進行農村土地整理
農村的村莊空間布局是農村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質和土地資本構成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農村經(jīng)濟的發(fā)展，順應農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農村產(chǎn)業(yè)結構中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結構的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農業(yè)中的轉移，使得農村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農村原有的以農業(yè)為基礎的產(chǎn)業(yè)結構正向著以工業(yè)和服務業(yè)為基礎的產(chǎn)業(yè)結構轉換，單一的農業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農村社區(qū)建設的空間布局必然要進行土地利用結構調整才能適應這種新變化。這就要求在農村社區(qū)建設中必須要加快進行農村土地整理，為農村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農村社區(qū)日益增長的建設用地與農用地和耕地日益減少的矛盾，對農村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔和管理民主的新農村提供基礎條件。
二、農村社區(qū)建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題
1 全國農村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農村社區(qū)建設人地矛盾日益凸顯
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農村社區(qū)建設中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農村人口的較高出生率將使農村人口增長成為農村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎設施建設對農村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農村大量的外出務工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農化的轉換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農村居民家庭平均每人生活消費支出構成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農村生活消費現(xiàn)金支出構成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農村居民點建設的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災害頻繁，環(huán)境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農村社區(qū)建設中的土地瓶頸問題仍將長期存在。
2 農村居民點用地分散增大了農村社區(qū)人均基礎設施建設成本
長期以來，農村用地結構和布局不合理。我國農村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農田耕作的便利，農村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設施的建設規(guī)模；二是隨著農村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農村人均住宅占地面積的建設投入；三是建設用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農用地，特別是耕地。這種結構松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結構，不僅極大地增加了農村社區(qū)公共設施和生活基礎設施的投入，大大提高了人均建設成本，同時，使得農村社區(qū)公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。
3 農村居民人均住宅建設占地過大使農村社區(qū)建設面臨土地后備資源短缺的困境
目前，農村居民點的用地規(guī)模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農用地。就農村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設用地偏大，空間利用率低下。近年來，農村地區(qū)村莊建設面積的不斷擴大，與農村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。
以1990—2006年的農村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結論：(1)農村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結構中鋼筋混凝土結構17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結構下降了42.55％。表明農村新建住房質量和價值有個較大提高。農村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農戶建房保持了較高的愿望，這是農村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結構中鋼筋混凝土結構面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結構面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農村人均住戶面積增長幅度又大大高于農村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農村空閑房大量的存在，使農村人均住宅占地面積在農村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農村社區(qū)建設用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農村社區(qū)住房建設中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應，這是造成目前農村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經(jīng)濟根源。
農村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內部結構大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農村居民點內部基礎設施建設用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結構和功能結構的優(yōu)化。二是缺乏對原有農村居民點建筑的更新改造。一邊是農村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農村勞動力的轉移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴大，使農村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設用地較大浪費的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農村土地的荒蕪程度。
4 農村社區(qū)建設長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎設施嚴重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點改造難度
農村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農村居民點建設表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設施缺少整體統(tǒng)籌建設和長遠考慮。目前，由于農村經(jīng)濟的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農民的生產(chǎn)勞動場所的雙重性質日益明顯。這使得原來村莊建設功能更多的是為了適應傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)活動的需要，面臨著還要日益去適應農村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動的需要。而為適應不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎設施建設顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設的新舊功能能實現(xiàn)有機結合和對村莊建設用地實現(xiàn)合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農村社區(qū)基礎設施建設的困難性。二是村莊基礎設施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質進入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農村建設和農村全面實現(xiàn)建設小康社會的目標。三是存在著地方政府對農村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農村社區(qū)建設的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農村社區(qū)建設增添了較大的制度障礙，導致農村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。
5 農村家庭承包制使農村土地整理面臨諸多的障礙
農村社區(qū)建設是在家庭承包制的框架下展開的，由此農村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權調整是土地整理的主要內容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農村土地權屬模糊，產(chǎn)權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經(jīng)濟發(fā)展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應，制約了農業(yè)機械的應用，這與通過土地整理促進土地資源優(yōu)化配置以實現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農戶，因此，土地整理作為農村社區(qū)建設中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經(jīng)濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉讓農用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農村社區(qū)的建設。
三、農村社區(qū)建設中搞好土地整理的模式與路徑選擇
1 因地制宜地確定農村社區(qū)的土地整理模式
我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會經(jīng)濟條件的差別，同時農村土地整理內容復雜，資金籌集渠道和土地權屬等情況各地差異性較大，決定了農村土地整理模式也應多元化。應結合各地區(qū)農村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎設施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農村土地整理模式。
一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的城郊結合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點項目建設用地。應將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎設施和服務功能延伸到農村，實現(xiàn)農民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎上形成對原有村莊土地的集中連片開 發(fā)，實行產(chǎn)權的集中，復墾已搬遷的村莊，建設現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。
二是以中心村為基礎的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設中心新村為重點，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農戶騰出的農用地和建設用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區(qū)、基礎設施和公用設施建設，在實現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農村社區(qū)建設的城鎮(zhèn)化進程。
三是單一自然村落土地利用結構調整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經(jīng)濟成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農戶生活和生產(chǎn)活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結構進行調整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對于農舍和基礎設施等建設用地進行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構進行調整，本著有利于規(guī)模化經(jīng)營、科學種養(yǎng)和構建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。
四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內，或江河上游及源頭地區(qū)。應對這些村落居民進行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟補償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉和置換建立新村，實施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進行以生態(tài)建設為重點的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應更多的應是體現(xiàn)在對整個流域地區(qū)，或對某個大面積連綿成片的農耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護和生態(tài)平衡作用，或出于維護基本****的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，
五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農村社區(qū)是以自然經(jīng)濟為基礎，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿、交通、信息等因素的影響，農村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化，農民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向為內涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農業(yè)與其他服務業(yè)和社會事業(yè)相結合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，如發(fā)展觀光農業(yè)，包括觀光農園、生態(tài)農園、教育農園、休閑農莊、森林及地質公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農業(yè)設施園等。二是將農業(yè)從業(yè)人員大部分轉移到本村的非農業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟能人和龍頭企業(yè)的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務業(yè)和旅游業(yè))。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉實行規(guī)模化經(jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進行村莊整理，從而使農戶能得到更多的非傳統(tǒng)農業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農村土地的生產(chǎn)力。
2 調整土地使用結構，提高土地的供給能力和利用效率
農村社區(qū)建設中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調整土地利用結構和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎上實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農田保護制度，增強農業(yè)的抗災能力，為農業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農業(yè)生產(chǎn)條件，加大農田基本建設的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結構優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內的農用地進行結構調整，分類合理利用農用地，加大應用農業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎設施建設和公共服務設施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務的載體。對于新建住宅應充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。四是為實現(xiàn)土地利用結構的優(yōu)化，農村居民點規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農村現(xiàn)代化的要求，并要結合農村實際，注重農戶的生產(chǎn)生活特點，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應對社區(qū)居民點內部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規(guī)劃，實行動態(tài)控制，確定農村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標準。五是應廣泛開發(fā)和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農村社區(qū)建設的支持。
3 改革和完善農村土地使用制度和管理制度
在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上進一步完善集體的土地所有權和農戶承包經(jīng)營權。一方面要改變目前農村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護好農民的生產(chǎn)積極性和促進農村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權調整及土地收益分配關系。農村社區(qū)建設用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農用地和建設用地替代等土地權屬置換。如果不明晰產(chǎn)權關系，不僅不利于社區(qū)居民點用地整理工作的開展，而且還會給農村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛，影響今后構建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農村社區(qū)用地整理的激勵機制和監(jiān)督機制。其次，我國農村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進行的，每個項目都涉及到眾多農民的實際利益，因而農民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，以使農村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權人、農戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調整利益相關者的利益。要求從法律上規(guī)范農村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農村土地合理利用，也有利于為農村和農業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農村社區(qū)建設中土地整理的順利開展，應在現(xiàn)有土地管理法的基礎上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規(guī)范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環(huán)節(jié)的法律條文，科學地規(guī)范農村土地整理的各種行為，不斷完善農村土地使用制度和管理制度，以促進農村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投資模式。滿足農村社區(qū)土地整理的資金需求
農村社區(qū)的土地整理是一項投資較大的基礎工程，資金能否落實是土地整理能否達到預期目的關鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府為主導的行為，公共財政應占主體，但限于我國目前的財力，應建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經(jīng)濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應制定開展農村社區(qū)建設的土地整理投入的優(yōu)惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農村土地整理的資本市場，統(tǒng)籌兼顧調動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農村土地整理市場。要從農村土地整理項目的規(guī)劃設計、工程施工到工程監(jiān)理等不同階段引入不同的競爭方式如招標、投標、議標形式等。對企業(yè)、個人等投資農村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經(jīng)營使用權30年，使用期限的政策與現(xiàn)行的農村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內允許土地承包經(jīng)營權在不改變土地用途的前提下有償流轉。對農村土地整理后按比例和政策獲得的建設用地指標，可優(yōu)先安排土地整理的投資者用于建設用地使用。
一、入庫前的準備工作
農村多年的建設和發(fā)展，加之城市化對農村的影響，現(xiàn)如今廣大農村集體土地所有權含糊的現(xiàn)象比較普遍。我國新的農村土地政策，對集體土地確權數(shù)據(jù)有著更為嚴格的要求，為了確保農村集體土地確權入庫工作的準確性，就必須要做好入庫前的準備工作。集體土地確權入庫前的準備工作，直接影響到外業(yè)調繪數(shù)據(jù)的有效性，其準備工作主要工作包括登記編號、空間數(shù)據(jù)CASS編輯和格式轉換、非空間數(shù)據(jù)整理和現(xiàn)存文檔的掃描等。
1、地籍編號
地籍編號的主要目的是為地籍管理提供方便，地籍編號能夠有效降低地籍圖上的負載，提高地籍圖編寫質量。當前農村集體土地地籍編號采用最新規(guī)則的五層19位層次碼結構，第一層到第五層分別代表縣級行政區(qū)、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、土地權屬類型、宗地順序號。在地籍編號中重點是要確保編碼規(guī)則使用準確，并在入庫前逐一設定完整的地籍號。為了提高地籍編號的工作效率，可以將前14位編號一樣的地區(qū)宗地用五位及以下宗地號命名，并用數(shù)據(jù)批處理等方式校驗。
2、空間數(shù)據(jù)
該部分的工作內容包括CASS圖形處理和格式轉換等，在農村集體土地確權登記中的CASS圖形處理和格式轉換可以使用CASS處理軟件，關鍵處理內容包括房屋被界址線切割的修改、廢地塊清除、重復要素刪除、圖形實體檢查、檢查未閉合的房屋線和權屬線、過濾無屬性實體等。格式轉化可以使用Autocad工具，確保文件轉換的格式符合規(guī)則。
3、非空間數(shù)據(jù)
所謂非空間數(shù)據(jù)是指空間對象的補充屬性文檔，非空間數(shù)據(jù)多以mdb表的形式存在。除此之外，還包括各種證件照片、實景照片、調查表、審批表等。在非空間數(shù)據(jù)整理中，要保證同類數(shù)據(jù)編碼的一致性，并在不同種數(shù)據(jù)之間用特定的符號分隔，如在土地證號和地籍號中間使用#分隔。
4、掃描文檔
文檔的掃描內容很多，并且容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失和混亂。因此在掃描工作中一定要以時間或文件類別為順序，保證掃描的全面性。除此之外，還要做好掃描設備的選擇，確保身份證、辦證申請書的掃描成果符合分辨率要求，并對掃描的文件做好系統(tǒng)性命名，以便于數(shù)據(jù)調用和檢索。
二、建庫基本流程
我國當前農村集體土地確權數(shù)據(jù)整理入庫的建庫流程比較簡單，雖然該建庫方法比較落后，但仍然是一種行之有效的，符合我國當前農村集體土地確權數(shù)據(jù)整理入庫應用需求的建庫流程，該流程如下圖一所示。
1、新建數(shù)據(jù)庫
當前的農村集體土地確權數(shù)據(jù)庫以MAPGIS為平臺，在建庫中需要保證SQL與GDB有效連接。數(shù)據(jù)庫建好后可以根據(jù)需要添加多個庫，數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建的方法與主庫創(chuàng)建方法類似。
2、配置MAPGIS數(shù)據(jù)源
在GDB管理器中可以直接設置數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)源，當前的數(shù)據(jù)庫建庫比較簡單化。
3、初始化數(shù)據(jù)庫
數(shù)據(jù)庫初始化如果成功，則在系統(tǒng)中會有顯示（具體表現(xiàn)為創(chuàng)建多張表），數(shù)據(jù)庫初始化是通過調用管理員配置工具完成的。如果在初始化后沒有出現(xiàn)用于上傳屬性、圖形和掃描材料的表，則需要重新配置。
4、新建工程
如果數(shù)據(jù)是基于xyx工程管理的點線區(qū)數(shù)據(jù)，可以使用工程升級按鈕直接升級。如果點線區(qū)文件比較零散，則需要通過新建工程導入。具體操作按照系統(tǒng)的提示操作即可，在數(shù)據(jù)錄入中要注意格式。
5、導入mdb表，掛接屬性
在圖形的拓撲檢查完成的前提下，為了補充圖層缺少的屬性數(shù)據(jù)，其最有效快速的方法是把空間對象的補充屬性數(shù)據(jù) mdb 表導入到庫里。對業(yè)務建庫的數(shù)據(jù)庫文件 mdb 字段分析即可得出各項屬性數(shù)據(jù)所對應的字段，再利用 Access 的導出功能將數(shù)據(jù)庫中各表分別導出，然后提取 Excel 屬性匯總表中對應列的數(shù)據(jù)填充。需要補充的是在掛接屬性時若以宗地號為鏈接對象，在 MapGIS6.7 中編輯時必須要有宗地號這一字段。掛接完以后，可通過“農村集體土地確權登記發(fā)證系統(tǒng) ――查詢分析”功能查詢宗地屬性信息。對于有些屬性，可通過集體土地使用權調查數(shù)據(jù)庫建庫系統(tǒng)里工具箱下的圖層內屬性賦值和圖層間屬性賦值來完成。
6、上傳檔案掃描件
需要上傳的檔案掃描件包括申請書、戶口薄、宗地圖、外業(yè)照片、大門照片、法人身份證等文件。為了提供效率，可以對上傳文件先簡易命名之后采用自動化整理。
三、確權入庫需要注意的問題
1健全土地整治項目融資的法律法規(guī)
目前，我國土地整治項目融資實踐已遠遠超過土地整治項目資金管理的范疇。現(xiàn)行的土地整治項目資金管理制度已不能解決土地融資中的現(xiàn)實問題，亟需出臺適合土地整治項目的融資法律法規(guī)。在憲法對土地資源保護的框架內，結合市場調控需求，制定適應市場機制的土地整治融資條例或辦法，規(guī)范融資主體、融資方式、融資內容、融資監(jiān)管及相應承擔的法律責任，形成科學、明確、規(guī)范、嚴格的農村土地整理融資行為規(guī)則。同時，建立財政部、國土資源部認可的，具有地方經(jīng)濟特色為農村土地整理融資完善配套實施細則，建立科學細致的融資實施制度。
2加強國家政府對農地金融的支持
一種新的社會經(jīng)濟制度，只有國家的維護和扶持，才可以順利實施。中央銀行對農地金融應實行特殊政策，并且財稅部門對農地金融也應當照顧，免征所得稅，減半征收營業(yè)稅。對于“剪刀差”所形成的利稅一部分，財政應將之用于補貼農地金融機構，達到間接支農的功效。土地整治項目融資模式也應考慮地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同及特點，建立適合各地經(jīng)濟增長模式的農村土地整理融資組織形式。制定合理的土地整治項目收益分配方式，對土地整治項目經(jīng)濟收益進行具體分配，鼓勵民間組織、企業(yè)、農民集體和個人自籌資金投入農村土地整治。要鼓勵農村集體經(jīng)濟組織以其擁有的土地作為股份入股，與國家、企事業(yè)單位聯(lián)營合股共同出資整理；或由農村集體經(jīng)濟組織自籌資金，在對當?shù)貒临Y源主管部門指導下，按土地利用總體規(guī)劃確定的方向整理土地；或者動員主農戶出資，政府以免稅、提供無息或低息貸款、獎勵、補助金等形式適當補助；或者成立土地整治公司通過招投標程序，專業(yè)融資并管理土地整治項目。
3逐步建立農村金融業(yè)務
農村土地整治項目融資需要穩(wěn)定的農村金融業(yè)務做支撐，也需要構建有效的農村社會保障體系，逐步建立科學合理的人地關系，促進農地流轉機制的形成和農地金融業(yè)務的開展。具體地講，可以在以下3方面下工夫，改革城市社會保障制度，把入保面擴大到農民工，實行在哪里就業(yè)、居住，就在哪里入保的制度，同時在農村也要逐步建立起互質的社會保障體系，消除農戶的后顧之憂；與社會保障制度相配套，對于那些有了穩(wěn)定職業(yè)、可靠收入、固定居所的農戶，視其“入保”的情況，吸收他們?yōu)槌鞘芯用瘢挂徊糠洲r村勞動力從農村徹底轉移出來；農戶放棄集體成員資格和土地權利時應給予適當?shù)睦嫜a償，金額的多少可以結合社會保障情形、農戶所在集體土地的數(shù)量、價格等確定。
4重視政策理論研究
土地整治項目融資模式作為金融領域的新生事物，還缺乏成熟的理論、技術和方法的有力支撐，因此，要投入專業(yè)力量，加強理論研究。另外，還應當加強國土資源部、財政部等國家部委同政府及各科研機構的聯(lián)動機制，加強科學研究、提供理論支持，借鑒國外土地整治項目或金融機構融資的新方法、新模式為土地整治項目融資做出有益的探索。我國國民經(jīng)濟正朝著市場化、現(xiàn)代化發(fā)展。土地整治工作迎來了廣闊的市場機遇，多種經(jīng)濟主體投資土地整治項目，土地整治項目的施工水平和管理水平都邁向了新的臺階。更多的非政府部門參與土地整治項目，對土地整治項目的融資方式、內容及水平都起到了積極的推動作用。
作者：張?zhí)饐挝唬盒陆S吾爾自治區(qū)土地開發(fā)整理建設管理局
關鍵詞：權屬調整
中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A
土地權屬調整是指在實施農村土地整治中，對土地利害關系人重新登記、確定權利和義務的一項具體工作。
1.農村土地整治中權屬管理的重要意義
農村土地整治作為發(fā)展現(xiàn)代高效農業(yè)、提高農業(yè)競爭能力、保障經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構布局和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展等意義重大。土地整治提高耕地質量，增加耕地面積，確保國家糧食安全，滿足經(jīng)濟建設用地需求，保障經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構和布局，提高土地集約節(jié)約利用水平。對田、水、路、林、村實行綜合整治。通過農地整理，加強農田基礎設施建設，可以提升農業(yè)基礎的生產(chǎn)作業(yè)條件，提高農田的產(chǎn)量產(chǎn)值，在一定條件下降低農田的生產(chǎn)作業(yè)成本；還可以有效改善傳統(tǒng)的農用地利用格局，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進農業(yè)增效和農民增收。通過城中村改造，和對農村居民點的整合，能夠有效改善農村居民的生活條件和農村面貌，提升農村居民的居住水平和生活質量，推動農民居住向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，城市文明向農村輻射，大大加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。
2.農村土地整治權屬調整的主要內容
農村土地整治權屬調整管理是指農村土地整治過程中涉及到的土地所有權、土地使用權調整及在其上設定的他項權利調整、確認以及變更登記的行為。土地所有權調整包括農村集體土地之間、國有土地與農村集體土地之間權屬調整。土地使用權調整包括農村集體土地使用權、國有土地使用權的調整。土地他項權利調整包括農村土地整治過程中因所有權或使用權調整而產(chǎn)生的他項權利的調整。它的主要內容包括：土地權屬現(xiàn)狀調查、土地權屬現(xiàn)狀調整意愿調查、土地利用現(xiàn)狀調查、地籍測量、土地質量評價、權屬調整方案編制、方案公告和異議處理、重新分配土地、地籍檔案整理。
以長清區(qū)某鎮(zhèn)土地綜合整治項目為例，該項目把土地整理復墾開發(fā)與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤有機結合，通過4年實施，完成2506.5659公頃土地田、水、路、林、村一體化的綜合整治任務，農用地整治可新增耕地101.0675公頃，提高耕地質量面積1940.6483公頃，達到 “田成方、水成網(wǎng)、路成網(wǎng)、林成行、村成排”的建設標準。
在進行總體規(guī)劃布局時，需要注意以下幾點：
首先，各項工程的規(guī)劃布局要與交通道路、人畜飲水、農田水利等規(guī)劃相銜接，摸清需拆除的農村居民點和規(guī)劃的新村用地布局及范圍，對拆舊部分因地制宜開展整理復墾，對新建部分留足必要的發(fā)展空間。
其次，圍繞項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活實際需要，新建和維修農田水利設施，力圖通過增強設施對水資源的調控能力，促使水資源時空分布與農業(yè)生產(chǎn)與群眾生活相適應。
再次，按照服務項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活需要的原則，規(guī)劃新建和維修田間道和生產(chǎn)路，構建方便實用、經(jīng)濟可行、安全高效的道路體系。
最后，在項目施工過程中，臨時設施的規(guī)模要滿足工程施工強度，盡量減少臨時設施的占地面積。
該項目區(qū)為平原區(qū)，農田灌溉以黃河水、機井水劃分片區(qū)，并配套機泵、防滲渠、低壓管道等，分片構成供水網(wǎng)絡。規(guī)劃在路邊新建路邊溝排水，于適宜位置排入天然溝壑，經(jīng)支流匯集后入河溝。在路溝交叉部位興建橋、涵，橋梁結構形式為整體式鋼筋混凝土板橋，涵洞為鋼筋混凝土管涵。在田間道兩側、生產(chǎn)路單側布設單排林帶，構成生態(tài)防護體系。村莊形成六個居民社區(qū)，并配套公共設施。
3.農村土地整治的原則
堅持依法、公開、公正、公平、效率和自愿的原則，充分保障廣大農民的利益；
有利于穩(wěn)定農村土地；
可操作性強，有利生產(chǎn)，方便生活；
促進土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營。
4.土地整治權屬調整方式
4.1土地整理后新增耕地使用權調整方式。土地整理后，新增耕地及其折抵建設用地指標由土地整理工程投資者使用和擁有；也可將新增耕地使用權歸當?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，或由村集體租給種田大戶，各租金歸集體所有，土地整理新增耕地的建設用地折抵指標由土地整理工程投資者擁有。
4.2土地開發(fā)復墾中土地使用權調整方式
①開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘、廢棄地，以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)、復墾單位或個人長期使用。
②開發(fā)已確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘等，以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，其土地使用權由土地使用權擁有者與土地開發(fā)單位協(xié)商決定。
③復墾廢棄土地，其土地使用權由土地使用權擁有者與土地復墾單位協(xié)商決定。
4.3土地他項權利調整方式。根據(jù)土地所有權或使用權的調整予以變更登記或因權利滅失而注銷登記
4.4集體與集體之間土地所有權的調整方式
①村界兩側，可按等當量或等價原則進行調整，若干地質量相同，也可按等數(shù)量原則調整村與村之間的土地所有權。
②相鄰村間的插花地調整按等當量原則進行調整。
③不相鄰村間的插花地調整按等當量原則通過各自相鄰的村依次調整。
④土地整理過程中，整理區(qū)內部分建筑物，包括農民住宅，按村村鎮(zhèn)規(guī)劃及土地整理規(guī)劃要求進行遷并，地上建筑物要進行補償，補償費用計入土地整理費用，土地整理過程中的青苗等地上附著物的補償費也計入土地整理總費用。
5. 土地整治權屬可行性分析
5.1項目區(qū)社會認識程度
開展土地綜合整治，就是把土地整理復墾開發(fā)、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和新農村建設相結合，通過實施村莊合并、改造，新村建設和土地流轉，促進農民向中心村集中、農業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中。按照中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進新農村建設的總體要求，采取“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、整村推進”的運作方式，對田、水、路、林、村進行綜合整治，通過統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合整治，既增加有效耕地面積，又極大地改善農村生產(chǎn)生活條件和村容村貌，為新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展搭建平臺，實現(xiàn)“政府得土地、農民得實惠、企業(yè)得效益”多方共贏的效果。
同樣是以長清區(qū)某鎮(zhèn)土地綜合整治項目為例，該項目區(qū)村莊存在點多、面廣，占地面積大，土地閑置現(xiàn)象嚴重。普遍存在“內空外松”和“臟、亂、差”的狀況，而且建設缺乏規(guī)劃、功能不配套、設施不完備、交通不便利，影響了農民正常的生產(chǎn)和生活。通過土地整治、建設用地置換和新農村建設等多種形式，大力推進農村土地整治項目的實施，可有效地改善農業(yè)生產(chǎn)條件和農民生活環(huán)境，同時緩解經(jīng)濟發(fā)展過程中的用地供需矛盾。當?shù)馗刹咳罕妼Υ擞休^高的認識，積極支持這項工作，支持率為100%。
5.2政策措施
為了順利開展土地綜合整治，各級應政府采取加大宣傳、強化責任、整合資金等多項政策措施。
a）加大宣傳發(fā)動力度
充分利用各種宣傳工具，加強土地綜合整治政策的宣傳，提高宣傳效果。向廣大人民群眾宣傳土地綜合整治政策，介紹各地的典型做法與成功經(jīng)驗。統(tǒng)一干群認識，組織干群到試點村參觀考察，讓群眾親身感受土地綜合整治帶來的變化，為項目的順利實施打好群眾基礎。
b） 強化共同責任
明確部門職責，強化共同責任。各級政府要加強對土地綜合整治工作的領導，明確各部門的職責。國土部門應牽頭協(xié)調確保項目合法合規(guī)，農業(yè)部門負責加強農業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導，財政部門負責協(xié)調資金和項目的整合，建設部門負責新村規(guī)劃設計和工程質量監(jiān)理，交通部門負責村村通路，供電部門負責農村供電保障。同時要明確鎮(zhèn)政府的基層協(xié)調職責，積極發(fā)揮村級組織的作用。
c） 整合各類資金
各級政府要整合各類資金，建立專門賬戶，把土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農業(yè)綜合開發(fā)、新農村建設、水利配套、村村通工程以及扶貧、發(fā)改委等部門的涉地、涉農資金全部或按年度投資比例整合，拼盤集中投向，發(fā)揮資金的疊加效應，做到建設一片、改造一片、成功一片。
5.3資金保證措施
為確保工作順利開展，資金保障是關鍵。
應建立健全財會機構、配備相應的財會人員和建立內部制約制度，按規(guī)定進行原始記錄審核及憑證賬冊的登記，按規(guī)定進行會計科目的設置及核算并編制各項財務報告。
本項目資金實行“三專”管理，即專戶儲存、專帳核算、專款專用。堅決杜絕出現(xiàn)侵占、截留、擠占、挪用建設資金的現(xiàn)象。強化審計監(jiān)督，定期進行審計，確保建設質量和資金安全。
5.4效益分析
實施項目，要增加耕地面積，提高耕地質量，對于滿足經(jīng)濟發(fā)展中建設用地的需求，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，提高土地利用率和產(chǎn)出率都應具有十分重要的意義。
項目實施后，土地利用率、林木覆蓋率應得到提高，各種基礎設施要配套齊全，既要改善項目區(qū)的農業(yè)生產(chǎn)條件和農民生活條件，又要提高生態(tài)環(huán)境的質量，促進農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
6．潛在風險分析
6.1潛在風險類型
土地綜合整治項目前期投入資金量一般較大，一旦出現(xiàn)什么不可預測的風險發(fā)生，對整個項目所帶來的損失也將是非常大的，所以就必須對有可能發(fā)生的隱藏的風險作出提前預防，并加以嚴格管理。
還是以在長清區(qū)某鎮(zhèn)土地綜合整治項目為例，在項目實施中潛在的風險類型主要包括：自然條件潛在的風險主要存在于水文氣象方面，表現(xiàn)為異常天氣的出現(xiàn)，如暴雨雪、洪水等不可抗力的自然因素和其他影響項目實施的自然條件；生態(tài)環(huán)境條件潛在風險主要針對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的敏感性和不確定性，致使項目實施可能帶來的生態(tài)變化和對環(huán)境的影響；工程條件潛在風險主要存在于地質地基條件方面，表現(xiàn)為項目設計所依據(jù)的地質資料和地基技術與實際出入很大，處理異常地質情況或遇到其它障礙物導致的工作量增加和工期延長等；技術條件潛在風險表現(xiàn)為技術規(guī)范與技術標準的差異以及特殊工藝的處理等。
7. 公眾參與分析
在項目的確定、論證和規(guī)劃過程中，當?shù)卣飨嚓P部門應給予大力配合和支持，項目區(qū)所在鎮(zhèn)村的農民群眾要積極參與，踴躍提出土地綜合整治的建議和想法，并表示愿意配合項目工程做好地塊重劃等工作。要結合農民群眾盼望政府多投資，改善農田設施，提高農產(chǎn)品的產(chǎn)量和質量的心理將工作做實。
為確定整治類型和范圍，廣泛征求當?shù)剞r業(yè)、林業(yè)、水利、城鎮(zhèn)規(guī)劃等專家和相關部門的意見，確保決策的科學性。項目方案制訂后，即得到當?shù)厥兄庇嘘P部門、鎮(zhèn)政府和廣大村民的普遍贊成與支持，社會各界也表現(xiàn)出很高的積極性。
土地綜合整治必須充分尊重農民意愿，保證農民的決策權、知情權和參與權，讓農民群眾全程參與項目的決策、實施、監(jiān)管和驗收。在項目規(guī)劃、住宅設計、農田整理方案等方面，實行了聽證制度，力爭做到整治前農民同意，整治中農民參與，整治后農民滿意。參加聽證會的各方代表分別陳述意見和建議，詳細詢問了項目建設的具置、如何規(guī)劃、新村建設、項目資金如何管理、田塊統(tǒng)一分割后如何分配等相關問題。主辦單位對聽證代表提出的問題，按照國家相關政策和規(guī)定分別作了解答。所有參加聽證會的村組干部及群眾代表均表示全力支持該項目建設，聽證無意見分歧。
在項目規(guī)劃期間，村委及農民群眾也要發(fā)表意見，要取得村委及農民群眾同意實施本項目，全體村民要對此進行簽字確認。
參考文獻：
《土地開發(fā)整理示范區(qū)材料匯編》國土資源部耕地保護司土地整理中心
《土地開發(fā)整理項目實施管理》中國人事出版社
關鍵詞：土地利用；農村土地綜合整治；利益相關者分析；可持續(xù)發(fā)展
中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）04-0001-07
土地利用隨著人類的出現(xiàn)而產(chǎn)生[1]。不同歷史時期和不同的地區(qū)，人類對土地利用的方式及對土地的需求是不相同的[2]。隨著城市化和工業(yè)化步伐的加快，稀缺的土地資源使得我國的人地關系表現(xiàn)得尤為緊張，為了滿足人們日益增長的物質、文化生活需要和促進經(jīng)濟社會向前發(fā)展，以破解土地要素制約為重點的土地綜合整治應運而生。究其實質，土地綜合整治依然是合理組織土地利用的重要路徑，然而現(xiàn)實表明，我國當前推進的農村土地綜合整治已不再單純作為土地利用的政策措施而孤立存在，更重要的是它已經(jīng)成為影響我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資源配置方式，在很大程度上表現(xiàn)為一個多方利益主體相互爭奪、妥協(xié)、并最終達到相對平衡的復雜過程，并在此過程中伴隨著投入與產(chǎn)出、土地及地上附著物價值以及土地權利主體利益分配的一系列重大變化。正因如此，在當前條件下農村土地綜合整治的推進正在產(chǎn)生極其復雜的多元影響，必須高度關注其政策目標的實現(xiàn)及其利益分配。
一、研究評述
隨著實踐中農村土地綜合整治的不斷推進，學術界的研究也日趨豐富，近年來研究重點主要集中在以下幾個方面：一是土地整治模式的研究，徐保根[3]基于土地發(fā)展權交易視角，認為在總量控制的情況下，浙江省嘉興市“將宅基地與承包地分開，以宅基地換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以承包經(jīng)營權置換社會保障”的“兩分兩換”整治模式，既可提高土地資源配置效率，又能提高各參與方的經(jīng)濟效益；李佯恩[4]圍繞著“錢從哪里來，人到哪里去”的問題，總結了四川省郫縣組建農村集體資產(chǎn)管理公司實施土地綜合整治的探索，認為這種模式創(chuàng)新運用了農村產(chǎn)權制度改革成果，發(fā)揮了農民群眾在土地綜合整治中的主體作用，促進了生產(chǎn)要素的自由流動。二是土地整治存在的問題及原因的研究，吳次芳[5]認為，我國土地整理及其權屬調整的法律制度體系的不完善，是導致土地整治實踐中矛盾與沖突頻發(fā)的主要原因；高向軍[6]基于上海督察區(qū)域的實證分析，認為整治中存在前期工作嚴重滯后、農村宅基地置換困難、農村居住點建設不符合節(jié)約用地和農耕文化要求、土地整治資金得不到保障等問題；嚴金海[7]通過對福建省廈門市的實地訪談和問卷調查研究，強調土地產(chǎn)權設計與治理結構的內在缺陷是導致農村宅基地整治出現(xiàn)問題及利益沖突的最根本原因。三是土地整治績效評價的研究，目前學術界普遍認為，通過對已實施土地整治項目進行績效評價研究，有助于完善土地整治理論體系和提高項目投資決策和管理水平，但關于績效內涵的理解至今尚未達成一致，在評價指標體系的構建上不同學者觀點也不盡相同，如金曉斌[8]以“三大效益”（經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益）為分析框架，從影響項目產(chǎn)生效益優(yōu)劣的因素出發(fā)，建立了績效評價指標體系；羅文斌[9]從項目結果績效和行為績效的綜合角度出發(fā)，構建了一套基于“流程邏輯”的土地整理項目績效評價指標體系。四是土地整治相關對策的研究，鹿心社[10]結合基本農田建設、生態(tài)環(huán)境建設、農業(yè)生產(chǎn)結構調整和地方經(jīng)濟轉型等因素的相關分析，提出了我國土地整治的總體方略；劉彥隨[11]從地域差異性和地區(qū)功能定位的角度，提出因地制宜，分區(qū)、分步推進的政策建議；郭曉鳴等[12]認為在不同資源稟賦下，土地綜合整治的目標不同，會使資源配置效率的增進存在巨大差異，因此必須高度重視資源稟賦和利益格局對整治效果的雙重作用，搭建科學的土地綜合整治平臺。
總體而言，學術界對農村土地綜合整治的研究已取得一定的進展，研究視角和觀點也在不斷發(fā)展更新，但目前的研究主要以實證案例分析為主，把目前存在的突出問題與對策研究作為重點，總體上基于利益機制的深層次研究相對不足，尤其缺乏對土地綜合整治動力機制及利益相關者方面更深入的針對性研究。鑒于此，本文將以利益相關者視角對我國農村土地綜合整治展開研究，重點分析其中主要利益相關者的利益偏好，探討農村土地綜合整治可持續(xù)發(fā)展的基本思路，為相關政策調整提供決策依據(jù)。
二、我國農村土地綜合整治現(xiàn)狀評價
現(xiàn)實考察表明，當前我國廣泛開展的農村土地綜合整治是在農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化快速推進背景下的探索和實踐，究其實質，主要有三個主要方面的現(xiàn)實需求：一是工業(yè)和城市高速發(fā)展的態(tài)勢不斷加強，由其引致的大規(guī)模建設用地需求快速擴張；二是耕地后備資源供給緊缺的挑戰(zhàn)日益嚴峻，亟需通過節(jié)約農村集體建設用地的方式拓展新的供地空間；三是農村零碎化的土地利用方式與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的沖突日益加劇，改善農地利用條件和利用方式的要求日漸緊迫。因此，從狹義的內容上看，農村土地綜合整治是在農村范圍內，對田、水、路、林、村、房等實施的綜合整治，包括農用地整治、建設用地整治、未利用地開發(fā)和土地復墾等。從直接政策目標來看，農村土地綜合整治是為了增加耕地面積，提高土地利用效率，形成合理、高效、集約的土地利用結構，以適應社會經(jīng)濟發(fā)展對農地利用的需求。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度全面加強背景下，從更宏觀視角考察，當前我國農村土地綜合整治還必然表現(xiàn)出更為多元的目標，既包括農民生活生產(chǎn)條件的改善、農村社區(qū)公共服務的完善以及農村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，還包括通過農村內部的用地節(jié)約以空間置換方式有效緩解日益增長的工業(yè)和城市用地需求。
事實表明，農村土地綜合整治在實現(xiàn)增加有效耕地面積、保證全國耕地面積基本穩(wěn)定、優(yōu)化土地利用結構、集約用地等方面的確發(fā)揮了預期效益，在盤活農村閑置土地資源為城市提供占補平衡指標，滿足工業(yè)發(fā)展和城市擴張不斷增大的用地需求的同時，也實現(xiàn)了農民生產(chǎn)生活方式的轉變，完善了農村公共服務基礎設施建設，改善了農村的村容村貌和生態(tài)環(huán)境，為實現(xiàn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變創(chuàng)造了有利條件。相關資料表明，自2001年頒布《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》以來，全國土地整治工作不斷推進。截止2010年底，全國通過實施農村土地綜合整治，新增耕地4 200多萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農田2億多畝，新修排灌溝渠493萬公里，建成田間道路460萬公里，經(jīng)整理的耕地畝均產(chǎn)量提高10%左右。
然而，作為一項對土地布局、結構、用途和土地權屬等進行全面調整的綜合措施，農村土地綜合整治在實踐和探索過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些矛盾和問題。在耕地“占補平衡”的土地管理政策指導下，部分整治項目只關注耕地數(shù)量的增加，而忽視耕地質量的提升。實踐中，也不乏違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的靈活性大搞村莊撤并的“圈地運動”和濫施土地強權的“農民被集中、被上樓”等矛盾沖突現(xiàn)象，在有的地區(qū)，上述問題甚至愈演愈烈，土地綜合整治的推進在一定程度上演變?yōu)榱藙儕Z和損害農民土地權益的過程，引發(fā)出一系列更為復雜和尖銳的社會矛盾。
三、農村土地綜合整治中的利益相關者分析
土地綜合整治的推進過程中之所以普遍存在各種問題和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關者的不同利益偏好必然引發(fā)利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導致不同利益相關者之間的利益分配沖突趨于激化。
那么，農村土地綜合整治中，究竟涉及哪些利益相關者？他們各自的利益訴求如何？基于各自的利益訴求可能產(chǎn)生怎樣的利益沖突？不同的利益分配又將如何決定預期政策目標的實現(xiàn)？圍繞這些重要問題，本文主要運用利益相關者分析方法對農村土地綜合整治進行系統(tǒng)研究。
利益相關者分析，即分析利益相關者的偏好及相互之間的關系。通過這種分析，可以更深入地認識不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，并為構建相互間的利益均衡機制提供重要依據(jù)。考察我國農村土地綜合整治的具體實踐，可以判定，中央政府、地方政府、投資開發(fā)商、農村集體組織、農民是農村土地綜合整治過程中最主要的利益相關者，因而應以其為重點對象展開分析和研究。
（一）利益相關者偏好分析
1.中央政府的利益偏好：耕地保護、農民受益、農村發(fā)展。中央政府，代表的利益主體較多，因而在土地綜合整治中，中央政府的利益目標函數(shù)相對較為復雜。一是追求政治效益。我國人地矛盾問題將不可避免的因已經(jīng)到來的老齡化時代而更加嚴峻。因此，在農村土地綜合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地數(shù)量和質量，實現(xiàn)耕地保護目標，保障國家糧食安全和生態(tài)安全。二是追求經(jīng)濟效益。中央政府力求以較少的國家財政投入實現(xiàn)促進耕地保護和利用的發(fā)展目標。三是追求社會效益。面對當前不斷擴大的城鄉(xiāng)收入差距和社會不公現(xiàn)象，中央政府在推進農村土地綜合整治中必然會更加注重百姓民生、區(qū)域平衡發(fā)展等與社會穩(wěn)定相關的重大問題，注重保障農民能夠合理分享工業(yè)化、城市化發(fā)展的收益。
2. 地方政府的利益偏好：增加土地財政收入、拓展城市擴張空間、打造農村發(fā)展樣板。在農村土地綜合整治中，地方政府的利益偏好表現(xiàn)為：一是承擔搞好土地建設、提高耕地質量、增加有效耕地面積的行政任務；二是借助農村土地綜合整治的推進，獲得支持城市化的建設用地指標，以突破土地資源的約束，為城市發(fā)展提供空間；三是依靠“土地雙掛鉤”開辟的新的資金來源，打造高水平的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展樣板，實現(xiàn)項目區(qū)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)模和水準的大幅度提升；四是讓盡可能多的本地企業(yè)參與土地整治項目的實施，增加當?shù)鼐蜆I(yè)，獲取更多的地方財政收入；五是在一定區(qū)域農村實現(xiàn)較好的公共服務和社會管理，顯著改善生態(tài)環(huán)境，以獲取良好的地方政府形象，獲得上級政府和社會的認可。
3.投資開發(fā)商的利益偏好：土地指標收益、房地產(chǎn)開發(fā)收益、就地開發(fā)產(chǎn)業(yè)收益。作為強勢用地者，投資開發(fā)商是攜帶大量資本與技術的組織或個人，具有較大的影響力和良好的社會關系，容易就自身的利益與地方政府達成一致，形成利益同盟。同時，還能通過各種途徑向地方政府施加影響，以便在決策中實現(xiàn)自身的利益目標。然而，在農村土地綜合整治中，不同的投資開發(fā)商所關注的經(jīng)濟利益也不盡相同，主要包括三個方面：一是整治后新增土地指標的增值收益；二是新增土地指標掛鉤后發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟利益；三是就地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等獲取的收益。
4.農村集體組織的利益偏好：壯大集體經(jīng)濟、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、完善社區(qū)建設。農村集體組織是被整治土地的所有者和直接管理者，承擔著農村內部的服務和協(xié)調工作，是政府、投資開發(fā)商與農民之間溝通的橋梁，扮演著非常重要的角色。在農村土地綜合整治中，農村集體組織的利益偏好表現(xiàn)為：一是爭取更多的農村建設用地和資金，發(fā)展本村集體經(jīng)濟；二是通過地塊的集中和農地生產(chǎn)條件的改善，實現(xiàn)規(guī)模種植，加快本村現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展；三是實現(xiàn)田、水、路、林、村、房等的綜合整治，改善生活環(huán)境，完善社區(qū)公共服務設施建設，獲得社區(qū)長遠發(fā)展的能力。
5.農民的利益偏好：搬遷補償費、分配耕地情況、農業(yè)生產(chǎn)條件、社區(qū)建設。盡管擁有土地的直接使用權，但主要受個人素質及能力等因素制約，農民對農村土地綜合整治的整體認知度和參與度均較低，加之居住分散，難以形成利益共同體。在農村土地綜合整治中，農民處于弱勢地位，影響力較小。
由于涉及宅基地的整治，農民首先關心有多少宅基地搬遷補償費，他們會將重建房屋的成本與自身經(jīng)濟實力的進行對比，這將直接影響他們是否參與土地綜合整治。其次，農民關注整治后分配到的土地數(shù)量和質量問題，以及農業(yè)生產(chǎn)條件是否改善，對農產(chǎn)品的產(chǎn)量能帶來多大的正面影響，經(jīng)營農業(yè)收入能否增加。另外，他們還關心土地綜合整治能否帶來生活條件的改善和公共設施的完善，這直接關系到他們的生活質量。
這是湘潭市農村土地整治最普通最常見的一個縮影。所謂農村土地整治，是指以土地整理復墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃，聚合資金，整村推進，通過集中連片地整治“田、水、路、林、村”，從而提高土地利用率的專項行動。截至目前，湘潭市農村土地整治已走過11年的歷程，近4年來進入了飛速發(fā)展時期，每年的項目規(guī)模都在2500公頃以上，投資額均在1億元以上。
全市人民透過眼球看見農村土地整治的實際變化，用不可爭辯的事實感悟此項工程的“加速度”脈搏，更用心來體會國土人這一路走來的智慧思想。
“青山”里的視覺跳躍
青山村是湘潭市農村土地綜合整治工作的一個縮影。深入青山村，村如其名，處處高山大樹呈現(xiàn)出一派純天然的青色氣息，土地成片開墾整治的難度可想而知。湘潭市國土資源局岳塘分局負責人周湘勇用真實數(shù)字介紹了項目信息：“今年1月項目開工，總投資212萬，總面積93公頃，其中平整田地140余畝，硬化農村水泥路600多米，新修和整修田間道4300多米，農田排灌渠道3000多米……目前，青山村整個土地整治項目已進入掃尾階段。”
進入青山村高家組時，村民顏富明女士正站在家門口水渠旁查看排水作業(yè)。問及項目開展以來帶給她生活的變化時，顏富明表情很是舒暢：“我們這一大片的十幾畝地能保得住，就是因為村里水渠和大壩修得好！”她指著新修的水渠說道，“以前這條水渠彎彎曲曲又很淺，還長了很多雜草，排水效果很差，附近村民為了搶水總是扯皮打架。還有對面盤龍農業(yè)示范園一漲水就會沖垮護坡，我們地勢低，每次種好的水稻都被沖走了，連泥巴都不剩，十幾畝地變成一片水白色。”
而今日，我們親眼所見，一線線水渠寬而深地縱橫交錯，一條條沙石路和水泥路軋緊鋪開，一片片護坡和水壩筑起安全壁壘，沒有過多華麗的點綴，皆是樸素踏實的人心工程。
“青山”項目這層縮影鋪開，正是湘潭市農村土地整治的“三結合三促進一聚合”模式：土地整治與提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力相結合，促進高標準基本農田建設；與新農村建設相結合，促進基礎設施和人居環(huán)境改善；與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)相結合，促進農業(yè)增效、農民增收；以土地整治為平臺，有效聚合各類涉農資金，集中投入項目區(qū)建設。
“這項民生工程最大的意義，不僅是給農民們帶來了安全感，更帶來了實在的經(jīng)濟效益和幸福感。這種土地整治之后的理性規(guī)劃，實質是傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的過渡，這是一個質的提升和飛躍。”湘潭市國土資源局法規(guī)科科長胡卉如是說。
農村土地整治“加速度”邁進
據(jù)了解，湘潭市農村土地整治始于2002年，共實施農村土地整治（土地整理）項目104個，總規(guī)模2.6萬公頃，總投資8.3億元，共新增耕地1050公頃。近四年來，其發(fā)展速度更是快馬加鞭。
2012年，湘潭市共實施項目22個，建設規(guī)模達6880公頃，總投資1.67億元。去年年底，湘潭縣被列入湖南省連片推進農村土地整治示范縣，今年是示范縣項目實施的第一年，必將再一次掀起土地整治的新。湘潭市國土資源局耕保科相關負責人透露，預計此次土地整治的總建設面積將達11萬畝，總投入近2億元。“十二五”期間，湘潭市將進一步加大高標準基本農田建設投入力度，以高標準基本農田建設為牽引，以連片推進農村土地整治示范縣建設為契機，推進村莊整治、合理布局、優(yōu)化結構。
在保障土地整治按規(guī)劃要求科學推進的前提下，不斷促進農民增收也是“加速度”的題中之義。其一，大力“引進來”，聚合涉農資金，不斷完善路網(wǎng)、供水、通電、通訊、廣播電視及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施，健全教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共服務設施，推廣沼氣等清潔能源，著力改變農村“臟、亂、差”狀況，實現(xiàn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化。其二，積極推行“走出去”模式，采用先進的管理模式，推進農村承包土地經(jīng)營流轉，學習先進的農業(yè)技術，引導建立專業(yè)農村經(jīng)營合作組織，提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進農民增收。
機制建設先行
眾人拾柴火焰高。
近幾年來，在科學發(fā)展觀的指導下，按照市委市政府“兩型社會”建設以及“兩個率先”發(fā)展的要求，湘潭市積極構建以農村土地整治為紐帶、黨委政府主導、國土搭建平臺、部門協(xié)同合作、上下聯(lián)動共進的工作機制，明確了各級政府和相關部門的工作職責，形成了“各炒一盤菜，共辦一桌席”的共同投入機制，逐步實現(xiàn)了“五個轉變”：從單一的耕地整理向“田、水、路、林、村”綜合整治轉變；從分散的土地整理向集中連片、實施重大工程和示范建設方式轉變；從單一的以補充耕地為目標向數(shù)量和質量并重、提高耕地綜合產(chǎn)能、建設生態(tài)環(huán)境、促進社會主義新農村建設等多目標轉變；從國土部門單獨管理向政府統(tǒng)一管理轉變；從國土部門一家投入向政府牽頭，各部門以及社會資金共同投入轉變。通過土地綜合整治，在增加耕地的同時，有效地提高了耕地質量，建設了高標準農田，形成了“田成方、路暢通、渠配套、林成網(wǎng)”的農村新貌，實現(xiàn)了“耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。
民生無小事，這種全流程服務、各部門聯(lián)動的工作機制，才能最大程度地讓有關老百姓的每一件小事都成為全市上下的大事。
