時間：2022-06-21 11:36:36
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇生活保障論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；最低生活保障制度；低保對象；低保資金
Abstract:Theminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywords:ruralareas;minimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
前言
最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助，俗稱“低保”。低保制度使得農(nóng)村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個國家的和諧都起到了非常關(guān)鍵的作用。所以，不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農(nóng)村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監(jiān)督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。
一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農(nóng)村低保制度得以實施的關(guān)鍵
現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農(nóng)村低保資金，許多地區(qū)由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農(nóng)村低保的推廣，這種現(xiàn)象在農(nóng)村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經(jīng)濟條件尚好的東部沿海地區(qū)問題不大，但經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農(nóng)村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據(jù)各省經(jīng)濟狀況的不同，中央確定轉(zhuǎn)移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內(nèi)陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低保總支出的一半，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據(jù)有二：一是各省經(jīng)濟情況不同，自給能力有別，區(qū)分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協(xié)調(diào)發(fā)展的主流；二是經(jīng)濟越是發(fā)達的省份和地區(qū)，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越?jīng)]有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關(guān)于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經(jīng)達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農(nóng)村低保的力度應該不成問題。建立農(nóng)村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農(nóng)業(yè)稅后中央給地方的轉(zhuǎn)移支付款項中，已經(jīng)有“農(nóng)村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農(nóng)村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經(jīng)掏出來了。2005年遼寧省農(nóng)村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉(zhuǎn)移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農(nóng)村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統(tǒng)計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農(nóng)村低保的全面覆蓋。
民政事業(yè)統(tǒng)計季報（2007年2季度）
在省份內(nèi)部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值的數(shù)額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，[2]對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現(xiàn)省內(nèi)的平衡。做到把錢用在最需要救助的農(nóng)民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現(xiàn)專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優(yōu)先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩(wěn)定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數(shù)量。
二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則
每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過村級評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，縣市民政部門審批、省級監(jiān)督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結(jié)果都必須及時在鄉(xiāng)村兩級公示，給其他村民提出異議進行監(jiān)督留有時間，省級政府的監(jiān)督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調(diào)整方面。
三、在資金的發(fā)放上，應堅持社會化的原則
通過分布廣泛的農(nóng)村金融機構(gòu)
，如信用社，郵政儲蓄網(wǎng)點低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領(lǐng)及不必要行政干預，節(jié)省人力、財力、物力。
四、在低保對象的管理上，應采取動態(tài)靈活的方式
五、在低保的監(jiān)督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則
通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。還可以通過上級的行政監(jiān)督、平級及上級的審計監(jiān)督，紀檢監(jiān)督等多種方式防止、截留挪占、弄虛作假的行為發(fā)生。
六、在保障對象的范圍上，應該逐步實現(xiàn)由指標式低保向應保盡保過渡
都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發(fā)諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現(xiàn)應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經(jīng)濟落后的地區(qū)，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。以吉林省為例，2006年吉林省民政廳統(tǒng)計全省共有特困戶120萬，占農(nóng)村人口的7.7%。由于資金極其有限，目前僅將80萬納入低保范圍，還有將近40萬貧困人口無任何保障。德惠市邊崗鄉(xiāng)2006年共有貧困人口3200多人，占鄉(xiāng)總?cè)丝诘?%，目前只有1518人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續(xù)等待低保指標的增加。[3]2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，要加大財政投入力度，新增省級財政補助資金7600萬元，將全省保障標準提高到693元，補助標準提高到360元；投資200萬元建立農(nóng)村低保信息系統(tǒng)，推進農(nóng)村低保信息化建設，適當增加農(nóng)村低保工作經(jīng)費和一次性專項經(jīng)費，推進全省農(nóng)村低保工作發(fā)展，切實保障農(nóng)村貧困群眾的基本生活。
七、在低保金的發(fā)放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則
定額補助是每月發(fā)給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節(jié)省人力、物力，又可以避免糾紛的發(fā)生，是目前各地普遍推廣的補助模式。
八、在條件成熟的地區(qū)，可以對低保制度進行地方性立法
目前建立農(nóng)村最低生活保障制度只是依據(jù)上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發(fā)展。各地在運作模式成型，條件穩(wěn)妥的情況下可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以期將低保法制化，本文來自范文中國網(wǎng)。更好地推進低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上修訂《吉林省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》和出臺《吉林省農(nóng)村貧困家庭收入核算辦法》、《吉林省農(nóng)村低保資金管理辦法》和《吉林省農(nóng)村低保對象分類施保辦法》，規(guī)范農(nóng)村低保制度。
農(nóng)村最低生活保障制度是一件關(guān)系7億農(nóng)民切身利益的大事，是解決“三農(nóng)問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農(nóng)村的基礎(chǔ)，是建設和諧社會實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、分配和諧的關(guān)鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。
參考文獻
[1]吳敬璉.我國已有條件實行“全民低保”[N].北京晨報．
論文摘要:浙江省失地農(nóng)民的社會保障制度走在全國的前列，具有很強的先進性和前瞻性，對于解決城市化進程中失地農(nóng)民生存保障問題發(fā)揮了巨大的作用。本文通過分析浙江省以養(yǎng)老、醫(yī)療保障為核心的失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀，分析該制度存在的不足，并提出了完善該制度的總體要求和一些具體措施及建議。
隨著城市化、工業(yè)化進程中的失地農(nóng)民，一方面失去了土地這一具有就業(yè)和養(yǎng)老保障的生產(chǎn)資料，另一方面又不享受城鎮(zhèn)居民社保體系，逐漸成為城市中一個新的弱勢群體，同時傳統(tǒng)的行之有效的“土地換就業(yè)”的安置方式逐漸失靈，簡單的貨幣安置、實物安置則只能解決他們的近憂，難以化解遠慮，如何使失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的生活保障成為城市化進程中的焦點問題。
1.我省失地農(nóng)民杜保制度建設的現(xiàn)狀
我省在2003年建立起了與當前經(jīng)濟經(jīng)濟水平相適應的、比較可行的、比較先進的失地農(nóng)民社會保障制度，產(chǎn)生了廣泛的社會影響，該制度在中國乃至世界都尚屬首創(chuàng)。然而受制于我省目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和各地的財政實力，我省社保制度基本上包括全面保障型、養(yǎng)老保險主導型兩個層次。我省目前失地農(nóng)民的社保制度建設普遍以養(yǎng)老保障為核心，輔以醫(yī)療保障、失業(yè)保障。
作為制度的核心—養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建，始于1998年年底，嘉興市頒布了《土地征用人員分流辦法》，為失地農(nóng)民開辦了基本養(yǎng)老保險。由于我省各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，構(gòu)建的層次也有較大差異參差不齊，我省目前大部分城市(如寧波、湖州、紹興、舟山、金華等)均實行給付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型養(yǎng)老保障制度;在制度上能夠與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接的養(yǎng)老保險型，只有在杭州、臺州和嘉興實行的雙低保型(低繳費低享受)、養(yǎng)老保險型;而街州則實行針對不同年齡、失地程度、就業(yè)狀況等為失地農(nóng)民建立具有一定激勵能力的混合型。我省以基本生活保障型為主的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，直接導致了我省目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的給付水平普遍較低，大部分城市(如金華、湖州、麗水等)月給付額在210元上下，給付最高的臺州也只有520元/月。
2002年出臺了《關(guān)于加強和改進土地征用工作的通知》，對失地農(nóng)民的基本生活保障的定位、參保對象資金享受標準等作了明確規(guī)定，這是妥善解決失地農(nóng)民生活基本保障問題的綱領(lǐng)性文件。結(jié)合我省各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設的實踐經(jīng)驗，2003年我省多部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，根據(jù)政府、集體、個人三方出資的原則，實行基金制運營管理。該制度的出臺，為我省失地農(nóng)民社保制度的建立提供了一個相對統(tǒng)一的標準。到2003年底全省己經(jīng)有10個市50多個縣(市、區(qū))建立了失地農(nóng)民基本生活保障制度，有30多萬失地農(nóng)民參加了基本生活保障，共籌資金30億元。 在我省醫(yī)療保障制度的建設方面，存在嚴重的滯后性，目前僅有金華市、嘉興市建立給付水平較低的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在建立制度的10個市中絕大部分地區(qū)都直接將他們納入基本醫(yī)療保險范圍和大病統(tǒng)籌內(nèi)，對失地農(nóng)民的醫(yī)療保險沒有出臺明確相關(guān)規(guī)定和操作辦法，即失地農(nóng)民可以自愿選擇參加和不參加，可以說其他地區(qū)失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度基本處于真空狀態(tài)，基本依靠失地農(nóng)民自身經(jīng)濟實力參加醫(yī)療保障，政府和集體處于缺位狀態(tài)，例如杭州市明確規(guī)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障資金自行解決。
在養(yǎng)老、醫(yī)療保障之外，結(jié)合我省各地的現(xiàn)實，寧波市失地農(nóng)民建立養(yǎng)老風險準備金制度和湖州市從土地補償費中列支養(yǎng)老保險費的做法非常典型;“士地換社保”、“培訓促農(nóng)民再就業(yè)”、“社區(qū)股份經(jīng)濟合作社”等一些措施也非常有特色。這些政策對失地農(nóng)民的生活也起到了不同程度的保障功能。
2.進一步完善我省失地農(nóng)民社會保障制度的建議
針對目前我省失地農(nóng)民社會保障制度中存在的種種缺陷與不足，應該從法律體制、經(jīng)濟體制等多方面加強建設，逐步走出失地農(nóng)民社保制度構(gòu)建的困境。
第一，建立健全法制，改革和完善土地補償機制，保護失地農(nóng)民切身利益。由于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的個人承擔部分來源于安置補助費。但是，由于土地補償費用本身由于土管法的規(guī)定而限制了補償?shù)淖罡邩藴剩苯釉诹⒎ㄉ袭a(chǎn)生了政府和農(nóng)民之間的不對稱，土管法的這一致命性規(guī)定，直接導致了土地補償價格的非市場化。這一規(guī)定直接構(gòu)成了農(nóng)地出讓市場的壟斷性，而且往往導致權(quán)利尋租、腐敗等行為，嚴重危及失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益。另外，由于法律的時滯效應，該補償標準在通貨膨脹的侵蝕下，顯然已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。
第二，多途徑推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進失地農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)失地農(nóng)民增收，從根本上走出失地農(nóng)民社保制度構(gòu)建的困境。失地農(nóng)民社會保障制度建立的困境在于農(nóng)村經(jīng)濟水平相對薄弱、農(nóng)民收入水平不高，而一旦農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展，農(nóng)民收入水平實現(xiàn)穩(wěn)步增加，那么失地農(nóng)民的社會保障制度問題就將迎刃而解。
作者：郭建昌 張秀巖 金盛紅
論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村最低生活保津制度 合作醫(yī)療制度 農(nóng)村居民養(yǎng)老保津制度
論文摘要;社會主義市場經(jīng)濟的建立需要健全的社會保津體制作保證，如果占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村居民得不到保津，中國的社會保津制度就很難稱得上完善。在本文中筆者著重探討了農(nóng)村最低生活保津制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村居民養(yǎng)老保津制度，通過對這三項制度的構(gòu)建基本就構(gòu)建了中國農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)。
社會主義市場經(jīng)濟的建立需要健全的社會保障體制作保證，如果占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村居民得不到保障，中國的社會保障制度就很難稱得上完善。因此，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中應盡快構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，使之與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應。在農(nóng)村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，就目前而言，廣大農(nóng)村居民的基本要求和愿望是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保險三項制度建設是其構(gòu)建的重點。
一、建立農(nóng)村最低生活保障制度
農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收人低于生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活標準實行補助的制度、是確保農(nóng)村貧困人口基本生活的主要措施，在
一些欠發(fā)達地區(qū)仍然存在生活困難甚至不具備維持生存條件的情況。特別是這些地區(qū)的老年人，他們的養(yǎng)老保障存在很大的問題，因此，欠發(fā)達地區(qū)建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，對于解決農(nóng)村老年人基本生活問題具有非常重要的意義。
為此我們可以制定農(nóng)村低保標準，由省一級政府的社會保障機構(gòu)制定最低生活保障標準，地方可以根據(jù)省定標準結(jié)合地方實際確定自己的低保標準，但不得低于省定標準。在制定農(nóng)村最低生活保障線時要注意合理、科學的原則。若這條保障線過高，一方面地方財政可能會承受不起，另一方面可能造成最低生活保障養(yǎng)懶人的情況出現(xiàn)，不利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展。但是如果保障線過低，就不能解決社會弱勢群體目前的現(xiàn)實生存問題。國際和國內(nèi)確定最低生活保障線的方法較多，但筆者建議用農(nóng)村居民人均純收人的45%左右作為各地農(nóng)村居民最低生活保障線比較適宜。這是由于一方面通過對表(A)的分析可知:近幾年我國農(nóng)村居民的人均純收人逐年增長，表示食物支出占總支出比重的恩格爾系數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢，而且逐漸向40%逼近，農(nóng)村居民生活水平不斷提高。另一方面農(nóng)村居民人均純收人統(tǒng)計的數(shù)據(jù)比較科學、準確，在各地統(tǒng)計上報的基礎(chǔ)上，又經(jīng)各農(nóng)調(diào)隊矯正，比較接近實際水平。n1如河南省2004年農(nóng)村居民人均純收人的45%為1149元，按12個月平均則為95.8元，基本上可以滿足農(nóng)村居民的最低生活需要。
關(guān)于農(nóng)村居民低保待遇我們可以把它可分為全額享受和差額享受兩種形式:農(nóng)村“五保”對象按照當?shù)剞r(nóng)村居民低保標準全額享受低保待遇;其他低保對象按照其家庭年人均收人低于農(nóng)村居民低保標準的部分予以差額補助。同時強調(diào)要確保社會保障金按時足額的發(fā)放，保障金發(fā)放由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處負責，原則上做到按月足額發(fā)放。當然建立農(nóng)村居民最低生活保障制度最為關(guān)鍵的是建立穩(wěn)定的最低保障資金籌措機制，農(nóng)村居民低保資金應該由各級政府列人財政預算，實行財政分級負擔，村級原則上不負擔，對于相對困難的縣(市)，省財政可給予適當?shù)难a助，必要時可有國家給以補貼。
二、建立符合農(nóng)村杜會經(jīng)濟發(fā)展特點的合作醫(yī)療制度
在建立符合我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點的合作醫(yī)療制度方面，各地可以在國家政策的指導下積極探索，積極實踐，摸索經(jīng)驗，最終建立符合我國實際情況的農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度。根據(jù)我國的實際情況，筆者認為可以從兩方面人手解決這個問題。一方面在于加強宣傳力度解決農(nóng)村居民的思想顧慮并根據(jù)農(nóng)村的實際情況強制實行。另一方面加強政府農(nóng)村合作醫(yī)療保障機構(gòu)自身的管理而使農(nóng)村合作醫(yī)療走向正常的軌道。
其一，加強宣傳曉之以“利”
農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指在政府的指導下和集體經(jīng)濟的扶持下，以農(nóng)村居民為保障對象，按照自愿、適度與受益的原則，通過多種合作形式建立的滿足基本醫(yī)療需求的醫(yī)療保險制度。為防止農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生，我們要加強對農(nóng)村居民的宜傳動員工作，實行分類指導方針，增加農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面，各級政府應充分認識到農(nóng)村發(fā)展合作醫(yī)療，完善縣、鄉(xiāng)、村三級合作醫(yī)療體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。要克服“變相攤派”和“等待農(nóng)村居民自愿’，的思想，做好農(nóng)村合作醫(yī)療的宜傳、組織動員工作，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾意愿采取多種形式的合作醫(yī)療，共同抵御疾病風險，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍(如大病及康復醫(yī)療合作)的縣市聯(lián)合的多級合作醫(yī)療組織體系。逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療的社會化程度，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮合作醫(yī)療的互助互濟功能，滿足農(nóng)村居民醫(yī)療的需要。 轉(zhuǎn)貼于 其二，加強合作醫(yī)療各個方面的管理。
確立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、農(nóng)村居民個人四級出資制度，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府出資部分進人社會統(tǒng)籌賬戶，行政村、農(nóng)村居民個人出資部分進人個人賬戶，合理確定四者的年出資總額及年出資比例，讓農(nóng)村居民切切實實從合作醫(yī)療中得到實惠，使之成為農(nóng)村居民的自覺行動。另一方面當前衛(wèi)生系統(tǒng)要重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設，使農(nóng)村居民享受得到低成本的優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保健衛(wèi)生服務，農(nóng)村居民才會自愿加人合作醫(yī)療，并確定不同地區(qū)的醫(yī)療費用重點補償方式。農(nóng)村合作醫(yī)療能否長久不衰，其中重要的一環(huán)是要建立長期、穩(wěn)固的基金管理制度:一是要實行專款專用原則，不得隨意挪用或擠占醫(yī)療基金;二是要綜合考慮農(nóng)村居民年人均醫(yī)療費用實際支出與農(nóng)村居民愿意交納的保險額等因素來確定合作醫(yī)療的報銷比例。合作醫(yī)療管理機構(gòu)只對參加合作醫(yī)療保險的農(nóng)村居民持有的醫(yī)院開據(jù)的正規(guī)發(fā)票進行事先確定比例的報銷，并且嚴格規(guī)定每年對參保人報銷的最高金額。三是要與醫(yī)療體制的改革結(jié)合起來大力整頓農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生市場、加強對鄉(xiāng)〔村)衛(wèi)生院〔所)的財務監(jiān)督，加強對個體醫(yī)生的管理，杜絕見利忘義、銷售假藥、非法游醫(yī)的坑農(nóng)行為，做到合理就診、合理用藥，切實保障農(nóng)村居民的正當利益，減少醫(yī)療基金的浪費。
三、建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度
在建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度方面，我們可以依據(jù)國家的總體實力和各地的具體實際情況而采取統(tǒng)一保障和差別保障相結(jié)合的制度。
論文摘要:進入21世紀以來，黨和政府對農(nóng)村社會保障制度的推進力度不斷加大，尤其是2009年農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點工作即將開始啟動，理論界對此問題的研究也進入了新的階段，研究內(nèi)容集中于:當前我國農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢、推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所面臨的主要問題及原因、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)模式的選擇、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的角色及職能定位等方面，其特點在于緊密結(jié)合黨和政府的方針政策，聯(lián)系農(nóng)村社會保障的進程，尋找問題、分析原因、提出對策與建議。
進人21世紀以來，我國社會保障制度正由城鎮(zhèn)向農(nóng)村穩(wěn)步推進，以農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障、最低生活保障三項制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障制度的框架已經(jīng)形成，但二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設遇到了城鎮(zhèn)不曾遇到的困難和問題，因而引起了理論界的關(guān)注，2000 - 2009年是國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村社會保障理論研究取得豐碩成果的時期，僅就論文方面來看，根據(jù)中國期刊網(wǎng)收錄的相關(guān)論文，從2000年至2009年中，國內(nèi)共發(fā)表社會保障相關(guān)論文共12195篇，其中涉及農(nóng)村社會保障問題研究的論文數(shù)量為1240篇，約占社會保障論文總量的10. 2%;而涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究的論文數(shù)量有463篇，約占社會保障論文總量的3. 8%，農(nóng)村社會保障相關(guān)論文數(shù)量的37.3 %。特別是2007 - 2009年，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的理論研究更加深人，涉及的內(nèi)容更加廣泛，所取得的成果更加豐碩。據(jù)統(tǒng)計，這一時期國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)論文數(shù)量約有212篇，約占養(yǎng)老保障論文總量的45. 8%，反映了在黨的十七大提出的“科學發(fā)展、共建和諧”方針指引下，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障理論研究進人了新的階段。
一、關(guān)于當前我國農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢
在對我國農(nóng)村老齡化趨勢以及養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀進行了調(diào)研的基礎(chǔ)上，鄧大松等指出，農(nóng)村地區(qū)有65歲及以上老年人的家庭戶占家庭戶數(shù)總數(shù)比例為22. 02%，分別比城市和鎮(zhèn)同比高出4. 69和5. 78個百分點;65歲以上老年人家庭中一人戶、二人戶的比重，農(nóng)村地區(qū)均高于城鎮(zhèn)地區(qū)。其他學者基本上也持相同的看法，李瓊指出，2000年我國人口第五次普查結(jié)果顯示，中國農(nóng)村人口為8. 33億人，其中65歲及以上的老年人口占7. 36%，民族地區(qū)農(nóng)村占7. 56%，到2030年，6. 64億農(nóng)村人口中，65歲及以上老齡人口將占17. 39%，民族地區(qū)將占18. 1%，可見民族地區(qū)農(nóng)村人口老齡化程度不僅高于城鎮(zhèn)，而且高于其他農(nóng)村地區(qū)。鄧大松等認為，農(nóng)村高齡老人目前主要還是依靠家庭成員、親屬的照顧，而且越是在不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，人們的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究結(jié)果顯示，在城市，養(yǎng)老方式順序為社會養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社會養(yǎng)老為1);而農(nóng)村的順序則是家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，三者比例為14. 6: 6. 6: 1(以社會養(yǎng)老為1)。可見農(nóng)村老年人主要還是依靠傳統(tǒng)養(yǎng)老模式度過自己的晚年。當前的問題是，這種非正式的農(nóng)村養(yǎng)老制度正受到巨大的沖擊和嚴峻的挑戰(zhàn)，其保障功能在逐漸衰減，已經(jīng)不能單獨承載農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障，并且，隨著人口老齡化進程加快，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力相對城鎮(zhèn)將更加突出，如不未雨綢繆，將會嚴重阻礙社會的發(fā)展，影響社會的穩(wěn)定，因此，一部分學者們認為，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度已勢在必行。
二、關(guān)于推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所面臨的主要問題及原因
關(guān)于從1992年1月1日民政部公布實施《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》至1999年7月國務院暫停執(zhí)行這一方案期間7年多的情況，學者們總體認為基本上是不成功的，彭希哲、宋韜綜合國內(nèi)學者的各種分析后認為主要原因有二:一是制度設計本身的缺陷，表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村社會保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性;(2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在著制度上的不穩(wěn)定性;(3)是資金保值增值困難;(4)保障水平過低;二是執(zhí)行過程當中出現(xiàn)了問題，表現(xiàn)在:(1)基金的管理不夠規(guī)范和完善;(2)機構(gòu)管理費用人不敷出;(3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大;(4)多種形式的保險并存，形成各自為陣的混亂局面。
當前我國農(nóng)村是否具備了建立養(yǎng)老保險制度的條件，學者們對此問題的看法迥異，劉衛(wèi)國認為，我國具備了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的條件，理由是:第一，我國整體經(jīng)濟已進人快速發(fā)展時期，已具備進行國民收人再分配的能力與手段;第二，農(nóng)村經(jīng)濟日益發(fā)展，農(nóng)民收人逐漸提高，城鄉(xiāng)差別正在縮小，農(nóng)民權(quán)益保護意識不斷強化，農(nóng)民參保意識也在不斷增強;第三，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的部分鄉(xiāng)村，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的條件基本具備;第四，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是破解“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略需要。而何文炯等人則認為，國外建立農(nóng)民養(yǎng)老保險大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，從經(jīng)濟指標看大體有:(1)農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在巧%以下，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額在20 %以下;(2)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期;(3)經(jīng)濟發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上。按照這些指標來衡量中國農(nóng)村所處的階段，總體上差距是比較大的，在中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)差距會更大，全面實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。認為中國目前尚不具備普遍實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的觀點得到多數(shù)學者的認同。
三、關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)模式的選擇
由于對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟存有分歧，因此在養(yǎng)老模式的選擇問題上學者們各抒己見，莫衷一是。
第一種意見是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同水平實施分類處置，何文炯認為，就全國而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險應當有進有退，發(fā)達地區(qū)應積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應暫緩推行。他提出，暫緩推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的欠發(fā)達地區(qū)宜在積極發(fā)展經(jīng)濟、增加農(nóng)民收人的同時重點考慮以下幾個方面:一是堅持家庭養(yǎng)老;二是建立健全農(nóng)村最低生活保障制度;三是發(fā)揮土地的保障功能;四是發(fā)揮商業(yè)保險和儲蓄的養(yǎng)老保障功能。楊志玲在對云南麗江納西族聚居地區(qū)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，隨著少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式不僅長期以來受到少數(shù)民族傳統(tǒng)文化及民族經(jīng)濟發(fā)展狀況的影響，表現(xiàn)出與城鎮(zhèn)、漢族家庭養(yǎng)老模式不同的特點:一是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老受少數(shù)民族傳統(tǒng)道德觀念影響較大，具有強烈的尊老、敬老的民族意識;二是農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式比較穩(wěn)固;三是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在少數(shù)民族地區(qū)具有較強的延續(xù)性;四是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展受少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，由于家庭養(yǎng)老形式難以被其他形式所替代，因此，以家庭養(yǎng)老為主，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，將是少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老形式發(fā)展的必然選擇。
第二種意見是建立“三結(jié)合”式的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，楊翠迎認為，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社會養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。
第三種意見是“實物換保障”，盧海元指出，“實物換保障”是指根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案，如年輕農(nóng)民可實行“產(chǎn)品換保障”;老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民則實行“土地換保障”，等等，他強調(diào)，與一般建立養(yǎng)老保險的方案不同的是，實物換保障是一個能同時解決養(yǎng)老和發(fā)展問題的方案，而這正是該方案的最大特點，也是世界銀行所倡導的新模式。
各位學者還分別就上述三種模式下的農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資方式提出了相關(guān)建議。
四、關(guān)于政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的角色及職能定位
國內(nèi)學者比較一致地認為，在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建立和完善過程中，政府應發(fā)揮主導作用，如柴瑞娟、羅新銘認為，政府職能社會化已成為當代政府職能發(fā)揮的一個顯著的趨勢，這種從單一權(quán)力行政向公共服務行政的轉(zhuǎn)變決定了提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務是當今政府的職責所在，而穩(wěn)定健全的社會秩序和一套合理的制度框架無疑是最為核心的公共物品。社會保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必然參與其構(gòu)建和管理。尤其是當今農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀巫需國家出面支撐，政府之責義不容辭。
石秀和等認為，政府在農(nóng)村社會保障制度中的職責具體體現(xiàn)為:(1)政策設計:為農(nóng)村社會保障的推行提供有效實施手段;(2)組織引導:推動農(nóng)村社會保障制度構(gòu)件的進程;(3)財政責任:為農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展提供資金支持;(4)管理監(jiān)督:使農(nóng)村社會保障納人規(guī)范化軌道。馬雁軍、孫亞忠則進一步指出，農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險的公共產(chǎn)品特性決定了政府職責邊界。政府盡管在農(nóng)村基本養(yǎng)老中居于主導地位，但政府履行責任并非在任何時間、任何地域都一成不變。政府責任具有三個重要特征，即動態(tài)性特征、區(qū)域性特征和層次性特征。這三個特征客觀上要求政府責任在不同時間和地域其側(cè)重點和功能有所區(qū)分并相機抉擇，從而保證政府主導原則在當前實踐中的有效貫徹。
如何進一步提高政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的決策水平與施政能力，江治強等提出，優(yōu)化政府在農(nóng)村社會保障制度建設中的公共決策，首先應樹立公正決策的理念，要用全面建設小康社會，以人為本，執(zhí)政為民，構(gòu)建和諧社會，科學發(fā)展觀等理念，科學認識農(nóng)村社會保障事業(yè)在促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧共享的和諧社會中的基礎(chǔ)作用，指導中國農(nóng)村的社會保障建設;其次應重新審視農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展形勢，包括分析農(nóng)村經(jīng)濟形勢的變化對社會保障形式的影響，客觀估計農(nóng)村集體土地所有制的保障功能，農(nóng)業(yè)的市場風險對政府社會保障的制度需求，對農(nóng)村宗族及社區(qū)保障作用作深刻的研究，理順政府制度性保障與農(nóng)村非制度性保障的關(guān)系，準確定位政府在社會保障事業(yè)中的職責、職能。再次應注重公共決策與農(nóng)民認同的良性互動，充分利用中國特色的民主政治體制，政府現(xiàn)代運行機制以及培育農(nóng)村社會非政府組織發(fā)揮其反映訴求的作用，把農(nóng)民的呼聲和認同更好地融人政府公共決策當中。孫文基指出，在建立農(nóng)村社會保障時，在處理其中最重要的社會保障資金來源這一問題上，政府才是投人的主體，而不是主要由農(nóng)民承擔。在農(nóng)村社會保障的投人以政府為主體與我國各地現(xiàn)階段的財政是否相符、是否會構(gòu)成很大的財政壓力的問題上，他認為，只要合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，這個問題是不難解決的。
論文關(guān)鍵詞：社會保障問題；農(nóng)村貧困居民；研究；公平
一、初識農(nóng)村社會保障
農(nóng)村社會保障是社會保障制度的重要組成部分。社會保障是國家通過法律手段，采取強制性措施對國民收入進行再分配形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發(fā)生困難時，給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置。社會保障制度保障了大多數(shù)人的最低經(jīng)濟要求和社會需要，對保持社會的相對穩(wěn)定，起到了一種“社會安全網(wǎng)”的作用，通過社會產(chǎn)品的再分配，使許多不能依靠個人來維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級矛盾，為社會的發(fā)展創(chuàng)造了一個相當穩(wěn)定的社會環(huán)境，因此世界各國都在不斷的發(fā)展和完善社會保障體系。健全和完善社會保障制度是促進社會和諧、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。
建立新農(nóng)保制度是深入貫徹科學發(fā)展觀、加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內(nèi)消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進基本公共服務均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠民政策。
二、貴州新型農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題
農(nóng)村社會保障是中國社會保障制度的重要組成部分，也是我國社會保障領(lǐng)域亟待研究的薄弱領(lǐng)域。農(nóng)村社會保障問題是一項周期長、工程大、風險高的事業(yè)，如何將風險降到最低程度，也是當今世界各國改革社會保障制度所要考慮的重要問題。改革開放以來貴州經(jīng)過幾十年的努力，我省的社會保障建設已經(jīng)取得巨大進步，在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面更是成績突出，但是上層建筑怎么能脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)呢？貴州“兩欠”省情的現(xiàn)狀，決定了貴州省社會保障體系要有很多問題，與國外發(fā)達國家和國內(nèi)其它社會保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會保障體系建設和完善，還有很長的一段路要走，有許多的問題等著去解決。
（一）貴州農(nóng)村社會保障形式單一，社會化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大
貴州有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）社會保障基金不足，基金來源單一，抗風險能力弱
1、我省經(jīng)濟發(fā)展水平低，不能為社會保障體系提供充足的資金來源。
2、社會保障起步晚、無積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關(guān)立法的欠缺導致社會保障基金籌集沒有統(tǒng)一的機構(gòu)和方式，致使社會保障基金在征繳、運行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環(huán)節(jié)上無章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進一步導致基金籌集進程中大量逃避繳費等現(xiàn)象的發(fā)生。資金管理部門管理不夠規(guī)范與完善。缺乏有效的監(jiān)督和制約，各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障。資金運營不能保值增值。
（三）新農(nóng)合制度落實不到位，運行模式不完全適應農(nóng)村社會新的變化
1、體現(xiàn)在學習、宣傳、普及等工作不到位。對新農(nóng)合的宣傳力度不夠，農(nóng)民對新農(nóng)合的有關(guān)的各項規(guī)定不甚了解；制度的普及與執(zhí)行力度不夠，導致各醫(yī)療定點機構(gòu)對新農(nóng)合制度也未嚴格執(zhí)行。
2、體現(xiàn)在相關(guān)機構(gòu)對新農(nóng)合重視不夠。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全不是新農(nóng)合組織完全能解決的，需要相關(guān)部門予以資金上的支持與幫助。
三、貴州新型農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展前景及對策
農(nóng)村社會保障，是國家為了保障公民在各種突發(fā)性自然災害，如年老、疾病、缺乏勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質(zhì)幫助而建立起來的援助制度。我國“七五”計劃中明確規(guī)定:“要適應對內(nèi)搞活經(jīng)濟，對外進一步改革開放的新情況，從我國當前的國力出發(fā)，按照有利生產(chǎn)、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義社會保障雛形。”這些年來，在各級黨委及政府的領(lǐng)導下，在包括農(nóng)村在內(nèi)的社會保障領(lǐng)域，如社會保險、社會福利、社會救濟等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經(jīng)驗。但，必須同時承認，在農(nóng)村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區(qū)的農(nóng)村基層，社會保障事業(yè)的發(fā)展還任重道遠。
（一）地、縣兩級要認真貫徹落實2004年貴州省人民政府辦公廳《關(guān)于進一步做好農(nóng)村特困群眾救助工作的通知》中關(guān)于“全省所需農(nóng)村特困群眾救助經(jīng)費采取分級負責，省、地(州、市)、縣(市、區(qū))按4:2:4的比例分擔”的規(guī)定，全額落實所承擔的特困群眾救助經(jīng)費，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障資金。地、縣兩級不能因為省級加大了扶持力度而減少本級財政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財政專戶，堅決杜絕擠占、挪用、截留的現(xiàn)象。
（二）切實解決城鄉(xiāng)低保工作專項經(jīng)費，并進一步完善社會救助體系。做好城鄉(xiāng)低保與醫(yī)療救助、臨時困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務長效工作機制，確保城鄉(xiāng)社會救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網(wǎng)”。加強有關(guān)部門的密切配合與協(xié)作，注重各項救助制度銜接與配套，完善工作體制和運行機制，全面搭建以城鄉(xiāng)低保為依托的社會救助體系工作平臺。加強社會救助工作人員上崗的政策和業(yè)務培訓，提高基層民政干部隊伍素質(zhì)，強化為民服務意識，規(guī)范操作程序，提高社會救助效益。
（三）全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng)民設立的最后一道安全網(wǎng)。因此，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施。
（四）在實施過程中要堅持“更加注重公平”的原則。社會保障的產(chǎn)生與建立這種制度的根本目的，是為了維護社會穩(wěn)定、矯正“市場失靈”、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，它受整個社會經(jīng)濟關(guān)系的制約，但自身卻必須是公平優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上兼顧效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆五中全會提出了“堅持效率優(yōu)先，更加注重公平”的原則，這對于盡快建立健全農(nóng)村社會保障體系具有重要的指導意義。在建立健全農(nóng)村社會保障過程中，堅持效率優(yōu)先，就是要優(yōu)先解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，優(yōu)先安排農(nóng)村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產(chǎn)出率或成本收益率，以實現(xiàn)現(xiàn)有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優(yōu)先的前提下，要更加注重公平，在公平與效率之間保持張力。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)民；社會保障
近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的全面展開，我國的社會保障體系也進行了重大變革，逐步改變了原來城市居民由企業(yè)保障、農(nóng)村居民由集體保障的格局。當前我國社會保障體系改革的目標就是努力形成適合我國生產(chǎn)力水平、資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利與義務相統(tǒng)一、管理和服務社會化的社會保障體系。但是，我們也要看到，這一場正在進行的社會保障制度的改革，對于農(nóng)村的廣大成員來說，仍然未能徹底改變其所處的無保障或低保障的狀態(tài)。如果這個問題長期得不到解決，將形成巨大的社會隱患。下面，就加強和完善農(nóng)村社會保障制度談幾點粗淺看法：
一、建立和完善農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)實意義
(一)是貫徹“以人為本”的科學發(fā)展觀、維護農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的客觀需要
生存權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，它是作為社會個體的人生存所必不可少的權(quán)利，是基于人類生存本能而自然產(chǎn)生的。農(nóng)民作為社會主要勞動者，應享有與城市居民一樣的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這是受到我國法律保護的。但是，目前我國事實存在的城鄉(xiāng)社會保障“二元制”的結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民的生活處在風險較高的狀態(tài)之中，占總?cè)丝?0％左右的農(nóng)民社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的1l％，而占總?cè)丝?0％的城鎮(zhèn)居民支出卻占全國社會保障費的87％，這對農(nóng)民是不公平的，是對農(nóng)民權(quán)利的一種剝奪，同時也與我國當前大力倡導的“以人為本”的科學發(fā)展觀精神相違背。
(二)是加快城鎮(zhèn)化進程、緩解農(nóng)村人地關(guān)系緊張狀況的必要措施
人地關(guān)系高度緊張是我國農(nóng)村的基本矛盾。當前農(nóng)村約有3．5億剩余勞動力，其中有1．2億常年外出打工，剩下的2．3億則滯留在土地上。盡管國家為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力做了很多努力，但我國城鎮(zhèn)化進展卻依然緩慢。這其中除了戶籍制度沒有完全放開外，另外一個非常重要的原因就是農(nóng)民沒有社會保障，以他們微薄的工資根本承擔不起在城市生活的社會成本，等他們殘了、病了、老了，還是要回到農(nóng)村。這樣就導致了兩種矛盾：一是農(nóng)民工雖然進了城，但他們賺了錢也不在城里消費，都帶回家養(yǎng)家、蓋房，對城市經(jīng)濟帶動不大；另一個就是盡管種田已經(jīng)無利可圖，但他們寧愿選擇拋荒也不愿放棄土地承包權(quán)，因為土地是他們最后的依靠。這種情況對當前一再倡導的農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是一個極大的障礙。
(三)是落實計劃生育政策的物質(zhì)基礎(chǔ)
長期以來，我國計劃生育工作的重點和難點都在農(nóng)村。計劃生育政策難在農(nóng)村落實并不是因為農(nóng)民文化水平低、覺悟低，而是因為農(nóng)民沒有社會保障，“養(yǎng)兒防老”是他們的一種現(xiàn)實選擇。當前我國農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療問題除了靠自己的積蓄解決一部分外，更多的都是靠子女保障，子女越多，日后的保障系數(shù)就越高如果賦予農(nóng)民切實的養(yǎng)老醫(yī)療保障，農(nóng)民是不愿意多生養(yǎng)子女的。因此，要順利落實農(nóng)村計劃生育政策，當務之急就是要盡快完善農(nóng)村社會保障制度。
(四)是擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟良性發(fā)展的重要舉措
當前我國農(nóng)村的儲蓄率居高不下，但農(nóng)村消費水平不高，農(nóng)民有錢也不敢花的原因是農(nóng)村缺乏一個令廣大農(nóng)民放心消費的社會保障制度。農(nóng)民擔心的是一旦他們失去勞動能力，養(yǎng)老和醫(yī)療問題就得不到保障，所以農(nóng)民要“積谷防饑”，為未來打算。這樣就失去了農(nóng)民這個龐大的消費群體，擴大內(nèi)需的政策很難收到顯著效果，國家經(jīng)濟發(fā)展也缺乏持久的拉動力。目前，世界金融危機仍不見底，對我國的經(jīng)濟影響依然存在，中央適時提出了擴內(nèi)需、保增長的戰(zhàn)略思想，而擴大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村。因此盡快建立完善農(nóng)村社會保障制度，解決廣大農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村消費，是應對金融危機、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一項重要舉措。
二、農(nóng)村社會保障中存在的問題
(一)保障資金嚴重不足
農(nóng)村保障包括資金保障和服務保障兩大系統(tǒng)，而資金保障在兩大系統(tǒng)中具有關(guān)鍵的作用。當前我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題就是保障資金不足。其原因有二：一是國家財政的投入與人民生活水平普遍提高的狀況不適應。國家對農(nóng)村民政社會保障的投入，核定的社會救濟費，其保障能力只有原來的一半甚至三分之一。二是烈軍屬優(yōu)待、五保供養(yǎng)采取農(nóng)村負擔的方式，單純實行農(nóng)民負擔，難以提高優(yōu)撫和五保供養(yǎng)標準。
(二)保障覆蓋面窄
一種情況是農(nóng)村民政對象應保未保的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村有300多萬“三無”孤老殘幼人員，應保未保的有l(wèi)5萬人，約占總數(shù)的5％。另一種情況是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的過程中，一部分農(nóng)民處于社會保障的真空地帶。大量失去土地的農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，原農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的保障已很難起到保障的作用，而在目前城鄉(xiāng)分割的勞動體系和社會保障體系下，他們無法取得與城市居民一樣的保障權(quán)利。
(三)保障體系不健全
目前我國農(nóng)村社會保障體系不健全的主要表現(xiàn)有四個方面：一是目前農(nóng)村最低生活保障的標準仍然很低，二是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的保值增值問題尚待解決，三是一些地方因合作醫(yī)療解體而使早已被消滅或控制的地方病、傳染病再度發(fā)生甚至流行，四是農(nóng)村社會保障機構(gòu)的組織和制度效率低下。從當前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望就是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。然而農(nóng)村最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀從各方面看都無法滿足農(nóng)民的需要，這嚴重制約了農(nóng)村社會保障工作的發(fā)展。
(四)農(nóng)民的失業(yè)風險正在產(chǎn)生并加劇
農(nóng)民失業(yè)風險的產(chǎn)生與加劇，成因有三：一是耕地少，大部分農(nóng)業(yè)勞動力的大部分時間處于閑置狀態(tài)，并難以向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移；二是由于市場風險和自然災害等，土地收益難以維持基本生活；三是完全脫離土地的農(nóng)民和家庭增多。事實表明，農(nóng)民所特有的土地保障功能正在弱化，這乃是農(nóng)民失業(yè)風險產(chǎn)生與加劇的根源所在。
三、進一步完善農(nóng)村社會保障制度的建議與對策
(一)多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金
解決資金不足，從根本上說，就是要建立起適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的、多渠道籌集社會保障資金的機制。一是要求國家投入資金，包括救災、特困戶生活救濟和優(yōu)撫補助；二是為了彌補國家投入的不足必須開辟新的稅源，征收社會保障稅；三是要建立個人帳戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下；四是要鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險，如商業(yè)性養(yǎng)老保險；五是要通過有關(guān)政策和大力發(fā)展集體經(jīng)濟，強化農(nóng)村集體對保障資金的投入；六是要采取政府積極引導和自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄。
(二)著力抓好社會互助活動
中華民族具有扶貧濟困的光榮傳統(tǒng)。雖然我國農(nóng)村幾經(jīng)變革，但這種傳統(tǒng)的互助行為一直延續(xù)下來，并有所增強，傳統(tǒng)社區(qū)互助活動為農(nóng)村社區(qū)保障實施提供了可接受的社會基礎(chǔ)。在抓好社會互助活動上，一是要大力宣傳社會互助的意義及好人好事，并采取激勵手段提高人民群眾的參與率；二是要拓寬社會互助的領(lǐng)域，要注重對社會互助活動的引導，使募集到現(xiàn)金、衣、被的管理和發(fā)放落到實處，確保社會互助的效能得到充分發(fā)揮；三是要堅持生活救濟與生產(chǎn)扶持相結(jié)合的原則，通過建立“救災扶貧基金”、“村民互助儲金會”等基層群眾性基金組織，從資金及技術(shù)、信息上扶持社保對象，興辦經(jīng)濟實體或其它生產(chǎn)項目，增強自我保障能力。
(三)建立健全三項制度
在農(nóng)村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，但就目前而言，廣大農(nóng)民的基本要求與愿望是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保險三項制度建設是重點。第一，建立健全最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度，完善該制度，一是要科學確定最低生活保障線標準，二是正確界定最低生活保障對象。第二，建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險制度。目前我國農(nóng)村的醫(yī)療保險大致有合作醫(yī)療、統(tǒng)籌解決住院費、預防保健合同等多種形式，其中合作醫(yī)療是最為普遍的形式。實踐表明，農(nóng)村合作醫(yī)療是廣大農(nóng)民通過互助救濟，共同抵御疾病風險的好辦法。在這方面，一是要正確選擇合作醫(yī)療的形式及內(nèi)容，二是要合理補償醫(yī)療費用。第三，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。隨著我國老齡化程度越來越高，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得曰益突出和緊迫。在這方面，一是要正確規(guī)定養(yǎng)老保險資金的籌集和繳納方式，二是要切實做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作。
(四)土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性
我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包變革普遍堅持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段。執(zhí)行好土地政策，一是必須堅持農(nóng)村家庭經(jīng)營制度，這是保持農(nóng)村土地分配福利性質(zhì)的需要；二是要嚴禁違法征地行為，嚴格控制征地規(guī)模，為農(nóng)民留足可以生存的土地：三是停止“四荒地”拍賣，由政府征用農(nóng)村社區(qū)中集中連片的“四荒地”用于生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)“整體搬遷”的移民開發(fā)，將稀缺的土地資源用來作為社會保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化。通過這些措施可以有效強化農(nóng)民特有的土地保障功能，最大限度地降低農(nóng)民的失業(yè)風險。
(五)大力加強社會保障立法工作
論文關(guān)鍵字：民事訴訟法 財產(chǎn)豁免 缺陷分析
論文摘要：從我國現(xiàn)行的立法規(guī)定可以看出我國對于被執(zhí)行人執(zhí)行財產(chǎn)豁免的規(guī)定過于原則性、概括性，對執(zhí)行實踐的操作性不強，容易導致執(zhí)行人員在實踐中的解讀不同而執(zhí)行方式不同，對被執(zhí)行人的合法權(quán)益保護不利。
一、立法的滯后
現(xiàn)行法律在《民事訴訟法》第222條和第223條有關(guān)于執(zhí)行豁免的原則規(guī)定，而《民事訴訟法》是1991年4月施行的，直到最高院的《查封規(guī)定》于2005年1月1日實施，才首次對執(zhí)行豁免制度作了部分細化，當然其間還有散見于實體法、行政法規(guī)、政策性文件和最高院的司法解釋中針對具體案件的答復。即便如此實踐中已普遍實施的基于社會公共利益而執(zhí)行豁免的內(nèi)容仍未在《查封規(guī)定》中予以確認。
二、法律規(guī)定的籠統(tǒng)
《查封規(guī)定》雖較《民訴法》的規(guī)定有了較大的進步，但仍存在下列問題:(l)是對自然人規(guī)定的豁免條款多，而其它主體規(guī)定得太少或幾乎沒有，例如，對被執(zhí)行人是法人的執(zhí)行豁免范圍在《查封規(guī)定》中幾乎未作規(guī)定;(2)是被執(zhí)行人所扶養(yǎng)家屬的概念內(nèi)涵和外延沒有確定。在奴隸社會和封建社會，家長以外的人都叫家屬。現(xiàn)代意義上的家屬是指一個家庭內(nèi)共同生活的親屬而言的。我國由于實行計劃生育政策，三代同堂、四代同堂的家庭將會增加，家屬的內(nèi)涵和外延有必要通過立法來確定，進而才能對執(zhí)行豁免的范圍作出確定;(3)是有關(guān)“必需”的界定范圍太狹窄或者根本沒有界定。《查封規(guī)定》中的生活必需品列舉了衣食住行等物品，對享受精神食糧的物品、基本的生產(chǎn)資料和豁免的期限均無規(guī)定;生活必需費用僅規(guī)定有最低生活保障標準的，依標準確定，但國務院的《城市居民最低生活保障條例》是針對城市居民的，廣大農(nóng)民的標準又如何確定?再則教育所必需品以完成義務教育為限，依照我國法律規(guī)定，一個人義務教育年限為九年，大致初中畢業(yè)，然而，如要完成高中或高中以上學業(yè)，對于貧困家庭而言，所需費用更多，豁免年限顯然太短;反之，如被執(zhí)行人所扶養(yǎng)家屬在費用明顯高于公立學校的學校(如所謂的貴族學校)就讀，就讀費用通過對被執(zhí)行人財產(chǎn)的豁免予以保障，又顯然不妥;(4)是現(xiàn)有法律既然規(guī)定執(zhí)行標的包括財產(chǎn)和行為，但不是所有的行為都可以成為執(zhí)行標的，對不能成為執(zhí)行標的行為進行豁免有必要通過立法來規(guī)定;(5)現(xiàn)行法律無執(zhí)行時間豁免的規(guī)定，相反，諸如“零點執(zhí)行“、“夜間執(zhí)行”的所謂暴風驟雨式的執(zhí)行方法，卻成為法院特別是基層法院執(zhí)行的主要方法。。
三、程序價值的缺位
在我國并沒有規(guī)定相應的執(zhí)行財產(chǎn)豁免的程序性設置，大多數(shù)被執(zhí)行人并不知曉有執(zhí)行財產(chǎn)豁免權(quán)，而在強制執(zhí)行中又沒有明確釋明義務人和執(zhí)行財產(chǎn)豁免制度的啟動程序、救濟途徑等，被執(zhí)行人他談何去主張執(zhí)行財產(chǎn)豁免權(quán)和請求救濟呢？從而使一些確無履行能力的被執(zhí)行人由于缺乏自我保護意識而得不到執(zhí)行豁免保護，危及了社會的安定。
關(guān)鍵詞：政府公信力，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變，社會保障機制
土地征用中的問題
土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問題也大都由二者引發(fā)。
政府公信力的缺失
濫用征地權(quán)，鉆“公共利益”的漏洞
雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機會主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴大財政收入，突顯個人政績等濫用征地權(quán)，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國的耕地保護和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計“十一五”期間由于城市化推進，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實際建設用地中，農(nóng)民集體建設用地已占約72%之多。“十一五”期間，預計每年被征地的農(nóng)民達到300萬。
2、收益分配有失公平，補償形式單一
首先，由于法律法規(guī)不健全，測算方法不夠科學等諸多缺陷，我國土地征用補償標準偏低，補償機制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補償標準差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標準各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權(quán)力層級成正比。據(jù)統(tǒng)計因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補償方式，有損失地農(nóng)民的長遠利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補償費為2萬左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開支3~4年。在失地農(nóng)民認為最好的征地補償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當經(jīng)濟補償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會保險的占21%，選擇預留土地入股分紅的占20%。可見，在整個收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權(quán)的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。
3、針對被征地農(nóng)民的社會保障機制不完善
第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學合理的規(guī)劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實現(xiàn)保障金的足額下?lián)埽瑢？顚Ｓ茫辉S多村民委員會又因為收支預算難以平衡，集體經(jīng)濟實力偏弱，往往無力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補償有限，又缺乏對社會保障的正確認識，心有余而力不足。第三，社會保障的水平低，范圍狹窄。社會保障機制作為一個完整的體系，應包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)培訓制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過渡群體，本應享受與城市社會保障水平相當且兼容的安置補償，但就目前來看，這些還遠遠不能實現(xiàn)。
（二）失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變中的自身干擾因素
1、缺乏市場需要的知識和勞動技能，再就業(yè)能力差
失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場經(jīng)濟的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務工也只是從事缺乏技術(shù)含量的低端作業(yè)。
2、思想觀念陳舊缺乏理性消費觀
⑴一部分得到較多補償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤活補償款，實現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過度消費，還需要政府的正確引導扶持
⑵價值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對城市化的價值理念及生活方式不能從心理上接受和認同，這也需要政府及時加以心理疏導和救助。
二、土地征用問題的解決途徑探討
（一）加強政府公信力建設
1.完善公共利益界定，把耕地保護作為官員政績考核的重要指標。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權(quán)交給議會或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構(gòu)成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權(quán)力尋租。我國目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國外經(jīng)驗，杜絕概念上的外延。此外，各級地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展及預期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對官員進行政績考核時，也應把此項工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。
2．定位好政府角色，完善補償收益分配制度
首先，政府既不享有土地所有權(quán)，也無使用權(quán)，被征用土地的補償收益理應只歸國家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補償標準，提高補償收益。應合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價格，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標準的補償。再次，征地過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，鼓勵其積極參與補償方案的擬定，且征地結(jié)果要對農(nóng)民公開。最后，加強對補償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細致的講，監(jiān)督不僅針對補償不問題，在整個土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機制為第三方認證，即靠無利害關(guān)系的公眾性、公益性組織去評判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。
3. 建構(gòu)科學的社會保障機制
①加快有關(guān)土地征用方面的立法，尤其是進一步規(guī)范全國各地的失地農(nóng)民社會保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
②把社會保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。在實施征地后，要嚴格按照之前的方案對失地農(nóng)民進行補償安置，并根據(jù)實際情況的改變與相關(guān)利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
③確保充足的資金來源。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。保障基金應由地方政府、村民委員會以及失地農(nóng)民共同負擔。政府要及時足額下?lián)苎a償款，避免失地農(nóng)民因所得補償款太少而不愿繳納保障金。還應加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴充保障金。同時調(diào)整財政支出，加大支持力度。
④引入市場機制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運用到對失地農(nóng)民的補償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應舉辦各種形式的培訓班，向農(nóng)民傳授必要的市場經(jīng)濟知識、科學理財消費知識、創(chuàng)新經(jīng)營知識等，幫助其接受新的價值觀念。
4．建立專門機構(gòu)，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變
土地征用過程中農(nóng)民不僅會遭受物質(zhì)利益的損失，同時也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機制的同時，切不可忽視對其精神的“補償安置”，要對農(nóng)民進行心理疏導和法律援助。最重要的是，全社會要幫助農(nóng)民樹立對未來新生活的信心，使其適應新的城市生活方式、學習新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問題才能從根本上得以解決。
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論文關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；二元化社會結(jié)構(gòu)；養(yǎng)老保障制度
自改革開放以來，我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，特別是確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，構(gòu)筑在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐步解體，以社會成員戶籍劃分城鄉(xiāng)社會保障形式的養(yǎng)老保障制度，已越來越受到所有制和用工形式多樣性的變化、以及大量農(nóng)村勞動力進城務工后身份異化和部分地區(qū)出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的挑戰(zhàn)。目前，許多地方已實施或正在探索戶籍制度改革，而以戶籍制度為基礎(chǔ)實施的福利和社會保障制度卻限制了勞動者的自由流動和城鄉(xiāng)人口的融和。因此，統(tǒng)籌或統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的建設，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解二元化社會結(jié)構(gòu)的重要推動手段之一，也是構(gòu)建社會主義和諧社會亟須解決的一項重要課題。
一我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問題
以城鎮(zhèn)職工為主要參保對象，并延伸至有繳費能力的城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度，經(jīng)過二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、廣泛覆蓋、多個層次、逐步統(tǒng)一”的制度特征。以農(nóng)村居民為主要參保對象的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，由于缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的支撐和政策制度的保障，大部分的地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度仍處在探索和試點的過程中，其持續(xù)發(fā)展的瓶頸仍未突破。擬從發(fā)展理念、保障模式、待遇水平、制度銜接等方面對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度進行比較，剖析現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問題。
(一)從發(fā)展養(yǎng)老保障的政府責任上講，各級政府仍然存在“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”的養(yǎng)老保障發(fā)展觀。從當前政府出臺的社會保障宏觀規(guī)劃和有關(guān)政策措施來看，主要是解決城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障問題，同時提供了大量的資金支持，并擔當了資金最終供給者的角色。而對于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言，則認為±地和家庭是農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要載體，構(gòu)建這一制度并不迫在眉睫，當前主要任務是提高農(nóng)民的收入水平，因此政府在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度上，沒有長遠規(guī)劃，也沒有投入較多的資金扶持其發(fā)展。因此我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度已呈現(xiàn)嚴重失衡的發(fā)展態(tài)勢，這主要是由于各級政府在社會保障發(fā)展觀上普遍存在“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”的觀念。
(二)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的保障模式上講，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度沒有建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度最重要的特征是強制性，其資金來源由用人單位和個人共同承擔，制度運行中基金如不足支付時，國家承擔最終支付者的責任，這些機制確保了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的長久發(fā)展。從農(nóng)村養(yǎng)老保障制度看，大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障采取農(nóng)民個人自愿參加，基金完全積累的方式，資金來源以個人繳費為主，各地依其經(jīng)濟狀況給予一定的補助，這種儲蓄制的保障模式，～是在農(nóng)民收入普遍較低以及增長緩慢的經(jīng)濟狀況下，養(yǎng)老保險費的繳納并非農(nóng)民投入的首要選擇，做強做大養(yǎng)老保險基金難度很大，二是這一制度缺乏統(tǒng)籌調(diào)劑、保障功能弱化、保障水平有限，農(nóng)民普遍注重眼前利益，參保意愿不高，也就沒有參保的積極性。實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展，其核心是政府財政保障來支撐，缺乏優(yōu)惠政策和資金扶持，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度就沒有發(fā)展的空間和后勁。
(三)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的待遇水平上講，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度難以從根本上保障參保農(nóng)民年老后的基本生活。我國養(yǎng)老保障制度基本功能就是保障參保人員的基本生活，確保退休人員安享晚年。目前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人員的養(yǎng)老金待遇水平，遠高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩⒁呀⒘穗S經(jīng)濟發(fā)展適時調(diào)高待遇水平的調(diào)整機制，使廣大退休人員能充分分享經(jīng)濟發(fā)展成果。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的待遇發(fā)放標準，主要依靠個人積累養(yǎng)老保險費的總額來確定，由于繳費水平低，特別是東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，其待遇根本無法保障農(nóng)民的基本生活，在一些地方月發(fā)放標準只有幾十元，有的地方標準更低，較低的待遇水平?jīng)]有達到國家和農(nóng)民所預期的保障效果。如2007年廈門的農(nóng)村最低生活保障標準為每月l65元，城鎮(zhèn)最低生活保障單人戶標準為每月3l0元，而農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)放標準平均每月僅為32元，遠達不到保障農(nóng)民基本生活這一期望的待遇標準，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度失去了發(fā)展的方向和目標。
(四)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的制度銜接上講，城鄉(xiāng)分割的二元養(yǎng)老保障體系沒有雙向溝通的銜接管道。人員在不同地區(qū)流動，這是社會發(fā)展的常態(tài)，養(yǎng)老保障制度也須解決基金轉(zhuǎn)移和保險關(guān)系接續(xù)的問題。當前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度對城市居民流動到其它統(tǒng)籌地區(qū)的，本人的養(yǎng)老保險關(guān)系以及養(yǎng)老保險個人帳戶儲存額，可轉(zhuǎn)移到流人地，其養(yǎng)老保險繳費年限和金額可以累計計算。目前我國大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民，在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移上，一方面農(nóng)民進城務工后，在城鎮(zhèn)繳納的養(yǎng)老保險費，其個人帳戶資金不能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，只能辦理退保，無法與以后積累的養(yǎng)老保險費合并計算；另一方面在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險費，當農(nóng)民融進城鎮(zhèn)成為居民時，在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險費不能向城市轉(zhuǎn)移，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度只能從頭起步。養(yǎng)老保障制度上的城鄉(xiāng)壁壘，制度問沒有互通的銜接管道，已成為影響農(nóng)村養(yǎng)老保障制度擴展參保范圍和加快基金積累的主要障礙。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距的客觀存在，導致養(yǎng)老保障制度建設上必然存在城鄉(xiāng)差別，但兩者應統(tǒng)籌發(fā)展，在完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的同時，不能忽視廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險權(quán)益。當前我國農(nóng)村出現(xiàn)的家庭結(jié)構(gòu)日益小型化和老齡化、土地和家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化和部分地區(qū)的城市化，對全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度要求更為迫切。 轉(zhuǎn)貼于
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的制度建設
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是一個長期的、系統(tǒng)的工程，必須適應我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村及大中城市在工業(yè)化、城市化進程中出現(xiàn)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工和失地農(nóng)民，應通過完善農(nóng)民工、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度相銜接并與之相適應的養(yǎng)老保障制度；二是對中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及廣大農(nóng)村，應主要通過加大各級財政投入力度，特別是中央財政的轉(zhuǎn)移支付，進一步完善農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，為發(fā)展速度較為緩慢的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提速，加快其發(fā)展，建立較為健全的、覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展，應根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平從以下三個方面加強制度建設。
(一)完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度。農(nóng)民工是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果，據(jù)不完全統(tǒng)計農(nóng)民工就業(yè)大軍全國有二億多人。農(nóng)民工從其身份上講可塑性強，既可融人城鎮(zhèn)成為居民，也可返回鄉(xiāng)村成為農(nóng)民；從其工作性質(zhì)上講，流動性大，身份變化快。因此不能把養(yǎng)老保險視為城鎮(zhèn)居民的專利，也不能不頤現(xiàn)實國情建立同城鎮(zhèn)居民一樣標準的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度。在完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度建設方面，應以建立以個人賬戶完全積累式的養(yǎng)老保險制度為主要選擇，這樣的制度模式既可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，也可與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相銜接。籌資上以個人繳費為主，單位為輔與城鎮(zhèn)職工的繳費水平保持適當?shù)牟罹啵荒苓^大。用人單位和個人繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險費全部進入其個人賬戶內(nèi)，個人賬戶的資金專用于本人年老后的基本生活保障，農(nóng)民工的個人賬戶可按規(guī)定記息、接續(xù)、轉(zhuǎn)移和繼承，特別是要設計好農(nóng)民工個人賬戶向城鎮(zhèn)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移的制度銜接。只有將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保障體系，其養(yǎng)老保險關(guān)系與個人賬戶資金可隨同本人轉(zhuǎn)移(從城鎮(zhèn)到農(nóng)村或從農(nóng)村到城鎮(zhèn))，這樣農(nóng)民工不論是在城鎮(zhèn)安居還是年齡大了再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都可使其年老后的基本生活得到比較穩(wěn)定的保障。
摘要：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民就業(yè)的主要崗位和收入的主要來源，失地農(nóng)民面臨“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”現(xiàn)狀。因此，擬對城市化進程中失地農(nóng)民安置問題進行系統(tǒng)的研究，選擇實用可行的安置模式，探討解決失地農(nóng)民問題的對策，對于維護社會穩(wěn)定和國家長治久安，具有重要的意義。
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；城市化；安置模式
土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民就業(yè)的主要崗位和收入的主要來源，土地一旦被征收或征用，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民將會成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的貧困群體，生活在城市的邊緣，成為社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。目前，中國因城市擴展產(chǎn)生的失地農(nóng)民有4 000多萬人，有研究顯示，若照目前的城市化發(fā)展速度，估計到2030年中國失地農(nóng)民群體將達到1.1億人，其中將有5 000萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)來看，這一數(shù)字有可能達到8 000萬人。因此，為失地農(nóng)民建立一套保障長遠生計的安置模式是當前征地工作中所要解決的關(guān)鍵問題。本研究擬對城市化進程中失地農(nóng)民安置問題進行系統(tǒng)的研究，選擇實用可行的安置模式，探討解決失地農(nóng)民問題的對策，對于維護社會穩(wěn)定和國家長治久安，具有重要的意義。
一、當前失地農(nóng)民所面臨的社會問題
1.失地農(nóng)民生活難。土地征用后，原先失地農(nóng)民的家庭主要收入來源已經(jīng)減少，收入也大幅下降。原先少數(shù)從事種糧業(yè)的農(nóng)民種田的效益雖然不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供了最低生活保障，而如今這種最低生活保障也難以保留。原先多數(shù)從事花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和種植水果業(yè)的城郊型農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，由于他們的土地單產(chǎn)值高，收入多，所以一旦失地后經(jīng)濟會遭受很大打擊。而隨著出租的房屋和門面商鋪等生產(chǎn)經(jīng)營用地的被征用，原來對于農(nóng)民來說穩(wěn)定的經(jīng)常性收入（房屋租金和個體及私營企業(yè)收入）也就化為泡影。現(xiàn)在他們的生活一切都城市化了，由于生活絕對成本增加，造成他們的生活水平下降。對于部分群眾年齡較大的失地農(nóng)民來說，現(xiàn)在一些暫時性困難已經(jīng)清清楚楚地擺在他們面前，由于只有農(nóng)業(yè)技術(shù)，謀生技能較少，就業(yè)十分困難，家庭經(jīng)濟收入失去了穩(wěn)定的來源，他們僅靠土地賠付維持生計，若遇子女讀書、生病等事情，可能會造成其生活水平日趨困難。 失地農(nóng)民就業(yè)難。近郊人口密度大，而就業(yè)崗位有限，競爭激烈，對勞動力素質(zhì)要求普遍較高。而由于失地農(nóng)民技能、文化、觀念、年齡等因素的制約，使他們參與市場競爭能力差，應對市場變化能力弱，從而在嚴峻的城市就業(yè)競爭形勢下，始終處于劣勢位置，故其普遍就業(yè)率不高。面對當前就業(yè)難的嚴峻形勢，那些年齡偏大，文化程度偏低，身體較弱的失地農(nóng)民基本難以找到工作，即使是年輕力壯的能找到工作，也只是一些粗活、重活、臟活，就業(yè)幾率極小。 失地農(nóng)民保障難。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障就會出現(xiàn)后顧之憂。目前，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會保險少，而醫(yī)療和養(yǎng)老保險的參保率更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問題。 失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著中國工業(yè)化、城市化步伐的加快，征地撤遷工作涉及面廣，關(guān)系到群眾的切身利益，具有其特殊性和敏感性，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合癥”，對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，在住房倒遷、子女入學、就業(yè)等方面都面臨著巨大的心理壓力，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補償費和“房租經(jīng)濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神，表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至有個別還參與賭博，染上不良惡習。
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論文摘要:社會救助是社會保障體系中最基礎(chǔ)的制度安排，它是社會成員生存保障的最后一道防線，若這一制度存在缺漏，將使部分社會成員在遭遇生活困難時陷入絕境。在新的國際國內(nèi)環(huán)境下，原有的社會救助凸顯出了諸多不適，完善社會救助體系，建立一個牢固的社會安全網(wǎng)，已成為了市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的迫切需求。將新型社會救助制度分為制度安排體系、管理運行體系和制度保障體系等三大部分進行探索，對新型社會救助的保障項目重新進行了設想，在其運行和監(jiān)督方面提出了相關(guān)政策建議，最后提出了大力發(fā)展非政府救助的主張。
根據(jù)民政部 2008年第三季度統(tǒng)計季報，我國享受城市最低生活保障人數(shù) 2 272．8萬人，農(nóng)村享受最低生活保障人數(shù) 3 857．7萬人 ，五保供養(yǎng) 144．8萬人傳統(tǒng)救濟 58．1萬人次 ，臨時救濟 753．1萬人次 ，總計達到7 086．5萬救助對象，龐大的困難群體呼喚完善的社會救助體系。當前我國社會救助的內(nèi)容主要有城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧以及災害救濟等，許多專項救助制度還未完全展開，現(xiàn)有的社會救助覆蓋面較窄，救助水平低，管理和運行上也有諸多不暢，完善社會救助體系的工作迫在眉睫。從當前我國構(gòu)建和諧社會的要求以及社會保障體系內(nèi)在的發(fā)展趨勢看，新型的社會救助制度的目標應從單一的生活救助向綜合社會救助轉(zhuǎn)變，從生存性社會救助向改善生活、提供就業(yè)援助的發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變，從二元分割的制度安排向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助轉(zhuǎn)變。
一、 新型社會救助的制度安排體系
黨的十七大提出了完善城鄉(xiāng)社會救助體系的偉大目標，將我 國社會救助 的發(fā)展推 向了一個新的臺階。目前我國對新型的社會救助體系內(nèi)容逐漸定型，并在有序展開。其總體目標是：到 2010年，即國家“十一五”規(guī)劃末，在全國建立以最低生活保障和災民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房 、司法等專項救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會互助為補充，政府責任明確，社會廣泛參與，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，資金落實，管理規(guī)范，網(wǎng)絡健全，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。其制度內(nèi)容主要有：首先是針對城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活救助，以及當前我國針對農(nóng)村 “三無”人員的五保供養(yǎng)。其次是各項專項救助，包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是臨時、應急救助，包括城市流浪乞討人員救助、自然災害救助以及臨時救助。此外還有補充社會救助的內(nèi)容，由于其救助主體的特殊性，文章將在文末專門論述。
具體來說，在城鄉(xiāng)居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障條例》和《國務院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》確實實現(xiàn)動態(tài)管理下的應保盡保，逐步提高保障水平，要根據(jù)當?shù)氐奈锲穬r格和人民生活水平的改善進行適當?shù)恼{(diào)整，規(guī)范低保的申請、評議、審批程序，實行社會化的發(fā)放方式 ，做到公平、公正 、公開。在農(nóng)村五保和農(nóng)村孤兒的救助方面，要依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和民政部等的《關(guān)于孤兒救助工作的意見》加大養(yǎng)老院、孤兒院等基礎(chǔ)設施建設，加大政府的資金支持力度，完善管理制度，切實保障老年人的衣、食、住、醫(yī)、葬，以及孤殘兒童的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面權(quán)益。
在醫(yī)療救助方面，要進一步拓寬醫(yī)療救助試點，擴大醫(yī)療救助的范圍，進一步完善手續(xù)，規(guī)范操作，加大資金投人 ，提高救助水平。在教育救助方面，要進一步貫徹落實“兩免一補”政策 ，積極發(fā)揮“希望工程”、“春蕾計劃”等專項活動的作用，對家庭經(jīng)濟困難的學生要完善救助對策，在高等教育中繼續(xù)完善“獎貸助補減”福利體系，確保不使一名學生因家庭經(jīng)濟困難而輟學。在住房救助方面要完善廉租房制度，構(gòu)建多層次的住房保障體系，多渠道籌集資金，同時加強對廉租房制度落實情況的監(jiān)督、檢查。在司法援助方面應按照《法律援助條例》，建立法律援助經(jīng)費保障機制，組織法律援助隊伍，對符合法律援助條件的城鄉(xiāng)困難群眾無償提供法律服務。
在臨時救助方面，要建立健全自然災害應急救助預案，建立抗災救災協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高災情監(jiān)測、預警和災后重建能力。對城市生活無著的流浪乞討人員要協(xié)調(diào)民政、衛(wèi)生、交通、公安、城管等部門共同做好救助工作。在社會成員突發(fā)意外災害時要做好臨時救濟工作，同時發(fā)揮工會、婦聯(lián)以及社會慈善力量給予家庭出現(xiàn)意外困難者臨時救助。詳細情況見表 1。
二、新型社會救助的管理和運行體系
一項社會政策要取得良好的社會效果，僅有完善的制度設計還只是萬里走完了第一步，如何設計一套政令暢通、管理可行、高效快捷的管理和運行體系是社會政策得以實現(xiàn)初衷的關(guān)鍵，對于社會救助制度亦是如此。
首先，要建立“政府主導，民政主管，部門協(xié)作 ，社會參與”的部門管理體制。當前我國的社會救助系統(tǒng)呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面，財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監(jiān)督，衛(wèi)生部門、建設部門、教育部門、司法部門分別負責各專項社會救助，公安、交通、城管、衛(wèi)生、民政等部門共同負責城市生活無著的流浪乞討人員，各級工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián) 、慈善總會、紅十字協(xié)會也在社會救助中發(fā)揮著重要作用，多頭的管理體制浪費了現(xiàn)有資源，造成重復救助或救助資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于各部門的協(xié)調(diào)配合，同時也降低了行政管理的效率，使社會救助的功能發(fā)揮大打折扣。因此，確立“政府主導，民政主管，部門協(xié)作 ，社會參與”的管理原則 ，組建部門協(xié)調(diào)委員會，將建設部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門等有機的統(tǒng)一到一起 ，必將使社會救助發(fā)揮出最大效益。
其次，合理分擔中央與地方政府的社會救助財政責任。從國際經(jīng)驗來看，社會救助經(jīng)費的分擔通常有三種方式，即中央財政全部負擔、地方政府編制預算中央政府予以補貼、全部由地方政府負擔。考慮到我國是一個區(qū)域發(fā)展不平衡的大國，實行中央政府主導下的地方分責制應當是比較合理的。中央政府承擔過大的份額，會直接影響重大國家項目的實施；而地方政府負擔過重，又不利于地方政府積極性的發(fā)揮。所以，可以采取先中央后地方的分擔原則 ，在全國范圍內(nèi)，實行中央財政統(tǒng)一管轄，分區(qū)撥付資金的體制；而“老、少、邊、窮”地區(qū)則由地方政府負擔中央財政之外的次要責任；特殊情況下，再由中央政府承擔補充性責任。這樣 ，就可以應對目前被救助對象的貧困普遍存在與各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡的兩難選擇。
最后，要加快社會救助信息管理系統(tǒng)建設。信息系統(tǒng)的搭建似乎是社會救助系統(tǒng)中一個微不足道部分，其實不然，社會救助是一項復雜細致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應需要，使用網(wǎng)絡化管理效率高，質(zhì)量好，還可以減少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有關(guān)信息，提供及時準確的查詢服務，也有利于社會監(jiān)督，減少腐敗和差錯。因此，逐步建立社會救助信息管理和服務網(wǎng)絡，不斷改善社會救助工作手段，及時、準確、動態(tài)地掌握社會救助信息，提高社會救助工作效率，實現(xiàn)社會救助管理服務的規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化應該是構(gòu)建高效社會救助體系不錯的選擇。
三、新型社會救助的保障體系
許多躬身一線的理論工作者們，往往會驚詫于一項制度或政策理論與現(xiàn)實的巨大差別，尋根溯源，他們總能深深感觸到一項制度只有在設計、實施和監(jiān)督各部分環(huán)環(huán)相扣的情況下才會向著預期方向發(fā)展，否則將會事倍功半。建構(gòu)一套嚴密的社會救助實施保障機制，將會對社會救助起到糾錯糾偏、后備支援的重要作用，是社會救助制度建設不可缺少的環(huán)節(jié)。
第一 ，要加快社會救助立法，實現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、法制化。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，社會救助體系是維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展 的必備體系，而完善的社會救助法律體系在社會救助中起著先導性的作用，要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用 ，就必須盡快推動《社會救助法》以及相關(guān)法律的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責任、義務等方面進行規(guī)范 ，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平 、公正，更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益。
在立法中要強調(diào)建立救助制度的實施機制，如受助人員登記辦法，社會救助資金發(fā)放辦法等，同時也要對社會救助實施過程的監(jiān)督機制進行規(guī)范，包括對社會救助機構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督 ，對社會救助的公正度進行監(jiān)督，對社會救助的效益進行監(jiān)督等等。只有在制度設計、實施管理和監(jiān)督上做好立法銜接，社會救助制度的實施才會順利進行。
第二，多渠道籌集社會救助資金。拓展資金渠道，確保資金來源，是社會救助體系建設的一項最重要、也是最困難的工作。做好這項工作，首先要穩(wěn)定和豐富資金來源。在財政撥款方面，各地要切實發(fā)揮財政主渠道的作用 ，按照建立公共財政的要求 ，加大財政支出結(jié)構(gòu)和力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升逐年增加。同時要發(fā)揮社會捐助的輔助力量 ，要推進社會捐助經(jīng)常化 、制度化 ，引導、鼓勵和組織社會力量參與社會救助，充分發(fā)揮個人、企事業(yè)單位、民問組織等各方面作用，為社會救助提供必要的補充。其次要規(guī)范資金發(fā)放機制。盡量減少中間環(huán)節(jié)，堅持公開透明，確保救助資金足額、及時、順暢地發(fā)放到困難群眾手中。另外要嚴格資金管理過程。社會救助資金要堅持和健全專項預算 、專戶管理、專款專用制度，以確保資金安全，杜絕貪污浪費。
第三，建立健全社會救助服務體系。社會救助的服務體系是社會救助工作的最終端，起著一線戰(zhàn)士的作用。要構(gòu)建良好的社會救助服務體系，首先要 以各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 ，街道辦事處為依托，辦好救助站或救助所，形成廣覆蓋的社會救助組織網(wǎng)絡，另外要加強社會救助服務的人員隊伍建設，吸引專門的社會工作者，尤其是大中專院校的專業(yè)人才充實到社會救助工作中。另外還要形成統(tǒng)一領(lǐng)導 ，統(tǒng)一管理的行政管理體制避免多頭申報、多頭救助、遺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，增強救助款物使用的科學性、針對性和有效性，實現(xiàn)救助效能最大化。
第四，完善社會救助體系監(jiān)督機制。社會救助的監(jiān)督機制是確保社會救助制度良好運行，杜絕不良現(xiàn)象發(fā)生的必備機制，只有做好監(jiān)督工作，社會救助才會向著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。主要包括對受助人員的確認和社會救助資金的管理上。對于受助人員的確認來說，要堅持公開透明的原則，完善社會救助公示制度，開設反饋渠道，廣泛接受媒體、輿論等各界社會監(jiān)督。在資金的管理上，要嚴格按照基金管理的相關(guān)規(guī)定來使用資金，在發(fā)放中要盡量減少中間環(huán)節(jié)，防止社會救助資金的截留，流出現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗，完善執(zhí)行部門的自我監(jiān)督，如實記錄每一筆經(jīng)費的運作，同時對其資金賬目實行全程審計，確保資金如實發(fā)放，使社會救助資金確實起到維護社會成員基本權(quán)益的作用。
四、大力發(fā)展慈善組織等類型的補充社會救助力量
救助工作的社會化已成為國際慣例，它代表著現(xiàn)代社會保障的發(fā)展方向。因此，政府應積極支持社會力量參與救助事業(yè)，創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源，推進非政府組織和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導、以非政府組織為補充的、多層次立體式的社會救助體系。
一方面要大力提倡社會互幫互助。互幫互助是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，在建設新型社會保障體系的過程中仍要繼續(xù)發(fā)揮這種傳統(tǒng)的巨大作用。具體到社會救助制度過程中，首先 ，政府要秉持社會保障公平、正義 、共享的理念，進一步加大通過稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配的力度，以縮小社會貧富差距，籌集社會救助資源，緩解救助壓力。其次，要發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián) 、殘聯(lián)等群眾團體和組織在社會幫困工作中的作用 ，多方面、多途徑解決特殊群體的困難，有效整合社會救助資源，最終形成政府主導、社會互動的多層次的，有機統(tǒng)一的救助機制。
另一方面還要重視和發(fā)揮非政府組織在社會救助中的作用。這是政府救助資源的補充，也是當前社會救助體系建設的薄弱環(huán)節(jié)，然而其在社會救助中起到的巨大作用卻是絕不容我們忽視的，這一點已經(jīng)在2008年的汶川大地震中向我們充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社會公益組織、非營利組織、慈善機構(gòu)、群眾組織、社區(qū)組織、自愿團體以及熱心公益事業(yè)的企業(yè)、家庭和個人在內(nèi)的全社會力量，朝著國家主導的多元救助模式發(fā)展。政府要積極扶持社會公益組織的發(fā)展，要為它們的發(fā)展壯大提供良好的法律政策環(huán)境和社會文化環(huán)境。另外要大力發(fā)展社會志愿者隊伍，吸納大中專院校的專業(yè)人才，完善社區(qū)公共服務網(wǎng)絡，提倡開展社會互助，為困難群體提供更多的關(guān)懷和救助。這樣，不但可以減輕政府救助的負擔，還可以彌補政府救助在社會救助中的某些不足，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使困難群體的生活狀況得以更好地改善。
完善的理論綱領(lǐng)是實踐工作取得良好效果的先導，面對各種政策環(huán)境，我們要掌握區(qū)別對待、分類指導，整體規(guī)劃、分步推進的建制方法，充分整合和利用現(xiàn)有的各種社會救助資源，做好部門協(xié)調(diào)、理順行政管理體制的工作，相信，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡化、保障制度化、救助多元化的新型社會救助體系必將早日實現(xiàn)。
參考文獻
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論文關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地保障；農(nóng)村社會保障建設
2004年，國務院頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中有關(guān)于”農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強調(diào)”在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件提出：加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。
土地按市場經(jīng)濟規(guī)律從低效率項目向高效率項目轉(zhuǎn)移，結(jié)果是資源的優(yōu)化配置和效率的提高，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營則是指適應當前生產(chǎn)力發(fā)展水平，將零散的生產(chǎn)要素適當集中，采用先進的生產(chǎn)方式，使其規(guī)模、投入的產(chǎn)出量和商品都高于當?shù)仄骄剑瑥亩岣咄恋卣w產(chǎn)出效率。通過土地流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)適度規(guī)模時才能達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的最大化。
1、由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、文化背景等因素的不同，在政策的具體實施過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題
1．1土地流轉(zhuǎn)總量不大。雖然土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村已經(jīng)是一種較為普遍的現(xiàn)象，大部分地區(qū)都存在一種形式或多種形式的土地流轉(zhuǎn)，但從流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，無論是各種形式的流轉(zhuǎn)量，還是所有形式的流轉(zhuǎn)總量仍然不夠大，這就使得土地流轉(zhuǎn)制度能夠真正發(fā)揮的作用大打折扣，這有違政策制定的初衷。
1．2自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)效益不高。目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)面積中多是本村內(nèi)部村民之間的零星流轉(zhuǎn)，沒有形成規(guī)模經(jīng)營，流轉(zhuǎn)效益并不高。由于缺乏政策的有效引導，土地多是在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，只不過是變換了不同的使用者，往往還是以農(nóng)業(yè)種植業(yè)為主，沒有引入科技實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營，土地收益沒有顯著提高，土地附加值仍然很低，農(nóng)民收入沒有根本上的增加。
1．3土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的操作程序。由于土地流轉(zhuǎn)制度還不夠完善，相應的法律制度又過于片面、籠統(tǒng)或是不夠靈活，造成了不少農(nóng)戶用”口頭協(xié)議”、私下自發(fā)流轉(zhuǎn)的局面，這樣一種流轉(zhuǎn)交易沒有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務，因而在現(xiàn)實中造成了不少的糾紛。
2、土地的保障職能
在我國，由于歷史性的原因，國家用制度的方式界定了一部分人為”農(nóng)民”的身份，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一特殊現(xiàn)象的存在，使農(nóng)民失去了獲得相關(guān)資源分配的權(quán)利，農(nóng)民長期被排斥在國家的社會保障體系之外，而土地收入則成為農(nóng)民維持最低生活需要和抵御生存風險的主要方式。由于農(nóng)村社會保障制度的長期缺失，土地承擔了農(nóng)村的社會保障功能，替代了以國家財政轉(zhuǎn)移支付為主的現(xiàn)代社會保障制度。土地是農(nóng)村社會保障體系的核心，經(jīng)營土地是他們獲得經(jīng)濟收入、維持基本生存的主要手段，是農(nóng)民生活的重要保障。
2．1最低生活保障職能。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，同時也具有對農(nóng)民的最低生活保障職能。雖然隨著社會化程度的不斷加深，當前農(nóng)民的謀生手段和就業(yè)方式越來越多樣化，但是，絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出，其提供的產(chǎn)出是農(nóng)村家庭日常生活開支和應付生活風險的重要來源，可以說，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，土地是他們保障自身最低生活水平的物質(zhì)條件。
2_2養(yǎng)老保障職能。在我國，土地還兼有養(yǎng)老保障的功能。步入老齡的農(nóng)民，如果他們自己還能進行勞動，”土地+勞動”就是他們的養(yǎng)老保障。在我國，受養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種，相應的，養(yǎng)老的重擔也由子孫接過。此外，年邁農(nóng)民也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生活保障。
2_3就業(yè)保障職能。農(nóng)民在土地上進行耕作本身就為農(nóng)民提供了就業(yè)機會。在國家發(fā)展速度較快、就業(yè)機會較多、農(nóng)民年輕力壯時，可以外出經(jīng)商務工，農(nóng)業(yè)僅僅作為一種副業(yè)：在國家發(fā)展速度較慢、就業(yè)機會較少甚至沒有就業(yè)機會或是農(nóng)民年邁體衰失去勞動能力，導致外來收入中斷時，土地則可以賴以生存，可以說是提供了一種失業(yè)保障。
2．4其他保障功能。如醫(yī)療保障~mtl，理保障等。雖然農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在一定程度上減輕了農(nóng)民的醫(yī)療負擔，但其保障水平相對較低，保障能力還有不足，農(nóng)民的醫(yī)療負擔仍然很重，”因病返貧”的現(xiàn)象依然存在。土地的實物保障可以節(jié)約農(nóng)戶的現(xiàn)金支出，農(nóng)民可以將更多地現(xiàn)金收入用于醫(yī)療支出，從而相對減輕了家庭的經(jīng)濟負擔。此外，由于自古以來的農(nóng)耕思想的影響，土地還是農(nóng)民的心理依靠，其擁有土地的滿足感可以維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。
3、新時期我國農(nóng)村社會保障制度建設和完善
土地流轉(zhuǎn)政策的目的是為了促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，提高廣大農(nóng)村居民的生活水平，但是在政策的實施初期階段，由于制度還不夠完善，加上各地的實際情況的差異，土地流轉(zhuǎn)在使得一部分農(nóng)村居民失去了土地保障功能的同時也沒有相應的社會保障制度來予以協(xié)調(diào)保障，這部分農(nóng)村居民就暫時處于一種保障的真空狀態(tài)，這與政策的初衷是相違背的，對于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，乃至農(nóng)村經(jīng)濟的健康有序發(fā)展都是十分不利的。因此，我國應加快農(nóng)村社會保障制度的建設和完善：
3．1構(gòu)建完善的農(nóng)村社會救助體系。在完善傳統(tǒng)的”五保”供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上，不斷擴大農(nóng)村最低生活保障制度普及范圍，使更多的農(nóng)村居民覆蓋在這一制度之下，保障農(nóng)民的基本生活需求。另外，對于貧困農(nóng)村的突發(fā)性、臨時性生活困難，也要有相應的政策覆蓋，切實保障困難群體的基本生活權(quán)益。
3．2建立并健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險保險制度。目前，已經(jīng)試點建立起以政府組織引導和農(nóng)民自愿相結(jié)合，政府投資為主，低水平起步的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老有了制度上的保障。由于我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展部平衡，加之農(nóng)民群體正在快速分化，新農(nóng)保應堅持循序漸進的原則，逐步在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)新農(nóng)保制度的全面覆蓋，將全體農(nóng)村居民覆蓋在制度之下，降低了農(nóng)民養(yǎng)老的自我需求，實現(xiàn)所有農(nóng)民老有所養(yǎng)。
