時間：2022-08-23 20:26:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村城市化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞:就地城市化;基礎設施;戶籍制度
中圖分類號: F323 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-08-0026-2
隨著工業化的推進和城市化進程的加快,我國學術界對城市化發展進行了多視角、多層面的研究,涌現出一大批研究成果。周大鳴教授提出就地城市化并明確地把它置于城市化總體分析框架中,城市化不僅是城市的人口的增加,也是享有城市化生活方式的人增加;不僅是原有都市的擴展,同時也是鄉村就地都市化的過程。城市化經歷了村的集鎮化、鄉鎮的市鎮化,縣城和小城市的大都市化以及大中城市的國際化這么幾個階段。楊世松、曹一萍認為,走中國特色城鎮化道路是解決“三農”問題的有效途徑。錢良群提出農村剩余勞動力就地轉移最重要的模式就是就地城市化;楊世松認為“就地城市化”是中國農民的偉大實踐,提出我國的城鎮化戰略應該是大中小城市、小城鎮和農村就地城市化協調發展;張鼎如提出城市化作為一個過程,起點和終點都應該在農村。
中國的城市化和計算機技術被認為是20世紀對人類影響最大的兩件大事。中國的城市化對中國乃至對世界都產生了巨大的影響。2008年中國的城市化水平達到45.68%,城市化水平以年均1.07個百分點的速度增長,到2020年中國的城市化率將達到60%。但是到目前為止,中國的城市化在很大程度上還是城市居民的城市化,農村居民并未真正包括在內。它是犧牲農村和農民利益的城市化,是出現幾千萬失去土地耕作又沒有社會保障的農民的城市化,是再一次剝削農村和農民利益的城市化。在中國快速城鎮化的過程中出現了一系列的問題:
1.1 環境問題污染嚴重
全國600多個城市中,大氣環境質量符合國家一級標準的城市不到1%; 全國大、中城市的總懸浮微粒和降塵基本都超過國家規定的標準;1996我國酸雨的面積已超過國土面積40%;8%的城市河段不適宜作飲用水源,50%的城市地下水受到污染;固體垃圾累計堆存量達65億噸,占地5萬余公頃; 全國耕地面積以每年平均30萬公頃左右的速度遞減。
1.2 “城中村”現象日益明顯
城中村是中國快速城市化的產物,是不完全城市化的典型代表。從區域上看,它是城市的一部分,但是城市居民來看,它儼然是農村。人們生活方式已經無異于城市,但人們的思想意識卻像農村;土地利用的高效率已經像城市,但土地缺乏合理規劃。據調查結果顯示,“城中村”不僅在大城市大量存在,同時在一些中小城市也開始出現。大城市深圳市有241個,北京市五環內有231個;中等城市太原有75個,昆明288個;“城中村”不同的管理體制,思想觀念,基礎設施條件,對城市的危害極大,不僅影響城市的形象、功能,同時對城市的社會治安帶來很大的隱患。
1.3 就地城市化是中國城市化的必然選擇
我國有著7億農村人口,在短期之內把大部分農村人口轉移到城市是不可能實現的,只有采取“就地城市化”的途徑,建成眾多在基礎設施,服務水平等方面與城市無異的適宜人居的村鎮,或者建設一系列的中心鎮,吸引農村人口向鎮集中,減輕大城市的交通、住房、就業壓力,防治“城市病”。從更加深遠的意義來看,農村“就地城市化”有利于解決中國的三農問題,提高農民的生活水平,縮小城鄉差距、加快實現和諧社會。
2 就地城市化推進策略
“就地城市化”是我國城市化歷程中的一大創舉。它是指通過提高農村的基礎設施水平,社會服務水平,經濟發展水平,使農村居民過上和城市居民同質不同類的生活的一種城市化方式。本人分別從產業、文化、政策、公共服務等角度敘述了我國現階段農村就地城市化的推進策略。
2.1 產業推進策略
倡導每個縣、鄉、村都要充分利用當地資源優勢,挖掘或創造出可以成為本地區標志性的產品,并盡快形成特色品牌,帶動一方群眾共同致富,進而促進農村經濟會全面發展的一種經濟模式。
具體措施包括發展品質優良、特色明顯、附加值高的優勢農產品,推進“一村一品”,實現增值增效,實行生態與文化的結合,農業與科技的結合。在保護好原有自然生態環境的基礎上,系統、深入地發掘當地的民俗文化和風土人情,并通過引進現代農業科技,提高產業產品的科技含量,增強產業活動的文化、科技、教育和參與功能,以豐富活動內容,提高產品檔次。通過樹立鮮明的農業意象,創建富于特色的“一村一品”產業品牌,實現特色農產品基地規模化,農民生產專業化,農產品標準化,經營產業化,全面提升農業經濟發展水平和層次。
2.2 文化推進策略
推進農村就地城市化的過程中,大力發展傳統工藝和傳統文化,一方面有利于發展傳統工業,提高經濟效益,同時有利于豐富農村文化生活,提高農民的文化素質,有利于實現農民生活方式和生活觀念的城市化。積極保護、利用、開發文化資源,發展文化產業,創造自己的文化品牌,使傳統文化不斷發展壯大,形成產業化規模,實現傳統文化的社會文化價值和經濟價值共贏。如陜西省安塞縣,將積淀著上千年文化傳統的安塞腰鼓、安塞剪紙、安塞歌舞等民俗文化打造成品牌推向市場,結果無形的文化資源變成了“文化大產業”。
2.3 公共服務推進策略
把公共服務逐步向農村延伸,讓現代生活方式逐漸融入村民的日常生活中。以改進農村的教育體系建設作為中心,發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業。大力發展農業職業技術培訓,提高農業從業人員的素質,彌補農村人才的斷層。加強政府在農村建設中的指導和中介作用,為農村的公共服務設施建設提供領導和指揮保障。
2.4 基礎設施提升
建設農村基礎設施,加大資金投入,利用各種渠道來籌集建設資金,不斷擴大資金投入,采取國家、集體、個人共同負擔的辦法。二是全面規劃“硬件”基礎設施和“軟件”基礎設施的建設與發展。發展能夠提高勞動者素質的“軟件”基礎設施,增強從事農業勞動的體力勞動者和腦力勞動者的思維素質、科學技術素質、現代管理素質。
2.5 生態環境推進策略
就地城市化,不能理解為高樓大廈和寬闊的馬路,而應該在保持地方特色風貌的基礎上,用生態化的思想和理念來推進農村建設和鄉村社會經濟發展,提高小城鎮和鄉村的生態化水平,實現鄉村的可持續發展。保護生態就是促進發展。保護環境,就是發展經濟,通過改善農村生態環境,發展生態特色農業和農業旅游休閑業,從而帶動農村經濟,促進農民增收,實現農民生活富裕。
2.6 政策推進機理
2.6.1 改革戶籍制度,實現農民工市民化 戶籍改革制度并不是簡單的一紙戶口的改變,從根本上講,是要解決那些常年在城里打工的人們的戶籍問題,讓他們融入城市,和城里人一樣工作和生活,享受同樣的權利和待遇。戶籍改革要最大程度保障進城農民的各項權益,同時推進城鄉權益的均等化。這不僅包括城鄉戶籍身上附著的各項權益,也包括農民對自己土地收益的平等議價權。
2.6.2 建立城鄉一體化的居民社區管理體制 (1)嘗試改變現有被征地農民的集中安置方式,實施“化整為零”分散安置,這有利于促使他們盡快轉變觀念、融入城市生活。(2)“村改居”后切實建立城市化的社區管理體制,徹底改變原有的村制模式。建議“村改居”社區的基本設施建設,完全納入市政建設的統一規劃,同時實行對口幫扶,從其他居委會選調有經驗、能力強的人來擔任“村改居”社區領導。
2.6.3 社會保障 城市化過程即是農村人口轉化為城市人口的過程,村民市民化的過程,但村民市民化并不是簡單地轉變戶籍就能完成,還有一個生活方式、社會意識及社會行為的轉變過程。在初始城市化的地區,第一步是將村民的戶籍從農村戶口轉變為城市戶口;第二步是一個轉變村民觀念的問題,即他們在生活方式、社會意識和社會行為方面真正成為一個市民,同時,還要打破村民對土地的依賴,如促進就業和實行城市社會保障等,這才能使村民完全地市化。
3 結論
就地城市化是中國特色的城市化之路的又一創舉,農村就地城市化最終目的是為了實現城鄉一體化,推動城鄉之間統籌協調發展和共同發展的過程,最終實現城鄉之間功能的融合、空間的融合、文化的融合、產業的融合和生態的融合。
參考文獻
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[2] 楊世松,曹一萍.走中國特色城鎮化道路是解決“三農”問題的有效途徑[J],沈陽大學學報2009,(4).
[3] 錢良群.農村剩余勞動力就地轉移模式[J].重慶教育學院學報,2007,(3).
[4] 楊世松.“就地城市化”是中國農民的偉大實踐[J],縣域經濟.
[5] 張鼎如.中國農村就地城市化芻議[J].中國農學通報, 2006,(11).
關鍵詞：農村人口；梯次城市化；小城鎮型；大城市型
中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0057-06
城鎮人口占總人口的比例不僅是衡量一個國家城鎮化水平高低的重要指標，也是衡量一個國家社會經濟發展水平的主要指標之一[1]。我們把農村人口向城市集中，引起城市數量的增加、規模的擴大過程稱為農村人口城市化[2]8。農村人口城市化是經濟社會發展的引擎，也是經濟社會發展的必然結果和必然規律。然而，農村人口城市化是一項系統工程，它不僅要實現農民就業的非農化、居住的城市化、生活的市民化，而且要實現進城農民醫療、養老和社會保障等方面的市民待遇。因此，如何實現農村人口城市化成為社會各界關注的熱點問題。
農村人口城市化過程順暢與否直接關系到一國經濟體系的質量及其發展的可持續性。目前，我國農村人口城市化中存在一些問題，諸如超大城市人口過于集中，小城市發展后勁不足等。理清農村人口城市化規律，進一步發現問題，對于解決我國農村人口城市化的相關問題，幫助農村人口順利實現城市化轉移，推動我國城鎮化進程，提高城鎮化質量，進而發揮城鎮化在擴大內需中的作用，實現國民經濟持續、穩定、健康發展，具有重要的現實意義。
一、研究框架
農村人口城市（鎮）化過程在農村家庭層面上表現為農村勞動力的職業、居住地或者就業地發生改變。我們以家庭主要勞動力是否變更職業、家庭居住地和主要勞動力就業地是否發生改變為標準，將農戶劃分為本地傳統農業生產家庭、大城市化家庭、本地小城鎮化家庭、半城市化家庭。本地傳統農業生產家庭是指家庭主要勞動力仍然在家庭所在地從事農業生產，沒有發生職業變更和遷移的家庭；大城市化家庭是指近三年已經成為城市居民，發生了戶籍和居住地變更的家庭；本地小城鎮化家庭是指家庭主要勞動力依托家庭周邊小城鎮、縣城條件，從事非農業生產，且非農業收入占家庭總收入的一半以上的家庭；前三類生活模式比較穩定，生活模式不受家庭成員年齡增長的影響，另一類半城市化家庭是借用部分學者對其的稱謂[3]，指家庭主要勞動力在遠離家鄉的大城市打工，打工收入占家庭收入的一半以上，但家庭所在地仍在家鄉農村的情況，生活模式不穩定。
首先，本研究將以傳統農業生產家庭為參照對象，對四類家庭樣本在家庭人口特征，主要勞動力受教育年限、年齡、家庭年收入、生活滿意度等方面進行統計、比較及顯著性檢驗，以期發現農村人口梯次城市化的規律。其次，我們以遷移家庭（包括半城市化家庭和城市化家庭）為對象，對其遷移目標區域的選擇特征進行檢驗，以期發現其規律。我們對遷移家庭遷入地和遷出地人均GDP水平進行比較，如果前者高于后者，我們認為這類家庭遷入了相對發達地區，反之，則認為這類家庭遷入了不發達地區。
二、數據來源及描述
本研究小組于2011年8月利用問卷的形式對陜西省6縣2市（西安市、延安市、周至縣、武功縣、高陵縣、安塞縣、洛川縣和志丹縣）城鄉居民遷移狀況進行了隨機調查。問卷內容由家庭基本信息和就業基本信息兩部分組成。家庭基本信息包括被調查者家庭人口數、主要勞動力平均年齡、受教育狀況、收入狀況和居住地點變更情況等。就業基本信息主要包括就業地點變更情況和就業部門情況等。研究中涉及的家庭背景信息由被調查者在問卷中提供，涉及的區域特征信息由研究人員根據被調查者提供的地址信息進行追蹤調查，主要來源于地區統計部門的權威數據。
本次調查數據庫包括農村居民調查部分和城市調查部分，分別面向農村居民和城市居民展開調查。兩部分調查分別發放問卷6 000份，農村居民調查問卷回收2 885份，回收率為48.1%，城市居民調查問卷回收2 668份，回收率為44.5%。我們從城市居民調查問卷中提取近三年來由農村遷入城市，已經市民化的居民問卷信息172份，與農村居民調查數據庫合并組成本研究數據庫。由于部分被調查數據表現出明顯的不合理，例如極端高（低）的家庭收入，或者重要內容部分缺失，這些數據被剔除，另外，考慮到大城市郊區的農戶，在城市擴張過程中的城市化行為不具有主動性，這部分樣本數據也被剔除。最終確定的本研究數據庫樣本量為2 486個，從研究樣本規模來看，符合大樣本特征要求，表1為本次研究的相關變量定義與統計描述，從統計描述中可以看出，研究樣本中一半的家庭主要從事非農業生產，但是大城市化遷移家庭較少，具有臨時性特征的半城市化家庭占26%。從樣本特征類型來看，分布較均衡，與全國實際情況接近。我們認為，基于這個樣本的研究結論，應該具有一定的推廣價值。
三、結果分析
（一）農村人口梯次城市化的特征分析
理論和實踐表明：實現家庭收入最大化是農村人口城市化的主要動因。從表2可以看出，城市化型家庭平均收入水平最高，城市化轉移應該是農戶的理想選擇，但它不是農村人口城市化的唯一選擇，說明農村人口梯次城市化是客觀存在的。
從表2可以看出，四種類型家庭在主要勞動力的年齡、平均受教育年限、家庭勞動力總數、上學子女數等方面都具有一定的差異。就主要勞動力的年齡而言，小城鎮化家庭主要勞動力的平均年齡最小，半城市化家庭主要勞動力的平均年齡最大；從家庭主要勞動力的受教育程度看，城市化家庭勞動力平均受教育程度最高，小城鎮化家庭次之，半城市化家庭最次；從家庭規模看，城市化家庭人口規模最小，小城鎮化家庭人口規模較大，半城市化家庭人口規模最大；就家庭上學子女數來看，雖然各類家庭有一定的差異，但與傳統農業家庭相比，半城市化家庭和城市化家庭的差異都不顯著，而小城鎮化家庭的上學子女數明顯的少于前者；從家庭勞動力總數看，城市化家庭少于傳統農業家庭，小城鎮化家庭多于傳統農業家庭，但差異都不顯著，半城市化家庭的勞動力總數明顯多于傳統農業家庭。說明農村人口城市化類型的選擇取決于農戶家庭人口特征，農村人口梯次城市化是農戶基于家庭人口的綜合特征選擇的結果，它具有客觀必然性。
從家庭生活滿意度來看，半城市化家庭的生活滿意度低于傳統農業家庭，但差異不顯著；小城鎮化家庭和城市化家庭的生活滿意度都高于傳統農業家庭，而且在統計上顯著。說明農村人口城市化的梯次與農戶家庭生活滿意度沒有直接的關聯，農村人口梯次城市化具有主觀可能性。
（二）家庭人口特征與目標區域選擇分析
從表3可以看出，向相對發達地區遷移家庭主要勞動力的受教育年限顯著高于向其他地區遷移的家庭，而且城市化家庭勞動力的受教育程度更高；向發達地區遷移的城市化家庭人口數最少，平均3.95人，其余類型家庭人口數比較多，平均4.2人以上，但相互之間差異不顯著，說明小規模家庭在城市化過程中更具競爭力；各類家庭未成年子女數和勞動力數差異不顯著，說明未成年子女數和勞動力數對家庭遷移區域選擇影響不明顯；家庭主要勞動力平均年齡對農村人口城市化的區域選擇有顯著的影響，向不發達地區城市化遷移家庭主要勞動力的平均年齡相對較高，向相對發達地區城市化遷移家庭主要勞動力的平均年齡相對較低，其原因在于：向不發達地區城市化遷移主要依賴于技術，年齡較高者的技術熟練程度較高，社會聲譽較高，更容易獲得穩定的收入；向相對發達地區城市化遷移主要依賴于綜合素質，而受教育程度較高者的綜合素質較高。說明農村人口城市化的目標區域選擇也是農戶基于其家庭人口特征綜合權衡的結果。
（三）遷入地選擇與家庭人口生活質量的關系
收入水平是評價生活質量高低的常用客觀指標，從表3可以看出，向不發達地區遷移家庭人均收入水平比較高，都在3.1萬元以上；向相對發達地區遷移家庭人均收入水平相對較低，其中，城市化家庭人均收入在2.8萬元以下，半城市化家庭人均收入在2萬元以下；遷入相對發達地區半城市化家庭人口平均收入為遷入不發達地區同類家庭人均收入的62.9%，遷入相對發達地區城市化家庭人口平均收入為遷入不發達地區同類家庭人均收入的86.2%。我們認為，農村人口城市化遷移的目的在于實現家庭持久收入的最大化，相對發達地區在教育條件、個人發展空間等方面都優于不發達地區，有利于提高家庭的持久收入，而且，相對發達地區就業能體現家庭主要勞動力的能力，提高其在遷出地的聲譽、地位等，使遷入相對發達地區家庭能獲得更多的精神方面的滿足。因此，雖然遷入相對發達地區的收入水平相對較低，但受教育程度較高的農村人口，還是選擇向這類地區轉移。
生活滿意度是衡量居民生活質量高低的常用主觀指標。從表3可以看出，向不發達地區城市化遷移家庭生活滿意度的統計結果極其顯著，說明其生活質量相對較低。其他類型家庭之間生活滿意度差異不顯著。一種可能的解釋是：向不發達地區城市化遷移的家庭獲得了較高的收入，但與其他城市化居民相比而言，在子女教育質量、個人發展空間等方面存在差距，從而影響他們的生活滿意度。這再次證明，收入最大化不是農村人口城市化的唯一目標。
從收入和家庭成員滿意度兩個指標看，半城市化型家庭對目前的生活方式是一種被迫的接受，不具有穩定性。
四、結論與建議
（一）主要結論
1. 農村人口梯次城市化是農戶家庭人口特征差異的必然要求。農村人口城市化是農戶家庭作為一個整體在城市落戶生根的過程；城市化對農村人口具有選擇性；不同農戶家庭主要勞動力綜合素質的差異性，決定了其家庭人口城市化難易程度的差異性和城市化決策的差異性。因此，農村人口城市化必須根據農戶家庭人口特征的差異性，實現梯次城市化。
2.家庭人口特征對城市化轉移區域選擇有明顯的影響。農村人口城市化區域選擇決策的過程，實質上是農戶在遷入地尋求就業相對競爭優勢的過程。農村人口城市化的就業競爭優勢主要取決于家庭主要勞動力的受教育程度、年齡、技能、家庭人口總數等。根據我們的分析：家庭主要勞動力的受教育程度是決定農村人口城市化路徑的主要因素。家庭規模及主要勞動力總數是農村人口城市化的“雙刃劍”。一方面，家庭規模小，在城市生存的總成本較低，這在一定程度上有利于農村人口城市化；家庭規模大，農戶的生存壓力大，這能刺激其主要勞動力尋求農業之外的發展途徑，同時，家庭規模大，主要勞動力數量也較多，為農戶合理配置其勞動力資源，實現收入來源的多樣化創造了條件，從而使這類農戶更易于脫離傳統農業型家庭群體，向其他類型的農戶轉化。另一方面， 家庭規模大的農戶，其人均收入水平低，無法邁過城市化的“門檻”，而成為城鎮居民或城市居民。
3.發展本地小城鎮應該成為城市化戰略的著力點。從農戶自身的角度看，實現城市化轉移的目的是提高生活質量。但從前文的分析可知，異地轉移不利于農村人口生活質量的提高。從理論上講，農村人口梯次城市化的模式應該是傳統農業型-小城鎮化型-半城市化-大城市化型。因為小城鎮離農戶的居住地近，農戶的社會資本相對充裕，就業成本相對較低，而且生存成本也較低；當農戶在小城鎮積累了就業知識和技能，以及相應的資金實力時，才能更好地向大城市滲透，進而成為大城市型家庭。從實踐的角度看，半城市化家庭是農戶既不滿足于依靠傳統農業維持生計，又無法在城市（城鎮）站穩腳跟，求得長遠發展而衍生出來的一種特殊的家庭類型，由于其不穩定性，在農村人口梯次城市化中應該盡量減少這種類型的家庭。因此，農村人口城市化的模式應該是傳統農業型本地城鎮化半城市化大城市化，發展本地小城鎮應該是城市化戰略的著力點。
（二）政策建議
1.培養新型農民，解除農村人口梯次城市化的后顧之憂。通過培訓使農民成為文化素質高、科技素質高、懂得科技種田、能夠進行產業化經營的新型農民成為時代的需要[4]，也是農村人口梯次城市化的重中之重。第一，培養新型農民是鞏固農業基礎地位的需要。雖然農村人口梯次城市化具有一定的必然性，但由于城市對農村人口的吸納具有選擇性，在年齡、受教育程度等方面具有一定優勢的農民，更易于實現城市化轉移。從而使農村勞動力的整體素質退化，農業的基礎地位難以鞏固。因此，培育新型農民是鞏固農業基礎地位的需要。第二，培育新型農民是保障城市建設所需勞動力供給的必要條件。只有不斷培育新型農民，才能提高農業生產率，形成更多具有較高素質的農村剩余勞動力，從而為城市建設提供充足的勞動力。第三，培育新型農民是農村人口梯次城市化的不竭動力。培育新型農民能增加農戶收入，提高其消費能力和水平，從而刺激小城鎮第二、三產業的發展，進而增強其吸納農村剩余勞動力的能力，使小城鎮形成“燎原”之勢；眾多小城鎮的發展能夠對大城市經濟社會發展產生極大的支撐，形成“眾星捧月”之勢。因此，培養新型農民，解除農村人口梯次城市化的后顧之憂，是農村人口梯次城市化的重中之重。
2.著力擴大小城鎮規模，放大集聚經濟效應。小城鎮不僅是農村剩余勞動力就業的主陣地，而且是大城市勞動力的“孵化器”，同時，還是支撐大城市經濟社會發展的“明星”。大力發展小城鎮的第二、三產業，有利于放大小城鎮的集聚經濟效應，不斷增強其吸納農村剩余勞動力的能力，使更多農業人口實現小城鎮化，并為大城市發展提供需求條件，培育并輸送其發展所需的人力資源[5]。因此，要重點發展小城鎮的第二、三產業。一是以鄉鎮為中心，以龍頭企業為主體，培育特色主導產業。一方面，培育主導產業，延長農業產業鏈，能夠增加農民收入，調動農民從事農業生產的積極性，鞏固農業基礎地位；另一方面，主導產業的培育能擴大小城鎮規模，壯大其經濟實力，增強其對農村剩余勞動力的吸納能力，從而減少半城市化家庭的數量，并在一定程度上減輕大城市的壓力。二是改善小城鎮的基礎設施條件，縮小小城鎮在教育、醫療等方面與大城市的差距，增強小城鎮對農村人口的吸引力，為發揮小城鎮的集聚經濟效應創造人口和消費條件。
3.降低農村人口城市化的門檻。農村居民可支配收入超過“梯級門檻”的農村居民的數量是影響我國農村人口城市化速度、進程的關鍵變量[6]。目前，我國農村人口城市化需要跨越的門檻主要有：與戶籍制度掛鉤的身份市民化門檻、就業公平化門檻、社會保障平等化門檻等，以及與住房相關的居住城市化門檻[7]。上述門檻要么增加了農村人口城市化的成本，要么降低了其收益，從而使可支配收入超過“梯級門檻”的農村居民的數量難以滿足城鎮化的需求。因此，政府應逐步放寬戶籍制度對農村人口城市化的限制；健全和完善農村人口城市就業的培訓和競爭體制、機制；對非政府主導遷入城市的新居民提供經濟適用房或廉租房[8]；逐步實現城市就業農民社會保障的市民化待遇。進而降低農村人口城市化的門檻，提高其生活滿意度。
此外，由于農戶家庭人口特征是決定農村人口城市化的主要因素，而農戶家庭人口特征具有可變性，隨著家庭人口特征的變化，現有傳統農業家庭可能變成小城鎮型家庭或半城市化家庭；現有小城鎮型家庭可能成為大城市化型家庭；現有半城市化家庭也可能成為小城鎮化型家庭。因此，農村人口梯次城市化是一個動態、持續的過程，不能急功近利，急于求成。
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Study on Echeloning Migration of Rural Population in China
LU Dong-ning1，CHEN Jiang-sheng2
（1.College of Management， Yan’an University， Yan’an， Shaanxi 716000； 2. College of Resources and Environment， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100， China）
伴隨城市化和工業化不斷加快的發展進程，對于作為城鎮化載體的土地來說，逐漸完善農地流轉機制來滿足城鎮建設用地的需求，實現農村土地流轉及城鎮化建設的相互協調，都具有特別重要的理論和現實意義。本文從新型城市化的視角出發，通過適當分析我國當前土地流轉的現狀與存在的主要問題，提出應對這些問題的相應對策和有效措施，為土地流轉的順利進行提供新的思路。
關鍵詞：
城市化背景；農村土地流轉；問題與對策
伴隨著國家城市化與工業化腳步的加快，農村居民也迎來了良好的契機，實現了向經濟水平和收益水平較好的城市轉移的目標。但是城鎮化發展的歷程中，農村的空心化發展進程出現了矛盾，主要表現在城鎮化用地緊張的方面，同時還有農村土地局部荒蕪的問題非常嚴峻。為此，需要正視城市化背景下農村土地流轉過程中暴露出的問題，這是影響社會安定的關鍵因素，同時積極的提出相應的解決對策，確保農村土地流轉制度可以正常的運作，實現健康有序的發展，不斷的推進農業產業濕度規模化的經營，促使農業現代化的發展更進一步。
一、城市化背景下土地流轉的內容和特點
土地流轉的基本含義是指土地使用權的轉讓，以獲得更高的利益價值，但流轉的權益只限于土地使用權，而不包括土地所有權，其所有權依然屬于集體。當前農村土地流轉的主體類型實現了多樣化，越來越多的外資單位、企事業機構、科研機構的城鎮居民與農業科技人員等都逐漸加入隊伍，促進了農業經營的產業化。土地流轉的種類正實現多元化，轉讓、互換、租、包和股份合作是我國農村土地流轉的最主要方式與種類，其中最具有潛力、發展最為迅速的流轉方式的股份合作。由于小鎮的土地流轉規模普遍較低，城鄉結合部區域的土地流轉比較頻繁，偏僻地區的農民則常年在外務工，造成土地撂荒轉而流向經營者，因此頻繁的土地流轉導致了其地域差異化的趨向。又受到政策導向的影響，加之城鎮化工業化進程的逐步加快，使得很多的農村勞動力出現了轉移加快了土地流轉規模的速度，造成了地域擴張化，即盡管流轉的區域范圍在不停擴大，但區域之間的規模和質量卻存在著較為顯著的差異。
二、城市化及農村土地流轉之間的聯系
城市化的進程逐步加快，很容易造成人口數量的增多，加之工業化進程的趨勢明顯，使得土地預留面積難以滿足實際的需要，農村土地流轉如同是推動城鎮化進程的催化劑，整體的效果關系到城市化的發展進程。農村土地流轉有助于緩解城市化過程中的土地矛盾，有利于緩解人口城鎮化的矛盾，也有利于促進農業向產業化、規模化發展。城市化的發展背景能夠及時的消滅城鄉之間的二次元結構，同時確保城鄉經濟發展的一體化。農民在這個過程中扮演著重要的角色，他們通過流轉土地承包經營權，實現了自身收益的提升，并且可以進行多種就業渠道的選擇，為農村地區的工業化服務業的發展創造了條件，并且注入了新鮮的血液。農村多余的勞動力會逐步的向著其他產業鏈轉移，這個過程可以提升剩余勞動力的效率，便于農村勞動力的科學利用，實現高效的配置，及時的緩解城市化發展進程中的勞動力短缺現狀。
三、城市化背景下農村土地流轉的主要問題
1、農村土地流轉的運營過程操作不到位
很多以變更農村土地用途為手段的非法流轉方式非常猖獗，深究出現此類問題的原因，可以發現是農村土地流轉的相關土地權益登記制度缺乏一定的規范化，導致國家的農田土地受到了威脅，加劇了糧食的分險。另外，農村的土地流轉出現了主體錯位的情況，這在一定程度上降低了農戶們農地流轉的收益，特別是在農村土地承包法明確規定的過程中，農村土地流轉的主體應該是承包經營土地的相關農戶，但是不能是屬于行政區的鄉鎮政府，而在實際操作中部分部門就錯誤地定位自己的角色，以行政權力代替市場的經濟行為，最終將導致農民的意愿被扭曲，威脅了合法經營權。
2、土地流轉的交易過程不夠正規
對于城市化背景下農村土地流轉的主體、程序、價格以及監督管理等方面，我國并沒有相關的明確規定，降低了實際可操作性，具體表現在這幾方面：缺乏專業管理和監督的農村機構與組織，導致土地流轉的過程得不到法律的保障；尚未形成完整的土地流轉體系，造成無法保證交易有序進行；增值的收益機制并不完善，由于目前的土地政策規定農村集體的土地排除在二級市場之外，政府征用土地后將其轉包給開發商，這樣造成了農民利益的極大損失。
四、城市化背景下實現農村土地流轉的具體對策
1、不斷的健全農村地區土地流轉的產權制度體系
一般來說，農村地區的土地流轉需要嚴格的土地產權制度做可靠保障。地方政府和參與到此事務中的單位應該及時關注農村土地的產權邊界，在明確了產權的條件下，進一步的推動農村土地實現流轉，以保證農村土地實現規模化經營，進一步優化總體的經濟效益。地方政府還應該積極的采取完善的市場監督機制，科學的指導并規范土地流轉的過程，讓農村流轉的參與方可以在遵守基本的市場經濟體制和運行規律下，在尊重農民意愿與充分調動農民的積極性，使其發揮出主觀能動性的基礎上，逐步的推動農村土地流轉的進程。
2、建立健全農村土地流轉的中介組織
建立健全農村土地流轉的市場中介組織，能夠最大限度地實現土地的市場價值。假如可以充分發揮市場中介組織的服務引導作用，就能更加促使土地流轉的規范化、市場化和信息化。收集和土地供需信息，并借助專業服務的評估機構，就能優化規范土地流轉的價格，最大化保障農民的權益；發展為農村土地流轉提供資金支持的金融機構，也可使土地流轉的交易變得規范化、規模化；建立降低風險的保險機構與土地流轉法律事務咨詢機構，可以為土地流轉提供對應的法律風險保障，以便有效地降低我國農村城市化背景下土地流轉的交易成本。
五、結語
1我國人口城市化面臨的問題
對于農村人口而言，土地不僅是主要的生產因素，也是他們生活的可靠保障。但絕大部分農村人口只依靠土地的生產作為他們的經濟來源，低收入使他們無法擺脫貧困的生活狀態。同時，伴隨著經濟發展和現代化的改革，也有一部分農村人口認識到土地對他們自身發展的限制性和落后性，從而脫離農村進城就業，投身到城市的經濟建設中。剩余勞動力外流和堅守自給自足的生產模式是當今我國農村普遍存在的現象。這兩種現象不但不適應我國農村人口城市化的潮流，反而在很大程度上制約著我國農村經濟的發展，給我國城市化道路帶來困難。第三，社會保障制度不完善。在農村人口城市化的過程中，戶籍制度、就業制度、社會保障制度、土地制度等等都對農村人口的城市化過程產生重要的影響，然而在這些眾多的影響因素中社會保障因素是阻礙農村人口城市化的最大障礙。因為我國社會保障制度具有二元性，在城市化進程中缺乏化解市場風險的社會保障制度安排，使得處于城市化過程中的農村人口處于“邊緣人”的地位。城鄉二元性的社會保障制度安排使得進城的農村人口無法列入城市的社會保障體系。
2農村人口城市化應采取的措施
首先，推進戶籍制度改革，促進人口城市化。我國的戶籍制度改革設計面比較廣，受到各個方面的因素影響，所以這就要求戶籍制度改革的每一個階段和每一個地區都要做到具體問題具體分析，因地制宜穩妥有序的逐步放寬戶籍制度管理。隨著人口城市化過程出現的最大問題就是人戶分離，要實行開放的動態管理制度，將原有的二元制換成一元制，要在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進與戶籍制度改革相關的配套改革，取消對外地戶口人口的歧視，使之逐步獲得平等的權利。
其次，發展農村經濟，增加農民收入。在新的形勢下，要更好的實現農村人口城市化，單憑農村人口進城務工是遠遠不夠的。針對我國農村的特殊條件和現狀，要加快發展農村經濟就要合理的利用有限的土地資源，實現農業經營產業化。要突破長期以來形成的一家一戶的分散經營，把土地集中起來進行規模經營，形成區域優勢。同時對于生產結構進行調整，就農村的當地氣候和生長條件進行全面的分析，鼓勵農民種植具有當地特色的作物。同時，農村經濟的發展很大程度上取決于農村人口的自身素質。受歷史條件，社會制度，生活環境等因素的影響，我國農村人口素質普遍較低，尤其是在我國偏遠山區的農村人口的受教育水平和開放程度較其他地區比較落后。所以，改善農村的經濟條件不能一味的從農村的大環境出發，要把目標對準農村人口，從提高農村人口整體素質入手：一是，以提高城市農村人口素質為前提，進一步的整合社會力量，廣泛的吸引社會各個部門參與到提高農村人口素質的工作中來；二是，放眼未來大力培養學習型知識型農民，城市各有關部門應該轉變觀念把提高群眾的知識化和現代化作為工作的重點；三是，從根本上轉變進城人口的觀念，使他們深刻的認識到知識和技術的重要性，要他們充分的認識到自身素質的提高才是改變落后的重要途徑。與此同時，對于已經進城從事小買賣的農村人口從政策上和資金上給予幫助，放寬對農村人口的創業限制。鼓勵農村人口自主創業。
第三，完善社會保障制度。抓緊研究相關政策措施，進一步完善社會保障制度，著力擴大社會保障覆蓋面。完善社會保障制度方面：研究完善“城保”基本養老保險關系轉移銜接辦法和事業單位養老保險制度改革試點方案；研究建立“鎮保”個人繳費機制；加緊推進“農保”統籌層次由鄉鎮提高到區縣的工作，盡快形成“農保”穩定增長機制；繼續完善進城就業人員的綜合保險制度。進入城市的農村人口在社會定位中屬于弱勢群體，到目前為止城市人口享受到各種社會保障和福利，對于農村人口的保障問題我國也應該出臺相關制度和政策。只有整個社會保障水平的提高才能使更多的人享受到社會福利。應加強政策扶持，從政策制度入手彌補社會保障在實施過程中的缺陷。農民工用自己的雙手為現代化的城市建設做出巨大的貢獻，推動了城市的發展和城市居民生活水平提升，然而，他們卻處在社會的最底層，社會地位極其低下。要促進城市化進程就要鼓勵農村人口城市化，鼓勵農村人口走出農村進入城市，要在社會進行尊重農民工的教育，倡導和鼓勵社會成員尤其是城市居民走進農民工，了解他們的生活和工作，開展幫助農民工的愛心活動。消除貧富差距，文化差異，使農民工徹底的融入城市。
作者：石曉惠范愛玲單位：河北聯合大學
關鍵詞：城市化；農民；農村征地；補償標準；社會保障
一、農村征地過程中的問題現狀
自從人類進入文明社會，國家的發展就離不開城市的崛起和繁榮。我國的城市化自改革開放以來呈不斷加速的趨勢，城市用地面積不斷擴大，城市人口規模極速增長，城市用地所占全國用地比重也隨之增長，與此同時，新城市在不斷形成，城市數量亦有明顯增加，這都是城市化的標志。當前，我國經濟需要長期穩定發展，且我國城市化率剛超過50%，遠遠低于發達國家近80%的平均水平。因此，在土地總數不變的情況下，城市擴建包括公共設施建設所需的土地都要向農村延伸，所以征地是必經之路，是不可避免的。
而相應的，土地是農民賴以生存的保障，對農村和農民而言，土地是極其重要的生產資料。事實上，大量農地被征用的結果并不樂觀，大量工廠建造，環境污染，最重要的是失地農民并未得到妥善安置，加之與土地有關的收益也一并被征收，失地農民無地可種，農民生活不但沒有得到改善，反而更加沒有保障，其幸福感大大降低。可見，農民要為此付出沉重代價，真正受益的更多是“城里人”。很顯然，城市化進程的需要和失地農民切身利益之間的張力已經逐漸凸現。有關資料顯示，由征地拆遷問題引發的農村和各種沖突已經占到農村總的65%以上，這已經引起社會的廣泛關注。所以，關于農村征地的問題，是中國所面臨的亟待解決的現實問題。
其主要表現為以下幾點：第一，征地范圍過寬，征地用途混亂；第二，征地程序不規范不合法 ；第三，補償標準偏低，誘發農民的心理矛盾即想被征地又怕被征地的矛盾，想被征地是因可獲得所謂的“土地價格”的相應補償，怕被征地是因其補償缺乏合理公正的相關機制，且從長遠考慮，農民尤其是失地農民的社會保障堪憂。需要說明的一點是，這里所說的土地既包括耕種的土地又包括農民的宅基地。
二、農村征地問題的復雜原因
（一）土地制度尚未完善，征地過程忽視農民權益
征地問題的原因從根本上講是土地制度上的。通過對土地配置方式上的安排，我國現行的土地制度對征地者和農民在征地過程中各自所擁有的權利和可能獲得的利益發揮著決定性的作用。首先，我國實行土地公有制，一種為國有，另一種為集體所有。集體土地由農民承包經營，國家建設用地需向農民征用，前提是國家為了公共利益。但我國的《土地管理法》并沒有對公共利益做出明確的規定，導致征地用途混亂；其次，“集體”這個概念模糊不清，誰才是真正的集體土地的代表并不明確；再次，政府本是公共利益的主要代表，因而也是征地拆遷的主體。但在實際征地過程中，忽視農民對土地的收益權和處分權，我國的土地制度在這一點上也沒有明確指出。
（二）安置辦法單一，社會保障措施不完善
從計劃經濟時期到20世紀90年代，對被征地農民的安置主要以招工安置為主，失地農民的問題并不嚴重。然而，伴隨市場經濟的發展及1999年新《土地管理法》的實施，貨幣安置逐漸代替了招工安置，成為安置被征地農民的主要方式。然而，貨幣安置的弊端也極其明顯，安置補償費經過各級政府，最終農民能夠得到的卻少之又少，且土地上的收益亦與農民無關，加之大多數農民文化素質較低，不具備一技之長，導致其生活難以為繼。
另外，農民的醫療、教育、交通、養老等存在后顧之憂，導致失地農民生存成本大增，農民更不能享受城鎮社保，從而增加不和諧因素。
（三）征地雙方缺乏對話交流平臺
土地承包人即農民在征地過程中沒有表達權，即根本沒有談判的機會。我國目前缺乏農民與政府的溝通機制，農民沒有討價還價的權利。某些政府為片面追求政績，為其增加政治資本，把低成本征收的土地變成吸引投資來增加GDP的單一手段，低價征地，高價賣給開發商。
（四）農民小農意識濃厚
只從自身的角度考慮問題，漫天要價，給政府征地工作帶來麻煩。據筆者觀察河南省某縣某村隨著某產業集聚區的逐漸形成，為獲得更多補償，有的農民在耕地上私自搭建塑料大棚，有的農民在房屋頂部隨意搭建，擴大補償的面積，向政府索要成倍的補償。
三、應對農村征地問題的對策建議
毫無疑問，農村征地問題亟待解決，鑒于上述種種原因，筆者提出以下幾點建議，以期縮減城市化和農民切身利益之間的張力，緩和農民心理矛盾，從而使問題得以有效解決。
（一）明確農民集體土地的產權
要完善我國農村的土地制度，首先必須要堅持農村集體對土地的所有權。具體來說，一是對集體成員的資格予以確認，二是明確界定土地所有權的主體為農民集體，使集體的全體村民真正成為土地的主人。在此基礎上可以成立相應組織機構，代表農民管理其共有的土地產權、使用權和流轉權。[1]在堅持土地歸集體所有的前提下，充分尊重和考慮農民對土地的收益權和處分權，兼顧國家和用地單位。
（二）提高征地補償的標準，完善城鄉社會保障制度
其實，補償過低是征地問題的癥結所在。所以，在今后的農民土地征收過程中，第一，要采用就業、貨幣等多種安置方式，擴大補償覆蓋面，具體問題具體分析，不同地域依當地經濟發展情況和消費水平而制定不同標準；第二，建立失地農民失地最低生活保障和養老保障機制；第三，積極鼓勵農民創業，為農民創業提供良好的平臺。
（三）建議對話機制，尋找利益均衡點
要建立政府與農民或者農民與開發商的對話機制，為農民提供一個可供商議的平臺，這一點可借鑒國外先進經驗，取長補短，如英國獨立的土地裁判所，德國的協議價購以及美國獨特的談判制度。這樣，我國便也可嘗試建立第三方機構等非政府組織來發揮其公正合理的橋梁作用，形成獨特的對話機制，平衡各方權益，形成中國表達。
（四）提高農民文化素質，加快法制進程
一方面，注重提高被征地農民的文化素質，培養他們的大局意識，盡快擺脫固步自封、落后保守的小農意識，積極順應時代的發展；另一方面，進一步加強法律宣傳和普及，使其樹立法治觀念，增強其維權意識和法律意識。
綜上所述， 在21世紀，我國的城市化仍將快速增長，改革形勢仍然嚴峻。只有解決好農村征地問題，我國的城市化以及現代化才能順利進行，才能給社會一個公平有序的未來。（作者單位：河南師范大學政治與公共管理學院）
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我國經濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農業勞動力轉移到鄉鎮企業，鄉鎮企業從業人員已占農村總從業人員的30%左右，使鄉鎮工業取代國有工業，成為我國工業中的主要組成部分。但是，農村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統計，從事農業的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據是：盡管已有大量農業勞動力轉移到非農業領域，但由于農村人口和勞動力的迅速增長，留在農業領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農業與非農業的邊際生產率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經濟經過20多年高速增長的量變積累，已經呈現質的變化，即絕大部分商品的供給已經滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數鄉鎮企業在市場導向下經過多年的發展已經飽和，不再有超常發展的空間；而高技術含量的生產領域雖然市場廣闊，卻需要鄉鎮企業進行重大結構調整，不可能再以低技術和粗放經營的方式跨進結構升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉鎮企業，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉”的道路。我國鄉鎮企業發展正面臨著一個調整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯系，鄉鎮企業可納農村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現新的經濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經濟增長速度將會顯著放慢。
我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。
要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業化是在城鄉隔離的環境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業勞動力無法被城市二、三產業所吸收。1952年至1978年，我國城市工業所能提供的新的就業崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業（尤其農村工業）協調發展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。
二、是進小城鎮抑是進大中城市
關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。
我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。
與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。
三、制約農民進城的制度性與結構性障礙
農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。
當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。
我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業化的國家，其剩余農業勞動力的轉移，基本上都是發生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業規模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業中就業。此后，國民經濟發展的基礎，主要不再依靠絕對規模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業化發展戰略，即不是發揮勞動力資源充裕的優勢，反而選擇資本密集型的重工業化為發展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業化階段中，剩余農業勞動力向工業轉移，是與工業中技術、資本和對勞動力排擠同時發生的，農業剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。
20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業問題的尖銳性，以及為解決就業問題所必須應對的就業模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變為需求主導型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業制造業本身結構調整所形成的結構性失業壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業顯性化，即轉化為公開性失業。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業人數越來越多，不得不采取本地市民就業優先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業。現在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業工人隊伍隱性化，是不利于國家穩定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業率遠遠低于城市實際失業率，他們已成為全國各省區城鎮人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規就業或靈活就業）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業、養老、醫療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。
參考文獻
①《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
自改革開放以來，伴隨著城鎮化發展，各級政府對農村土地的大量征收，產生了一系列的社會問題。本文對我國現行的土地征收法律進行了分析，歸納出我國法律對農村土地征收的強制性、目的性、合法性和補償性，發現農村土地征收現存的弊端，并提出一定的完善建議。
關鍵詞:
土地征收;法律特征;補償方式;合法程序;監督體制
改革開放以來，我國社會主義城鎮化建設的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發展進程中，為建設城鎮、工廠以及工業園區等建筑，需要征收大量土地，而土地是農民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經濟飛速發展的今天，農村土地征收所產生的一系列社會問題，都可能引發大量的糾紛。
一、我國土地征收的法律特征
我國農村土地征收法律制度是推進社會主義城鎮化發展的重要保障，在現有的法律法規中，在《憲法》中規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”;在《土地管理法》中明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”;在《物權法》中規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”從以上法律法規中，可以看出我國對土地征收，是以補償為前提，以實現公共利益為基礎，將農村集體土地強制征收成為國家所有，具有強制性、目的性、合法性和補償性四點法律特征。
(一)土地征收的強制性
從上文提到的法律規定中可以看出，對農村土地征收的實施方是國家，國家是有權并依照法律法規，可以對農村土地實施強行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農村土地的征收是帶有強制性特征的，但強制征收土地必須在法律規定的“為了公共利益的需要”基礎之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國家及各級政府在征收農村土地時是否符合法律法規的要求，其標準和依據就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進行征收的前提和基礎。由于城市化的不斷擴張，以及市場經濟的飛速發展，城鎮化建設、工業區建設等用地的不足，都導致了對農村土地的征收逐漸擴張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農村土地實行征收，才能具有正當性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國立法中，對土地的征收都必須嚴格依照法律程序進行。我國踐行的是依法治國、依法執政、依法行政，按照正規的法律程序對農村土地進行征收，才能防止濫用權力的現象發生，才能保障土地征收的過程能夠順利進行，同時也能保證被征地農民的合法權益，維護社會穩定和公正性。
(四)土地征收的補償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規，都明確規定了，如果對土地實行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進行補償，踐行民法公平、正義的原則。農村土地征收制度是我國對公共事業發展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進行中，保證對權力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關系，都起到了關鍵的、不容忽視的作用。
二、我國農村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關于農村土地征收的程序方面
在對農村土地征收中，涉及到國家、集體和農民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關于征收補償費的問題。目前，我國在對農村土地征收中，還有很多程序缺失的現象存在，農民的權益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農民個人，對土地征收的決策并沒有參與權。國家和各級政府對農村土地的征用是在“公共利益”發展的前提下進行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應有權參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達自己的要求。所以，筆者認為應該本著“協商優先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補償等問題有異議，應有專門的機構來受理此類申訴，這樣才可以化解農民的矛盾，保護農民的權益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進行的保障。
(二)關于農村土地征地的補償方面
我國的《土地管理法》中規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”，以及“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。不難看出，這種補償標準較為落后，已經無法滿足和適應現今市場經濟大環境下的發展和需要。改革開發以來，整個中國的經濟已經發生了翻天覆地的改變，農村社會的經濟形勢也發生了劇烈的變化，依據上文中的補償標準，農民所能獲得到的征地補償范圍極為狹窄，得到的經濟補償和土地征用后所產生的經濟效應相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農民身份的人民群眾進行可持續發展的考慮。在中國農村，大多數農民從業能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業，無法從事其他行業來維持生計。隨著時間的推移和市場經濟的日益繁榮，農民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應提高對被征地者的補償，才能真正對農民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經規定的補償外，增加社會保障費用、再教育和培訓費用以及土地增值費用，才能讓農民切實的享受到土地增值后的價值。
(三)關于農村土地征收的監督體制
目前我國還缺乏對土地征收的進行系統監督、管理的政府執法部門，對權力依法進行監督是限制權力濫用的重要保證。在對農村土地征收前，要嚴格控制對土地的審批權，實行責任制，并切實落實到個人;為征地補償費專門設置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農民集體可以發揮監督作用;政府應設置土地執法監督和咨詢的機構，讓農民可以充分咨詢和表達訴求，同時也可以加強對土地征收的執法和監察力度。
三、結論
綜上所述，在城市化進程加快的現代社會，針對我國現行的關于農村土地征收的法律法規特征，其實際存在的弊端，從法治建設角度和社會實踐角度，都應該盡快建構和完善相關的法律程序、補償標準和監督體制，保障農民群體的合法權益。
［參考文獻］
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黨的十六屆五中全會與時俱進地提出了“建設社會主義新農村”的重大戰略目標，“十一五”規劃建議明確指出，全面建設小康社會的難點在農村和西部地區，只有廣大農村和西部地區明顯改變落后面貌，才能盤活國民經濟的全局，實現長期持續的發展。在國家財政開始越來越多地向農村傾斜，農民享受公共服務的狀況有了積極變化的大背景下，在中央繼續對種糧農民實行直接補貼、增加農業綜合開發投入、加強農村小型農田水利設施建設、加大政策性金融支農力度、各級財政大幅度增加對農民職業技能培訓投入、增加農村教育、衛生、文化、計劃生育的經費投入的基礎上，我們提出農村網絡城市化建設是解決“三農”問題及實現城鄉統籌發展的長效保障機制。
農村網絡城市化包括城鄉交通網絡化建設、城鄉水電網絡化建設、城鄉通訊網絡化建設。城鄉交通網絡化建設把城市鄉村連為一體，將全天候的縣鄉路網體系延伸至村組的路網體系。從而使更多的農民享有的用路權與市民一樣，使農村老百姓能夠享受到與城市居民相同和相近的出行服務。據調查當前我國貧困地區仍有60％的鄉村道路為“晴通雨阻”路，55％的縣鄉道路為等外路。城鄉交通網絡化建設的基本目標是實現“主干道公路二級化、鄉鎮公路油路化、鄉村公路網絡化”，更高的目標是實現“主干道公路高級化、鄉鎮公路二級化、鄉村公路油路化和網絡化”。城鄉水電網絡化建設包括城鄉用水網絡建設和城鄉用電網絡建設，城鄉用水建設著眼于農村地區的人畜飲水安全問題，將農村水量安全提升為水質安全，使更多的農民享有的生活用水權與市民一樣；城鄉用電建設是實現農村電網改造建設，擴大城鄉電網一體化的范圍，使更多的農民享有的用電權與市民一樣，支付的電價與市民一樣。當前對城鄉水電網絡化建設已經取得了很大的成績，進一步的發展是使農民用水用電與市民用水用電一樣，不但解決生活用水用電問題，還解決投資發展的用水用電問題。城鄉通訊網絡化建設則是建成覆蓋農村地區的通訊網絡，使更多的農民享有的通訊權與市民一樣，并建立統一規劃有線電視、遠程文化教育和互聯網等網絡建設，整合現有網絡資源，逐步推行電話、有線電視和電腦網絡“三電合一”，對落地地區的村鎮及困難農戶，減免或補貼有線電視初裝費、收視費。城鄉通訊網絡化建設可以對農民進行遠程可視的各種教育，可以使農民能夠更快地低成本地獲取外部信息，使他們的可持續發展更有保證。
農村網絡城市化與“小農理性命題”。美國著名經濟學家、1979年諾貝爾經濟學獎得主Schultz(1964)認為，農戶相當于資本主義市場經濟中的企業單位，農民比起任何資本主義企業家來毫不遜色，基于此，改造傳統農業的出路在于激勵農民為追求利潤而創新的行為。Popkin(1979)更是直言，農場完全可以視作資本主義的公司，小農無論是在市場領域還是政治社會活動中，都更傾向于按理性的投資者原則行事。人們將兩者的觀點概括為“Schultz-Popkin小農理性命題”。這一命題實際上強調了，農戶即企業，農民即企業家；激勵農戶的利潤動機與創新行為以及創造外部市場條件十分重要；如果這些外部市場條件能得到滿足，則農戶就完全可以和企業家一樣行動。農村網絡城市化為農民提供了農產品結構調整的環境和提供了利潤創新機會，理性的農民會充分利用農村網絡城市化平臺，抓住有利可圖的信息和機會及時對農產品結構進行調整，或及時擴大投資，從而取得可持續性的發展。河南固始縣和“贛州模式”為“小農理性命題”提供了有力的支持。河南固始縣農民種植“雙低”油菜的積極性大為提高的原因在于當地政府強調：“農民愿意干的，政府要放手；農民不愿意干的，政府要住手。農民種什么，他們心里最清楚，政府不清楚”。2005年“全國村莊整治工作會議”認為江西“贛州模式”新農村建設值得全國借鑒和推廣。“贛州模式”的重要經驗就是“注重發揮農民的主體作用，把重點放在對農民積極性和創造性的調動上，相信農民，依靠農民，以農民為中心安排新農村建設工作”。對此，可以說農村網絡城市化是解決農村地區落后面貌的可行的關鍵基礎措施，是解決我國“三農”問題的重要對策。
農村網絡城市化與制度變遷理論。農村網絡城市化不同于農村城市化，農村城市化又稱城鎮化，是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程”。農村城市化雖然能夠轉移一部分農村剩余勞動力，但農村城市化有它的局限。據估計大概到2030年前后，中國的人口將達到高峰，有16億左右，那時即使實現了50％的城市化，還會有8億人生活在農村，因此城市化只能部分解決“三農”問題。在農村城市化過程中，還容易導致地方政府過度介入。比如一些地方急于求成，過多地用行政手段和首長命令來規定城市發展和城市化水平的時限、速度和指標，提出過高的、不切實際的指標，發展一些缺乏工商業支撐的“城鎮”，產生了較大的負面作用。農村網絡城市化也不同于城鄉一體化，城鄉一體化是發生在生產力水平或稱之為現代化和城市化水平相當高的時期，指城市和鄉村在經濟、社會、生態環境、空間布局上實現整體性的協調發展。城鄉一體化往往容易被理解成城鄉一樣化，導致政府的過度介入和占用大量耕地，許多地方政府在實踐中本著“公共服務設施集中，公共綠化集中，村落組團集中”的布局原則，統一規劃和集中建設農民住宅。導致一些幾百人，幾千人鄉村也要建街道、幼兒園、學校、醫院、公園等等，利用率卻很低，沒有多少人看病、上學、游園。有些地方在城鄉一體化上則提出村內主干道硬化、環境綠化、路燈亮化，這必然會占用大量的土地資源。農村網絡城市化的道路建設主要著眼于村村、村鎮之間的交通網絡建設，鄉村集中的公共服務設施建設則應交由村民自主決定是否建設、如何建設，這是一個自發的制度變遷過程，這樣可以避免政府的過度介入和過分占用耕地。利用政府力量來強力推動農村城市化和城鄉一體化，是強制性的制度變遷，強制性制度安排存在著制度供應過剩的弊端，這是導致農村城市化和城鄉一體化過程中政府過度介入和占用大量耕地的根本原因。新制度經濟學理論認為，一般地，自下而上的誘致性制度創新比自上而下的強制性制度創新更富有效率。當制度供給和需求處于不均衡狀態時，社會就會自動產生制度變遷的力量，自發促進制度變遷的完成。中國城市的起源和發展就是一個自發的制度變遷過程，早期的城市是在農村居民點——邑的基礎上，由于簡單的物物交換而自發發展為集市，進而發展為城鎮，最終發展為城市。農村網絡城市化過程中，一些地理位置較好的村、鎮，由于農村網絡化的發展，新的盈利機會和制度租金會出現，村—鎮、鎮—小城市的演進路徑會自發形成。因此，農村網絡化與農村城市化、城鄉一體化并不矛盾，前者是后兩者的基礎和前提。
農村網絡城市化有利于增加城鎮居民的就業和收入。農村網絡城市化建設將更方便城鎮居民到鄉下創業，解決一部分城鎮居民就業問題。近年來，許多城鎮居民把眼光放到了資源相對豐富、但缺乏資金和技術開發的農村，出現了一股城鎮居民到農村去創業，到鄉下去打工的新潮流。據統計，我國約有7000萬人在城里有住房、經營場所，卻在鄉下搞種植、養殖、墾荒、造林的人。一般來說，城鎮居民擁有技術、資金和市場信息，是搞活農村經濟、促進城鄉一體化的生力軍。就經濟意識而言，城鎮居民比農民更了解農產品怎樣才能流入城市，憑城市人在貨幣資本和智力資本上的優勢，城鎮居民在農村創業打工賺取鈔票的同時，既可緩解城鎮人口就業壓力，也給農村創造了真正“離土不離鄉”的就業崗位。然而，城鎮居民到農村創業有一個重要的前提條件，那就是農村網絡城市化建設較好，城鄉之間擁有便捷安全的交通網絡、安全方便的水電網絡、快捷的通訊網絡。
農村網絡城市化建設工程可以擴大內需，促進國民經濟良性發展。一是增加農村網絡城市化工程參與人的收入和消費。二是農村網絡城市化建設有利于城鎮居民休閑農家旅游事業的發展，增加了城市旅游公司和客運公司及其員工的收入和消費。三是農村網絡城市化建設會吸引更多的城鎮居民到農村創業，增加了城鎮居民的收入和消費。四是農村網絡城市化建設有利于降低了農民的出行成本、運輸成本、及獲取農產品市場供求的信息成本，有助于農民及時進行農產品結構調整，生產適銷對路的農產品，增加農民的收入和消費。五是農村網絡城市化建設有利于城鎮居民休閑農家旅游事業的發展，相應增加旅游地農民的服務收入和消費。六是農村網絡城市化建設改善會吸引更多的城鎮居民到農村創業，為農民創造更多的“離土不離鄉”就業崗位，增加就業農民的收入和消費。可見，農村網絡城市化建設可從六個方面增加城鎮居民和農民的收入，促進他們的消費，從而擴大內需，促進整個國民經濟的良性發展。
農村網絡城市化理論是在國家全面推進社會主義新農村建設和加強農村基礎設施建設的背景下提出的。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。農村網絡化理論具有堅實的理論基礎和現實基礎，農村網絡化建設是實現城鄉協調發展、實現“五個統籌”，建設和諧社會的長效保障機制，是貫徹落實科學發展觀的可行措施。
關鍵詞：全域城市化；農村集體土地；問題；建議
Abstract: The global urbanization, is the important way to speed up the Dalian development mode shift, adjust the structure, expand domestic demand in the urban development and revitalization process, it is the inevitable choice of Dalian leaps and bounds. How to solve the contradictions and problems that exist in the rural collective land development process has become a key link in the overall coordination of rural collective economy and regional economic development. This paper combine with Dalian actual development propose a few simple recommendations.Key words: global urbanization; rural collective land; problem; recommendations
中圖分類號：F301.24文獻標識碼：A文章編號：
2009年，遼寧沿海經濟帶發展上升為國家戰略后，大連首次提出了“全域城市化”的發展戰略。短短3年的時間,“全域城市化”的發展戰略已經由“加快推進”轉變為“深入實施”，成為大連實現跨越式發展的重要驅動力和增長點。實施全域城市化戰略，是大連市委、市政府貫徹落實遼寧沿海經濟帶開發開放的國家戰略，建設遼寧沿海經濟帶核心城市的重要舉措，也是立足于城鄉發展現狀及現實基礎、著眼于未來長遠發展、調整和優化城鄉空間布局的重大決策。
然而，全域城市化的重點和難點不在城市，而在農村；不在已經城市化的部分，而在還沒有實現城市化的部分，其根本目的是消除明顯的城鄉二元結構、實現城鄉一體發展。同時，無論是農村的社會轉型、農業的產業轉型，亦或是農民身份的轉型，均離不開農村集體土地的利用與開發。現實問題是：一方面全域城市化如火如荼的建設發展，大項目的不斷落地促使城市土地的進一步緊張，建設用地急需出口；另一方面，農村土地的“低成本”不合理利用，無序開發以及在此過程中出現的矛盾糾紛卻普遍存在。如何協調好這二者關系，成為全域城市化實施過程中的一個至關重要的環節。
一、農村土地開發存在的主要問題
1、利益分配不對等
就當前農村集體土地開發利用直接或間接引發的矛盾和問題看，其產生的原因和表現的形式雖不盡相同，但問題的核心卻是土地開發所帶來的利益分配關系的不對等。
其主要矛盾表現為以下幾個方面：一是農村土地市場尚未建立，土地的補償標準和價格缺乏規范，農民與農村集體在土地所有權的實現上處于被動地位，缺乏土地價格確定的主動權和選擇權；二是農村集體和農民在利益上不能合理地享受到土地開發所產生的更多的土地增值；三是補償資金的使用、分配缺乏規范的引導和管理；四是部分轉非、轉居農民還未能享受到與城鎮居民同等的福利待遇和保障。這種利益的不對稱不僅嚴重侵害了農民的切身利益、加劇了城鄉差別，而且在農村勞動力就業轉移較為困難、農村社會保障尚未建立的時期，對農村的整體發展以及全域城市化的深入實施帶來了很大的影響。
2、政策缺乏創新
政府相關部門在研究和解決實際工作的矛盾和問題時，常常套用國家項目征地的政策和辦法，未能結合自身實際貫徹落實國家宏觀政策，缺乏針對性和務實性，這是其一。其二，在農村集體土地規劃、空間布局和開發模式上，全域城市化的發展目標與區域經濟的協調發展，特別是農村經濟的發展、農村勞動力的轉移和農民收入的增加等還需要進一步統籌考慮。其三，在實際工作中，更多關注和解決的是農民的土地補償價格、補償方式和農村勞動力就業、培訓與安置等近期利益，而對農民所擔憂的失去土地后的社會保障等長遠利益關注和研究還不夠。缺乏切實有效的政策指導，是農村集體土地開發過程中產生的問題得不到徹底有效解決的根本原因。
3、指標影響蓋過經濟規律
我們常說18億耕地是中國人的“保命田”，14億人口的糧食問題是最最基本的問題，絕對不能有半點掉以輕心。但同時我們也看到，在農村的城市化進程中，土地的無序開發，浪費閑置，宅基地的肆意擴張等現象普遍存在。隨著全域城市化的深入推進，擺在我們面前的是城市土地的高度集約利用，地價暴漲以及有項目沒用地的現象，這些都使得我們必須不斷探索、鼓勵新的土地開發模式，充分發揮經濟規律的作用。
不妨看看經濟較發達地區城市的模式探索。江蘇的蘇南和蘇北雖只是一江之隔，經濟發展卻差異顯著。2009年7月，國務院印發《關于江蘇沿海地區發展規劃的批復》，為統籌蘇南蘇北協調發展翻開了新的一頁。實際操作過程中，蘇南地區面對建設用地嚴重不足的情況，提出通過購買蘇北地區耕地占補指標的方式來打開用地突破口；蘇北地區則抓住機遇，提高土地工業化產出效率，積極推進城市化進程；浙江義烏，雖只是一個縣級市，確是小商品批發貿易的“國際集散地”，面對無地可用的情況，積極向甘肅、寧夏等地購買建設用地指標，考慮增加“定點就業機會’，滿足自身發展的同時,也為促進西部地區的發展貢獻了一份力量。
模式創新絕不是鼓勵對農村集體土地的肆意占有，而是在不違背國家《憲法》和《土地管理法》的前提下，保持耕地總量的動態平衡，科學的協調好土地資源利用政策與經濟原則之間的關系。
二、改善農村土地開發的措施及建議
1、建立以農民的根本利益為軸心的利益共享機制
農民問題是“三農”的根本問題。農村集體土地的開發利用必須建立起以農民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機制。把農民的利益放在第一位，建立農民與其他社會成員平等的“利益共同體”，使農村集體經濟及其組織成員能夠參與分享土地開發利用所帶來的正當的、合理的、長遠的、穩定的利益。包括土地的直接補償價格、參與土地開發效益的分配、農村勞動力的就業、農村人口向城鎮的轉移、農村人口的社會保障等直接的、具體的利益。
2、引導、規范農村集體土地開發行為
政策是確保全域城市化順利推進的重要保障。實施規劃應研究全域城市化發展的相關政策保障機制。加強農村集體土地開發利用管理，維護農村土地市場秩序，保障土地所有者的合法權益，規范農村集體土地開發利用行為。
就大連情況而言，首先應制定全域產業發展規劃，引導產業科學布局。依據自然條件及發展階段，市域由南至北依次劃分為功能提升區、二產集聚區、生態保障區三個層次。結合大連市域“一軸兩帶、一核多節點”的空間布局，構建“一心三帶一區”的市域產業布局結構：“一心”為主城區組團，“三帶”為哈大產業發展帶，“一區”為中部農業發展區。“一心三帶一區”的產業布局結構，立足當前、著眼未來，為全域的產業發展提供了科學的導向。
其次應細化全域土地利用規劃，規范土地開發秩序，加強土地利用規劃對全域經濟社會可持續發展的引導和約束，避免土地開發市場在功能、價位、程序、管理方面的無序、混亂。在全域城市化過程中，主城區，新市區，拓展區、新區組團重點在于各自功能的提升，應科學規劃，兼顧產業與城市的綜合發展，控制人均用地標準和實行土地用途管制制度；同時，在對農村集體土地進行征用時，保護失地農民的切身利益，土地城市化與人口和就業城市化同步。
3、因地制宜，創新農村集體土地開發利用模式
建立新的開發模式，必須建立新的開發理念和新的利益關系。堅持既有利于降低企業前期開發成本、加快招商引資，又有利于吸收農村勞動力就地就業轉移；既有利于解決好農民關心的眼前利益，又要有利于解決好農民更為關注的長遠利益；既能服務公益性的社會事業需要，又能有力支持工商業的發展需要。
三、結語
全域城市化背景下，只有利用集約化、配置市場化、供應破壟斷化、存量土地優化才是未來農村集體土地利用的主導方向。形成良性的互動機制，政府―企業―集體―農民共同參與，解決好存在的矛盾和問題，維護好農民的切身利益，才能實現農村集體經濟與區域經濟全面協調可持續發展的目標。
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關鍵詞：城市化 農村空巢老人 養老保障
城市化是工業化發展的必然結果，是人類社會進步的重要標志，也是我國實現現代化的必由之路，加速其進程是我國經濟和社會發展的客觀要求。當前，隨著城市化的快速進程，同時也伴隨著出現了農村空巢老年化，這體現了社會的進步與發展，人們觀念的開放與改變。但同時也給我國的政治、經濟、文化以及社會養老保障帶來了一系列的挑戰。另外，由于受多種因素的影響，農村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，人們關注的重點也始終在城市。事實上，農村社會保障同樣存在各種嚴重的社會問題，如農村人口老齡化和空巢老年化的養老問題。從一定意義上講，農村空巢老人的養老問題更應引起社會的關注。隨著農村青壯年剩余勞動力向城市的轉移，農村空巢老人占農村總人口的比例將會持續上升。從收人來看，城鄉居民收人差距懸殊，兩者的保障能力相差懸殊。隨著城市化進程的加快，農村空巢老人的養老問題將從隱性轉為顯性。因此，解決農村空巢老人的養老問題是我們不得不面對的重要的社會問題之一。
一、城市化進程中農村空巢老人增多的原因分析
據統計，目前上海空巢家庭大約占到老年人數的三分之一，并預測到2020年上海老年人空巢家庭將占到整個老年人家庭數的80%。農村空巢老人增多的原因是由于:
1.人口的老齡化和少子女化，使過去幾代同堂的情況越來越成為不可能。隨著我國多年來計劃生育政策的推行，導致“四、二、一”結構家庭的日益增多。20世紀70年代，我國推行的是少生子女政策，在80年代，我國強制推行的是獨生子女政策，使農村產生出大批的少子女家庭和獨生子女家庭。目前70, 80年代出生的小孩現在已進人青壯年時期，他們在城市化發展和改革的大浪潮的推動下和比較利益的驅勢下很少整年在家務農，要么在外工作(打工)，要么在外求學。
2.城鎮化使城鎮聚集了部分農家子女，導致老人和子女分住農村和城鎮兩地。人口移動尤其是勞動力的流動，使得農村老年人與子女的分居現象越來越普遍。隨著農民工向城市流動的不斷深入，一些農民工家庭遷移到城市或經濟發達地區，而這類家庭通常是年輕的核心家庭，老人仍留在農村生活。
3.城市化的發展造成了代際間及城鄉生活方式的差異，使得過去幾代同堂的情況迅速得到改變。這是由于:(1)物質生活水平提高后，隨著人們購買住房或者建造住房能力的增強，老少兩代人都要求有獨立的活動空間和愈來愈多的自由，傳統的大家庭居住方式已經不適應他們的需求，小家庭被普遍接受。(2)城市生活既豐富又復雜，而且生活節奏快，精密性要高。農村老人很難適應城市的生活，因此，他們一般選擇留在鄉村。(3)隨著社會轉型加快，代溝愈來愈突出。老人與子女們在生活方式、價值觀念等方面都存在差異，為避免產生沖突與矛盾，老人們常常選擇獨立生活。(4)子女“孝親”觀念淡薄，從而使老人不得不獨守空巢。
老人獨居后，生活照料和精神慰籍就難以保證。另外，和傳統社會相比，現在的大多數已婚婦女都有自己的工作或勞作安排，小孩均要接受教育，因此，老年人的生活照料失去了家庭人員保證。與此同時，城市化進程的加快，人口流動越來越頻繁，正如馬克思所言，“大工業的本性決定了勞動的交換、職能的更替以及工人的全面流動性”。而人口的流動往往又使農村中有知識、有技能的青壯年離開父母而向城鎮流動，不可能再像過去那樣與父母共同生活給予老人更多更細的照顧。
二、城市化進程中農村空巢老人養老面臨的問題
關鍵詞：農村；城市化；老年人；安置問題；研究
中圖分類號：TS976.34文獻標識碼： A 文章編號：
一、上海市嘉定區老年人安置工作的背景與概況
嘉定是與上海同步進入人口老齡化的郊區。全區56萬人口中，現有老年人口14.3萬人，占全區總人口的25.5%。嘉定又是高齡化的地區，80歲及以上老人有2.4萬，占老年人口的16.76%。同時還是老齡化快速發展的地區，老年人口正在以年平均遞增5.7%的速度增長。值得一提的是，農村老人由10年前占總數（老年人）的56%到現在的10%，正以每年近5個百分點的速度遞減。加快城市化步伐，使大量農民市民化，是解決“三農問題”的重要途徑，但嘉定區人口老齡化及其帶來的影響已初見端倪，（2011年上半年全區共受理涉老房屋糾紛98起，占整個涉老糾紛的38.7%，比去年同期凈增150%。）。因此，如何保障失地農民特別是老年農民的權益，動拆遷過程中老年人的安置（包括居住與日常生活）問題，非常值得探討。
這里所說的安置，并非僅僅指居住上的安置，而是包括了生活上的安置，生活是一個很廣泛的詞，當然也就涉及到經濟、醫療、照料等等。因此，動拆遷過程中老年人的安置問題，是中國城市化進城中的必然難題，而這一難題，遠非筆者的呼吁便可解決的，他需要我們的黨和政府共同思考，認真對待。
此次調查，選擇了除江橋、真新、徐行和菊園四個單位的9個地區，（因為這4個地方最近幾年基本無動遷）。9個地區人口達40萬，涉及老年人71294人，分別占全區總人口的80%和74%；調查涉及72個村、45306畝土地、5091個老人家庭。
二、農村城市化進程中老年人安置存在的問題及原因分析
（一）由于私宅歷經幾代，經過幾次的翻修、擴建、裝修、分家等因素，使房產權的界定、補償費的分割難以明晰，造成諸多的法律問題。老宅由老人建造的，經子女翻建、擴建的，宅基地證上卻是子女的名字。由于動遷前房屋產權未明確，原來父母出資建造的，產權證上卻是子女的名字，老年人反成了同住人！動遷后老年人的利益受到侵害，老人拿不到拆遷費，居住無著落。
（二）子女之間有矛盾的。本來就贍養問題在相互推諉的，拆遷前居住在某一子女處，拆遷后由于居住條件的改變，要求另一方承擔讓父母居住的義務，遭到另一方拒絕。
（三）老人早年與子女分家的，拆遷前住在偏房、側屋等的，拆遷費老人又拿不到，居住無著落。
（四）失地的農民（這里指不享受征地養老的）在沒有了本來賴以生存的土地，如果與子女的關系又不好，他們的生活將是非常艱難的。而且，自帶口糧進城的老年人還不能參加農村合作醫療，他們的醫療保障又成一大難題。
（五）由于動遷補償費不足以購房讓老年人同住，造成贍養人與被贍養人的分離，也帶來了一系列問題。其一，老年人同成年子女分居后，子女如何履行贍養扶助的義務？特別是精神上的慰藉與生活上的照料以及特殊需要的照顧？其二，老年人同子女分居生活后，老年人同子女的親情如何保持？如何做到分而不疏，分而有情？其三，老年人同子女分居生活后，一旦老人喪失生活自理能力后，家庭贍養問題如何解決？
（六）原本太平無事，老人居住原本不成問題的，子女購房進城，老人留守舊房子。而現在遇到動遷了，各種利益的碰撞，老人反而沒有居住了。
（七）老年人選擇了貨幣化安置后，個別子女用欺騙、威脅手段拿走大部分甚至全部動遷款，使老人無法購房，甚至棄老人于不顧。一些子女獅子大開口，提出購買價格遠遠高于被拆遷房屋的商品房，并要老人負擔所有費用，讓老人走投無路；有的老年人由于住房動遷，輕易放棄了自己應有的權益，最后落得錢房兩空，連個安居的地方都沒有。
（八）征地目的的界定不清，政策不一。現行征地制度規定征用農村集體土地，為的是公共利益的需要，同時規定“非營利性”項目可以通過行政劃撥方式取得用地。這些規定明顯存在欠妥之處：“公共利益的需要”范圍不確切，為亂征濫用耕地提供方便之門；“公益事業”范圍不明確，容易混淆公益性征地和商業性征地的界限，造成征地用地政策不一樣，同樣一個區，征地用地的補償費不一樣，有時差距甚大，老百姓無法理解。
（九）征地補償標準偏低。政府或有關部門向農民征用土地時，為了籌集發展資本、降低成本、改善投資環境等，盡量壓低本來已經偏低的補償標準，就低不就高；而當拿它向社會拍賣時，則按市場價格，因此征地價與市場價之間差距懸殊，往往高達數十倍。這嚴重損害了農民利益。
（十）征用程序不規范。一是缺乏公開性，政府有關部門認定的征地項目沒有及時公告于眾，及時通知土地所有人特別是廣大農民，甚至暗箱操作；二是政府與被征地一方協商征地價格時，往往只同農村經濟組織的個別領導接觸，而不聽取廣大農民的意見，嚴重違反了村民自治的有關法規；三是個別領導出于其自身利益，中途截留補償資金，造成群眾對政府的極大不滿。
（十一）上海推行的是按原居住房屋質量、地段、面積等折價給予貨幣補償，而不再按照戶口計算的拆遷政策。當老人的戶口不再是“資源”的時候，老年人成了累贅。如何既要保障老年人的居住權，又要保障老年人居家養老的愿望，這也正是我們現在面臨的熱點與難點。
（十二）老年人文化程度低，依法維護自己權益的意識差。特別是對動拆遷的政策法規了解甚少。加上有些動遷的工作人員操作不規范，使老年人在不知情的情況下，合法權益受到侵害。
三、農村城市化進程中做好老年人安置問題的建議和對策
快速城市化是農村保障快速提升的前提和基礎，是一種空前的歷史機遇。同時，它也向我們提出了完善城鄉保障體系的嚴峻挑戰。因此，我們建議：
（一）加快建立農村社會養老保障制度進程和社會化養老服務網絡的形成。農村城市化進程的加快，導致了家庭養老功能的弱化，迫使社會養老功能必須盡快加強，否則，農村養老將出現斷裂現象，而形成家庭與社會都不管。
（二）從保障老年農民的居住來看，一是要實現土地轉性。通過動遷，農民的宅基地由集體性質變為國有性質，不僅要讓農民獲得足夠的補償費用，能夠買房進入城鎮。二是要實現觀念的轉變。住進城鎮，農民的居住和生活觀念都要跟上。
（三）國家在鼓勵更多年輕人承擔贍養老人義務的同時，應該對那些響應國家號召，并在個人發展上有一定損失的年輕人，給予必要的補償，這種補償可以是多方面的，形式是多樣的，包括在居住的政策上。
（四）加強家庭倫理道德的教化，用先進的典型激勵人，用模范的事跡啟迪人，用道德的力量感召人。
（五）老年用房的建設用地和稅收政策上應予以鼓勵和優惠。
（六）對民辦養老機構予以正確定位，在政策上予以傾斜。無論是從養老機構的床位需求上來看，還是從城市化快速進程中，越來越多的老年人將接受機構養老，加上買房的經濟實力不夠，養老機構的床位數缺額還是很大的。因此，不管是公辦還是民辦，都應定為社會福利機構，在政策上予以優惠。
（七）要進一步促進社區發展，支持老年人居家養老。居家養老既是絕大多數老年人的愿望，也是社會所倡導的。但目前的社區為老服務尚不足以滿足老年人居家養老的需求。（八）應積極發展各類養老機構，滿足老年人入設施養老的需要。特別要發展社區的托老所，滿足廣大農村老年人“離家不離鄉”的養老心理。
四、結論與展望
本文以上海市嘉定區的調研為例，闡述了當前農村城市化進程中老年人安置工作存在的一系列問題，在深入細致地剖析產生問題的原因的基礎上，結合相關文件的精神和要求，對新形勢下如何做好城市化進程中老年人安置問題提出意見和建議。
參考文獻：
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【關鍵詞】 土地規劃 城鄉結合 土地利用管理
1.柳河縣城鄉結合部土地利用存在的問題
1.1城市規劃與土地利用總體規劃不協調
柳河縣土地利用總體規劃是1997年修編的,規劃期限是1997年～2010年,而柳河縣城市總體規劃是2002年編制的,規劃期限是2002年～2020年,兩個規劃的期限不同,其城市發展方向及規模也不同,而且到目前為止,由于土地利用總體規劃沒有進行新一輪修編,2002年編制的城市規劃也無法通過驗收。具體情況主要表現在,城市總體規劃中城市發展方向遠遠大于土地利用總體規劃的城市發展規模,這樣在利用土地方面就會出現很多問題。
1.2土地利用率較低,土地資源存在浪費現象
隨著經濟的發展及城市化進程的加快,城鄉結合部的土地就成了城市擴大的必經之地,土地價值及土地價格也隨之上升,農民開始重新審視自己的土地,因此需要占地的農民有的就不擇手段地謀取土地使用權,有的少批多占,有的未批先占,還有的農民建房缺乏統一規劃,占用了大量的土地,極大地破壞了土地的完整性,使一些該上的大型建設項目不能上馬,土地也不能發揮其應有的價值,而且所占用的土地容積率較低,造成了一定的土地資源浪費。
1.3土地糾紛多,征收土地困難
由于城鄉結合部的土地有限,而城市需要發展,用地需求增加,而且隨著這一區域地價的上升,農民越來越覺得土地的重要性,因此他們對土地問題十分敏感,村民之間,村民與村委會之間以及村民與用地戶之間時常會發生糾紛,雖然征收土地時農民的補償已比規定高出了幾倍,但由于村里沒有協調好與農民的關系,仍有農民上訪,從而造成了征收土地難。
1.4集體土地使用權流轉不夠規范,土地隱形市場大量存在
1.4.1部門與部門之間缺乏協調,各自為政,同時各部門制定規劃之前沒有進行深入細致的調查研究,征求各階層意見,沒有做好聽證等工作,更沒有將城鄉結合部的特殊性進行特殊處理。
1.4.2農民的法律意識不強,再加上利益的驅使,認為可以利用手中的土地大做文章,認為只要我不同意,土地就誰也別想征用,而且補償費不按土地法的有關規定收取,不達到預計的數目就不能征收土地。
1.4.3執法不嚴,界限不清是造成城鄉結合部存在違法占地的主要原因,再加上缺乏必要的制約機制,歷史遺留的土地違法案件較多,違法用地沒有得到及時處理和解決,使一些人沒有充分認識到違法用地的嚴重性,采取各種手段取得土地使用權,從而造成了土地資產的大量流失。
2.解決柳河縣城鄉結合部土地利用存在問題的對策
2.1從思想上入手,加強土地相關法律、法規的宣傳 要利用各種手段大力宣傳土地相關法律法規,讓人們從思想上認識到城鄉結合部土地的重要性,同時又要使城鄉結合部的土地發揮其最大的價值效益。
2.2做好新一輪土地利用總體規劃修編工作 在規劃調整前,要將基礎數據調查清楚,尤其是工作底圖,要與現狀一致,這樣才能保證規劃修編在客觀的基礎上進行,并且,在規劃修編前,要做好前期的準備與論證工作,將城鄉結合部作為一個專題進行分析研究,論證上一輪土地規劃對城鄉結合部的用地影響及評價工作,反復進行論證,提出建設性意見。在此新一輪土地利用總體規劃修編時,要將上一輪規劃中遇到的問題和新一輪規劃的打算貫穿于規劃修編的始終,為科學合理地制定新一輪規劃打好基礎。
2.3協調好兩個規劃之間的關系 將城鄉結合部該保護的土地列入基本農田,使城鄉結合部有限的土地資源得到保護,而城市規劃在修編時也要同土地利用總體規劃相協調,不應把土地利用總體規劃確定的基本農田作為城市發展方向,且城市建設規模不宜過大。
2.4長遠規劃,將城鄉結合部有限的土地用于城市發展用地 將建設預留地作為城市發展用地,由政府統一做好詳細規劃及功能分區,與農民簽好協議,沒有被征收前農民仍然可以耕種,需要時由政府進行統一征收,并采取公開的形式進行招標、拍賣、掛牌出讓,使有限的土地資源發揮其最大的價值。
