時間：2024-03-11 16:12:45
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉養老保險規則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘 要 “十二五”時期是我國人口老齡化開始加速的時期，也是社會保障制度建設的關鍵時期。本文通過分析當前中國基本養老保險制度存在的問題，提出了完善、促進基本養老保險均等化的對策建議，竭力從根源上解決中國基本養老保險制度的公平性問題。
關鍵詞 養老保險 均等化 公平
我國“十二五”規劃強調著力建立健全社會保障體系，要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。加強社會保障建設，是保障和改善民生的重要要求。黨的十六屆五中全會提出基本公共服務均等化，其中一項重要內容就是社會保障均等化，養老保險是社會保障的重要組成部分，養老保險均等化也是社會保障的重要組成部分。
一、養老保險均等化的內涵
養老保險均等化是指國家依法為每個公民提供與經濟發展相適應，與當地生活水平相適應，待遇水平基本相等的養老保險制度。政府應保證公民年老后的基本生活水平，養老保險均等化主要體現在城鄉間的均等、地區間的均等和人與人間的均等。
二、實現養老保險均等化的社會意義
市場經濟中存在激烈的競爭，有競爭就有差異，結果是強者恒強，弱者恒弱。對于每個社會成員來說，由于其能力、背景、擁有的資源和信息不同，在初次分配領域中必然會出現差異，并出現貧富的兩極分化，導致社會分配的不公。要實現社會公平，就需借助政府的力量，對國民收入進行再分配。社會養老保險具有國民收入再分配的功能，通過社會養老保險基金的高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入再分配向低收入者傾斜，從而調節社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，縮小社會成員之間的貧富差距，以實現社會公平。
三、我國現行養老保險制度的問題
（一）養老保險參保率低
據2006年數據統計，我國養老保險制度的參保率不足50%，沒有覆蓋的人群基本都是城鄉居民，農民占絕大部分。我國目前還未建立城鎮非職工居民養老保險制度，雖然推出了新型農村養老保險制度，但是由于許多原因，比如收入過低，繳費能力不足、對城鄉養老保險認識不足，參保意識不高、受傳統養老思想影響等，使得大部分城鄉居民還未覆蓋到養老保險體系中來。
（二）養老保險待遇水平不均等
養老保險制度待遇水平不均等，城鄉差距嚴重，即使是同樣參與城鄉居民養老保險，男女之間也存在著一定的差距。要實現養老保險的均等化，不僅要機會均等、過程均等，更重要的是結果均等。
（三）沒有統一完善的養老保險制度
目前制約我國養老保險制度均等化的一個重要因素是，沒有統一的養老保險制度。養老保險制度有政府機關、事業單位工作人員養老保險制度、城鎮職工養老保險制度、農村養老保險制度等，雖然各種養老保險制度使每個人幾乎都有享有養老保險的機會，但各種制度間的繳費水平、待遇水平等不盡相同，且差距較大，制約了養老保險均等化的實現。
（四）政府責任不明確
養老保險的政府責任包括中央政府責任、省級政府責任和縣級政府責任，三者責任缺一不可。養老保險制度城鄉均等化的實現，應該明確中央政府、地方政府、縣級政府責任，并且明確區分三級政府間的責任。
四、實現養老保險制度均等化的措施
（一）政府責任
1．建立統一的養老保險制度。我國的養老保險制度不統一，根據人的身份不同而制定了不同的養老保險制度。我國的養老保險制度有政府機關、事業單位工作人員養老保險制度、城鎮企業職工養老保險制度、農民養老保險制度。各種保險制度都有自己不同的運行規則和待遇水平，導致了人們在養老保險上的制度不均等。政府應該逐步實現養老保險制度的全國統籌，建立沒有身份差別的國民養老保險制度全國統籌。
2．加大政府的投資力度。政府在建立養老保險制度中的一個重要作用就是繳費作用，政府必須投入大量的資金為農民提供基礎養老金。政府應該建立一般性的養老保險金支出，確定每年養老保險金支出占財政支出的比例。另外，政府應該隨著農民收入水平的提高而提高繳費費基，從而提高繳費水平。
3．加大收入分配的調節手段。政府應擴大稅收稅率，加大收入分配的調節手段，提高對城鄉居民養老保險的投入，確保城鄉居民享有均等的養老保險待遇，實現養老保險的城鄉均等化。
（二）社會責任
1．籌資責任。養老保險資金的來源應該是多渠道的，社會籌資是養老保險資金來源的一個重要途徑。在城鄉養老保險的籌資中，沒有明確的規定社會籌資的來源。地方政府應該自己的實際情況，建立順暢的社會籌資渠道，可以設立專門的養老保險基金募捐活動，并且給予募捐的企業、個人一定優惠政策，促進人們的募捐行為，擴大養老保險基金的來源。
2．宣傳責任。目前我國養老保險覆蓋率比較低，一個重要的原因是，人們對現有養老保險制度的作用不清楚，不理解。所以社會應該在農村加大社會保障制度的宣傳力度，比如開展專門的宣傳活動，組織專業人員或者當地大學生走訪村民，給農民講解社會養老的作用、意義等。還可以通過電視、廣播、報紙等大眾傳播媒體進行宣傳，使人們真正理解養老保險制度，擴大養老保險的覆蓋率，逐漸實現地方政府養老保險的均等化。
（三）個人責任
實現社會保障均等化的個人責任有兩種。一種是參與責任，參與養老保險制度是每個人的義務和權力，每個人都有享有經濟發展成果的權利，不能因為任何原因把任何人排斥在養老保險制度之外。另一種就是繳費責任，只有履行了相應的繳費義務才能享受相應的養老保險權利。
1.1 新型農村養老保險制度兼容性的含義
新型農村養老保險的制度兼容性，指新型農村養老保險制度內部諸要素之間以及新型農村養老保險制度與其他養老保險制度之間的配合程度。新型農村養老保險制度與其他養老保險制度之間的配合程度稱之為該制度的外部兼容性，新型農村養老保險制度內部諸要素之間的配合程度，稱為該制度的內部兼容性。
1.2 新型農村養老保險制度兼容性問題的歷史源流
新型農村養老保險制度的建立以2009年9月1日國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為標志。該指導意見要求首先在全國覆蓋面10%的地區進行試點，并最終在2020年實現全國范圍內的全覆蓋。2012年，新型農村養老保險制度已實現了全覆蓋，提前8年完成了該指導意見提出的任務目標。
在此基礎上，2011年6月7日國務院頒布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，城鎮居民養老保險制度面向全國推廣，并已于2012年實現了全覆蓋。
2014年2月21日，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見以下簡稱《意見》。》，2月24日，人力資源與社會保障部、財政部印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》以下簡稱《辦法》。，這兩個重要文件的印發，標志著中國城鄉居民養老保險制度走上了統一制度框架之路。
1.3 新型農村養老保險制度兼容性問題的復雜性
國務院提出統一城鄉居民養老保險制度的總體任務之后，我們必須清醒地認識到，由于城鄉兩個居民養老保險制度的建立時間都不長，無論是兩個制度的內部兼容性問題還是外部兼容性問題外部兼容性問題將另文專述。都尚未徹底解決。從完善中國社會保障制度總體框架的角度看，兩個制度的合并是非常必要的，但如果解決不好制度兼容性問題，勢必會嚴重影響合并后制度的總體效能。
在兩個制度合并之后，探討新型農村養老保險制度兼容性問題似乎應直接升格為探討統一的城鄉居民養老保險制度的兼容性問題。但統一的城鄉居民養老保險制度目前尚在整合過程中，預計于2020年建成，因此，在兩個舊有居民養老保險制度合并、整合的過程中難免會存在各種各樣的沖突和不協調，亦即會面對不同程度的制度兼容性問題。本文僅探討內部兼容性問題。
2 新型農村養老保險的制度框架及制度的內部兼容性問題
2.1 整合前新型農村養老保險的制度框架
整合前新型農村養老保險制度框架包括的三個組成部分。
第一，籌資機制。
新型農村養老保險制度針對的對象是16歲以上未參加城鎮職工養老保險的農村居民，其基金來源于三個主體：參保人、集體和政府。其中的參保人個人繳費劃分為100到500五個年費檔次，參保人可自愿選擇繳費檔次。集體主要是有條件為參保人提供資助的村集體。政府對基金投入的原則是，中央政府和地方政府按照一定的規則共同補貼參保人。
第二，待遇機制。
上述來源所籌集的資金，除中央政府確定的基礎養老金外，其他資金全部進入參保人的個人賬戶，多繳多得，財產個人所有。對于已經達到60歲的農村老年居民，中央政府確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可根據實際情況對長期繳費的參保人加發養老金，加發部分的資金由地方政府出資。制度實施時，未享受城鎮職工養老保險待遇的農村老年人口，無須繳費直接領取養老金。
第三，管理機制。
參保人信息統一納入社會保障信息管理系統（“金保”工程），由各地方社會保險管理部門統一管理。基金嚴格執行收支兩條線管理原則，單獨記賬、核算，按照有關規定保值增值。管理部門的公務開支納入地方財政預算，不從同級基金中支取。
2.2 整合前新型農村養老保險制度的內部兼容性問題
整合前，新型農村養老保險制度獨立運行，由于制度框架要素的設計總體合理，制度的內部兼容性較好，卻仍然存在一些兼容性問題。
第一，籌資機制方面。
村集體仍然被列為資金來源，不同的村集體對農村居民的養老保險投入能力相差很大，這樣會使得生活于不同村集體的農村居民未來在享受養老保險時出現待遇差別。比如，經濟能力很強的村集體，對所屬村民的養老保險投入能力強，但卻往往缺乏動力，因為他們會覺得與其大規模向社會保障投入而被“被平均”不如自辦養老福利。而另一些村集體的經濟能力很弱甚至負債累累，它們無力為所屬農村居民做任何形式的投入，這就使得新型農村養老保險很難在現實中秉持社會保障的公平原則。
同時，養老保險的政府投入主體為中央政府財政和地方政府財政。中央政府財政及時、足額投入資金的能力很強，而地方政府財政的投入能力各省市自治區、各地市縣的差別很大，一些財政能力不足的地方政府，無力全額投入又不得不完成投入。就會存在地方政府為新型農村養老保險制度執行過程中設限以降低給付壓力的可能，這就很難真正實現新型農村養老保險制度的全覆蓋了。
第二，待遇機制方面。
總體而言，中國農村居民也有強烈的養老保險需求，但無論是農民自身，還是政府和村集體，都無力為他們提供足以滿足其需求的養老保險待遇。現實情況是，每個月55元甚至翻倍的養老保險待遇水平，也不能真正徹底地解決中國農村居民的養老保險問題，農民養老最終還是要很大程度上依靠傳統的家庭養老。也
此外，新型農村養老保險制度設計中與繳費水平掛鉤的待遇原則，這也在事實上造成了不同繳費能力的農村居民享受待遇上的差別。特別是制度設計中強調對于長期繳費的農村居民，有條件的地方政府可給予適當補助的條款，在制度實行初期作為鼓勵農村居民積極加入新型農村養老保險的手段是可行的，但如果長期保持下去，則會帶來很多負面作用。比如，部分農村居民生活困難，繳費能力弱，容易出現斷繳現象，也因為斷繳，就很難獲得地方政府的補助，這就會造成參保農村居民盡了最大義務卻仍然不能享受同等待遇的事實上的歧視。
第三，管理機制方面。
新型農村養老保險興辦時間較短，到目前，基金累積金額不高。但隨著時間的不斷延續，隨著基金累積金額越來越大，基金保值增值的壓力也會越來越大。2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》規定，基本養老金逐步實現全國統籌，其他社 會保險金逐步實行全省統籌。目前新型農村養老保險基金尚不能做到全國統籌，在這一現實條件下，從基金管理角度說，很難實現規模化效益，加之不同省區、縣區分塊管理，比較容易出現混亂，保值增值目標很難較好實現。
2.3 城鄉居民養老保險的制度框架
2014年2月21日《意見》中明確提出了對舊有兩種居民養老保險制度框架的改進和整合意見。
2.3.1 籌資機制
在舊有兩個居民養老保險制度的基礎上，提出進一步的改進措施：
第一，參保人個人年費繳費檔次進一步劃分為100到2000十二檔。
第二，關于集體資助主體。對農村居民，新型農村養老保險原有的村集體的資助主體地位繼續保留；對全體城鄉居民，明確提出了鼓勵公益慈善組織和其他經濟組織成為資助主體。
第三，政府鼓勵參保人多繳年費，對年費繳費500元以上檔次的城鄉居民，補貼不低于每人每年60元。
2.3.2 待遇機制
在舊有兩個居民養老保險制度的基礎上，提出進一步的改進措施：
第一，中央確定基礎養老金最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國基礎養老金最低標準。
第二，鼓勵有條件的地方政府可以結合本地實際探索建立喪葬補助金制度。
2.3.3 管理機制
《意見》中對舊有的兩種居民養老保險制度的管理機制做出的最大改變是專門頒布的《辦法》，提出允許合并后的城鄉居民養老保險可以跨地區轉移。
2.4 整合后新型農村養老保險制度的內部兼容性問題
整合后的新型農村養老保險，從制度設計角度說，已經不再是獨立的養老保險項目，而成為了居民養老保險的一個組成部分。就當前情況而言，整合過程還在進行之中，整合程度不高，還未完全形成真正統一的城鎮居民養老保險制度。這一整合過程，按照《意見》規定，將在2020年完成。
整合后的新型農村養老保險制度，并沒有徹底改變既往的內部兼容性問題，而且還造成了一些新的問題。比如，雖然《辦法》提出允許農村居民養老保險金可以跨地區轉移，但因為戶籍制度等諸多方面因素的制約，實際較難實現。
3 新型農村養老保險制度建設的展望
新型農村養老保險制度從設計并推行至今區區5年就與城鎮居民養老保險合并成為城鄉居民養老保險制度。在中國社會保障制度建設的總體格局中，這是具有里程碑意義的一件事。
新型農村養老保險制度設計層面不存在明顯缺陷，但卻在與現實結合方面表現出了一些不適應、不匹配的內部兼容性問題。在這些內部兼容性問題里，有些是短期內容易解決的問題，比如基金管理領域的統籌層次提高問題，這主要是個技術性問題，假以三五的時日，相對容易解決。而另一些問題則是在短期當中很難解決的問題，比如，農民收入差別導致農民繳費能力和享受待遇差別的矛盾等問題，就很難在短期內解決。
展望新型農村養老保險制度乃至整合后的城鄉居民養老保險制度的發展前景，不難得出如下結論。
第一，新型農村養老保險制度以及整合后的城鄉養老保險制度的制度設計層面沒有明顯的設計缺陷，但從執行層面上看，制度落實與農村居民的現實需求呈現一定程度的脫節。
【關鍵詞】 “名義賬戶”制;養老保險;賬戶改革;待遇水平
一、養老保險“名義賬戶”制概述
“名義繳費確定型”(NDC)模式,簡稱為“名義賬戶”制,是指現收現付制與積累制、待遇確定型與繳費確定型的一種混合模式。“名義繳費確定型”(NDC)模式既有某些“待遇確定型(DB型)現收現付制”的特征,又有“繳費確定型(DC型)積累制”的某些特征,既可將“名義賬戶”制視為“DC型現收現付制”模式,又可視為“DB型的現收現付制”的某種變型,即DC+DB=NDC。“名義賬戶”制集“待遇確定型現收現付制”和“繳費確定型積累制”的優勢于一身,其特征主要表現為:第一,從融資的方式來看,“名義賬戶”制是建立在現收現付制的基礎之上,即社會繳費直接用于支付當前的退休者。但它又不同于傳統的待遇確定型的現收現付制,在“名義賬戶”制度下,每個工人建立的個人賬戶是“名義上”和“模擬” 的積累制,可以說是事實上的“非積累制”或稱“非基金式”;這種“名義賬戶”制的賬戶系統僅僅是一種“記賬”的管理方式,而不需實際存入資金。第二,從養老金給付的條件和規則來看,雖然個人賬戶中的資產是“名義”性質,但退休金的給付標準原則上卻是嚴格按“繳費確定型積累制”規則運行,即在退休領取養老金的時候,個人賬戶中的“名義資產”即刻便被年金化了。一般來說,養老金給付的標準主要取決于記入個人賬戶繳費的積累、“名義資產”的投資增殖、“名義資產”轉成退休年金的計算公式、退休給付指數化的公式等,上述四個因素的合計便是養老金給付的總額。
二、我國養老保險的現狀及存在的問題
1.我國養老保險的現狀。我國目前養老保險基金的籌資模式是現收現付制向 “統籌賬戶與個人賬戶相結合”的半積累制過渡階段。半積累制吸收了完全積累制與現收現付制的優點,避開了二者的缺陷,可以在承認和保留一部分人的既得利益下,兼顧不同利益的群體。而在這種制度下的基本養老金的計發辦法是:繳費年限累計滿15年的勞動者,退休后按月發給基礎養老金和個人賬戶養老金。基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數,繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲蓄額除以計發月數,計發月數根據勞動者退休時城鎮居民人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。達到法定退休年齡而繳費年限累計沒有達到15年的勞動者,不發給基礎養老金,個人賬戶儲蓄額一次性發放給勞動者本人,終止基本養老保險關系。
2.目前我國養老保險存在的問題。第一,養老保險統籌層次過低。我國經濟發展水平很不平衡,在養老保險基本政策大體一致的情況下,地區間的政策差異較大。由于統籌層次低,同一省內,市縣之間的基金結余和基金不足同時存在養老保險基金的結構性缺口不斷增加。這就要求必須要提高養老保險的統籌層次,增強養老保險的“便攜性”,以適應勞動力的大量,大跨度的流動。第二,養老保障模式過于單一。目前我國實行的是“統賬結合”的養老保障模式,由基本養老金和個人賬戶養老金共同組成勞動者在退休后生活的經濟來源,僅有“兩個支柱”來保障退休人員的生活。對于日益增長的居民生活水平以及老齡化社會的到來,這“兩個支柱”不足以滿足人們對養老保險所應達到水平的需求。第三,長期的城鄉二元結構阻礙了養老保險的發展。我國最初建立起的社會保障制度,就將城鎮與農村劃分開來,再加上我國的戶籍制度的限制,形成了明顯的城鄉二元結構。這樣的劃分對我國養老保險統籌層次的提高,造成了勞動力流動不暢,無法達到勞動力市場的最優配置。這種情況會破壞勞動力需求與供給的平衡,阻礙養老保險統籌水平的提高,影響社會穩定。第四,養老保險基金的管理存在問題。我國實行的“社會統籌與個人賬戶”相結合的養老保險制度,其在基金管理上存在著基金赤字運行,收支缺口過大等一系列問題,這都使我國養老保險制度的可持續性發展面臨著巨大的挑戰。且一些地方政府違規操作,讓部分不符合法律或政策規定的勞動者提前退休,加劇了養老金的支付壓力,使按時足額發放養老金成為了政府面臨的一項十分嚴峻的任務。
三、“名義賬戶”制在中國的適用性及對中國的啟示
1.“名義賬戶”制在中國的適用性。第一,可以有效解決轉制成本的問題。面對人口老齡化和預期壽命提高等因素所帶來的巨大財政負擔,從長期來看,只有向某種繳費確定型(DC型)積累制轉型才是解決問題的唯一出路。“名義賬戶”制從本質上提供了一個事實上不必對個人賬戶“做實”的“模擬運行”模式。由于“名義賬戶”制避開了轉型成本問題,使轉型成本不再構成對待遇確定型現收現付制進行改造的一個障礙。“名義賬戶”制是將社會保障制度從DB型轉向DC型、較為緩和的一個轉型途徑,是可以克服轉型成本的一個捷徑。第二,與“統賬結合”模式相一致。我國養老保險體制的基本特點是“由基礎養老金和個人賬戶養老金組成”的“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式:“社會統籌”所體現的是“社會互濟”原則,“個人賬戶”則體現了“自我保障”原則,后者所反映的是個人職業生涯中工資水平高低與勞動貢獻大小的差異。“名義賬戶”制這一混合型制度既有傳統現收現付制“統籌”的優點,充分體現了該制度的社會責任、公平的集合風險能力和社會互濟的作用;又具有積累制“精算”的給付性質,更多地表現了個人責任、效率的激勵機制和自我保障的功能,既能充分體現社會互濟的國家責任,又能發揮個人自我保障的經濟效率。“名義賬戶”制的這些特性完全符合我國半積累制這種混合型制度的設計目標和設計初衷,完全符合我國的國情。第三,有效解決養老保險繳費中的問題。目前“統賬結合”的制度設計存在著繳費 “搭便車” 的問題和給付 “失控” 的問題。“名義賬戶”制可以有效的克服養老保險繳費過程中存在的問題。“名義賬戶”制的給付條件是“精算型”的指數化方式,具有較高的透明度,可以形成繳費激勵作用,有效的避免當前制度下嚴重的“搭便車”現象。并且“名義賬戶”制的“精算型”給付具有明顯的財政約束作用,能夠顯著控制違規性的提前退休和排除對養老基金“擠占挪用”的潛在可能性。
2.“名義賬戶”制對中國的啟示。第一,在我國養老保險制度的改革過程中,應采用“多支柱”模式,現在多提倡“三支柱”。第一個支柱是基本養老保險,保證達到法定退休年齡,繳費年限的勞動者的基本生活水平,具有社會互濟性和公平性;第二個支柱是個人賬戶,由勞動者自己進行繳費,多繳多得,具有一定的效率,激發勞動者的工作積極性;第三個支柱是補充養老保險,也就是企業年金,企業自愿為本企業的勞動者建立起的帶有補充性質的養老保險。建立起真正意義上的多層次養老保險模式,可以提高居民退休后的生活水平,維護社會穩定。第二,要統籌城鄉的養老保險,消除城鄉二元結構,保證城鄉居民享受同等水平的養老保險待遇,達到社會保障制度所追求的公平性,就要建立起沒有區域限制的水平較高的養老保險統籌水平,而“名義賬戶”制就是最佳選擇。第三,“名義賬戶”制的靈活性與可塑性。我國若采用“名義賬戶”制,就要結合我國一些特殊國情,針對具體情況來發揮“名義賬戶”制的優勢。“名義賬戶”制可以使我國將“空賬”做實的壓力消除,較好地解決當前“空賬運轉”的問題,采用不必做實的“模擬運行”模式的個人賬戶。“名義賬戶”制一定程度上還能使政府縮減養老金指數的辦法隱蔽化,減少改革阻力,減輕政府財政壓力,易于建立。有關學者曾提過,目前中國的這種現實養老保險制度具有“名義賬戶”制的特征。
參考文獻
[1]孫光德,董克用.社會保障概論[M].北京:中國人民大學出版社,2006:50
[關鍵詞] 新生代農民工;養老保險;現狀;對策與建議
[中圖分類號] F840.6 [文獻標識碼] A
Status Quo and Countermeasure Analysis of Endowment Insurance of New Generation of Migrant Workers
XIE Shuping， YUE Yue
Abstract： Based on the comparative analysis of characteristics between new generation and traditional migrant workers， the results show new generation of migrant workers have improved more significantly in terms of degree education， working status and value form than traditional migrant workers. However， endowment insurance of new generation of migrant workers still has many problems in terms of weak insured consciousness， low insurance rate， high surrender rate and unfair pay， which have their own， enterprise and government reasons. In order to solve the problem of endowment insurance， the government should increase their understanding degree， improve the level of wages， intensify supervision， innovate the following way of urban and rural endowment insurance， expand coverage and reduce the contribution rate.
Key words： new generation of migrant workers， endowment insurance， status quo， countermeasures and suggestions
一、文獻綜述
農民工群體的誕生是我國城鎮化發展以及經濟社會轉型的必然結果，是在特殊國情下形成的特殊群體。西方發達國家工業化水平高，發展速度也較快，鄉村勞動力的轉移已經完成，并把這種流動群體稱為外來勞動者而不是農民工，因此農民工這個名稱并未出現在西方發達國家的研究領域。但是國外學者有關人口流動領域的研究成果為我國學者在對農民工的研究過程中提供了借鑒。Storesletten（2000）認為政府應鼓勵并吸引擁有一定文化水平或技能的外來人口流入本地區，因為他們可以減緩人口老齡化的危機，可為本地區創造收益，增加政府的財政收入。Knight等（2004）認為經濟因素是誘導農民工群體產生流動的根本性因素，農民工長期轉換在收入水平較高的地區進行務工。White（1998）和PeterShang（2001）則都認為我國城鄉二元化的戶籍制度不利于人口的自由流動，加重了城鎮與農村的分割局面。李迎生（2001）認為我國的二元城鄉制度不可能一下子打破，因此應建立一種過渡性的政策來解決農民工的養老保險問題。桂世勛（2005）提出應建立從農村到城鎮過度性的養老保險銜接制度，用繳費基數來決定養老保險的享受標準。蔡海清（2005）認為應當建立一個全國統一的社會保障網絡平臺，每個人有自己固定的個人賬戶，從而減少養老保險跨區域轉接困難的問題。陳頤（2006）則認為應把農民工的工資水平提高到最低工資標準之上，把農民工養老劃入到城鎮養老體系中。方江海（2009）認為地方政府繳費責任的推卸使農民工養老保險不公平的現象更加嚴重。劉紅燕（2012）認為農民工陷入流動困境的根本原因是其自身的人力資本價值較低。張靜（2012）認為新生代農民融入城市可以加快我國城鄉二元結構的瓦解，促進社會的和諧與公平。
綜上分析，農民工的研究已經引起了學術界的重視，但大多從經濟角度出發且停留在理論方面的分析，因此從新生代農民工自身的角度出發去看待當前養老保險體制存在的問題，并結合其自身生活狀態與就業特征提出解決方案具有重要的意義。
二、新生代農民工的特征
新生代農民工是指出生在1980年以后，且達到我國勞動法規定的年滿16周歲的就業條件，以農村戶籍身份在城市從事非農行業的人群。除了年齡上的代際差異，新生代農民工群體具有其他許多不同于傳統農民工的顯著特點，表1與表2便對兩代農民工的差異特點進行了分析與總結。
表1 兩代農民工的特征對比
數據來源：2013年新生代農民工監測報告
新生代農民工與傳統農民工在初次外出就業年齡上存在著較大的差異，傳統農民工的初次外出就業年齡為35.9周歲，這個年齡段多數在農村已經組建家庭。而新生代農民工初次外出就業年齡僅為21.7歲，與傳統農民工的初次外出就業年齡相差九年多。受教育程度得到了提升，主要表現為初中及以下低學歷層次的減少和大專及以上高學歷層次的提高，但是僅處于初中教育水平的仍占據了一半以上的比例，因此從整體上看受教育水平仍處在較低的狀態，從不同行業從事的比例來看，新生代農民工大多集中在制造行業，同時在自營以及服務行業也有所分布。從消費支出方面來看，新生代農民工的月平均支出金額要明顯高于傳統農民工，然而新生代農民工每年寄回老家的錢卻沒有傳統農民工多，他們更傾向于將收入用于自身消費而不是寄回家中。
表2 農民工接受技能培訓所占比例 單位：%
數據來源：2014年新生代農民工監測報告
通過分析表2中的年齡數據與技能培訓的數據發現，傳統農民工接受農業培訓的比例較高，退城返鄉后依舊可以依靠農業收入養老。新生代農民工為了適應城市就業的需要，大多接受的是非農職業技能培訓，由于缺乏農業技能，已不能實現靠農養老。
三、新生代農民工與傳統農民工養老保險需求度分析
（一）傳統農民工養老保險需求度
傳統農民工的外出務工時期處在上世紀六七十年代，城鄉二元制的戶籍制度正處于最嚴格的時期，因此城鄉之間以及地區之間的人口流動受到了很大的限制。由于當時處于計劃經濟時期，工業發展緩慢，城鎮發展并不完善，因此降低了農民工進城務工的機會，且由于自身文化水平及專業技術的限制，大多從事建筑業等低技能的職業，且傳統農民工自身能力與城市的就業需求差距較大，因此很難在城市立足且得到長期的發展。同時傳統農民工在外出務工前大多已在農村成家生子，受傳統養老思想的影響，他們更傾向于選擇“家庭養老”或者“土地養老”，他們只把進城務工看成是一種增加生活收入的方式，并無長期立足城市的打算，另外農村養老保險與城鎮養老保險接續困難。因此在收入水平較低的情況下，城鎮養老保險只會加重他們的負擔，使他們產生排斥心理。
（二）新生代農民工養老保險需求度
新生代農民工外出務工年紀較早，長期脫離農村生活，對農業活動的熟悉度較低，在融入城市的過程中受城市生活影響較深，且未在農村成家，沒有家庭方面的牽絆，因此他們把立足城市作為外出務工的動機。由于新生代農民工身份雙重邊緣化的特點，他們在農村沒有土地，“土地養老”對他們已經失去了現實意義，且由于打算在城市長期立足發展，年老風險是他們將來不得不面對的問題。幾年來，我國城鎮職工的基本養老保險體系的發展不斷完善，已形成一種較為完善的體系，由于個人繳費少、制度穩定以及保障水平高的特點，為廣大城鎮居民所接受。同時也符合迫切留在城市發展，但收入整體收入水平較低的新生代農民工群體的養老需要。
四、新生代農民工養老保險存在的問題
當前我國新生代農民工的數量仍在不斷的發展與壯大，他們今后的養老問題應得到重視，養老保險是幫助新生代農民工防范未來年老風險的重要保障，然而當前新生代農民工的養老保險仍存在著諸多問題。
（一）養老保險的參保意識薄弱
新生代農民工出生在上世紀八十年代以后，現階段正處于身強力壯的年紀，因此并不關注養老方面的問題。他們正處于社會主義市場經濟發展的繁榮時期，職業選擇機會多，范圍也更加廣泛，但就業的流動性大，且工資仍然處于較低水平，年老風險尚遠加之自身經濟壓力的影響，使他們的參保意識愈加薄弱。同時，由于現階段我國養老保險基金的保值增值能力較低，使新生代農民工對養老保險的收益喪失信心，從而也影響了他們參加養老保險的積極性。
（二）養老保險參保率低，退保率高
2014年以來，我國致力于養老保險保險制度層面的改革，從制度的層面上解決了養老保險在轉移與接續方面存在的問題，2014年國家統計局公布的傳統農民工養老保險的參保率僅為3.9%。雖然新生代農民工的參保意識在不斷增強，但根據2010年全國總工會的調查報告顯示，養老保險在農民工群體中的覆蓋率僅為21.3%。
然而更令人擔憂的是，新生代農民工由于工資水平低，迫于生活的壓力，出現了大量的退保現象。另外，由于現行養老保險轉接困難以及繳費年限過高，預期收益較低，使他們對養老保險制度產生懷疑，從而產生退保心理。
（三）養老保險待遇的公平性
新生代農民工在城市中仍然處于弱勢群體，在用人單位遭遇歧視與不平等的現象時有發生。相同條件下，企業更傾向于與素質更高發展更穩定的城鎮居民簽訂勞動合同并繳納養老保險費用。企業常常通過不與新生代農民工簽訂勞動合同的方式從而把他們排除在養老保險繳納范圍之外，甚至會把應繳納的養老保險費用轉移到職工工資中，通過加大員工的工作強度來挽回因繳納養老保險而帶來的負擔。
（四）養老保險關系銜接性
由于我國城鄉二元經濟體制的限制，當前我國實行兩套養老保險制度，城鎮職工實行的是城鎮職工基本養老保險制度，農村居民實行的是新型農村養老保險制度，新型農村養老保險制度是農村養老保險制度的完善與升級，為農村居民的養老提供了保障。而新生代農民工留城意愿強烈，新型農村養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度的接續問題便凸顯出來。表3對城鎮和農村的兩種養老保險制度進行了比較。
表3 新型農村養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度比較
政策來源：《國務院關于開展新型農村社會養老保險指點的指導意見》
1.城鎮職工基本養老保險與新型農村養老保險接續困難
城鎮職工基本養老保險制度與新型農村養老保險制度各方面存在的差異都較大。雖然農村新農保制度起步較晚，但由于覆蓋范圍較小因此統一度較高，也有利于執行，但是保障水平較低。城鎮職工基本養老保險制度近幾年隨著相應政策的推進得到了大力發展，但由于各省份發展水平不同，因此當前還無法實現全國范圍的統籌。且城鎮職工與農村的兩種養老保險制度之間也存在著較大的差異，因此二者的接續也存在著困難。
2.城鎮養老保險跨地區銜接困難
雖然養老保險的全國統籌是大勢所趨，但是仍然存在一定的困難，我國現階段養老保險統籌的層次較低，部分省份僅達到省內統籌的層次。但是新生代農民工跨省流動率高，從而直接或間接的增加了養老保險的接續和轉移成本，使養老關系的銜接更加困難。
五、新生代農民工養老保險問題的根源分析
（一）自身原因
1.養老保險意識較弱
年老問題離新生代農民工尚遠，由于視野的短見，他們忽視了自身養老問題的嚴峻性以及養老保險對于防范年老風險的重要性。由于他們對養老保險的繳費年限，執行意義等都缺乏了解，因此拒絕參保或者中途退保。雖然新生代農民工具有較強的維權意識，但是他們對自身應有的權利缺乏系統性的了解，養老保障的享受權利與繳費義務是相統一的。
2.繳費能力不足
經濟基礎決定繳費能力，新生代農民工的收入水平仍處在較低層次，部分高收入者只是集中在文化程度和技能較高的個別人群。由于他們的文化程度普遍不高，專業技能也較差，因此他們大多從事收入較低的制造業，而且由于自身身份的尷尬，他們處處受到排擠和歧視，即便與城鎮職工處在相同的崗位，也會出現同工不同酬的現象。加之他們的消費水平較高，住房壓力大，其收入只能維持正常的生活，沒有多余的經濟能力繳納社會保險費用。
（二）企業原因
結合新生代農民工現狀分析，新生代農民工多集中于制造行業，這類企業生產環境較差，盈利較少，對利益的認識產生偏差。因此經常通過克扣員工工資，拒絕簽訂勞動合同從而規避企業責任的方式來降低人力成本。同時，我國現行的養老保險繳費率較高，為員工繳納養老保險費用無疑加重了企業的負擔，因此在利益的驅使下，企業會逃避繳納養老保險費用繳納。
（三）政府原因
1地方監察力度不夠
我國目前的養老金管理缺乏專門機構的監督與管理，地方政府與中央發放的養老金直接接觸，不免產生地方政府自行支配養老金的現象。在中央政府監管不到位的情況下，為了個人區域的利益片面追求地區經濟的發展，私自挪用養老金創造有利于企業經營發展的環境，并對企業拖欠員工工資、逃避繳納養老保險費用等違法行為行為放任不管。
2.制度設計不完善
首先，我國還沒有可以用來調整新生代農民工養老保險問題的統一政策，由于各地的經濟發展水平不同，繳費率也存在著差別。有些地方養老金出現剩余，有些地方則虧空。我國的養老保險被多個單位統籌，缺乏一致性的統一管理，加大了養老保險轉接的難度。新生代農民工工作流動性較大，但是我國的社會保障制度規定職工在轉移個人養老賬戶時，社會統籌資金仍然保留在原地，因此轉接難度很大。其次，當前過高的養老保險繳費率和繳費年限會加重企業和新生代農民工的負擔，加大企業逃避繳費的現象，降低新生代農民工繳費熱情。
六、對策及建議
（一）提高新生代農民工對養老保險的認識程度
新生代農民工之所以參保意愿不強，是因為他們自身沒有認識到年老、疾病等一系列問題的風險性，因此要加大他們對養老風險的認知程度。當前政府關于養老保險的宣傳并不到位，政策的宣傳方式應根據受眾群體的特點來確立，因此要采用淺顯易懂的方式向新生代農民工進行養老保險制度的講解與宣傳，新生代農民工群體只有在充分了解制度的前提下才能提高他們對當前政策的信任度與參與養老保險的熱情。
（二）提高新生代農民工的工資水平
新生代農民工在社會中仍處于低收入群體，他們大多數從事勞動時間長且薪酬低的工作，其收入狀況仍處于較低的工資水平。因此基本的生活需求和精神追求都很難滿足與實現，養老保險費用的繳納對他們來說無疑是雪上加霜。企業應提高新生代農民工的最低工資水平，勞動時間與強度應嚴格遵守我國勞動法中相關的規則制度，嚴禁克扣新生代農民工工資，堅持平等公正原則，使他們與城市職工享有同樣的工資待遇與福利。
（三）加大監管力度
我國當前還沒有專門且具備較高號召力的新生代農民工工會組織，因此中央政府應對企業用工以及地方政府行為的負監管責任。政府應設立專門監督的機構，定期查看用人單位是否如期為員工繳納養老保險費用，對于推卸繳費責任的企業應加大處罰力度。同時，定期徹查地方政府的養老金去向以及養老保險的收支情況，嚴查政府包庇企業的行為，并加大處罰力度。
（四）創新城鄉養老保險接續途徑
我國城鄉兩種養老保險制度的差異性較大，而新生代農民工頻繁的工作流動性又加大了城鄉兩種養老保險制度的統籌難度，進而阻礙了養老保險終身保障的功能。政府可以建立一個專門儲存新生代農民工養老保險的信息儲存系統，實行全國聯網，從而將養老保險的數據通過網絡共享到全國，這樣就可以保證新生代農民工在跨地區工作時養老保險的個人賬戶也可以及時的轉移與接續。當前我國較為發達的省份已經實現了養老保險省級層次的統籌，地方政府可以依據本地區養老金的收支情況填補養老保險統籌賬戶基金的差值。
（五）擴大養老保險在新生代農民工群體中的覆蓋面
將新生代農民工群體按照收入水平以及流動性的強弱進行劃分，可將那些收入水平較高且流動性較弱的群體歸入到城鎮職工養老保險體系中。對于那些流動性較大且工資收入水平較低的人群可以專門為他們設計一種過渡性的制度，把當前的繳費降低在一個合理的水平內，使更多的新生代農民工可以享受到國家的養老保障。
（六）降低養老保險的繳費率
新生代農民工整體就業環境較差，工資收入水平低，且工資拖欠的現象時常發生，如果養老保險的繳費率過高會使他們的生活負擔加重。此外，新生代農民工的就業領域多為制造行業、社會服務行業等，這些行業競爭激烈，單位盈利規模小，過高的養老保險繳費基數會使他們不得不通過逃避繳費的行為來降低成本。適當降低養老保險的繳費率可以使更多的低收入群體加入到養老保險的體系內，另外應適當降低企業的養老保險繳費率，降低企業的繳費壓力，減少企業逃避繳費責任的現象。
七、結論
第一，農民工已經發展成為一個龐大的群體，他們外出務工年齡較早，文化素養的欠缺阻礙了他們融入城市的進程。政府應重視新生代農民工的教育與培訓，多提供公益性的教育與培訓，讓他們掌握更多的技能，提高文化素養，適應城市的發展速度與就業環境。
第二，雖然當前養老問題距離新生代農民工較遠，但隨著我國人口老齡化進程的加快，他們今后將面臨比傳統農民工更為嚴峻的養老問題。然而他們卻面臨種種不公平的待遇，養老保險問題未得到社會的重視，加之自身缺乏對養老保險的深入了解，使養老保險的參保狀態更加嚴峻。
第三，新生代農民工返鄉意愿較弱，大多想要繼續留在城市發展，因此農村的養老模式已不能適應他們的養老需求，然而他們又被城鎮職工基本養老體系排除在外，因此國家應盡快設計出適用于新生代農民工群體的過渡性的養老保險制度，使他們也可以享受到國家養老保障事業的發展成果。
第四，新生代農民工的養老保險問題并不是某個單方面原因造成的，新生代農民工自身、企業、以及國家都應當參與到解決這個問題的過程中來。作為新生代農民工群體應不斷提高自身的知識水平和思想道德素質，加強對養老保險的了解。
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農民工社會養老保險訴求
農民工以中青年為主，其養老目前還沒有成為社會問題。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養老事務將出現十分尷尬的局面。退休的農民工將在哪里養老，城市還是農村？誰將承擔養老義務，退休農民工自身、其子女還是國家和社會？如果他們的養老依靠青年時期的非強制性存款或老年時期的農業勞動，那么這批為中國的現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。如果依靠子女養老，那么在人口老齡化的沖擊下，老人和年輕一輩都難以保證良好的生活質量，將給社會帶來不穩定因素。養老風險的社會化轉向是社會發展的必然，農民工也將必然走上社會化養老模式，這是由以下三個社會現實決定的。
1.農民工自我養老困難
首先，農村土地保障功能下降。據統計，2001年我國農業產值已縮小到全國國內生產總值的15％左右（仲大軍，2002）。農業生產成本不斷提高，而農民難以實現增收。隨著國際農產晶對我國市場沖擊力的增大，農民個體的收入將更加不穩定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。對廣東農村的一項抽樣調查表明，g7％的家庭有人在外打工（張林秀），而且當前許多農民工將土地無償轉讓給他人耕種甚至不惜拋荒。事實表明，純粹來自土地的收入已經越來越難以維持生計。而退休農民工年老體衰，且已離開農業生產多年，技術落后，更難以在競爭激烈的市場中立足。何況約有15％左右的農民工，因現行承包政策和婚嫁等原因已經失去或放棄土地承包經營權（勞動和社會保障部社會保障研究所，2002）。
其次，農民工務工收入有限。農民工的勞動所得往往既要撫養子女又要贍養父母。生活消費的剩余還要用于發展需求，即使較富裕者其養老儲蓄也不充足，買得起商業養老保險的人更是少數。讓農民工自覺控制消費欲望，儲蓄養老金防老是不可能得到普遍的效果的。因為一方面，人作為生產要素必須要滿足發展需求才能實現價值或提高價值，自我發展欲望是難以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入極其有限的情況下，大部分人在積累與發展的選擇中難以自覺地堅持儲蓄養老金。另一方面，儲蓄養老雖然保守，但儲蓄匯率低，難以實現增值，即使農民工堅持儲蓄，也不能保證當前估計可以保障生活的存款能抵御未來的養老風險。
2.農民工依靠家庭養老困難
社會的變遷已經使得我們傳統的家庭養老模式走向了衰落。在計劃生育政策要求下，農民工家庭縱向結構日益趨向“4—2”、“4—2—1”格局；在市場經濟及其價值觀念的作用下，農民工家庭橫向結構也同城市家庭一樣日趨小型化、核心化。農民工的小輩可能大部分實現城市化，那么，家庭成員因城鄉異地將使得家庭關系更加疏遠，老農民工將在經濟生活和感情生活方面都無比被動。即使退休農民工與子女同住城市或農村，其老年生活也難以保障。加之年老農民工法律意識較淡薄，其下輩農民工流動性強，在沒有約束的情況下，贍養老人完全依賴于農民工子女個人素質和家庭關系，不孝的比例難免上升。加之老人的生活狀況也必然存在很大的差異，使社會不公現象必然存在。
3.農民工參加社會養老保險是理性的選擇
農民工自我養老與家庭養老的困境是社會變遷的結果，所以如何公平、有效地解決農民工養老問題還必須回升到社會的層面上來研究。
首先，實現農民工的社會化養老應該是國家政策的理性選擇。我國已把社會保障寫入了憲法，政府就應該改變非平衡發展戰略，改變事實上存在的等級制度，改變以往把農民工作為不安定因素來管治、限制、防范的政策。我國政府“不能以對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度”（鄭功成， 2002）。農民工養老社會化還能促進農村土地社會保障功能的替代從而推動土地產權制度改革，促進農村勞動力的有序轉移，加快城市化步伐。
其次，農民工不僅產生了強烈的參與社會化養老的需求，而且表現出了積極的權利追求。據調查， 85.4％的農民工表示即使處于失業狀態也不愿意回到鄉下去（李強，2001），足見農民工城市化的自覺性之高，同時，這必將帶來農民工養老問題的社會化。因此實現農民工養老與城鎮居民社會養老體系的銜接便成了城市化的客觀需求。職業工作、生活方式的現代化使農民工的平等意識、合作意識不斷增長。越來越多的農民工在無助的時候開始質問政府的政策，尋求法律的保護。農民工社會化養老秩序必須趕在農民群體老齡化高峰的到來之前，否則社會制度需求與政策供給的矛盾、權利與權力、權利與權利的矛盾將愈加尖銳。
再者，我國建立社會養老保險制度的財力條件已經基本具備。我國財政收入持續增長，已從1990年的 2937億元增長到了2001年的15700億元（鄭功成， 2002），政府的承受能力在增強，這離不開農民工杰出的貢獻，政府應該允諾和著手建立農民工社會養老保險制度，安頓老年農民工，回報農民工，維護的社會安全穩定。而且政府不需要對農民工的養老負無限責任，通過制度安排，政府只要為農民工群體制定普遍的養老秩序，而對現在為中老年農民工的一代人給予一定救濟，就基本能夠實現農民工社會養老保險制度的建構了。
農民工社會養老保險現狀分析
鑒于建立農民工社會養老保險制度的社會需求日益增強，各省市為了規范市場、保護弱勢群體，都逐步地在為農民工爭取《勞動法》賦予的基本權利，其中很多地方已經著手為農民工的社會養老保險問題尋求對策。實踐中，我國當前進入社會養老保險系統的農民工的人數非常有限，主要有以下4個途徑：1.購買商業保險；2.加入農村社會養老保險；3.被納入城市社會養老保險；4.獲得農民工社會養老保險。后兩者就是對一些先進省市的做法的概括；前兩者雖是農民工的自愿選擇，卻只是在個體訴求社會化養老的時候受到現有條件限制而可能找到的出路，不可能對農民工的養老起到合適的普遍的保障功能。第一個是少數相對富裕者的選擇；第二條途徑雖然是國家為農民設計的，但其發展進退兩難，操作中也存在許多違規現象（萬克德，2002）。一些學者已經認為這一制度還完全不具備經濟可行性，政府也不具備財政補貼能力，必須等待時機成熟時方可推行（王國軍，2002）。所以，只有后兩者是真正意義上的為農民工解決社會養老保險問題的方案，對其進行比較討論可以再現當前我國農民工社會養老保險的狀況，有助于為其制度化建構找到社會基礎和可行性方向。
當前農民工平等地獲得與城鎮居民一樣的社會養老保險是很困難的。一來農民工收入相對不穩定，經濟承受能力低，難以按時交納與城鎮職工同額的個人繳費；農民工流動性強，勞動力市場競爭強，企業繳費難處理。另一方面，城鎮居民養老保險制度具有對長期實行低工資國有企業職工的補償性質，是保證體制順利轉型的過渡性制度，要實現國家對農民工實現“三高”（高基數、高效率、高待遇）頗有難度。同時，隨著社會的發展，城鎮居民養老保險制度存在的諸多弊端已影響了社會公平的實現和資源配置效率的提高。“統帳結合”的個人帳戶制度，帳戶公私不分，不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，不能反映企業欠繳多繳與個人帳戶的關系造成了吃社會統籌“大鍋飯”的現象；費率、社會平均工資確定不統一、不科學；垂直管理體系未建立；養老保險制度不能充分體現公平和效率的目標（黃貽芳，2002）。據有關部門統計，全國社保基金的缺口已經達到1000億元（陳式龍， 2002），如果讓農民工承擔歷史原因形成的轉制成本是很不公平的。因此，實踐中只有少數富裕省市有條件地將很少部分農民工納入現行城市養老保險體系。如廣州要求企業為工齡達到5年的農民工購買“三金”，個人繳費部分在當月工資中扣除。這在一定程度上滿足了農民工群體的權利要求，緩解了農民工與城市社會的矛盾，但是這種制度的實施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企業、單位保障標準不一，同一企業中也存在不同工種和崗位不同的保障待遇，這就人為地將企業和勞動者劃分了等級（同上）。第二，一些民工為了獲得保障犧牲利益駐守同一單位，而一些企業為了逃避責任第四年以各種理由與農民工解除簽約，這勢必將造成更大的不公平和矛盾。
第四項途徑的實現一般需要地方立法，以及地方政府、企事業單位等多方面的支持和倡導。北京市 2001年制定了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，規定了用人單位必須每月為農民工上繳數額為上年職工月最低標準19％的養老保險金，農民工的繳費率為北京市上年職工月工資標準的7％（以后逐步升為 8％），社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數的 11％建立養老保險個人賬戶。這是我國首次出現的以法律的形式賦予農民工社會養老保險權利的嘗試，在消除城鄉差別方面起到了積極的表率作用。但是即使該法規已經考慮到了農民工的流動性而對其轉換工作或者回農村導致的保險關系的變更或終止都作了規定，但是“企事業單位消極對待”，“部分農民工寧愿多要工資也不愿意繳付養老保險費”，該制度將來可能出現保富不保貧（效益差的企業和收入低的農民工投保積極性低）、難以兌現承諾（流入異地工作和回鄉的農民工可能由于路途遙遠、保險費數額較小等原因而放棄）的局面，這是辦法本身及其環境導致的。首先，繳費一刀切可能超過某些企業和農民工能夠和愿意承受的程度，而制度帶來的利益不足以吸引勞資雙方。其次，國家相關部門與機構管理不完善，制度在農民工心中信譽不高，對企事業單位約束力不夠強。第三，在目前其他地區沒有相應的制度與其銜接，不適應農民工的流動性。實行類似政策的地方，如東莞、深圳往往也是“有始無終”，每年都有大量的外來農民工在春節前后辦理退保手續，致使早在1987年就實施社會保險的深圳這樣的城市，雖然目前已經有4萬多人符合退休條件，但實際繳納保險費年限累計滿15年、享受按月領取養老金的外來農民工至今還沒有一個（勞動和社會保障部社會保險研究所，2002）。所以，農民工養老保險制度的建立還需要激勵和倡導，需要全國統一的步調。
農民工社會養老保險制度建構對策
建立平等、統一的社會養老保險制度的社會發展目標和當前的城鄉差異現實，決定了農民工社會養老保險制度必須具備與城鎮職工養老保險、農村養老保險的可銜接性，才能有助于逐漸消除人身差異，建立城鄉統一的勞動力市場，才能提高國家、社會在老齡化高峰來臨時承受風險的能力。從農民工社會養老保險的訴求和現狀中可以看出，適應企業和農民工的經濟能力，適應農民工的流動性，實現從自愿投保到強制性繳費的過渡，實現不同地域之間規則的統一和關系的順利轉移。在當前已經出現的地方農民工養老保險制度和理論發展的基礎上，建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”制度是可行的。
（一）建立農民工社會養老保險制度的對策內容。
1.企業按等級繳費建立社會統籌賬戶，采用現收現付方式支付給老年農民工。
各地方立法機關依據當地企業的經濟狀況制定一定時期內農民工社會養老保險實施辦法，根據企業規模和招收農民工的數量將企業所要交的農民工社會養老保險金總額分為若干級別，強制企業對照級別標準按季度及時繳費，以稅前繳納為優惠。企業的狀況由其法定代表人或其授權人到養老保險機構繳費時登記，登記結果公開，任何組織和公民都可以查閱。不如實登記而少交或者拒絕登記與繳費的企業，一經查出，不僅要按當時情況補交，而且要負法律責任。同時，賦予養老保險機構和工會監督權，賦予它們對企業所登記的情況的季度間差異及其他情況提出懷疑、申請法律執行部門調查的權利，允許它們在證據充分時可以直接向人民法院無正當理由而少交、漏交農民工養老金的企業。
國家養老保險機構將所有企業繳納的農民工養老保險基金匯合統籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區的每一按時繳費的農民工養老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養老保險金。另一部分基金采用先收現付的支付方式，平均打人當前已經領取養老保險金的農民工的統籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的社會生活保障需求而定。當地區差異逐漸減少時，企業繳費標準和企業繳費分配比例將逐漸實現全國的統一，并最終達到現收現付部分的全國統籌。當前因為不存在普遍的農民工養老問題，所以現收現付部分可以用來救濟當前城市中的少數中老年農民工，如煤礦、建筑等高強度職業的40歲或45歲以上的農民工。有關部門宣傳救濟條件后對符合條件的人員進行登記，設立農民工養老救濟賬戶，按時發給救濟金。這符合現收現付模式實現代際統籌的目標，也有利于農民工養老保險制度的建設獲得更普遍的支持。從當前參加農民工社會養老保險的人員開始領取養老金時開始，新繳納的統籌基金停止救濟功能，為可以領養老金的農民工建立社會統籌賬戶，平均發放。農民工中途停交養老保險費不影響其獲得統籌賬戶，回農村或者又進城務工的人員，可以根據其務工時間和繳費年限的比例獲得相同比例的社會統籌養老金。
2.以自愿原則為前提吸引民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。
農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性（與身份證一致）賬戶，并可隨時查詢。由于勞動合同的簽訂事實上阻礙了農民工獲得保險的權利，所以應該放寬條件，只要農民工能證明其工作狀態即可。個人賬戶紀錄農民工的個人繳費和每一季度的（農民工養老保險社會統籌基金中的）基本保險金的總和，以及全部積累基金的增值部分。個人賬戶信息實現全國聯網，農民工可以在聯網上更改住所等信息，可以依據工作轉換證明實現養老保險關系的地區間轉接，獲得新工作所在地區該季度的社會統籌基本養老保險基金。積累基金逐步實現全國統一管理，由社保基金理事會負責存儲與投資。個人賬戶的最后地域歸屬決定該賬戶所有者獲得社會統籌賬戶的地方。社會養老保險機構有義務通知賬戶所有人到其最近的機構或銀行領取社會統籌賬戶。
農民工的繳費標準和比例應當根據公平與效率的原則，在法律精神指導下確定與更改，標準是根據平均工資、最低工資還是最低生活保障由地方立法機關決定，并由其授權機關提供科學的數據。農民工個人投保采取自愿原則，繳費由其自行到保險機構繳納，不參加的視為自動放棄來自社會統籌的基本養老金和社會統籌賬戶。這將極大地提高農民工參與投保的積極性。農民工和企業分開交納，若規定一個季度交納一次，那么農民工第一個月末交，企業第二個月末交。這樣，農民工的投保資料可以幫助保險機構核對企業的繳費狀況，而且保險機構可以因此申請有關部門調查漏交、少交企業。農民工個人繳納保險金無上限，滯交后可以在規定時間內補交。農轉非或者回農村的農民工都不需要結束或者更改帳戶信息。前者和企業之間在繳納金數量上的爭議可以在相關法律框架內協商解決。后者仍然可以自行繳納繼續參加保險，如果連續兩個季度不能出示工作證明或不再按規定繳費（滯交超過一定期限），將不能再分攤基本養老金，但若不退保則可以獲得社會統籌帳戶和一定比例的基金；如果退保，農民工可以一次性取回個人帳戶所有積累資金及其增值部分，不過也就因此不能獲得社會統籌賬號，重新申請參加時防止一人多個賬戶，仍然采取與身份證掛鉤策略，實為延續，但保險年限從最近一次申請時算起，這樣可以一定程度上防止農民工無故退保取出基金；同時允許部分農民工在能出示災難、疾病、特困等情況的證據或相關機關的證明時，不退保而取出賬戶中的大部分基金急用。養老金可以在任一社會養老保險機構或其點分期領取。
3.進行規則和信息的全國統一。
制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據，地方立法才有約束，規則才能得到全國的統一。只有規則統一了，才能符合農民工的需求實現養老保險關系的跨地域轉移。將制度用法規的形式確定或者將其內容納入現有法律、法規都能指導地方立法，頒布規章也能起到很大的引導作用。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現全國范圍內地方之間的信息互聯互換，才能及時無誤地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。
（二）“混合型”農民工養老保險制度的可行性。
1.統帳分開制度和積極的社會統籌將推動制度的信譽建設。
農民工個人永久性賬戶，讓農民工看到了基本養老金的注入及養老金的增值狀況，為農民工社會養老保險制度從自愿性走向強制性奠定了基礎。個人賬戶繳費靈活，關系變更簡便清楚，充分考慮到了農民工就業流動性大的特點。基本養老金因地方差異和養老保險關系的地區間可轉移性實現了一定程度的地域平衡。社會統籌制度賬戶的建立及其過渡中的救濟功能體現了社會共濟性和國家對公民的保障，普及對農民工的社會關懷，很大程度上實現了社會公平，大大提高了農民工參加社會養老保險制度的興趣和信心。統帳分開有助于資金管理，有助于推進企業繳費和地方統籌的規范化。該模式還考慮到了地方企業的承受能力和地方自治，適應社會的發展和效率要求；考慮到了制度的運轉所需的利于協作與監督的體系設計，實現了立法、司法、行政機關和企業、農民工之間的權力與權力、權力與權利及權利與權利的平衡。這不僅提高了政府和企業的信譽，而且有助于農民工、企業和政府之間建立相互的信任，將推動農民工社會養老保險制度深入人心。
2.基金積累模式和現收現付模式的結合具有可行性。
首先，完全基金積累制度的設計能適應人口老齡化，增強農民工防御養老風險的意識和能力。當前城鎮職工難以建立積累制度是因為從現收現付模式向基金積累模式轉換的成本過大無法承受，而農民工養老保險不存在這個問題，所以應該抓住機會盡早開始農民工的養老金積累，否則老齡化時代來臨時，社會難以承受，農民工的養老狀況將嚴重引起社會的不穩定。
第二，現收現付制度的存在緩解了當前發展經濟的背景下公平與效率的矛盾。我國企業和農民工的承受能力現在都還有限，所以農民工投保的低起點、無上限規定是必須的，企業統籌養老金的也只能低起點，只能逐步提高和逐步納入社會養老保險體系。現收現付式制度等于讓未來的企業借錢給現在的企業發展經濟，并且滿足了當前人們對社會公平的需求也保證了未來農民工公平地獲得養老保險待遇，這是由發展中國家的國情決定的。
第三，積累模式和現收現付模式的結合有利于促進未來我國養老保險制度的統一發展。一方面隨著企業和農民工收入的增加，個人賬戶和社會統籌的養老金都將與城鎮居民越來越靠近，并最終可以實現社會統籌的合二為一，為農村戶口工人和城鎮戶口工人的待遇差異的消失開具證明。另一方面，轉回農業部門的農民工保持民工社會養老保險帳戶，為農民積累模式社會養老制度的建立提供了參照。同時，當農業現代化逐漸實現、國家逐漸富裕時，農民退休制度和農民養老保險金的現收現付式社會統籌制度也將逐步建立，到一定階段便可以實現兩種養老保險制度的結合，為城鄉勞動力一體化徹底掃清障礙。
當農民工群體和社會輿論有如此高的需求而各方面也都具備了相當條件時，國家職能部門應及時因勢利導，著手農民工社會養老保險制度的建構，并最終通過立法確定制度目標和框架，規范各地農民工社會保險辦法，建立管理信息網絡，完善監督，建成適合農民工特點的社會養老保險制度。統帳分開、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”農民工社會養老保險制度，能靈活地適應農民工的特點和社會的發展，具有地區間的可接續性和宏觀上與其他養老保險制度的“可銜接性”。農民工是城市化的積極分子，是建立城鄉統一的勞動力市場的關鍵群體：“混合型”農民工社會養老保險的實現也將是推進國家社會養老保險模式一體化建設的開端和中堅力量。
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論文關鍵詞：養老保險制度,轉型期,中國
一、我國養老保險制度的現狀及其存在問題
十四屆三中全會以來，我國社會保障事業取得了較快發展，社會保障基本框架已建立，進行了多方面的改革和建設，取得了實質性進展。我國的養老保險制度改革取得了顯著的成果，但也存在不少的問題。
個人賬戶空賬運行。我國雖然早就確立了社會統籌與個人賬戶相結合的模式，但是，為了能夠保證當期養老金的正常支付，統籌基金和個人賬戶基金一直混賬運行，統籌部分透支了個人賬戶資金，并未形成實際上的基金積累，“空賬”規模繼續擴大，到2006年底，養老保險個人賬戶全國“空賬”已達9000多億元。
立法滯后。養老保險牽涉到廣大國民的根本利益，應當通過立法來調整和規范養老保險利益關系和權利義務。但是，我國養老保險立法存在立法不健全、立法層次低且缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度、法律實施機制較為薄弱等問題。另外，社會保障監督機構方面，沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施；非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險金的運營處于不安全狀態。
覆蓋范圍窄。城鎮職工養老保險制度覆蓋的是城鎮企業職工，而不包括機關事業單位，這樣就有了兩種不同的退休制度。如此使得我國城鎮居民的退休收入差距過大，改革后的企業養老保險制度設計的目標替代率大約為社會平均工資的60%，而機關事業單位人員的退休金替代率接近100%，由此以來，同一人員在不同單位退休所獲得的退休金相差接近一半，這樣勢必會引起部分人的不滿情緒，阻礙了人力資源在機關和企事業單位的正常流動。多種退休制度并存，使待遇低的群體勢必攀比待遇高的群體，財政支出不斷攀高，為中央財政帶來壓力。另外還有政府權責不明確、管理體制混亂，養老保險基金的保值增值步履艱難等一系列問題。
二、養老保險制度創新的必要性
1.養老保險制度創新是經濟、政治和社會等因素變化的要求
隨著我國經濟體制的改革，傳統養老保險的制度基礎被動搖。我國1978年開始的改革開放包含兩方面的內容：計劃經濟體制向市場經濟體制轉變和農業社會向工業社會轉變。在市場經濟條件下，企業是完全獨立的商品生產者和經營者，是市場競爭主體。企業面對市場殘酷競爭的壓力，企業間通過市場競爭優勝劣汰，因此，以單位為支撐的傳統養老保險制度不再擁有穩定的組織基礎。
養老保險制度創新是政治體制改革的要求。隨著改革的深入發展，我國在政治上拋開了左的思想，開始“聚精會神搞建設，一心一意謀發展”。政府對包括養老保險制度在內的社會保障制度開始重新探討，并給予高度重視。轉變政府職能是政治體制改革的一個重要方面，使政府職能公共化。政府成為國家事務的管理者和服務者，而不再是以往的直接參與者，政府改變對國家經濟、政治、社會事務的領導方式，因此，國家對養老保險事務的管理方式也隨之改變，要求建立新的養老保險制度與政治體制改革相適應。
社會結構的重大變革要求養老保險制度創新。社會主義市場經濟體制在我國的確立以及政治體制的改革，城鄉分割的二元社會結構逐步被打破，要求實行統籌城鄉經濟發展，我國社會結構開始向工業社會的一元結構轉變。就在社會轉型過程中我國養老保險領域出現了新的問題，而傳統的養老保險制度卻無力解決，如轉型中出現的新對象很難被僵化、封閉的城鎮養老保險體系接納，傳統的農村養老體系陷入困境，這些問題都是社會不穩定的重要因素，阻礙社會結構轉型，因此，社會結構的轉變要求必須調整和改革我國傳統的養老保險制度。
2.我國傳統的養老保險制度弊端日益凸顯，要求必須進行養老保險制度的創新
傳統養老保險制度效率缺失。在我國傳統養老保險制度中,各個單位只對本單位職工負責，這種封閉式運行將直接導致職工隊伍的老化與單位老化。在我國傳統的計劃經濟體制條件下，企業保障每個勞動者的就業崗位，勞動者終身就業，把勞動者與所在單位結合成一個不可分割的整體，致使勞動者的流動性極其弱化。因此,造成的最直接后果就是企業組織時間越長，職工越老化，養老保險負擔也就越重。所以，企業要想改變職工隊伍的老化與單位自身老化的結構,就只能不斷吸收年輕人加入企業的職工隊伍，使職工隊伍持續性膨脹。因此，在改革開放前，普遍存在效率低下的問題,無疑傳統養老保險制度大大損害了效率。
傳統養老保險制度公平缺失。養老保險制度的目標是實現一種能覆蓋全社會勞動者。而我國傳統養老保險制度由于受蘇聯的影響，早已深深打上計劃經濟的烙印，在傳統計劃經濟體制內，由于戶籍制度、城鎮統包統配的就業制度及強制的政治約束所構成的城鄉壁壘，實際上已經將農村居民人為地排除在了社會保險體系所覆蓋的范圍之外.具體來講就是我國傳統養老保險制度只覆蓋了國民經濟很少一部分勞動者,即全民所有制的國有企業、事業單位和國家機關工作人員。“據統計大約有75%的老年人未受到現行養老保險制度的保障，而美國和日本的養老保險覆蓋率分別為95%和100%”我國養老保險制度存在巨大的城鄉差別。
“早在1978年，我國城鎮養老保險的覆蓋率就達93%，而農村的養老保險覆蓋率是零，到1991年，經過十多年努力，農村養老保險覆蓋率也只不過提高到2.32%，城鎮養老保險的覆蓋率仍維持在92%的高水平。”農村人口占我國人口總數的絕大多數，而這絕大多數人卻被排斥在養老保險的體系之外，他們的生活乃至于全部保障只能依賴于家庭和土地，盡管我國在1992年開始在全國大部分地方的農村進行養老保險試點改革，但其保障水平仍然很低。
傳統的養老保險制度不利于解決人口老齡化問題。現收現付制是指先對當年或近一二年內養老保險所需支付的費用進行預測，然后按相同的比例來提取，分攤到參加養老保險的單位和個人，當年提取當年支付。其優點是簡便易行，缺點是缺乏長遠規劃。在這種制度下，社會保障管理部門利用現有勞動人口創造的收入來支付退休人口退休金，實際上是一種代際收入轉移。這種制度已經面臨人口老齡化的挑戰。我國現在進入老齡社會，2040年我國人口老齡化為峰值年份，2002年中國人口學家鄔滄萍教授作出預測，在未來的20到40年里65歲以上人口占人口的總比重增加到19%左右。隨著人口老齡化情況的加劇,龐大的老年人口群體的存在要求改變單一的現收現付制，急需加快擴大社會養老保險的覆蓋面，加快養老保險金的積累，這一切都需要社會養老保險制度作出及時的回應。
三、對中國養老保險制度的完善策略
1.逐步做實個人賬戶。做實個人賬戶是建立可持續發展的養老保險制度的必然選擇，應當作為當前完善養老保險制度的主要內容。賬戶做實后，企業養老保險費率將會明顯下降，我國將建立嶄新的真正意義上的統賬結合的養老保險制度制度。要改變我國的個人賬戶“空帳”現狀，把個人賬戶做實，關鍵在于個人賬戶的管理與投資。目前，我國已經具備做實個人賬戶的基本條件。個人賬戶做實后，個人繳費將推出當前支付，當期收支隨之會出現大缺口，各級政府應保持賬戶做實前對地方養老保險收支缺口的補助不變，還需要對做實賬戶后新增加的缺口補助不變，這是做實個人賬戶必須的成本。對此，有關專家學者提出了一些建議：一是由中央財政負擔“轉制成本”，提供適度補償；二是地方財政調整支出結構，以確保配套資金；三是加強廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。
2.加快養老保障立法的步伐。隨著我國社會養老保險已經從計劃經濟的政府全包型逐步向基金型過渡，十幾年來，中央政府頒發了一系列的相關規定或條例，這些政府文件對我國養老保障事業的健康發展起到了強有力的支撐和保障作用。目前，由于我國的社會和經濟都處于一個艱難的轉型期，保費的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運營涉及各級政府職能部門和其他方方面面的機構和個人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國養老金能夠及時足額地收繳和發放，高效、安全地運行，制度的法律權威維護機制一定要健全有力，關鍵決策要有規范的法律程序，對投資安全要引入法律層面的保障力度，對重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據和力度，做到有法可依、違法必究、執法必嚴。
3.建立健全養老保險監督體系
養老保險的監督體系是我國養老保險體制的重要組成部分。養老保險監督體系分為四部分：一是基金監督制度。即一方面制定社會養老保險經辦機構的管理規則，規范社會養老保險經辦機構的管理行為；另一方面制定社會養老保險基金監督制度，規范監督范圍、監督形式、監督程序，以及監督機構、監督人員的行為等。二是行政監督。即由政府的專門職能部門代表國家對社會養老保險工作進行全程監督，主要監督養老保險立法的貫徹執行，且接受重大養老保險違法案件的投訴與處理，并對養老保險基金的收入、支出、投資等過程進行嚴格監督。三是審計監督。即依法由國家審計機關定期對養老保險經辦機構的財務收支及管理進行審計，并向社會大眾公布其審計結果，從而以杜絕和減少違紀行為發生。四是社會監督。即由國家、用人單位、勞動者、公民等各方代表組成新的社會監督機構，對養老保險工作實行全面監督，并充分發揮社會監督的職能。
4.擴大養老保險覆蓋范圍。在新制度實施以后，養老保險的覆蓋范圍從國有企業擴大到了非國有企業，參加保險的人數也有了大幅度的提高，但是，從全國范圍來看，養老保險在非國有企業尤其是非公有企業中覆蓋范圍仍然很小，至2005年底，我國參加基本養老保險的人數約1.7億，主要是行政事業和企業單位職工，而大部分個體工商戶及自由從業人員并未參加。養老保險金的增加，需要有更多的人參加養老保險才能夠籌集到比較充足的養老保險基金。在經濟成分多元化、非公有企業不斷增加的情況下，如果養老保險覆蓋面過小，將會制約勞動力的市場的形成。所以，在養老保險制度的改革中，三資企業、私營企業、個體工商戶以及城鎮小集體企業職工應逐步納入基本養老保險中來，在條件成熟時，積極構建農村養老保險機制。
4.發展多樣化的養老保險計劃，建立適合我國國情的養老保險基金管理模式。在我國，不同所有制、規模、性質、退休人員負擔程度的企業的養老需求存在巨大差異，只有提供多樣化的養老保險產品才能充分滿足社會需求，我們應當出臺企業年金計劃，統一規范團體年金產品，提升養老保險供給能力。
參考文獻
1 于學軍.中國人口老化研究[M].北京:中國社會科學出版社.第128頁.1995.
一、農村流動人口養老保險的相關政策實踐
長期以來，農村流動人口作為我國重要的勞動力來源，為城市經濟發展及現代化建設作出了巨大的貢獻。但由于其戶籍與就業所在地不匹配，其適用的社會保障制度在實際運行中遭遇諸多棘手問題。從政策角度來看，二元戶籍制度的存在，促使政府往往基于城鎮居民的立場對農村流動群體偏重于管理及限制，進而導致農村流動人口的養老保險制度難以與我國整體的社保制度相接軌。目前，我國出臺的養老保險政策中有多部提及農村流動群體。關于農村流動人口的養老保險制度雖然有全國統一的政策導向，但從地方相關實踐來看，各地規定差異較大，現選取部分較為典型的國家性政策及地方性政策進行闡述。本文針對農村流動人口養老保險問題開展深入研究，有助于理清現有政策體系存在的不足，從而為促進農村流動群體真正融入城市和充分享有公平合理的養老保險權益做出積極貢獻。1.全國性政策。2001年12月的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》規定：農民合同制職工累計繳費年限達到15年，在達到退休年齡后可領取基本養老金，其中重新就業或與原企業解除、終止勞動關系的，將保留原養老保險關系，重新就業后與原關系接續。同時，若農民合同制職工本人提出申請，可以一次性領取個人繳納部分。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，要重視解決農民工的社保問題，尋找合適的養老保險解決辦法。2007年勞動和社會保障部首次提出了農民工養老保險的概念，即沒有條件參加城鎮企業基本養老保險制度的農民工可以參加特定的農民工養老保險，繳費比例為收入的15%，通過完全積累制建立個人賬戶。其中繳納的費用將以年為單位轉接至原有戶籍，因此回到原戶籍的農村流動人口也可以參加農村社會養老保險。兩種養老保險待遇可以分別領取，互不沖突。除此之外，國家“十一五”規劃、《中華人民共和國勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》等也涉及農村流動人口養老保險權利的相關論述。2.地方性政策。深圳市于2000年3月實施《廣東省社會養老保險實施細則》，將農村流動人口納入城鎮職工基本養老保險體系中。同年12月修正的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》規定了適用于各企業及其職工的養老保險制度，其中農村流動人口可按規定參加基本養老保險，繳費率與深圳本地勞動者相同。北京市于2001年9月實施的《北京市農民工養老保險暫行辦法》具體規定了單位與農民工個人的繳費費率、年限、比例、賬戶等問題，且對于農民工是否回到農村的情況進行了相應規定，其繳費比例與待遇水平均低于城鎮職工。借鑒北京市的做法，青島市于2005年1月實施了《青島市農民工基本養老保險暫行規定》，其比例與城鎮企業職工養老保險制度相同。2002年7月上海頒布《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，合并了老年補貼、工傷、住院醫療三項，其中將老年補貼委付至中國人壽運作，可在達到規定年齡時一次性兌換。成都市借鑒上海模式于2003年頒布了《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，并對辦法中的繳費比例等根據當地情況進行了調整。
二、農村流動人口養老保險推進中的突出問題
1.相關法律法規不完善，缺乏統一的轉移接續規定。從《社會保險法》來看，我國的社會保障制度有較為清晰的宏觀框架規定，但對于其中養老保險轉移接續的細節問題規定較少。現有規定多為指導性、方向性要求，缺乏切實可行的操作化參考。隨著《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺，雖然其對轉移接續問題做出了一定的解釋與規定，但相比于《社會保險法》層次較低，仍存在僅方向性指導的問題。迄今為止，我國養老保險相關法律法規并不匱乏，但針對農村流動人口養老保險轉移接續問題缺乏相應的統一規定，導致各地實踐模式差別較大。對于流動頻次較高的農村務工人員而言，這無疑成為影響其依法享受養老保險合理待遇的巨大阻礙之一。
2.收入與所在地區工資水平割裂，群體繳費意愿低。根據各地政策規定，養老保險繳費率及養老金待遇均與當地平均工資水平掛鉤。通常，城鎮職工養老保險的繳費基數為當地平均工資水平的60%-300%。此政策規定的范圍跨度較大，上下限工資水平差距明顯。而農村流動群體在社會勞動參與及工資收入方面大多處于劣勢地位，很難達到發達地區的養老保險繳費基數要求。因此，以城鎮職工的平均工資水平簡單衡量繳費，很難與農村流動人口的實際情況相符。除工資收入較低因素之外，農村流動群體大多對于養老保險相關政策了解較少，也很難意識到養老保險對后續生活的重要作用，部分人群寧愿多領工資而不愿繳納養老保險費用。在多重因素疊加作用下，農村流動人口繳費意愿低的問題尤為普遍。
3.統籌層次亟待提高，全國統籌難度較大。隨著我國財政收入的增長和社會保障制度的完善，提高養老保險統籌層次成為解決農村流動人口部分保障權益缺失問題的重要途徑。但從三個方面來看，全面推進省級與全國統籌的難度依然較大。一是地區發展差異問題。由于農村務工人員屬于高流動性群體，其養老保險問題大多涉及多個地區。各地經濟發展程度不同、工資水平不同，在養老保險的繳納方面也存在較大差異，這進一步導致了區域間養老保險發展的不平衡。二是地區政策差異問題。根據國家政策的指導精神，各地結合自身發展情況制定了詳細的養老保險繳費費率、計發指數等規定。要做到全國統籌，就必須協調和兼顧各方利益，因而難度較大。三是統籌及管理單位的問題。負責養老保險統籌的單位數量應做到合理控制。統籌單位過多將造成資源浪費，過低的管理層次也不能適應高一層級的現實需要。同時，管理單位需要提高專業能力，在資金的劃撥中還要針對特殊情況及地區平衡做出合理處置。
4.女性群體養老保障權益缺失尤為明顯。根據養老保險繳費的統一規定，個人繳費年限需達到15年才有資格領取基礎養老金。但從退休年齡來看，國家對于女性進城務工人員及靈活就業人員的規定為50周歲退出勞動力市場。與男性相比，女性從制度規定上即缺少5年的繳費年限。除此之外，當前女性群體更容易因生育而離開勞動力市場，從而中斷養老保險費用的繳納，因此女性進城務工群體因繳費年限不足而無法申領養老金的情況更為多見。除基本養老保險外，農村流動人群參加城鄉居民養老保險的平均養老金替代率的相對水平尚不足6%，很難維持其退休后的正常生活，極易出現喪失基本生存保障的問題。
三、農村流動人口養老保險的完善路徑
1.完善優化制度設計，注重轉移接續管理。在完善制度層次方面，需要根據實際問題實事求是地進行規則優化設計。雖然很多地區已經設立了農村流動人口養老保險的相關制度，但其中的諸多現實問題不容忽視。以北京為例，《北京市農民工養老保險暫行辦法》中提出個人繳費低于當地上一年月最低工資標準的繳費費率，其初衷雖然是為了降低農民工繳費壓力、提高其參保積極性，但從實際情況來看，用人企業因單位繳費比例上升而雇傭意愿降低，進而導致部分農民工被裁員。與此同時，由于農村務工人員的區域流動性強，其養老保險的管理難度也大幅提升。針對上述問題，目前應在企業職工養老保險制度的大框架下進行細節修訂，整合散落在各個規章制度中的相關規定，形成體系化的制度設計。同時應兼顧地區差異性與制度統一性，做好不同地區之間的養老保險轉移接續。
2.提高城鎮接納程度，調節制度退休年齡。農村流動人口養老保障權益缺失的問題歸根結底在于其與城鎮居民相關社保制度融合不足的問題。因此，要實現二者制度上的統一，首先就要從就業與生活方面降低城鎮對于農村流動群體的排斥程度。比如，提高該群體的工資水平、增加教育培訓投入、提供福利補貼等，以此降低收入差距和減少歧視問題，從而在達到提高全社會平均福利水平的同時促進福利資源的均衡發展。對于性別差異問題，考慮到女性達到繳費年限要求的困難程度大于男性，可以適當降低女性進城務工群體的繳費年限或通過逐步推進延遲退休政策以增加其就業及繳費時間。這樣既能減少因繳費年限不足而造成的保障缺失問題，又能在一定程度上緩解勞動力供給不足。
引言
隨著我國構建和諧社會，建設社會主義新農村工作的深化，農村社會保險制度更加受到各界人士的重視。目前我國農村社會的老齡化問題日益嚴重，計劃生育政策對農村家庭的養老能力有一定程度消極影響，加之城市經濟發展吸引了大量農村的勞動力，因此社會養老保險制度的構建是國家發展過程中的核心問題，對農村社會養老保險制度的探討至關重要。
一、中國農村社會養老保險制度存在的主要問題
目前我國農村社會養老保險制度的發展已經初具規模，但實施過程中仍然存在以下幾個主要的問題。
1.財政補貼不足：在農村社會養老保險制度的實施過程中，政府雖然提供了資金補助，但由于沒有相關政策的規定，補貼力度還遠遠不夠。當前我國中央和地方政府關于幫扶農業發展的戰略方針已經明確，但不少地區對方針的落實缺乏重視，使得養老保險工作不能順利開展，打消了農民參與保險的積極性。
2.投資管理政策有缺陷：由于目前農村社會保險的投資管理政策不夠完善，導致保險基金難以增值，且增值方式單一。基金的增值只能通過存入銀行或者購買國債，但受到銀行利率和國債收益的不斷減少就會是基金貶值。其次社會保險的資金管理水平低下，基金的管理缺乏相應的專業人才，管理技術也達不到要求，經常會被政府左右。還有一點就是當前對于資金管理的治理方式不合理，欠缺妥善的風險控制，尚未形成決策、運營和監督工作之間相輔相成的模式，資金投資沒有章法可依。
3.制度設計不完善：造成制度設計不完善的原因有兩個。一是政府投入的工作量不足，且投入范圍太小，這就會造成社會保險制度淪為個人繳費的積累模式，無法實現社會保險的保障能力，使農民談“保”色變，失去參與的積極性，進而造成參保人員更少，范圍更小。二是城鄉養老保險制度無法順利銜接，由于城鎮和農村的經濟結構差異較大，所以保險制度的結構迥乎不同，這就造成農村養老保險在繳費基數和年限、政府補貼等方面無法與城鎮養老模式相銜接。
4.管理水平低下：這一問題的出現主要是因為缺乏專業的人才和完善的管理制度，再加上農村養老保險機構的設置不盡完善，出現了不少疏漏，在基金籌集和管理方面的問題最為關鍵。在基金的籌集過程中，不少農民因經濟拮據無法投保，而個別官員卻濫用職權、投機取巧，用政府公款為家人投保，這種牟取私利的行為極大地的危害到了社會養老保險制度的健康運行。
二、中國農村社會養老保險制度的發展方向
為解決當下我國農村養老保險制度中存在的問題，建立健康合理的保險體系，保障農村人民的生活質量，促進我國社會主義新農村的建設。本文依據我國農村發展的實際情況，結合相應的政治制度和方針，探討了以下幾個社會養老保險制度的發展方向。
1.完善農村養老保險制度設計
（1）建立多層次保障體系：農村居民的收入水平各不相同，還存在差別極大的現象，對于不同經濟水平的農村居民，要使用相應的保障體系。對于那些沒有土地的農民工，應在養老保險中加入相應的工傷保險和醫療保險。另外在繳費過程中還可實行自愿和強制并存的規則，例如對于養老保險和工傷保險必須強制繳納一些費用，而醫療保險則可以自行決定。對于那些沒有土地同時也沒有固定收入的農民，可以依靠土地的出讓金和其他途徑籌取得資金繳納養老保險的費用。對于有固定收入的農村工薪階層，也要構建相應的保險制度，加強基金收支和保值的管理工作。
（2）保障基金的保值增值：為保證基金的保值增值，可以實行以下幾點改進措施。第一，要增加養老保險的投保金額，擴大投保范圍，依據國際承認的養老保險測算方法對城鎮養老保障水平進行評估，設計合理的保險金額、養老待遇以及基礎繳費額度。第二統計得出當地的基金數量水平，依照當地的經濟發展狀況和農民的收入水平，結合利率確定保險的最低投保金額。第三，發展更多的籌資渠道，迅速增加農村養老保險的經濟實力，借鑒商業保險的運營模式，做好風險防護工作，及提升資金增值的能力。
2.加強政府在農村社會養老保險中的作用
（1）相關制度支持：政府在制定農村養老保險的制度規定時，要積極學習國外先進的理論知識和工作經驗，對農村社會的實際情況進行認真務實地調研，從而保證農村社會養老保險制度的科學合理、健康高效。首先，要明確養老保險的保險對象、保險水平、繳費金額和支付途徑等問題，其次還要妥善分配保險相關部門的職責和權力，構建和諧統一的養老保險制度。
（2）相關法律支持：?榧憂空?府在農村社會養老保險中的作用，政府應通過相關法律的制定對農村社會養老保險進行更規范的調整。除此之外，各地方政府要在國家法律法規的基礎和前提下，結合當地社會發展的實際情況，制定出更合理的法規，加大執法力度，保證相關政策的順利實行。
（3）財政支持：政府通過加大對農村社會養老保險的財政投入，可以使財政支出結構得到優化，財政投入比例得到提升，同時還能減輕農民的投保壓力。因此政府應當增加對社會養老保險的資金支持，保證養老保險的資金安全，優化運營環境。
中國未富先老
于2010年11月1日零時開展的第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”），于2011年4月28日截止。國家統計局局長馬建堂公布了“六普”的主要數據。
這次人口普查，60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。 按照國際慣例，65歲及以上人口占總人數比例達到7%，就進入老齡化社會，而中國也采用這個標準。從各省份“六普”數據中我們看到，在65歲及以上人數占比一項中，達到10%的省份有6個，比2000年第五次全國人口普查（以下簡稱“五普”）時增加了5個。越過7%“紅線”的省份已經達到了26個，比10年前過“紅線”的省份多了13個。而低于7%“紅線”的僅有廣東、寧夏、青海、新疆、等五個省份。對比10年前的“五普”數據，老齡人口比重前五的省份已經由原來的東部地區開始向全國范圍擴散。“五普”顯示，65歲以上人口占比最高的五個省（自治區、直轄市）分別為上海市、浙江省、江蘇省、北京市、天津市，比例最高的上海達到11.5%。這些省份主要位于東部地區。10年后，65歲以上人口占比前五的省（自治區、直轄市）分別是重慶、四川、江蘇、遼寧、安徽，其中，比例最高的重慶為11.56%。這五個省份已經不再局限于東部地區，而是在中國四個不同的區域。
人口老齡化是世界趨勢，然而由于歷史、社會、政策等因素的影響，中國的人口老齡化又有自己的特點：老齡人口絕對數量大。根據“六普”數據顯示，中國60歲以上老齡人口為1.77億，是世界之最。預計到2050年，中國60歲以上老年人口將達到4.3億以上，占世界老年人口的22.3%，比發達國家地區的老年人口總和還多；人口老齡化速度快。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。而0~14歲人口的比重下降6.29個百分點，可以看出中國正在跑步邁入老齡化社會；與發達國家相比，中國進入老齡化社會經濟發展水平不高。發達國家的老齡化伴隨著城市化和工業化，呈現漸進的步伐，當其65歲人口占7%時，人均GDP達到1萬美元，而中國的人均GDP僅為800美元，可以這樣說，發達國家是先富后老，而中國是未富先老。老年人口高齡化情況明顯。預計到2015年，80歲以上的高齡老人將達到2400萬，約占老年人口11.1%，年均凈增高齡老人100萬，增速超過中國人口老齡化速度，高齡化進一步加速。高齡人口喪偶和患病的機率高、生活自理能力差，更加考驗社會的養老保障水平。
中國養老面臨空前壓力
每年的重陽節前后，老人們會得到格外的關注：領導慰問，親友來訪，政府送來津貼禮品，這些都會讓老人家里和養老院里熱鬧一番。但老人臉上的笑容、節日的喜慶氣氛、社會的一時關注，卻不能掩蓋中國老齡化社會的現狀，不能緩解養老問題給社會帶來的壓力，不能化解老人缺養的現實問題。更何況，中國是在經濟尚不發達的時候就已經“未富先老”，這意味著社會能提供的資源非常有限，各方面對此的準備也顯得格外倉促。
醫療保障體制不健全
中國老年人口是高患病、高傷殘、高醫療費用的群體,他們消耗著近80％的醫療資源,醫療費用占整個GDP的8～9%。老年人的醫療費用占其一生醫療支出的約2/3。老年人平均健康壽命僅占壽命的70%,而長達10年左右幾乎被各種大小病痛所困擾。完全或部分喪失生活自理能力的老人由2000年2260萬增至2012年4000多萬,增長近一倍。由此導致醫療保險支出急劇增加,2012年達2030億元,比2004年上漲235%。
雖然經過了30年的改革和發展,中國醫療體制改革逐步深化,但仍然存在很多問題，如城鄉、區域間醫療資源分布不合理、醫療保障體系與醫療公平不相適應等。由于醫療資源分布向城市及經濟發達地區集中,特別是醫療衛生技術人才明顯集中在城市及經濟發達地區,這就使得農村公共衛生服務基礎設施落后,老年群眾看病難、看病貴。
而無論是農村還是城市，全國只有享受國家公費醫療保障的少數人得到了較實在的醫療保障,其他均處于一種較為脆弱的醫療保障之中。居民看病自費比例逐年攀升,個人負擔加重,醫療公平明顯不足。從實際醫療消費看,一些老人即使參加了基本醫療保險,享受基本醫療保險待遇,但由于統籌基金起付標準設置的門檻過高,參保老人自付醫療費用比例高,很多老人患了大病、重病或慢性病,統籌基金和個人賬戶支付就會嚴重不足,且存在較大缺口,參保老人不得不用現金支付很高的醫療費用,這給低收入和多病老人帶來巨大的經濟負擔。全民基本醫療保障對醫療費用承受能力提出更高挑戰。
相較于歐美國家，中國還存在“兩低”現象，即養老保險覆蓋率較低、統籌層次低
從參保人數來看，在中國,納入基本社會養老保險的人群只占總人口的15％,低于20%的國際最低標準。基本醫療保險制度理論上應當覆蓋全體公民，但目前實際覆蓋率還很低，城鎮職工2.7億人中，參保的有1.8億；城鎮非從業居民2.4億中，參保的只有3千多萬；農村居民7.6億人參保。
從養老保險資金的來源和支付看，不同身份和不同地域的就業者差別也極大。就不同身份來說，對于公務員以及全額撥款事業單位就業人員，個人不需要繳納養老保險金，這部分人的基本養老保險金主要來自國家財政預算；對于其他事業單位，特別是已經改制為企業的事業單位，其職工按照企業職工繳納和享受基本養老保險金；對于企業職工而言，其基本養老金又由兩個部分構成：社會統籌賬戶基金（基礎養老金）和個人賬戶養老金，其繳費和使用也均由兩個部分構成；對于城鎮個體工商業主及城鎮個體工商戶從業者和零散就業人員而言，參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。這樣的參保方式也造成了被保險人隊伍的參差不齊。
除了上述規定本身對不同勞動者的差異之外，為了照顧到中國地域遼闊、經濟發展水平差異很大這一事實，國家有關養老保險體制的政策法規在一些具體操作方面也給了省、市、自治區一定的自。
目前由于還沒有建立起國家層面的養老統籌格局,絕大部分還是市縣級統籌,個別省份建立了省級統籌,養老保障制度的“適用性”和“便攜性”差,有關養老保險具體的改革方案、政策制度和基金的調劑等問題都是由地方政府決定,而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別,經濟發達的沿海地區養老金積累已達幾百個億,而老工業區及一些經濟不發達的貧困地區卻收不抵支,養老基金難以在全國范圍內進行調劑,致使勞動力跨區域流動也存在著諸多的困難。而各地根據自身情況所制定的一些地方法規則使全國養老保險體制的統一性和完整性進一步遭到破壞。
由于養老制度的不健全，使得中國養老保險收支嚴重不平衡。據統計,1980年在職職工與退休人員的供養比是13∶1,1990為10∶1,到2003年,這個比例已經銳減到3∶1。此外,每年新增退休人員300多萬人。有專家指出，雖然現行的一些新規在完善養老保險制度方面邁出了扎實的一 步，可是要解決中國養老金危機， 從長遠看來，還必須使巨額的隱性債務缺口有所著落，使國家統籌和個人賬戶上有所積累，否則，光靠當期財政補貼難以應付老齡化高峰所帶來的壓力。所以如果現行政策不盡快改變,社會統籌養老金收支均衡赤字將在2016年后凸顯。
養老資源嚴重缺乏
中國已成為世界上老得最快、老人最多的國家，養老已經成為中國年輕人必須面對的難題之一。隨著計劃生育這代獨生子女的雙親衰老，越來越多的“4+2+1”模式家庭，將面臨經濟上、時間上等諸多的養老問題。
家庭養老一直是中國養老的主要方式。然而，獨生子女政策造就的“四二一”式的家庭結構，注定了這種方式難以為繼。“80”后們結婚后面對的是兩個人要贍養四個老人，甚至更多，其間的緊張和壓力已經日漸體現，加之社會轉型所帶來的新舊思維變化，造就了兒女和老人在贍養上必然的差異態度和行為沖突。盡管社會養老在中國已經不是新鮮事兒，但在信奉“養兒防老”的中國，把失能老人送進養老機構仍是很多家庭不得已的選擇。
盡管近年來中國養老服務事業有所發展，但與老齡化進程加速、社會養老需求不斷增長的形勢仍不相適應。養老資源緊缺、服務水平低下、體制機制滯后已成為制約中國養老服務事業發展的三道“門檻”。
來自民政部的數據顯示，目前中國老年人口為1.69億，養老床位約250萬張，每千名老人占有養老床位不到15張，不僅與發達國家平均每千名老人占有養老床位數約70張的水平差距很大，也低于有些發展中國家，如巴西每千名老人占有養老床位20至30張。
目前，中國大多數民辦養老院還處于投資階段，大多數養老院都是靠對租用的民房倉庫或閑置房屋進行改建，不但存在環境差、設施陳舊簡陋等問題，很多建筑設計也不符合老年人生活習慣，且往往因缺乏資金無力改建或因受場地限制難于擴建。
另外，中國養老服務大多停留在基本的生活照料上，服務水平不高，服務方式單一。民辦養老院的服務相對落后，整體管理水平較低，工作人員缺乏專業知識和技能。由于護理人員缺乏，一個護理員往往服務七八個甚至十幾個老人，使老人無法得到精心照料。
雖然各地都認識到了養老產業的可觀前景，但不少民辦養老機構都反映，作為民辦福利機構，雖然國家政策表示要給予支持，但目前基層政府和部門管得多、服務得少。
一位民辦養老機構的負責人表示，她創辦的養老公寓是當地養老服務社會化的試點，但還是障礙不少。有些部門認為社會福利事業是政府的事，懷疑企業參與的動機，處處設防。一些民營養老機構還反映，國家對福利機構用地、用水、用電的優惠在多數地方成了一紙空文。
由此可見，當前中國的養老服務業要健康地發展，就必須要掃清體制、機制障礙，按照政府與市場相互支撐互相促進的思路，政府負責提供基本的養老經濟保障，通過市場提供多樣化、多層次的養老服務，既保證公益性與福利化，又促進養老市場健康發展。
探索中國養老出路
目前，中國有三種養老模式——機構養老、居家養老和社區養老。探索中國養老出路，并不是摒棄這三種模式，而是改善這三種模式，關鍵在于這三種養老模式真正能給老年人提供什么樣的服務。
機構養老
主要的養老機構就是敬老院，記者調查發現，大多數老人不愿意選擇到敬老院養老。除受傳統觀念影響外，受訪的老人表示，去敬老院養老不自由、飲食不衛生、服務不到位，在敬老院消費遠遠高于在家養老。敬老院自身硬件設施差、服務產品單一、可供老年人精神養老的條件缺乏，成為很多老人不愿意到敬老院的一大重要原因。
很多敬老院入住率不到一半，經營不佳，難以滿足老人養老的需求，原因還是養老機構自身問題。在經營不佳的狀況下，只能低成本運行。而低成本、低服務，最后導致需求方減少。其實，養老市場存在很大的供需矛盾，首先是人才缺乏，包括高端的管理人才、普通的照料人員和護理人員。加上大家對養老業的陌生，很少有人會投資養老市場，這就導致低成本運行，所提供的也是不完善的服務。
養老不是沒有需求，這么龐大的一個群體，關鍵是提供什么樣的服務產品。養老不只是三餐一睡、一張麻將桌，養老機構應該是一條龍服務，應該興辦老年學校、老年福利院、敬老院，老年醫療康復中心，老年文化活動中心等，讓老年人在養老機構里真正的老有所學、老有所養、老有所醫、老有所樂。
居家養老
居家養老模式，可以較好地解決老人的孤獨感和對生命消亡的恐懼感。除了精神照料，還要滿足老人多層次的需求，老人們是需要交流、溝通的，是需要運動的，關鍵是怎樣科學、合理的安排。現在居家養老模式中的“日托照料”，就是體現出對老人的精神照料、飲食照料、運動照料、疾病照料，個人愛好、個人興趣、健康狀況等全方位的照顧。
另外，居家養老模式中的“家庭照料”也很關鍵。“家庭照料”不只是需要一個保姆，因為保姆做不了一個專業護理人員的工作。比如，老人得了疾病從醫院回到家后，能吃什么？什么時間睡覺？什么時間吃藥？甚至在看護的過程中，出現病情的反復等，這些問題是需要一個專業的醫生或者具有護理經驗的人員對其進行照料，才能夠解決的，更重要的是保姆難以解決老人精神層面的需求。
但是，居家養老模式并不完全能解決老人的生活問題。有很多老人是生活不能自理的、空巢的，他們更希望能夠有一個地方可以住下來。在這樣的情況下，他就應該到養老機構去，就應該到看護中心去。但是，我們又沒有那么多的資金去建那么多的養老院，所以建一些居家養老照料中心，讓不同層面的老人都能夠找到一個適合自己養老的方式，不失為一種好辦法。
而且，現階段讓所有的老年人都選擇去養老院養老并不現實，更多的老年人還是要居家養老，但是現在的居家養老概念需有別于傳統意義上的家庭養老，它更主要是一種借助社會力量的社區服務模式。
社區養老
較之機構養老、居家養老，社區養老模式有明顯的優勢。因為社區能更好地了解老年人的需求，通過社區成員和志愿工作者的調查，最大限度地滿足老年人不同層次的需求，從而有針對性地提供服務；此外，社區作為家庭之外老年人生活的第二空間，有利于老年人形成自己的人際網絡，熟悉的環境使得他們可以更好地溝通感情等。
各級政府、相關部門應當高度重視社區養老，將其列入地方發展與社區建設總體規劃，成為各級政府、相關部門的議事日程和工作目標；進一步完善維護老年人權益的法律、法規，加大執法和監督力度，打擊侵犯老年人合法權益的不法行為；對社區養老服務產業提供一定的政策支持、稅收優惠，降低其運營成本，使其更好地為老年人服務；加大資金投入，給予財政支持，建立專項基金，同時還要鼓勵社會各界積極捐助，保證社區養老的發展和相關設施的建設。
近年來，中國已經開始考慮在住宅設計上逐漸適應社會老齡化的發展，比如有些社區提倡創建無障礙社區等，目的就是為了給老年人以及行動不方便的人群提供方便。同時，衛生間內做好防滑措施，房屋應當寬敞明亮，屋內光線充足。另外，在老年人家中安裝報警系統，報警系統可隨時與社區工作人員或者小區保安進行互動等。
不僅僅住宅要適應人口老齡化發展，社區更要注重老齡化發展的趨勢。作為老年人主要活動的場所地，社區應該盡可能地為老年人提供豐富多彩的活動和娛樂場所，讓老年人老有所樂。
同樣，一些社保方面的專家認為，以社區為核心、家庭為基礎，專業的老年衛生機構為依托，集預防、醫療、康復、護理和臨終關懷為一體，構建社區-家庭雙向互動的養老體系，是未來養老模式發展的一種方向。
資料：主要發達國家養老啟示
美 國
在美國，雖然社會非常發達，但是還是以家庭養老為主，真正進入機構養老院的只有20%，其余都是家庭養老。很多美國老人都拿著退休金到風景優美、適宜養老的國度、地區養老，如美國的退休老人到佛羅里達、夏威夷、墨西哥海濱購房長住，安度晚年。
目前在美國的一些地方，“以房養老”已被許多美國人認為是一種最有效的養老方式。美國是“以房養老”模式的鼻祖。許多美國老年人在退休前10年左右就開始為了自己的養老而購買房子，然后把富余的部分出租給年輕人使用，利用年輕人支付的房租來維持自己的退休生活。由于美國的房屋出租業比較發達，美國人支出的房租大約占個人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也比較可觀。
除此之外，美國政府和一些金融機構向老年人推出了“以房養老”的“倒按揭”貸款，至今已有20多年的經驗。“倒按揭”發放對象為62歲以上的老年人，有三種形式，前兩種與政府行為相關，后一種則由金融機構辦理，不需政府的認可手續。除美國之外，加拿大也是“倒按揭”貸款業務發展比較快的國家之一。
美國伊薩卡市是紐約州下屬的一個相當于縣級的小城市。全市人口約4萬多人，其中有一座規模中等的養老院，生活著約100位老人，這所養老院屬于中上等水平，是全美養老連鎖企業之一，每位老人入院前要交納一筆不菲的費用。養老院拿這筆錢搞投資以創值、增值，他們的股票還上市，這些都由經濟專家管理和經營，并得到政府的支持，所得大部分用于養老院事業。老人用賣掉自己房產的錢來安度晚年，他們不為子女留遺產，也不給子女增加負擔。
養老院設備齊全，環境優美。院內有圖書館、大禮堂、舞廳、音樂廳等各種活動室，餐廳是自選式的，能自理的老人可以到餐廳選擇愛吃的食品，不能自理的有專人推著輪椅到另一個餐廳用餐。大院內種滿各種樹木和鮮花、室內走廊寬敞明亮，擺放多種綠色植物和花卉、兩側墻上都裝有扶手，每隔不遠就有舒適的座椅。老人的子女也經常來養老院看望他們的父母。
為了防止老人整天生活在暮氣沉沉的氛圍中，他們把幼兒園請進養老院、孩子們的餐廳與老人的大餐廳在一起，他們的歡聲笑語給老人們帶來了歡樂和活力。有的老人沒事就到幼兒園來看孩子們嬉笑打鬧。一些有能力的老人，每人親手鉤織一個毛線的小被子，送給幼兒園供孩子們午睡時用，而孩子們通過與老人的接觸也潛移默化地了解到，除爸爸媽媽以外，還有這樣一個人群，就是爺爺和奶奶（因為在國外極少有祖孫三代生活在一起的大家庭），這對培養孩子們的愛心也是有益的。該院還定期把動物園里的小動物運來，供老人和幼兒園的孩子們參觀。還定期舉辦音樂會，一些被護理員推著輪椅來的老人，雖不會和大家一起唱歌，但可以看得出，他們的情緒也受到感染，變得愉快興奮。
盡管中美養老社區產業環境不同，但是美國的案例至少有以下啟示：首先，在中國養老社區看似前途無限，但是這筆錢未必好掙。在具體運營過程中，各種服務細節千頭萬緒，能否打造成熟的產品是成功的前提;其次，介入養老社區產業應理性規劃，切忌一哄而上，尤其應注意財務風險，穩健擴張;再者，無論“重資產”模式還是“輕資產”運作，老年社區的生意要長遠，只有回歸到基本的服務品質，才是王道。
歐洲
歐洲的國家政策傾向于讓老年人居住在獨立的公寓中。建筑將三種元素結合在一起：城市意味、社區功能和生態目標。代表樓盤有荷蘭弗萊德利克斯堡老年人公寓。通過建筑元素的集合處理，讓老年公寓不顯孤獨。
異地養老、跨國發展養老產業在歐洲漸成潮流。挪威的卑爾根、奧斯陸、貝魯姆等市已經先后在西班牙南部開設了大型養老公寓，那里低廉的地產價格，充足的陽光，吸引著越來越多的企業和老年人。北歐其它國家的老人到西班牙養老，看中的不僅是那里的自然環境，還有功能齊全的養老設施、良好的公共醫療衛生服務、保險服務等。與此同時，西班牙的實業家們也盯緊了那些希望來西班牙養老的北歐人的“錢口袋”，異地養老實在是一項互利雙贏的好事情，已經被越來越多的國家、企業和老年人所認可。
歐洲養老產業的巨大發展潛力不僅僅吸引了歐洲的企業，許多歐美一流的大公司也開始搶灘登陸。全美最大的老年人生活服務提供商加國安老院，已在德國開辦9家聯合企業，在英國開辦了15家，正在開發西歐市場。該公司在倫敦附近開設的一家老年公寓，每月的費用雖高達4000英鎊，但仍客源不斷，經營業績一路飆升。
據歐盟和美國退休者協會2006年的一份報告，在挪威、荷蘭和丹麥，96%的老人獨居，居家養老服務需求巨大。在英國，居家養老服務是老齡產業最活躍的一個因素，價值110億英鎊的居家養老服務產業，多數被大公司控制。這個市場在德國也很強盛，目前有10000多家養老院為體弱的老人提供居家養老服務，服務老人數量近8年內上升了23%。
英國的老年社區建筑規模大，有各種各樣的俱樂部，開設的課程和組織的活動超過80種以上，具有完善的配套設施與功能區劃分，是集合了居住、商業服務、度假療養為一體的大型綜合社區。英國是世界上較早進入“銀發”時代的國家，對老年人采取的社區照顧的模式，取得了相當不錯的成效。這一模式，對于逐漸步入老齡化的中國，有相當大的借鑒意義。現在，英國65歲以上的老年人超過1000萬，約占全國總人口的18％，75歲以上的老年人亦有370萬。英國人的平均壽命，男性已增至71歲，女性更是增至77歲。如今英國已出現了一些“老年人城市”，如貝克斯希爾、海斯汀、伊斯特邦等，這些度假城市風景如畫，退休的老年人紛紛遷入安度晚年，城市中老齡人口已占20%～50%。
在丹麥，目前最流行的是自助養老社區（DIY），環境優美、設計精當。在那里，老人們可以做自己想做的事，可以約上老友，或是志趣相同的伙伴住在一起，一塊兒釣釣魚、養養花，共同建設屬于他們自己的家園，獨享的公寓，共享的餐飲、花園，個性化的小手工藝車間、小農場等，老人們只要想到的，在這兒都能得到充分地滿足，他們還可共同租用特別的照料服務，這種社區在哥本哈根郊區每月要1000歐元。
德國的養老社區特點是老年住宅與養老院相結合。德國老年產業分為兩種體系：社會住宅體系，養老院體系。社會住宅體系里的老年住宅，內部多為無障礙設計，政府對老人住房采取補貼措施。在生活援助方面，老年住宅房產主與民間福利團體簽訂提供服務的合同，該合同可成為房產主獲得建設資金貸款的融資條件。養老院體系里的老年住宅是一種接近住宅形式的養老院。在規劃上，設計者把社會體系的老年住宅和養老院毗鄰建設，以便在設置服務網點和急救站時，兩者能共用。
亞洲
日本老齡人的生活質量是在良好的社會保險保障體系的基礎上實現的。提供無障礙設施的老齡人住宅產品、具有看護性質的老齡人住宅產品、能和家人共同生活(二代居)的住宅產品。代表樓盤有港北新城，老年人住宅產品與其他租售性質的住宅產品混合設計在一個生活社區內，突出自助自理。
據日本總務省2001年6月公布的人口統計，日本65歲以上的老人達2227萬，占總人口的17.5%。隨著社會的發展，養老方式也逐漸由家庭走向社會，其中，把居家養老與社會養老結合起來，是目前日本流行的養老方式。日本的企業在養老方面也在做出各種嘗試，松下國際電子公司已經設立了專門的養老院部門，準備在大阪建造一所具有高科技含量的綜合型養老院。在那里，老年人可以和機器寵物玩耍，還能通過互聯網與親朋好友保持聯系。韓國三星等公司也在積極開拓針對不同消費層的老年公寓。
在新加坡，養老院一般興建在成熟的社區中。公寓戶型一般分為35平方米和45平方米，為一位或兩位老年人提供生活空間，住宅的戶型設計及內部結構設計都出于標準的特殊化考慮。
鏈接：國內養老嘗試
重慶城鄉居民社會養老保險提前全國一年實現全覆蓋
重慶于2009年7月于全國率先開展城鄉居民養老保險試點工作，城鄉居民社會養老保險提前全國一年實現全覆蓋，基礎養老金比國家標準高25元人民幣，企業退休人員人均養老金水平達到1600元人民幣。截至2011年11月底，全市參保人數達到1102萬，其中農村戶籍983萬，城鎮戶籍119萬，參保率為85%。老年參保人員共362萬，其中農村戶籍304萬，城鎮戶籍58萬，共發放養老金55.87億元人民幣，全面完成年度目標任務。
南京試點以房養老
2012年4月22日，南京市民政局下發《南京市老齡事業發展第十二個五年規劃》，將通過一系列舉措，使南京的老人老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學。據悉，在養老保障方面，南京將穩步推進機關事業單位養老金社會化發放試點工作，繼續完善新型農村基本養老保險制度，不斷完善城鄉居民養老保險和高齡老人養老補貼制度，到2015年時實現城鄉基本養老保險制度并軌。南京鼓勵商業保險企業、商業銀行或住房公積金部門建立公益性中介機構，開展“以房養老”(也叫住房反向抵押，貸款人將自己的產權房抵押給金融機構，以定期取得一定數額養老金或接受老年公寓服務的一種養老方式)試點業務，使老年人基本生活有切實可靠的收入保障，不斷提高老年人的生活質量。
青島城鄉居民養老保險實現基礎養老金翻番
從2012年7月1日起，青島市將提高青島市城鄉居民養老保險基礎養老金標準，從以前的55元人民幣/月提高到110元人民幣/月，實現基礎養老金待遇翻番。預計將直接惠及全市93萬城鄉居民養老保險待遇領取人員，進一步提高青島市248.7萬參保城鄉居民的幸福指數。為此，每年增加財政投入6.16億元人民幣。屆時月平均養老金將達到202元人民幣左右。截至2012年2月底，青島市城鄉居民養老保險累計參保人數248.7萬人，待遇發放人數89.4萬人，累計收繳保險基金71.8億元人民幣，發放養老金23.4億元人民幣。月人均養老金147元人民幣左右，基本實現應保盡保，實現了人人享有社會保障。
河南省“全民養老”納入試點數量全國第一
論文摘要：本文針對當前我國農村社會養老保險檔案管理已不能適應現代社會發展的需要，并隊礙了其制度的實施這一困境，提出堅持以社會公平正義為導向，充分考慮我國農村的實際情況，構建公平正義的農村社會養老保險檔案管理體系。
社會制度是推動社會進步的重要因素，農村養老保險制度作為農村社會保障的重要組成部分，其建立對保障我國老年農民的利益，促進改革的深化與農村經濟的發展，保障社會的公平正義，維護國家的穩定和進步，都有著舉足輕重的意義。農村養老保險檔案是農村社會養老保險工作中具體業務活動所形成的有完整規范的原始依據，做好農村社會養老保險檔案管理工作，對維護參保人的根本利益，體現社會的公平正義，保持國家的和諧穩定，具有十分重要的作用。隨著農村參保人數的逐漸增多、農村社會養老保險的全面覆蓋及社會信息化進程的不斷加快，原有的農村社會養老保險檔案管理工作已經遠遠不能滿足當今社會發展的需求。所以，加快對農村社會養老保險檔案管理工作的改革，建立適應現代信息社會、體現社會公平正義的新型農村社會養老保險檔案管理工作體系，是一項巫待解決的課題。
一、農村社會養老保險制度與農村社會養老保險檔案管理
由于受“城鄉二元經濟結構”的影響，長期以來，我國的社會保障制度只以城鎮居民為核心，而忽視了農村社會保險制度的建立。我國是一個農業大國，有9億多人口生活在農村，近年來，隨著農村經濟體制改革的不斷深人，傳統的農村家庭養老模式逐漸弱化，農村養老問題日益突出，成為維護社會公平、實現國家和諧穩定的重大隱患。制度是指一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范，他實際上是個人與資本存量之間，資本存量、物品與勞務產出及收人分配之間的過濾器。制度是經濟增長和社會穩定的源泉，設計一個好的農村養老保險制度是體現現代社會文明、促進社會公平的契機。
農村社會養老保險制度作為農村經濟體改革進程中的一項新生事物，他的建立推動了農村社會養老保險檔案管理工作的誕生，在開展農村社會養老保險工作過程中，各縣區檔案行政管理部門、縣勞動和社會保障局及縣農村養老保險處統籌規劃、相互合作，認真完成了農村社會養老保險收集、整理、建檔、保管和利用等工作，讓投保農民真正感受到國家的惠民政策，體會到社會保障的分配是以公平正義為基礎的，并通過對社會不公正的矯正，使社會達到公平正義的程度。從公平正義的倫理角度來講，開展符合現代文明的農村社會養老保險檔案管理工作，對保障農村社會養老保險制度的有效實施，體現社會主義的公平正義具有長期而深遠的影響。
二、透視農村社會養老保險檔案管理面臨的困境
農村社會養老保險工作直接影響到農村的和諧穩定、人民的安居樂業與社會公平正義的實現，關系到我國經濟持續、健康、穩定的發展。做好農村社會養老保險檔案管理工作對農村社會養老保險制度的有效實施有著不可或缺的重要作用。然而，由于農村社會養老保險檔案管理工作起點的不公正、制度保障的缺失以及資金供給不足等方面存在的問題，使我國農村社會養老保險檔案管理工作面臨著諸多困境。
1.起點不公正致使農村社會養老保險檔案管理缺乏應有的規范性。建國以來，由于受當時國情的影響，我國形成了農村支持城市工業化的制度安排，城市人口的社會保障制度率先建立，同時，與之相配套的城鎮社會養老保險檔案管理工作也逐步得到完善，形成了相對規范的城鎮基本養老保險檔案管理制度。制度演化的路徑鎖定是指一個具有正反饋的體系，一旦在外部性偶然事件的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難被其他潛在的甚至更優的制度體系所取代n。由于受二元經濟結構制度鎖定效應的影響，農村社會養老保險制度起步較晚，農村社會養老保險檔案管理工作也明顯滯后于城鎮，再加上縣區行政管理機關對農村社會養老保險檔案的重要性認識不夠，致使農村社會養老保險檔案管理缺乏應有的規范性，損害廣大農民的根本利益，引發人們的不公正感與階層之間的對立，影響和諧社會的構建。
2.資金供給不足是農村社會養老保險檔案管理工作的瓶頸。資金難題是農村社會養老保險檔案管理工作的瓶頸問題，雖然每年中央財政對農村社會保障支出的數額不斷增加，但與當前農村社會養老保險檔案管理的工作需要相比還遠遠不夠，再加上農村社會養老保險檔案管理工作的費用需要由縣級財政部門支付，從而造成一些欠發達縣區的社保機構出現資金供給不足。由于缺少相應的保障資金，導致農村社會養老保險檔案管理不論在硬件上還是在軟件上都無法與現代農村社會養老保險檔案工作信息化發展需要相適應，進而影響農村社會養老保險工作的有效落實。
3.制度的缺失導致農村社會養老保險檔案這一原始記錄失真。隨著農村參保人數的逐漸增多以及農村社會養老保險的基本覆蓋，迫切需要建立健全適合農村特點的養老保險檔案管理制度，從而一定程度上減除農民的后顧之憂。目前，農村社會養老保險檔案管理制度安排本身的缺失使農保檔案管理缺乏有效的法律法規依據。因缺乏具有權威效力的法律規范，各縣區政府往往自定紅頭文件行事，即使一些縣區制定了農村社會養老保險檔案管理制度，也沒有真正在實踐中落實，致使農村社會養老保險檔案管理政策環境較差。主要表現在:一是經辦人上繳的保費金額與檔案記錄金額不一致，甚至有的保費專用收據的收款金額與上繳保費金額、檔案記錄金額均不相符;二是檔案中有參保人的保費記錄，而經辦人未向參保人出具保費專用收據;三是參保人交納了保費，而檔案上沒有記錄。農村社會養老保險檔案管理制度的缺失或制度的失效效應導致農村社會養老保險檔案內容不能真實地反映整個過程，導致農村社會養老保險檔案內容失真，影響了農民投保的信心，也損害了政府的誠信。
三、以公平正義為視角完善農村社會養老保險檔案管理
公平正義是人們數千年來孜孜不倦所追求的理想目標，也是人類社會發展的終極目標，農村社會養老保險制度的建立同樣包含著人們對社會公平正義的向往，在建構農村社會養老保險制度的過程中，完善農村社會養老保險檔案管理是一項重要的任務，然而，我國農村社會養老保險檔案管理工作還面臨著諸多困境，必須采取積極有效的措施，從公平正義視角探索出行之有效的路徑。
1.提高認識，注重公平正義思想與農村社會養老保險檔案管理的融合。由于受傳統二元經濟結構以及制度鎖定效應的影響，導致農村社會養老保險制度沒有有效落實，同時也致使有些單位領導干部和檔案管理人員對檔案的重要性認識不足，造成管理不善，失職行為也時常發生。認識是行動的先導，提高思想認識是搞好農村社會養老保險檔案管理的根本前提，要通過各種路徑提高各級領導和檔案管理人員的檔案意識，充分開發和有效利用檔案信息資源，滿足廣大農民參與農村社會養老保險的保障需求。正義的社會不可能是完全公平的社會，但我國政府在促進農村經濟發展，實現農村安定團結，農民安居樂業的今天，必須體現社會公平正義。農村社會養老保險檔案管理涉及的范圍廣、內容復雜，為確保農村養老保險檔案管理的真實性、完整性和規范性，必須在檔案管理中融合公平正義思想，以公平正義思想為基礎來推進農村養老保險檔案管理工作。
2.加大政府財政投人，在具體實踐中體現社會公平正義理念。農村社會養老保險檔案管理涉及參保農民信息從收集、分類、整理、歸檔、裝訂成冊，到檔案內容進行補充更正、保管、鑒定、利用的全過程，這就需要現代化信息技術運用和高素質的檔案人才管理隊伍。農村社會養老保險檔案管理最大的瓶頸是資金問題，政府要加大資金扶持力度，推動檔案信息化和網絡化建設，同時要培養具有專業素質的檔案管理人員，為農村社會養老保險檔案管理工作提高必要的資金保障。政府在農村社會養老保險檔案管理工作中努力盡到自己的責任，使欠發達縣區也能夠享受到國家的惠民政策，體現積弱扶貧的社會公平原則。加大政府財政投人，是社會公平正義理念在實踐中的具體體現。
論文摘要:服務型政府的任務是著重于為社會提供優質的公共服務，其目標是發展社會事業和保障并改善民生，全力維護社會穩定。農村社會保障是民生問題的重要內容，只有完善農村社會保璋體系，才能提高整個社會保障水平。
1服務型政府的概念及其理論基礎
1.1服務型政府的概念
在國外是沒有服務型政府的說法，而是國內學者在研究新公共服務理論時，逐漸演化出來的有中國特色的新型執政理念。所以，關于服務型政府的概念，學術界并無統一的定義。
張康之教授在其所發表的((限制政府規模的理念》一文中首次提出“服務型政府”的概念，即“服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治的語言表述就是社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”。劉熙瑞教授認為，服務型政府就是在“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務宗旨并承擔著服務責任的政府”。
文章經過綜合理解，概括以下三個方面來分析服務型政府涵義:從經濟層面來說，政府要糾正市場失靈，為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制訂公平的規則和加強市場監督，確保市場競爭的有效性。從政治層面來說，政府權力是人民賦予的。政府要確保為市場各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境，實現有效的治理而不是統治。從社會層面來說，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪，確保社會健康發展。
1.2服務型政府的理論基礎
美國學者羅伯特·B.登哈特和珍妮特·V·登哈特在所發表的《新公共服務:服務而不是掌舵》一文中提出公共行政是以服務為宗旨的，以公民為服務對象，滿足社會公共需求，從而達到整個社會協調運作和有序發展。這一理論為我國現階段“服務型政府”的建立提供了理論基礎。新公共服務理論主要包括以下幾個方面的基本觀點:一是政府的職能是服務公民，而不是服務于顧客。政府逐漸轉變職能，即幫助公民表達和滿足他們的共同利益需求，同時集中精力與公民之間建立信任與合作的關系。二是政府的目標是追求公共利益。公共行政人必須促進建立集體的、共享的公共利益觀念，也即要創立共同的利益和共同的責任。三是重視公民權和公共服務。富有社會責任心的公務員和公民能卑奸地促進公共利益和公共服務，并為社會做出有益的貢獻。四是在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體的努力與合作過程得到最有效并且最負責任的實施。五是承認責任。公務員不僅應該關注市場，還應關注憲法、法律、政治規范、職業標準、社區價值觀和公民利益。由于這些都是政府行政過程中所涉及的內容，所以政府就得為其行政后果承擔相應的責任。六是服務而不是掌舵。對于公務員而言，利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益顯得越來越重要，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。七是重視人而不只是重視效率。如果公共組織及其所參與的網絡基于對所有人的尊重通過合作和分享領導權的過程來運作的話，那么它們就更有可能獲得成功。
2農村社會保障制度現狀及其問題
2.1我國農村社會保障制度現狀
農村社會保障是以法律為依據，以國家、集體、農民投人為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的農戶給予物質幫助的制度，其目的是穩定和提高農民物質文化生活水平。
改革開放以來，我國農村經濟有了很大發展，農村經濟和社會結構有了很大變化。隨著社會主義市場經濟體制的建立，農村工業化的發展，人口老齡化與家庭小型化，現行的農村保障體系難以為繼，必須建立和完善適合現代農村狀況的農村社會保障體系。根據我國目前農村需要的社會保障，其農村社會保障體系主要包括農村社會救濟、社會優撫、社會福利、社會互助和社會保險五個方面的內容。關于“進一步完善農村社會保障體系”的問題，至少有兩方面的含義:第一，目前政府已經重視農村社會保障問題，并已建立了一些初級的農村社會保障制度。第二，政府雖然已經開始重視農村社會保障問題，但與城市社會保障體系相比較，農村社會保障體系缺乏整體的制度設計，甚至有些地方已經終止農村社會保障的實行。
2.2農村社會保障制度存在的問題
①農村社會保障制度尚不健全，城鄉社會保障差距大。就目前看，農村的醫療、養老、低保這三項最基本的保障形式，僅處在試點或探討階段。此外，農村社會保障相關的研究硬件設施也很差，而且在醫保、社保信息化建設的硬件設施也巫待更新完善。②農村社會保障體制的法律缺失或有待完善。諸如農民工保障問題、農村非農業人口保障問題、失地農民保障問題以及農村殘疾人保障問題等特殊群體的社會保障問題更需要政府關注。由于這些社會群體的社會保障具有很強的特殊性，目前都沒有系統的社會保障措施，尤其相關的法律保障措施，多數問題尚在探索階段。③社保資金的籌集困難和籌資方式單一。農村社會保障的資金短缺問題在歷史上就一直特別嚴重。國家雖然加大投人力度，但遠不及農民對社保資金的需要。“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的籌資方式，致使大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，導致農村社會保障資金缺乏穩定性與持久性。④農民參保意識薄弱。受傳統觀念的深刻影響，農民養老一直是以土地為基礎，以家庭為核心，靠子女贍養作為自身保障;部分農民收入較低，也交不起參保費用;而且農民的社會保障意識也比較淡薄，并不了解社會保障政策。⑤農村人口老齡化問題給農村社會保障制度的發展帶來巨大的壓力。隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動，改善了城市的人口結構，但同時也迅速地加快了農村人口老齡化的發展趨勢，農村出現了大量的“留守老人”。農村老年人，特別是老年婦女在喪失了勞動能力以后，極易陷于貧困，而針對他們的社會保障制度基本缺失。
3進一步完善農村社會保障體制的措施
①加強農村社會保障相關政策制度建設。優先建立最低生活保障制度;逐步建立靈活彈性式的養老保險制度:包括基本養老保險、補充養老保險、商業養老保險等。一般地區普遍建立基本養老保險制度。經濟發達地區，在參加基本養老保險之外，鼓勵農民個人按照自愿原則，繳納補充養老保險費和購買商業養老保險;加快推行新型農村社會養老保險政策;大力推行新型農村合作醫療制度，并在條件成熟和經濟允許的情況下，逐步向城鎮基本醫療保險制度過渡。
②加強農村社會保障法制建設，以法律的形式來保障農民的基本權利，使農村社會保障有法可依。目前，新型農村社會養老保險工作在整個農村社會保障體系中還處在試點探索階段;失地農民及其他農民的社會保障也在摸索中。所以，抓緊制定被征地農民社會保障措施，逐步建立被征地農民生活保障的長效機制。抓緊制定農民尤其是農民工社會保險關系轉移續接有關法律，解決他們在流動就業中的關系轉移問題。通過系列立法來監管農村社會保障的實施，保障農民的基本權利。
③建立政府、集體和農戶共同負擔的多元籌資機制，創建穩定的農村社會保障籌資機制。財政投人能否足額并及時到位是農村社會保障制度建設的關鍵所在。一方面，中央財政、地方財政都要要明確各自責任和投資分配比例，適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投人。同時出于社會公平起見，農民作為農村社會保障的受益主體也理應負擔其中的一部分費用。另一方面，鑒于中西部地區財力較弱，中央財政應對中西部省份的農村社會保障工作予以重點支持;對東部省份的貧困縣、經濟發展較慢的革命老區、少數民族地區等也應加大支持力度。
④加強社會保障政策的宣傳，提高農民參保的意識。農民參保的意識普遍不高，對國家及地方政府的社會保障制度的政策落實形成一個很大的障礙。所以，中央及地方政府應當加大這方面的宣傳力度，通過各種媒體報道、宣傳工作小組實地宣傳、鄉級政府宣傳等形式來擴大政策的影響，以轉變農民的“以兒養老”等傳統思想，提高農民對農村社會保障政策的認知度。
⑤積極探索和建立農村社會保障制度的統籌銜接。城鄉差別客觀存在，尤其是城鄉二元經濟結構的顯著特點，決定了在相當長的時期內農村和城鎮要分別實行適合各自特點的社會養老保險制度。經濟條件較好的地方，嘗試城鄉統籌的農村社會保障體系。建立養老服務補貼制度，有條件的地方建立困難老人、高齡老人津貼制度，推動老年福利由救助型向普惠型發展。
⑥建立有效的農村社會保障的績效評估機制。“無論采取何種標準，在傳統的行政模式中，績效管理都是欠缺的”。而服務型政府的建設，必然要求建立一套長久有效的政府績效評估機制。所以農村社會保障政策的實施，也必須用有效的績效評估機制來檢驗其落實的效果。這就包括對農村社會保障的基金管理、社保基金分級運營的核算管理機制和農村社會保障的隊伍建設等方面的評估。
1 完善農民工社保檔案管理的意義
社會保險檔案全面反映了參保人履行繳費義務，享受社保待遇的真實情況。管好用好社保檔案，既能促進勞動者合理、有序、良性流動，又能有效解決勞動者由“單位人”向“社會人”的過渡。在檔案機構、社保機構指導下，以用工單位為主體建立健全農民工的社保檔案管理體系，其積極意義主要體現為：
1.1 優化社會管理，為政府科學決策提供參考。農民工社保檔案作為民生檔案的重要組成部分，是黨和政府保障民生、改善民生的很好幫手。依法為農民工繳納社會保險并做好社保檔案的建檔、管理工作，是用工單位的義務和責任。做好這項工作，有利于維護黨和政府的威信，有利于維護公民權益，有利于維護社會穩定，促進社會主義和諧社會建設。
建立健全農民工社會保險檔案，不僅可為用工單位的決策管理提供科學依據，同時還可為政府相關部門的政治決策、經濟決策等提供依據，用第一手資料為優化社會管理、促進社會穩定、完善社會保障體系、規范人力資源管理等工作服務，確保黨和國家的惠民政策得到具體落實。
1.2 切實保護農民工的合法權益。民生檔案作為人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的原始記錄，作為維護群眾權益的原始憑證，發揮了獨特而又不可替代的作用。僅就維護農民工的社保權益而言，我國的《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》以及相關法規和政策，為與各種所有制企業、事業單位、行政單位建立勞動關系的農民工參加社會保險掃清了政策障礙，使其可以和“城市人”、“單位在編人員”等一樣依法參保并享受相關待遇，但在實踐中由于農民工的就業具有流動性、短期性等特點，即便他們參加了社保，在從開始繳費到享受待遇的漫長過程中通常也會遭遇很多變數，比如，如果參保人一旦跨統籌地區轉移到其他地區就業，就可能遇到社保關系轉移接續難、不能及時享受參保待遇等問題。再比如，人社部門計發養老金待遇時會嚴格審核參保人的年齡，由于農民工沒有人事檔案，而不少農村對戶口本、身份證的管理水平不高，容易導致參保農民工社保登記表、身份證上的年齡不符。更有甚者，這兩者都和參保人的實際年齡不符，直接影響參保人享受待遇或者導致待遇縮水。而且，大部分農民工文化程度不高，平時不太注意保存勞動合同、工資條等物品，當其社保權益受損需要和用工單位、社保經保機構對簿公堂時往往舉證無力。由此可見，建立健全翔實、完整的農民工社保檔案，不僅便于其社保關系的轉移接續、社保待遇的及時足額兌現，還有利于其依法維權，是把好事做實、切實保護農民工權益的重要舉措。
1.3 保護用工單位的合法權益。從用工單位角度看，建立健全農民工社保檔案，首先，充分體現了對勞動者合法權益的尊重，是平等對待各種身份勞動者的表現，可以顯著增強農民工的歸屬感、安全感，是一種特別有效的人才激勵機制。其次，能夠有效降低因為社保繳納和管理所引發的法律風險、道德風險、經濟風險。如今，勞動者依法維權的意識普遍增強，我國的勞動立法傾向于對勞動者的保護，在舉證責任分配方面特別規定了“因用人單位作出的開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定而發生的勞動爭議，用人單位負舉證責任”，農民工因為社保問題與用工單位對簿公堂的案例也越來越多，有些用工單位因為人事管理混亂而不能舉出對己有利的證據，最終只能按法律規定承擔不利后果。如果用工單位及時建立起農民工檔案或者農民工社保檔案，做到有檔可查，情形可能大不一樣。
1.4 為建立覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度做好基礎性工作。日前，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，人社部有關負責人就《意見》答記者問時明確指出：“對于農民工這樣的城鄉流動就業群體，應積極引導其參加城鎮職工基本養老保險，這既是使用農民工的單位的法定義務，同時也有利于這一群體將來獲得更高水平的保障。”可以預計，未來參加城鎮職工基本養老保險的農民工會越來越多，需要跨統籌地區轉移接續的農民工參保人員也會越來越多，用工單位建立健全農民工社保檔案意義重大，是在為建立覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度做好基礎性工作。
2 農民工社保檔案建設中存在的主要問題
2.1 用工單位存在觀念誤區。城鄉二元結構是農民工問題的體制性根源，城市人口和農村人口在戶籍、教育、勞動就業、醫療、社會保障等方面待遇差別顯著。這種差別在建檔管理方面體現得也很明顯，至今還很少有地方或單位真正重視農民檔案、農民工檔案的建設和管理。我國的用工單位長期以來對勞動者實行的主要是身份管理，而不是崗位管理。對農民工這一體制外的特殊群體的社保檔案，用工單位的普遍觀點是“由社保部門建檔管理就可以了”。甚至認為農民工是“二等公民”，單位為其繳納社保已是天大的恩賜，無須再花費人力物力為其建立體制內人員才有的檔案。還有些用工單位認為農民工流動性強，信息素養不強，更換工作時或者不會帶走社保檔案，或者新單位不愿意接收其社保檔案。即便本單位為其建立了檔案，最終也可能變成“死檔”，建檔不建檔結果都一樣。在一些檔案工作者心目中，“重事輕人”、“重典型人物輕普通人物”等傳統檔案觀念還大行其道，導致對農民工檔案這一重要民生檔案內容的輕視。
2.2 制度環境不健全。檔案管理是一項法制性、政策性很強的工作，目前對農民工的社保檔案尚缺乏規范的制度和統一的國家標準。比如，我國企業對職工檔案的管理，目前執行的還是原勞動部、國家檔案局于1992年6月出臺的《企業職工檔案管理工作規定》，條款本身就很原則、籠統，加之中國經濟社會發生滄桑巨變，導致用工單位無法套用該《規定》來規范農民工檔案管理。農民工雖是“流動人員”，但顯然又不是《流動人員人事檔案管理暫行規定》的調整對象。為順應新形勢的需要，一些省市近年來相繼出臺了有關農民工檔案的地方性規定，但規制力比較有限。
3 對完善農民工社保檔案管理的建議
如今，國家正在大力推進城鄉一體化發展，制約農民、農民工平等享受“國民待遇”的城鄉二元結構正在逐步瓦解，保障農民工合法權益被提到了前所未有的高度。筆者認為，改進和加強對農民工社保檔案的管理，是保障農民工合法權益的題中應有之義。
據人社部統計，到2013年年末我國已有農民工2.69億人。要從根本上完善對這一龐大人群的社會管理和社會服務，提高管理和服務的績效，筆者認為當務之急是要建立起完整的農民工檔案，而社保信息是農民工檔案的一個組成部分。
3.1 構建全面系統的農民工檔案管理制度。公共項目管理績效改善實際上是一個管理技術創新和制度創新相結合的過程。從制度環境剖析，我國目前尚未建立國家層級的有關農民工檔案問題的制度措施，一些省市的地方性制度雖然強調要做好這項工作，但缺乏相應的強制措施和具體要求。為此筆者建議，有關部門應通過修改《企業職工檔案管理工作規定》、《流動人員人事檔案管理暫行規定》等規章，將農民工列為調整對象，明確農民工檔案的建檔內容、管理標準、管理模式以及信息分享規則，以便有針對性地指導、規范用工單位等的工作，使農民工檔案的管理納入制度化、規范化的軌道。待條件成熟，可由國家檔案局會同農業部、人社部等部委出臺專門的農民工檔案管理辦法，更好方便農民工自由就業，維護其合法權益。
3.2 創新農民工檔案管理模式。由于缺乏統一規定，農民工檔案多頭分散管理的狀況非常明顯，據筆者調查，人社部門、工會、用工單位、鄉鎮街道政府及其勞務派遣公司手上都保存有農民工檔案，基本上處于“誰建檔，誰保管”的無序狀態，造成了管理混亂、可信度差、使用率低的局面。筆者認為，農民工檔案應歸口于人社部門下屬的人才交流中心集中管理，這樣做的優點是查詢、使用方便；而且由于是具有政府背景的第三方托管，其檔案的可信度、權威性都較高，農民工用來從事維權等活動時具有較強的法律效力。
目前我國農民工檔案管理的監管體系不健全，檔案行政管理部門對農民工檔案管理工作重視程度不夠，業務指導力度不大，各立檔主體和管理部門之間溝通交流較少，缺乏統一的管理標準和監管規范，亟須通過制度創新、管理創新來改進。
3.3 完善農民工社保檔案的建檔內容。從一些地區和單位已經建立起來的農民工檔案來看，在建檔內容、標準、數據格式、歸檔范圍、管理模式等方面缺乏統一標準，主觀性、隨意性強，信息共享不暢通。根據檔案法等的規定，結合農民工就業的實際，筆者認為其社保檔案應至少包括如下建檔內容：
（1）勞動合同。勞動合同是勞資雙方確立勞動關系、明確彼此權利和義務的重要憑證，也是用人單位為農民工辦理社會保險的法定依據。完整的勞動合同應明確約定合同期限、工作內容和工作地點、工作時間和休息休假、勞動報酬、社會保險、勞動保護、勞動條件和職業危害防護等法定條款，是勞動者維護合法權益的重要法律依據。
（2）社會保險個人信息登記表。按照社保經辦部門的規定，首次參加社會保險者要填寫統一印制的社會保險個人信息登記表。社保經辦機構將所填信息錄入系統，建立參保人賬戶，所以參保人要認真、準確地填寫這份表格。用工單位最好能將這份表格復印下來裝進員工檔案保存。
（3）社會保險權益記錄。按照《社會保險法》規定，依法繳納社會保險費的用人單位和個人有權查詢繳費記錄、個人權益記錄。不少農民工不注意權益記錄查詢和查詢清單的保存，用人單位應幫其做好這項工作，并將權益記錄定期體現于檔案記載。
（4）做好工傷保險、失業保險待遇記載。如果參保農民工有過享受工傷保險、失業保險待遇的情形，其檔案中應做好詳細記載。
