發布時間：2022-03-16 11:03:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇城鄉建設論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、引言
隨著城鎮經濟發展和土地管理制度的日益嚴格，城鎮化所需要的建設用地指標越來越緊張，城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，無疑對當前城鎮建設用地緊張狀況起到了一定的緩解作用，但各地在運用城鄉建設用地增減掛鉤政策中也表現出一定的盲目性、隨意性、無序性。雖然對不規范的城鄉建設用地增減掛鉤清理工作已告一段落，但各地在運用掛鉤政策時，不考慮農村實際狀況盲目開展掛鉤試點工作，將獲取城鎮建設用地指標置于首位，使得掛鉤項目實施規劃方案在后期實施過程中反復修改、掛鉤項目區位置反復調整，項目整體實施效果不理想等現實問題。
筆者認為產生這些問題的根源在于，掛鉤項目實施規方案編制的前期沒有對項目適宜性進行深入分析，沒有將掛鉤項目區放在最適宜開展拆舊建新的區域。因此，如何科學合理的選擇掛鉤項目區就成了掛鉤項目實施的首要問題。筆者結合參與完成的西安市高陵縣等周邊區縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作實踐與經驗，從掛鉤項目開展應具備的條件、典型掛鉤項目的特點及掛鉤項目適宜區分析，為掛鉤項目前期研究和最終確定掛鉤項目區提供依據。
二、開展掛鉤試點項目應具備的條件
筆者結合參與完成的西安市高陵縣、戶縣、閻良區、長安區等周邊區縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作實踐與經驗，總結開展掛鉤試點項目應重點具備以下條件：
（一）農村建設用地整理復墾潛力較大
農村建設用地整理復墾增加耕地的潛力是開展掛鉤項目的前提和依據。因為，某一區域土地整理復墾潛力越大，其整理復墾為耕地的面積就越大，扣除村民安置所需用地后，騰挪的建設用地指標就越多。相反，若某一區域土地整理復墾潛力越小，那么村莊整理復墾為耕地的面積就越小，建新安置地塊面積和拆舊村民原占用面積相差越小，農村居民點用地并沒有減少，土地利用結構和集約度也沒有提升，僅是改變農民的居住方式，而沒有從根本上優化其生產、生活模式，也就無法體現城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的初衷。所以，對于農村建設用地整理復墾增加耕地潛力較大的區域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。
（二）復墾耕地預期質量能夠達到耕地占用與補充之間的質量平衡
一般來說，對于自然條件地質狀況適宜、新覆土有機含量高、農田水利設施齊全的區域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。如陜西省高陵縣通遠鎮杜家村周圍有涇惠南一干渠、涇惠四支渠等農田水利設施，同時拆舊地塊地勢平坦，周圍新覆土有機含量高，復墾耕地質量預期較高，適宜作為掛鉤項目區。相反，處于地質洪澇災害多發地帶、風景名勝及自然保護區、重要水源保護地的偏遠村莊，不適宜復墾為耕地，或者說即使復墾為耕地也不利于規模經營和耕地效益的發揮，均不適宜作為掛鉤項目區。如陜西省周至縣九峰鄉耿峪村位于耿峪溝風景旅游區和秦嶺國家植物園范圍內，這部分村莊農民搬遷應與生態脆弱區等生態建設工程相結合進行，不宜進行“退宅還耕”，而宜進行“退宅還林”。
（三）農民拆舊建新積極性較高
城鄉建設用地增減掛鉤工作應該考慮，百姓形成了特定的文化、生活習俗的地方，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環境，是否有經濟條件改變居住方式。如果掛鉤項目拆舊區農民拆舊建新積極性不高，強行開展不利于推動城鄉統籌發展，且有可能引發嚴重的社會問題。若在掛鉤項目實施過程中，尤其是在項目開展前期，對農民拆舊建新的意愿做充分的調查了解，在實施過程中對補償措施、補償標準、安置方式等充分征詢被拆遷農民意見并予以考慮，那么掛鉤項目在后期實施時就會相對平穩順利。因此，對于農民拆舊建新積極性高的區域適宜作為掛鉤項目區，反之則不適宜。
（四）掛鉤運作模式合理
掛鉤運作模式是掛鉤項目后期順利實施的保障。掛鉤運作模式主要有三種，一是政府主導型運作模式，這種模式的特點是以政府為主，需要強大的經濟實力來支撐；二是市場主導型運作模式，這種模式是以市場為主，政府引導、協調、規范和服務，能夠多渠道籌集資金，改變一些地方有資源但無資金的現象；三是農村集體自主型運作模式，這種模式由集體土地所有者運作，公共參與性較強，資金籌集方式可以實現多元化，可以充分發揮農民自身的積極性。總之，每種運作模式都有其自身的優缺點，各區縣在開展掛鉤項目時應結合當地特點，采取適宜的掛鉤運作模式以保障掛鉤項目順利推行。
（五）拆舊區整理復墾所需資金能夠落實
掛鉤政策要求，“掛鉤周轉指標應在規定時間內用拆舊地塊復墾新增耕地面積歸還，同時，陜西省國土資源廳每年會依據指標歸還計劃，每年年底對全省各試點縣（市、區）掛鉤周轉指標歸還情況開展年度考核。所以，落實拆舊區土地整理復墾資金是掛鉤項目實施中的關鍵環節，資金是否到位，將直接影響項目能否順利推進，進而影響掛鉤周轉指標的如期歸還。因此，對于拆舊區整理復墾資金難以落實的區域不適宜開展掛鉤項目。
（六）符合土地利用總體規劃要求
掛鉤項目拆舊區首先應在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界范圍之外。因為規劃城鎮建設用地規模邊界范圍內的村莊在規劃期內絕大部分會完全轉換為城鎮建設用地，尤其在城市中心區位條件優越的村莊，復耕的處理方式不符合城市總體規劃用地布局，亦不能發揮該地區土地的最佳效益。
三、適宜度較高增減掛鉤項目區特點分析――以陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤項目區為例
由我公司承擔的陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤試點項目被認為是開展掛鉤項目適宜度較高的試點區域。本文以此為案例，分析開展掛鉤試點項目所需具備的條件在實際中的應用。
（一）基本情況
東樊村是典型的關中農村，位于高陵縣東部，包括4個分散的自然村。全村共1609人421戶，村莊面積32.13公頃，戶均占地面積1.14畝；村民房屋總面積8.2萬m2，戶均195m2。該村“空心化”嚴重，且布局零亂，90%的房屋是磚混結構，所有房屋均沒有節能環保設施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同時，東樊村遠離高陵縣城，自身不具備城中村改造的能力。
（二）適宜性分析
1. 東樊村村莊整理復墾潛力大，且復耕后耕地預期質量較高。經過摸底調查，東樊村全村421戶1609人，村莊用地面積32.13畝，戶均占地1.14畝。按照《高陵縣農村新社區布局規劃》，東樊新社區規劃戶均宅基地0.44畝，綜合考慮新分戶和進縣城安置后，東樊村農村居民點整理復墾潛力為20.13公頃，土地節約率達到62.6%，農村居民點整理復墾潛力大。
2. 群眾支持，社會可接受性較高。高陵縣政府在開展掛鉤試點工作前期，堅持讓農民了解、請農民參與、由農民決策的路線，進村入戶宣傳，與群眾反復討論，所制定的掛鉤項目區實施規劃滿足群眾需求，得到群眾的廣泛支持。因而在該地區開展掛鉤社會阻力相對較小，具有較好的社會可行性。
3. 政府主導。高陵縣東樊村增減掛鉤項目，采取“政策撬動、政府推動、市場拉動和群眾互動”的方式，由高陵縣人民政府組織協調，高陵縣國土資源局負責編制掛鉤規劃設計、籌措資金、監督安置工程執行情況。這種運作模式以行政手段為主，統一由政府安排，資金投入以政府投入為主，項目申請到竣工驗收，以及掛鉤周轉指標的使用均由政府來控制，從而確保保障掛鉤項目的高效實施。
（三）項目實施效果
2010年11月5日，國土資源部部長徐紹史考察高陵縣城鄉建設用地增減掛鉤工作，對東樊村安置新社區建設十分贊賞，他說，新社區保留了農耕文明的印記和關中民俗文化特色，設計風格豐富多彩，值得推廣借鑒。具體實施效果如下：
1. 城鄉用地結構更加優化。增減掛鉤項目的實施，東樊村耕地面積則由152.07公頃增加到172.20公頃，新增耕地20.13公頃，農村集體建設用地由32.13公頃減少到12.00公頃、戶均建設用地由1.14畝減少到0.44畝、土地節約率達到62.6%。增減之間，既保障了耕地總量不變，又使城鄉土地資源得到優化配置。
2. 群眾財產有所增加。通過此次掛鉤項目的實施，東樊村戶均資產由7.36萬元，增加到每戶25萬元，凈增加17.64萬元。
3. 群眾生活條件得到了較大改善。東樊村新社區配有活動廣場、公共服務設施、綠地、排水等設施，建設采用節能環保的新材料，外墻使用保溫新工藝，為每戶配套建設了沼氣池、抗震等設施。同時，新社區配有獨立的養殖小區，使得社區干凈整潔，并保留了農耕文明的印記和關中民俗文化特色。
4. 農村產業趨于規模化經營。東樊村新社區建設了2公頃的現代養殖小區，實現傳統養殖業向規模化養殖的改變。此外，村莊布局的改變加快了土地流轉進程，為建設現代農業示范區及農業規模化經營創造了條件。
四、增減掛鉤項目實施應注意的問題
通過在實踐中對增減掛鉤項目適宜區的總結分析，筆者認為，地方政府在應用城鄉建設用地增減掛鉤政策時，以及增減掛鉤項目實施過程中，應注意兩個方面的問題：
（一）增減掛鉤項目開展不可急功近利
城鎮化發展需要建設用地，城鄉建設用地增減掛鉤項目能夠解決地方經濟發展用地指標，正是在這種錯誤的導向下，各地方政府紛紛開展“掛鉤運動”，在掛鉤項目實施過程中，不考慮村莊的實際狀況，盲目“撤村圈地”、草率地確定項目試點區域，并將獲取新增建設用地指標置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“掛鉤運動”中泯滅，村莊變為單調、統一的居住小區。種種盲目開展增減掛鉤項目的做法，使得后期實施過程中產生嚴重的后果。因此，未碚策執行者需要明白，城鎮化是長期趨勢，決不能將長期趨勢當成短期任務借增減掛鉤政策助力。通過增減掛鉤政策應該實現農村建設用地適度集約利用，增加耕地面積，提高耕地質量，而不是單純地將農村建設用地指標拿到城市來用。同時，納入增減掛鉤項目區范圍內的用地必須符合土地利用總體規劃，且列入年度土地利用計劃管理，并在優先滿足農村集體建設用地后，才考慮城鎮建設發展的需要，從而帶動農村地區的社會經濟發展。
（二）增減掛鉤項目開展亦不可因噎廢食
自各地開展增減掛鉤試點工作以來，盡管個別地方政府在確定掛鉤項目拆舊建新區域時，未統籌當地城鎮和新農村發展建設，過分追求建設用地指標，預留農村發展用地比例偏低；少數地方擅自擴大增減掛鉤試點范圍或在試點區域外自行批準開展建設用地置換。但是，中央政府在這個時期推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，根本目的，一是通過政策手段改變舊有的增量擴張型城鎮化模式，在保證城市滿足經濟建設需求的同時，實現農村協同發展；二是“以農村建農村”，充分、有效地盤活農村土地資源。總之，增減掛鉤政策立意為善，試圖解決的仍是農村地區長遠發展的問題 ，值得推行。
總之，各區縣在開展掛鉤項目前，應當結合當地農村實際情況，充分論證選擇和確定最適宜作為掛鉤項目拆舊建新的區域，最大程度地規避項目實施過程中可能產生的各種風險。而不僅僅是規劃在一個很短的期限內，將區域內農村“大變樣”，農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。
（作者單位：陜西華地勘察設計咨詢有限公司）
摘 要：我國存在城鄉建設用地的二元結構，城市新增建設用地必須通過征地才能取得，這一制度安排導致了一些問題，需要進行改革。在立法上應統一城鄉建設用地使用權的內涵、性質和流轉限制，奠定統一流轉的立法基礎;保障集體土地權利自由，推動城鄉建設用地使用權接軌，統一規范城鄉建設用地使用權的設立方式、流轉方式、流轉程序、流轉期限、流轉登記等，實現同地、同權的統一流轉;完善城鄉建設用地使用權統一流轉的立法，處理好土地政策與法律制度銜接。
關鍵詞：城鄉統一建設用地市場;土地利用規劃;土地流轉制度;二元結構
一、我國現行城鄉建設用地的二元結構
（一）我國土地制度安排造成了城鄉建設用地的二元結構
土地征用制度 ：城市的擴張與城鄉建設用地二元結構矛盾的協調。隨著我國經濟的發展和工業化與城市化加速推進，要求擴大城市區域，城市建設用地的需求量大增。除了提高城市存量土地的利用率外，還必須要有許多農村集體土地轉化為城市建設用地，才能滿足工業化與城市化的發展要求。而我國城鄉建設用地的二元結構又決定了農民不能將農村集體建設用地出讓給城市建設用地需求者，更不能將農用地自主轉化為城市建設用地。因此，工業化與城市化的擴張與城鄉建設用地的二元結構產生了矛盾，而土地征用制度則為這種矛盾提供了協調的辦法。
《土地管理法》 第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一規定為地方政府征收農民集體土地并把土地變為國有土地提供了法律依據，地方政府以“公共利益”的名義將農民集體土地征收歸為國有土地后，再將土地出讓給城市建設用地需求者，滿足工業化和城市化的用地需求[1]。
（二） 我國城鄉建設用地二元結構的制度安排與現實經濟運行的矛盾
隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展，城鄉一體化進程不斷加快，城鄉間的生產要素流動速度也不斷加快。 而作為最基本的生產要素之一的土地，在城鄉一體化進程中，也必然要求加入城市化與工業化的進程中，并創造出經濟效益。一方面，現實經濟生活中存在著大量的集體建設用地的潛在供給。我國工業化快速發展需要大量的勞動力，加之長期以來農業的低收益，使得大量農村勞動力離開了土地，從事工商業勞動;許多農村戶籍的大學生，通過自身的努力，留在了城市工作。他們中的許多人在城市中購置了房產，在城市定居，實現了“農轉非”。 而按現行的土地使用制度，他們在農村中還享有一塊宅基地的權利，形成了集體建設用地的潛在供o。另一方面，現實經濟生活中存在大量的集體建設用地的需求。隨著城市房地產價格的一路上漲，企業在城市生產經營的成本大大增加，而農村的土地由于資產的屬性無法顯現，使用農村土地的成本大大低于使用城市土地的成本。因此，出于用地成本的考慮，企業都有將廠址設置在郊區或者農村的意愿。另外，城市房地產價格的高漲，使得城市中低收入者無法支付高額房價，許多人將目光投向了城郊地區。 近幾年來各地不斷興建的“小產權房”就是一個例證。
我國現有的城鄉建設用地呈現出典型的二元結構，法律禁止農民將集體所有的土地（包括集體建設用地）使用權出讓、出租或者轉讓用于非農建設，城市建設用地只能使用國有土地，要在空間上擴展城市建設用地，只能通過土地征收制度[2]。這種制度安排與現實的經濟運行產生了較大的矛盾，并且產生了一些不可避免的問題，不利于社會主義和諧社會的構建和城鄉發展的統籌。
二、城鄉建設用地二元結構所導致的問題
我國現行的城鄉建設用地的二元制度，存在一些弊端，引發了一系列問題。
（一）集體建設用地資產屬性無法顯現，損害了農民的權益
土地的資產屬性是指土地的物質實體能為人類所用，并且這種使用能給使用者帶來經濟利益[3]。因此，土地資源的使用價值是土地資產的物質承擔者，土地資產實際上就是土地所能提供的“利潤”，而土地價格則是這種“利潤”的資本化。在我國現階段，同量資本投入農業的收益率大大低于工商業的收益率。因此，同樣土地用于農業生產所能提供的收益大大低于用于工商業生產所能提供的收益。政府將農民集體土地（包括集體建設用地）征收為國有并出讓給工商業企業，農民集體土地從農用地轉化為非農建設用地過程中，土地資產產生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農民不相關。因此，城鄉建設用地二元結構的制度安排，地損害了農民的權益，使得集體建設用地的資產屬性無法顯現。
（二）影響政府對土地市場的宏觀調控能力
我國政府對土地市場的宏觀調控主要是通過土地利用總體規劃和城市規劃來進行的，對建設用地實行總量控制和年度計劃管理。然而，市場上存在著大量的農民集體建設用地的需求者和供給者，在經濟利益的驅動下，必然會發生許多隱性的集體建設用地的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，只能私下進行，政府對這部分交易無法進行有效監管，無法獲得準確的交易數據，容易造成建設用地數量超過年度計劃，造成建設用地供應總量失控。另外，由于政府無法對這部分交易進行有效監管，政府難以審核該土地利用是否符合土地利用總體規劃，容易造成土地利用規劃遭到破壞，土地利用混亂。無論是建設用地數量失控，還是土地利用總體規劃遭到破壞，都會削弱政府對土地市場的宏觀調控能力，擾亂我國土地市場的秩序。
（三）對耕地保護政策的貫徹落實造成較大的壓力
我國人多地少，糧食自給壓力巨大，要保證國家的糧食安全，必須實行嚴格的耕地保護政策。在城鄉建設用地二元結構的制度安排下，農民不能將集體土地的使用權（包括集體建設用地）出讓用于非農建設，城市建設也不能直接使用農民集體的土地。而城市化與工業化過程中客觀地要求必須增加城市建設用地，唯一的解決辦法就是由地方政府以“公共利益”的名義進行征地。在對農民進行征地補償以及出讓所征土地用于城市建設這一過程中，地方政府有著巨大的利益空間。于是一些地方政府不計征地的社會成本，爭相征地設置開發區、大學城等項目，大量占用耕地，使耕地數量在短短數年內銳減，對耕地保護政策的貫徹落實造成了較大的壓力[4]。
（四）不利于資源的優化配置，大量集體建設用地低效率利用
從前文的分析可以看出，我國存在著大量的農民集體建設用地的供給者與需求者。然而我國實行的城鄉建設用地二元結構的制度安排直接阻礙了集體建設用地市場的發展。由于集體建設用地的使用權不能出讓、出租或者轉讓用于非農建設，不能合法地進入城市土地市場，于是已經在城市定居的農民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調整、農村公共服務機構的調整而產生的大量的集體建設用地也只能閑置。這些集體建設用地的閑置，造成土地資源的浪費，因此，城鄉建設用地二元結構不利于土地資源的優化配置，是一種低效率的制度。
三、建立城鄉統一建設用地市場的設想
城鄉建設用地二元結構制度安排下的土地征用制度，使我國低成本推進了工業化和城市化的快速發展。然而這一制度安排卻阻礙了社會主義市場經濟的健康發展，為社會和諧發展埋下了安全隱患，在構建社會主義和諧社會和統籌城鄉經濟發展的大背景下，有必要對該制度進行改革。黨的十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”為我們指明了改革的基本方向。從長期來看，要以城鄉統一的建設用地市場取代城鄉建設用地二元結構。
（一）基本原則
第一，必須遵循漸進性原則。從空間上和經濟發展的實際情況看，由于我國各地區經濟發展不平衡，各地區對建設用地的供需情況各異，不能武斷地允許農民將集體建設用地直接轉化為城市建設用地，而應該在集體建設用地供需強烈的城鄉結合部率先開展試點，并逐步向更廣的地區逐步推進。第二，在市場準入以及待遇上遵循平等性原則。要改變目前根據土地所有制和使用者身份實行不同的管理制度的情況。在市場準入方面，應以土地利用總體規劃為標準，實行統一的建設用地供給政策[5]。在市場準入上實現集體土地與國有土地的平等的同時，還要在待遇上實現二者的平等。建設用地進入市場流轉， 集體建設用地與國有土地必須在土地稅收、相關稅費以及土地增值收益的分配上實行統一的標準，待遇上實行平等對待。第三，必須實行統一監管。建立城鄉統一建設用地市場，允許集體建設用地進入城市土地市場并逐步s小政府征地的范圍，必須以科學合理的土地利用總體規劃的編制為前提。
（二）逐步建立城鄉統一建設用地市場的粗略設想
在城鄉建設用地二元結構的制度安排下，農民集體建設用地的使用權不能出讓、出租或者轉讓用于非農建設，工業化與城市化的擴展需要新增建設用地，唯一的解決辦法就是通過征地制度，由政府將農民集體土地征收為國有，改變所有權性質，再出讓用于非農建設。因此，建立城鄉統一建設用地市場，必須與征地制度的改革配套進行。建立統一的城鄉建設用地市場有賴于統一的城鄉土地利用規劃的編制。政府首先應當編制科學合理的城鄉土地利用規劃并逐漸縮小征地的范圍，最終將征地嚴格限定在“公共利益”的范圍內。依據統一的城鄉土地利用規劃，確定并登記符合規劃的建設用地的范圍，進行入市資格的審核。獲得入市資格的農民集體土地與國有土地可以依法并根據各個地塊以及所有者的意愿等實際情況與用地單位協商交易的方式、條件以及其他合同條款。在交易過程中，政府要綜合運用法律、經濟等手段對土地市場進行科學合理的宏觀調控[6]。
（三） 建立城鄉統一建設用地市場必須先解決的幾個問題
在城鄉建設用地二元結構的基礎上建立城鄉統一建設用地市場，有幾個關鍵的問題要解決，否則無法真正實現城鄉建設用地市場的統一。第一， 要編制科學合理的城鄉土地利用總體規劃，這是建立城鄉統一建設用地市場的前提。只有確定各類土地的用途，才能明確哪些土地可以進入建設用地市場進行流轉，政府才能進行有效的監管，否則必然造成農民一哄而上將集體土地轉化為建設用地，對耕地保護政策造成較大的威脅。第二，要明確界定“公共利益”的范圍，縮小征地范圍，這是建立城鄉統一建設用地市場的保證。沒有明確的“公共利益”的范圍，就無法對政府的征地行為進行有效的約束，政府可以借著各種名目進行征地，造成對城鄉統一建設用地市場的干擾和破壞。第三，要明確農村集體土地的所有權主體。明確的所有權主體是培養市場交易主體的前提，是市場交易順利進行的保證。所有權主體的混亂，容易導致各種糾紛的產生，甚至導致刑事案件的發生，不利于城鄉統一建設用地市場的良性發展，也不利于社會的和諧與穩定。
摘要：指出了增減掛鉤政策的意義和作用,從科學統籌、權益維護兩方面探討了城鄉建設用地增減掛鉤工作規劃,分析了增減掛鉤試點工作存在的問題,并提出了相應的對策與建設。
關鍵詞：城鄉建設；增減掛鉤；問題
作者簡介：王瑞豐（1969―）,男,山東廣饒人,工程師,主要從事土地規劃、土地利用等管理方面工作。
1 引言
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區,通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》是針對我國經濟社會發展和土地利用的一項制度創新,它提高了集體建設用地利用率,拓展了發展空間,通過科學實施“掛鉤”試點項目,不僅緩解了用地壓力,促進了經濟發展,而且有力地支持了新農村建設,走出了一條依法管地、科學用地、和諧發展的新路子,加速了新農村建設,促進了城鄉一體化發展。
2 增減掛鉤政策的意義和作用
當前我們面臨新增建設用地規模指標和計劃指標不足的雙重壓力。通過增減掛鉤項目,既可以有效緩解土地利用規劃、計劃雙重指標不足帶來的新增建設用地制約問題,又能適當聚集城鎮人口,有力支持扎實推進城鎮化建設。隨著工業化、城鎮化和新農村建設的推進,城鄉建設用地供需矛盾日益突出,耕地保護壓力不斷加大。從20世紀90年代后期開始,一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法,盤活存量建設用地,解決城鎮和工業園區建設用地不足。
城鄉建設用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大土地政策措施,是解決當前保障發展與保護耕地矛盾的有效途徑,也是推進新農村建設,統籌城鄉發展的重要手段。增減掛鉤是推動新農村建設,改善城鄉二元結構,促進城鄉一體化發展的重要手段;是促進土地節約利用,實行建設性的保護,提高保障發展和保護資源能力的有效途徑;是推動土地管理制度改革,實現土地從資源管理向資源、資產、資本三位一體管理轉變的重要推手;是緩解當前及今后工業化、城鎮化加快發展的土地用地供需矛盾,促進城鄉一體化建設和經濟社會全面協調可持續發展的有效手段。
3 城鄉建設用地增減掛鉤工作規劃
3.1 規劃統籌
為了科學規劃、統籌安排、整體推進,試點市、縣應當依據土地利用總體規劃,編制土地綜合整治規劃,明確城鄉建設用地增減掛鉤布局安排,統籌安排掛鉤試點工作。同時依據土地綜合整治規劃,編制掛鉤項目區實施規劃,合理確定城鎮建設用地增加和農村建設用地復墾規模、范圍和布局。要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題,以掛鉤為平臺和抓手,綜合推進各方面工作,實現土地利用節約集約,耕地資源有效保護、農民生活切實提高,城鄉建設協調共榮。
（1）與耕地保護、基本農田建設和節約集約用地相結合。通過規劃,合理確定拆除、保留和擴大的村莊規模和范圍,提高土地集約利用水平;提出農村土地綜合整治、通過開展掛鉤工作,有效推進耕地保護和基本農田建設。
（2）與相關產業發展相結合。通過規劃,統籌安排農村特色產業,鄉村旅游業等相關產業,將引導農民適當集中居住、開展農村土地綜合整治與發展農村相關產業充分結合起來,促進當地經濟發展,提供有效地就業崗位,提高農民收入水平,為農民集中居住提供支持。
（3）與社會主義新農村建設相結合。要將掛鉤工作與當地新農村建設結合起來,通過規劃,做好公共交通、供水供電、垃圾處理等城鄉基礎設施的銜接;做好教育、醫療、文化、衛生等公共服務配套設施的銜接,推動城市基礎設施向農村延伸、城市社會事業向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射,促進城鄉一體發展。
選擇掛鉤試點項目區時,要注意先宜后難,量力而行。各地農村經濟社會發展、城鎮化進程、風俗習慣、自然環境等都存在著極大的差別。因此,開展增減掛鉤,引導農民集中居住,應充分考慮農村工業化、城鎮化水平,城鎮合理布局,鄉土特色等,因地制宜地推進。要綜合考慮農村建設用地整理潛力、經濟社會發展水平、資金投入能力、鎮村規劃實施進度,特別是老百姓的生產生活基礎及思想認識程度等實際情況量力而行,一是要選擇切合實際的安置模式。根據當地實際情況,按照方便生產生活的要求,選擇農民安置方式。二是要保持當地固有的鄉土風貌。村莊規劃建設應該體現多樣性,充分保持當地農村的自然形態和人文風情,形成當地村莊布局特色和建筑特色。三是要注意對古村落和人文傳統的保護。
3.2 維護權益
（1）掛鉤工作必須充分尊重農民意愿,保護農民的合法權益,保障農民的知情權。增減掛鉤涉及到千家萬戶農民的切身利益,必須讓廣大農民了解相關政策,保證農民事情全過程的知情權和參與權。掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證,充分聽取當地農民的意見;掛鉤工作實施過程中,設計農用地或建設用地調整、互換,也要征得農民的同意。
（2）保護農民的合法利益。在拆遷補償上,要合理評估農民宅基地及房屋價值,并給予合理補償,優惠供應安置房;在土地權益保護上,舊村莊整理復墾的耕地,應有原農村集體經營,節約的建設用地調劑使用獲得級差收益,應主要用于支持集體發展生產和農民改善生活條件;要防止以掛鉤為名,隨意收回或調整農民土地承包經營權。
（3）在就業安置上,要做好搬遷農民的職業技能培訓,增強搬遷農民的持續就業能力。
4 增減掛鉤試點工作存在的問題
4.1 農民被“城鎮化”
為了發展中心城鎮,吸引農民進城,借增減掛鉤之際,將被拆遷農民集中安置在中心城鎮,實行城鎮居民化管理,但在就業、這會保障、醫療等方面無法提供與城鎮居民同等的公共服務,結果安家不能安身,出現新的社會矛盾和問題。
4.2 生活方式改變帶來生產方式的問題
幾十平方公里建一個中心村（鎮）,大量農民在中心村（鎮）過度安置,遠離了生產地。在以家庭承包經營為主、農業生產社會化分工尚不發達的情況下,沒有統籌協調組織,加之農村輕壯勞力大量外出打工,更是增加了農民生產的成本和勞動強度,最后會遭到群眾的反對。
4.3 增減掛鉤變形
擅自擴大試點規模,擴大試點內容,如果不注意加強試點工作的引導,不注意加強規范和監督,一些地區就可能借增減掛鉤之際,借新農村建設之名,擴大增減掛鉤的內容,多建拆遷安置房,按商品房對外銷售,或進行些其他建設,破壞了增減掛鉤的初衷。
5 加強增減掛鉤工作的對策與建議
（1）針對增減掛鉤已經暴露出的和可能出現的問題,要進一步完善制度,深化改革,創新措施。目前除了安置拆遷農民用房和一些公共服務需要一部分用地外,其余整理出的用地指標幾乎全部用作工業和城市發展用地。從現在開展增減掛鉤的地區來看,算經濟賬不僅完全可行而且有余,如果將其整理出的用地指標不是全部用作建設發展用地,規定將其中的10%或20%變成耕地,那么就不是吃光用光,反而增加了耕地,提高門檻就是讓有條件的地方來開展增減掛鉤。
（2）加強增減掛鉤土地收益的管理。增減掛鉤關鍵是地方政府要讓利,眼光要放在謀取發展空間上,不能既要發展空間,又要與民爭利。要建立專項資金管理制度,封閉運行,確保資金實實在在用在項目上,用在農民身上,防止因管理不當流向他用。
增減掛鉤是一項新事物,看似簡單,卻是一個復雜的系統工程,涉及的問題深,牽扯面廣,要注意潛在的問題,引導好、指導好、總結好,要加強正面宣傳,對存在的問題要高度重視并及時修正糾正。為推動集約節約用地和農村土地制度改革發揮作用。
摘要： 以遼寧東部鳳城市為研究區域，采用1997年至2005年鳳城市的人口、經濟等統計數據，從作為土地需求預測基礎的社會化發展水平預測入手，利用不同的預測模型對鳳城市的人口規模、城鎮化水平進行預測，并通過對比各預測模型的測算數據，提出科學方案并做最優選擇，最終得出適宜鳳城市發展的測算數據，以此為依據預測城鄉建設用地需求量，為鳳城市城鄉建設用地合理發展及新一輪的土地利用總體規劃修編提供數據支撐和理論依據。
關鍵詞： 人口規模；城鎮化水平；測算
0引言
在國家提出的城鄉建設用地集約節約利用的大背景下，新一輪的縣級土地利用總體規劃修編工作正在開展，如何對城鄉建設用地需求進行預測，并使預測結果能夠科學可行，成為指導修編工作的數據支撐和理論依據就顯得尤為重要。由于城鄉建設用地規模預測一般以當地社會發展水平的測算為基礎和依據，因此本研究從鳳城市社會發展水平出發，選取人口規模和城鎮化水平，采用不同的預測模型進行了預測，并以此作為預測城鄉建設用地規模的基礎。研究結果將有利于城鄉建設用地結構優化方案的選擇，對鳳城市新一輪的土地利用總體規劃修編提供數據支撐和理論基礎。
1研究區概況
鳳城市隸屬于丹東市，位于遼東山區東部，東靠寬甸縣，南接丹東市區、東港市，西鄰岫巖縣，北依本溪縣，處于北緯40°02′00″-41°05′53″，東經123°32′03″-124°32′03″之間，土地總面積551315hm2，下轄3個經濟管理區和18個鄉鎮，是丹東市對外開放的北大門，沈丹經濟鏈條的關鍵環節。
2研究方法
2.1 人口規模預測
2.1.1 人口自然增長預測模型人口自然增長預測采用人口自然增長率和機械增長率預測，公式如下：
2.1.2 曲線擬合預測模型從長期趨勢來看，人口的總體增長仍然圍繞一個線性方程的中心波動。根據一段時期的人口數據，做一元線性回歸擬合預測，公式Y=AX+B：
式中，Y為預測人口；X為年份，基期年取1。
2.1.3 灰色系統預測模型采用灰色GM（1，1）模型，公式：
2.2 城鎮化水平預測
2.2.1 時間趨勢外推法預測模型時間趨勢外推法是選用數學模型擬合城鎮化水平變化的歷史過程然后按時序外推，這種方法可用來研究隨時間按恒定增長率變化的事物。在以時間為橫坐標的坐標圖中，事物的變化接近一條直線，根據這條直線，可以推斷事物未來的變化。
2.2.2 經濟發展相關法預測模型城鎮化水平與經濟發展之間具有密切的內在聯系，而且這種關系包含了多因素的綜合，人均GDP是反應經濟發展的一項綜合指標。根據周一星教授提出的城鎮化水平與人均GDP間呈對數相關關系：U=Agx-B
式中，U為預測目標年城鎮化水平（%），x為預測目標年人均GDP。
2.2.3 聯合國法預測模型聯合國法是是根據已知的兩個年份的城鎮人口和農村人口，求取城鄉人口平均增長率差，在假定城鄉人口平均增長率差在預測期內保持不變的情況下，外推求得預測期末的城鎮人口比重。
參考聯合國法建立鳳城市城鎮化水平模型：
3人口規模與城鎮化水平預測及方案選擇
3.1 人口規模預測結果
采用1997-2005年鳳城市經濟統計年鑒數據作為研究數據源，通過3種人口規模預測模型進行預測結果如下（表1），將上述三種人口預測結果進行比較，結合鳳城市實際情況分析，最終確定2010年鳳城市人口達到59.04萬人，2020年人口達到59.71萬人。
3.2 城鎮化水平預測結果城鎮化水平即以城鎮人口占總人口比例來衡量。通過3種城鎮化水平預測模型進行預測結果如下（表2）：
3.3 預測結果方案選擇為保障鳳城市經濟社會的又好又快發展，鳳城市城鎮發展應注重穩步推進，不宜過分追求數量，應將提高城鎮化質量作為發展的重點。因此在選擇方案時也應選擇不宜發展過快，不容易拉大城鄉差距的方案，考慮到鳳城市城鎮發展的速率應配合丹東市整體定位和發展，不宜過快，采用丹東市近期城鎮化水平（2000年至2005年增加0.6%）的年均遞增率進行預測，得出三個方案（表3）。
通過綜合比較，判斷鳳城市城鎮化發展進程，依據總體安排戰略化發展，結合預測方案，傾向于選擇中方案，即鳳城市2010年、2020年城鎮化水平分別擬定為57%、59%。
4城鄉建設用地需求預測
2005年鳳城市建設用地面積19886.55公頃。通過建設用地規模變化與總人口、GDP的關系，運用SPSS軟件進行數據擬合得到回歸模型
5小結
本研究采用不同預測模型，通過經濟社會統計數據科學的預測了鳳城市2010年和2020年人口規模與城鎮化水平，經過對比確定了2010年鳳城市人口規模和城鎮化水平為59.04和57%，2020年時分別為59.71和59%。并以此為依據，確定城鄉建設用地規模2010年和2020年總需求量分別為20293公頃和20931公頃。本研究系統的分析了城鄉建設用地需求預測的過程，選取方法科學可靠，其計算結果對具有導向性，同時為進一步預測分析各類建設用地規模和新一輪鳳城市土地利用總體規劃提供理論依托及數據基礎。
【摘要】社會經濟以及人口科學化分布是我國城鄉建設科學布局的關鍵，是推動城鄉建設實現創新發展的重要因素;生活質量的不斷提高以及社會資源環境的不斷改善則是我國城鄉建設的重點所在。西方城市化理論對此進行了有益探索，因而對我國城鄉建設具有較強的借鑒作用，能促使我國城鄉建設實現可持續發展。
【關鍵詞】西方城市化理論 城鄉建設 協調發展 借鑒作用
西方城市化理論對城鄉經濟、文化、環境、資源合理配置等提出重要的發展要求，對人口合理分布進行了探索，因此，結合我國城鄉建設發展方向，有效借鑒西方城市化理論，能夠突破我國原有城鄉建設過程中的局限，形成創新發展。這是我國城鄉建設有效落實科學發展觀的重要舉措，也是謀求環境友好型城鄉建設以及資源節約型城鄉建設道路的根本，并能以此帶動我國城鄉經濟、文化、環境、資源的健康發展，突出西方城市化理論的指導作用。
以社會經濟發展為切入點，推進城鄉建設
以城市社會經濟發展狀況為契機，確立我國城鄉建設類型。城市經濟發展狀況深刻影響著城鄉建設與發展腳步，城市經濟的不斷進步帶動城市產業結構逐漸發生變化，產業結構的有效調整促使經濟發展速度不斷加快。城鄉居民對精神文化以及物質的需求程度不斷提高，使得城鄉統一發展趨勢逐步明確。這是我國城鄉建設與發展的重要途徑，也是其根基所在。在此基礎之上，我國城鄉建設發展類型能夠不斷明確，發展思路逐步拓寬，推動我國城鄉發展結構及布局逐漸走向科學發展道路。我國城鄉建設類型可分為以基礎農業型即以農業服務為主的城鎮、以商貿型即以商品經濟發展和物資流通為主的城鎮、以工業型即以工業生產和加工為主的城鎮。根據城市經濟發展特點不同進行有效建設，發揮城鄉建設經濟優勢，帶動城鄉建設發展腳步。這是我國城鄉建設類型明確發展的重中之重，是加快城鄉建設發展步伐的重要基礎之一，也是我國城鄉居民基本現狀得到改變的重要因素。
將知識經濟發展作為重點，不斷優化我國城鄉建設過程。知識經濟已經成為現階段社會經濟發展的重要組成部分，隨著時代的快速發展與社會的不斷進步，知識經濟產業轉型與發展已經對我國社會經濟產生了重要作用，而知識經濟的迅猛發展也是推動我國城鄉建設步伐不斷加快的主要動力，促使城鄉建設發展角度不斷發生轉變，新型城鄉建設規劃得以逐步實施。知識經濟是帶動城鄉精神文化不斷發展的主要因素，對我國城鄉文化建設的發展也提出了新的挑戰。因此我國城鄉建設過程應以知識經濟發展為主導，對其重要性進行廣泛深入的探索，逐步拓寬我國城市經濟發展道路，促進城鄉建設一體化發展戰略格局的形成。西方經濟理論發展過程中，對其知識經濟的大力發展進行了進一步研究，對此可以加以借鑒。這是優化我國城鄉建設過程的具體實施步驟以及實施方向，實現西方城市化理論在我國城鄉建設與發展過程中應用價值的不斷擴大，進一步體現其引導功能。
以人口發展進程為考察方向，布局城鄉建設
人口分布科學合理，是我國城鄉建設科學布局的前提。人口分布科學合理是我國城鄉建設科學布局形成的根本前提，是影響我國城鄉建設發展進步的重要因素。經濟發展與人口比例成正比，隨著時代社會的不斷發展，大中型城市人口逐步增加，人口分布愈為密集，社會經濟產業發展趨勢愈為明顯，為大中型城市城鄉建設快速發展打下了堅實的經濟基礎，這對城鄉建設與發展起到了決定性作用，帶動了城鄉經濟的不斷發展。同樣，中小型城市城鄉建設與發展也應將人口分布格局進行科學化調整，使得人口分布達到宏觀調控，逐步走向科學化發展道路，進而加強中小型城市經濟建設力度。以時展背景為著眼點，對中小型城市的人口分布情況進行有效分析，將其政策法規進行有效調整，實現中小型城市人口分布逐步合理化，進而帶動中小型城市經濟產業發展，這是對我國城鄉建設進行有效考察的重要方向，也是新時期我國城鄉人口科學布局的重要保障性因素，最終帶動我國城鄉建設朝向科學發展道路前進。
以城市協調發展為目標，確立我國城鄉建設科學布局。隨著西方城市化發展道路的逐步拓寬，城市化發展已經成為西方發達國家經濟發展道路的重要組成部分。近年來，我國經濟飛速發展，城鄉建設發展目標逐步明確，城市化發展方向也已經逐漸成為新時期我國城鄉建設與發展的重要規劃。以發展為目標，確立城市協調發展原則，進而帶動鄉鎮實現統一發展，這是我國借鑒西方城市理論所總結出的重要思想。而城市協調發展的關鍵在于大中城市快速發展的同時帶動中小型城市穩步發展，起到經濟扶持的作用，這是我國城市協調發展的最終目標。實現這一目標要經歷漫長的過程，對此，政策扶持以及經濟發展力度的不斷增強是關鍵，將城市發展重心進行有效轉移，確保城鄉發展過程能夠得到相應保證。這是西方城市理論在我國城鄉建設過程中所起到的積極作用，對我國城鄉建設科學布局也會產生積極的影響。
以城鄉全面發展為中心思想，帶動我國城鄉建設合理布局。城鄉全面發展主要包括經濟、文化協調發展，以此促使城鄉建設過程走向全面化發展道路。城鄉經濟、文化的協調發展與人口的合理化分配與布局緊密相連，經濟的快速增長可以促使人口數量逐步增加，帶動城鄉居民文化需求不斷提高，使得城鄉發展規劃日趨完善，最終實現科學發展的重要目標。西方城市化發展進程逐步加快，前提在于人口分布比例較為科學，為實現城市化發展目標奠定堅實的基礎，城鄉全面化發展步伐日益提高，從而帶動經濟實現跨越式發展。目前，我國經濟正處于高速發展階段，在城鄉建設與發展思想方面，應對西方城市化理論進行有效借鑒，使得我國城鄉建設布局具有高度的戰略意義，從而為推動社會發展腳步的不斷加快奠定堅實的基礎。城鄉全面發展是確保社會發展方向保持高度準確性的必然前提，促使我國城鄉建設布局具有高度的科學性及合理性，最終實現我國城鄉經濟社會文化的全面發展。
以生活質量為衡量點，有效借鑒西方城市化理論
以城鄉經濟發展為參考，提高我國城鄉建設過程的“科學性”。隨著我國市場經濟的不斷發展，城鄉經濟水平在不同程度上得到了普遍提高，城市發展以及新型社會環境的建立已經成為當今我國城鄉建設過程中的重點。新型城鄉建設發展應借鑒西方城市理論，對城鄉經濟發展局勢以及發展現狀進行充分考察及研究，以城鄉經濟發展方向作為衡量點，有針對性的發展，進而實現城鄉建設過程的科學性。西方城市化理論的優秀部分在于城市社區取代農村社區，以自然資源優勢對城市發展產生相應的影響，使得城鄉建設發展步伐具備較強的科學性。在我國，城鄉建設過程應對城鄉經濟發展速度以及發展前景進行有效評估，保持城鄉建設過程發展方向的高度準確性，進而使得城鄉經濟呈和諧發展態勢，對居民生活質量產生積極影響。這是我國城鄉建設有效借鑒西方城市理論的主要體現，同時也是提高我國城鄉建設過程科學性的根本條件。
加強基礎設施建設力度，促使我國城鄉建設形成良性循環發展。基礎設施建設力度是衡量城鄉建設發展腳步的重要標準。隨著時代的不斷發展與進步，社會經濟的發展速度不斷加快，城鄉居民生活質量在不同程度上得到提高，對基礎設施的需求程度也有所提升。對此，不斷提高基礎設施建設力度已經成為時展背景下城鄉建設的根本環節，它能起到積極的帶動作用，促使城鄉生活質量逐步提高，而生活質量是衡量城鄉建設與發展速度的重要因素，對我國新時期發展而言，更是對其發展過程的充分反映。西方城市理論倡導對基礎設施建設力度不斷加強以滿足城鄉發展需要，進而形成良好的發展氛圍。不斷完善基礎設施是新時期我國城鄉建設發展過程中的重要環節，以其建設力度的不斷加強帶動城鄉建設的發展速度。這是西方城市理論對我國城鄉建設與發展所起到的關鍵作用。在社會經濟發展形勢日益劇烈的環境中，西方城市理論對我國城鄉建設科學性的提高起到了引導作用，這也是推動我國城鄉建設逐步走向良性循環發展道路的關鍵環節。
以科學實踐為手段，提高城鄉居民生活質量實現城鄉發展一體化。我國城鄉建設發展腳步不斷加快，對城鄉建設發展方向科學性與合理性的要求不斷提高，對其科學實踐的要求也不斷提高，科學實踐是發現問題并謀尋解決方案的基礎，在實踐中對我國城鄉建設發展道路不斷拓寬，最終達到城鄉生活質量質的飛躍。以實踐帶動發展腳步，有效提高城鄉居民生活水平，達到我國城鄉一體化發展，這是充分落實黨的“科學發展觀”思想的根本前提，也是新時期我國城鄉建設發展戰略的中心思想。以科學實踐為具體實施手段，帶動城鄉居民生活標準逐步提高，對城鄉居民生活質量進行有效觀察與了解，使得現狀反映具有較強的現實性，對其建設方向能夠進行準確評估，最終促使城鄉居民物質、精神、文化追求達到新的高度，城鄉一體化發展邁向新的臺階。這是西方城市理論在我國城鄉建設與發展中所起到的積極借鑒作用，也是我國城鄉建設尋求一體化發展的優秀環節。
以居民生活質量為參考，不斷加大我國城鄉精神文化建設力度。城鄉居民精神文化追求程度的不斷提高是時展腳步不斷加快的具體反映之一，也是居民生活質量提高的重要表現所在。西方城市理論認為精神文化是促使居民生產、生活意識有效轉變的關鍵因素，也是不斷提高生活質量的重中之重，因此其理論中，城鄉建設與發展把精神文化建設與發展放在重要位置。在我國城鄉建設與發展過程中，對居民生活質量的考查范圍也應將精神文化建設狀況作為根本考察點，對其城鄉建設發展進行有效評估，從而增強西方城市理論在我國城鄉建設過程中的借鑒作用。努力加大我國城鄉精神文化建設力度已經成為當代社會城鄉建設與發展的優秀，以精神文化建設帶動物質文化發展，最終實現居民生活質量的不斷提高，使得我國城鄉建設能夠邁向新的臺階。對精神文化建設與發展角度進行探索，實現精神文化建設能夠滿足城鄉居民具體需求的目標，這是時展進程對我國城鄉建設與發展提出的新挑戰，也使得西方城市理論能夠為我國城鄉建設帶來創新思想。
從可持續發展角度出發，正確運用西方城市化理論
以資源可持續發展為根本戰略理念，推動我國城鄉建設進程。資源可持續發展是我國經濟發展的優秀理念，也是促使我國經濟快速增長的重要條件。資源可持續發展戰略理念對資源再生效率的不斷提高提出要求，主要是對資源科學利用，減少浪費環節，提高資源利用效率，形成良性發展循環。這是我國經濟取得長久發展的關鍵，是我國城鄉建設進程不斷加快的基本要素之一，也是至關重要的根本環節。社會時代的不斷發展，對西方城市理論的有效運用不斷提出新的要求，資源可持續發展戰略理念的形成應充分借鑒西方城市理論，不斷提高資源分配以及利用效率，使得我國城市化進程形成又好又快的發展趨勢，加速我國城鄉建設步伐。可持續發展道路是我國社會發展過程中重要的發展思想，而城鄉建設過程與資源可持續發展理念密不可分，二者之間形成相互促進的緊密聯系，這也是我國城鄉建設落實科學發展思想走可持續發展道路的重要保障。
以環境可持續發展為基礎，加快我國城鄉建設的科學發展道路。城鄉建設發展與環境保護之間具有密不可分的內在聯系，環境對生態發展所產生的積極影響巨大，而城鄉建設應在這樣的環境中進行不斷發展，因此環境可持續發展已經成為我國城鄉建設的重點，是影響我國社會經濟增長的又一重要因素。當今社會發展趨勢在于經濟、環境高速發展，我國城鄉建設發展角度應向環境友好型城鄉建設不斷發展，這是新時期我國城鄉建設與發展的根本方向，在此之中，環境可持續發展作為至關重要的環節，起到決定性因素。社會環境的不斷變化，對我國城鄉建設走可持續發展提出更高的要求，環境保護與加強則是城鄉建設謀求可持續發展的根本。西方城市理論系統分析了環境發展對城市化發展進程的影響，而我國城鄉建設過程應對西方城市理論進行有效借鑒，以環境可持續發展為基礎作為根本建設理念，結合實際進行不斷創新，對環境有效利用過程進行深入挖掘，提高資源利用效率使得資源環境健康發展，最終使得我國城鄉建設道路更加寬廣。
以優化生態環境為目標，促使我國城鄉建設過程可持續發展。生態環境建設是自然資源合理開發及利用的最終體現，對我國城鄉建設科學發展產生積極的推動作用。生態環境的不斷優化主要表現為自然資源開發科學合理，資源利用效率逐步提高，資源再生途徑逐步擴展，最終實現生態環境良好發展。這是我國城鄉建設與發展的重要方向，也是科學發展道路在我國城鄉建設的重要體現。優化生態環境是我國城鄉建設與規劃的根本，對于生態環境的保護與再創造力度進行不斷加強，進而使得生態環境優化逐步向生態文明發展邁進，這是我國城鄉建設科學化思想的基礎，也是我國環境友好型城市建設的重要目標。西方城市理論將生態環境優化作為城市理論構成的重要組成部分，突出生態環境發展在城市化進程中的戰略位置，形成城市化發展格局中強強合作的局面，為其進一步實現城市化全面發展奠定堅實的理論基礎。我國城鄉建設走科學發展道路是有效借鑒西方城市化理論的重要體現，以西方城市化理論為基礎，逐步形成創新思維，將可持續發展戰略思想進一步延伸，從而促使我國城鄉建設過程實現創新發展形式。
以環境、資源重復利用為宗旨，提高我國城鄉建設“中國夢”意識。自然源重復利用降低環境消耗是環境保護的重要舉措，也是我國生態文明建設的主要方向。“中國夢”是我國偉大的“復興夢”，自然資源的過度開發與消耗是生態環境走向劣性循環發展的首要因素，進而對我國經濟、社會以及環境都會產生嚴重的負面影響。因此新時期我國城鄉建設應以“中國夢”的偉大復興為目標，對生態環境進行不斷優化，使得我國生態文明長足發展，環境友好型城市發展規模逐步擴大，進而帶動城鄉建設發展走向良性循環發展道路。這是我國城鄉建設“中國夢”意識形成的重要標志，也是我國未來城鄉建設與發展的必經之路，以此促進城鄉建設格局具備高度的科學性、合理性及統一性。
時代的不斷發展與進步對我國城鄉建設發展道路提出挑戰，城鄉經濟協調發展和文化建設方向已經成為當今城鄉建設的主要出發點。在此基礎上，環境和資源的有效開發及利用也是當今我國城鄉建設發走可持續發展道路的優秀所在。西方城市化理論對以上幾個方面做出相應的探索與研究，為我國新型城鄉建設實現創新發展提供了理論幫助。
現將2015年1-6月份山東省建筑節能有關工作進展情況通報如下：
一、基本情況
（一）既有居住建筑供熱計量及節能改造。2015年，我省共承擔2728.81萬平方米既有居住建筑供熱計量及節能改造任務指標。截至6月底，全省已落實改造項目2481.79萬平方米，完成改造64.49萬平方米、正在施工837.82萬平方米。濟南、威海、日照、德州分別完成改造7.35萬平方米、30萬平方米、17.91萬平方米、9.23萬平方米；棗莊、煙臺、濟寧、聊城、菏澤5市尚未開工，青島、日照2市改造項目落實不足50%。
（二）公共建筑節能改造。2015年全省分解下達155萬平方米公共建筑節能改造任務。截至6月底，全省完成公共建筑節能改造55.71萬平方米，完成比例35.94%；正在施工48.73萬平方米。煙臺、濰坊2市工作進展較快，已完成全年任務；濟寧市尚未開工。
（三）綠色建筑。2015年，全省共下達2000萬平方米綠色建筑推廣任務（含獲得評價標識及執行綠色建筑相關標準、通過施工圖審查的項目）。1～6月份，全省共有16個項目獲得綠色建筑標識或評審通過，建筑面積255.7萬平方米，其中，青島市推廣綠色建筑110萬平方米，居全省首位；全省達到綠色建筑標準、尚未獲得標識或評審通過的項目21個，建筑面積366萬平方米。
（四）太陽能光熱建筑一體化應用。2015年，全省共下達1800萬平方米太陽能光熱建筑一體化應用任務。截至6月底，全省已完成太陽能光熱建筑一體化應用項目366個，建筑面積1402.87萬平方米，占年度任務量的77.9%。濟南、濟寧、臨沂、威海4市分別完成210.2、153.29、116.69、106.34萬平方米，占任務量的140%、153.29%、97.24%、106.34%；聊城市完成率不足10%。
二、下一步工作要求
（一）加快既有居住建筑節能改造進度。本年度已經過半，全省改造項目完成比例只有2.36%，需要進一步加快進度。沒有完全落實任務的市要抓緊分解落實到具體項目；對已落實的項目，要抓緊督促實施。
（二）加強公共建筑節能監測系統質量管理和數據應用工作。各市要按照近日印發的《關于加強公共建筑節能監測系統質量管理和數據應用工作的意見》（魯建節科字[2015]12號）要求，認真組織對已建成監測系統進行梳理核查，抓緊組織對存在問題的項目進行整改完善，提升監測系統質量水平，加強運行維護管理。從下月起將對各市監測系統數據傳輸和運行情況進行通報。
（三）推動綠色建筑規模化發展。各市要認真貫徹落實省政府關于綠色建筑的推廣政策，完善公益性強制與商業性自愿相結合的發展模式，加強建設全過程監管，抓緊篩選確定項目并進行技術指導，確保按時保質完成年度推廣任務。有綠色生態示范城區的市，要以示范區建設為突破口，推動綠色建筑規模化發展。
（四）規范填寫調度表。各市要及時調度建筑節能工作進展情況，根據調度表內容認真填寫，保證填寫內容的準確性、完整性、時效性，于次月5日前按時報送省廳節能科技處。過時不報的地市，按上月統計數據進行通報。
【摘 要】城鄉建設用地增減掛鉤項目的開展有助于緩解用地矛盾、推動城鄉統籌發展與農村土地管理制改革，為解決好項目開展工作中的瓶頸問題，真正實現政策服務經濟發展的社會成效，本文分析了城鄉建設用地增減掛鉤項目開展存在的問題，就解決問題提出了幾點建議，希望能為今后城鄉建設用地增減掛鉤項目更好的實施提供參考。
【關鍵詞】城鄉建設用地 增減掛鉤 問題 建議
我國現在積極探索政治與經濟轉型創新發展道路，國土資源管理與開發應用也是重要主題。隨著近年來建設用地急劇增長，為了緩解用地矛盾突出的問題，穩步推進城鄉一體化建設，統籌城鄉協調發展，促進土地節約集約利用，2004年國務院印發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）文，文件明確指出：“鼓勵農村建設用地整理。城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。2008年國土資源部出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），進一步明確了城鄉建設用地增減掛鉤的具體要求。然而在城鄉建設用地增減掛鉤項目推進與落實的過程中，問題與成效并存，解決項目開展過程中存在的問題對今后城鄉建設用地增減掛鉤項目將具有重要的意義。
1城鄉建設用地增減掛鉤項目開展存在的問題
1.1項目區群眾積極性不高，項目實施過程中意見反復
目前，項目的宣傳及實施辦法多由各項目工作人員現場解說為主，宣傳形式單一，由于城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區多為農村廢棄宅基地，地塊多且分散，組織群眾對新政策、新要求統一學習難度大，并且因群眾看待問題理解問題的思維不一樣，致使對部分政策理解出現偏差，在項目開展前期調查階段，群眾積極性比較高，但是立項后，部分群眾又會有新想法，前期調查與實施前后意見不一，致使復墾工作在推進過程中協調時間久。
1.2項目實施涉及部門多，領導小組工作人員調動頻繁
城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施涉及國土、住建、發改、審計等部門，相關部門配合不到位，組織協調難度大，項目在實施過程中遇到問題時各部門之間協調處理不及時，并且在項目實施過程中，由于各縣（市、區）、鄉/鎮部門領導的調動，致使掛鉤項目領導小組成員變動，項目交接不到位，從而影響項目協調和推進。
1.3 項目實施資金來源單一，專帳管理滯后
根據各地項目的開展情況來看，項目所有資金大多由政府財政支付，資金來源渠道單一，因項目城鎮建新區用地指標不及時出讓，造成政府財政壓力大，項目開展的資金很難落實到位，申請周期長。雖然部分縣（市、區）已制定了增減掛鉤項目資金的專帳管理辦法，但是部分地區未建立指標收益專賬，資金專賬管理方案仍需進一步完善。
2城鄉建設用地增減掛鉤項目開展建議
2.1堅持統籌規劃發展原則
項目開展過程中要嚴格遵循國土資源管理工作要求，積極完善自身項目規劃管理機制，結合當地土地資源開發利用情況，依據當地經濟發展水平、土地利用成效、城鄉發展定位做好用地掛鉤總量與目標。要堅持統籌規劃發展原則做好拆舊區、建新區工作的規劃與設計，結合當地區域經濟發展大局做到科學定位、合理規劃，協調好城鄉地區經濟發展、社會發展、城市用地與農村用地矛盾，真正形成耕地資源充足、生態受保護、經濟發展有潛力、城鄉架構合理銜接得當的新布局、新形態。
要對不同區域內人口密度、產業結構、耕地復墾目標、環保目標等進行深入解讀，配合項目規劃管理機制籌建產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系，做好規劃前期的考察規劃、中期監督管理與后期的評估驗收，確保各項制度與舉措都得到完善與落實，營造合理用地的發展環境與體系，解決好當地土地資源開發利用矛盾。將土地資源的應用全面納入管理體制，確保復墾后的耕地質量，配合評估驗收工作保障城鄉建設用地增減掛鉤項目開展初衷的實現。
2.2加大城鄉建設用地增減掛鉤項目政策的宣傳力度
立項前，要加強宣傳力度，利用各種媒體，采取多種形式，轉變群眾的傳統觀念，讓群眾理解政策、支持工作，切實提高領導干部的思想認識和群眾對掛鉤工作的認知度，管理部門規范掛鉤項目各個階段的各項工作內容和流程，項目編制單位要科學規劃、合理布局項目方案，在項目實施的各個階段均要維護農民的主體地位，充分征求農民的意見，使群眾更加深入的了解項目實施的工作程序及項目實施的意義。立項后，復墾規劃設計要結合項目實際情況，把握重點、強化項目實施的可操作性，要合理經濟，做到科學規劃，合理布局。管理部門需要對項目建設的所有工程內容、施工進度、工程質量要進行全程監管。項目工程實行業主負責制與政府督查相結合，并且加強對項目建設的指導、協調和督促，為項目的順利推進提供有力的組織保障和群眾扎實的群眾基礎。
2.3成立穩定的領導工作小組，明確各部門職責
城鄉建設用地增減掛鉤項目是一項系統工程，由政府主導，涉及國土、住建、發改、審計等多部門聯動，為掛鉤項目的順利實施，各部門之間要相互配合，成立穩定的領導工作小組，明確各部門職責，以便對項目實施過程中出現的問題及時進行調處。在部門領導的調動時，要及時交接項目相關工作，否則易出現工作銜接偏差。同時，建立約談機制，由市政府成立工作監督室，對項目實施工作進行監督檢查，對工作推進慢的縣（市、區），由市領導進行約談，嚴格考核獎懲，將城鄉建設用地增減掛鉤工作列為年度目標考核任務，簽訂目標責任書，進一步落實責任主體，推進項目實施。
2.4拓展融資渠道，增加融資模式
由于增減掛鉤項目前期資金與復墾資金需求量大，在項目制度建設中也要注重資金保障體系的構建，建議進一步建立增減掛鉤項目資金良性循環機制，建立多元化資金保障體系，健全相關配套政策及資金的來源渠道和管理制度，采取政府財政投入、銀行貸款等多種方式籌措項目建設資金，確保項目開展期間的資金籌措問題，以方便后期復墾工作的順利開展，強化財政對掛鉤項目資金的撥付制度，保證資金及時到位。
3結語
綜上所述，城鄉建設用地增減掛鉤項目的開展要結合各項目開展過程中遇到的具體情況，解決好制約項目順利開展的瓶頸，確保城鄉建設用地增減掛鉤項目政策的初衷得到貫徹落實，以便更好的服務經濟的發展與社會的進步。
摘 要：2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策。2006年4月，國土資源部正式批復天津等五省（市）城鎮建設用地增減與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點。近十年時間的探索實踐充分證明：城鄉建設用地增減掛鉤試點對于加強土地管理和耕地保護，有效解決工業化城鎮化“缺地”、新農村建設“缺錢”、耕地保護“缺動力”、城鄉統籌“缺抓手”等一系列問題，具有十分重要的意義，是耕地“占補平衡”思路的延伸，也是破解保障發展與保護耕地“兩難”困境的重要出路。本文主要闡述壽光市近年來城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的基本情況、經驗做法和取得的成效。
關鍵詞：壽光市；城鄉建設用地增減掛鉤；工作調查；思考
1 基本情況
2006年4月14日，經國土資源部批準，壽光市成為全國首批城鄉建設用地增減掛鉤試點縣（市）；2010年2月份，被山東省國土資源廳確定為全省城鄉建設用地增減掛鉤試點示范縣（市）。自2006以來，該市先后有45個增減掛鉤項目區（土地綜合整治項目）獲國土資源部、省政府批復，涉及86個村（場），規劃復墾耕地面積17643畝，節余建新土地指標15368畝。截止到2015年12月底，有32個項目區整體或部分項目通過驗收，涉及60個村（場），節余建新土地指標10833畝，建成入住公寓樓553棟、平房303套，安置農民1.5萬戶5.46萬人。項目區完成比例位居山東省8個獲批周轉指標規模過萬畝的縣（市）首位。壽光市城鄉建設用地增減掛鉤試點工作得到了國土資源部和省、濰坊市政府領導的充分肯定。
2 主要做法
2.1 加強組織領導，形成工作整體合力
成立了由市長任組長，分管副市長任副組長，國土、發改、財政、建設、農業等部門及有關鎮（街道）主要負責人為成員的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作領導小組，下設辦公室，實行專抓專靠，負責項目日常管理，督促工作進度，保證資金運轉。該市還將增減掛鉤試點工作與農村新型社區建設有機結合，納入各鎮（街道）工作考核體系，制定詳細考核辦法，每月召開一次現場調度會，聚合各方力量整體推進。各鎮（街道）也成立領導小組，組建了以掛鉤項目村為單位的建設指揮部，做到市鎮村一級抓一級，層層有人抓，事事有人管，從而保證了增減掛鉤試點工作的順利開展。
2.2 科學規劃設計，合理編制實施方案
該市將城鄉建設用地增減掛鉤規劃與土地利用總體規劃、村鎮體系規劃、新農村建設規劃、產業發展規劃、生態建設規劃和水利交通等規劃相銜接，統籌安排農村生產、生活、生態等用地規模和布局，實行“一張圖”管理。到2020年，計劃利用掛鉤試點政策，采取“撤村并點”、“整體搬遷”、“空心村改造”等模式，改善147個村的居住條件，復墾農村建設用地2.2萬畝。在工作中，合理確定掛鉤規模和范圍，妥善安排安置用地區，使各類用地結構和布局科學合理。科學編制掛鉤實施規劃，明確項目區內的土地利用現狀和整理規劃，合理確定建設用地整理區和建設預留區，制定具體項目的實施方案，明確實施期內的具體實施時間和程序等。
2.3 堅持以人為本，維護群眾合法利益
充分發揮農民主體作用，切實維護農民合法權益，保證農民的決策權、知情權和參與權，讓農民群眾全程參與項目的決策、實施、監管和驗收。參與掛鉤項目的村都成立了領導小組，小組成員由村民選舉產生，全程參與掛鉤項目的實施工作。從項目的規劃、申報，到舊房評估、建新、拆遷、復墾，始終堅持民主公開原則，多次征求群眾意見，按群眾意愿辦事，并接受群眾和社會輿論的監督。
2.4 拓寬融資渠道，確保項目正常運轉
為解決資金不足，實行多條腿走路，采取了“村民自己拿一塊、村集體貼一塊、鎮政府墊一塊、市財政補一塊、承建單位帶一塊”和強弱聯合、村企共建、銀行貸款、扶持資金捆綁使用等辦法籌集資金。為調動各級參與掛鉤工作的積極性，2009年6月市政府出臺了《加強農村土地整治促進新農村建設暫行辦法》，在2006年第一批掛鉤項目原有政策基礎上，加大補助力度，規定每節余1畝掛鉤指標由市政府補助20萬元，相比原政策提高了一倍。2012年12月又調整補助政策，從2013年1月1日起每節余1畝掛鉤指標由市政府給予27萬元補助資金。該市還制定了《掛鉤項目資金管理使用辦法》，每月按實施進度撥付一次補助資金。截至2015年12月底，共向掛鉤項目撥付補助資金22.05億元，有力地保障了項目建設。
2.5 規范指標使用，強化復墾后續管理
實行掛鉤節余指標有償使用制度，凡是經營性和工業項目用地使用節余指標的，一律按照每畝30萬元的標準繳納節余指標使用費，由市財政納入掛鉤資金專戶管理，所收費用專項用于掛鉤工作。嚴格節余指標使用會審制度，使用節余指標必須經市增減掛鉤試點領導小組會審同意。建設項目必須符合國家產業政策、供地政策和土地集約節約利用標準。對復墾出來的耕地，由村委會組織召開村民代表大會，采取公開招標方式發包，用于發展大棚蔬菜等高效農業，所收取的承包費專項用于公共基礎設施的配套建設、日常維護。有關鎮政府（街辦）成立專門的后續管護領導小組和管護隊伍，負責復墾項目區基礎設施的日常管護工作。
2.6 引入低碳理念，倡導節能環保建設
在建設公寓樓安置過程中，對農民集中供熱供暖方面，該市進行了低碳節能環保方面的探索。
一是地源熱泵技術。洛城街道浮橋、古城街道常治官莊、紀臺鎮前曹村等12村設計利用淺層地能進行供熱制冷，地源熱泵屬可再生能源利用技術，高效節能、無環境污染，維護費用低，節省空間。
二是水源熱泵技術。古城街道沙埠屯、戴家兩村聯建的怡和苑社區利用附近的山東光耀超薄玻璃公司生產過程中產生的余熱，以中水為載體，借助熱泵系統，將提取到的熱量用于冬季采暖，整個過程不消耗水量，而且也不會排放廢氣、產生粉塵，每平方米取暖費10元，年可節約用煤2500噸，節省資金350萬元。
三是生物垃圾處理技術。孫家集街道三元朱村采用生物技術處理生活垃圾，不僅避免化學處理對環境造成的新污染，同時也可避免挖坑填埋處理侵占土地及對環境潛在污染，實現生活垃圾的無害化、減量化、資源化處理。
四是將太陽能利用與建筑有機結合。新建公寓樓實行太陽能與建筑設計一體化，為村民解決四季熱水，可以達到節能、減排的效果。
五是建筑墻體采用外墻保溫節能環保技術，室內照明采用新型節能燈，在新農村建設向低碳環保邁進上做出了有益嘗試。
3 工作成效
3.1 經濟效益
一是實現了農民增收。對舊村莊拆舊復墾后配套進行田、水、路、林、村綜合整治，增加了耕地面積，提升了耕地質量，改善了農村生產生活條件。據測算：復墾的土地用于傳統農業種植，可實現畝均純收入1600元；發展大棚蔬菜，可實現畝均年純收入3萬元。
二是增加了地方財政收入。通過使用掛鉤節余指標安排各類建設項目80多個，緩解了建設用地供需矛盾，有力地支持了招商引資、工業項目建設和城市發展。特別是利用掛鉤節余指標新上了部分高新技術工業項目，增加了社會就業，促進了財政增收，拉動了地方經濟社會發展。
3.2 社會生態效益
按照“設施配套、功能完善、條件便利、環保節能、生態宜居”的標準，搞好新建安置區建設，配套了教育、醫療、商業、文體等服務設施及水、電、氣、供暖、道路、綠化、垃圾和污水處理等基礎設施，綠化美化了農村居住環境，極大改善了農民居住條件，實現了農民居住平房變樓房的“劃時代”革命，進一步提升群眾幸福指數，深受項目區群眾好評。
綜上所述，通過城鄉建設用地掛鉤試點工作，既盤活了農村建設用地，優化了城鄉用地結構布局，又在一定程度上緩解了當前日趨嚴峻的建設用地供需矛盾，促進土地高效集約利用，還助推了社會主義新農村建設，改善了農民生活居住條件，進一步提升了城鄉統籌發展水平，實現了農民、企業、政府的多方共贏發展。城鄉建設用地增減掛鉤試點是一項利鄉利城、利農利工的好政策，應該成為一項常態化的工作，在保證耕地數量不減少、質量有提高的前提下抓好規范完善工作，使之成為推動我國城鎮化發展和農業現代化建設的重要手段，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”發揮重要推動作用。
【摘 要】 本文闡述了“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式產生的必然性及涵義，介紹了德惠市“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的基本經驗，指出了“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的重大意義。一是拓寬了建設用地保障渠道，二是降低了土地征收成本，三是進一步推進城市化進程，四是進一步推進農村環境整治，五是農民從中得到了受益。
【關鍵詞】 城鄉建設用地;增減掛鉤模式;“漸進式”;基本經驗;意義
改革開放三十多年來，全國各地經濟社會發展形勢喜人，但是在這發展的快車道上，有一個不容各級政府回避的難題橫亙在面前，那就是擁有13億人口的中國既要發展，也不能忽視吃飯問題，能否有足夠的建設用地正是破解“發展”與“吃飯”難題的關鍵。我們有幸經歷和目睹了德惠市是如何在保發展時又解決了保“吃飯”紅線這一難題的，現將所見與所感呈現同仁共饗。
一、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式產生的必然性
隨著德惠市經濟社會的快速發展，對建設用地的需求總量日益劇增，建設用地指標嚴重不足問題，已成為影響德惠市經濟發展的一大難題。特別是按照長吉圖發展的總體戰略德惠市政府和長德高新技術產業開發區在德惠市米沙子鎮共同建設長德新區的協議簽訂后，建設用地指標不足的問題尤顯突出，如何破解好這一難題，無疑成為當務之急。德惠市委、市政府不等不靠，與長德高新區一道同省廳、長春市局進行了反復溝通，認真研究，依據東北村莊零散，村屯空間地較大的特點，因地制宜，科學提出了采取“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤模式解決建設用地不足的問題，為德惠市破解建設用地指標不足的難題，拓展出了一條新的出路。目前，德惠市第一批次“漸進式”增減掛鉤，已完成涉及全市16個鄉鎮115個行政村內業調整總體規劃圖件落位工作，計劃完成了拆舊區面積270公頃，可置換出建設用地指標258公頃，為經濟社會發展提供了后備建設資源。
二、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤釋義
“漸進式”增減掛鉤就是針對村屯空間地較大、空心村較多，在二調圖上均為建設用地的實際情況，對村屯采取分批次進行拆舊，逐漸恢復耕地，由易到難，拆除少量地附屬物，恢復較大面積耕地，從而置換出建設用地指標的辦法。
三、德惠市“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤的基本經驗
1、有力的組織領導，確保了“漸進式”增減掛鉤工作順利進行
為全面完成好城鄉建設用地增減掛鉤工作，德惠市政府高度重視，召開了全市城鄉建設用地增減掛鉤試點專項會議，成立指揮部，組長由市長擔任，副組長由主管國土副市長和長德新區管委會主任擔任。成員單位有國土、發改、財政、農業、住建、環保、林業、統計以及長德新區管委會國土局等相關部門的主要領導為成員，全面負責全市土地增減掛鉤的組織協調指導工作，各鄉鎮一把手負總責，各級領導接受市指揮部的指揮，形成統一領導，統一行動的體系。并聘請全國在土地綜合整治有經驗的公司作為增減掛鉤工作的技術指導，為德惠市土地增減掛鉤工作有效開展提供技術保障。
2、嚴格的規范操作，確保了“漸進式”增減掛鉤工作依法合規
德惠市國土資源局同吉林省國土資源廳、長春市國土資源局領導和相關業務處室負責人，反復進行了研究，確定了“統籌兼顧，因地制宜，科學安置，輕拆舊區，重點復墾，降低成本，增加指標”的總體思路。一是制定規劃。制定了增減掛鉤的三年規劃，采取逐步拆舊，逐漸復墾的方式，對涉及村屯較多，拆舊復墾地塊較零散，做好科學的規劃是關鍵。為此，依據德惠市土地利用總體規劃、城鄉建設用地總體規劃和鄉村建設規劃，全面完成了全市16個鄉鎮村的調查工作，規劃總面積3400公頃，周轉指標3000公頃。二是制定方案。德惠市政府、長德新區管委會制定出臺了《關于印發德惠市城鄉建設增減掛鉤試點工作方案》和《關于印發德惠市城鄉建設用地增減掛鉤項目拆遷補償安置方案》。三是項目區選定。選定好項目區工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的優秀。第一，要選擇群眾基礎好，可復墾耕地量大的農戶院落，拆遷戶院落長一般不少于20米，項目區域要保證恢復近2公頃左右的耕地潛力。第二，要本著先易后難的原則，選擇確定拆遷戶，盡量選擇拆遷房屋破舊、難度較小、靠近村屯邊緣的農戶進行拆遷，以便復耕后能與周邊農田集中連片。第三，要在全市選出5個拆遷規模達到全屯總建設規模1/3以上的農戶作為試點樣板村。其優秀是，每個項目區拆遷2至3戶，主要是以拆遷整趟街及院落為主。第四，外業測繪。外業測繪工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的基礎。聘請了有資質技術力量強的測繪隊伍，對項目區進行勘測定界，明確項目區內所要拆遷的建筑物、邊界和面積。第五，內業轉繪。把確定的項目區在德惠市規劃圖中進行上圖，并修改規劃，上報省國土資源廳批準。具體由規劃科把關，依據二調萬分之一分幅圖和全市總體利用規劃圖進行轉繪草圖，聘請有資質的專業公司進行成圖。在此基礎上，由聘請的土地綜合整治單位指導下編制可研文本、規劃設計文本和實施方案文本。第六，簽訂補償安置協議。簽訂補償安置協議工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的關鍵。在所涉項目區的農民對拆遷補償標準無異議的情況下，同鄉鎮政府簽訂房屋以及地上附屬物安置補償協議書，并予以公證。第七，入庫評審。入庫評審工作，是城鄉建設用地增減掛鉤工作的最后環節。對編制完成的文本，上報省廳并組織專家進行評審通過后，將擬復墾出的耕地進行入庫。
3、制定得力的機制，確保了“漸進式”增減掛鉤工作取得實效
為了保證增減掛鉤工作的順利進行，我們研究出臺了一系列優惠鼓勵政策，極大的調動了被拆遷農戶的積極性和鄉鎮政府領導干部的主動性。一是土地權屬政策。凡屬于確定項目內涉及拆遷房屋和院落的農戶，復墾成耕地部分，土地權屬不變，所有權歸集體所有，使用權應歸拆遷農戶使用，不另行發包。二是補償政策。在增減掛鉤項目區內涉及拆遷房屋均比照房地產開發補償政策，對主房不分新舊程度，實行貨幣補償一次性到位。三是安置政策。對于需要拆遷安置的農戶采取“拆一還一”的辦法進行產權調換安置。四是鼓勵政策。為了推動這項工作，調動各鄉鎮政府工作的積極性，德惠市政府決定實行獎勵機制，對于按規定動作操作、按時限優質高效完成工作任務，每拆遷一戶房屋獎勵一萬元。
四、“漸進式”城鄉建設用地增減掛鉤意義重大深遠
一是拓寬了建設用地保障渠道。按照德惠市“漸進式”增減掛鉤方式，計劃每年作三期，就可以解決建設用地指標近千公頃，全面保障了德惠市經濟社會發展用地需求。
二是降低了土地征收成本。采取“漸進式”增減掛鉤方式，經過測算用地指標每平方米投資近40元，在土地征收的過程中，可免交耕地占用稅和新增建設用地有償使用費以及占補平衡指標，這三項費用比照征收耕地還要少繳納近20元。所以說，采取“漸進式”增減掛鉤方式，不但投入較少，而且還可以節省土地征收資金。
三是進一步推進城市化進程。通過采取“漸進式”增減掛鉤方式，為相當一部分農民走進城市提供了機遇，實現了農村人口向城市的快速轉移。德惠市一期增減掛鉤工程，預計有近千名農民集中到城市。
四是進一步推進農村環境整治。通過實施“漸進式”增減掛鉤方式，使村屯的環境得到了進一步改善，在解決農村散、亂、差的問題上起到了有效的治理作用。
五是農民從中得到了受益。通過開展“漸進式”增減掛鉤方式，不但使農民的居住環境得到了改善，同時又使農民的耕地得到了增加，確實是一件讓利于農民的大好事。
【作者簡介】
李兆全（1966.9-）男，大學本科學歷，吉林省德惠市國土資源局土地利用科科長.
摘 要：隨著經濟的高速發展，我國城鎮化進程大大加快，而小城鎮成為我國城鎮化發展的主要形式。隨著小城鎮土地使用制度改革在全國各地的全面推行，大量的土地，特別是耕地被占用，而占用耕地多年來就是一條紅線、高壓線，所以小城鎮的擴展與耕地保護之間短期內出現了頗為尖銳的矛盾。為破解這個難題，金鄉縣政府銳意探索，搶抓機遇，經過多方協調，于2009年6月，我縣開始實施第一批增減掛鉤項目，從此我縣的國土資源管理工作進入一個嶄新階段。
關鍵詞：城鄉建設用地；掛鉤試點；城鄉統籌發展
1 積極爭取、科學規劃
近年來，一大批重點項目陸續落戶我縣，城市基礎設施建設力度的不斷加大，在促進經濟發展的同時，建設用地需求量增長迅猛，用地指標遠遠不能滿足需求，可以說是杯水車薪，土地供需矛盾日益突出。上級每年分配給我縣的用地指標數量有限，僅僅300余畝，企業雖然資金雄厚，但苦于沒有用地指標，發展空間受限制。如何破解保障發展與保護耕地的兩難命題，促進全縣經濟社會科學發展，成為迫切解決的一個重要課題。困難往往孕育著希望，挑戰常常轉化為機遇。國家出臺掛鉤試點政策后，金鄉縣在第一時間意識到了這一重大機遇對我縣發展的意義，因為我縣農村基礎設施相對落后，“空心村”現象較為突出，村內閑置土地較多，農村居民點用地已占全縣整個建設用地的64.8%以上，挖潛改造潛力非常巨大，而群眾想實施舊村改造，建設社會主義新農村又缺少資金，無法辦到，這一政策的出臺正是解決目前我縣發展“兩難”的良方。時不我待，縣國土資源局主動協調，積極爭取政策支持，申請開展增減掛鉤試點工作。拿到了統籌城鄉發展和破解用地難題的“金鑰匙”，縣國土資源局大膽探索，勇于創新，扎實推進，以新一輪土地利用總體規劃修編為契機，結合我縣產業布局按照“農田向適度規模集中，居住向中心村鎮集中，用地向產業園區集中”統籌協調土地利用總體規劃、鎮村體系規劃、土地整治規劃和產業發展規劃，合理安排增減掛鉤項目區群眾的生產、生活等要求。經過入戶，走訪座談，認真開展全縣掛鉤潛力調查摸底工作，多次召開部分鎮分管領導、村負責人和群眾參加的座談會，廣泛征求意見和建議，摸清了全縣農村居民點現狀，了解廣大的基層干部和群眾對舊村改造的愿望和要求，掌握了全縣農村建設用地整理潛力，為科學規劃、合理布局奠定了基礎。二是科學確定整理時序。在開展增減掛鉤這項工作時我縣本著“先易后難、穩步推進”的原則，優先選擇基層領導班子堅強有力、經濟基礎較好，舊村改造迫切、群眾接受程度高，容易拆除、易于復墾，并通過改造盡快改善群眾生活環境，促進經濟發展的村作為項目區，經過反復組織論證，先后確定了22個項目區。隨后，整理相關材料，迅速組織上報，堅持盯緊靠牢，使司馬鎮韓楊村、卜集鎮張瓦房村等16個項目區實施后順利通過上級驗收。
2 制度保障、強力推進
城鄉建設用地增減掛鉤工作涉及農民安置、土地經營方式、資金籌集等多方面問題，情況復雜、政策性強，事關群眾切身利益和農村發展穩定大局。為切實加強對掛鉤試點工作的組織領導，加快工程進度，縣委、縣政府多次聽取縣國土資源局工作匯報，納入重要議事日程，在體制上堅持“政府主導、國土搭臺、部門聯動、聚合各方資金整體推進”，在機制上采用“統籌規劃，田林路村綜合整治”，真正將部門行為上升為政府行為。一是健全領導機構。成立由縣委副書記、縣長任組長，國土資源、財政、農業、林業、交通、水利等有關部門主要負責同志任成員的掛鉤工作領導小組，并在縣國土資源局設立辦公室，為開展掛鉤試點工作提供了有力的組織保障。二是成立專門班子。由縣國土局內部、國土所抽調等形式選拔業務精通、政治素質高、基層工作經驗豐富的同志，組建掛鉤工作辦公室，專項負責掛鉤項目的篩選、申報、督導、組織有關專家驗收等任務。從而形成了互相配合、分工明確、上下聯動、高效運轉的工作機制。三是強化制度建設。嚴格執行項目法人、公告、招投標、工程監理和資金使用等各項管理制度，嚴把工程質量關，做到操作規范、責權利明確。四是加強督導檢查。在項目實施過程中，縣委、縣政府領導多次到施工現場進行檢查督導，明確要求作為一項“惠農富民”工程來抓，切實抓緊抓好，抓出成效，真正實現“農民得實惠，發展拓空間，政府贏民心”的良好社會效果。國土局多次召開專題會議研究部署，主要領導時刻關注項目的施工進展，每周開一次項目進展調度會，還經常到工地調度指揮，指出要把做好
掛鉤試點工作放在支持新農村建設的高度上，把項目實施好，讓農民真正享受到經濟發展帶來的實惠。
3 尊重民意、正確引導
要想真正把掛鉤試點這一好事辦好，如何做好群眾的思想工作，破解群眾認識上的“疙瘩”尤為重要。我縣堅持“統籌規劃、政策引導、政府推動、群眾自愿”的原則，始終把尊重農民意愿，維護農民利益放在首位，把群眾是否滿意和擁護，作為衡量工作的標準和尺度，確保程序嚴格、操作規范細致，做到實施前農民樂意，實施后農民滿意。
4 掛鉤聯動、互利共贏
我縣通過實施掛鉤試點，在城鄉之間“一拆一建”，形成拆舊整理與新建項目落地的良性互動，打破了城鄉二元土地限制，政府和老百姓都嘗到了甜頭。政府高興，因為掛鉤試點解決了用地空間不足，促進了新農村建設、城鄉統籌發展。老百姓高興，因為他們居住條件改善了，耕地增加了，收入提高了。一是拓展了城鎮建設用地空間。掛鉤試點工作實施后，在不減少耕地數量、不降低耕地質量的前提下，已提供掛鉤節余指標2552.3畝，這相當于上級正常年度分配我縣計劃指標的8倍。利用這2552.3畝的掛鉤指標，解決了我縣重點項目的落地難題，有效地緩解了用地壓力，既保障了發展，又保護了耕地，為縣域經濟社會科學發展增添了后勁。二是改善了農民生活居住條件。以霄云鎮霄云社區為例，2010年項目經省政府批復后安置區按照規劃啟動建設，截止到2013年6月社區58棟安置樓已建成并全部達到入住條件。張大樓、張洼等5村1100余戶村民全部住進了寬敞明亮，清潔衛生，配有廚房、自來水和水沖式衛生間的新建樓房。社區建有服務中心、幼兒園、醫務室、超市、休閑文化廣場等公共基礎設施，水、電、通訊、有線網絡等配套設施齊全，使群眾的居住環境更加優越、生活條件更加便利。三是增強了農業綜合生產能力。舊村整體搬遷后，通過對項目區田、水、林、路進行綜合治理，實現了田土平整化、灌溉設施化，農業綜合生產能力大幅度提高。項目區共整理復墾旱能澆、澇能排的高產穩產田3852.5畝。其中，司馬鎮韓楊村將復墾新增的220.2畝耕地承包給農戶種植大蒜、棉花等農作物，僅此一項，群眾每年可增加收入80余萬元，經濟效益非常明顯。
在初嘗掛鉤試點工作勝利戰果的喜悅時，我們前進的腳步一刻也沒有停止，它正在為挖掘更多的項目和潛力不懈努力，在這一政策的引領下，相信我縣的經濟社會發展會進入一個更為廣闊的空間。下一步我們將以實施美麗鄉村建設為出發點，以城鄉建設用地增減掛鉤工作為平臺，結合推進新農村社區建設為重點，把增減掛鉤工作列入我縣的重點工作之一。從生活方式到觀念的變化，增減掛鉤給我縣廣大農村帶來的是一次革命，它為開啟農村土地的潛力空間，實現保障發展、保護耕地、改善農村面貌三方共贏帶來了難得的機遇，也給金鄉縣城鄉統籌發展注入新的生機與活力。
5 結束語
新型農村社區建設，是統籌城鄉發展、構筑一體化新格局的迫切需要，是徹底改善農民居住生活條件、顯著提升農村公共服務水平的有效途徑。在實施建設工作中，應以農民利益實現為本，以農業的發展為基礎，以農村社會的利益和諧為最終目標，建立規范的社區建設制度，從而使該項工作健康、和諧運行。
摘 要：隨著時代和科技的進步，數碼虛擬藝術在城鄉建設規劃設計中的應用日趨廣泛。數碼虛擬藝術不僅為設計者提供更加廣闊的創作思維空間，也有助于建筑師、設計師在項目設計中尋找靈感。數碼虛擬藝術是虛擬建筑空間設計的最佳表現形式，無論在空間設計、環境藝術設計、建筑設計還是城鄉建設規劃設計等領域，都能形象地表達建筑的空間組合和城鄉建設的設計構想，也能更精確地體現設計方案與項目建成后真實場景的三維立體空間，對設計師的方案設計構思有很大幫助。數碼虛擬藝術對項目的展示更為直觀、立體和形象，方便與業主探討與溝通，并能簡化設計方案的修改和調整。數碼虛擬藝術能給人全新的思維啟示和富于動感的視覺體驗，極大拓展設計師們的思維空間，也大大減輕傳統手工勞作的強度，擺脫繁復的手工描繪，使設計者有更多的精力投入到設計本身的創作當中。數碼藝術在城鄉建設方面的運用，替代了人類思維無法完成的一部份工作，為顧客及投資商提供更直觀的項目展示與前景分析，同時節約大量時間和人力成本。在我國城鄉建設蓬勃發展的大背景下，探討數碼虛擬藝術在城鄉規劃設計中的應用，對促進中國城鄉建設具有重要意義。
關鍵詞：數碼虛擬藝術；城鄉建設規劃設計；數碼藝術表現
引言
無論在哪個時代，一種新的藝術形式的出現，都依托當時社會和科技的發展。數碼虛擬藝術作為一種新的藝術表現形式，是隨著科技的發展、計算機的普及以及數字化時代的到來而誕生。數碼藝術和數字化技術的興起，給傳統的藝術形式帶來巨大沖擊，產生新的藝術審美形式，對藝術界、建筑界和設計界等行業的影響尤為深遠，為這些行業帶來新的藝術革命。在當今社會，我們必須了解數碼虛擬藝術應用在設計中的重要作用，以及它對建筑業發展所起到的積極推動作用。
1 關于數碼虛擬藝術
1.1 數碼藝術的概述
數碼虛擬藝術從廣義上來講是利用計算機和數字技術來參與或者部分參與創作過程的一門藝術。電腦輔助設計的廣泛應用，為藝術設計界開創了全新的創作模式。數碼藝術設計通常是指數碼化的設計作品，一般服務于以下幾種行業：建筑、廣告、影視、動畫、漫畫和游戲業等，內容包括純藝術創作、廣告設計、實用型仿真設計，可以是二維、三維、四維空間的靜止或動畫表現形式。國際上習慣將利用計算機技術進行視覺設計和生產的領域統稱為CG，由CG和虛擬真實技術制作的媒體文化，都可以歸于CG范疇，CG行業已經形成一個以技術為基礎的規模可觀的視覺藝術創意型經濟產業。
1.2 數碼藝術的發展
上世紀90年代以來，數碼藝術在全球興起，表明數碼藝術的價值已獲得認可。中國藝術在經歷了電子影像、行為、裝置、錄影等新媒體藝術的洗禮之后，隨著國內藝術家的努力及國際交流的深入，中國數碼藝術日益成為內涵豐富、種類繁多的大眾化藝術種類，而現代數字科技的進步使中國數碼藝術獲得更旺盛的生命力。隨著現代社會進入信息時代，新興技術層出不窮，數字媒體藝術進入一個快速發展期，數字媒體藝術所運用的范圍越來越廣泛，傳播的信息量越來越多，傳播信息的速度越來越快，藝術載體也越來越豐富，展示形式不再僅僅局限于場景的渲染，而是注重人與媒體的互動。數字媒體藝術結合了計算機圖形學、人機交互、傳感技術、現代科技等功能，人工合成一個三維虛擬的環境，讓置身其中的觀眾產生身臨其境的感覺，并可與環境實時互動，最終目標是讓觀眾通過視覺、聽覺、觸覺等來體驗新的藝術表現，這代表著數字媒體藝術在展示設計中的未來發展方向。
2 數碼虛擬藝術的應用原則
2.1 以人為本的原則
人是城鄉建設存在、發展的根本因素，因此，城鄉建設規劃設計的數字媒體表現，首先要樹立自己的服務理念：一切以人為本，學會換位思考，學會站在觀眾立場為觀眾考慮問題。建立一種以人為本的理念，對于數字媒體設計師來說，意味著充分運用空間環境，包括室內空間環境、戶外空間環境、網絡虛擬環境，在觀眾和場景之間營造出一種互動關系，有助于打造更加人性化的空間環境。
2.2 確立效果原則
分析技術的應用是用數字媒體展示的設計過程的重點。高科技的展示方式往往能給觀眾留下深刻的印象，這是直接的感覺，也是最直觀的數字虛擬藝術的表現形式。項目空間的表現內容要具有深刻的文化底蘊，能夠充分體現設計師的藝術文化修養。數字虛擬藝術不僅可以提高展示的效果，激發觀眾的參與興趣，從而逐步建立項目的自主品牌形象，推動衍生產品的發展。
2.3 技術上的創新原則
數碼虛擬藝術的創新是基于新技術的不斷發展，最前沿的數字媒體技術應用在展示設計中，作為全新的體驗模式，不僅可讓眾群體更貼近設計理念和事物本身，而且能使參展者融入到項目當中，也能使項目展示更具多變性和驚喜感。展示項目設計的多元化轉變，增加項目本身的親民性和趣味性，從而大大提升了藝術體現。
3 城鄉建設規劃設計中應用數碼虛擬藝術的表現方式
在城鄉建設設計中，數碼虛擬藝術能夠形象地表達設計理念，在方案構思階段也起到很好的輔助作用。例如，應用數碼相機拍攝項目現場，然后將照片導入電腦，用Photoshop直接進行設計，在此設計過程中還可以利用手寫板繪制草圖，導入所需要的圖文或以及相關資料等。Photoshop繪制的草圖可以直觀地表現空間、形態、顏色、材質等設計要素，并且可以根據設計的需要，隨時進行方案調整和改變，直到繪制出自己滿意的構想方案，為制作概念設計草案提供較好的圖紙依據。3DSMAX或者Sketchup建筑草圖大師能夠快速繪制概念草圖，這些制圖軟件提供多種建模方式，各有優點和適用范圍，在概念設計草圖的制作過程中充分發揮軟件的輔助作用，運用最快捷的建模方式和各自優點組合，來繪制自己理想的方案草圖。在景觀設計中空間感受很重要，而3DSMAX和Sketchup可以迅速解決虛擬空間的問題，通過對圖片進行修改或簡單對模型進行調整，都可以快速地建立相對適合的場景，在此基礎上就可用攝像機直觀地感受場景空間。適當地運用通道和導入不同角度的圖片，并在Photoshop中修改色彩、貼入材質、貼入植被等，并將其分好圖層、分好通道、匯合成組，選擇出一個簡便快捷的方法為后續編輯做好準備。
在城鄉建設設計中，數碼虛擬藝術能夠真實地表達設計思想。3DSMAX和Sketchup可通過設置和編輯參數來建立任意形體。當需建的模型完成后，就可以編輯材質，通過材質球可賦予不同的物體不同的材質，還可編輯材質球的尺寸、調節材質球的色彩、設置材質球的肌理效果等，從而真實完美地呈現物體。通過3DSMAX的動畫制作虛擬漫游，讓城鄉建設規劃設計的場景完全真實地展現在數碼藝術場景當中。
數碼虛擬藝術在城鄉建設設計中的應用現還處于探索階段，由于計算機和軟件還存在較多弊端，仍需大力發展與完善。雖然數碼藝術設計在城鄉建設設計中的應用還沒有普及，但數碼藝術在建筑設計領域所取得的成就則有目共睹。隨著電腦技術的發展和提高，數碼藝術給設計界注入了新的活力，使傳統手工設計得到延伸和升華。數碼藝術的運用為設計師提供更生動、更形象的創意思路，成為現代建筑設計不可或缺的設計手段，它可貫穿設計的整體脈絡，使藝術作品發揮最大的價值和魅力。有鑒于此，城鄉建設設計也要順應時代潮流的發展，加大數碼藝術的運用廣度和深度。
4 城鄉建設規劃設計中數碼虛擬藝術應用的個案研究
深圳前海金融貿易區城鄉規劃設計的數碼技術虛擬表現：
分析深圳前海地區的現狀條件和發展制約等因素，借鑒國外金融貿易區建設的成功案例經驗，結合深圳特區的文化與風貌保護，提出在維護和利用深圳前海特區文化資源的前提下提升地區競爭力的規劃設計對策。
數碼虛擬藝術與三維視景仿真技術應用最廣泛的是利用虛擬現實與三維視景仿真技術模擬城市景觀，作為進行城市區域重要地段或重點地區規劃設計研究的輔助手段。深圳前海金融貿易區的城鄉規劃設計的數碼技術虛擬表現運用了虛擬現實和三維仿真技術，取得了非常好的視覺效果。
5 結束語
數碼虛擬技術與我們息息相關，成為我們工作和生活的一部分，數碼虛擬藝術未來也將在更多領域得到廣泛應用。數碼藝術作為媒體，為我們帶來豐富而便快捷的藝術體驗，也有助于我們進一步提升藝術審美和藝術創作力。在復雜多變的城鄉建設規劃與建筑設計領域，數碼虛擬技術的應用前景將更為廣闊。目前，國內的數碼媒體藝術起步較晚，技術方面比西方國家落后，數碼技術還需不斷更新與完善，更強大的數碼技術等待我們去研發和完善。在中國經濟迅速發展、國家城鄉建設蓬勃壯大的背景下，我們需要不斷提升數字媒體領域的整體水平，一方面強調技術的進步，一方面注重人性化的設計，以數碼技術為媒介與觀眾互動，為人們提供更優質的視覺享受。
摘要 城鄉建設用地增減掛鉤是優化城鄉用地結構與布局，提高土地節約集約利用水平，促進新農村建設與扶貧開發的重要舉措，其實施必須以維護農民權益、充分尊重農民意愿為前提。選取安徽省蕪湖市為研究案例地，采用PPS抽樣法確定調查區域，將問卷與訪談相結合對項目區進行實地調研，并運用二元Logistic模型對調查數據進行分析，以研究蕪湖市城鄉建設用地增減掛鉤中農戶意愿的影響因素。研究結果表明：約83.22%的被調查對象參與積極性較高；家庭結構、年齡、文化程度、社會保障及性別等因素對農戶參與意愿影響顯著；其中家庭結構、年齡、性別與農戶參與意愿呈負相關，文化程度、社會保障與農戶參與意愿呈正相關。鑒于此，為進一步深入拓展增減掛鉤工作，提出完善公共服務能力、強化公共教育體系、多渠道提高農戶非農化水平、提高拆舊區搬遷補償標準、深入推進宅基地退出進程等相關建議。
關鍵詞 城鄉建設用地增減掛鉤；農戶意愿；影響因素；安徽蕪湖
城鄉建設用地增減掛鉤是優化城鄉建設用地結構與布局，推動新型城鎮化的關鍵動力[1]。《國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》〔國土資發（2011）224號〕明確提出，開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農戶意愿，維護農村集體組織和農戶主體地位。但在項目實施過程中，由于公眾參與制度尚不健全，少數農戶在項目開展過程中前后反復。因個別農戶極力反對導致項目停止驗收，造成農戶被強制參與等現象時常出現。
目前，諸多學者對基于農戶角度的城鄉建設用地增減掛鉤研究主要聚焦在利益保障[2-3]、補償研究[4]、公眾參與[5-6]等方面。現有農戶意愿影響因素研究較多，周鐵剛[7]依據河津市城鄉建設用地增減掛鉤項目區農戶調查問卷，在運用多元邏輯斯回歸的基礎上，通過對農戶參與城鄉建設用地增減掛鉤進行實證分析，探討增減掛鉤項目區農戶的搬遷意愿及其影響因素；劉瑜鈴[8]以資陽市雁江區為例，分析了雁江區區位地理概況、社會經濟發展情況以及上地資源狀況，并結合各地試點經驗運用二元Logistic回歸模型和多元線性回歸模型分別對農戶搬遷意愿與期望住房面積進行實證分析等。但因所選案例地工作進程的差異，數據的時效性和研究成果的應用價值受到局限，故該領域仍有較大研究空間[9-11]。通過對蕪湖市城鄉建設用地增減掛鉤項目區基本情況進行的實地調研，運用二元Logistic模型對影響農戶參與意愿的因素進行分析，并提出相關建議，以期為蕪湖市及其他地區增減掛鉤工作的完善和拓展提供參考借鑒。
1 研究區域概況與數據來源
1.1 區域概況
蕪湖市位于安徽省東南部，地處長江下游，市域面積約6 026 km2，下轄4個區和4個縣（鳩江區、鏡湖區、弋江區、三山區；蕪湖縣、繁昌縣、南陵縣、無為縣）。2014年全市總人口384.51萬人，實現地區生產總值2 309.55億元，農村居民人均純收入14 606元，戶籍人口城鎮化水平已達47.21%。
1.2 數據來源
文章數據主要來源于課題組2015年8月在研究區域進行的抽樣調查，調查區為分布在鳩江區、三山區、鏡湖區、南陵縣、無為縣、繁昌縣、蕪湖縣的16個村。受訪對象均為增減掛鉤涉及農戶，以男性為主，占總調查對象的91.61%；年齡主要集中在40歲以上，占總數的60.33%；受教育程度不高，多為小學及初中水平。調查問卷及訪談內容主要包括受訪對象基本情況、承包地及宅基地情況、增減掛鉤參與意愿及主要顧慮等相關問題。課題組共投放問卷320份且全數收回，選取有效問卷286份用于數據分析，有效回收率89.38%。文中其他數據來源于土地利用變更調查數據及《蕪湖市2015年統計年鑒》等。
2 農戶意愿影響因素分析
2.1 模型選擇
Logistic回歸分析適用于因變量為間斷變量的回歸分析，若因變量是間斷變量且為二分變量，則可使用二元Logistic回歸模型進行解釋。增減掛鉤農戶參與意愿有2種選擇：愿意與不愿意，因變量為非連續二分變量，適用于二元Logistic回歸分析，故建立相關模型。將因變量設為Y，“1”表示事件發生，“0”表示事件未發生，影響因變量Y的自變量分別為 x1，x2，x3，…，xn，記事件發生的條件概率為p
2.2 變量說明
根據相關學者在增減掛鉤農戶意愿方面的研究成果[15-17]及研究區域的實際情況，并結合調研數據與建模要求，文章選取了農戶個人特征、農戶家庭特征、住房及需求因素共3組變量，具體變量說明見表1。
2.3 模型運行結果
運用數據統計軟件SPSS17.0，對調查數據進行二元Logistic回歸處理，采用向前LR法進行分析。共有5個變量進入模型且輸出結果，Hosmer-Lemeshow檢驗顯示P值較大，且各因素變量的VIF值皆小于2，不存在多重共線性問題，說明模型擬合度較好，具體數據處理結果見表2。
2.4 結果分析
調查結果顯示：286位受訪農戶中，愿意參加增減掛鉤項目的農戶有238戶，占有效樣本的83.22%。從模型運行結果來看，家庭結構、年齡、文化程度、社會保障及性別等因素對農戶是否愿意參與增減掛鉤項目有顯著影響。
2.4.1 家庭結構。表2所列影響因素中，家庭結構變量P值最小，與模型最為契合，且回歸系數符號（B值）為負，說明家庭人口越多、農戶參與意愿越低。調查結果顯示，5人及以上受訪家庭中，18歲以下及65歲以上年齡段占63.15%。即家庭人口越多，未成年人和老年人所占比例越大，隔代型家庭結構越突出，勞動力相對越缺乏，經濟條件、社會保障及供養現狀的三重壓力越大，因此參與意愿不高。
2.4.2 年齡。年齡通過了顯著性檢驗且回歸系數符號（B值）為負，說明年齡與農戶意愿成負相關，即受訪對象年齡越大，參與增減掛鉤的意愿越低。65歲以上受訪對象中，78.50%為小學及以下學歷，正是由于總體受教育程度不高，對增減掛鉤缺乏全面了解，繼而影響判斷。此外，隨著農村青壯年勞動力的大量外流，農村主要務農勞動力將趨于老齡化，增減掛鉤項目參與意愿將持續走低[18-19]。
2.4.3 文化程度。文化程度通過了10%的顯著檢驗且回歸系數符號（B值）為正，即受訪對象文化程度越高，參與意愿越高。統計結果顯示，小學學歷受訪人員中，38.46%愿意參與增減掛鉤；初中及以上學歷受訪對象中，85.56%愿意參與增減掛鉤。一般受教育程度越高，對新事物的接受能力則越強，具體到增減掛項目，學歷高者更能理解項目實施的意義，因而其參與積極性也越高。
2.4.4 社會保障。社會保障通過了5%的顯著檢驗且回歸系數符號（B值）為正，即社會保障標準越高、農戶參與意愿越高。調查顯示82.64%的受訪對象認為新農保、新農合的現行保障水平有待提高，社保標準越低無疑會加大農戶對土地房屋社會保障功能的依賴性，參與意愿也就越低。
2.4.5 性別。性別對于農戶意愿的影響程度顯著性較小，回歸系數符號（B值）為負。女性受訪對象中，不愿意參加增減掛鉤項目的比例高達58.33%，而男性比例僅為12.98%。而且女性受訪對象多為中老年，文化程度不高，影響決策。
3 建議
3.1 完善公共服務能力
改變隔代型家庭結構，要求地方政府和基層干部完善公共服務體系，以農村社區為載體積極探索養老幼托服務模式，整合社區中的人力、物力等各方資源，保證年老體弱者老有所養、老有所醫。此外，應結合社區學校，充分利用區內教育資源、醫療資源，在滿足兒童日常需求的前提下，切實保障兒童健康成長，為減輕家庭供養壓力提供強有力的保障。
3.2 強化公共教育體系
構建完善健全的農村公共教育體系，穩定農村教育經費投入，監管教育財政支出使用效益；完善人才招聘制度，優化農村教育工作人員的文化結構，加強教育服務隊伍建設，全面提高基層工作人員的教育素養；多渠道開展農村成人教育，全面提升農戶教育水平，提高整體思想道德和科學文化素質，幫助農戶全方位理解各項國家政策。
3.3 多渠道提高農戶非農化水平
《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》〔國發（2014）25號〕明確提出：要落實放寬戶口遷移政策，合理引導農業人口有序向城鎮轉移。除戶籍制度改革外，落戶城鎮后的就業問題也備受矚目。需大力開展農村職業培訓，改變單一的就業模式，做到從農轉商、轉工，促進勞動力就業多元化。此外，可同步開展引導就業工作，針對年齡、學歷及職業技能差異，提供不同就業推薦，促進剩余勞動力的非農就業。通過政策引導、貸款扶持等方式鼓勵自主創業，整合社區資源，帶動技術骨干，推動新農村建設[20-21]。
3.4 提高拆舊區搬遷補償標準
調研數據顯示，樣本區一般補償標準為磚混740元/m2、磚瓦450元/m2、土瓦200～300元/m2。且超過45%的受訪對象認為搬遷后生活成本大大增加。鑒于此，提高搬遷家庭補償標準，擴大補償領域，完善包括教育、醫療、就業等各方面在內的補償機制，確保補償做到全方面、深層次是必要之舉。
3.5 深入推進宅基地退出進程
宅基地退出機制的完善和推廣對城鄉建設用地增減掛鉤項目的推行具有重要的實踐意義。在保證農戶應有權益的基礎上，引導農戶逐步退出，對提高土地資源利用效率，緩解人地矛盾及提高增減掛鉤農戶參與熱情有積極意義[22-24]。
摘要：城鄉建設用地增減掛鉤試點工作在實踐中通過對農村散亂、廢棄、閑置、低效利用的建設用地進行整治，將整治節約的少部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃調整到城鎮使用，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題，在一定程度上侵害了農民權益。
關鍵詞：增減掛鉤 積極作用 存在問題
引言
2004年10月國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。
根據該決定的要求，國土資源部自2005年開始部署城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，依據土地利用總體規劃，將同一縣域內若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成項目區，通過先行下達周轉指標，專項用于項目區建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還。2006年至2009年，全國實際安排的周轉指標規模約為43萬畝，2010年安排了30萬畝。截止目前，批準試點共涉及27個省份。
一、城鄉建設用地增減掛鉤理論
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
二、增減掛鉤進展情況
從近年來時間看，一些地方將農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤試點相結合，取得了積極的成效，提高了土地節約集約利用水平，一定程度上解決了城鎮建設用地指標不足的問題，優化了城鄉用地結構和布局，所獲土地收益返還農村用于農村改善農民生產生活，促進了新農村建設和城鄉統籌發展。各地普遍認為，農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合有利于解決耕地保護“缺動力”，工業化城鎮化“缺土地”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉“缺抓手”等問題。
三、掛鉤試點存在問題
但是，我們也清醒的看到工作推進過程中的確也出現一些亟需規范的問題：一是少數地方政府片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍、突破周轉指標；二是對尊重農民意愿、維護農民權益重視程度不夠，在確定村莊拆舊、建新和集居規模時，對耕作半徑、畜禽養殖、居住成本等實際情況考慮不夠充分，有的地方甚至出現違背農民意愿強拆強建、侵害農民利益搬遷補償標準，差異較大，收益分配方式和分配比例的確定在區域內差距較大。同時，一些設計農村土地產權、基本經營制度等深層次問題，需要積極探索和深入研究。
四、實現城鄉建設用地增減掛鉤合理運作的建議
針對以上問題，我們準備采取以下幾項措施進行規范管理：
一是堅持政府主導，建立共同推進工作的機制。堅持以地方政府為主導，國土資源部門提供平臺，相關部門協調聯動，農村集體經濟組織和農民資源并積極參與的機制，統籌用好相關資金，強化全面監管。
二是注重統籌規劃，有效控制整治規模。農村土地整治堅持規劃先行，與城鄉建設、產業發展、生態發展、新農村建設等規劃有機結合，科學合理布局生產、生活、生態用地。通過周轉指標控制村莊建設用地整治的規模，周轉指標納入年度土地利用計劃。
三是把堅守耕地紅線放在首位。依據土地利用總體規劃，大力試試農村土地整治重大工程，加大農地尤其是基本農田整治的力度，增加有效耕地面積，提高耕地質量，促進國家糧食產能優秀區和戰略后備區的建設。進一步加強對新增耕地的質量監管，整治后新增的耕地作為基本農田實行永久保護。
四是尊重農民意愿，確保農民受益和保持農村特色。在土地互換和利用方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇，實行公告公示；凡是涉及房屋拆遷等財產權益的，必須征得農民集體經濟組織和農民的同意，不同意的不得實施。注重保持農村建設，滿足農民有力生產、方便生活和享受公共服務均等化的實際需要。
五是堅持量力而行，防止大拆大建。農村土地整治要符合當地經濟社會發展的水平，順應農民改善生產生活條件的愿望和能力，先示范，后推開，防止一哄而上，禁止違背農民意愿搞大拆大建，更不能強拆強建。
【摘要】各級城建部門對構成城鄉建設業務檔案主體的檔案采取的管理模式各不相同，本文著重介紹了對城鄉建設業務檔案采取的兩級管理模式。
【關鍵詞】管理；檔案；業務
我國地（州、市）、縣（市、區）級城鄉建設工作機構承擔著城鄉建設任務，在開展城鄉設計、樓房建筑、拆遷安置、管網、道路、園林、河渠等工程建設中，形成了大量的業務技術檔案。從新疆博爾塔拉蒙古自治州博樂市來看，各級城建部門對這部分本應構成城鄉建設業務檔案主體的檔案采取的管理模式各不相同，有的是采用科存檔案館（室）存目錄，有的則分散在科室，或由固定人員管理，或分散在個人手中。
一、城鄉建設業務檔案兩級管理的原則
城鄉建設業務檔案兩級管理是指在城建單位檔案工作管理委員會的統一領導下，將城建單位形成的技術檔案分為館級、科級兩級管理。
（一）將城建單位業務檔案納入館級檔案工作管理體系。同其他門類的檔案一樣，業務檔案的管理也應接受館級檔案工作管理委員會的統一領導，由館級檔案室負責具體組織實施。
（二）將業務檔案分為館科兩級。對業務活動中形成的大量城鄉設計、建筑、管網、道路、園林、河渠等工程檔案分別為館級業務檔案和科級業務檔案兩個層次。
（三）館級業務檔案管理。凡劃歸的館級管理的業務檔案，由各科兼職檔案員負責收集、整理、立卷，定期向館檔案室歸檔，交由館檔案室統一保管和提供利用。
（四）科級業務檔案管理。凡劃歸為科級管理的業務檔案，交科保存，由各科兼積檔案員負責收集、整理、立卷，并負責保管和提供利用。
二、館科兩級檔案范圍的確定
館級動物防疫業務檔案的劃分及范圍。在確定館級業務檔案的范圍時，應本著總體性、綜合性、分析性及學術性的原則對檔案進行劃分。即要將那些反映主要業務工作的總體水平的材料以及在基礎監督監測上形成的綜合性、分析性并具有一定學術價值且保管期限長的材料確定為館級檔案，以確保館存業務檔案能夠全面反映和概括本機構業務活動及工作水平。總體來看，館級業務檔案的范圍有以下幾個方面：1.業務工作法規、標準及技術方法的研究檔案。包括有關證書、技術報告、編制說明及驗證報告等。2.年度或跨年度的城鄉設計、樓房建筑、拆遷安置、管網、道路、園林、河渠等工程建設等。3.年度或跨年度的總結城鄉設計、樓房建筑、拆遷安置、管網、道路、園林、河渠等工程建設分析。4.樓房建筑、拆遷安置、管網、道路、園林、河渠等工程建設調查處理的有關材料包括調查報告及現場調查記錄及有關的行政處罰材料等或年度綜合性分析總結。
三、兩級管理的實施
（一）建立健全檔案工作網絡。兩級管理是通過檔案工作網絡層層的管理而實現有序的實施。因此，建立健全檔案工作網絡是檔案兩級管理的組織保障。建立檔案工作網絡即在館一級設立由主管館長牽頭、各科主任參加的全館檔案工作管理委員會，負責全館包括業務檔案在內的檔案工作的領導、規劃，提出業務檔案工作的總體要求，并協調解決在實行兩級管理中的各種困難。館綜合檔案室則依據館檔案管理委員對業務檔案的總體要求，具體制定業務檔案的各項管理制度，除管理館級業務檔案外，還要對科級業務檔案管理進行督促指導。各科設兼職檔案員，在館檔案室的指導下進行館級業務檔案的歸檔及科級業務檔案的管理。這樣的檔案工作網絡使業務檔案由無序變為有序地管理。
（二）建立切合實際的城鄉建設業務檔案管理制度。對種類繁多、形式各異的業務檔案，要實行科學規范的管理，就必須建立切合實際的業務檔案管理制度。首先，在制定動物防疫業務檔案歸檔范圍和歸檔制度時，館檔案室人員應深入各科室，了解各科主要業務活動，經與各科密切協商，具體確定符合業務實際的各科館級和科級業務檔案的歸檔范圍。其次，對于各科的科級業務檔案也要同館級業務檔案一樣，提出統一的立卷要求，以確保科級檔案立卷的規范，但可使用不同的卷皮，以示區分。第三，嚴格科級檔案的保管及利用制度，任何個人不得將檔案據為已有。
（三）加強對兼職檔案員的培訓和指導。各科兼職檔案員大多熟悉本科室的業務，檔案知識相對貧乏。因此，要做好業務檔案的立卷歸檔，就必須加強對他們的培訓和指導。檔案室可定期舉辦檔案業務培訓班，并將檔案業務學習列入兼職檔案員繼續教育的學習內容，進行學分評定，以提高他們學習檔案業務的積極性。同時，檔案室人員也要主動指導科室立卷和編目。
（四）推行責任制，加強考核。各級檔案館在推行工作目標責任制時，應將業務檔案的立卷歸檔也明確列入管理中，制定相應的考核指標，定期對各科進行考核，與績效獎掛鉤，這是確保兩級管理實施的十分重要的措施。此外，應將城鄉設計、建筑、管網、道路、園林、河渠工程等業務材料的歸檔列入全館業務人員年終考核評分標準中，從而真正確保業務檔案的收集歸檔。
綜上所述，將城鄉建設業務檔案實行兩級管理，是檔案館貫徹我國檔案集中統一管理基本原則而建立的一種檔案管理模式，它符合城鄉建設業務工作的特點和需要，隨著城鄉建設業務檔案管理實踐的發展，它將會更加完善，一定會為各級檔案館業務工作的開展發揮重要作用。
摘要：當前，國家正在大力倡導土地節約集約利用，這是由我國基本的土地國情國策和嚴峻的土地利用現實所決定的。本文對我國城鄉建設用地節約集約利用的現實背景進行了詳細分析，對建設用地節約集約利用的內涵進行了闡述，并進一步探討了促進城鄉建設用地節約集約利用的發展路徑，提出既要注意把握好戰略和重點，又要采取好策略和措施。
關鍵詞：城鄉建設用地；節約；集約；路徑選擇
前言：實行和強化節約和集約用地政策，是由我國基本的土地國情和嚴峻的土地利用現實所決定的。《中國國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》中強調要落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。國務院和國土資源部出臺的多個文件均明確提出要強化節約和集約利用土地。事實上，當前耕地資源過度占用開發，城市無序擴張發展，工業園區遍地開花，土地利用方式粗放、利用水平低下，已經對生態環境、糧食安全和宏觀經濟平穩運行等關系國計民生的重要領域產生了諸多不利的影響，在一定程度上制約了經濟社會健康協調發展。及時提出促進城鄉建設用地節約集約利用戰略和策略，改善土地資源過度消耗局面，調整用地結構，提高土地利用綜合績效，對促進經濟、社會和環境協調發展無疑具有重要而深遠的意義。
1. 促進我國城鄉建設用地節約集約利用的現實背景
1.1.我國可持續發展面臨日益加劇的資源和環境壓力
改革開放以來，我國經濟保持了較快速度的增長， 國務院發展研究中心有關課題組預測，在未來15年中國仍將處于工業化城市化高速發展的時期，同時這一階段也是資源消費高峰。有研究表明：粗放型經濟高速增長所付出的環境代價相當高昂。過去的20年中，由于環境污染和生態破壞，每年造成的經濟損失相當于當年GDP的7% -20%，而這往往和土地利用有著直接和間接的聯系。可以判斷，這種粗放型的增長方式如果不改變，經濟的可持續增長是不可能實現的，整體環境質量還將進一步惡化。在土地利用方面，目前我國人均占有耕地面積僅為1.4畝，只相當于世界人均占有耕地面積的37%左右，而非農建設用地擠占農業用地的勢頭仍十分強勁，土地資源將持續緊張。在這樣嚴峻的資源、環境現實約束條件下，通過促進城鄉建設用地節約集約利用，減少對新增土地的過度需求和對寶貴的耕地的盲目占用，從而減輕對資源環境壓力，是迫切的現實道路選擇。
1.2.我國確定走新型工業化、城鎮化道路
黨的十六大報告指出我國將走新型工業化和城市化道路，并指出新型工業化道路是一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的道路。迄今為止，人類在經濟發展過程中經歷了三種模式：第一種是傳統模式，即“資源-產品-廢棄物-的單向線性過程，其典型特征是高投入、高消耗、高排放，不協調、難循環和低效率；第二種是過程末端治理模式，即我們常說的/先污染，后治理增長方式，其無法實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一；第三種是循環經濟模式，即資源-產品-廢棄物-再生資源-的閉環反饋式循環過程。經濟發展的歷史教訓、現實資源約束條件和可持續發展要求告訴我們，走第三條道路，即資源節約型環境友好型的循環經濟發展模式是必由之路。在土地利用方面，這樣一條新型工業化城市化道路意味著必然要求要減少土地資源的浪費和低效率使用，實現土地資源的節約和集約利用。
1.3.我國城鄉建設用地節約集約利用形勢刻不容緩
這主要體現在這樣幾個方面的約束：一是我國耕地資源短缺矛盾突出，國家糧食安全受到挑戰。近幾年，我國的耕地面積以驚人的幅度減少。1996年到2004年，我國耕地面積從19. 51億畝減少到18. 37億畝，凈減了1. 14億畝；人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝，下降了11. 3%。如果不遏止耕地快速減少的趨勢，我國糧食安全的基礎就會嚴重削弱。這客觀上促使要走城鄉建設用地節約集約利用的道路。二是土地粗放利用，影響新型工業化、城鎮化道路。推進工業化、城鎮化不可避免地要占用一些土地。但近年來亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的問題，已經到了觸目驚心的地步。有的地方近幾年來建設用地成倍增長，占地增長速度大大高于經濟增長速度。有的地方在今后幾年內，將用完除基本農田以外的全部耕地，面臨無地可用的局面。如果照這樣持續下去，新型工業化、城鎮化進程將難以為繼。三是城市盲目擴張，隨意征地并且補償不到位，影響社會穩定和國家長治久安。土地不僅是最重要的農業生產資料，而且是農民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得農民失去土地，如果繼續聽任亂征濫用耕地，失地失業農民大量增加，后果將極為嚴重，直接影響社會穩定和國家長治久安。四是影響經濟宏觀調控效果。目前國內一些地方和行業盲目投資和低水平重復建設嚴重，全社會固定資產投資規模偏大，新上項目過多，增速過快，資源和能源壓力大，局部經濟發展過熱，土地供應失控和粗放利用直接影響了國家對經濟實施宏觀調控的效果。
2 城鄉建設用地節約集約利用的內涵分析
在選擇合適的城鄉建設用地節約集約利用路徑前，充分了解和把握現階段城鄉建設用地節約集約的內涵是很有必要的。從政府管理層面來看，節約集約用地主要包括以下三層含義：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地的結構和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。[1]
3. 我國城鄉建設用地節約集約利用路徑選擇的戰略和策略
3.1.全面了解全國及各級行政轄區范圍內的土地利用現狀，把握促進城鄉建設用地節約集約利用的
戰略重點
不論是站在中央政府宏觀管理的高度還是從各級地方政府的管理視角出發，全面了解全國及地方政府行政轄區范圍內城鄉建設用地利用現狀、結構和主要特點，并通過深入研究分析把握促進城鄉建設節約集約利用的戰略重點、難點和盲點，都是十分必要的。雖然中央所需要了解和掌握的內容較為宏觀，而各級地方政府由于是各項上位政策的執行者及具體實施辦法的制訂者，需要了解和掌握的更為詳盡和具體。但總體上，這項工作有利于明確當前和今后促進全國或各級政府轄區范圍內城鄉建設用地節約集約利用的努力方向和著力點，從而能有的放矢地制定正確的促進城鄉建設用地節約集約利用的政策和各項具體措施。因此目前需要進一步加大土地資源利用情況調查力度，完善土地節約集約利用評價機制，查清目前建設用地利用的現狀，把握下一步開展促進城鄉建設用地節約集約利用的工作重點。[2]
3. 2.堅持走合理布局的城市化發展道路
從前面提供的數據，我們可以分析得出，在我國建設用地整體利用水平還較低下情況下，城市建設用地節約集約利用程度遠遠高于村鎮建設用地的節約集約利用水平，城市單位土地面積上產生的經濟效益遠遠高于村鎮建設用地。可以肯定，繼續推進城市化發展道路是促進土地節約集約利用的重要戰略措施，但要把握的是，這種城市化道路是建立在城市合理布局基礎上的城市化道路，即不能一味為了追求發展而盲目擴張城市，無止境地追求城市的規模，而是要從全國、區域和省域范圍的高度分類制訂正確的城市化發展戰略，合理規劃布局能有力帶動區域經濟發展的城市帶、城市群和各類城市，通過合理的城市地域空間布局，避免走盲目外延擴張型城市發展道路，從而能從區域空間戰略的高度促進提高土地節約集約利用水平。
3.3 .促進現有城鎮和農村建設用地互動配置
現階段，我國城市化繼續加速發展的趨勢不可逆轉，城市化率以每年1%左右的速度在提高，即意味著每年新增將近1300萬農村人口進入城市居住生活，但現狀是農村建設用地的規模并未隨著這部分人口進城而減少，反而有擴大蔓延的趨勢，這就造成了目前農村建設用地的嚴重浪費和不集約利用。一方面城市化進程在加快，而另一方面不改變目前城鄉建設用地總量的六分之五是分散在農村的非農建設用地的局面，要真正實現城鄉建設用地節約集約利用便不具有任何現實的說服力。因此，采取各種策略和措施不斷促進現有城鎮和農村建設用地互動配置，改變目前城鎮和農村建設用地配比嚴重失調的格局，是未來相當長時期促進城鄉建設用地節約集約利用的重點工作。具體可結合社會主義新農村建設，采取適當撤村并點，開展村莊土地整理，促進向中心村和中心鎮聚集，做好村鎮規劃，鼓勵農民蓋樓房，實行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤等措施。另一個關鍵工作就是還要因地制宜地發展各類鄉鎮產業。[3]
3.4 建立導向型的土地利益調節機制
在市場經濟條件下要做好促進城鄉建設用地節約集約利用，還須建立起合適的導向型的土地利益調節機制，既包括激勵型土地利益調整機制，也包括約束型土地利益調整機制。調節的對象既包括各類實際用地主體，也包括政府這個供地和管理主體。對于各類實際用地主體，可通過制定優惠政策鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用；對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地，調整為科研及其其他資金、技術密集型用地的，給予一定的優惠予以供地；鼓勵原工業用地不斷增強投入開發使用強度，實行經批準在原用地范圍內新建、改建和擴建工業項目所增加的建筑面積，可以不再補繳土地出讓金的措施；對依法取得的經營性用地，經依法批準增加建筑面積的，補繳土地出讓金時給予優惠等等。對于開發區用地，可借鑒杭州等地的有關做法，建立地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。對于政府這個供地和管理主體，通過提高新增建設用地土地有償使用費標準和實行土地出讓金收支兩條線管理等方式，約束其隨意擴大征地范圍的行為，通過供地標準定額化，規范劃撥或協議出讓土地行為和范圍；通過實行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，鼓勵其積極開展村莊整治，促進農村集體建設用地節約集約利用，通過建立土地節約集約利用評價考核機制，提高有關行政主體開展促進土地節約集約利用積極性和主動性。
城鄉建設中的排水工程是一項重要的工作，它不僅關系到居民的正常生活，也關系到城鎮的整體形象。首先對城鄉建設過程中城鎮排水工程方面進行了簡要地探討，然后又對排水工程施工管理所存在的問題提出了幾點建設性的意見。
城鄉建設城鎮排水工程施工管理
排水工程是城鄉建設過程中城鎮的一個重要的水利設施，是城鎮建設不可或缺的一部分，它作為與人民生活息息相關的城鄉建設施工管理，其任何環節都不能馬虎。而排水工程是城鄉建設得以正常運轉的重要保障之一，它既影響著居民的正常生活，也影響著城鎮的整體形象，并且其工程涉及的范圍較廣，因此，加強城鄉建設中的城鎮排水工程是一項重要的工作，為了保證城鎮排水工程施的質量，加大施工力度，就需要對排水工程的施工過程進行管理，優化和改善施工質量與施工安全。
一、城鎮排水工程的施工管理在城鄉建設中的重要性
在城鄉建設的過程中，施工管理越來越受到人們的重視，有效的管理使工程的各方面直接受益，能夠達到令人滿意的程度。
第一，對城鎮排水工程施工進行管理可以降低城鄉建設的施工風險。風險管理是施工管理中的重要內容，它可以大大有效降低一些不確定因素對工程產生的各種損害；第二，加強施工管理可以有效提高城鎮排水工程的施工效率。城鄉建設的施工管理提供了一系列溝通管理、人力資源管理的方法，可以加強各施工企業的合作，提高工程項目工作人員的工作效率，進而提高工程項目施工企業的綜合能力；第三，加強施工管理可以大大降低城鎮排水工程施工成本。城鄉建設施工管理中的資源平衡、資源優化、工作分解等一系列施工管理方法和技術的使用，可使企業優化資源的配置，特別是項目中的關鍵資源和重點資源，從而保證項目的順利實施，有效地降低項目成本。
二、城鄉建設中城鎮排水工程施工管理所存在的問題
（一）排水工程的監理力度低
在城鄉建設排水工程施工的過程中，監理工作起到了重要的作用。其中城鎮中的排水工程大多都是由排水施工單位進行施工的，施工單位負責實施排水工程施工的具體事項，一些建筑企業將排水工程交由排水施工單位進行負責，然而企業監管部門很少親臨施工現場了解施工情況，從而忽視了對施工單位正確、有效施工的管理工作，施工單位為了提高施工進度，不重視施工質量，使施工現場出現偷工減料或其他不良現象，導致排水工程施工出現了很多違規作業的行為。同時，極大程度的降低排水工程的質量，施工現場也存在著很大的安全隱患。
（二）缺乏規范的管理機制
從目前的情況來看，我國城鄉建設排水工程的建設單位，大部分都是當地建設行政的主管部門或者是一些授權單位，他們憑借著自身的全力，不按照基本的程序進行施工，同時忽視實施項目的法人制、工程監理制等，這樣的情況普遍存在，嚴重影響了城鄉建設排水工程施工管理工作的正常進行。因此，要保證排水工程施工的整體質量，就需要加強對施工環節的質量監管，監管過程中要建立起相應的規范性體制機制，避免因為一些單位憑借自身權利而不服從管理的現象出現以及一些權利的濫用。
（三）對排水工程施工的質量不夠重視
排水工程是保證水正常的排出，避免水流向其他的地方而影響居民的日常生活。所以，保證排水施工的質量是一項非常重要的工作。然而在當前城鎮排水工程的施工中，施工單位對于排水工程施工質量的重要性沒有意識，僅考慮利益問題，卻嚴重忽視了排水工程的施工質量。然而排水工程質量不好將會嚴重影響城鎮的排水系統，排水系統在正常運作過程中出現泄漏、坍塌等現象的出現，不僅浪費企業資金還會給居民的日常生活造成不便。
三、對城鄉建設中城鎮排水工程施工管理的幾點建議
加強城鎮排水工程的施工管理，有助于促使施工過程中的每個環節都能夠得到有效的控制和監督，提高排水施工的質量和施工的安全，從而為保證城鎮有一個良好的排水系統做出貢獻。
（一）加大排水工程的施工監理力度
工程監理的最主要工作就是核查城鄉建設排水工程施工中出現的或有可能出現的影響工程質量及工程進度的問題，并依據自身累積的工程專業知識經驗提出科學合理的解決方案，對于問題嚴重的施工工序給予警告或返工，依此來保障城鄉建設排水工程質量的高水平呈現。
（二）編制施工計劃，創新管理機制
根據工程的總體安排，在編制排水工程的施工計劃時，一定要切記優先安排排水系統。優先安排排水系統，可以確保排水系統的暢通無阻，為主體工程施工創造條件，而且還可以使排水系統較早的具備排水能力，從而為施工現場的防洪、排澇發揮作用。另外，城鄉建設城鎮排水工程施工管理體系的構建要充分結合國內外的行業管理經驗，并積極學習借鑒世界先進工程監理理念和方法，加以綜合和整理，從而制定出符合中國城鄉建設城鎮排水行業具體情況的施工管理體系。
（三）加強施工質量管理
加強城鄉建設城鎮排水工程的施工管理，就需要加強對工程的施工質量管理。為此，總承包企業要對各施工企業的施工進度統一協調指導，各施工企業在同一時期內在各自承擔的施工區域內完成施工任務。另外，還應對施工人員進行管理，通過定期對施工人員進行施工技術培訓和爭強安全施工意識宣傳，不斷提高夠工作人員的施工能力和安全意識，同時采用獎罰分明的制度約束施工人員，使施工人員處于良性競爭，有助于提高排水工程的質量和施工人員的自身安全。
四、結束語
隨著社會的快速發展，人們對生活質量的要求也越來越高，在城鄉建設城鎮排水工程施工的過程中，排水系統除了要滿足使用要求外，更要注意提高其美觀性與舒適度，這便給排水工程的施工提出了更高的要求。因此，為了提高城鄉建設城鎮排水工程的施工質量，就要加強排水工程的施工管理，完善管理體制，從而才能實現排水工程施工管理的科學化、合理化、法制化，進而改善城鎮的整體環境，促進城鄉建設的協調發展。
摘 要：當前，隨著農村人口不斷地涌向城鎮，農村居住用地本應呈現下降趨勢，但因城鄉建設用地的快速增長，非但沒有相應的下降，反而出現了城鄉建設用地全面增長的局面，致使土地資源的供需矛盾日益突出。因此，在城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析的基礎上，我們應從經濟和社會發展的科學用地需求入手，合理地預測建設用地規模，從而不斷優化城鄉用地結構，促進社會經濟發展。
關鍵字：城鄉建設;用地結構;用地規劃;管理
統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構，既是節約和集約用地的重要途徑，又是統籌城鄉發展的客觀需要。如何協調好經濟發展、合理利用及保護有限土地資源的矛盾，已經成為土地利用總體規劃必需認真研究的重要問題。本文結合城鄉建設用地規劃的特點與展望，針對城鄉建設用地的規劃管理進行了研究與分析。
一、目前我國城鄉建設用地規劃的特點與發展前景
（一）城鄉建設用地規劃的特點
1、用地結構復雜。城鄉結合包括了很大一部分的工業用地，例如鄉鎮企業以及各種形式的私營企業辦公用地以及廠房用地等。其中有很大一部分是由于土地權屬的關系復雜，即使土地資源閑置也很難有效利用，這是限制其發展的一大頑疾。
2、有效利用土地。當前由于農村地區產業結構發展比較快，以及國家對農政策的調整，農田集體承包情況已然變得很普遍，大部分農民采取將口糧田集中起來交由部分承包者經營，而自己更多的從事三產經營或者去大城市打工等，因此大量農用地資源可以更有效分配，如果條件合適，完全可以轉化成建筑用地。
（二）城鄉建設的發展前景
現在城市的發展空間越來越小，人口膨脹，建設用地的緊張和交通的擁堵等等原因已經制約了城市經濟的發展，而且在一個區域僅靠大城市帶動的區域非常有限了。在一個區域、一個省，其經濟情況如何更重要的還是要看城鄉的指標，若有更多的城鄉能發展壯大起來，那么，這個城市整體就發展起來了。而且現在我們的城鄉建設還處于非常初級的階段，城市功能、城市基礎設施配套、包括城市建設應該說處于剛剛起步，另外大多城鄉土地也沒有得到充分的利用，但是現在的土地建設資源能發展的主要還是在城鄉，因此它的發展空間非常巨大。
因為我們要發展農村，農村所依賴的不管城鎮化，農村的資源，農村的市場都要依靠城鄉，我們又為大城市提供產業鏈下轉移發展空間，因此城鄉建設就是承上啟下的經濟發展的區域。
二、目前我國城鄉建設用地規劃管理的現狀
隨著近年來城鄉建設的不斷發展，作為國家戰略安全重要組成部分的耕地資源也在不斷減少，因此，耕地資源的緊缺已對我國經濟社會的持續發展構成了嚴重的威脅。
（一）用地的規劃管理不到位
就集體建設用地使用權的流轉和流向管理而言，使用權流轉是不可阻擋的社會現實，然而隨著《物權法》的頒布實施，農村集體建設用地使用權以作為農民用地物權而受到法律保護，并且允許繼承、轉讓、抵押等依法流轉。但是需要指出的是，農村集體建設用地使用權流轉和流向還沒有可操作的具體規定，社會監管體系還不完善，管理仍然還不到位。
（二）用地的規劃管理嚴重滯后
有些鄉（鎮）農村建設用地規劃已經二十多年沒有修編，原有規劃還是計劃經濟條件下的產物，過時的規劃已遠遠不能適應市場經濟條件下的農村發展，更談不上優化城鄉用地結構和布局，城鄉建設用地規劃管理的嚴重滯后影響了城鄉建設的步伐。
（三）用地的規劃管理監管不力
在城鄉建設的過程中，其中用地不規范、違背規劃用地的現象時有發生，再加上地方政府以及相關園林、城市規劃部門等協調不夠，致使城鄉建設的用地規劃管理缺乏橫向的監管體系，以及執法監督還不到位。
三、加強城鄉建設用地規劃管理的措施
（一）優化城鄉建設的用地結構
城鄉建設的推進必然帶來城市用地需求的增長，必須正確把握城鎮化發展形勢，適度引導城鎮建設用地的增長。在強調區域協調發展的同時，必須堅持“有保有壓”和“非均衡發展”原則，優先保證重大工程及重點區域的用地需求，引導形成合理的城鎮體系和村鎮體系，落實城鎮建設用地增加與農村居民點用地減少相掛鉤的政策。
（二）健全用地規劃的管理體制
嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護當前城市化穩步推進的前提條件。將農村集體建設用地納入規范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業化的發展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農村土地流轉，從而統一城鄉土地市場。
（三）完善用地規劃管理的考核機制
政府在土地利用上的指導思想和行政行為，直接影響著土地的利用效果。因此，要完善政府領導的考核機制，就要把項目投資和土地出讓價格、項目開工時間及企業投產時間作為考核招商業績的主要內容。
四、結束語
城鄉建設的用地結構是一個隨時空變化而變化的動態過程，為進一步推進城鄉建設用地規劃管理，我們就需要結合適應土地管理的要求，逐步樹立、落實可續發展觀的理念，建立土地信息管理系統，加強用地規劃管理的制度創新，從而才能確保我國城鄉建設用地規劃管理的順利進行，實現社會經濟的持續、健康發展。
摘要：城鄉建設用地增減掛鉤政策是國家為了緩解土地利用緊張狀況、加快城鎮化進程而出臺的一項重要舉措。該政策實施以來，在發揮積極作用的同時也暴露出各種問題，尤其是對農民權益的侵犯，“農民被上樓”、農民被剝奪其土地產權等現象愈演愈烈。因此，我們需要及時采取積極有效的措施保障農民合法權益，以更好地發揮該政策的作用。
關鍵詞：增減掛鉤 農民權益 問題 對策及建議
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施，有利于促進城鄉統籌、新農村建設和耕地保護“三位一體”的程序一體化建設；有利于促進經濟社會可持續發展。然而，在該政策具體實施過程當中，暴露出諸多問題，例如指標分配缺乏依據，項目區資金落實困難，農村用地結構未優化，農民合法權益無法得到保障等。
一、增減掛鉤與農民權益保護的關系
2011年12月26日，國土資源部頒布《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》。該《通知》明確強調要切實維護農民土地合法權益，包括充分尊重農民主體地位、確保收益返還農村、加強農村集體土地權屬管理等重要內容。
由此可以看出，在該政策的實施過程中，國家高度重視農民權益保護問題。而事實上，農民合法權益的保護也攸關該政策的成敗。農民權益得到保障無疑會推動該政策的順利實施，反之，則會從根本上阻礙該政策的推行；因為增減掛鉤政策離不開農村土地、離不開對農民合法權益的干涉。
然而，該政策在實施過程中引發了一系列侵犯農民權益的問題，如農民“被上樓”、“強制拆遷”、“暴力拆遷”所引起的惡性群體性事件等，違反了增減掛鉤政策的初衷，也影響了社會的和諧與穩定。
二、侵犯農民權益的具體表現形式
首先，未經農民同意強拆強建，強制實行增減掛鉤。國土資源部頒布的《通知》明確規定充分尊重農民主體地位，尊重農民意愿；舊房拆遷、新居建設等必須征求農民意見，在農民的參與和同意下開展增減掛鉤；嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。但是在實踐當中，由于土地財政的利益驅使，政府往往忽視農民的利益，強拆強建，因暴力拆遷所引發的自焚事件也是頻發不止，甚至引發了一連串的流血事件。而政府以增減掛鉤的名義爭取更多的集體土地，將土地出讓來招商引資，甚至從中謀取非法利益，以犧牲農民的利益為代價使得土地成為政府財政的重要來源。
其次，擅自開展增減掛鉤試點，擅自擴大增減掛鉤周轉指標規模。對掛鉤試點資格的取得，《通知》指出，未經國土部批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規模，必須嚴格控制在部下達的年度增減掛鉤指標規模之內，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規模或循環使用計劃指標。然而在一些地方存在著這樣一些現象：政府由于沒有掛鉤指標而無法得到上級撥付的補償款，農民拆了房之后因無法得到補償或者補償標準低無法蓋起新房；拆了房的地不復墾為耕地，轉為建設用地又沒有增減掛鉤指標或審批等一系列非法行為。這些行為實際上剝奪了農民基本的居住權以及獲取土地收益的權益。
再次，農民“被迫上樓”，給農民的生產生活帶來極大的不方便。一些地方以“增減掛鉤”的名義過度實施拆村運動【1】，使得很多農民被迫集體上樓，這無疑侵犯了農民的居住選擇權以及對土地的收益權等。此外，農民“上樓進社區”也就意味著農民上田路途拉長，多數大型農機械無地可放，生活成本大幅度增加，額外的用水、用電、取暖等開支給農民帶來很大的負擔，生產方式和居住方式嚴重脫節【2】。加之配套的公共設施的建設和維護無法得到保障，從農民的角度來看，是對農民權利的損害。
此外，擅自剝奪農民的土地產權，侵犯農民土地上的利益。根據我國《物權法》、《土地管理法》等的相關規定，農村土地產權包括宅基地使用權、自留地（自留山）使用權、農用地承包權、農村集體建設用地使用權等。國家行政學院社會和文化教研部副教授、社會學博士張林江認為，“農民進城有很多種方式，不應該與土地的產權掛鉤。但是現在一些地方的做法是逼著農民進城，通過居住集中、耕作集中等方式，要收走農民的土地產權，或者要用城里的社會保障等福利來美其名曰‘換走’農地的土地產權。這事實上都是用所謂的表面合理理由來‘剝奪’農民，其目的不是‘利民、福民’，而是徹頭徹尾的‘剝奪’。”【3】
三、保護農民權益的對策及建議
第一，充分尊重農民意愿，提高農民的參與熱情。《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》明確規定開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農民意愿；項目報批時，必須附具征求集體組織和農民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農民愿意、整治中農民參與、整治后農民滿意。
因此，地方政府在增減掛鉤政策推行過程中，應當保持中立狀態，應當積極“引導”而非“主導”，不能為民做主，更不能替民做主，要充分尊重農民群體的話語權，從決策做出之前到決策的最終執行整個過程都要有農民的參與。比如，在做出決策之前，決策機關要保障農民的知情權，及時將決策告知受影響的農民，使農民能夠有充足的時間評估決策實施對其可能造成的影響，以便決定在決策制定過程中應秉持的立場。在決策過程中，重視農民的參與權，對農民的意見充分考慮，科學決策、民主決策。在決策的執行過程中保障農民的監督權，同時對那些有損農民利益的土地整治行為，要為農民提供訴求渠道，賦予農民應有的救濟權利【4】。只有這樣，才能夠保障農民的根本利益，同時贏得農民的擁護和支持，減少政策執行的阻力，提高執行效率。
第二，嚴格規范政府征地制度，減少強拆強建，促進增減掛鉤健康發展。在增減掛鉤政策實施過程中，有些政府為了利用土地獲得更多的財政收入，違背農民意愿強拆強建，強制征地，以致政府與農民矛盾尖銳。基于此，政府應當減輕對土地的依賴，嚴格依法征收農民土地，避免強制拆遷等非法現象。
對于征地制度，根據我國《憲法》等規定，只有當國家處于緊急狀態，為了國家和社會整體利益時才能征收個人財產。因此征地制度是在非常狀態下的非常做法，而在當今市場經濟的背景下，一切產權的流轉都應當通過交易來實現。在增減掛鉤政策實行過程中，應當扼制政府依靠其壟斷的土地征收權在支付征地補償費用后強制性地將集體所有的土地轉為國有土地的現象，政府征地最終應當回到合理協商、公平交易的市場法則上來，只有這樣才能夠實現公平的價值理念，才能切實保障農民的合法權益，促進增減掛鉤政策的健康發展。
第三，制定科學的補償標準，完善政府問責機制。針對“拆舊”之后農民無法及時得到政府的補償或補償標準不合理以至農民沒有住房的問題，掛鉤項目的實施首先必須遵循“先建新、后拆舊”的原則。在此基礎上，政府應當制定科學合理統一的補償標準，綜合考慮區位、自然生產力、開發成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區間，將其作為監督土地交易市場正常運行的依據【5】，使得每位受政策影響的農民都能夠得到合理的補償，切實保障農民的住房問題，有效減少不公平不合理的現象。
此外，政府應當強化依法行政，以維護農民的根本利益為出發點，做好維護社會穩定工作。針對一些政府以“增減掛鉤”為名從中牟取私利的行為，應當設立強制性措施和嚴格的問責機制，明確具體的責任承擔者，嚴格追究相應責任人的責任，規范政府在增減掛鉤政策施行中的行為。
第四，建立健全配套設施，方便農民的生產生活。政府應當賦予農民自主選擇居住方式的權利，對于“已經上樓”的農民，政府應做好社會保障工作，集中解決好農民的基本生活問題，比如居住供暖問題，污水、垃圾的排放問題，新增公共設施的建設以及維護運轉問題等【6】，以方便農民的生產生活為基本宗旨，明確相應的責任承擔主體，實現資源的優化配置。
第五，明晰土地產權，重視土地權屬的保護。在農民安置過程中要規范土地權屬調整，保障失地農民的利益。在土地權屬的調整上，要堅持依法原則，等質等量置換原則，公開、公正、公平、自愿的原則【7】。
政府應當給予農民完整的土地產權，將宅基地使用權及其上的房屋所有權交由農民自主處置，改變有些地方施行的“脫掉舊三件、換上新五件”（農民用身份、宅基地、土地交換來城里的社保、養老等）即所謂的身
[摘 要]城鄉建設切實關系到廣大社會群眾的切身利益，對社會管理和社會穩定影響重大。隨著城鄉建設的大規模開展，舊城改造、新區開發、新農村建設等大批市政工程取得很大成效，但同時，違章建筑增多、拆遷難度加大、房價上漲過快、集中供熱矛盾尖銳等關系民生的社會問題也成為城鄉建設中不可小覷的矛盾焦點。本文針對城鄉建設中的社會管理問題進行分析。
[關鍵詞]城鄉建設；社會管理
引言
城鄉建設對社會和諧及穩定發展具有重要作用，近年來，城鄉建設規劃步伐加快，但每一個城鄉發展情況不一樣，必須根據實際情況，做出相應的判斷，實現城鄉合理規劃，把握、處理好城鄉建設與發展中的各類矛盾與問題，堅持科學發展觀，圍繞加強和創新社會管理這一優秀，采取維護社會和諧穩定、推動城鄉經濟的發展的有效措施，從而充分體現城鄉建設部門對社會管理與發展的職能。
一、城鄉建設中社會管理焦點問題
（1）規劃與建設的問題
城鄉規劃的實施者是政府部門，因此城鄉規劃的前提是符合基本法律法規的要求，并在此基礎上實現資源的合理利用。城鄉規劃對資源的合理配置不僅體現在對空間布局形式的規劃上，同時對人口密度，經濟發展和城鄉未來經濟藍圖也有很大的調控作用。合理的城鄉規劃能夠幫助城鄉建設達到最優化發展，促進城市的可持續發展。但目前，城鄉建設規劃及實施中存在諸多問題，城鎮亂挖亂占、亂搭亂建，規劃空設，不按規劃建設，只按領導意圖建設的問題仍然存在，重復拆建，資源浪費，城鎮建設標準不高、規模發展緩慢、環境污染嚴重，“零、散、亂、差”成了制約城鎮建設的癥結，規劃建設與管理的執行不力，致使設施服務條件改善不大，相應引發了一系列社會問題和群眾矛盾，導致城鄉建設的規劃實施受阻。
（2）公眾參與問題
隨著民主法制的發展，公眾參與城鄉規劃管理執法已經成為新行政執法形勢下的必然趨勢，公眾參與城鄉規劃的制定、審批和實施是行使憲法賦予人民的權利，可以更好地促進民主思想形成民主意識，建立公眾和政府對話的窗口，讓公眾了解城市建設，增進民眾支持和理解。但是目前城鄉建設中社會公眾管理的主體仍只限于政府，政府以行政手段直接對城市建設進行干預，由于社會、經濟和政治等問題的復雜性，很難對相互矛盾做出裁決。而且公眾參與城鄉建設缺乏相應的渠道和法律機制。政府實施規劃方案未征求當地居民的意見，對于公眾產生的意見往往采用行政手段服眾，這樣就很難實現公眾與政府平等對話的機會，城市建設缺少民主的監督機制。
（3）拆遷及住房保障問題
拆遷問題關系到城市建設的發展和城鎮居民的切身利益，如不妥善解決，必將影響正常的生活秩序和社會穩定，成為經濟發展和城鎮化建設中的障礙。而住房是人們最基本的生活需求，住房問題是重要的民生問題。人人享有適當的住房是城市住房建設的主要任務，也是城市住房建設追求的目標。城鎮房屋拆遷政策性強，影響面大，是政府經濟建設中所面臨的爭議最大、糾紛最多的一項工作。由于一些單位拆遷補償安置不到位、拆遷程序不到位，造成因城鎮房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加趨勢，影響正常的生產生活秩序和社會穩定。居民住宅建設是一直受到黨和政府的高度重視，其被視為社會發展的主要拉動力之一，但是應當看到，目前城鎮住宅緊張，仍然是一個比較突出的問題。
（4）公用服務管理問題
道路及排水設施、供水、供熱、物業服務等公用事業管理直接關系到社會群眾的切身利益，是社會管理重要內容。近年來，隨著城鄉基礎設施不斷完善，但是“重建設輕管理”的問題還沒有徹底解決，設施損壞及維修不及時，直接導致城鎮服務水平不高。同時，為了實施集中供熱，政府采取招商引資對城市供熱實行市場化動作，所引發社會問題及穩定風險已突顯。
二、解決對策
（1）完善城鄉建設規劃信息化體系，提高城鄉建設規劃管理水平？
擴大城鄉規劃強調規劃中的多視角切入。多視角切入不僅可以從多元因素考慮規劃的合理性，同時也能夠切實統一多學科的與多價值觀之間的合作，從而為規劃提供更寬廣的思路和更科學的規劃方法。這需要完善的城鄉建設規劃信息化體系作保障，即要整合應用數字化規劃，使用三維仿真技術，提高城鄉建設規劃決策的科學性。在城鄉規劃管理系統層次上，應加強與數字管理、數字監管、土地監管、數字房產、數字執法、數字規劃等信息化系統相互融合。三維仿真技術應用城鄉建設規劃信息化管理，不斷提高信息化管理效率，但隨著仿真系統的不斷擴大，也會出現一些問題，所以應合理應用，努力發揮其在城鄉規劃中作用，使得城鄉建設規劃逐漸完善。另外城鄉規劃影響到城鄉發展中的經濟發展、倫理建設、生態環境、空間布局等各個方面，若單純以規劃的角度進行城鄉規劃不僅不能夠統籌城鄉建設全局，同時這種狹隘的規劃思路也會影響到城鄉的可持續發展，另外制定城鄉建設規劃要重視各部門之間的利益協調。
（2）提高公眾參與
實現公眾與政府之間的平等對話，協調好公眾參與城市建設，需要從相關制度和法規入手，建立相應的機制以及完善相關的法規、提高民眾參與意識等來更好地實現公眾參與城鄉規劃和城市建設中來。其一，公眾參與需要受到規劃內容影響的公眾參加到規劃的編制和討論中來，規劃部門要建立相應的機制來聽取市民的意見，這是公眾參與規劃行為重要的組成部分。而政府則應當努力做好規劃咨詢以及規劃聽證等相應制度的完善。公眾參與作為主要的社會力量，在現代社會發揮著越來越重要的作用。要高效地實現城鄉規劃監督，還需要進一步完善公眾參與制度。其二，提高公眾參與意識，同時拓寬公眾參與管理的渠道。要實現公眾參與城鄉規劃，每位公民都要了解規劃、懂規劃，這樣才能更好地監督規劃的實施，所以需要公民提高規劃意識，了解規劃的知識，提高參與規劃的能力。
（3）強化公共服務
城鄉建設部門承擔著直接關系人民群眾切身利益，涉及社會管理的保障性住房、物業管理、供水、集中供熱及建設市場秩序等公共管理工作，因此，一定要強化公共服務。一是加快住房保障體系建設。強化政府責任，調動社會各方面力量，多方籌措資金，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區和農村危房改造，大力發展公共租賃住房，特別要進一步健全廉租住房制度，合理確定廉租住房保障標準，健全廉租住房保障方式，遏制房價過快增漲，緩解群眾住房問題。二是推選文明拆遷。以貫徹執行新頒布的城鎮房屋征遷法規為契機，大力實施文明拆遷，著力維護各方主體合法權益。要牢固樹立科學發展理念，工作中既要考慮城市建設發展的需要，更要考慮群眾切身利益的維護；既要堅持依法征遷，更要倡導有情征遷、和諧征遷；既要嚴格執行征遷政策，確保公平合理，更要顧及社會困難群體，體現“以人為本”工作理念，讓被征遷群眾率先享受城市建設成果。
三、結束語
隨著城鄉建設規模的不斷擴大，城鄉規劃及建設中逐漸暴露出來一些公共管理問題，這些問題成為阻礙城鄉建設進一步推進的焦點，必須建立完善的城鄉規劃建設信息化體系，擴大視角，制定合理的規劃，同時提高民眾參與度，以增進民眾的支持和理解，還要強化公共服務，推選文明拆遷，加快建設住房保障體系，從而充分發揮城鄉建設效能，推進城鄉一體化。
