時間：2023-09-14 17:42:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有事業單位資產管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】事業單位 國有資產 資產清查
據統計，目前我國共有事業單位100多萬個，總資產規模已超過12萬億元，而且保持著每年10%左右的增長速度。事業單位國有資產包括固定資產、流動資產、無形資產、在建工程以及對外投資等，如何摸清單位資產的占用和使用狀況、分布和變動情況、質量水平和保值增值情況，并與預算管理、財務管理相結合，是體現事業單位資產管理水平的基礎。
一、事業單位加強國有資產清查的重要性
隨著公共服務的不斷完善和社會經濟的全面發展，我國事業單位資產規模不斷放大。但是，由于存在“重購置、輕管理”的傳統思想，事業單位國有資產的清查工作并不到位。事業單位加強國有資產清查就意味著必須首先加強國有資產清查建賬，把全部國有資產納入賬簿記錄范圍，然后建立會計記錄、核算和報告體系，這有利于完善單位財務管理制度。加強國有資產清查有利于徹底摸清單位“家底”，做好基礎數據收集整理工作，夯實資產管理信息系統數據，這樣財政部就可以動態監管事業單位的國有資產，為編審部門預算提供基礎數據。做好國有資產的清查有利于M一步明確事業單位的國有資產存量及具體使用情況，從而采取合理的應對策略盤活存量資產，降低事業單位的運行成本，努力提高國有資產的使用效率和效益，這符合科學發展觀、構建節約型社會的基本要求，對于建設節約型政府意義重大。
二、當前事業單位國有資產清查的薄弱點
按照組織所從事的活動性質，事業單位可分為公益型、生產經營型、行政執法型的事業單位。長期以來，我國對國有資產管理非常薄弱，相關部門對事業單位的資產狀況了解甚少，“家底不清”、“前清后亂”的現象一直存在：第一，資產管理的意識淡薄。工作人員并沒有形成清晰的認識，認為資產是國有的，與個人關系不大，因此對資產使用和管理并不注意，資產的監管力度偏弱，資產清查工作流于形式，資產流失情況嚴重。第二，資產管理制度不完善。資產管理工作需要財務部門、物資使用部門等密切配合，需要完善內部管理制度。而當前很多事業單位沒有建立相應的制約監督機制，資產管理制度太過粗略，執行力不夠，可操作性不強，使得資產清查工作不能被有效地置于管控之下。第三，資產清查程序并不規范。一些事業單位沒有建立國有資產的定期盤點制度和程序，日常管理相對松散，清查步驟不嚴格、不規范，各部門只是應付式、象征性地進行清查盤點，清查結果不全面、不準確，達不到國有資產清查的目的。
三、事業單位國有資產清查的規范化方案
（一）增強資產清查意識
2016年以來，主席多次強調，要加大監督力度，嚴肅查處侵吞國有資產、利益輸送等問題。事業單位必須從根本上重視國有資產清產工作，加強對國有資產的定期清查，確保賬賬、賬實、賬卡相符，從價值角度重塑財務管理模式。要利用資產清查系統核實單位存量資產情況，全面摸清國有資產的存量、分布、結構狀況，客觀、準確、真實地反映資產現狀，及時發現管理漏洞，并針對性研究解決對策。在此基礎上，要建立起固定資產管理的長效機制，界定和明確資產管理責任人，有效掌控和調配國有資產，避免重復采購和資產流失。
（二）健全資產管理制度
資產清查是會計核算方法之一，事業單位必須按照《事業單位清產核資辦法》、《事業單位清產核資工作規則》等完善資產管理機制，使得清查盤點工作有據可依。要明確國有資產清查的工作范圍，凡使用時間在1年以上，仍基本保持原有物質形態且能夠可靠地計量成本的固定資產，都屬于資產清查的范圍。單位要建立定期清查盤點制度，資產管理部門聯合財務部門以及各使用、管理部門進行資產清查，明確管理責任，實行責任到人，做到不虛不重不漏。資產使用和管理部門依照資產臺賬每季度清點一次部門資產，編制《資產清查盤點表》，并報送資產管理部門，及時與資產管理部門對賬；事業單位資產管理部門每年清查兩次，編制《固定資產匯總表》，并與財務部資產管理人員進行核對，年終進行總清查、總對賬，確保賬表、賬賬、賬卡、賬實相符。
（三）優化資產清查程序
事業單位要結合自身實際，以單位主要領導為組長成立資產清查領導小組，下設資產清查辦公室，并制定詳細的工作方案，負責資產清查工作的組織實施。具體清查工作分為四個階段：第一，摸底清理統計階段。各使用和管理科室、部門確定資產管理員，認真進行資產清理、統計，按照名稱、類別、型號、數量、原值、投入使用日期、變動情況等如實錄入《資產清查盤點表》，同時明確注明資產使用人、責任人。第二，實地盤查階段。首先資產清查辦公室工作人員比較分析財務科的資產清單明細、各部門自查的《資產清查盤點表》，進行技術推算盤點，然后清查辦公室組建幾個小組，分赴各部門對資產進行實地盤查，根據核實情況進行修正，并打印出來由各負責人簽名或蓋章。第三，入賬匯總整理核對階段。各清查小組對資產清查結果分門別類進行匯總，統一編號，錄入電腦里的《固定資產匯總表》，財務部門據此利用資產清查系統進行統一管理。工作人員制定資產卡，發放到各科室、部門，統一貼資產標簽。第四，總結階段。資產清查辦公室對資產清查資料進行分類整理，形成資產清查檔案，對待報廢資產按照規定程序進行鑒定、處置。針對清查過程中發現的資產管理問題，清查辦公室要分析原因，制定相應的整改措施，并責令各部門限期整改。在此基礎上，清查辦公室要編寫資產清查報告，指出問題，提出建議。針對資產管理中存在的薄弱環節，事業單位要認真總結分析，建立和完善各類資產管理制度。
四、結語
黨的十明確提出要“建立現代財政制度”，對事業單位的財務管理提出了新的要求。各個事業單位必須增強資產清查意識，完善資產管理機制，規范資產清查程序，明確資產管理責任，對資產狀況進行全面清查，防止出現資產流失的現象，確保資產保值增值，以不斷提升單位的資產管理水平，進而全面推進事業單位分類改革，更好地服務于我國的公共事業。
參考文獻
[1]張曉華.事業單位國有資產的清查[J].環球市場信息導報，2016（17）：31.
一、深圳、南寧兩種模式分析
（一）深圳的政府分級授權管理模式
1．建立切合實際的管理模式。
深圳市政府對行政事業單位國有資產實行分級授權管理。按照宏觀管理與具體管理相結合、資產所有權與使用權相分離的原則，對非經營性國有資產實行授權管理與委托管理。明確市財政局為市屬行政事業單位國有資產主管部門，授權市機關事務管理局統一管理市屬行政事業單位非經營性國有資產，委托市衛生局等單位分別對本系統占有、使用的非經營性國有資產進行專項管理；對于占有、使用非經營性國有資產較多的自收自支、企業化管理的事業單位，由市財政局直接授權其經營管理。各單位對占有、使用的非經營性國有資產承擔日常管理和保障資產安全完整的責任。在管理體制上，實行產權政府所有，管理部門分級監管，單位使用、企業化管理的事業單位自主經營的管理體制。在市財政局和市機關事務管理局分別設立管理機構，加強對非經營性國有資產的宏觀管理和微觀管理。各單位占有、使用的非經營性國有資產，統一由市機關事務管理局和各委托管理部門代表市政府辦理產權登記（國家法律、政策另有規定的除外），非經營性國有資產處置按權限分別由市機關事務管理局和各專項資產管理部門報市財政局審核后，報市政府審定。
2．緊緊抓住產權管理這個核心。
產權管理是資產管理的核心。通過分析研究，深圳市機關事務管理局首先歸納總結出十大類問題，征求產權管理部門意見，為做好產權登記管理打好基礎。然后對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務，落實責任。最后區分不同情況，分類處理各類實際問題，確保國有資產安全、完整。①市直機關單位的非經營性國有資產收益統一收繳至市財政局，納入專戶管理，實行“收支兩條線”。②按人均19平方米標準重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機關事務管理局收回統一管理，調余補缺。③對涉及法律糾紛的房產進行跟蹤調查，掌握債權債務情況，指定專人與市法制局一起調查取證，參與案件訴訟過程，代表市政府行使資產所有者權利，最大限度地爭取利益、減少損失。④對各單位所辦社團組織和未脫鉤企業無償占用的房產一律予以清退或按規定收取租金。⑤對未結算的房地產項目，責成原建設單位限期結算；因增加建筑面積或更改設計方案而欠付工程款、地價款的項目，由資產管理部門分類核實后上報市政府。⑥與市消防局進行積極協調，對一些建設時間較早、消防安全設施不符合現行標準的建筑物，按照既不違反規定又有利于加強管理的原則，共同研究解決辦法。⑦對一些確因客觀原因不能出具消防驗收證明或涉及法律糾紛暫無法辦理房地產證的物業，由市國土規劃部門先予凍結，待問題解決后再予辦理。
3．把國有資產管理納入法制軌道。
深化行政事業單位國有資產管理體制改革，必須從建章立制入手。深圳市機關事務管理局會同法制局、財政局，先后制定了黨政機關事業單位辦公用房配置標準和辦公用房裝修標準，起草了《市屬行政事業單位非經營性國有資產管理暫行辦法》，進一步規范了管理行為。
建立健全國有資產管理制度體系，是一項復雜的系統工程。作為承擔行政事業單位國有資產管理職能的機關事務部門，在制度建設方面應著重抓好以下幾項工作：一是研究制定國有資產管理的綜合性法規和規章，確保管理工作規范化、制度化。二是建立科學、規范的資產形成機制，建立非經營性國有資產形成審核制度，對超過一定金額的大額資產的投資、購置進行決策前審核，防止非經營性國有資產形成的隨意性。三是建立非經營性國有資產使用、管理責任人制度，明確管理職責和管理權限。四是制定“非轉經”資產和培訓中心收益管理辦法，按有償使用原則征收資產占用費，真正做到依法行政、依法管理。
4．加強國有資產管理工作中的組織協調工作。
對行政事業單位非經營性國有資產進行規范管理的過程，是一個從無序到有序、從分散到統一的過程，其涉及面廣、政策性強、難度大，需要各單位、各部門的大力支持和積極配合，需要從工作計劃的落實、管理制度的制定、改革方案的實施等方面做好組織領導與協調工作。加強組織領導，采取有力措施，保障各項工作落到實處；深入開展調查研究，掌握實際情況，為各項工作的順利開展奠定扎實基礎；既堅持原則，又充分考慮歷史原因和特殊情況，實事求是地處理各類實際問題。
（二）南寧的政府授權資產經營公司管理的模式
1．政府授權威寧公司統管所有事業性國有資產。
南寧市成立了全國第一家專門營運行政事業單位國有資產的公司——威寧資產經營有限責任公司（簡稱“威寧公司”），統一管理、統一營運市級行政事業單位的所有國有資產。威寧公司是由南寧市國資委授權的投資主體、經營主體和責任主體，代表市政府對授權范圍內的國有資產行使出資人的權利并承擔有限責任。
2．摸清家底，接收資產。
威寧公司接收的資產包括：本級黨和國家機關、法人團體、事業單位占有、使用的房屋、土地、鋪面等國有資產產權、股權。接管的主體包括：各部門、各單位占有、使用國有資產開辦的賓館、培訓中心、印刷廠以及舉辦的勞動服務公司、咨詢服務中心、工貿公司、經營網點、內部商店、合資或合作企業等各種經濟實體。在辦理產權過戶手續過程中，由市國土資源部門和房產管理部門統一向威寧公司結算辦證工本費，其余費用全免。通過各經濟實體的人員、房地產以及各種無形資產整合、產權置換和出讓，把資源集中到幾個專業性強的優勢企業，將其做大做強，然后進行公司化改造，最終使國有資產退出競爭性領域。
3．建立行政事業單位有償使用國有資產的機制。
行政事業單位與威寧公司建立租賃關系，威寧公司根據國資委規定的優惠租金標準向各租用單位收取租金，由此實現國有資產建設、投資、使用、補償的良性循環和滾動發展。租金既可由財政部門安排列入各單位預算，統一支付給威寧公司，也可經財政部門同意后由威寧公司從應上繳財政部門的國有資產收益或利潤中扣除。在財政辦公經費固定的條件下，這既可以約束各單位多占用資源的內在沖動，又可以騰出更多的資源調劑使用，從根本上解決各單位之間辦公條件“苦樂不均”的問題。威寧公司則通過租金收入，實現辦公用房投資、建造、再投資的國有資產保值增值的良性循環。
4．著力盤活國有資產。
通過資產營運實現最大限度的增值。威寧公司對接管的鋪面進行整合和專業化管理，公開掛牌競價出租，實現其價值最大化。同時，通過房屋置換，優化資產結構，開發市中心地產商業潛能，使國有資產實現增值。
5．塑造新型國有資產專營公司。
威寧公司作為獨立法人企業，既承擔國有資產的安全、完整和保值增值的職責，又通過市場化資產營運和規范的國有資產財務核算，建立國有資產價值補償機制，向國家上繳稅收，統一向財政部門上繳國有資產收益、“非轉經”國有資產占用費、土地出租收益和利潤、折舊基金等，減少國有資產收入的分配層次和分配成本，加強宏觀調控能力。威寧公司在國資委的領導下實行董事會、監事會、黨委、紀委和經營班子相互制衡的現代企業法人治理結構。公司的領導班子成員均由市委組織部任命和管理，且都不再保留公務員身份，而作為企業干部對待。
6．高度重視，強力推動。
威寧公司是一個權責統一的管理機構。它不僅僅是一個“賬房先生”，而且是一個“東家”，對不按時間安排辦理占有、使用國有資產變更手續的，立即停止或暫緩撥發該單位預算經費，直到該單位完成國有資產產權變更手續為止，以確保這項改革的順利推進。
二、深圳、南寧模式比較及啟示
深圳和南寧行政事業單位國有資產管理體制改革的成功，為我們提供了寶貴的經驗。
深圳的做法主要是根據公共財政理論與框架，對行政事業單位國有資產管理體制進行重新梳理，明確行政事業單位國有資產的產權歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結合、資產所有權與使用權相分離的原則，實行分級授權管理，并將國有資產管理納入法制軌道，通過建章立制，明確各職能部門承擔行政事業單位國有資產管理的職責。同時，十分重視國有資產管理過程中的組織協調，保障各項工作落到實處。深圳模式的特點是以產權管理為核心，按公共財政理論與框架的要求，建立行政事業單位國有資產管理體制。
南寧成立的威寧公司是我國第一家專門營運行政事業單位國有資產的公司，由該公司統一管理、統一營運市級行政事業單位的所有國有資產。這是仿照經營性國有資產管理的做法，將行政事業單位國有資產按市場化運作方式管理。威寧公司是由南寧市國資委授權的投資主體、經營主體和責任主體，代表市政府對授權范圍內的國有資產行使出資人的權利，并以出資額為限承擔有限責任。南寧模式的先進之處在于其市場化程度高，其做法對營利性事業單位國有資產管理具有借鑒意義。但筆者認為，公共財政體制下非經營性國有資產能否完全按照市場化來管理還有待商榷，并且，在當前政府職能還未完全理順的條件下，威寧公司是受市政府委托成立的，顯然要受到行政干預，公司難以真正實現市場化運行，最終行政事業單位國有資產管理體制的改革成效會受到影響。
關鍵詞：國有資產管理 國有資產保值增值 資產收益
中圖分類號：F273.4 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）08（c）-0164-01
我市隨著國民經濟和社會發展，以及部門預算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”等財政改革的不斷-深入，以及我市已早列入資源枯竭型城市、處于城市轉型的關鍵時期，資源原有的制度規定已不適應實際管理工作的需求，迫切需要出臺新的管理辦法以規范和加強行政事業單位國有資產管理工作。因此，建立一個城市國有資產運營管理機構，負責城市資產運營的研究、情報的收集、運營的規劃，增強城市資產運營的前瞻性、預見性，提高城市資產運營的整體水平的資產統一運營管理機構是切合我市實際的。
1 加強對市直行政事業單位的國有資產實行統一管理的重要性和緊迫性的認識
隨著經濟的發展、新城區的不斷發展，城鄉居民改善居住條件的需要，市中區打造生態城對資產的需求無論從質上到數量都呈逐步增加的趨勢，而資產相對閑置與城市建設資金缺口不斷加大的矛盾越來越突出。同時，隨著市直行政事業單位不斷向新城聚集的現實，造成我市老城區的大量的建設用地閑置，造成有效供給不足，進一步加大了供給和需求之間的矛盾。且隨著今后國企改革的不斷深入、經營性國有資產的逐步退出，行政事業單位國有資產占全部國有資產的比重還會進一步提高。這是一塊巨大的經濟發展資源，而且絕大部分資產質量優良；但沒有轉化為資本，難以實現保值增值；一些單位在處置土地和房屋時，既不進行評估，也未實行公開拍賣、隨意出售；一些單位未經過有關部門批準，在國有土地上搞房地產開發，將開發的商品房私自出售，是否出售及出售價格全憑領導一句話，缺乏必要的公開、透明，助長了社會不良風氣，導致國有資產流失。還有些單位對閑置的房地產出租，租金礙于人情或者其他個體小利益、閑置房地產資產也往往得不到最大效益，沒有轉化成為資本，就難以實現保值增值，這就不利于提高資產的使用效益，制約了經濟的可持續發展。
從經濟學上有一個花錢理論：用別人的錢替自己辦事，不講節約，只講效果；用自己的錢替自己辦事，既講節約，又講效果；用自己的錢替別人辦事，只講節約，不講效果。從這個理論中不難看出，國有資產始終處于“別人”的角色。加強國有資產管理，對現有存量資產進行整合，實行集中統一經營管理，把 “死錢”變成“活錢”，用到我市城市的建設與發展上，必將對促進我市的建設和發展發揮重要作用。按市場化開發利用，一方面可解決我市行政事業單位國有資產家底不清、產權混亂、管理不嚴、占用不均、閑置浪費、潛在流失等一系列問題；另一方面可達到活化資產，實現國有資產資本化、存量資產貨幣化、非經營性資產經營化、經營性資產企業化，確保國有資產的最大化與保值增值改革目的。這次我市實行的行政事業單位國有事業單位統一管理體制的改革，總體目標是按照“歸屬清晰、權責明確、保障嚴格、流轉順暢”的要求，堅持“所有權、管理權、使用權分離”原則，建立起“政府所有、財政監管、單位使用、中心運營”的新體制、按照“融得來、管得住、用得好、還得上”的原則，建立起“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，財政統借、統管、統還一體化管理的投融資體系，堵塞資產流失的漏洞，有利于盤活國有資產，提高國有資產的使用及運營效益、促進國有資產保增增值，增強政府投融資能力，促進全市經濟社會事業又好又快地發展。
2 國有資產行政劃轉實行統一管理體制改革工作實現國有資產保值增值、資產收益最大化的表現
（1）市直行政事業單位國有資產移交市國有資產運營管理中心統一管理、統一運營，財政部門在各單位摸清“家底”的基礎上，建立國有資產管理數據庫，對全市行政事業單位的國有資產實行動態管理，降低了資產監管成本，實現了對全市國有資產的實時監控。同時，以此為載體搭建融資平臺，拓寬融資渠道，突破了城市建設資金瓶頸，使房產、土地資產融通變現，由“死”變“活”，順利進入資本運營渠道，合法地參與各種市場經濟活動，提高國有資產的運營效益，增強國有資產發展的活力，實現了國有資產的價值和土地利用率、產出率的提高，為全市的重點項目建設和城市建設提供了強有力的資金支持。
（2）行政事業單位劃撥國有土地納入統一管理后，國有資產管理部門對各單位使用的土地、房屋等資產進行統一調配，可解決土地閑置及一些單位在外租房辦公的現象，充分利用了閑置資源。對劃轉資產根據不同情況確定運營方案，重新調整房屋的租賃主體，并及時收繳國有資產收益，使得擁有行政事業單位國有土地、房產的資產所有權，使用單位通過與運營管理中心建立租賃關系而擁有資產的使用權。徹底地從根本上鏟除了“小金庫”滋生的土壤，使政府職能部門不再從事經營性和競爭性領域的經濟活動，實現了政企分開以及政府職能轉變和歸位。單位土地和房屋在移交前已經轉為經營性資產的，應將簽訂的合同、協議原件移交給市國有資產運營管理中心，由該中心區分不同情況，分別辦理更名續簽或終止手續；將辦公用房地產以市場需求核定租金標準，有償出租給行政事業單位使用，并將多余和閑置的房地產進行調劑使用，也可以公開向社會出租。
（3）作為政府土地儲備資源，有條件的對于需要處置的劃撥土地使用權，由國有資產管理管理部門統一到國土管理部門辦理。對于劃轉后的土地，中心可讓規劃管理部門重新規劃用途、使用條件和供地方式，納入城市建設用地計劃，對于基本建設和開發建設的數量，在結構上應優化配置，保證城市規劃得到更好貫徹，提升城市品位，促進舊城改造城市化有序地穩步發展，謀求最高最佳使用效果，增加了政府收益，有效規避各種風險，實現了國有資產保值增值，而且彌補了現行體制的缺陷，從源頭上防止了國有資產流失，促進了廉政建設，規范了國有資產的管理行為。
關鍵詞：科研機構；理財環境；資金運作；財務制度；改革
隨著科技體制改革的不斷深化，科研單位轉企已是勢在必行。鐵道部所屬科研院所順應改革的發展，逐步轉制為科技型企業。轉制后的鐵路科研單位，一改往日享受鐵道部撥款的事業法人身份，注冊成為自收自支的企業法人。轉制后的鐵路科研機構，理財環境、資金運作、財務制度等都發生了根本變化，為此必須建立一套與之相適應的財務管理制度。
1、奠定轉制企業財務管理基礎
1.1 作好財務清算工作
財務清算是鐵路科研機構在調整轉制中保護國有資產安全、完整，防止國有資產流失的重要措施。為此應在單位領導、上級財務主管和財政、國有資產管理部門的指導下成立財務清算組織，制定財務清算方案，對單位的全部財產、債權進行全面清查，核對各項財產、債權、債務賬目，核實各項固定資產和存貨的實存量，編制資產負債表，財產目錄和債權、債務清單，并對清算結果提出處理意見，報經財政、國有資產管理部門批準后，再按有關規定辦理。
1.2 明確產權關系，核定資產總額
1.2.1 流動資產總額的核定
（1）計提壞賬，真實反映企業流動資產總額。轉企前，鐵路科研單位對應收賬款不計提壞賬準備，對無法收回的應收賬款逐年掛帳，虛夸了流動資產總額。轉企核定時，分析產生壞賬原因，對確實無法收回的應收款按其特性、金額、年限、債務人的信譽和當期的經營狀況，直接全部轉銷或分期轉銷，核減流動資產總額。轉企后，按現代企業會計制度規定按期計提壞賬準備，正確估算現有應收賬款的可變現凈值，避免企業虛盈實虧。
（2）存貨損失的會計處理。存貨是指企業在生產經營過程中，為銷售或耗用而儲備的各種資產。鐵路科研機構轉制時，應該對存貨賬面價值與實際庫存進行核對，并作出會計處理。盤盈或盤虧的存貨按計劃成本或估計成本轉入“待處理流動資產損益”，待有關部門批準后，盤盈沖減當期費用，盤虧沖減存貨價值，計入當期費用。存貨的入賬價值通常采用歷史成本，即購入時的實際成本。為了客觀反映企業存貨的實際價值，轉企后企業應按期計提存貨跌價準備，確定存貨的可變現凈值。
1.2.2 固定資產的評估與確認
固定資產的評估與確認是個復雜而繁瑣的過程。低估固定資產會造成國有資產的減值流失，對企業未來的投資、融資造成不利影響；高估固定資產會使企業計提的折舊額增加，降低企業經營業績；同時，虛假的固定資產定價對實行股份制也有一定的負面影響。所以，準確核定固定資產總額，對轉企后鐵路科研機構的資本運作具有重要意義。
（1）固定資產折舊額的確定。轉制前，鐵路科研單位不對固定資產計提折舊，購入時一次攤入成本，賬面上只反映固定資產購置時的歷史成本，不反映其凈值與市價。因此，轉制時不能簡單地把賬面價值直接核定為固定資產的價值，應結合其經濟用途、使用年限和當前市價進行重新評估登記，按評估后的凈值入賬，并按剩余年限對固定資產計提折舊。
（2）盤查固定資產。固定資產由于損壞、技術陳舊或其他經濟原因，發生資產價值的減值是必然的，因此要對固定資產進行盤查。盤盈的按重置價值增加固定資產，計入營業外收入；盤虧的按固定資產原值予以核減，計入營業外支出；報廢的按賬面原值予以核銷，計入營業外支出，做到入賬準確合理。
1.2.3 明確產權關系，增強企業活力
國有科研機構擁有的財產都是國有財產，產權界定不存在糾紛；而鐵路科研機構投資創辦的經濟實體，投資來源多樣化，應對其財產所有權重新界定，理順產權關系。如果轉變為股份制企業，改制的國有資產全部或部分通過出賣和租賃等方式，由職工集體或個人買斷，成立股份制企業、股份合作制企業或以股份制形式成立為科技企業的一個分支機構或子公司；也可轉成以國家控股為基礎的、整建制的企業；或吸收其他出資者入股，改造成為有限責任公司或股份有限公司。這樣，既保證了國家利益，又增強了企業活力。
1.3 調整、核實資本金
資本金是事業單位轉制后向工商管理部門申請企業注冊，在未來經營資信中代表資本實力，向公眾顯示可能達到的規模和實力的經濟保障。科學事業單位的凈資產包括：事業基金、固定基金、專用基金、事業結余、經營結余。其中事業基金全部轉為資本金，其他4項都需要通過財務清算進行調整，確定轉入實收資本的金額。對于鐵道部投入或多年形成的固定資產（包括土地使用權）、每年創收由收益形成的事業基金、修購基金全部計入“實收資本”，核定為國家資本金。專用基金中職工福利基金主要用于職工福利設施的建設及職工的獎勵等，應作為應付款，視同負債。改制后的鐵路科技型企業評估后的全部凈資產（包括土地使用權）核定為國有資本金。在經營期內，資本金不得隨意改變其金額，投資除依法轉讓外，不得以任何方式抽走。
1.4 建立、健全內部財務管理
鐵路科研機構轉制為科技型企業后，原有事業單位的規章制度將不再適用，財務管理方面的資金、財產、成本費用、收入、納稅、收益分配管理等要研究制定相應的制度和辦法，以適應轉制需要，規范財務行為。
2、轉制后財務管理的任務
2.1 固定資產計提折舊
轉制后的鐵路科研單位應按照國家規定，對固定資產應按其性質和使用方式重新分類，合理確定使用壽命和預計凈殘值，并根據科技發展、環境及其他因素，選擇合理的折舊方法及適當的折舊率，經管理部門批準，按月計提折舊，同時，報有關各方備案。固定資產預計使用壽命、預計凈殘值、折舊方法等，一經確定不得隨意改變，如需改變，需報有關各方批準。
2.2 嚴格收入確認和成本費用管理
鐵路轉制科研機構應遵守國家統一的會計制度中有關收入確認的規定，不準虛列或隱瞞收入，也不準推遲或提前確認收入。成本是企業命脈，鐵路科研單位轉制后需加強內部成本管理，正確劃分成本項目，嚴格成本費用開支范圍，制定成本核算程序，按權責發生制原則做到收支配比，真實反映企業財務狀況。為此，應當按照國家統一的會計制度的規定確認成本費用，不能隨意改變成本費用的確認標準或計量方法。
2.3 加強對外投資的管理
為保證對外投資的經濟效益，規避風險，鐵路科研轉制單位應根據自身特點，制定本單位對外投資管理辦法，按規定程序進行決策、審批、立項，并定期考察投資回收期、投資收益率、上繳利潤及管理費等指標。為防止國有資產流失，投資按是否控制、共同控制和施加重大影響，采用權益法或成本法核算，按期進行賬務處理。對于獨資和控股的子公司，應由投資單位委派財務人員，參股的子公司也應及時了解子公司狀況，保護國有資產的完整。
2.4 無形資產的管理
根據權責發生制原則，無形資產應在一定的年限內攤銷，攤銷年限一般按照“法定有效年限與合同或申請書規定的使用年限孰短”的原則，采用平均攤銷法。由于無形資產在促成轉制鐵路科研院所獲得經濟利益方面發揮著較大作用，因此，轉制企業應制定相應的管理辦法，加強對無形資產的控制與管理。
2.5 規范利潤分配方法
主要規范鐵路轉制科研機構內部各層次經營收入補償生產成本和期間費用以后的部分，如何在國家、企業、內部及投資者間進行分配，包括分配的方法、順序和比例，內部分配部分的使用范圍、標準、審批程序、權限與責任等。
2.6 建立新的財務報告與評價體系
重新規定鐵路轉制科研機構應編制的財務預算、報告種類、格式、內容、報送程序、報送時間以及考核的財務指標計算口徑和評價方法等。實行以資產負債表、損益表、現金流量表及有關附表為特征的財務報告體系，并編制科技企業財務狀況說明書。建立能夠反映鐵路轉制科研機構的償債能力、營運能力、獲利能力等全面情況的財務指標評價體系。
3、鐵路轉制企業財務管理目標
3.1 科學合理籌集使用資金
轉制前的鐵路科研單位主要依靠鐵道部撥款取得消費資金，流動資金少。轉制后應加強貨幣資金管理，合理調度使用資金，按期編制資金收支計劃，減少計劃外支出，杜絕越權批款；固定資產投資及對外投資要反復論證，講求資金回報，降低投資損失；加強對儲備資金的管理，加快資金周轉，提高資金利用率；同時加大清欠力度，積極催收應收賬款，減少壞賬風險；適度舉債，增強企業活力，以較少的籌資成本，籌集足夠的資金，保證科研生產的順利進行。
3.2 推行責任成本管理
生存、發展、獲利是企業管理的目標，獲取財富最大化是企業財務管理的目標。因此，利潤是考核企業業績的重要指標。增加盈利除擴大收入外，首先應全面推行責任成本管理，建立嚴格的成本開支范圍及費用審批制度，將成本開支總額層層分解到最小工作單位和個人，實行全方位成本管理，利潤考核與個人收入掛鉤。
3.3 加強內部審計監督
采取各種行之有效的措施和手段，加強財務審計監督，目的是確保各項規章制度的貫徹落實。對檢查出的問題嚴格按制度處理，給國家和單位造成重大經濟損失的調整工作崗位，并給予行政黨紀處分，構成犯罪的要依法追究刑事責任，以防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。
4、加強培訓提高財務人員素質
【關鍵詞】國庫管理 事業單位 會計核算
一、國庫管理改制的必要性及基本情況
(一)國庫管理改制的必要性分析
自20世紀七八十年代以來,我國財稅體制方面以調整收入分配關系為重點,進行了一系列改革探索,但在預算管理和財政國庫管理制度方面基本上沒有較大調整。隨著市場經濟深入發展和公共財政的建立健全,傳統財政國庫管理制度逐步顯露出諸多弊端,比如賬戶重復和分散設置,使得財政收支活動透明度差,財政管理和尖端難以順利開展,再如收入執行監管不嚴,財政收入流失嚴重,或者如財政收支信息反饋滯后,預算編制、預算執行、宏觀調控等缺乏相應的可靠性依據。基于國家和政府提出的推進財政預算管理制度改革的要求,也為了更好地實現國內財政國庫管理制度與國際接軌,我國應積極對現行財政國庫管理制度進行改革,建立和完善國庫集中收付制度,促進財政財務管理科學化、財政資金運行規范化、防范經濟腐敗有效化。
(二)我國國庫管理制度改革基本情況
從內容上分析,我國國庫管理制度改革主要圍繞國庫集中收付制度展開,具體上講,從國庫集中支付制度和收入收繳管理制度兩方面,由政府派任財政部門肩負設置國庫單一賬戶體系的責任,將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系內進行收繳、支付和管理。通過國庫單一賬戶體系,財政收入將直接繳入國庫,財政支出則以財政直接支付以及財政授權支付的方式,支付給商品及勞務供應者或者用款單位,對于未用的資金則全部保留到國庫單一賬戶上,仍由財政部門作為政府代表實行管理運作,以降低政府籌資成本,更為恰當地實施宏觀調控政策。
從支付方式和支付程序上分析,國庫集中支付制度立足于國庫單一賬戶體系,依托于良好的財政支付信息系統及銀行間實時清算系統,在所有事業單位需購買商品及支付勞務款項時,經事業單位提出申請、國庫集中支付機構審核,相關資金便通過單一賬戶體系支付給收款人;國庫集中支付的基本操作程序依次為,一套賬戶體系即國庫單一賬戶體系,兩種支付方式即國庫集中支付下的財政直接支付和財政授權支付,其中前者如工資支出、大宗服務及物品采購支出、大中型基本建設項目投資、大型修繕等,后者如未納入工資支出、物品及服務采購支出以及零星支出、工程采購支出等。
二、國庫管理改制下事業單位會計核算常見問題及成因
(一)我國國庫管理改制下事業單位會計核算的常見問題
在會計入賬依據方面,票據通用性差、票據供應渠道不統一、個別事業單位會計憑證不合會計檔案管理的要求,以及財政直接支付的資金未能及時傳遞,造成事業單位記賬時缺乏直接支付憑證等。在財務核算方面,有些事業單位核算方式不夠規范,特別是國庫管理制度改革后,負責資金收支的會計處理操作不熟練,導致事業單位在零余額用款額度、財政應返還額度等會計科目上核算方法失當,或者對零余額賬戶管理松散、使用不規范,以及國庫結余資金處理方法和原會計支付脫節等。在賬戶設置方面,事業單位保留賬戶的現象使得國庫集中支付制度實施有難度,有些事業單位多頭開戶,給資金管理帶來極大難題,或者陷入專項資金重復開戶、資金管理失調的困境,有少數事業單位甚至私設小金庫,單位內部資金監管嚴重失控。此外,國庫管理制度與會計制度、財務管理方面規定在銜接上也存在問題,尤其是國庫結余資金處理上和事業單位及國有建設單位財務管理規定出現斷點,會計核算問題較多。
(二)國庫管理改制下事業單位會計核算問題的原因
就當前事業單位會計核算方面的問題,其原因主要在于:
財務管理意識不強,即目前事業單位內部較大一部分人仍對國庫集中支付制度下的財政資金所有權和使用權及財務自等存有誤解,比如有些人認為國庫集中支付制度使財政部門享有財政資金使用和財務自,而事業單位則不具備相關權力;有些事業單位對新的財務管理模式和會計核算方式不適應或者有抵觸情緒,對于分散支付這一傳統支付方式,仍有較多事業單位難以及時轉變觀念,對國庫集中支付制度也缺乏有效性理解。
財會人員素質偏低,一方面分散支付方式實行已久,國庫集中支付方式較新且對現代技術要求較高,有些事業單位財務人員業務素質有待提高,比如財務制度及會計科目弄不懂,計算機操作不夠熟練,在對國家相關政策、法規制度、國庫集中支付相關政策和辦法執行過程中,業務能力較差;另一方面具體業務操作能力不高,特別是業務操作程序、會計電算化方面存在問題,這給國庫集中支付模式的開展造成較大難度。
預算編制不夠完善,根據國庫集中支付制度規定,事業單位應據年、月用款事宜制定詳細的用款計劃,尤其是分月用款計劃應作為辦理財政性資金支付的主要依據。在預算方案執行過程中,事業單位應依照不同資金性質比例,編制出精細化的預算內外資金用款計劃。國庫集中收付制度要求一套精準的預算體系,我國有些事業單位預算編制不規范、批復不及時、年度預算方案頻繁調整等現象,給國庫集中收付制度的具體實施平添諸多難度。預算基本框架不建立,預算編制中預算定額、支出標準缺少科學保證,預算金額勢必難以準確,比如支出科目中羅列水電費、招待費及其他費用等支出項目,預算編制金額、支出標準等必將很難有把握。
監管制度不健全,制度執行缺乏執行力,一則對事業單位銀行賬戶監管不嚴,傳統做法是將財政監督設定為資金監督,對事業單位銀行賬戶監督缺失,再加上財務監管制度難以防范資金管理風險,則經濟漏洞很難被堵住;二則監督機制不夠完善,財政資金支付上有一定風險,財政部門、預算單位、銀行是國庫集中支付的主要交易主體,財政部門應對各事業單位支出標準、支出范圍等進行科學的分析判斷,規避財政資金支出的常見風險,事業單位通過信息優勢、較小風險的實踐,盡可能剔除虛假收款賬戶,以及偽造、編造、虛假合同和申請等。
三、國庫管理改制下完善事業單位會計核算的有效措施
針對國庫管理制度改革背景下,事業單位會計核算方面存在的問題以及對應的原因,我國應積極著手事業單位會計核算的改進工作。
(一)規范事業單位財務會計制度
根據事業單位財務管理方面的法律法規,如《事業單位財務規則》、《財政資金支付管理辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》、《財政國庫管理制度改革試點方案》等,以及事業單位會計核算行為方面的法律法規,如《中華人民共和國會計法》、《財政資金支付管理辦法》、《事業單位會計制度》及《財政國庫管理制度改革試點方案》等,我國事業單位財務管理與會計核算應在合法性、便于規范操作、利于監督管理、方便用款、利于分級分類實施等原則下,逐步推進改善事業單位財務管理和會計核算制度。完善事業單位財務管理體系及會計核算體系,從會計科目設置、會計科目使用、會計清理結算與結賬、財務會計報表等方面規范事業單位會計核算,并加強單位財務預算管理和資金收支管理等。
(二)完善會計核算模式和手段
對于亟待解決的特定會計核算問題,事業單位應統一票據供應渠道,即在上級主管部門直接供應票據前提下,將票據在財政部門備案,使得財政部門可從源頭上嚴控事業單位收入,并將單位收入全部上繳國家財政。
規范事業單位會計科目設置,其包括一級科目、二級科目、三級科目或者其他必要的明細科目等;設立相應行業特殊性的會計科目,根據事業單位在財政全額撥款、差額補貼、自收自支等3種類型的分類,事業單位資金來源各有差異,收支的靈活性和多樣性決定著事業單位會計科目設置存在特殊性,并且將單位精神產品或勞務服務所需當期成本、費用完整地攤銷,還包括無形資產的計量和攤銷;各個行業事業單位還應制定相關規定,進行各個會計科目適用范圍及具體賬務處理的規范;清理整頓事業單位銀行賬戶,嚴格規范事業單位銀行開戶管理,據國庫集中支付改革要求,建立一套獨立的財政性資金存儲、支付、清算的賬戶體系,同時編制詳細的會計報表。
(三)加強財政管理
首先構建財政管理信息系統,借助于現代科學技術,加強網絡信息建設,促進信息共享,提升工作效率,以強大的技術水平支持國庫集中支付制度的運行,進一步完善支付系統,改進國庫集中支付入口及出口雙向服務;建立健全監督機制,加強財務監督檢查,既要保證事業單位內部支付工作制度化、高效化,又要建立起完善的國庫集中支付監督機制,大力推進財政國庫管理制度改革,改進財政直接支付和財政授權支付的后續監管機制。再者,深入開展配套改革,健全各項規章制度,抓緊制定和完善改革的配套制度辦法,全面推進財政其他支出管理制度改革;嚴格執行相關制度,提高財政資金安全運行效率。
主要參考文獻:
關鍵詞:高校;科研項目;經費管理
中圖分類號:G647文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0247-04
引言
近年來,隨著高等教育事業的蓬勃發展,高校承擔的科研項目和籌措的科研經費均呈現大幅增長趨勢,科研經費總額占學校總收入中的比重不斷上升,科研經費已成為學校重要的資金來源之一。各高校在科研經費的管理過程中,不斷加強經費的管理和合理使用,保證了科研項目的順利實施。但也存在著少數高校對科研經費管理重視不夠,制度不夠健全,執行不規范,致使在科研經費管理方面出現一些問題。
高校科研經費管理是系統工程,它不單是財務管理部門的工作。要搞好科研經費的管理,應該實行財務部門、科研部門、國有資產管理部門、后勤部門及學院進行聯合管理方法。而目前在高校科研經費管理中,各部門相對脫節,普遍認為科研經費管理是財務管理部門的事情,極大地影響了科研經費的使用效率和科研人員積極性的。本文針對高校科研管理的特點,在認真分析科研經費財務管理工作的現狀和問題的基礎上,對高校科研經費管各部門聯合理模式進行探討。
一、高校科研經費管理中各部門脫節所引起的問題
(一) 科研管理部門與財務管理部門脫節引起的問題
1.分工過分“明確”導致科研經費管理不到位。目前,大多數高校的科研處負責科研項目管理工作,如項目申報、立項、結題驗收、成果鑒定等,關注的是項目的級別和到賬經費的多少。只要課題經費能進入學校財務賬上,科研經費有大幅度增加就可以了。至于科研經費開支的情況如何,合法性如何,通過開展科學研究工作取得多少高水平成果,產生多大的經濟效益和社會效益并不擺在突出的位置。對于財務管理部門而言,由于科研經費來源渠道復雜,不同項目有著不同的規定和要求,而且學校財務處本身業務量大,根本沒有精力收集、整理具體科研項目的信息,加之觀念上存在一些誤區,認為科研經費只是一種代管經費,只進行簡單收支核算,忽視了科研資金的籌集與取得、撥入和調運、耗費和補償等,更談不上參與科研前期、中期、后期的管理工作。科研管理部門和財務管理部門“明確”的分工客觀上都割裂了科技經濟活動的整體性。其結果是,誰都管理不到位,有事相互推諉,形不成一個統一的整體,很不利于科研經費活動的跟蹤管理和工作效能的提高,不利于財會人員參與科研決策,不利于科技管理部門根據科研動態管理特點而采用較為靈活的方法,進行不同于規律性強的其他行業或部門的財務管理。作為科研經費的主要使用者,項目負責人的觀念也是很重要的因素。有些項目負責人則認為科研經費是自己爭取來的,只要能夠按立項單位的要求按時保質地完成課題研究任務,上繳完學校管理費后自己理所當然地可以支配余額,不按項目預算范圍與內容要求使用經費,因此,經費使用不當和超支等現象時有發生。
2.報銷中的違規現象。在科研工作的實際運行中,由于科研管理部門與財務管理部門間的溝通機制不健全,信息溝通不暢,管理手段落后,造成經費使用和管理的混亂。一是由于長期以來,不論科研人員還是科研管理和財務核算管理人員,對科研經費的管理都存在一些偏見,造成管理人員不過問經費使用情況,形式審于實質審查,科研立項之后,經費使用過程把關不嚴格,報銷不真實、擠占挪用科研經費等現象時有發生。主要體現為虛開招待費和勞務費,更有甚者是裸的“失真”,即課題負責人或課題組其他成員無論買什么東西,只要是科研經費支出,科研、財務負責同志簽字,報銷沒問題。有些高校還出現了在科研經費中報銷應由個人承擔的家庭電話費、交通費、學費、私家車保險費和維修費等的現象。個別單位和個人甚至存在有人用科研經費買房、購車和購買其他固定資產的現象。二是經費開支科目結構不合理。由于各高校科研管理部門沒有強化經費的實際開支與支出預算的對應性,各方面對支出預算不夠重視。而且學校科研經費管理職能部門的分工是科技部門負責預算管理,財務部門負責支出核算,這樣容易造成支出預算科目與成本核算科目不一致,導致研究過程中的實際開支與支出預算不符。項目管理費、人員經費、業務費等支出是科研經費支出的合理組成部分,各高校本應通過逐步建立和完善全額成本核算制度,確定項目管理費、人員經費、業務費等支出的合理水平。但在實際過程中,科研項目預算管理不嚴格,且項目支出結構不合理屢有發生。
(二)課題組與財務部門脫節
1.科研經費預算不規范。科研項目是以課題組作為基本活動單位,也就是說科研經費的使用是以課題組作為核算對象。課題負責人在課題實施過程中負責課題預算的申報及預算執行,而課題負責人往往是非財務人員,對科研經費的性質認識不夠,對相關的管理辦法學習不到位,不能非常科學地編制預算。科研經費管理制度中對支出預算的要求是本著量入為出、實事求是的原則編制預算表,并規定了預算表中應包含的成本收入、支出項目。而有些課題負責人為提高項目立項率,迎合項目立項單位的意圖,不顧實際多列或少列科研經費,項目開支項目比例結構不合理,致使科研項目經費的預算與實際使用情況有一定差距。而組織項目申報的科研管理部門只是注重項目的論證工作,對預算關注不多,指導力度不夠。財務部門的作用在項目申報階段基本不參與,導致計劃與保障、監督與控制脫節,失去了預算的嚴密性和嚴肅性,導致經費開支與支出預算不符,引發經費管理的混亂,為后續的經費開支核算和結題經費審計埋下隱患。
2.決算過程延滯情況嚴重。科研項目已結題不結賬的問題是全國高校的普遍性問題。課題決算主要是通過課題負責人主動對科技部門提交結算單和決算報表的方式,職能部門對此過程的管理處于被動地位。在課題負責人未主動申請結算或項目提前、逾期結題的情況下,科技部門和財務部門不能及時溝通、配合,應統一的信息并未統一。由于科研管理部門管項目、財務部門管核算,財務部門不清楚哪些項目已結題,從而無法結賬。課題負責人考慮到科研項目結束后的成果鑒定、后續研究工作和科研滾動發展的需求以及研究生培養等方面的費用開支,結算積極性普遍不高。對已經完成的科研項目,在驗收時只注重技術、成果的驗收,而很少顧及經費使用的績效考評,也是課題遲遲不結賬的原因之一。部分科研項目不及時結題或結題后不及時辦理財務結算手續,剩余資金長期掛賬用于項目以外的其他支出,致使學校財務無法完成項目經費決算。結余經費不結算,使得財務部門無法對項目研究過程中發生的經費進行成本歸集、分析與投資效益評價,每年的財務報表中已通過驗收的項目仍然有余額,不能客觀反映學校目前實際的科技情況,同時也容易導致項目之間支出混亂容易出現經費使用中互相占用的現象。
(三) 科研、財務管理部門與國有資產管理部門脫節引起的儀器設備重復購置問題
目前大部分高校科研經費管理實行多級管理形式,存在著科研管理部門、科研人員所在院所、學校國資管理部門、學校財務管理部門等多頭管理現象,使高校科研經費購置的固定資產管理處于都不管的邊緣狀態。由于學校財務賬只反映科研資產的金額,而科研設備購置的數量、品名等在學校的國資處反映,科研設備的利用率財務處也不清楚,所以財務處無法知道科研設備的購置、利用是否合理,從而造成科研設備重復購置和利用率低下的浪費現象; 科研資產驗收入庫的手續也不像管理事業經費資產那么嚴格,購置后的科研儀器設備、圖書資料大部分由課題組保管使用,在科研人員工作調動和崗位調動時,沒有辦理嚴格的資產交接手續,物隨人走; 甚至有些科研人員為了逃避國有資產的管理和監督,購置固定資產時化整為零,將國有資產拆分成材料開具發票,從而造成學校國有資產的嚴重流失。更為嚴重的是重復購置設備,學校難以做到固定資產合理配置與資源共享。如科研工作往往需要多學科、跨專業的協同攻關,并且因科研項目而異,課題組具有相對獨立性。教學科研儀器設備的“割據”和科研項目的實施往往發生一些沖突,盡管有的儀器實驗設備長期閑置,而科研項目需要使用時卻用不上。這樣,一些項目不得不重復購置儀器設備,造成有限的科研經費嚴重浪費。
二、高校科研經費管理中各部門聯合管理方法
(一) 建立科研管理部門與財務部門既分工又聯合的運行機制
科研經費管理是否科學,科研經費使用是否合理,直接影響著科研質量和科研水平,影響著科研人員的積極性,影響著學術風氣的健康發展,是事關高校發展的大事,這就要求各高校要在事業單位財務管理政策法規的指導下,認真學習貫徹《教育部財政部關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》及各項目立項單位的管理辦法,要進一步明確學校科研、財務等部門及項目負責人等相關主體在科研經費使用與管理中的職責和權限,要建立起科學、可操作性強、行之有效、靈活協調的科研經費財務管理協調運行機制。學校科研部門應主要負責科研項目管理和合同管理,并配合財務部門做好經費管理的有關工作; 財務部門應主要負責科研經費的財務管理和會計核算,指導項目負責人編制項目經費預算,審查項目決算,監督、指導項目負責人按照項目立項書或合同約定,以及有關財經法規在其權限范圍內使用科研經費;同時,以科技部門和財務部門為核心,其他相關部門緊密配合,共同實現科研項目運行全過程的跟蹤管理與監督。強化科技部門對項目合同執行過程的監督,重點加強對預算、設備采購過程的監督以及遵照合同規定進行結題結算的監督,使其能夠隨時掌握項目的執行情況和經費的使用情況,真正起到監督作用;轉變財務部門局限于會計、出納層面的工作狀態,從工作思路、工作層次、工作方法、執行依據等各方面入手,加強對經費使用各環節的追蹤監督,提高財務服務水準,真正發揮財務監督作用。做好與科研管理人員和科技工作者的溝通協調工作,財務人員要了解科研工作的相關業務政策,與科研管理人員一道參與科研項目管理的全過程,承擔起科研項目的前期投入與效益預測、中期管理、結余經費的清理等工作。注重加強政策指導和嚴格管理相結合,在堅持原則性與靈活性的基礎上,加強科研業務管理部門與財務部門的聯系和溝通,朝著有利于科技產出和發揮科研人員工作積極性主動性方面發展,從實際出發,保護科研人員合法利益,充分發揮高校各職能部門和科研人員及機構的積極性、主動性、創造性的內在要求,最終實現加強科研經費管理與調動科研工作人員工作積極性的有機統一。
(二) 科研、財務部門要共同干預項目立項的預算和項目執行期的經費開支
項目組應本著實事求是、勤儉節約的原則,合理制定支出預算,明確經費來源和經費開支計劃。預算應包括與科研計劃相匹配的經費收入預算、經費支出預算、經費負擔能力評估與經費調劑計劃、科研資產發展預估以及科研風險負擔能力預估。財務部門應參與支出預算的編制,使預算既適應研究工作的需要,又符合財務的各項規章制度,增加了預算的可操作性。科研管理部門應同科研項目管理者進行良好的溝通,就科研項目的投入與產出效益進行分析與預測。避免科研預算不符合財力,減少科研投入的風險,保證推薦科研項目和資助項目的質量。同時應增加對支出預算計劃的管理,將項目經下達單位審批后的支出預算計劃納入合同管理中,為下一步財務部門進行支出核算提供執行依據。科技部門應與財務部門密切配合,加強對項目支出的跟蹤管理,依據項目的支出預算計劃對財務支出狀況進行管理監督,對支出超過預算計劃的項目應嚴格審核,切實履行對經費開支的審批職責。財務部門應按照科技部門提供的項目經費支出預算計劃,嚴格審核經費支出項目: 對符合預算范圍內的開支,辦理財務報銷手續; 對超出預算范圍的,暫停辦理財務報銷手續,對經科技部門審批后的超支項目,予以辦理相關手續。特別是要強調實行根據科研項目的支出設立總賬科目和明細科目,根據現實科研發展中的一般情況和本校的實際情況確定合理的經費使用范圍和分類,使學校財務對科研經費的支出項目做到心中有數,使兩級經費管理具有一致性和協調性。
(三) 科研、財務與國有資產管理部門聯合做好固定資產管理
針對高校科研基礎設施利用上普遍存在著缺資金少設備的現狀,要合理使用有限資源,就要規范儀器設備材料支出的管理,將科研固定資產管理納入到學校整個資產管理范圍。對于用科研經費和學校配套資金購置的儀器設備,應嚴格遵循學校國有資產管理辦法的有關規定,辦理好預算、申報、審批、購置、驗收、登記等手續。科研管理部門需要制定大型設備購買報告制度。科研管理部門和院系所應聯合對設備的可利用率進行可行性論證,對已有的設備的利用率進行分析,將有關信息進行比較從而為學校統一購置設備提供依據。當科研人員變動或項目結題后,財務部門要協同學校國有資產管理部門進行資產清理,辦理資產變更手續以避免國有資產的流失和浪費; 要提高科研儀器設備利用率,打破以往分項目購置科研設備的格局,形成各項目之間科研儀器設備的互通有無,防止科研設備的重復購置;要提高科研資金使用效率,盡可能實行與教學用設備的資源共享,避免科研經費的不必要浪費,增強項目之間的協作能力,使學校總體科研實力得到加強。在使用上進行協調,可以嘗試校內設備租賃形式,加強科研部門之間的有效聯合,既提高了高校科研設備的利用率,又避免了經費的浪費。
(四)財務、科研、后勤部門聯合進行科研項目的成本核算
研項目的成本核算,是學校投入的,如水電、房費、固定資產使用費、工資費、管理費等要作為科研所需的費用計入成本。財務部門可以協同科研管理部門、后勤部門等通過對科研課題的開支費用,例如課題組成員、科研服務人員以及專門的科研管理人員等的工資、補助工資、其他工資、職工福利費等人員開支占公用支出的比例,科研組使用實驗室、實驗儀器等應分攤的使用費情況,科研課題應分攤水電費的測算等進行比較分析和研究。科研人員和科研管理服務人員的費用從科研經費中提出,作科研事業支出,同時沖減高等院校事業經費的人員費用支出;對測算出的課題使用實驗室、實驗儀器的使用費,從科研經費中提出,作科研事業支出,同時增加高等院校的專用基金――修購基金; 對測算出的水電費分攤數,從科研經費中提出,作科研事業支出,同時沖減高等院校的水電費支出。合理的計算以上應計和未計的科研成本,使科研成本核算盡可能完整、真實,同時減輕高校事業經費的過重負擔,避免都吃事業經費大鍋飯的現象,降低科研資金成本,為學校積累資金,擴大學校辦學資金規模。
(五) 財務與科研部門聯合管理進行項目結題及經費決算
在項目結題及經費決算過程中,應重點做好兩方面工作:一是加強管理環節銜接。科研管理部門對提前或按期完成的項目,及時通知財務部門,財務部門據此辦理項目結算手續。通過兩個職能部門相互之間的有效溝通,將僅由課題負責人提出申請的結題方式,轉變為三方共同管理。對未如期完成的項目,應及時督促課題負責人履行合同條款規定,監督保障項目的順利完成。二是制定合理的結余經費使用政策。建議項目結題驗收后,由職能部門監督課題組在規定期限和范圍內使用結余經費以及結余經費提取現金的比例,包括本項目結題后的成果鑒定、后續研究和新項目的預備支出等。
(六)在不同部門之間搭建科研項目財務信息共享平臺
搭建有效的科研項目財務信息共享平臺,就是搭建以科研管理部門和財務部門為主管,資產管理部門、后勤部門、院系所等部門參與的財務信息管理系統。科研管理部門的重點是科研經費管理政策把握和項目的進程管理,例如項目的進度及經費的宏觀管理等。科研管理部門只面對項目負責人,必要時可尋求院系的協助,實現對項目的監督。院系作為基層部門,一方面要從科研管理部門獲取宏觀經費數據,另一方面要面對下級部門( 研究所、教研室、團隊等) 和教師本人,實現數據的細化管理,建立起本院系經費適時數據系統,并依此通過不同的統計方法為諸如評職稱、認定導師資格、考核等一系列需求出具準確數據報表。財務部門負責進出學校經費及進出項目管理的財務手續; 向學校有關部處( 科研管理部門和資產管理部門等) 傳遞科研經費賬務資料。各職能部門可以通過該系統實現數據共享,達到管理環節的相互協調、相互依托、相互滲透,有效地解決科研經費管理各環節部門銜接不夠、溝通不暢以及數據不及時準確等問題。
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Discussion About Joint Administration of Scientific Research Fund Management in University
LIU Yan-ling
(Department of Project and Finance,Hunan University,Changsha 410082,China)
地方融資平臺在解決地方政府城市建設資金不足、促進地方經濟發展方面起到了巨大的推動作用。金融危機爆發以來，在以政府投資為主的擴內需、保增長的投資計劃的刺激和帶動下，各地方政府融資平臺迅速建立，融資總量激增。隨著社會經濟持續快速發展和國務院清理規范地方融資有關政策措施的不斷出臺，現有的政府投融資管理體制存在的問題和不足逐漸顯現出來，融資平臺風險防范問題也提上了日程。在加快轉變經濟發展方式的前提下，如何緩解地方融資平臺風險，保持地方融資平臺的健康運行，就顯得尤為重要。
1、濟南市各融資平臺運營狀況與運作機制
本世紀初，隨著濟南市經濟的快速發展，市委、市政府確立了“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市規劃建設布局和“新區開發、老城提升、兩翼開展、整體推進”的城市建設發展思路，拉開了大規模城市建設的序幕，迫切需要大量的資金投入做保障。濟南市通過建設各大融資平臺和實施政府投融資體制改革，運用多種方式多渠道籌措城市建設資金，破解了多年來制約城市建設發展的資金難題，極大地改善了城市發展環境。
1.1 濟南市投融資平臺設立概況
2005年，為加強政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財政金融風險，濟南市委、市政府決定改革政府投融資管理體制，了《濟南市人民政府關于政府投融資體制改革的意見》，成立了濟南市政府投融資管理領導小組。同年8月，濟南市政府投融資管理中心成立，同時組建濟南市國有資產運營有限公司，與投融資管理中心一套機構、兩個牌子，作為政府唯一的投融資平臺，行使代表政府統一對外融資、統一管理政府項目投資、統一歸還以及國有資產授權管理等職能。之后又根據具體項目，相繼成立了濟南市城市投融資管理中心（濟南市城市建設投資有限公司），濟南市西區投融資管理中心（濟南市西區建設投資有限公司），濟南市舊城改造投融資管理中心（濟南市舊城改造投資運營有限公司），濟南市小清河投融資管理中心（濟南市小清河改造投資有限公司）4個市直融資平臺，搭建起運轉靈活高效的融資平臺體系。各縣（市）區也相繼成立了本級政府的平臺公司。截至目前，全市共有5家市級政府平臺公司、10家縣區級平臺公司。從組織形式看，這些融資平臺都是“中心”與“公司”兩個牌子一套機構，直接隸屬政府管理，承擔著政府授權范圍內的規劃、建設、投資和融資職責，其中市級5家平臺公司全部為正局級全額事業單位。從融資形式看，除市城市建設投融資管理中心發行的企業債券由政府提供承諾擔保書外，主要是政府信用貸款，并利用政府土地預期收益作為還款主要來源。這項改革為濟南市政府全面完成省市重點工程項目，促進省城現代化建設提供了制度和資金保障。
1.2 濟南市投融資平臺市場化改革情況
為積極應對融資環境變化，全面整合提升濟南市平臺的融資能力和自求平衡能力，不斷提高投融資管理水平，根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）和財政部、發改委、人民銀行、銀監會等四部委《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）文件精神，濟南市委、市政府開始對五家投融資平臺公司進行市場化改革。2011年9月5日，制定下發了《濟南市投融資平臺公司改革實施方案》，將原五大平臺公司整合組建為四大集團公司，使其成為自主經營、自負盈虧、獨立承擔民事責任的市場主體。至此，濟南市新一輪政府投融資體制改革框架基本建立。一是對五大平臺進行公司制改革。此次改革，主要是改變城投、西區、舊投、小清河四家平臺現有一套機構兩個牌子的現狀，暫時保留其事業牌子，將平臺由全額撥款的事業單位改革成具有獨立法人資格的國有獨資公司，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責。市政府明確公司主營業務，充實公司資本金，注入經營性優質資產，優化資本結構，深化產權改革，完善公司法人治理結構和激勵約束機制，不斷做大、做實、做強公司。保留市政府投融資管理中心的牌子，其人員、資產、業務和債務隨市國有資產運營公司整建制劃歸城司，并對統借統還存量債務進行清理、移交和管理。二是加強人員管理。凍結改制公司現有事業編制人員及身份，實行老人老辦法，新人新辦法，現有在編人員保留事業身份，由改制后公司承接現有全部人員，依法簽訂《勞動合同》，建立企業化的用工和分配制度，工資待遇在現有基礎上適當提高，也可以根據公司效益情況實行年薪制，在達到退休年齡后享受事業單位退休待遇。為調動大家改革的積極性，事業身份人員財政可繼續統發工資三年。新進員工一律對外公開招聘，實行聘任制，新聘人員作為國有獨資公司員工，按照企業化方式管理，工資待遇由公司根據經營狀況確定。三是合理界定改制公司業務范圍。在現有城市建設格局相對不變的情況下，改制公司主要業務范圍包括：受政府委托具體實施集體土地征收，國有土地收購和熟化等相關工作；承擔政府公益性項目建設；進行資產運營；從事房地產經營開發。四是完善公司法人治理結構和激勵約束機制。改革后，改制公司實行國有獨資公司管理體制。按照新《公司法》的要求，規范公司章程，建立程序規范、決策高效、運營有力、監督到位的公司法人治理結構和激勵約束機制。
1.3 政府投融資平臺監督管理狀況
為加強對投融資平臺的監管，近幾年濟南市政府主要采取了以下措施：在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領導任組長、政府相關部門負責人參加的政府投融資管理領導小組，加強對政府投融資工作的領導。在制度建設方面，相繼制定了《濟南市政府投融資計劃管理辦法》、《濟南市政府投融資建設項目審計監督辦法》、《濟南市政府投融資資產管理辦法》、《濟南市利用國家開發銀行貸款資金管理辦法》、《濟南市政府投融資監督辦法》、《濟南市政府投融資財務監察工作規程》等規章制度，保障了政府投融資平臺科學規范運營。在規范資金使用和會計核算方面，通過建立政府投融資統一會計核算體系，規范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計核算主體，統一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達到市有關部門實施監控資金和控制風險的要求。在項目建設資金管理方面，監察、財政、審計等部門成立聯合審計辦公室對項目建設全過程跟蹤審計，市財政局派兩名副局級干部擔任市級平臺公司的財務監察專員。各縣（市）區及濟南高新區也根據本地實際，通過強化預算執行管理，實行全方位、全過程監督，有效控制成本，減少資金浪費，防止違法違規行為，杜絕不合理開支。全市基本建立了“決策科學、操作規范、監管有力”的政府融資運營監管體系。
1.4 濟南市政府融資平臺運作機制
自2005年濟南市投融資管理體制改革以來，市委、市政府高度重視投融資工作，不斷創新體制機制，建立了“決策、執行、監督”三權分離的管理體制和“自求平衡、良性循環、滾動發展”的運行機制。
一是建立城市資產與資源注入機制。首先，建立存量資產注入制度。審計部門對改制公司進行清產核資，在整合現有平臺存量資產的基礎上，將目前分散的政府性存量經營資產，根據改制公司開發建設需要和各自的經營情況注入公司，并在今后形成定期的新增資產注入制度。改制公司各自負責這些資產的建設、運營、管理，并依托這些資產開展公司的主營業務，不斷擴大公司資產規模，提高資產質量和運營能力。其次，健全土地出讓金收益分配機制。將土地出讓收入作為改制公司的主營業務收入之一，形成公司穩定的經營性現金流。不斷完善土地出讓成本返還和收益分配辦法，對公司承擔的公益性項目，在返還土地成本的基礎上，按照一事一議原則，單獨記賬、單獨核算，并根據項目的工程建設成本據實結算，確保土地出讓收入能夠合理、合法、合規注入改制公司。再次，完善政府資金注入制度。根據改制公司承擔政府公益性項目投資、建設和運營的情況，將政府城市建設資金劃撥公司使用，并按照規定給予相關規費、稅收的政策優惠，將政府資金通過合理、合規、合法的渠道注入公司，夯實公司的經營性現金流。
二是探索政府融資市場化機制。通過對市級各平臺債務規模、結構與其儲備土地存量匹配情況進行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務總體情況和風險現狀，引導平臺公司積極探索建立融資市場化機制。首先，鼓勵改制公司運用市場化方式經營基礎設施建設項目，靈活運用企業債券、股權融資、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接融資規模。鼓勵公司通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實力。其次，進一步強化公司的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發工作。再次，積極嘗試采用BT（建設-轉讓）、BOT（建設-運營-轉讓）、TOT（轉讓-運營-轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，加快城建項目的融資創新。
三是完善公司貸款融資幫扶制度。不斷完善對改制公司的融資幫扶制度，進一步調動公司貸款融資的積極性，為城建項目提供充足的資金保障。財政部門要及時將土地成本和分成的收益劃撥到公司貸款時指定的賬戶，使公司有穩定的現金流入；市金融辦要及時與人民銀行、銀行監管機構及各銀行溝通協商，取得銀行對公司的貸款主體資格和抵押質押的認可；建委、規劃、發改、國土等部門要按照特事特辦原則，開辟綠色通道，簡化城建貸款融資項目的建設審批手續，提高工作效率，確保在最短的時間內讓項目建設單位辦理完相關手續，以滿足貸款需要。
四是建立償債保障機制。每年從財政預算（含土地出讓收益）中安排一定資金，設立城建項目償債準備金，在公司支付政府公益性項目貸款資金發生困難時，動用償債準備金支付。為貫徹落實好中央政策，加強組織實施，各級政府成立了“清理規范政府融資平臺公司工作領導小組”，積極開展清理規范工作。按照上級要求，各級財政部門協調人民銀行、銀監局等部門確定納入清理規范平臺公司名單，制定《政府融資平臺公司清理規范工作方案》和《政府融資平臺公司自查工作提綱》，明確清理規范工作各個階段范圍、內容、要求和目的。建立定期例會調度制度、工作聯系人制度和巡視督察制度，及時掌握進展情況，扎實推進全市清理規范工作。為防范債務風險，市財政部門采取有效措施，建立了借、用、還一體的債務良性循環機制。按照“誰負債誰償還”的原則，落實債務還款責任和還款來源，嚴把項目投入產出平衡關，將貸款與土地掛鉤，還款來源都落實到具體地塊，并建立償債準備金制度，提高政府防范債務風險的調控能力。同時，不斷調整貸款結構，中長期貸款比例超過80%，緩解短期還款壓力；努力控制財務費用，提高資金使用效率。
2、濟南市政府融資平臺運營中存在的問題
2.1 融資平臺公司運營體制不盡合理
第一，濟南市五大平臺公司開始運營時都是“中心（全額撥款的正局級事業單位）”+“公司”模式，有8個融資平臺公司掛靠財政部門，對政府財政的依存度高，到目前公司運營體制剛剛起步，離“產權清晰、權責明確、自主經營、自負盈虧”的公司運營體制還有一定距離，還不能有效發揮融資功能，更不利于平臺做大做強走向市場。第二，現行體制和分配機制未能充分體現按勞分配原則，沒有形成制度化的、激勵與約束并存的用人機制、分配機制，在一定程度上制約了融資平臺公司干部職工積極性的發揮，也束縛了融資平臺公司的進一步發展。
2.2 融資平臺公司信用結構失衡
首先，平臺還款來源單一，缺乏可持續經營能力和盈利能力。融資平臺公司主營業務單一，現金流不穩定。目前，濟南市各融資平臺公司主要承擔城建項目融資和土地熟化的功能，在適時擴大土地二級市場開發、建設、運營等延伸自主經營項目等方面涉足少，單靠土地成本收益返還收入，難以形成穩定的現金流入。由于對土地熟化的依存度高，資產負債率高，弱化了融資功能。其次，平臺貸款項目“借、用、還”脫節。其主要問題： 一是部分項目抵（ 質） 押專戶及償債資金賬戶管理執行不到位；二是部分平臺現金流來源不通暢。未能形成制度化的政府回購資金以及土地出讓資金注入機制，平臺公司無法形成較穩定的現金流，待還本付息前期臨時籌集資金，各方銜接不暢。三是融資、使用與償債職能分離，資金的責任主體模糊。由于大多數平臺公司對項目建設和資金使用不實施管理，貸款使用人往往是建設單位，影響了投資資金使用效率和還款能力。“重視投資、輕視經營、忽視償債”的情況在融資平臺比較普遍。
2.3 融資平臺公司融資渠道單一
目前，濟南市融資平臺公司融資主要依靠政府信用向銀行貸款、發行債券等方式，融資渠道和融資方式較為單一。由于沒有掌握充分的優良資產，缺少多元化的融資手段，一定程度上制約了政府融資功能的發揮。特別是貸款新規出臺后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作為未來的現金流入，各融資平臺公司缺少有效實物作為抵押，不能得到銀行貸款支持，已經呈現出政府融資困難，重點工程及民生項目資金難以保障的現實問題。
2.4 融資規模擴張導致風險加大
由于地方政府貸款建設的項目，大都不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益來歸還銀行貸款，要用當地本級政府未來的財政收入來歸還。巨大的還款壓力對一些財力較弱的地方政府而言，是個很大的負擔。由于目前對地方政府性融資平臺的融資規模和融資期限缺乏有效的約束機制。一些地方政府不僅擴大融資量，而且盡可能延長融資償還的期限，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。加之，在融資平臺投資上存在政績趨利因素，“前人借債，后人還錢”、“新官不理舊賬”，不少地方政府難以抑制投資沖動和建設沖動，不顧當地實際情況，盲目上項目，這些都可能催生基礎建設的泡沫，導致重復建設。按照一般融資平臺的運作流程：項目建設―環境改善―收儲土地―熟化土地―土地升值――溢價分成，“土地財政”都是一個無法回避的問題。許多地方政府主要依靠土地收入等來償還融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成推動作用。特別是2009年初，面對國際金融危機的沖擊，從國家到各級地方政府都加大了投資力度，使房地產業成為投融資鏈條上的關鍵一環。而一旦房地產業出現大的波動，整個鏈條便有斷裂的危險。
2.5 平臺公司償債對土地依賴過大
平臺融資過程中，雖然地方政府會想方設法提供變相擔保或承諾，但由于多數地方政府自身的隱性債務水平已經很高，再加上一些地方政府的平臺公司數目過多，地方政府的這些擔保或承諾往往是“一女多嫁”，重復運用，許多擔保、承諾實際上有名無實，一旦平臺還債發生困難，地方政府實際上無能力還債。一方面，一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象，甚至采取各種變通手法向平臺注入不實資產“濫竽充數”。另一方面，投融資平臺的總體負債水平都相當高，負債率普遍超過80%。由于城市基礎設施建設項目一般所需資金規模較大，投融資平臺往往需要從多家銀行分別借款，然后將借來的資金放入一個“資金池”里，根據工程進度需要隨時提取。這樣做雖然方便了平臺的資金使用，但卻給貸款銀行帶來很大風險，使其無法對貸款資金的使用進行有效監控，更無法防范信貸資金被違規挪用的風險。地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場的競爭，并可能增加未來貨幣政策調整的難度。以地方政府投融資平臺為載體的政府信用擴張，實際上形成了地方政府的隱性舉債。地方政府在舉債時考慮更多的是政績，較少考慮債務成本問題，風險意識淡薄，舉債投資存在一定的沖動性。調查發現，在償還銀行信貸資金來源方面，項目經營收入、政府財政撥款、政府設立的償債基金、土地出讓收入和其他來源分別占償債來源的25%、35%、10%、15%和15%，還款來源中，財政補貼和土地出讓收入占比高達50%，表明還款來源受制于宏觀經濟政策和財政收入的波動。
2.6 地方政府融資平臺存在償付風險
一是還款來源難以保證。由于融資平臺的主要作用是為政府融資，平臺公司往往缺少突出的主營業務。即便是公用收益項目，其項目的收費一般都在地方財政部門設有歸集專戶，項目收益直接歸地方財政收入，納入政府財政預算，并實行收支兩條線管理。二是項目還款資金難以掌控。如果依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，導致融資平臺難以履行其償債的義務，政府承諾用于還款的財政資金，銀行難以對其形成有效的約束和監管，還款擔保往往落不到實處。三是質押權存在法律障礙。在城建項目貸款中，目前常用的質押方式是收費權質押，雖然這些收費權都按貸款銀行的要求，在有關上級主管部門作了抵押登記，但目前這些項目收費權大部分都由政府壟斷，在現實市場中是難以轉讓的，項目收費權質押不具備變現性，質押實際上也是懸空的。
3、加強地方融資平臺風險管理的對策建議
3.1 完善公司法人治理結構，形成評價考核機制
要按照政企分開、經營管理與監督約束相制衡的原則，建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理結構和經營約束機制。建立程序規范、決策高效、運用有力、監督到位的公司法人治理結構和激勵約束機制，并建立對應的薪酬激勵制度、企業內部管理制度體系和議事規則。按照企業集團構架，以資本為紐帶，逐步構建公司內部母子公司體系，加強集團內部專業化分工、業績考核和薪酬激勵，提高公司員工的積極性、創造性。采取“政府引導、社會參與、市場運作”的方式，推動財政、規劃、國土和銀行等機構與投融資平動，指導平臺公司建立起“自我管理、自我經營、自我約束、自我發展“的運轉機制，促進平臺公司的高效規范運行和可持續性發展。在規范法人治理機構的基礎上，建立由地方政府牽頭，財政、人行、銀監等部門共同參與的融資平臺貸款評價、監測、考核機制，成立專門委員會，動態監測，定期評價和考核融資平臺貸款運行情況，定期向金融機構通報。
3.2 建立科學的債務管理模式，依法規范整頓存量債務
要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃采取分類管理，區別對待，建立政府償債基金和債務風險預警、監控、評估機制。一是按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整頓保全”的原則，督促融資平臺公司落實債務抵押物，進一步落實有關債務人償債責任，嚴格按照融資平臺公司存量債務協議約定償還，嚴格防止轉嫁償債責任和逃廢債務，切實防范政府債務風險。二是政府有關部門應積極幫助平臺公司對建設項目進行梳理，及時完善建設項目計劃、規劃、用地、環保、施工許可證等手續。財政部門采用資產劃撥、預算資金撥付、非稅收入返還等方式，充實融資平臺公司資本和項目資本金，提高市場競爭力和融資能力。三是充分利用土地熟化職能，放大土地效應。明確和規范國有儲備用地登記工作，為融資平臺公司落實存量債務抵押物，申請增量融資資金創造條件。四是建立和完善政府債務定期統計和公司會計報表定期報告制度。通過對會計報表的審查、分析，及時掌握各平臺的資產和債務總量結構變化、資金使用等情況，為加強債務管理奠定基礎。五是健全城建公益性融資項目機制，加強公益性項目貸款資金使用的監督。嚴格區分公益性項目和經營性項目，明確項目資金來源和項目主體，督促各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設成本，經審計后由政府財政部門足額撥付建設資金，推進融資項目科學化規范化管理。
3.3 拓展平臺公司主營業務，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分開、政事分開、管建分開的原則，可嘗試將分散在政府部門的投資、融資、建設、運營職能以及城建資產和其他政府性資產、權益統一由融資平臺公司運營管理。融資平臺公司作為城市建設投融資主體經授權依法享有出資人權利，承擔國有資產保值增值任務。對政府下達的城市建設項目計劃，依法進行融資、建設、管理以及部分市場化項目的運營。第二，在確保融資平臺公司完成政府公益性項目建設任務的情況下，著力推動各融資平臺公司拓展業務領域，加快向房地產開發、城市資源市場化運營等領域延伸步伐，通過拓展新業務以及整合現有資產資源，形成多種主營業務，以公司充足的現金流和穩定收益，建立有效的企業信用關系，為依法、合規融資奠定基礎。同時，將融資平臺公司受益納入國有資產經營預算，作為城建基礎設施重要的資金來源渠道。2010年，濟南市西區建設投資有限公司已與山東高速建設股份有限公司、恒大地產等展開戰略合作，共同開發組建公司，承擔拆遷、建設、開發等業務。小清河開發建設投資有限公司也積極與魯能集團等展開合作，共同打造濱河新區。西區及小清河兩個融資平臺的有益嘗試應成為濟南市政府投融資體制機制改革調整的開端，必將起到十分重要的示范效應。
3.4 健全城建項目決策機制，推進項目建設規范化
強化政府城建項目的統一規劃審批管理，所有城市建設項目必須由“濟南市城市建設項目審批領導小組”審批。建立健全政府城市建設項目立項、城建和資金安排、籌措使用的統一決策機制，對全市城市建設項目和投融資實行統一規劃、統一審批、統一建設、統一管理。嚴格區分公益性項目和經營性項目，明確項目資金來源和項目主體，并將年度城市建設計劃下達到各融資平臺公司負責承建。各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設成本，經審計后由政府財政部門足額撥付建設資金。對經營性城市建設項目，有融資平臺公司按市場化方式建設運營，政府給予適當支持。
3.5 建立政府支持保障機制，有效化解債務風險
第一，建立城市資產與資源注入機制。將現有的城市建設資金統一整合劃歸融資平臺公司使用，逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經營性城市資產要及時劃入投融資主體。按照融資平臺公司承擔城市公益性基礎設施項目投資、建設和運營的情況給予相關規費、稅收的政策優惠。通過財政資金補充、城建資產注入、土地增值受益返還等形式，建立持續的城建資產與資源注入機制，通過外部注入、內部積累，不斷擴大融資平臺公司的資產規模，提高資產質量和運營能力。第二，建立融資平臺公司償債保障機制。每年從財政預算中以及土地出讓收益和其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債準備金，委托融資平臺公司管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債準備金及經營收益為主要還款來源的，與城市建設相適應的城建項目籌資、建設、償債的良性運營保障機制。第三，發改、財政、國資、建委、規劃、國土等部門加大對融資平臺公司的支持保障力度，為城市建設提供相對寬松的政府內部環境，全力以赴支持融資平臺公司發展壯大，為濟南市城市建設服務。
