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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政稅收返還政策，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、稅收返還政策。外商在淮安市投資經(jīng)營期10年以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，從獲利年度起，企業(yè)所得稅地方留成部分實行“五免五減半”，即由地方財政前五年全額返還，后五年減半返還。
二、規(guī)費減免政策。市外投資者凡在淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、淮安外向型農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)新投資的獨資、合資、合作的工業(yè)生產(chǎn)項目涉及地方性規(guī)費的(含基金)實行“零收費”，其中人防建設基金為緩收。在清河區(qū)、清浦區(qū)、市直企業(yè)內(nèi)的工業(yè)招商引資項目屬高新技術類或固定資產(chǎn)投資在3000萬元以上的，按照“零收費”政策執(zhí)行。
三、用地優(yōu)惠政策。外商來淮投資工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，根據(jù)項目投資規(guī)模、投資強度、投資速度、科技含量、就業(yè)容量、稅收總量等因素，在省最低保護價的基礎上，采取協(xié)商一致的方式，取得土地使用權(quán)；外商來淮投資其它項目，可以通過招標、拍賣、掛牌的方式取得土地使用權(quán)。
四、工商登記政策。實行注冊資本分期到位制度。按《公司法》規(guī)定注冊資本最低限額設立的公司，允許各投資人首期出資額達到認繳額的10%以上(但首期總出資額最低不少于3萬元)，一年內(nèi)實繳注冊資本追加到50%以上，其余部分可在三年內(nèi)全部到位。放寬企業(yè)集團的登記條件。對母公司注冊資本達到3000萬元以上、具有4個以上子公司或母子公司的注冊資本綜合達到5000萬元以上的企業(yè)集團，幫助冠用省名。
五、項目補貼政策。對在我市境內(nèi)注冊的企業(yè)實施的重大工業(yè)項目給予補貼和獎勵。固定資產(chǎn)總投資在 5000萬元-1億元、項目實施期限不超過2年的項目，補貼10萬元；投資超過1億元的以10萬元為基數(shù)，每超過1000萬元增補1萬元，最高補貼為50萬元，資金按現(xiàn)行財政體制分級承擔。重大工業(yè)項目貢獻獎的測算以新增入庫稅收地方留成部分為依據(jù)，按投產(chǎn)一年新增入庫稅收地方留成部分的8%-10%計算，最高獎勵80萬元，獎金由所屬財政部門撥付。
六、引資獎勵政策。凡引進的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)營性三產(chǎn)項目，對引資人個人的獎勵，工業(yè)和農(nóng)業(yè)項目按固定資產(chǎn)引資額的1%、經(jīng)營性三產(chǎn)項目按固定資產(chǎn)引資額的0.5%獎勵。對引進項目落戶于縣(區(qū))、開發(fā)區(qū)的，按各縣(區(qū))、開發(fā)區(qū)的獎勵辦法執(zhí)行。
關鍵詞： 碳稅工具；治理成效；煤燃料碳排放；歐盟
中圖分類號： F810.42 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217(2011)06-0097-04
近年來，環(huán)境污染的碳稅治理訴求漸趨強烈。歐盟較早將碳稅作為一種調(diào)節(jié)工具用于治理環(huán)境。1988年多倫多氣候大會上，幾個國家發(fā)起減少20％的二氧化碳排放倡議，最終，芬蘭、瑞典單方面提出征收碳稅。隨后，荷蘭、斯洛文尼亞也開征碳稅。1990年代末，歐盟主要成員國德國、英國引入類似的稅以抑制愈演愈烈的溫室氣體排放。然而，作為宏觀調(diào)控工具的碳稅，不可避免的遭遇減排與經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的困境。如何實現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”，成為理論界和政策界爭論的焦點。本文試圖通過對歐盟碳稅實踐的客觀分析，評價碳稅工具調(diào)控成效，為我國稅收政策設計提供借鑒。
一、歐盟碳稅工具環(huán)境治理成效
碳稅在抑制CO2排放方面究竟發(fā)揮著什么樣的作用，歐盟國家有沒有獲得碳稅“雙重紅利”？此類問題的爭論發(fā)端于上個世紀80年代末，伴隨著碳稅制度興起，并將繼續(xù)進行下去。本文重點關注歐盟國家碳稅政策工具的實踐效果，進而發(fā)掘碳稅工具的真諦。以下就1990~2006年間歐盟有關國家的碳稅及其減排效果進行分析。表1是相關國家的CO2排放增量和能源使用增量情況，數(shù)據(jù)顯示，碳稅工具調(diào)控效果明顯。
由表1可知，所有北歐國家都實施了碳稅政策，但唯有丹麥減排效果最佳。碳稅促進了北歐諸國減少能源使用強度，但挪威節(jié)能效果最不理想。也就是，碳稅對于北歐諸國而言，都有著抑制CO2排放的作用，但節(jié)能減排的效果存在很大差異。
歐盟區(qū)內(nèi)，丹麥是唯一碳稅帶來碳排放穩(wěn)定下降的國家。表1所示，1990~2006年間，丹麥以年單位投入近15％的速度減排①。有趣的是，芬蘭、荷蘭、挪威在減排方面比美國情況還要糟糕。Martin, Isaac, Ajay Mehrotra and Monica Prasad(2009)的比較研究認為，在減少因節(jié)能減排對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響方面，丹麥比挪威和瑞典都要成功［1］。
丹麥是否以犧牲經(jīng)濟增長換來環(huán)境保護目標，毫無疑問，沒有稅收，經(jīng)濟增長速度可能更快。但自1993年以來，丹麥人創(chuàng)造了“丹麥奇跡”，并保持著經(jīng)濟的高速增長。Campbell and Pedersen(2007)比較了1990年代的丹麥、美國、德國和瑞典的經(jīng)濟運行狀況時發(fā)現(xiàn)，在人均GDP、失業(yè)和通貨膨脹等方面，丹麥與瑞典和美國情況相似，但比德國要好得多［2］。
二、歐盟國家碳稅結(jié)構(gòu)及其優(yōu)惠政策分析
歐盟國家碳稅工具調(diào)控效果迥異，是否與其稅制結(jié)構(gòu)有著一定的聯(lián)系呢？
財經(jīng)理論與實踐(雙月刊)2011年第6期2011年第6期(總第174期)唐祥來：歐盟碳稅工具環(huán)境治理成效及其啟示
1.芬蘭。1990年，芬蘭在全球率先推出碳稅。考慮到碳稅對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及國民經(jīng)濟發(fā)展可能產(chǎn)生負面效應，通過降低所得稅與勞務稅稅率以減輕企業(yè)稅負，用碳稅收入抵補減稅空缺。最初，碳稅征收范圍涵蓋所有礦物燃料，并以燃料的含碳量為計稅依據(jù)，稅率也較低。隨后幾年碳稅稅率逐漸提高，1995年達到38.30芬蘭馬克/噸CO2。同時，征稅范圍也在擴大。在稅收優(yōu)惠方面，芬蘭實施嚴格的產(chǎn)業(yè)審查、審批制度，事實上只有少數(shù)工業(yè)設備生產(chǎn)企業(yè)獲得稅收返還機會，造紙和紙漿生產(chǎn)部門大約10~12個企業(yè)獲得稅收豁免②。
2.挪威。挪威在1991年開始對家庭和部分企業(yè)征收碳稅，其目的是將2000年CO2排放量穩(wěn)定在1988年的水平。1998年稅制改革，碳稅征收范圍擴大到所有企業(yè)且稅率不得低于13歐元/噸。但考慮到碳稅會削弱國家競爭力，挪威政府制定了相應的稅收返還政策，如將碳稅收入部分的返還給使用生物柴油的企業(yè)，以及獎勵那些提高能源利用效率和對于解決就業(yè)有突出貢獻的企業(yè)。
3.丹麥。1992年，丹麥對家用能源征稅，標準稅率為13.4歐元/每噸CO2。1993年，對工商企業(yè)所用天然氣開征碳稅，稅率與家用能源相同。1996年，丹麥推出新的能源稅改革方案，其特點是實施行業(yè)差別稅率，1996～2000年間的稅率分別為：（1）重工藝，每噸CO2征收碳稅5～25丹麥克朗，另簽訂能效改善協(xié)議且成功實施的企業(yè)，有效稅率為3丹麥克朗/每噸CO2。（2）輕工藝，碳稅稅率是50～90丹麥克朗/每噸CO2，同樣對簽訂協(xié)議并成功實施的企業(yè)實施低稅率，2000年稅率為68丹麥克朗/每噸CO2。（3）室內(nèi)供熱，碳稅稅率為200～600丹麥克朗/每噸CO2。
4.荷蘭。1988年，荷蘭開征環(huán)境稅。1990年碳稅成為環(huán)境稅的一個稅目。1992年，碳稅改為能源稅和碳稅，比例各為50%。但大型用戶可以享受能源稅豁免。而天然氣使用超過1000萬立方米的生產(chǎn)廠商，其環(huán)境稅的稅率比基本稅率要低40%左右。2004年，稅改后只保留對煤征收環(huán)境稅,其他能源產(chǎn)品的環(huán)境稅轉(zhuǎn)移到能源稅和礦物油的消費稅之中。第二種稅是“能源管理稅”。該稅于1996年開征，并實施低稅率，隨后分階段提高稅率。1999年，主要針對小型用戶征收能源管理稅。2004年，將部分燃料環(huán)境稅融入能源管理稅，并將大型用戶納入標準征稅范圍。
5.瑞典。瑞典于1991年開征碳稅。稅基是根據(jù)各種不同燃料的平均含碳量和發(fā)熱量確定。最初，私人家庭和工業(yè)用燃料的碳稅稅率均為250瑞典克朗/噸CO2。1993年，工業(yè)部門的碳稅稅率降為80瑞典克朗/噸CO2，同時提高家庭碳稅稅率至320克朗/噸CO2。此外，對于一些能源密集型產(chǎn)業(yè)，采取了力度頗大的稅收優(yōu)惠政策。如對于那些為制造業(yè)和農(nóng)業(yè)提供熱力的企業(yè)的除去汽油以外的全部燃料的能源稅和70％的碳稅返還等。
綜上所述，歐盟碳稅政策有著明顯的特征：一是各國稅種設置不同、稅率差異大。稅種設置分為單獨設置碳稅及能源稅與碳稅并重。挪威和瑞典的稅率相對較高。二是混合征收方式。即稅率設計既考慮燃料碳含量，還考慮不同燃料的比價、不同行業(yè)的燃料成本比重等因素。三是實行差別稅率制度。對家庭、生產(chǎn)企業(yè)消費燃料實行差別稅率政策，目的是獲取“雙重紅利”。四是基本配置了稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是有特定的消費指向，主要是最大限度地發(fā)揮政策工具的調(diào)控功能。
三、丹麥碳稅工具環(huán)境治理成效深層次原因分析
丹麥碳稅以減少煤的碳排放的指向目標明確，且“單一政策功能”的碳稅思想使得碳稅制度設計更符合本國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，碳稅工具環(huán)境治理成效顯著。
1. 高碳替代能源的可獲得性。丹麥碳排放的減少主要得益于煤燃料消費的碳排放減少。其主要特征之一是，在能源消費結(jié)構(gòu)中，煤消費量占比大幅度下降，煤燃料排放占比下降更是明顯，由1990年的33.86％降到2006年的22.61％［3］。石油燃料排放基本穩(wěn)定，雖然1990年代中期曾經(jīng)達到排放高峰，但2006年又回到了1990年代初期的排放水平。天然氣排放一直處于穩(wěn)定提高的狀態(tài)。1990年，丹麥來源于煤的碳排放達到了24.41百萬公噸，均高于芬蘭（16.00）、挪威（3.49）和瑞典（9.61）。而1995和2001年，丹麥可再生能源占比分別為5.5%和16.4%③。因此，雖然單位資本能源消費量在增加，但由于發(fā)展了可再生能源，有效地替代了煤能源。可見，煤燃料的碳減排是丹麥碳減排的關鍵。
為什么丹麥碳稅能夠有效促進企業(yè)選擇替代煤能源，原因主要有：一是開征碳稅初期，丹麥能源結(jié)構(gòu)中，煤能源占比大，達到了33.86%，因此，丹麥壓縮煤消費的空間更大；二是丹麥在可替代能源上進行了大量投入，如開發(fā)風能，建造“熱、能耦合”工廠以及發(fā)展氫能源等④可再生能源。丹麥的20％的電力來源于風力發(fā)電；三是通過對清潔能源如天然氣等征收低稅（相對于煤），從而設計出一個“人造替代性”。此種方法摒棄了按照碳含量對燃料征稅的模糊做法，它對企業(yè)產(chǎn)生了“棄煤擇氣”的強烈激勵。
2. 碳稅收入用于環(huán)境專項治理。丹麥的碳稅收入并非作為一般稅收收入整體進入預算安排，而是作為環(huán)境治理目的再次回流到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。最初引入碳稅時，其全部收入返回到產(chǎn)業(yè)中。1996年起，基于自愿協(xié)議的優(yōu)惠導向，60％的碳稅收入返回到產(chǎn)業(yè)中，40％的碳稅收入指定用于特別的環(huán)境治理［3］。毫無疑問，丹麥的碳稅產(chǎn)業(yè)返還政策有效地避免了該國經(jīng)濟競爭力的喪失，以及非最大化財政收入而社會理想水平的碳稅設計理念，碳稅政策的激勵信號明顯。
3. 自愿協(xié)議的激勵政策。自愿協(xié)議是政府給予節(jié)能減排企業(yè)的一項稅收優(yōu)惠政策。企業(yè)達到了自愿協(xié)議所規(guī)定的碳排放，對企業(yè)實施較低的碳稅稅率。Shopley and Brasseur(1996)以企業(yè)訪談的方式評價自愿協(xié)議框架時說，大多數(shù)受訪者認為，自愿協(xié)議能夠激勵企業(yè)投資高效節(jié)能技術。由于節(jié)能技術投資的回收期較長，沒有優(yōu)惠政策的支持，企業(yè)很難維持對高效節(jié)能技術的開發(fā)與利用投入，自愿協(xié)議在節(jié)能減排方面發(fā)揮著重要的作用。
4. 對家庭居民非歧視性碳稅政策。北歐諸國對企業(yè)征收低稅，對家庭居民征收高稅。此制度安排基于碳稅的“雙重紅利”思想。較之于家庭，企業(yè)對碳稅的邊際稅率更敏感，而家庭的能源消費剛性更強。不同的是，丹麥對企業(yè)征收的碳稅稅率比其它國家都要高，而對家庭征收的碳稅稅率又比其它國家都要低。比較而言，丹麥的碳稅政策對居民家庭的歧視性更弱。
四、歐盟碳稅實踐的幾點啟示
面對日益惡化的環(huán)境，采取任何嚴厲的治理措施均不為過，稅收政策工具當仁不讓。然而，依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，以及歐盟碳稅實踐經(jīng)驗，需要對以下問題仔細考量。
1. 我國征收碳稅時機的選擇。丹麥碳稅政策成功經(jīng)驗之一是降低煤的使用量，開發(fā)替代煤的清潔能源，以及提高能效。從我國現(xiàn)時的能源消費結(jié)構(gòu)來看，煤炭消費占有70％左右，壓縮煤炭消費具有較大的空間。但從另一個角度，我國經(jīng)濟社會發(fā)展對煤炭的依存度較高，在煤替代能源還未真正形成，以及高效清潔能源尚在開發(fā)的初期，征收能源稅（碳稅）不但不能有效地促使企業(yè)轉(zhuǎn)向消費低碳能源，相反，會直接加重企業(yè)負擔，甚至危及其生存，非但不能產(chǎn)生“雙重紅利”，而且還會形成“雙重黑損”。而且，我國煤炭工業(yè)已經(jīng)形成了較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，一些地區(qū)的民生基本依靠其維系，碳稅對這些地區(qū)經(jīng)濟社會正常運行的影響是不言而喻的。當然，征收碳稅是個趨勢，但現(xiàn)在時機還不成熟。
2. 淡化碳稅“雙重紅利”效應，立足節(jié)能減排調(diào)控功能。即使我國現(xiàn)在還無法實施碳稅政策，但能源稅改革應漸次推進。筆者以為，能源稅改革的基本原則之一是，淡化碳稅“雙重紅利”效應，立足節(jié)能減排調(diào)控功能。雖然“雙重紅利”問題還在爭論，但其假設前提在現(xiàn)時的中國尚不具備。其一，我國是以流轉(zhuǎn)稅為主導的稅制結(jié)構(gòu)，個人所得稅所占比重仍然很低，碳稅調(diào)節(jié)扭曲性稅收的客體并非明顯存在。其二，我國勞動力供求嚴重失衡，供給幾乎無彈性，碳稅對勞動者的勞動供給行為的影響具有不確定性。其三，我國大部分稅種的稅目、稅基和稅率，還未從綠化角度進行全面設計，需要進一步優(yōu)化。而且，作為一種宏觀調(diào)節(jié)工具，同時發(fā)揮著兩項以上的正向調(diào)節(jié)功能幾乎是困難的，倒是反向功能往往互現(xiàn)。因此，應該將碳稅功能定位于促進節(jié)能減排，并且，還要結(jié)合其它的政策工具綜合調(diào)控。
3. 實施差別征稅、善待民生、重在激勵的碳稅政策。開征碳稅以及碳稅標準的設計依據(jù)是：燃料的含碳量以及實施差別稅率。丹麥對煤燃料征收高稅，對天然氣征收低稅，引導企業(yè)消費天然氣替代消費煤，這種做法我國即期還很難仿效，但通過差別稅率調(diào)節(jié)燃料消費結(jié)構(gòu)，引導消費是一種必要的手段。對不同的用戶實施差別碳稅，是歐盟諸國的普遍做法，也是制定稅制的基本方針，我國在設計碳稅時，應擯棄“善待企業(yè)、惡對居民”的做法。其原因：一是我國家庭能源消費屬于基本民生。殊不知，即便在冬季，我國淮河以南的居民仍然缺乏供暖消費，因此，不存在能源過度消費問題；二是居民屬于被動消費能源，能源消費的選擇性較小，若對居民征收高稅，不但不能優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)，而且會進一步惡化民生。
碳稅設計還應充分考慮其激勵效用，通過節(jié)能減排戰(zhàn)略，制定不同時期的減排指標，企業(yè)達到相應指標的，退還相應的碳稅，激勵企業(yè)自覺實施減排行為。另外，需要完善公共財政功能，在未建立環(huán)境預算的情況下，將碳稅收入納入專項資金管理范疇，形成健康的環(huán)境收支自循環(huán)，抑制環(huán)境的進一惡化。
4. 費稅改革而非費外加稅。我國現(xiàn)行的稅制體制中，涉及到環(huán)境的相關稅費并不在少數(shù)，但其發(fā)揮的環(huán)境保護功能非常有限，主要原因不僅它們分散在各種稅費之中，而且基本是設置在消費環(huán)節(jié)，沒有建立節(jié)約能源和保護環(huán)境的稅制設置目標，因而也就沒有形成稅種、稅制各要素相互配合、相互聯(lián)系和制衡的相對獨立的能源或環(huán)境保護稅收體系。我國的碳稅政策應走一條稅費改革之路，而并非在已有的稅費之外增加碳稅，否則，其必然演化為政府獲取財政收入的工具。在未來時期，我國可考慮設計融入型碳稅方案，即不重新設立單獨的環(huán)境稅稅種，主要通過對燃油稅、消費稅、資源稅、城市維護建設稅、耕地占用稅以及車船稅等部分現(xiàn)有稅種的改革和完善，逐漸構(gòu)建環(huán)境稅制度體系。
注釋：
①另外，英國因為減少煤炭工業(yè)致碳排放下降，德國由于關閉了東部工廠而致碳排放下降。
②Speck,Stefan,Mikael Skou Anderson,Helle Orsted Nielsen, Anders Ryelund, and Carey Smith.2006, The Use of Economics Instruments in Nordic and Baltic Environmental Policy 2001-2005. National Environmental Institute, Denmark.
③資料來源于“Energy Information Administration, International Energy Annual; del Rio and Gual(2004)”.
④荷蘭經(jīng)濟能源結(jié)構(gòu)與丹麥相似，煤能源占比較大。但荷蘭過度依賴自愿協(xié)議，且工業(yè)企業(yè)達到自愿協(xié)議規(guī)定的碳排放標準，可完全獲得碳稅豁免。而丹麥的自愿協(xié)議只是個補充機制。
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The Implement of European Carbon Taxation in Environmental Governance
TANG Xianglai
(School of Finance and Taxation, Nanjing University of Finance and Economics Nanjing 210046,China)
Abstract：Carbon taxation has good effects on the reduction of carbon emissions in European countries, especially in Denmark. The emission of Carbon from coal is restricted in narrow limits in Denmark. There, fuel as coal is imposed heavy taxes. There are different coal tax rate upon firms and residents. And voluntary agreements have great incentives in carbon emission reduction. Our government should levy carbon tax on an appropriate time, and environmental taxation system should be established based on reform of tax and charge. Forget the double dividend of carbon taxation and focus on its function of carbon emission reduction. Different tax rate between the companies and the families should be implemented.
Key words：Carbon taxation；Implement；Carbon emissions from coal；European Union
收稿日期： 2011-06-17
關鍵詞:教育;均衡發(fā)展;財政職責
中圖分類號:G526.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0246-03
“教育均衡發(fā)展”是我國當前教育改革的一個基本理念和戰(zhàn)略選擇。它對于構(gòu)建和諧社會,促進教育公平,乃至社會公平在教育領域的實現(xiàn)具有重要意義。財政在促進教育均衡發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,承擔主要職責。近年來,我國政府越來越重視教育事業(yè)的發(fā)展,并取得了可喜成就,但教育發(fā)展仍然很不均衡,財政也未充分發(fā)揮其應有職責。因此,研究如何通過完善教育財政體制、發(fā)揮財政在均衡教育發(fā)展中的作用具有重要的現(xiàn)實意義。
一、教育均衡發(fā)展與財政職責
(一)教育均衡發(fā)展與公共財政的關系
教育均衡發(fā)展主要是指學生在接受教育的起點、過程和結(jié)果方面擁有相對平等的機會,得到大致均等的教育資源和教育條件,并能夠獲得盡可能的發(fā)展與成長。教育均衡是一種有待普遍確立的教育理念[1]。
根據(jù)經(jīng)濟學對產(chǎn)品的劃分標準,教育應當屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。義務教育在消費上不具有排他性,社會收益率要大于個人收益率,屬于公共產(chǎn)品。非義務教育,包括高中教育、高等教育,其消費上具有排他性,個人收益率要大于社會收益率,屬于準公共產(chǎn)品。由于市場機制在提供公共產(chǎn)品、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和促進社會財富公平分配方面缺陷的存在,我國初步構(gòu)建起了公共財政體系。公共財政可以彌補市場機制在提供公共產(chǎn)品方面的失靈,滿足社會公共需要;可以促進社會財富公平分配,實現(xiàn)公共服務均等化。因此,教育產(chǎn)品的供給是財政承擔的職責之一,推進教育的均衡發(fā)展不僅是實現(xiàn)公共服務均等化的重要內(nèi)容,也是財政承擔的又一職責。
(二)財政促進教育均衡發(fā)展的作用機制
財政促進教育均衡發(fā)展的基本手段是實現(xiàn)財力的均等化,而財力均等化直接取決于政府間教育財政管理體制和財政轉(zhuǎn)移支付制度。教育財政管理體制調(diào)控著教育財政資源在政府間的分配,直接決定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和流向。財政轉(zhuǎn)移支付制度是上級政府調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距和實施經(jīng)濟調(diào)控的重要工具,它是通過促進地區(qū)間財力均等化而縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距,進而縮小各地教育發(fā)展中財力投入差距,促進教育均衡發(fā)展。規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度是所有國家縮小地區(qū)間發(fā)展差距、實現(xiàn)地區(qū)及地區(qū)間教育均衡發(fā)展的基本手段。
二、教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及財政制約因素分析
(一)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題
1.區(qū)域間教育經(jīng)費投入差距大
生均預算內(nèi)教育經(jīng)費通常衡量一個國家或地區(qū)教育投入的實際水平。我國2005年全國生均預算內(nèi)教育經(jīng)費為2 221.05元,2007年生均預算內(nèi)教育經(jīng)費為3 699.42元,提高了1 478.37元。生均預算內(nèi)教育經(jīng)費的提高說明我國政府對教育投入力度的增加,這有利于我國教育事業(yè)的發(fā)展。從表1、表2中的數(shù)據(jù)可以看出,各地區(qū)預算內(nèi)生均教育經(jīng)費差距很大。2007年,東部、東北地區(qū)生均預算內(nèi)教育經(jīng)費比全國生均預算內(nèi)教育經(jīng)費分別高738.56元和775.78元,中、西部地區(qū)生均預算內(nèi)教育經(jīng)費比全國生均預算內(nèi)教育經(jīng)費分別低1 365.88元和886.04元。不僅如此,從2005年到2007年,中、東部地區(qū)的生均預算內(nèi)教育經(jīng)費差距由1 769.38擴大到2 104.44,可見區(qū)域間教育經(jīng)費的差距有進一步擴大的趨勢。
2.區(qū)域間教育資源分布不均衡
教育資源分布是否合理,決定著教育發(fā)展是否均衡。2008年,在義務教育階段,只有東部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平,其他三個地區(qū)的校均在校生數(shù)都低于全國平均水平。非義務教育階段,中部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平,且最高;東部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平,僅次于中部;西部和東北地區(qū)的校均在校生數(shù)均低于全國平均水平。(見表3)
3.區(qū)域間教育質(zhì)量不均衡
生師比可以間接地反映教育質(zhì)量。過大的生師比表明師資和教育經(jīng)費不足,較小的生師比往往表明教育的投入較大,且有利于教育質(zhì)量的提高。從表4可見,2008年,東部、東北地區(qū)的小學和中學的生師比都小于全國平均生師比,中、西部地區(qū)小學和中學的生師比都大于全國平均生師比。2008年只有中部地區(qū)高等院校的生師比大于全國平均生師比,其余三個地區(qū)高等院校的生師比都小于全國平均生師比。這反映出我國東部和東北地區(qū)小學、中學的教育質(zhì)量要高于中、西部地區(qū),我國中部地區(qū)高等教育的質(zhì)量在四個地區(qū)中最低,足見我國教育質(zhì)量在區(qū)域間存在大的差異。
(二)制約教育均衡發(fā)展的財政原因分析
1.財政體制的不完善不利于教育均衡發(fā)展
我國現(xiàn)行的財政體制是對舊財政體制進行分稅制改革的結(jié)果。1994年的分稅制改革主要是針對財政收入的增量部分做了調(diào)整,存量部分被視為地方既得利益加以保留,因而現(xiàn)行的財政體制中包含了不合理的利益分配格局。在這種財政體制下,既得利益占優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)仍然處于領先地位,地區(qū)間財政收支和人均財政收入差距依然很大。另外,由于財政體制在相當長的時期內(nèi)具有穩(wěn)定性,對于各地區(qū)經(jīng)濟運行狀況和財政收支發(fā)生的很大變化,上級政府不會根據(jù)實際情況就地方既得利益做適當調(diào)整,因此,地區(qū)間政府財力的差距會進一步加大。地區(qū)間的財力差距決定了各地區(qū)公共服務供給能力不同,從而影響到區(qū)域間教育的均衡發(fā)展。
2.財政體制的不規(guī)范弱化了地方政府教育供給能力
我國現(xiàn)行的教育財政體制還有許多不規(guī)范的地方。(1)政府的事權(quán)和財權(quán)不對稱。以縣級政府為例,我國的法律、法規(guī)規(guī)定縣級政府有統(tǒng)籌農(nóng)村義務教育經(jīng)費的責任,并且確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務教育財政管理體制,縣級政府承擔農(nóng)村義務教育財政的主要責任。但是,縣級政府的財力卻與其事權(quán)不相稱。首先,處于中西部地區(qū)的以農(nóng)業(yè)為主的相當一部分縣,長期存在財政能力薄弱的問題。其次,分稅制改革使得收入層層向上集中,地方政府尤其是縣級政府的財政收入顯著下降。第三,實行農(nóng)村稅費改革之后,隨著農(nóng)村教育費附加和教育集資的取消,縣、鄉(xiāng)級財政收入也隨之減少。縣級政府財力的薄弱不能有效保障義務教育的供給質(zhì)量,也是影響教育均衡發(fā)展的重要原因。(2)我國的政府管理體制和財政體制實行的是一級政府一級預算,各級人大具有預算的最后審批權(quán);上級政府除了轉(zhuǎn)移支付制度和其他行政措施,并沒有直接調(diào)整下級政府財政預算的權(quán)限。為實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標,地方政府很可能把資金投入基礎設施建設以吸引流動性資本;為了擴大財源,地方政府可以直接進入生產(chǎn)建設領域。這樣就壓縮了地方政府對教育等公共服務領域的支出規(guī)模,導致教育的供給不足。
3.轉(zhuǎn)移支付制度對促進教育均衡發(fā)展的作用有限
現(xiàn)行的中央財政轉(zhuǎn)移支付項目包括三大部分,即稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。
我國現(xiàn)行的稅收返還政策仍然是以1993年為基數(shù)對所有地區(qū)給予返還,其性質(zhì)是維護地方既得財力,并未改變地區(qū)間財力分配不均的格局,導致富裕地區(qū)因得到更多的轉(zhuǎn)移支付變得更加富裕,貧困地區(qū)更加貧困。對于獲得稅收返還較少的貧困地區(qū),稅收返還對于彌補地方財政困難作用不大,稅收返還往往優(yōu)先滿足行政管理費等支出,很少用于教育支出。現(xiàn)行的稅收返還政策對于均衡地區(qū)間教育的發(fā)展作用很小。
一般性轉(zhuǎn)移支付是上級政府撥給下級政府可自主安排的財力,目的是彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口,均衡地區(qū)間財力差距,實現(xiàn)地區(qū)間公共服務能力的均等化。我國的一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重不大,難以增加對教育的投入,對均衡地區(qū)教育的發(fā)展作用很小。
專項轉(zhuǎn)移支付是中央對地方經(jīng)濟發(fā)展和事業(yè)發(fā)展的特定項目補助,要求專款專用,所以又稱有條件補助或?qū)ｍ棑芸睢Ｓ捎谖覈鴮D(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏監(jiān)督,專項轉(zhuǎn)移支付存在挪用現(xiàn)象,所以導致了教育資金難以到位。
三、促進教育均衡發(fā)展的財政對策
(一)優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu),縮小地區(qū)間教育發(fā)展差距
實現(xiàn)地區(qū)間教育均衡發(fā)展,財政支持是關鍵。一是要增強落后地區(qū)自我發(fā)展能力,提高財政收入,為教育發(fā)展提供充足的財力支持。二是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),各級政府要加大對教育的財政投入。
(二)進一步完善教育財政管理體制,科學劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)
按照財力和事權(quán)相匹配的原則,進一步完善各級政府在教育供給中的分擔機制。基于縣級政府財力不足的現(xiàn)實,應從制度上保證中央、省、地市級政府的教育經(jīng)費投入責任。縣級政府應將部分教育財政事權(quán)移交給上級政府,尤其是省級政府應該成為農(nóng)村義務教育的投資主體。此外,鑒于我國東、中、西、東北各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異,應該在不同地區(qū)實行不同的教育經(jīng)費分擔機制。
(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度,增強各級政府教育供給能力
我國的轉(zhuǎn)移支付是以“轉(zhuǎn)向資金轉(zhuǎn)移”為主要特征,為促進教育均衡發(fā)展,特別是縮小城鄉(xiāng)間教育發(fā)展的差距,應加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。特別是對于農(nóng)村義務教育,省級政府應該承擔起一般性轉(zhuǎn)移支付的主要責任。此外,為促進地區(qū)間教育的均衡發(fā)展,應進一步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。應調(diào)整財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付,使其向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。最后,要加強對轉(zhuǎn)移支付支出的監(jiān)督考察,提高轉(zhuǎn)移支付在均衡教育發(fā)展中的績效。
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The fiscal responsibility analysis of the education balanced development
WANG Jian-jun,JIN Shu-hong
(North-west normal university,Lanzhou 730070,China)
關鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；稅制
1 縣鄉(xiāng)財政困難的主要表現(xiàn)
（1）財政包袱沉重，潛在風險較大，縣鄉(xiāng)財政難以滿足公共服務需要。
分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設，努力提高中央財政的兩個比重，導致地方可調(diào)控能力減弱，特別是貧困地區(qū)財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎設施特別是教育交通、文化設施等公共產(chǎn)品投入嚴重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎設施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務的需要。
（2）財權(quán)與事權(quán)劃分不清，財政收支責任不對等。
目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權(quán)的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉(xiāng)級政府是政策的最終執(zhí)行者，一方面承擔了龐大的事權(quán)，另一方面還要承擔比發(fā)達地區(qū)更多的公共基礎建設公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，任務繁重，矛盾錯綜復雜，龐大的事權(quán)與現(xiàn)行財權(quán)和相應的財力極不對等。
（3）財政轉(zhuǎn)移支付不科學、不規(guī)范。
由于新稅制保留了舊體制的基數(shù)，目前轉(zhuǎn)移支付大多使用基數(shù)法，而不是因素法，上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，只能對貧困地區(qū)實行有基數(shù)、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難；財政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉(xiāng)間收入基數(shù)、補助基數(shù)的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴大。
（4）收入結(jié)構(gòu)不合理，財政增收潛力有限。
分稅制體制在一定程度上能夠促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，但由于各縣鄉(xiāng)原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，在運行中有著“窮者越窮”的效應，很難調(diào)整收入結(jié)構(gòu)。一是稅收收入占財政收入比重明顯偏低，各類行政收費及其他預算外收入占財政收入比重較高，財政收入結(jié)構(gòu)不盡合理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結(jié)構(gòu)也不盡合理；三是貧困地區(qū)由于受地理、信息、人才、技術等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成本較高，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟效益，進而影響財政增收。
（5）支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了公共財政效率。
貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期不可避免地包攬一些本應由企業(yè)、個人和社會負擔的支出，承擔著部分應由市場功能完成的支出，而一些本應由財政供給資金的事業(yè)和項目卻不能完全得到應有的保障，比如社會保障、基礎教育、交通等基礎設施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉(xiāng)財政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴重。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府運行成本也大大高于較發(fā)達地區(qū)。由于貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政在一些非公共領域支出較大，降低了公共財政效率。
2 緩解貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困境的主要對策
（1）減少政府層級，轉(zhuǎn)變政府職能。
目前世界大多數(shù)國家都采取三級政府構(gòu)架，借鑒國際經(jīng)驗，我國應將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負責，取消市級財政與縣級財政的結(jié)算關系。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為縣級政府的派出機構(gòu)。取消鄉(xiāng)級財政，實行鄉(xiāng)財縣管，原由鄉(xiāng)級政府承擔的事務全部由縣級政府統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費由縣財政預算列支。這樣就會大大減少縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔。在減少政府層級的前提下，按照市場經(jīng)濟和建立公共財政框架的要求，轉(zhuǎn)變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會經(jīng)濟管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領域。
（2）財權(quán)和事權(quán)要相對稱，這是完善分稅制財政體制的基礎，也是各級政府履行職能的保證。
一是要明確各級政府之間的事權(quán)，改變目前縣鄉(xiāng)政府集中了過多的事權(quán)，與其掌握的財權(quán)嚴重不對稱的現(xiàn)狀。各級政府間事權(quán)劃分的總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區(qū)域的事務由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔。具體到縣鄉(xiāng)為：農(nóng)村義務教育是效益外溢性很強的公共產(chǎn)品，關系到國家的前途命運，根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍原則，農(nóng)村義務教育支出應由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政共同承擔；民兵訓練關系到國家的安全，計劃生育是我國的基本國策，這兩項開支的絕大部分應主要由中央負擔；社會保障關系到社會的穩(wěn)定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔，以便使社會保障資金省級統(tǒng)籌和社會保障標準省級統(tǒng)一化；對于縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，應由縣鄉(xiāng)財政負擔，但對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅后，中央應加大對其轉(zhuǎn)移支付的力度，以維持基層政府機關的正常運轉(zhuǎn)。二是要根據(jù)各級政府承擔的事務，合理劃分各級政府的財權(quán)，使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相對稱，最大限度地調(diào)動地方當家理財?shù)姆e極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩(wěn)定的、與自己事權(quán)相對應的稅種。我國分稅制明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉(xiāng)并沒有自己固定的稅種和穩(wěn)定收入來源。根據(jù)國際經(jīng)驗，不少國家把財產(chǎn)稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調(diào)控能力的前提下，適當?shù)刭x予地方政府必要的稅種開征權(quán)，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區(qū)域性的新稅種，提高基層可支配的財力，增強基層政府防范和化解財政風險的能力。
（3）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。
完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解基層財政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的力度，進一步完善轉(zhuǎn)移支付補助辦法，逐步取消稅收返還、體制補助等均等化較弱的一般性轉(zhuǎn)移支付形式，用“因素法”代替“基數(shù)法”。二是建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，專項轉(zhuǎn)移支付為補充的轉(zhuǎn)移支付模式。
關鍵詞：財政體制 初期效應 國庫管理
2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管縣”財政體制，改現(xiàn)行的“省管市、市管縣”財政管理體制為“省管市、省管縣”的財政管理體制，并從5月1日起正式按新體制運行。本文以湖南省永州市為例，就新財政體制的運行狀況和對基層財政和基層國庫管理帶來的新問題進行實證分析。
一、數(shù)據(jù)解讀“省直管縣”體制運行的初期效應
（一）新轉(zhuǎn)移支付制度是縣級財政最大利好
一方面，縣級轉(zhuǎn)移性收入增長快。長期以來，欠發(fā)達地區(qū)縣級財政對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度高。以永州市為例，2009年轄內(nèi)9個縣轉(zhuǎn)移性收入占縣級預算收入比例最高為80.37%，最低為74.22%。在原轉(zhuǎn)移支付制度下，省財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付資金要通過地市級中轉(zhuǎn)，難免會出現(xiàn)一些地市級財政滯留甚至占用應撥付縣級財政資金，以便于地市級財政當期安排的情況。而部分財力困難的縣級財政則“等米下鍋”，迫切需要轉(zhuǎn)移支付資金及時到位，以維持財政正常運作。今年5月實行新的轉(zhuǎn)移支付制度后，省級對下級財政的轉(zhuǎn)移支付由省財政廳直接下達市級和縣級，極大增強縣級可用財力。5至6月永州市轄內(nèi)縣級轉(zhuǎn)移性收入122049萬元，比去年同期增長24.05%，而市級（含所轄零陵、冷水灘兩城區(qū)，以下同）因不再中轉(zhuǎn)和滯留，轉(zhuǎn)移性收入降幅較大，5至6月為56346萬元，同比減少73.25%。加之改革后省級財政將增加對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補助，通過調(diào)整存量、預算新增、爭取中央支持等途徑緩解縣市配套壓力，如今年全省地方債發(fā)行89億元，其中省級安排46億元，轉(zhuǎn)貸市縣43億元，新增的7個億全部給市縣。加之對老、少、邊窮地區(qū)以及糧油、生豬生產(chǎn)大縣給予傾斜照顧，縣級財政尤其是欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)業(yè)大縣可謂利好多多，也更符合“強縣擴權(quán)”的改革宗旨。
另一方面，對縣級撥付資金較為均衡。我們對2009年和2010上半年縣級轉(zhuǎn)移性月度收入進行了對比分析（如圖1），可以看出，由于新體制下省財政對縣級財政撥付轉(zhuǎn)移支付資金采取了預撥方式，按照確保工資發(fā)放和重點民生支出的原則，綜合考慮當?shù)貛炜睢⒅С鲞M度等因素測算資金調(diào)度數(shù)，每月?lián)芨顿Y金額度較2009年更為均衡，且轉(zhuǎn)移支付資金從省到縣一步到位，從而避免了縣級可用財力大起大落的情況發(fā)生，保證了縣級財政月度正常預算支出，并有效解決了困難縣級財政周轉(zhuǎn)難題。
（二）新稅收分享政策對基層財政財力具有雙重影響
其一、改革期間各級次收入保持良好增長。6月末，永州市財政收入實現(xiàn)“雙過半”，增幅高于預期。全市財政一般預算收入小計上半年累計為282952萬元，增幅達28.2%，比上年同期加快17.7個百分點，比年初政府工作目標高15.2個百分點，比市委經(jīng)濟工作會議提出的目標高12.2個百分點，超過市政府工作計劃的“雙過半”增幅2.2個百分點。其中中央級收入90027萬元，同比增長37.22%，省級收入23897萬元，增長51.96%；市級收入75860萬元，增長19.12%；縣級收入92538萬元，增幅為22.85%。總體而言，新的收入分享辦法更側(cè)重于收入分配關系的明晰和理順，考慮到省級財政因調(diào)整財政體制集中的收入增量將用于減免困難縣市的體制上解，而永州市屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，故預計經(jīng)過改革過渡期后，永州市地方各級財政收入會保持更為良好的增長態(tài)勢。
其二、由于增值稅和營業(yè)稅實行省與市州或縣市按25：75分享，相關省級收入和可用財力增長較快。據(jù)統(tǒng)計，永州市5至6月省級稅收收入9419萬元，比去年同期增長93.13%，其中增值稅1609萬元，同比增長779.23%；營業(yè)稅5773萬元，同比增幅為171.54%。相對而言，市級和縣級稅收收入增幅較低，分別增長31%和16.01%，其中市級增值稅和營業(yè)稅同比分別下降11.12%和8.58%。
其三、部分稅種下放后激活地方組織稅源動力，相關稅種收收入增幅較大。如資源稅改原由省與市州50：50分享為省與市、縣級按25：75比例分享后，永州市市級和縣級5至6月相關收入同比增長294.25%和87.10%；土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅全部下放市和縣后，其中市級和縣級土地增值稅同比增長394.37%和300.60%，市級和縣級城鎮(zhèn)土地使用稅分別增長162.17%和255. 47%。所得稅方面，因為部分個人所得稅市與縣級共享分成比例有所調(diào)整，對相關級次收入產(chǎn)生一定影響，如市級其他個人所得稅426萬元，同比下降26.04%，而縣級收入1503萬元，同比增長98.81%。
其四、新體制下基層財政庫存呈穩(wěn)中有升趨勢。6月末，縣級和市級庫存此增彼減，其中縣級庫存余額71259萬元，同比增長11.15%，市級庫存余額93050萬元，同比下降12.46%。但市級和縣級庫存均處于高位運行，且半年來呈穩(wěn)中有升趨勢（如圖2），充分保障了基層財政可用財力安排。
其五、暫時取消稅收返還政策對基層財政影響較大。在原體制下，永州市部分縣級財政增值稅和消費稅返還比例達90%以上，如2009年5至6月市級和縣級返還性收入達1529萬元和5623萬元，通過稅收返還優(yōu)惠政策，有效的反哺了地方經(jīng)濟。今年5月份后暫時取消了 “兩稅”返還，直接削減了對基層財政特別是縣級財政的可用財力。另一方面，受轄內(nèi)長豐汽車產(chǎn)銷形勢好轉(zhuǎn)和卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)消費稅翹尾因素影響，5至6月中央級增值稅和消費稅收入增幅較大，分別比同期增長31.85%和94.46%。
二、新體制運行中基層財政和國庫管理面臨的問題
（一）現(xiàn)有管理辦法亟待改進
一方面，改革過渡期問題值得關注。一是市級與縣級財政存在歷史遺留問題。縣級財政迫切希望與市財政及時清算歷年債權(quán)債務。如調(diào)查中了解，2009年永州市級財政清欠道縣財政2140萬元，至今尚未結(jié)清。二是省級財政過渡期安排有待改進。如省級轉(zhuǎn)移支付資金多在每月下旬下?lián)埽焕诳h級財政當月資金安排，且因全省集中下?lián)芎褪兄行闹熘修D(zhuǎn)等因素，到支庫已臨近下班時間，賬務處理較為倉促。又如新體制運行后市縣基數(shù)未確定，暫時取消了資金預留比例，給地方財政造成一定的資金壓力，同時也容易產(chǎn)生市、縣級財政跑省里，想法設法爭項目資金的攀比效應。另一方面，配套管理體制有待進一步理順。一是目前縣級財政已直接與省級對接，而“人頭”等還歸市里管，故從長遠上看，行政等深層次管理體制改革有待跟上。二是“吃點菜”企業(yè)的安排有待深化。改革后，繼續(xù)將湖南中煙工業(yè)公司、湖南華菱鋼鐵集團的增值稅和企業(yè)所得稅地方部分作為省級固定收入，其增值稅和企業(yè)所得稅數(shù)額較大（約占省級稅收收入30%左右），而企業(yè)所屬地的地方財政未能充分分享“吃點菜”企業(yè)的稅收成果。三是市級和縣級財政管理體制分開運行后，部分市級政府可能會利用手中權(quán)力、資源，通過招商引資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，集中優(yōu)勢企業(yè)于市級，而縣級財政缺少相應稅源，稅收收入“捉襟見肘”。
（二）基層國庫業(yè)務量明顯增加
按照省管縣的財政管理方式，地市級財政不再分成與留用所轄縣市的各項收入，省與縣直接上劃下?lián)茇斦Y金，財政資金劃轉(zhuǎn)的力度和頻度增大；各級稅收分成比例與資金留用比例發(fā)生變化，資金劃轉(zhuǎn)業(yè)務量明顯增加。如2010年上半年永州市全市國庫業(yè)務量105345筆，同比增長10.25%.相對于以上“看得見”的業(yè)務量增加，由于中心支庫和縣支庫要調(diào)整有關報表數(shù)據(jù)，參數(shù)維護、賬務更正和調(diào)整，“看不見”的相關業(yè)務量增幅更大，如5月初僅修改TBS和TIPS參數(shù)就達2000多條，改革后基層國庫工作也將更為繁重。
（三）基層國庫管理難度增大
一是省管縣體制的實施將直接影響人民銀行國家金庫一級管理一級的現(xiàn)狀，從核算方式、上下級對賬等都需相應的變化，這與人民銀行目前的分級管理體制不相匹配，增加了中心支庫國庫管理難度。二是“省管縣”財政管理體制改革對縣級國庫的管理提出了新要求。按省管縣的財政管理模式，省與縣財政收支直接“對接”，縣級財政資金流動性加快，直接導致縣支庫對核算質(zhì)量、人員素質(zhì)和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所轄各縣支庫平均只有專（兼）職國庫人員6-7人，國庫機構(gòu)多與會計部門合設，人員互相兼職，顧此失彼；部分人員則缺乏財政、稅務、金融等專業(yè)知識，日常工作僅限于簡單手工操作，隨著業(yè)務量的大幅增加，核算質(zhì)量必將受到影響。對外的監(jiān)督檢查更是難以“展開手腳”，這與國庫會計發(fā)展目標和從核算型向管理型的要求相差甚遠。三是財政體制調(diào)整后，縣財省管，市級對縣級財政的監(jiān)督和指導職能雖然存在，但明顯削弱。特別是在地方收支的核對，原來因為有市級財政匯總，現(xiàn)在沒有了，而國庫是實行逐級監(jiān)督模式，這樣增加了監(jiān)督的難題。原來的區(qū)縣級收入包括市級所屬城區(qū)，根據(jù)新體制縣級收入口徑要剔除，而地市級相應需要增加所屬城區(qū)，造成國庫部門統(tǒng)計口徑改變，國庫統(tǒng)計管理難度加大。四是地方政府為了地方利益可能利用串用預算科目，從而避免收入上繳，同時由于項目資金到位比較及時，而項目未開展，可能存在挪用項目轉(zhuǎn)移收入用于其他項目的情況，也必然增加了國庫監(jiān)督的難度。若轉(zhuǎn)移支付等項目資金增多，省財政對縣級財政監(jiān)督點多面大，鞭長莫及，更多的監(jiān)督需要國庫參與，國庫監(jiān)督責任將更為繁重。
（四）國庫機構(gòu)設置和資金結(jié)算亟待改善
從管理上看，市中心支庫是支庫上級管理機構(gòu)，而新財政體制上業(yè)務是一種平行關系，這樣就存在了一些矛盾和需要磨合之處。目前全省還存在一批縣級支庫，如永州市江永縣國庫業(yè)務由商業(yè)銀行，新財政體制實施后，其轉(zhuǎn)移收入會直接下達到銀行，如何加強支庫轉(zhuǎn)移支付等資金管理，以及今后新體制下支庫何去何從，是一個現(xiàn)實且迫切的問題。同時，目前支庫沒有直接加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，資金劃轉(zhuǎn)和清算上依賴于中心支庫，省級財政部門下?lián)苜Y金不能直接到縣支庫，必須經(jīng)過三個環(huán)節(jié)才能到達，即：省分庫-中心支庫-縣支庫，而縣支庫上解省級預算收入同樣也要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)才能到達省分庫，資金在途環(huán)節(jié)多，運行速度慢。
三、積極應對“省直管縣”財政體制改革
（一）統(tǒng)籌兼顧，完善財政資金管理
一是全面清理和解決各級財政存在歷史遺留問題，及時清算各級財政歷年債權(quán)債務。二是要正確處理效率與公平的關系，確定各項資金分配管理制度，對各項資金的分配實行規(guī)范化管理，避免市、縣之間出現(xiàn)攀比效應，杜絕“暗箱操作”，預防腐敗行為。三是省級財政應盡早明確資金預留比例，確定正常的資金調(diào)度數(shù)額。特別要增加對欠發(fā)達縣、市（區(qū)）轉(zhuǎn)移支付力度或者調(diào)增返還性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大頭，切實減輕市縣負擔。四是完善與省直管縣財政體制相適應的行政管理等配套改革，建立事權(quán)和財權(quán)相一致的管理體制。五是“吃點菜”企業(yè)應充分考慮企業(yè)所屬地的地方財政利益，在稅收分享上予以適度傾斜，以充分調(diào)動企業(yè)所屬地積極性。六是按屬地原則，妥善處理市級和縣級企業(yè)歸屬以及稅收分成關系，市級財政與縣級財政在稅源組織和稅收挖潛方面應加強聯(lián)系，搞好協(xié)調(diào)，共求發(fā)展。
（二）與時俱進，加強國庫服務創(chuàng)新
各級國庫在及時辦理預算資金入庫、留解、退付、支撥等業(yè)務的基礎上，應及時轉(zhuǎn)變觀念，在金融服務上樹立創(chuàng)新發(fā)展的意識，針對不斷變化的新體制采取更多更好的應對策略，并增強策略的主動性和前瞻性，以適應行政體制、財政管理體制改革的需要。擴大國庫服務外延，積極推進和服務財政國庫集中支付和政府收支分類各項改革，推動非稅收入和社保、醫(yī)保、工會經(jīng)費等預算外收入納入國庫核算范疇。充分利用批量撥付等支付工具，直接辦理政府補助資金發(fā)放業(yè)務，不斷擴大支付面，拓寬業(yè)務范圍，更好服務于民生大眾。
（三）強化監(jiān)督，注重國庫全程監(jiān)管
隨著人民銀行職能調(diào)整，財政體制變化，基層國庫不僅要提供對象多元化、內(nèi)容多樣化、手段現(xiàn)代化的服務，還要切實增強國庫監(jiān)管職能，健全國庫與人大和審計等部門的協(xié)同監(jiān)督機制，強化財政資金運用規(guī)范化、法制化監(jiān)督，聯(lián)合財政、稅務部門對預算收入的收支全過程進行全面監(jiān)管，并通過財稅行庫業(yè)務規(guī)范化競賽等方式，保證數(shù)據(jù)的真實、準確、完整，防止延解、截留財政資金等現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）當好參謀，做好國庫統(tǒng)計分析
基層國庫要充分利用即將上線的TMIS國庫管理信息系統(tǒng)中的統(tǒng)計分析模塊以及現(xiàn)有TIPS信息處理系統(tǒng)相關收支數(shù)據(jù)，深入開展國庫收支統(tǒng)計分析，加強庫款的預測和庫款的管理，及時掌握預算收支完成進度和變化情況，組織預算收入及時足額入庫，合理支配財力，保證國家預算任務的順利完成；同時通過分析了解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況、行業(yè)構(gòu)成等信息，促進貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)運作，為地方政府決策提供參考依據(jù)，有力地支持地方經(jīng)濟發(fā)展。
（五）系統(tǒng)先行，加快信息網(wǎng)絡建設
一是加快TCBS國庫集中核算系統(tǒng)推廣。通過國庫核算的扁平化來適應財政扁平化的需要，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中存儲處理，減少業(yè)務操作中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資金瞬間到賬。同時，支庫可直接參與支付系統(tǒng)，降低支庫在業(yè)務上對中心支庫的依賴性，同時減少中心支庫資金劃轉(zhuǎn)業(yè)務量。此外，因國庫集中核算系統(tǒng)崗位設置相對減少，能節(jié)約一部分國庫人員專門從事監(jiān)督工作，進一步確保國庫資金的安全。二是建立國庫電子對賬系統(tǒng)。可依托TIPS系統(tǒng)建立聯(lián)網(wǎng)電子對賬系統(tǒng)，建立國庫資金對賬平臺。財、稅、行等有關部門按規(guī)定進行對賬，在網(wǎng)上簽署對賬意見，并增加分管領導季度末和年度對賬功能，要求分管領導簽署對賬結(jié)果，實行雙方互簽，以明確對賬責任，保證對賬效果。人民銀行事后監(jiān)督部門也應參與國庫資金對賬監(jiān)督。必要時，可為人大、審計等監(jiān)督部門設立查詢監(jiān)督窗口。三是開發(fā)國庫非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，對國庫清算業(yè)務的各個環(huán)節(jié)進行實時有效監(jiān)督，非現(xiàn)場監(jiān)督進一步延伸到對會計核算過程以及核算系統(tǒng)安全的監(jiān)督。同時，構(gòu)建國庫風險實時預警機制。如建立對違規(guī)操作、惡意行為識別和預警機制，在業(yè)務操作時就能提請監(jiān)督人員和國庫業(yè)務管理人員注意，及時杜絕非法操作，防范國庫資金風險。
參考文獻：
[1]楊德強 “省直管縣財政改革需要處理五大關系”，《財政研究》，2010年，第3期，P17-18
為落實貫徹市、區(qū)委和政府關于“加快轉(zhuǎn)型提升、創(chuàng)新發(fā)展模式”的會議精神，進一步推進山水城城市化和轉(zhuǎn)型發(fā)展，多渠道、多途徑幫助和引導社區(qū)尋找新的財力增長點，特提出相關建議：
一、社區(qū)財力現(xiàn)狀
山水城（雪浪街道）現(xiàn)有17個涉農(nóng)社區(qū)，2011年實現(xiàn)集體財力8179萬元，各項支出7483萬元，盈余為696萬元，其中盈余不足50萬元的社區(qū)有9個，占到53%，虧損的社區(qū)有3個，占到17.6%。2012年，17個涉農(nóng)社區(qū)預計實現(xiàn)集體財力6909萬元，各項支出為7092萬元，總體虧損183萬元，預計7個社區(qū)面臨收支不平衡的困局。當前社區(qū)財力存在的主要問題：
一是收入渠道大幅減少。山水城（雪浪街道）原有集體經(jīng)濟來源主要依靠工業(yè)稅收、土地租金、廠房租金等。隨著太湖新城建設的加快推進，傳統(tǒng)企業(yè)陸續(xù)搬遷，社區(qū)集體土地、廠房租金收入、農(nóng)田租金收入逐步減少，社區(qū)集體財力出現(xiàn)不同程度的降幅，甚至有的社區(qū)為維持正常運作，出現(xiàn)使用資產(chǎn)款的無奈狀態(tài)，集體資產(chǎn)得不到保值增值。
二是發(fā)展空間不斷收縮。在新一輪的城市規(guī)劃中，大部分社區(qū)被劃入市級重大項目規(guī)劃區(qū)、生態(tài)保護區(qū)以及拆遷安置區(qū)，集體土地大面積被征用，而土地指標卻越來越緊，許多社區(qū)出現(xiàn)了“存量”萎縮，“增量”無空間的狀況。
三是載體建設難度加大。由于山水城轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設審批權(quán)限集中到市局，盡管一些社區(qū)想方設法策劃并實施了一些經(jīng)營性載體項目，但由于國土、規(guī)劃等手續(xù)辦理難度很大等等客觀因素，導致財力載體項目實施困難。同時，胡埭安置區(qū)工業(yè)用地指標緊缺，無法滿足本地中小企業(yè)安置。
四是資金籌措渠道狹窄。由于山水城絕大部分社區(qū)總體財力偏小，雖然有征地和部分集體資產(chǎn)補償款，但要用于發(fā)展經(jīng)營性載體、跨區(qū)域購買商業(yè)用房的資金十分有限，社區(qū)又缺乏自身的拆借、上下聯(lián)動、對外招商引資等優(yōu)勢，一定程度上影響了社區(qū)經(jīng)營性項目的策劃及推進速度。
二、指導思想
以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，加快城鄉(xiāng)一體化進程，以促進社區(qū)財力有效保值、穩(wěn)步增長為核心，不斷增加集體財力發(fā)展載體為重點，通過深入調(diào)研，科學劃分，因地制宜，集約發(fā)展，努力推動社區(qū)財力在城市化進程中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為山水城經(jīng)濟社會加快轉(zhuǎn)型、和諧發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎和社會基礎。
三、目標任務
面對涉農(nóng)社區(qū)集體財力不增反降的趨勢，在未來3-5年內(nèi)，確保17個涉農(nóng)社區(qū)集體財力保持收支平衡，具備發(fā)展條件的重點社區(qū)財力穩(wěn)步增長，社會服務職能有效發(fā)揮，切實保障社區(qū)居民的社會養(yǎng)老、醫(yī)療等需求，努力實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。
四、主要措施
1、加快載體建設。立足于和風路與錫南路交叉口東側(cè)等留用地，加強對符合社區(qū)發(fā)展需要的載體建設力度，夯實社區(qū)財力保障和發(fā)展基礎。由景區(qū)管理中心加強對上銜接，推動相關手續(xù)辦理工作，為留用地啟動建設做好準備。由規(guī)劃建設局提前做好相關規(guī)劃設計工作，待條件具備后盡快啟動建設。建設啟動計劃分兩個階段，第一階段先行啟動雪浪社區(qū)留用地地塊建設，第二階段啟動和風路與錫南路交叉口東側(cè)地塊建設。同時，成立國資公司，負責社區(qū)財力載體建設，相關社區(qū)作為股東，入股分成。
責任部門：經(jīng)濟發(fā)展局、規(guī)劃建設局、景區(qū)管理中心、拆遷辦公室、財政審計局
2、實行“以獎代補”。圍繞促進社區(qū)資產(chǎn)保值增值，激勵社區(qū)創(chuàng)優(yōu)爭先，實行“以獎代補”政策。管委會每年核定1800萬元“以獎代補”資金，其中70%資金直接用于“以獎代補”內(nèi)容，主要包括拆遷、維穩(wěn)、環(huán)境整治、社區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)創(chuàng)建等重點工作獎勵；另外30%資金根據(jù)社區(qū)財力平衡情況作調(diào)節(jié)和特補。
責任部門：經(jīng)濟發(fā)展局
3、稅收超收返還。為加強社區(qū)對外招商引資力度，促進社區(qū)集體財力健康穩(wěn)步增長，自2011年起實行社區(qū)稅收超收返還政策，以社區(qū)2010年稅收標準為基數(shù)，超出部分，按山水城本級留存部分的50%獎勵社區(qū)。同時，各社區(qū)新引進的使用山水城載體的稅源型企業(yè)，按山水城本級留存部分的50%予以獎勵。社區(qū)財力稅收獎勵的所有項目按照就高不就低的原則，實行一次性、不重復獎勵。
責任部門：財政審計局
4、社區(qū)資金統(tǒng)籌計息。鑒于有關社區(qū)在銀行中的存款總額較大，為充分發(fā)揮資金的效益，支持山水城整體建設與發(fā)展，社區(qū)留足必要的使用資金，其余資金由山水城財政審計局統(tǒng)一進行調(diào)配使用，年回報10%—15%，一年兌現(xiàn)一次，兌現(xiàn)日期為12月31日。若在操作過程中，有社區(qū)出現(xiàn)急需大額資金情況的，由財政審計局進行調(diào)配。
責任部門：財政審計局
5、商業(yè)資產(chǎn)托管。為充分發(fā)揮安置小區(qū)商業(yè)性資產(chǎn)的經(jīng)濟效益，維持安置房受托社區(qū)集體財力的穩(wěn)定，結(jié)合社區(qū)托管面積、托管社區(qū)財力平衡、社區(qū)性質(zhì)（凈社區(qū)或非凈社區(qū)）等因素，將托管社區(qū)商業(yè)性資產(chǎn)進行委托管理，并核定托管社區(qū)商業(yè)配套收益留成比例。
責任部門：社會事業(yè)局、資產(chǎn)管理中心
6、適度調(diào)節(jié)控制。結(jié)合社區(qū)財力收支平衡情況，對上述5條措施進行適度調(diào)整，達到調(diào)節(jié)和控制的效果，保障社區(qū)財力穩(wěn)定健康持續(xù)增長。
責任部門：經(jīng)濟發(fā)展局、財政審計局
五、組織保障
社區(qū)財力的保障與增長意義重大，機關相關部門和社區(qū)要高度重視財力增長和保障工作，在充分調(diào)研的基礎上，圍繞市、區(qū)關于社區(qū)財力增長和保障工作的要求，結(jié)合各社區(qū)實際，采取切實措施，制訂詳細的實施方案和工作計劃，落實專人，加快組織實施。
（1）財政包袱沉重，潛在風險較大，縣鄉(xiāng)財政難以滿足公共服務需要。
分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設，努力提高中央財政的兩個比重，導致地方可調(diào)控能力減弱，特別是貧困地區(qū)財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎設施特別是教育交通、文化設施等公共產(chǎn)品投入嚴重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎設施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務的需要。
（2）財權(quán)與事權(quán)劃分不清，財政收支責任不對等。
目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權(quán)的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉(xiāng)級政府是政策的最終執(zhí)行者，一方面承擔了龐大的事權(quán)，另一方面還要承擔比發(fā)達地區(qū)更多的公共基礎建設公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，任務繁重，矛盾錯綜復雜，龐大的事權(quán)與現(xiàn)行財權(quán)和相應的財力極不對等。
（3）財政轉(zhuǎn)移支付不科學、不規(guī)范。
由于新稅制保留了舊體制的基數(shù)，目前轉(zhuǎn)移支付大多使用基數(shù)法，而不是因素法，上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，只能對貧困地區(qū)實行有基數(shù)、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難；財政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉(xiāng)間收入基數(shù)、補助基數(shù)的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴大。
（4）收入結(jié)構(gòu)不合理，財政增收潛力有限。
分稅制體制在一定程度上能夠促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，但由于各縣鄉(xiāng)原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，在運行中有著“窮者越窮”的效應，很難調(diào)整收入結(jié)構(gòu)。一是稅收收入占財政收入比重明顯偏低，各類行政收費及其他預算外收入占財政收入比重較高，財政收入結(jié)構(gòu)不盡合理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結(jié)構(gòu)也不盡合理；三是貧困地區(qū)由于受地理、信息、人才、技術等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成本較高，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟效益，進而影響財政增收。
（5）支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了公共財政效率。
貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期不可避免地包攬一些本應由企業(yè)、個人和社會負擔的支出，承擔著部分應由市場功能完成的支出，而一些本應由財政供給資金的事業(yè)和項目卻不能完全得到應有的保障，比如社會保障、基礎教育、交通等基礎設施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉(xiāng)財政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴重。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府運行成本也大大高于較發(fā)達地區(qū)。由于貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政在一些非公共領域支出較大，降低了公共財政效率。
2緩解貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困境的主要對策
（1）減少政府層級，轉(zhuǎn)變政府職能。
目前世界大多數(shù)國家都采取三級政府構(gòu)架，借鑒國際經(jīng)驗，我國應將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負責，取消市級財政與縣級財政的結(jié)算關系。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為縣級政府的派出機構(gòu)。取消鄉(xiāng)級財政，實行鄉(xiāng)財縣管，原由鄉(xiāng)級政府承擔的事務全部由縣級政府統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費由縣財政預算列支。這樣就會大大減少縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔。在減少政府層級的前提下，按照市場經(jīng)濟和建立公共財政框架的要求，轉(zhuǎn)變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會經(jīng)濟管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領域。
（2）財權(quán)和事權(quán)要相對稱，這是完善分稅制財政體制的基礎，也是各級政府履行職能的保證。
一是要明確各級政府之間的事權(quán)，改變目前縣鄉(xiāng)政府集中了過多的事權(quán)，與其掌握的財權(quán)嚴重不對稱的現(xiàn)狀。各級政府間事權(quán)劃分的總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區(qū)域的事務由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔。具體到縣鄉(xiāng)為：農(nóng)村義務教育是效益外溢性很強的公共產(chǎn)品，關系到國家的前途命運，根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍原則，農(nóng)村義務教育支出應由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政共同承擔；民兵訓練關系到國家的安全，計劃生育是我國的基本國策，這兩項開支的絕大部分應主要由中央負擔；社會保障關系到社會的穩(wěn)定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔，以便使社會保障資金省級統(tǒng)籌和社會保障標準省級統(tǒng)一化；對于縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，應由縣鄉(xiāng)財政負擔，但對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅后，中央應加大對其轉(zhuǎn)移支付的力度，以維持基層政府機關的正常運轉(zhuǎn)。二是要根據(jù)各級政府承擔的事務，合理劃分各級政府的財權(quán)，使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相對稱，最大限度地調(diào)動地方當家理財?shù)姆e極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩(wěn)定的、與自己事權(quán)相對應的稅種。我國分稅制明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉(xiāng)并沒有自己固定的稅種和穩(wěn)定收入來源。根據(jù)國際經(jīng)驗，不少國家把財產(chǎn)稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調(diào)控能力的前提下，適當?shù)刭x予地方政府必要的稅種開征權(quán)，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區(qū)域性的新稅種，提高基層可支配的財力，增強基層政府防范和化解財政風險的能力。
（3）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。
完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解基層財政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的力度，進一步完善轉(zhuǎn)移支付補助辦法，逐步取消稅收返還、體制補助等均等化較弱的一般性轉(zhuǎn)移支付形式，用“因素法”代替“基數(shù)法”。二是建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，專項轉(zhuǎn)移支付為補充的轉(zhuǎn)移支付模式。
（4）改革稅制，完善稅收征管體制。
一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。為了配合我國取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局，減少農(nóng)業(yè)稅取消對縣鄉(xiāng)財政造成的壓力，應盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，將農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)林特產(chǎn)品納入增值稅征收范圍，實行優(yōu)惠稅率，自用部分免稅；對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一般農(nóng)民按照與城鎮(zhèn)職工同樣的扣除額政策，征收個人所得稅；對農(nóng)村中的種養(yǎng)大戶比照個體工商戶所得稅征收所得稅但減免稅的優(yōu)惠項目應多一些；對于公司型的農(nóng)業(yè)企業(yè)征收企業(yè)所得稅；征收社會保障稅，讓農(nóng)民納入社會保險的安全網(wǎng)內(nèi)。二是盡快改革和完善我國的財產(chǎn)稅制。應按照統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負、加強征管的原則，對在財產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)征收的財產(chǎn)稅加以分類、整合、修改完善，同時盡快建立健全財產(chǎn)登記制度和財產(chǎn)評估制度，較大幅度地提高不動產(chǎn)稅在地方稅中的比重，為財產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種打下良好的基礎。三是理順稅收征管體制。為了改變地方政府收支職能割裂的局面，取消地稅機構(gòu)的垂直領導，將地稅局隸屬于本級政府管理，并在適當時候，將財政和地稅合并，形成財政局、國稅局兩足鼎立的局面。
關鍵詞：個人稅收遞延；商業(yè)養(yǎng)老保險；發(fā)展階段；理論回顧；前景展望
引言
個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險①概括起來，是個人在購買商業(yè)養(yǎng)老保個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險險時不繳納個人所得稅，等到領取養(yǎng)老金時再繳個稅的一種私人養(yǎng)老儲蓄計劃，其實質(zhì)是將稅收優(yōu)惠與商業(yè)養(yǎng)老保險結(jié)合的制度創(chuàng)新，其最早產(chǎn)生于美國，并在美國得到充分發(fā)展。1978年，美國《國內(nèi)稅收法》新增了第401條K項條款，該條款規(guī)定不同類型雇主為雇員建立累積制（DC）養(yǎng)老金賬戶時可以享受稅收優(yōu)惠。該稅收優(yōu)惠政策明確雇主為員工開通的個人養(yǎng)老計劃賬戶在繳費階段和產(chǎn)生收益階段不繳稅，直到雇員年滿59.5歲時，才能從其養(yǎng)老金賬戶中領取資金，這部分資金作為個人收入需要交稅。由于極大的稅收優(yōu)惠激勵美國雇主及個人積極加入私人養(yǎng)老計劃，短時間內(nèi)養(yǎng)老計劃累積巨大基金，逐漸改變了美國傳統(tǒng)養(yǎng)老保障體系，成為社會養(yǎng)老資金的主要來源，這項養(yǎng)老計劃也被稱為401K計劃。稅延政策在美國養(yǎng)老保障制度改革中取得了極大成功，其他歐美國家也采用稅延政策，通過設置不同稅收優(yōu)惠模式、設定不同的優(yōu)惠稅率和最高繳存限額激勵不同目標群體自愿加入個人商業(yè)儲蓄養(yǎng)老計劃。我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險制度建立比較晚，其主要原因是我國公共養(yǎng)老金支付金額逐年提高，平均替代率60%以上，居民覆蓋率達超過80%。但隨著我國進入老年化社會，財政養(yǎng)老支付壓力越來越大，養(yǎng)老資金缺口問題逐漸顯現(xiàn)，亟須建立多層次養(yǎng)老保障體系。特別是第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展空間受限，作為第三支柱的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險被寄予希望。2018年4月，財政部等五部委聯(lián)合了《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，稅延養(yǎng)老保險試點正式進入實施階段，從2018年5月起對上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)進行試點。試點一年期限過去，成績差強人意，2019年6月底，共23家保險公司參與試點，銷售66款產(chǎn)品，累計實現(xiàn)保費收入2億元，投保人4.52萬人。相反，同時期沒有稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老目標基金試點發(fā)展如火如荼，自2018年9月試點開始至2019年9月，已成立養(yǎng)老目標基金55支，募集資金170億元，投資者達150萬元，其募集資金與銀行個人儲蓄存款相當。
一、個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展階段
1.萌芽階段（1940—1960年）。自1875年美國運通公司設立第一支企業(yè)年金計劃來，個人所得稅稅收優(yōu)惠政策伴隨其存在。1935年，美國通過法律確定企業(yè)和個人要繳納社會保障稅，對工薪課稅。隨后美國稅法規(guī)定雇主為其雇員向稅收優(yōu)惠養(yǎng)老金計劃、簡易雇員養(yǎng)老金計劃、避稅年金計劃存入的資金不按工薪對待，免繳薪金稅。1962年，美國開始允許自我雇用的個人建立個人稅收優(yōu)惠退休賬戶，即IRA前身。
2.產(chǎn)生階段（1970—1980年）。1974年，美國頒布《個人退休收入保障法案》，IRA賬戶基于該法案應運而生，并將稅收遞延優(yōu)惠推廣至沒有養(yǎng)老金賬戶的個人，包括個體工商戶、自由職業(yè)者以及其他納稅者。1978年，美國《國內(nèi)稅收法》以401K條款明確企業(yè)加入雇主養(yǎng)老計劃適用稅延政策，雇主為雇員繳納企業(yè)養(yǎng)老金計劃支出可以稅前扣除暫緩繳納所得稅。由于401K計劃具有稅收平滑和投資免稅效應，對美國企業(yè)年金發(fā)展產(chǎn)生較強推動力，該養(yǎng)老計劃在20世紀70年代末起步，到80年代末逐步成為僅次于國家養(yǎng)老金的第二大養(yǎng)老基金，居于美國養(yǎng)老體系的次要地位。
3.成熟階段（1990—2010年）。經(jīng)過401K計劃和IRA計劃的高速發(fā)展和快速累積，美國養(yǎng)老體系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，并強有力的促進美國資本市場發(fā)展，減少了公共養(yǎng)老金財政壓力，促進經(jīng)濟復蘇。稅延政策對個人商業(yè)養(yǎng)老保險的激勵為其他國家建立多層次養(yǎng)老體系改革提供成功經(jīng)驗。2005年，德國進行李斯特改革后，根據(jù)《老年收入法》確立個人商業(yè)養(yǎng)老保險稅收遞延政策。澳大利亞的2007年稅法修正案針對雇主，為75歲以下雇員提供的養(yǎng)老金部分、個體戶自愿儲蓄養(yǎng)老金部分全部抵稅。
4.調(diào)整階段（2010年以后）。歐美國家經(jīng)過多次社會保障制度改革，對稅延政策適度調(diào)整和放寬限制，逐漸適應本國私人養(yǎng)老保險市場。福利國家逐漸認識到私人養(yǎng)老計劃應該保障居民福利，需進一步擴大覆蓋面，提高參與率，逐步對稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的稅收模式做出調(diào)整。與傳統(tǒng)IRA計劃和401K計劃不同，羅斯IRA和羅斯401K養(yǎng)老計劃實行個人稅后收入繳費，即TEE①模式，而澳大利亞個人超級年金采用TTE稅收模式。
二、個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險理論回顧
1.稅收激勵論。不考慮代際遺傳和稅收影響，根據(jù)精算平衡原則年金化的財富跨期安排是最合適的，可以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但實際上，商業(yè)養(yǎng)老保險市場通常需求不足，除個人非理性決策和財富遺傳動機影響因素外，稅收負擔是主要原因。因此，對個人投資商業(yè)養(yǎng)老保險計劃延期納稅，一方面可以降低個人邊際稅率，另一方面推遲納稅時間縮短繳稅期限，從而減少投資者稅收負擔激勵加入養(yǎng)老計劃。
2.公共物品論。個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險與一般個人商業(yè)養(yǎng)老保險不同，運用商業(yè)模式保障個人退出勞動市場后收入損失風險，屬于準公共物品。公共養(yǎng)老保險保障參與社會勞動的人們退休后的基本生活，是公民的基本權(quán)利，體現(xiàn)公平。而個人商業(yè)養(yǎng)老保險是個人財富投資計劃，個人繳納養(yǎng)老金越多，其退休時期領取資金越多，體現(xiàn)效率。將公共養(yǎng)老與私人養(yǎng)老結(jié)合的個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險，需要政府財政政策支持。
3.福利經(jīng)濟論。在工業(yè)社會，高水平社會保障能保障社會問題，促進就業(yè)從而提高經(jīng)濟產(chǎn)出，而過高的社會福利加重生產(chǎn)企業(yè)負擔，擠占儲蓄份額，同時滋生懶惰，損失效率，長期不利公共福利增進。養(yǎng)老保障制度要體現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同責任，采用收益確定型或者繳費累積型的公共養(yǎng)老保險通過代際再分配能增加公共福利，具有個人特性的個人稅延養(yǎng)老保險可以通過稅收安排提高個人福利水平，進而提高整體福利。
4.風險管理論。隨著社會老年化，養(yǎng)老保障需要應對長壽風險和通脹風險。這兩類風險主要包括兩個方面的內(nèi)容，一是具有系統(tǒng)性的長壽風險和通脹風險，二是具有差異性個體保障需求和投資需求。系統(tǒng)性風險需要長期儲蓄資金來應對，個人差異風險則需要市場配置來分散。雖然保險計劃資金市場運營會帶來新的風險，但其相對老年化風險處于從屬地位。
5.稅收調(diào)節(jié)論。遞延所得稅對個人生命周期收入有平滑效應和累積效應。平滑效應可以使邊際稅率高的收入轉(zhuǎn)向邊際稅率低的收入，從而節(jié)約稅收，形成結(jié)余收入。累積效應是這部分結(jié)余收入隨著時間累積會增加收益，滾動累積，形成利得收入。但這兩種效應會隨著邊際稅率、參與率及通貨膨脹率等外在因素變化，對個人效用產(chǎn)生的影響不確定，因此可以調(diào)節(jié)個人投資行為。雖然稅延商業(yè)養(yǎng)老保險作為多層次養(yǎng)老體系中一個重要的部分已成為共識，但是也有學者對個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險的功能和作用持有不同的觀點。一是稅延優(yōu)惠政策不是私人養(yǎng)老金增長的激勵因素。有實證研究表明具有稅延功能的401K賬戶不能刺激個人儲蓄，認為401K計劃對其他形式的養(yǎng)老安排沒有替代效應，也有人認為個人儲蓄增加是企業(yè)匹配繳費形成的而不是延遲納稅激勵的。也有人研究繳費前401K賬戶與繳費后401K賬戶個人參與率是否有關來說明稅延的激勵作用，結(jié)論不一。二是稅延政策具有累退效應，加大貧富差距。David對美國居民參與稅延型養(yǎng)老保險的意愿進行研究，研究表明，能夠取得非勞動所得或者收入水平較高的家庭，參與稅延型養(yǎng)老保險的概率更大，而家庭中僅有一個工作勞動力或者有被撫養(yǎng)者時，該家庭參與計劃的可能性更小，說明中高收入家庭享受更多稅延優(yōu)惠。三是稅延商業(yè)養(yǎng)老保險對宏觀經(jīng)濟的作用不明顯。蔣麗彤利用戴蒙得模型分析EET模式下個稅遞延養(yǎng)老保險的儲蓄效應和消費效應，認為稅優(yōu)養(yǎng)老險能否真正影響到國內(nèi)儲蓄并刺激消費，應綜合權(quán)衡各方面利弊。四是對個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險市場機制的研究較少涉及。很少學者對商業(yè)保險機構(gòu)及其他具有長期投資功能的投資機構(gòu)在管理長壽風險和保值增值的績效進行研究，也很少探討個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險市場機制。五是對不同商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品稅延激勵效果作實證研究。吳孝芹通過稅收優(yōu)惠政策激勵效應模型，分析得出邊際稅率、投資收益率和激勵年限均會影響政策激勵效果。崔軍對試點進行建模測算，指出稅收優(yōu)惠力度較小，激勵效果會隨著時間而減小。
三、個人稅收遞延商業(yè)養(yǎng)老保險展望
1.個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展與公共經(jīng)濟相關。稅優(yōu)政策對401K計劃的激勵作用是有其特殊背景的20世紀70年代，美國經(jīng)濟出現(xiàn)“滯脹”，傳統(tǒng)貨幣和財政政策難以奏效，為走出困境，里根政府采取大力減稅和增加儲蓄的宏觀調(diào)控政策。此時，401K計劃及稅延政策與此宏觀政策方向相同，力度相當，客觀上促進401K計劃快速發(fā)展。而我國儲蓄率一直高于西方國家，傳統(tǒng)依靠儲蓄養(yǎng)老，這給個人稅延性養(yǎng)老保險提出較大挑戰(zhàn)。
2.個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險激勵有明確的目標人群。法國李斯特改革，以法律形式確定改革目標是保證養(yǎng)老金替代率不變，對補充養(yǎng)老金實行補貼，不影響已參與養(yǎng)老保險人的福利。參與養(yǎng)老金計劃的個人可以享受財政補貼，其家庭成員也可以參與該計劃并可享受財政補貼，鼓勵家庭參與養(yǎng)老計劃。澳大利亞對于年齡55~65歲處于半退休的中老年人，可以將提取養(yǎng)老公積金，同時存入養(yǎng)老公積金，享受15%的優(yōu)惠稅率，增加老年人收入。我國個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險要根據(jù)不同目標群體給予相應力度的稅收優(yōu)惠。
3.個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險需要其他配套政策。401K退休計劃在法律上強制要求雇主匹配繳費，澳大利亞對雇主不繳納超級年金需要繳納保障稅，這些半強制約束雇主加入養(yǎng)老金計劃，客觀上提高私人參與私人養(yǎng)老計劃的積極性。英國將個人養(yǎng)老金寫入《社會保障法案》，并明確稅收返還政策。我國個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險除了稅前扣除優(yōu)惠外，沒有其他配套政策手段，僅依靠稅前扣除鼓勵個人進行長期投資，其作用有限。
關鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經(jīng)濟造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調(diào)研。
一、“省直管縣”基本情況及主要措施
（一）基本情況
此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，gdp總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、 gdp、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵 縣、炎陵縣gdp總量在全省122個縣(市)區(qū) (不含長株潭城市群“兩型社會”建設五大示范區(qū))中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心內(nèi)容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。
1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專款的分配、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務管理等財 政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立,同時保留了市對縣市財政業(yè)務指導、工作銜接和監(jiān)督管理等職能。
2、收入分享改革。包括分享稅種及基數(shù)核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調(diào)兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業(yè)稅。將除湖南中煙公司和華菱集團的增 值稅繼續(xù)作為省級收入以外，其他行業(yè)增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業(yè)稅及屬于省級的鐵路運營營業(yè)稅繼續(xù) 作為省級收入外，其他省屬企業(yè)營業(yè)稅與原屬市縣營業(yè)稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調(diào)”，即調(diào)整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、 省經(jīng)濟建設投資公司、財信控股等企業(yè)所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業(yè)所得稅分配辦法，實行總分支機構(gòu)按比 例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調(diào)整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。將原省市縣按50：50比例 分享土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數(shù)。以2009年1-10月的實際完成數(shù)加后兩個月推算數(shù)，作為增值稅、 營業(yè)稅、資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及新下放的企業(yè)所得稅等稅收基數(shù)。
二、改革取得成效
（一）省與縣對接，財政資金運轉(zhuǎn)效率提高
改革前，除了大部分一般性轉(zhuǎn)移支付和少數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣 財政的資金調(diào)度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環(huán)節(jié)，各種財力性轉(zhuǎn)移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往 來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數(shù)，實際增長244.68%。上級轉(zhuǎn)移資金到位及時，縣財政對公共領域投入明顯增強，對支持 新農(nóng)村建設，提高農(nóng)民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其 中：交通運輸、科學技術、公共安全、農(nóng)村環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農(nóng)民人均收入3970元，同比 增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。
（二）部分稅種下放，縣級一般預算收入增加
改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般 預算收入增長。5-7月，縣級一般預算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長 45.85%。1-7月，縣級一般預算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅同比分別增長 83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省級財力壯大，省級財政調(diào)控能力增強
此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業(yè)稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。 1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7 月，省級增值稅、營業(yè)稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的 56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發(fā)達縣市，這將對實現(xiàn)我省公共服務均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到很強的促進作用。
(四)省、市雙指導，縣級財政管理水平提升
改革后，省里的很多會議、培訓班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區(qū)市對縣市財政業(yè) 務指導、工作銜接和監(jiān)督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領導與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業(yè)務素質(zhì)和工作水平， 對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。
三、目前改革存在的問題
（一）市縣收入質(zhì)量下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大
此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業(yè)稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方 式，導致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質(zhì)量進一步下滑，同時更加依賴于房地產(chǎn)市場發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力 加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、 營業(yè)稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、國有土地使用權(quán)出 讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產(chǎn)投資額123.78 億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術產(chǎn)品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。
（二）部分縣市財力減弱，改革促經(jīng)濟發(fā)展作用不明顯
省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴大縣級管理權(quán)限，從而推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經(jīng)濟發(fā)展作 用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二 季度，5縣（市）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產(chǎn)總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株 洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點。
1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理 事務增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減 收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調(diào)入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。改革后，省直撥 資金效率提高，但轉(zhuǎn)移資金絕大部分是專項的轉(zhuǎn)移支付，只是在原來設區(qū)市應得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。
2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續(xù)對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續(xù)按照2009年標準給 予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農(nóng)民用水，政府買單”農(nóng)村水費改 革，當年市財政對5縣補助農(nóng)村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農(nóng)村水費改革補助支出為0。
3、收入基數(shù)重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環(huán)節(jié)是核定收入基數(shù)，是以2009年前10個月的實際完成數(shù)加后兩個月收入數(shù) (后兩個月收入測算數(shù)按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據(jù)和省財政轉(zhuǎn)移支付的撥付指數(shù)。這一方案顯然不利于2009年基數(shù)較低 縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣, 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產(chǎn)業(yè)。在前兩年，茶陵縣受冰災、金融危機、落實環(huán)保等政策因素的影響,關、停了一些冶煉、造紙企業(yè)，再加上落實各項優(yōu) 惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業(yè)和私營企業(yè)減少幅度較大，分別達44.15%和 56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數(shù)核定改革后的增值稅收入數(shù)，增量部分則進行調(diào)整，基數(shù)核定后，茶陵將減少收入900萬元。
(三)市級調(diào)控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出
近年來，為加快“兩型”社會建設步伐，株洲市加快了城市基礎設施建設，政府債務規(guī)模大幅擴大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務規(guī)模達 33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉(zhuǎn)移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調(diào)劑資金較充裕。改革 后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調(diào)劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般 預算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60 個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。
四、相關建議
（一）加快“省直管縣”體制建設步伐
一是建立健全省、市、縣財政網(wǎng)絡體系建設。以做到省、市、縣既實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，確保工作聯(lián)系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配 套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進行；三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，落 實對困難地區(qū)的扶持政策，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉(xiāng)財力不足問題；四是完善市、縣、區(qū)激勵機制，安排一部分資金，把資 金與地級市管理省直管縣的工作成績結(jié)合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結(jié)合起來，通過激勵制度的設計，鼓勵地級市與改 革縣(市)建立利益聯(lián)結(jié)關系，幫助縣（市）級政府發(fā)展經(jīng)濟，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發(fā)展，促進縣域經(jīng)濟的迅速發(fā)展；五是逐步實現(xiàn)完全“省直管縣”。 建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權(quán)劃分清楚了，才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關 系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續(xù)健康有序運行，避免由于財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一，而造成的內(nèi)部運轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)。
(二)以改革為契機，做大做強縣級財力
一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區(qū)的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支 持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產(chǎn)生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產(chǎn)生銜接不暢等問題，地方政府應超前計劃，積極 研究省委、政府已經(jīng)出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產(chǎn)業(yè)，努力引入省級資金和優(yōu)質(zhì)項 目，以此拉動縣域經(jīng)濟發(fā)展，促進地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起 抓，實施全方位監(jiān)管，確保實現(xiàn)的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業(yè)增值稅，重點工程營業(yè) 稅、金融保險稅以及其他省屬企業(yè)營業(yè)稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優(yōu)化投資環(huán)境，集中全力引進一批骨干稅源企業(yè)，同時加快金融業(yè)發(fā)展，在良性互動中， 以獲取更多稅收。
(三)緊密市區(qū)聯(lián)系，促進市區(qū)財源建設
改革后，各市區(qū)要重新定位設區(qū)市功能，要突出“經(jīng)濟區(qū)域”原則，打破市區(qū)界限，切實做好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，共同促進市區(qū)財源建設。一是大力培植區(qū)級財源， 形成多層次、多產(chǎn)業(yè)、多所有制、多區(qū)域的穩(wěn)定的財政收入增長點，以保證區(qū)級財政正常運轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時區(qū)經(jīng)濟要主動融入市經(jīng)濟發(fā)展圈范圍， 不搞重復建設，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局；二是市要充分發(fā)揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展，通過城鄉(xiāng)結(jié)合，條塊結(jié)合，內(nèi)外結(jié)合 來組織開展各地經(jīng)濟活動，特別是在交通網(wǎng)絡建設方面，要注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，形成輻射市區(qū)以外鄉(xiāng)村的交通網(wǎng)架，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下基礎，從而促進區(qū)域 經(jīng)濟發(fā)展；三是依托長株潭經(jīng)濟一體化發(fā)展，利用三市合力，引進新型產(chǎn)業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，加快地方財源建設。
參考文獻：
[1]2010，《湖南省財政體制改革收入管理和基數(shù)核定辦法》
關鍵詞：綠色農(nóng)業(yè)；財稅政策；激勵效果
中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）08-0144-02
大省向綠色食品加工大省的跨越。
一、黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)是黑龍江省得天獨厚的優(yōu)勢：一是生態(tài)優(yōu)勢。黑龍江省開發(fā)較晚，所以污染少，天藍、水凈、田潔，森林覆蓋率達43.6%，耕地肥沃。冬季漫長寒冷。化肥、農(nóng)藥施用量少，僅為全國平均水平的一半，原生態(tài)保持良好。這些無疑為發(fā)展綠色食品提供了最佳的生態(tài)環(huán)境。二是資源優(yōu)勢。黑龍江省是全國耕地面積最多的省份，人均耕地面積居全國之首、地處世界三大黑土帶之一的“寒地黑土”；水系豐富，分布適宜，雨熱同季，晝夜溫差大，干物質(zhì)積累多，是最佳的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展綠色食品前景廣闊。三是規(guī)模優(yōu)勢。目前，黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)的種植面積已達6720萬畝，約占全國總面積的1/5。擁有國家級綠色食品原料生產(chǎn)基地144個，占地面積約達5390萬畝，約占全國綠色食品原料生產(chǎn)基地面積的50%。黑龍江省綠色食品基地規(guī)模普遍較大，平均面積53.1萬畝，百萬畝以上的占20%。黑龍江省擁有國家級龍頭企業(yè)19家，占全省的82.6%；生產(chǎn)品類行也由1990年起步階段的單一原料種植向“多品類、深加工”方面拓展，產(chǎn)品已增加到養(yǎng)殖業(yè)、山特產(chǎn)品、乳制品、酒水飲品、蜂產(chǎn)品等14大類839個花色品種。截至2012年底，黑龍江省綠色食品認證數(shù)達到1640個，綠色、有機食品企業(yè)個數(shù)達到550個，職工人數(shù)為19.1萬人，生產(chǎn)總量已達到1040萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值650億元。龍頭企業(yè)群體規(guī)模不斷擴大，全省銷售收入3 000萬元以上的綠色特色食品骨干加工企業(yè)已發(fā)展到106家，億元以上的企業(yè)達到36家。到“十二五”末，綠色（有機）食品作物種植面積達到8 000萬畝，實物總量4100萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值l550億元，分別比“十一五”末增長31.6%、49.1%和106%；有效使用綠色（有機）食品標志個數(shù)2100個，比“十一五”末增長31.3%。使綠色食品產(chǎn)業(yè)成為集資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢為一體的低碳型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)綠色食品原料
二、現(xiàn)行財稅政策激勵存在的問題
主要包括四個方面：一是財政支持資金相對不足。2012年，全省財政農(nóng)林牧副漁支出430.39億元，占預算支出的13.57%；對綠色農(nóng)業(yè)的財政資金支持就更少。從財政支出方面看，財政對農(nóng)業(yè)的支出額也是每年遞增，但是從農(nóng)業(yè)資金投入增長率中除去通貨膨脹率來看，財政支農(nóng)資金的總量仍處于相對較低的水平。二是尚無專門針對綠色農(nóng)產(chǎn)品的補貼政策。目前，黑龍江省水稻、玉米、大豆、小麥4個主要糧食品種由小面積補貼變?yōu)槿采w，補貼方式由部分糧食品種統(tǒng)一供應種子改為直接到戶的補貼。2010年，全省良種補貼資金達26.5億元，農(nóng)機購置補貼資金僅12.6億元，其中補貼機具種類涵蓋9大類、24小類、64個品目。綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展對現(xiàn)代化機械依賴的程度很高，如果對農(nóng)機補貼不足，就難以實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標。三是財政投入導向機制落后。目前，黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展主要依靠的是政府財政補貼單一的方式，這遠遠不能滿足其發(fā)展的需要。同時，與市場平均投資收益率相比，農(nóng)業(yè)投資收益率明顯偏低且并無保障機制，資金流向農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是新興的綠色農(nóng)業(yè)的可能性很低。四是稅收優(yōu)惠作用不明顯。如在《黑龍江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》第22條規(guī)定中，列出合作社經(jīng)濟活動所涉及的增值稅、印花稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅的稅收優(yōu)惠規(guī)定，并未提及綠色農(nóng)業(yè)。在深化綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈上的各種企業(yè)也無相關稅收優(yōu)惠的激勵，這必然導致從生產(chǎn)到加工各環(huán)節(jié)都對綠色農(nóng)業(yè)認識不足，使得綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。
三、財政支農(nóng)資金配置效應分析
目前，國內(nèi)主要是基于C-D生產(chǎn)函數(shù)進行分析，但由于變量選取、數(shù)據(jù)處理、研究時段差異，研究結(jié)論還存在著分歧。因此，本文以1994-2012年省財政小口徑支農(nóng)支出（ZLZC）、基建農(nóng)業(yè)支出czus）、科技支農(nóng)支出（ZIKJ）為解釋變量，分別以農(nóng)業(yè)增加值（GDPl）、農(nóng)民人均年純收入（INCOME）、糧食總產(chǎn)量（NSZCI）為解釋變量，采取面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，驗證和揭示財政支農(nóng)功能支出的真實效應，進而為績效測度奠定邏輯基礎。構(gòu)建模型如下：
式中向量CON表示控制變量。影響農(nóng)民人均年純收入和糧食總產(chǎn)量的因素很多，很難窮盡所有變量，所以本研究只確定了幾個主要控制變量，包括：農(nóng)村勞動力投入（IDI），用各地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員表示；農(nóng)戶自有資金投入（NHZJ），用各地區(qū)農(nóng)戶投資表示；農(nóng)業(yè)信貸資金投入（NYXD），用各地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸表示。
面板數(shù)據(jù)的一般估計程序是，首先對是否存在個體效應進行選擇，即估計混合最小二乘（OLS）和隨機效應模型，構(gòu)造F和LM統(tǒng)計量，對不存在個體效應的原假說進行檢驗。如果拒絕原假設，則根據(jù)Hausman統(tǒng)計量，在固定效應和隨機效應模型中進一步選擇。然后檢驗模型的異方差性和自相關性。為了確認個體效應是否存在，首先將全部數(shù)據(jù)混合起來作簡單的最小二乘估計（OLS），結(jié)果各變量的估計效果均不理想，不存在個體效應，拒絕了混合OLS的估計結(jié)果。根據(jù)隨機效應模型殘差構(gòu)造的LM統(tǒng)計量也拒絕了個體方差為零的原假設。據(jù)此，接著分別進行固定效應估計、隨機效應估計，結(jié)果兩個模型估計的結(jié)構(gòu)不符合預期，模型選擇Hausman統(tǒng)計量為負值，檢驗結(jié)果顯示上述3個模型存在嚴重的自相關和異方差性。因此，我們采用了糾正自相關和異方差性的可行廣義最小二乘法（FGIS）的估計結(jié)果。方程整體擬合效果良好，變量顯著且符號符合預期，具體結(jié)果見表1。
從表1可知，在對農(nóng)業(yè)增加值（GDPI）的回歸模型l中，小口徑支農(nóng)支出（ZLZC）、基建農(nóng)業(yè)支出czus）、科技支農(nóng)支在l%顯著性下顯著；一代表異方差性和自相關性檢驗通過。出（ZIKJ）的系數(shù)在1%的水平下顯著。3個解釋變量的系數(shù)為正，說明這三項支農(nóng)對于農(nóng)業(yè)增加值有正效應；在對農(nóng)民人均年純收入（INCOME）的歸回模型2中，小口徑支農(nóng)支出（ZLZC）的系數(shù)在1%的水平下顯著，且系數(shù)為正，說明對于農(nóng)民人均純收入有正效應。而基建農(nóng)業(yè)支出（ZLJS）、科技支農(nóng)支出（ZIKJ）的系數(shù)即使在10%的水平下也無法拒絕為零的假設；在對糧食總產(chǎn)量（NSZCI）的回歸模型3中，小口徑支農(nóng)支出（ZLZC）、基建農(nóng)業(yè)支出czus）的系數(shù)在1%的水平下顯著，但系數(shù)為負，說明這兩項支出對糧食總產(chǎn)量有負效應。
做為一家由阿根廷當?shù)赝迮c國際石油公司合作的企業(yè)，通過幾十年的磨合與合作，公司在行為規(guī)范及決策機制等方面早已形成一整套成熟、完善，符合國際石油公司管理流程的又兼具家族企業(yè)特色的管理體系。組織機構(gòu)設置的完整程度及人員配備的專業(yè)程度絲毫不遜于國內(nèi)任何一家國有石油公司。計劃部做為對內(nèi)協(xié)調(diào)各部門編制長期規(guī)劃，年度計劃預算，經(jīng)濟評價、戰(zhàn)略情報收集，出具財務管理報告；對外向政府各級機關申報企業(yè)經(jīng)營情況的部門，以其工作量的飽滿程度、報告質(zhì)量的嚴苛程度，公司管理層對其的倚重程度都足以體會到該部壓力之重。以下透過該部門的日常工作，簡述一個公私結(jié)合（權(quán)且將BP做為公營單位）的中型企業(yè)，如何回旋于國家經(jīng)濟法律政策間，如何最大限度的“謀己之利”；如何精細管理……終為企業(yè)的壯大開拓出一個平臺。
游說能力強大，為企業(yè)營造適宜的環(huán)境
“院外游說”如果單純從積極的方面看待，只是背負特定的明確的使命，體現(xiàn)院外主體的利益要求，影響政府制定公共政策的方式。萌芽于18世紀70年代，在20世紀60年代的美國開始壯大。當今已成為美國及其他一些國家外交和政經(jīng)決策過程中不可忽視的一個重要因素。在中國也初見端倪，如安利直銷及徐工并購，院外游說的方式終獲政府的高度關注和參與。本文引用“游說”這個詞借以說明PAE的實際控制人為企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，不時和政府部門進行溝通斡旋，最終為企業(yè)謀取到更為有利的經(jīng)營政策。
1、爭取到特別油氣出口稅收返還政策，助力企業(yè)開上快車道
自2002年起，由阿根廷政府對油氣售價作出限制，尤其是超出該限價以上的出口油氣價格以稅收形式上繳國庫。此舉極大觸動了各石油公司出口油氣的效益及繼續(xù)進行油氣投資的積極性，儲量及產(chǎn)量經(jīng)年下滑，對阿根廷經(jīng)濟的復蘇呈顯著拖累。通過縝密的分析及測算，在PAE及其他公司的不斷奔走下，2008年阿根廷政府出臺“油氣出口稅收返還”法令，即依據(jù)相關設定原則，各公司可獲得政府對經(jīng)營成果的認可并取得相關財政稅收抵免證書，籍此用于抵消該公司應繳的出口關稅，由于該法令的實施，使得PAE在一個實施油氣價格管制的國度內(nèi)一定程度上分享到了國際市場油價上漲帶來的紅利。在此惠澤下，PAE的經(jīng)營利潤呈加速增長態(tài)勢，凈利潤復合增長率四年內(nèi)達14%，企業(yè)也因此躋身阿根廷國內(nèi)石油生產(chǎn)大戶。企業(yè)自身實力的增強及對民生的影響也進一步提升了該公司在進行游說時的份量。
2、國家經(jīng)濟下滑時，仍爭取到一定程度的稅收補償，維護企業(yè)的發(fā)展動力
2012年阿根廷再一次面臨經(jīng)濟的衰退，為彌補其日漸窘迫的財政收入及其他緣故，國有化了國內(nèi)第一大石油公司并加大收稅力度。2月中止了為石油公司，尤其是PAE帶來巨額利潤的出口稅收返還法令，各大私企噤若寒蟬，PAE的日常生產(chǎn)面臨窘境。為此PAE的掌門人再次出擊，計劃部此時更是責無旁貸，通過大量翔實的數(shù)據(jù)并準備了多種假設方案，支持PAE從自身的發(fā)展對國家的貢獻，對當?shù)孛裆呢熑危瑢θ蘸蟀l(fā)展的憂慮及未來藍圖等各個方面入手，遍訪政府相關部門。功夫不負有心人，阿根廷政府于四個月后出臺了新的稅收補償法令。新法令雖不及先前的待遇優(yōu)越，但鑒于阿根廷左支右絀的經(jīng)濟局面，能在較短的時間內(nèi)從政府手上再次取得一定補償，成果實屬驕人。
以經(jīng)濟利益為導向，兼顧社會責任
1、結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，注重戰(zhàn)略規(guī)劃，滾動預測年度計劃
幾年來，阿根廷國內(nèi)的經(jīng)濟形勢一直處于動蕩中，政府對油氣資源的開采、產(chǎn)品價格的限定、外匯進出的管制等諸多方面的干預力度越來越大，政策的不確定性明顯存在。在每年所做的五年規(guī)劃中，如何落實政府的管治要求，又保護自身的平穩(wěn)發(fā)展及長久成功？ PAE的主要規(guī)劃對策：一是做好短期與長期資本投資的平衡，確保已證實經(jīng)濟可采儲量及未證實經(jīng)濟可采儲量均可獲得持續(xù)穩(wěn)定增長的開發(fā)資源。其核心是依據(jù)經(jīng)濟評價結(jié)果，確保可以帶來高額回報率的項目資源排列在先；摒棄所有虧損項目，無論該項目是否帶來產(chǎn)量規(guī)模的增長（盡管產(chǎn)量規(guī)模是石油公司最重要的衡量指標）。 依形勢適時選用從保守到激進的不同策略下的不同方案。二是保持穩(wěn)健的資本投資結(jié)構(gòu)及審慎的財務管理政策。在每年的具體執(zhí)行過程中，則是通過逐月滾動預測的方式，比照主要績效指標的預計執(zhí)行情況與年度計劃預算中既定目標的偏離程度，幫助管理層趨利避害，及時糾偏并盡最大可能優(yōu)化當年績效指標。
2、企業(yè)的持續(xù)高效發(fā)展，盈利與贏心同在
追逐利潤固是資本家興趣所在。但PAE在幾十年的發(fā)展過程中，重利也重義，雖固有政府施壓等客觀因素存在，但我們看到的現(xiàn)實是一個石油城的半壁江山是由PAE在支撐，直接提供了幾千個就業(yè)機會。環(huán)保的投入，低價售氣給偏遠山區(qū)，為職工補充設立優(yōu)越的退休金計劃，社會公益事業(yè)的投入都會出現(xiàn)PAE的身影；辦公室內(nèi)經(jīng)常會為一個球隊的勝利分享喜悅，會為一個員工的結(jié)婚生子分享祝愿；會嘗到獲得公司資助一直到大學畢業(yè)的已逝員工的子女送來的巧克力；會看到很多在這個公司工作幾十年的員工依然勤勉而忠誠；會感受到所有當?shù)氐耐露紩橥饧绿峁┍M可能的幫助。企業(yè)為富未不仁，其贏得的不僅僅是利潤。
中長期規(guī)劃與年度計劃預算聯(lián)系緊密
1、年度工作計劃安排緊湊規(guī)范
作為一家規(guī)范的實業(yè)公司，PAE年初既將當年各月的結(jié)賬時間確定（考慮到公共假期，所以各月結(jié)賬時間并不固定），各部門依此提供相應的配合。計劃部將日常重要工作節(jié)點以一張運行時間表明示，具體任務落實到每周，6月起開始編制跨度為五年的長期規(guī)劃，涵蓋內(nèi)容同于年度計劃預算，8月起依據(jù)批復的規(guī)劃細化次年年度計劃預算。由于數(shù)據(jù)庫資料翔實，規(guī)劃中的次年計劃預算和最終批復的預算版本區(qū)別并不大。
2、各類財務管理報告應時應景，簡潔直觀
同于國內(nèi)的企業(yè)，PAE的財務管理報告包括周報、月報、季報、年報及各類臨時報告，報告之密集一方面得益于信息系統(tǒng)的廣泛應用，三基工作的扎實；另一方面也反應出各級政府及公司管理層對于公司經(jīng)營情況的高度關注。所有涉及主要績效指標的內(nèi)容均以示意圖而非文字列示，清晰直觀且信息量大。若出現(xiàn)特殊事件，計劃部更是首當其沖，結(jié)合不同渠道的信息，分析制作不同方案，供管理層談判選用，如上文中提到的“稅收補償法令”，計劃部提供的方案與政府最終批復的結(jié)果幾乎一致。
3、滾動預測及時預報全年經(jīng)營走向，發(fā)揮未雨綢繆的作用
PAE將年度計劃預算分解到每月，并通過月度滾動預測的方式追蹤報告實際經(jīng)營成果及預計全年經(jīng)營狀況。計劃部和會計核算部門、資金結(jié)算部門、生產(chǎn)管理部門等各個部門聯(lián)系緊密，信息溝通流暢迅捷，加之上面提到的周報、月報等基礎工作的完善，即便某個時間段公司內(nèi)/外部的經(jīng)營環(huán)境出現(xiàn)較大變動，也能及時預報出全年的經(jīng)營走向。
企業(yè)財務管理保守及穩(wěn)健
截至2012年10月，PAE一直是享有國內(nèi)最高債券評級/ Ba2（Moody），未出現(xiàn)過違約或債務重組的事件。PAE始終將保守的資本結(jié)構(gòu)及審慎的財務管理政策作為其生產(chǎn)經(jīng)營中的核心策略，杠桿比率一直保持在低于22%的水平上。在年度預算的計劃中，也始終將保持凈現(xiàn)金流為正作為重中之重，資本投資規(guī)模適時而定。
人員的專業(yè)素質(zhì)相對較高
巴菲特喜歡的是用適合的價格買進優(yōu)秀管理人員管理的優(yōu)秀穩(wěn)定的企業(yè)。在筆者接觸到的PAE的財務管理人員中，普遍掌握國際通行石油作業(yè)規(guī)則及國際財務會計準則，普遍熟練掌握一門以上的外語，工作質(zhì)量和效率不在我們國內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)之下。對于對外合作，也普遍秉持一種開放、寬容和積極的心態(tài)。員工對于企業(yè)的忠誠度也大大超出了國人對私企的看法，工作二三十年的員工隨處可見，退休后返聘的也很常見。
關鍵詞:取消農(nóng)業(yè)稅;新農(nóng)村建設
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題與原因分析
(一)收入減少支出增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重
近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了前所未有的困難,收入增幅下降,支出增幅增強,收支矛盾日趨突出,從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了巨額負債。隨著農(nóng)村稅費改革的深入,農(nóng)業(yè)稅被取消,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就失去原來預算收入的主要來源,也就幾乎喪失了直接組織收入的職能。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不完善,財權(quán)與事權(quán)不匹配
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制的不配套,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行造成了很大影響收入任務能否完成,在很大程度上依賴于國稅、地稅部門的配合,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺乏有效的制約機制協(xié)調(diào)國稅、地稅。同時政府間財政分配體制存在的財權(quán)、事權(quán)劃分不清,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財權(quán)嚴重不對稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要履行領導經(jīng)濟建設、帶領群眾致富的職責,還要提供大量社會公共物品,而這些公共物品本不應當全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。
(三)支農(nóng)投入不足,且結(jié)構(gòu)不合理
改革開放之后,支農(nóng)投入也相應發(fā)生變化,總體呈下降趨勢。這與中國提出的建設社會主義新農(nóng)村的口號嚴重不符,不僅如此,支農(nóng)結(jié)構(gòu)也不合理。具體體現(xiàn)在:具有正外部性的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺;用于人員供養(yǎng)及行政支出部分所占比重較高,而用于建設性的支出比重不高;農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)用相關信息的提供也遠遠滿足不了農(nóng)民的需求,農(nóng)業(yè)科技開發(fā)資金少,農(nóng)業(yè)科技人員短缺,沒有完整、規(guī)范的市場供求信息網(wǎng)絡和科技推廣體系。
(四)農(nóng)村公共品提供難以保障,服務型政府難以實現(xiàn)
由于農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留,鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少,上級財政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠,在保人員經(jīng)費都存在困難的情況下,修建道路、農(nóng)村水利設施建設、環(huán)境和土地治理方面的支出缺口很大。現(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路得不到有效養(yǎng)護,病險水庫得不到有效治理,居住環(huán)境得不到有效改善,這些都影響了服務型政府的實現(xiàn),也影響了新農(nóng)村建設的步伐。
(五)財政轉(zhuǎn)移支付不科學、不規(guī)范
由于新稅制保留了舊體制的基數(shù),目前轉(zhuǎn)移支付大多使用基數(shù)法,而不是因素法,上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度,只能對貧困地區(qū)實行有基數(shù)、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難;財政體制的稅收返還政策以保證地方既得利益為前提,由于各縣鄉(xiāng)間收入基數(shù)、補助基數(shù)的不同,所得好處也有較大差異,體制的差異性也在擴大。
(六)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平低
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各部門自立賬戶、分散管錢、各自為政的現(xiàn)象。這不僅肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力,而且還導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟難以進行宏觀調(diào)控,特別是預算外資金,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來說仍處在失控狀態(tài),部門分割嚴重。
二、對策與建議
(一)改革和完善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制
各級財政應當合理劃分收支范圍,明確各級政府的權(quán)利和責任,逐步建立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務債權(quán)不變的前提下,建立健全“分級預算、賬戶統(tǒng)設、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的新型管理模式,切實加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的監(jiān)管力度,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為,切實提高基層政府經(jīng)費保障能力,改善縣鄉(xiāng)財政困難狀況,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)。
(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度
要解決中國農(nóng)村問題,最直接的辦法就是完善中國的轉(zhuǎn)移支付制度。應按照公平優(yōu)先、兼顧效率的原則,加大中央對地方和地方對地方之間的轉(zhuǎn)移支付力度,增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為,盡量減少轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性和盲目性,增強透明度,體現(xiàn)政策導向,合并一些具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補助項目,提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重,清理專項轉(zhuǎn)移支付項目,改革現(xiàn)行專項補助辦法,實事求是地確定和降低財政困難縣鄉(xiāng)的配套資金比例,甚至免除地方配套。
(三)完善政府財政支農(nóng)資金管理體制
應對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進行整合,對于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入,尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設的財政資金投入,要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排,使有限的資金發(fā)揮出最大的效用;能夠歸并的支出事項,建議由一個職能部門統(tǒng)一負責,要對各分管部門的職能和分工加以明確,以確保農(nóng)業(yè)財政資金的有效配置;合理劃分省和地方政府財政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán),在投資責任方面,總的原則是按照項目規(guī)模和性質(zhì)實行分類管理,建立規(guī)范的政府財政支農(nóng)資金管理制度,包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行全過程規(guī)范化。
(四)完善財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一體制
一是要明確各級政府之間的事權(quán),改變目前縣鄉(xiāng)政府集中了過多的事權(quán),與其掌握的財權(quán)嚴重不對稱的現(xiàn)狀。對于利益外溢性的計劃生育、義務教育等歸中央政府管轄,而對于縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn),由縣鄉(xiāng)財政負擔。二是要根據(jù)各級政府承擔的事務,合理劃分各級政府的財權(quán),使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相對稱,最大限度地調(diào)動地方當家理財?shù)姆e極性。
(五)完善農(nóng)村稅費改革
