時間：2023-08-16 17:28:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇稅費征收方式，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、征收對象
凡在縣范圍內(nèi)依法從事河砂生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個人，都納入稅費集中征收管理。
二、征收標準
按3元/噸（河砂1方為1.5噸,折算為4.5元/方)集中征收。如遇河砂市場價格上漲和下跌超過30%，則相應調(diào)整征收標準。
三、執(zhí)行時間
從年3月1日8時起執(zhí)行。
四、集中征收單位
由縣稅費征收管理辦負責對全縣境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營河砂的企業(yè)和個人進行稅費征收。
縣內(nèi)其它單位除法律法規(guī)規(guī)定的年檢年審、辦證及為企業(yè)提供的服務性收費外，不得再收取任何規(guī)費。
五、征收方法
（一）對從事生產(chǎn)經(jīng)營河砂的企業(yè)和個人稅費集中征收實行預征稅費方式。
（二）河砂銷售執(zhí)行“先繳稅費、后外運”制度，凡在縣范圍內(nèi)依法從事河砂生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個人在年2月25日前到縣稅費征管辦領(lǐng)取《購領(lǐng)證》。外運河砂憑《購領(lǐng)證》到河砂稅費代征點（濠頭信用社、暖水信用社）預購《州市礦產(chǎn)品稅費繳訖證》，方可外運。
（三）河砂稅費必須依法足額征收，按車輛實際載貨量核定噸位計征。繳納稅費企業(yè)開具的《繳訖證》注明的數(shù)量必須與核定噸位數(shù)量一致，《繳訖證》必須加蓋企業(yè)印章，并注明運輸車輛車號和日期，否則，視為無效票據(jù)。
（四）河砂外運實行一車一貨一證制，《繳訖證》必須隨貨同行。無《繳訖證》的礦產(chǎn)品不得外運，任何單位和個人不得承運無《繳訖證》的河砂。
六、其它事項
（一）所有運輸河砂的車輛必須進入縣征管辦設立的永豐、暖水、三江口、嶺秀等驗票站驗票，運輸河砂車輛持有的《繳訖證》少于該車輛核定噸位的，按下列標準補征：1.1噸（方）以內(nèi)[含1噸（方）]的按標準補征；2.超過1噸（方）以上的，所有少于部分按應征標準的120%進行補征。
關(guān)鍵詞：資源性產(chǎn)品；稅費制度；管理體制；黑龍江省
中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0220-03
一、黑龍江省資源性產(chǎn)品現(xiàn)行稅費制度
（一）“稅費并存”且“費多稅少”
我國自1994年1月1日起頒布施行《資源稅暫行條例》至今已20年；2011年對原油和天然氣改按銷售額征收，自11月1日起實施。黑龍江省在執(zhí)行國家稅法的同時，還利用兩種方式來調(diào)整資源使用。一是對礦產(chǎn)資源收取的礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)使用費等；二是對土地資源收取的城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，對水資源收取的水資源費等，以此來調(diào)節(jié)資源稅的調(diào)節(jié)不足。
由于自然資源的種類繁多、性質(zhì)復雜、功能多樣，造成我國存在各種各樣、五花八門的資源稅費。除了資源稅，還有《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的礦產(chǎn)資源補償費、《土地管理法》中的國有土地有償使用費、《水法》中的水資源費等等。具體來說，以礦產(chǎn)資源一直都是我省資源稅費的主要征收對象，黑龍江省的煤炭行業(yè)為例，除資源稅外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款；各部門還對煤炭企業(yè)征收鐵路建設基金、礦山環(huán)境治理恢復保證金、港口建設費，一些地方政府還征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等。這些費用雖然增加了地方財政收入，但也為相關(guān)企業(yè)和消費者帶來巨大壓力。
（二）現(xiàn)行稅費分享體制
目前，資源稅由中央和地方分享。除海洋石油資源稅由國稅部門負責征收、收入歸中央所有外，其他資源稅費由地稅部門負責征收，收入歸地方財政所有。其他稅費中央和地方的分享方式：礦產(chǎn)資源補償費中央、省分別集中50%和22.5%；采礦權(quán)價款中央、省分別集中20%和24%或16%（因出讓方式不同省集中比例不一）；采礦權(quán)使用費收入，因中央、省負責中型以上資源類企業(yè)的采礦權(quán)登記，全部集中到中央、省級，市級只負責少許非煤小型礦山企業(yè)的采礦登記，導致市級采礦權(quán)使用費收入很少。而礦產(chǎn)資源補償費和采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費收入都是財政專項收入，按照《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款使用管理辦法（試行）》的規(guī)定，以上三項收入主要用于礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源保護、征收部門管理支出、地質(zhì)環(huán)境治理等方面；對于縣級煤炭資源整合中關(guān)閉的礦井，也可用于關(guān)閉補償。但市縣以下很少礦產(chǎn)資源勘查，征收部門的經(jīng)費補助也不可能無限安排，所以這部分費用基本上集中于中央、省級政府財政，市縣級財政缺乏相關(guān)收入。
（三）總體評價
黑龍江省屬于國內(nèi)資源大省，因此資源管理具有典型代表性，尤其體現(xiàn)在資源稅管理領(lǐng)域。在當前省內(nèi)煤礦資源日益衰減，石油儲量迅速下降的緊迫形勢下，過低的資源稅稅率顯然與稅收對級差收入進行有效調(diào)節(jié)的功能相悖，不利于資源的有效開發(fā)利用與管理。礦產(chǎn)資源稅偏低勢必造成企業(yè)成本的外部化，導致社會資源壟斷，造成無序和過度開發(fā)，勢必導致資源浪費和社會收益分配不均的問題，對生態(tài)環(huán)境也造成嚴重破壞。同時，礦業(yè)資源開采行業(yè)準入門檻過低也是造成礦業(yè)安全事故頻發(fā)的主要原因。因此，通過完善資源性產(chǎn)品稅費管理體制，對于有效開采、利用資源，保護環(huán)境，促進節(jié)能減排，進行成本管理等均具有積極的現(xiàn)實意義。
二、現(xiàn)行資源稅費管理體制的癥結(jié)
（一）資源稅征收領(lǐng)域覆蓋不全造成資源流失
地方政府對《資源稅暫行條例》列舉的資源收取一定的使用費用，但是收費標準往往地方政府自定，存在亂收費現(xiàn)象。一些地區(qū)由于收費過低，存在資源過度開發(fā)、浪費，無序使用的情況，同時也是造成環(huán)境惡化的重要因素。這些國有資源因缺乏統(tǒng)一的稅負規(guī)定，存在免費及廉價使用的狀況，加之管理缺位，導致此類資源大量流失、破壞嚴重，不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)保護也帶來了巨大挑戰(zhàn)。
（二）資源稅采取從量定額計稅方式不科學
除石油天然氣外，現(xiàn)行資源稅大多按照從量定額征收，很難發(fā)揮其真正的調(diào)節(jié)作用。這種計稅方式不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，導致部分資源開采成本過低，造成資源嚴重浪費。同時，這與資源價格的持續(xù)上漲不相協(xié)調(diào)，與價格持續(xù)攀升形成鮮明對比的是資源稅的累退效應，有悖社會財富公平分配原則。
（三）資源稅稅率偏低弱化了調(diào)節(jié)作用
一是法定稅率多年未予調(diào)整且明顯偏低，不能真正反映出資源的實際價值，對資源的合理開發(fā)起不到真正的調(diào)節(jié)作用。二是稅額確定的權(quán)限過分集中，省級人民政府在國務院授權(quán)范圍內(nèi)負責部分子目和部分納稅人具體適用的稅額，并報財政部和國家稅務總局備案。部分資源征稅標準長期不變，極其不利于地方政府根據(jù)本地實際情況做出適時調(diào)整，也難以充分調(diào)動地方政府的開發(fā)和保護資源的積極性。三是未能充分體現(xiàn)通過稅收促進均衡發(fā)展的宗旨。從量定額計征辦法和按不同區(qū)域、不同品質(zhì)確定具體的納稅額度僅反映了優(yōu)劣資源級差收入，未能考慮資源的環(huán)境價值和實際價值。這對于像黑龍江省這樣的資源輸出大省而言是極不公平的，因為這樣的地區(qū)并不能從資源輸出中獲得應得的稅收收入，而對生態(tài)環(huán)境造成的負面影響卻很難恢復，即便能夠恢復，投入的人力和財力也是相當可觀的，不利于區(qū)域生態(tài)補償機制的建立與完善，同時造成資源產(chǎn)出與投入的嚴重失衡，阻礙區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展[1]。
（四）資源稅減免政策有失公平
根據(jù)稅法規(guī)定，黑龍江、吉林、遼寧三省可根據(jù)本地油田、礦山開采的實際狀況和財政承受能力，在30%的幅度內(nèi)對本省衰竭期的礦山和儲量低的油田減少征收資源稅稅額。這雖然考慮了地域的特殊性和歷史因素，但卻不利于地區(qū)間的公平競爭。從資源配置看，資源稅減免最終使得資源配置向享受減免優(yōu)惠的企業(yè)和資源品轉(zhuǎn)移。從資源基礎角度看，資源稅優(yōu)惠政策將對資源開采者產(chǎn)生暗示作用，有鼓勵自然資源過度開采之嫌，不利于資源保護。
（五）資源性產(chǎn)品稅費收入分配體制尚不健全
現(xiàn)行的資源稅費只注重籌集收入，而忽視了對資源開采地區(qū)的生態(tài)保護和恢復等方面的補償。目前的資源稅政策對污染處理、新型能源、資源回收利用、綜合利用、生態(tài)恢復等稅收的減免僅體現(xiàn)在增值稅、所得稅上，支持力度不夠，挫傷相關(guān)企業(yè)的積極性，不能有效地激勵企業(yè)積極主動地進行投資發(fā)展。同時，用于社會保障和該地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的專項資金利用效率不高。諸如煤炭開采，大型國企在逐漸走下坡路，而一些民營企業(yè)卻利用政策的優(yōu)惠或鉆政策的空子，滋生了一些暴富階層，但是并未培育出幾家真正有實力、頗具影響力的大型企業(yè)。再如煤炭資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型投資建設方面，外部資本大量涌入，壓縮了本土企業(yè)投資空間，從而造成一些資源豐富地域出現(xiàn)財政收入增長緩慢的現(xiàn)象[2]。
三、完善資源性產(chǎn)品稅費制度與管理體制的對策
（一）通過擴大資源稅的征收范圍維護自然資源的可持續(xù)發(fā)展
針對現(xiàn)行資源稅征收范圍過窄，資源破壞嚴重的現(xiàn)狀，在加大監(jiān)管、懲處力度的同時，應循序漸進，待時機成熟時逐步擴大資源稅的征收范圍。我國資源稅以不可再生資源為主，忽視了對可再生資源的保護，尤其是非礦產(chǎn)資源的保護。因此，資源稅的征收范圍應擴展到非礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，對商業(yè)用水的開發(fā)使用，當前以收費為主，適時可棄費轉(zhuǎn)稅，通過確定合理的稅率，緩解用水緊張問題。通過產(chǎn)權(quán)制度改革適時開征草場資源稅、森林資源稅等，以防止森林草場等生態(tài)資源的退化。對其他非再生、稀缺性不可替代資源加大征稅力度，以此限制其掠奪性開采與開發(fā)，防止資源枯竭，造福子孫后代。至于土地資源的改革，面對當前火爆的房地產(chǎn)開發(fā)市場，土地轉(zhuǎn)讓費用逐年攀升，可將土地使用稅和增值稅等納入資源稅中，規(guī)范土地稅費的監(jiān)管，保護日益緊張的土地資源。
同時，興稅抑費，將資源開發(fā)費用納入資源稅體系。規(guī)范財政收入分配機制，就要進行清費立稅，避免亂收費，進而確立稅收在財政收入中的主導地位。通過興稅抑費，規(guī)范各方行為，減輕企業(yè)各項雜費負擔。與資源開采相關(guān)的行政性收費主要有：礦產(chǎn)資源補償費、能源基地建設基金、水資源費、煤礦維簡費、土地損失補償費、漁業(yè)資源費、林政保護費、育林基金等，此類費用好多已具備棄費改稅的條件：一是有設立專門的征管機關(guān)，收費具有較大的強制性；二是征收范圍廣泛，收費規(guī)模較大，具有較多的繳納單位和個人；三是收費項目的收入來源具有較強的穩(wěn)定性[3]。這些收費已構(gòu)成納稅人的負擔，棄費改稅后，通過規(guī)范征收標準，廢止那些不合理的因素，使最終的征稅標準趨于合理，維護各方的利益，增加財政收入。征收主體的轉(zhuǎn)變，不僅可降低征收成本，減輕人力、財力負擔，而且可以便于財政預算管理，避免資金浪費和流失，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高資金使用效益，維護社會公平正義。
（二）轉(zhuǎn)換稅費的征收方式
資源稅采取從價征收方式，按照產(chǎn)品銷售額的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺資源的開采，激勵企業(yè)提高資源利用效率。資源稅與資源性產(chǎn)品售價掛鉤，可在資源漲價時增加社會收入，當資源價格下跌時又可以減輕企業(yè)稅負。針對資源和開采成本等存在的差異，可通過級差稅率分檔調(diào)節(jié)固有的差異，并將稅率與儲量、回采率、資源價值、開采風險等掛鉤。體現(xiàn)勘探、資源及環(huán)境保護等長期的可持續(xù)發(fā)展，達到降耗、減排、增效的目的。待條件成熟時，可以考慮采用超率累進征收的辦法，進一步強化對資源開采行為的調(diào)控力度，使因資源漲價產(chǎn)生的超額利潤能為全社會所共享。
（三）通過提高資源稅稅率提高資源的原始價格
稅率作為反映稅種構(gòu)成的核心要素，體現(xiàn)了應征稅款占產(chǎn)品價格的比例，折射出征稅的力度。合理的稅率決定了財政收入的正常水平和納稅人的合理負擔，因而也是平衡雙方利益的關(guān)鍵。合理的資源稅稅率，即可保證政府財政收入，也可保證資源的有效開發(fā)利用，也有利于不斷完善生態(tài)補償機制，促進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。同時，政府通過提高資源的原始價格，增加資源企業(yè)的投入成本，加大資源開采和利用的綜合成本，遏制非正規(guī)企業(yè)和個人的私挖濫采和無序競爭，保護大型央企和國企的合法利益，促進資源市場的公平競爭。
（四）通過制定配套優(yōu)惠政策促進節(jié)能環(huán)保、再利用的企業(yè)發(fā)展
一是通過資源性產(chǎn)品稅費管理體制改革，加大對資源綜合開發(fā)、利用、回收產(chǎn)業(yè)的支持力度。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度與專項資金支持，在資源開發(fā)過程中確保綠色生態(tài)、環(huán)保節(jié)能型企業(yè)的發(fā)展。二是鼓勵資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，加大對節(jié)能環(huán)保型及節(jié)約資源企業(yè)研發(fā)費用的稅前減免比例。對于將廢棄資源或資源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物轉(zhuǎn)化成可利用動能和民用的二次或多次資源產(chǎn)品的，在資源稅征收方面應給予更多優(yōu)惠政策，以促進企業(yè)的二次利用，提高資源利用效率。三是監(jiān)控好因資源稅費上漲引發(fā)的相關(guān)產(chǎn)品價格上漲及其連鎖反應，同步建立相應的社會保障及補償機制，防止本應由企業(yè)承擔稅負轉(zhuǎn)嫁到終端消費者。
（五）建立和完善稅費相關(guān)規(guī)制
我國石油、天然氣缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，即便有一些法規(guī)，但也是缺乏實施細則，操作性不強。因此，應當借鑒國外的經(jīng)驗，制定國家法律《石油天然氣法》，地方人民政府并應以此為契機，加快相關(guān)法規(guī)制度的建設與完善，保障資源的有序開發(fā)及合理利用。同時，應加強監(jiān)管立法，保障監(jiān)管的合法性?？梢葬槍ΜF(xiàn)行的《資源稅管理辦法》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章，進行調(diào)研和修訂，將其上升為行政法規(guī)。
（六）構(gòu)建相應激勵與約束機制
建立相關(guān)激勵與約束機制，從環(huán)境污染的懲罰及監(jiān)管機制、企業(yè)節(jié)能減排的激勵機制、資源性產(chǎn)品利益調(diào)節(jié)機制、相關(guān)行業(yè)的價格聯(lián)動機制等入手，探索制定并完善相關(guān)的管理機制。同時，建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)修復的責任機制。通過全面建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金制度，強制企業(yè)承擔資源開采中的環(huán)境破壞成本和生態(tài)修復成本。部分資源的開采實現(xiàn)從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變，需重新調(diào)整利益相關(guān)方的關(guān)系。改革資源稅費管理體制，可能引發(fā)資源開采企業(yè)將部分稅負轉(zhuǎn)嫁，消費者可能成為增加稅負的最終承擔者。而諸如水、氣、煤、汽油和電等與人民群眾密切相關(guān)的資源，稅收的增加可能會對弱勢群體帶來更加沉重的負擔。因此，改革應以國家和人民群眾利益為本，在各方博弈的過程中，政府要綜合考慮利益相關(guān)方的實際情況，政策應多向弱勢群體傾斜，在增稅的同時采取有效措施，避免企業(yè)終端資源產(chǎn)品順勢漲價，避免消費者的利益受損。
（七）加強監(jiān)管并逐步下放權(quán)限
完善資源稅監(jiān)管體系，健全生態(tài)補償機制，強化資源稅調(diào)控手段。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，從宏觀上調(diào)控社會總供求結(jié)構(gòu)與總量的平衡。征收方式按中央和地方收入總額比例進行分配，確保中央推行資源宏觀戰(zhàn)略，包括宏觀方面的資源開發(fā)、利用與保護、環(huán)境的保護與治理等資源戰(zhàn)略的制定與監(jiān)管。對于具體的資源保護、補償與環(huán)境治理等方面的監(jiān)管與實施則要靠地方完成，其稅收總額分配比例應高一些。在確保中央宏觀調(diào)控的基礎上，適度下放資源稅的管理權(quán)限。對原油、煤炭、天然氣等資源產(chǎn)品，由中央確定浮動稅率標準，具體的適用稅率則可由地方政府自主確定。對于中央未做出明確規(guī)定的享受資源稅減免優(yōu)惠的廢礦、尾礦，由省級政府自行確定收費標準。資源稅表面上屬于地方稅，但因為資源稅制不合理、稅額過低，在礦產(chǎn)品價格長期快速上漲的背景下，資源開發(fā)企業(yè)獲取了超額收益。因此，通過擴大地方政府自，以利于其根據(jù)本地實情適時調(diào)整策略，增加地方財政收入，更好地促進地方經(jīng)濟發(fā)展，激勵地方政府發(fā)展資源經(jīng)濟的主動性。
（八）通過轉(zhuǎn)變政府職能回歸市場本位
一是完善監(jiān)管體系，對資源稅費實行有效監(jiān)管。加快建立并完善區(qū)域性分類集中管理的資源性產(chǎn)品市場及配套服務體系，如加快區(qū)域性煤炭交易中心公共服務平臺建設，推動電力市場和水權(quán)交易市場建設，完善期貨市場的交易品種結(jié)構(gòu)，加強市場監(jiān)管、風險防范與控制[4]。二是在一些資源壟斷行業(yè)適時放開市場，引入競爭機制，同時提升省級政府的監(jiān)管力度和監(jiān)管效率。加大對資源稅違法、違規(guī)行為的懲處力度，確保資源市場有序運行和地區(qū)經(jīng)濟安全。為保障資源性產(chǎn)品的價格合理，政府必須對壟斷行業(yè)，尤其大型國企的價格水平和價格體系實施有效監(jiān)管。同時，轉(zhuǎn)變政府職能，盡量減少政府定價，變直接管制為有效監(jiān)督，完善資源稅費的宏觀調(diào)控機制。三是完善產(chǎn)權(quán)制度，在資源領(lǐng)域建立一套完整的產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實行政府分級管理，保障資源開發(fā)者合法權(quán)益。四是建立科學的成本核算體系，將資源成本、生態(tài)補償成本、生產(chǎn)成本、退出和發(fā)展成本等納入資源價格體系，改變現(xiàn)有資源價格不合理局面。如加快探礦權(quán)相關(guān)價款、采礦權(quán)相關(guān)價款、資源稅、資源環(huán)境補償費等相關(guān)稅費改革，可參照國際慣例，建立以權(quán)利金為核心的資源稅費體系，即將“資源補償費”、“礦區(qū)使用費”和“資源稅”合并統(tǒng)一征收，統(tǒng)稱為權(quán)利金，同時適當提高權(quán)利金的費率水平[5]。
參考文獻：
[1] 謝美娥，谷樹忠.我國資源稅的功能缺陷研究及改革建議――以榆林市為例[J].宏觀經(jīng)濟研究，2007，（3）：22-26，48.
[2] 誠忠張，崔萍，馮亮.目前稅費政策存在的問題與建議[J].山西財稅，2011，（7）：29.
[3] 張洪，劉方樂.略談我國資源稅費管理體制的改革思路 [J].財會月刊，2008，（4）：27-28.
摘 要 礦產(chǎn)資源是人類賴與生存和國民經(jīng)濟賴于發(fā)展的重要基礎,保護和合理利用有限的礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套規(guī)定的實施,對我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與保護起到了十分重要的作用,影響巨大。但是,由于立法內(nèi)容不全面細致、有的制度設計不盡合理,現(xiàn)行立法對我國礦產(chǎn)資源的保護也存在一些顯而易見的漏洞和盲點。因此,立足于礦產(chǎn)資源的合理利用和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,本文從我國礦產(chǎn)資源政策和法律法規(guī)出發(fā),對進一步完善《礦產(chǎn)資源法》提出幾點愚見。
關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源 法律 政策 建議
一、我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》修改之必要性分析
1979年以國家地質(zhì)部為主起草了《礦產(chǎn)資源法》,并提交給了國務院和人大常委會討論和修改。在此期間,黨的十二屆三中全會做出了實行商品經(jīng)濟的重大決策,這為《礦產(chǎn)資源法》的制定指明了方向,提供了堅實的思想基礎。于是《礦產(chǎn)資源法》于1986年三月正式出臺,從而結(jié)束了礦業(yè)開采立法中無法可依的空白。但是,隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,我國實行了社會主義市場經(jīng)濟,而這部立法是按照計劃經(jīng)濟模式制定的,它強調(diào)的是在國家統(tǒng)一計劃下的地質(zhì)勘查,礦山開采。為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,1996年修訂后的《礦產(chǎn)資源法》正式頒布實施。但從目前來看,這部法律仍然不能適應當前經(jīng)濟發(fā)展的趨勢,在一定程度上成為我國礦業(yè)市場發(fā)展的一種阻礙,它也在多個方面表現(xiàn)出它的不足和亟待完善的地方。
(一)礦產(chǎn)資源稅費制度中存在的問題
1.礦產(chǎn)資源稅的征收設置不合理。首先,征收礦產(chǎn)資源稅的直接目的之一就是調(diào)節(jié)資源級差收入。我國目前對資源稅是從量定額征收。這種征收方式對于大多數(shù)生產(chǎn)成本、開采難度和環(huán)境相差較大的資源來說稅收的高低與由于資源差異造成的級差收益嚴重脫節(jié)。從而必然造成不同探礦、采礦企業(yè)之間的利潤分配的不均衡。其次,礦業(yè)稅費種類繁多,征繳原理不清,稅費收取的透明度不高。礦山企業(yè)涉及的稅費名目繁多,征收原理不清晰,利益分配不合理,未清晰劃定國家在行政管理和所有人權(quán)益實現(xiàn)方面的界限,稅費標準低,重復征收;也未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的不同,忽視礦業(yè)的高投入、高風險與礦產(chǎn)資源的耗竭性特征。
2.礦業(yè)稅費標準過低。《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定,國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度,開采礦產(chǎn)資源必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。而我國礦產(chǎn)資源補償費實行從價計征。補償費費率最低是1%,而最高也不超過4%。這與發(fā)達國家體現(xiàn)資源所有者權(quán)益的權(quán)利金占銷售收入的10%左右相比,我國征收的礦產(chǎn)資源補償費太低。這種過低的礦產(chǎn)資源補償費既沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身價值,又沒有很好地實現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。
3.礦業(yè)價款規(guī)定混亂。在價款收取范圍上,行政法規(guī)規(guī)定只有出讓國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán),才收取價款。但是,按照國土資源部的規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件,礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過程中,不論是否存在國家出資勘查情形都收取價款;并且,原為無償取得礦業(yè)權(quán)而申請延續(xù)的,也要收取價款。
(二)礦業(yè)權(quán)市場方面存在的問題
1.礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)有種種限制,不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟生活出現(xiàn)的新情況。首先,在礦業(yè)權(quán)上,我國人為地將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán),在實踐中,探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設立礦山企業(yè)并且要達到一定的資質(zhì)條件。其次,禁止把盈利作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的,無助于礦產(chǎn)資源的有效配置,使得整個礦業(yè)權(quán)市場一直處于“有場無市”的境地。
2.礦業(yè)權(quán)一級市場存在“雙軌制”的弊端,亟待完善。現(xiàn)行操作中存在原來的申請批準方式和招投標拍賣掛牌出讓方式,一些地方還進行了協(xié)議出讓。但除了審批方式外,其他方式均無明確法律依據(jù)。此外,對各種方式的使用范圍、具體程序、出讓收益的收取、分配和運用,缺乏明確法律依據(jù),地方立法與實際操作受到法律層面的制約。“雙軌制”并存導致:礦山企業(yè)因取得方式不同而存在不平等競爭;為通過無償方式或者非公開競價方式低價取得礦業(yè)權(quán),為權(quán)力尋租和腐敗行為提供了土壤。
3.礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的管制與規(guī)避矛盾突出。礦業(yè)權(quán)利人應可自由處分其礦業(yè)權(quán),但目前礦業(yè)權(quán)利人之間買賣、以礦業(yè)權(quán)作價出資入股、合作、出租等形式都受到各種各樣不合理的限制,門檻過高,窒息了二級市場的正常發(fā)展。一方面是流轉(zhuǎn)的迫切需求,一方面是現(xiàn)行法規(guī)和政府管理的高度管制,導致秘密、地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍。許多權(quán)利人以“承包”為名,行轉(zhuǎn)讓之實。這種地下交易非常普遍,管理部門根本沒有能力進行監(jiān)控或者查處。這些私下交易由于沒有經(jīng)過法律程序,非常容易引發(fā)糾紛,造成嚴重的社會沖突。
(三)礦山環(huán)境保護方面存在的問題
1.礦產(chǎn)環(huán)境方面缺少統(tǒng)一立法。當前,我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護問題還處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài),缺少系統(tǒng)統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范在資源開發(fā)過程中對資源地環(huán)境的保護以及治理工作。這就造成了不少地方政府片面追求地方財政的增長,而忽視了對礦區(qū)環(huán)境的保護和治理。
2.礦山環(huán)境治理保證金等資金制度建立、運行難度大。雖經(jīng)多年引導鼓勵,但因缺乏法律和行政法規(guī)依據(jù),礦山環(huán)境治理保證金制度在各省的推行仍面臨諸多問題。雖然在地方政府、國土資源部門的規(guī)范型文件中一般都有建立礦山環(huán)境治理保證金的規(guī)定,但在地方法規(guī)中卻很少對此做出明確規(guī)定,更乏具體的實施辦法。
3.資源開采遺留廢棄物對環(huán)境的破壞嚴重。礦山開采過程中的廢棄物(如尾礦、矸石等)需要大面積的堆置場地,從而導致對土地的過量占用和對堆置場原有生態(tài)系統(tǒng)的破壞,礦山廢棄物中的酸性、堿性、毒性或重金屬成分,通過徑流和大氣飄塵,會破壞周圍的土地、水域和大氣,其污染影響面將遠遠超過廢棄物堆置場的地域和空間。
二、針對礦產(chǎn)資源法存在的問題提出以下建議
(一)對礦產(chǎn)資源稅費制度的建議
1.適當提高資源稅稅率。我國現(xiàn)行的資源稅只屬于礦產(chǎn)資源占用稅,在設計時基本上沒有考慮資源節(jié)約和環(huán)境保護等問題,因而所規(guī)定的資源稅單位稅額偏低,難以起到其應有的調(diào)節(jié)作用。隨著我國改革開放的不斷深人和發(fā)展,礦業(yè)市場化改革的腳步不斷加快.資源及資源補償費的征收比率及征收范圍都不應該停留在原有的水平上。所以新的資源稅法的修改應該在充分考慮市場因素的前提下,根據(jù)資源的稀缺性、不可再生資源的替代品德開發(fā)成本等因素,提高資源稅稅率,從而調(diào)整利益分配格局,更加合理充分的利用有限的礦產(chǎn)資源。
2.進一步完善資源補償費制度。我國目前的資源補償費同其他國家的權(quán)利金制度相比,明顯處于一個較低的水平。國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬性與礦產(chǎn)資源開發(fā)獲得的利益是嚴重脫節(jié)的。所以我們應該借鑒國外的權(quán)利金制度。對采礦權(quán)持有者征收絕對地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補償費,體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家所有,同時使經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離,而明確產(chǎn)權(quán)可實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償開采;對資源條件優(yōu)越者征收超額利潤稅(即資源稅)可使采礦者平等競爭,有效地開采資源,提高經(jīng)營效率,這一些都有利于資源的優(yōu)化配置。
3.改變傳統(tǒng)的資源稅征收方式。目前世界各國普遍采用的資源稅征收辦法有從量稅、從價稅、比例稅、累進稅四種。我國目前實行的是從量定額征收。這種征收方式的優(yōu)點是只要企業(yè)開采了一定量的礦產(chǎn)資源,就必須向國家繳納一定量的資源稅。但是,我們知道礦產(chǎn)資源的價格是隨著市場不斷高低變化的,而且由于資源的稀缺性,有限性,礦產(chǎn)資源的價格在將來是必然要上漲的,所以,為了保證國家從礦產(chǎn)資源上真正取得應有的利益,應該建立一種從價征收的體制,讓稅收和價格掛鉤,從而更好的發(fā)揮資源稅對不同利益主體的調(diào)節(jié)作用,防止礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的超額暴力利潤。
(二)對完善礦產(chǎn)資源市場方面的建議
1.健全法律法規(guī),規(guī)范礦產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)市場。1999年,國家頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》,明確了礦業(yè)權(quán)須有償取得。我們應根據(jù)國家礦產(chǎn)資源安全的要求以及國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定,區(qū)別不同區(qū)域或者不同礦產(chǎn)資源種類并規(guī)定不同的準入資格,以此為基礎,對有資格進行同一區(qū)域或者同一礦產(chǎn)勘探開發(fā)的礦業(yè)企業(yè)或者個人賦予同等的法律地位,進而鼓勵市場機制在這種范圍內(nèi)充分發(fā)揮其積極的配置功能和調(diào)節(jié)作用。
2.減少政府干預,建立更加自由的礦產(chǎn)資源市場。在礦產(chǎn)資源法修訂中應平等的對待礦產(chǎn)資源市場兩類不同的主體,賦予國有礦業(yè)權(quán)人和非國有礦業(yè)權(quán)人同等的市場主體地位,平等競爭,機會均等的參與礦產(chǎn)資源市場。從而徹底解決礦業(yè)資源市場“雙軌制”存在的弊端,讓公平競爭的氛圍在礦業(yè)資源市場真正的形成。
(三)對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境保護問題的意見建議
1.將環(huán)境保護作為一項原則在立法中加以確定。應將礦山環(huán)境保護與治理作為一項原則在《礦產(chǎn)資源法》總則中進行規(guī)定。鼓勵社會資金參與礦山環(huán)境保護與治理,規(guī)定礦山環(huán)境保護和治理是采礦權(quán)人的責任。將礦山環(huán)境的保護與治理單列一章,明確規(guī)定礦山環(huán)境主管部門與職責,相關(guān)部門職責分工與協(xié)調(diào),以及政府和礦山企業(yè)環(huán)境保護治理的責任。
2.建立礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價制度、日常監(jiān)管制度。環(huán)境影響評價制度首創(chuàng)于美國,作為預防和減輕環(huán)境污染的基本手段在世界各國得到了廣泛采用,許多國家或地區(qū)的立法規(guī)定,所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項目,在獲得審批前均應開展環(huán)境背景研究,提交環(huán)境影響評價報告書,供有關(guān)政府部門審查批準,據(jù)此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。我國2003年生效的《環(huán)境影響評價法》對這種制度做了一定的規(guī)定,但是種種規(guī)定過于原則,又缺乏實施的必要保障,因此形同一紙空文。因此有必要對這種環(huán)境影響評價制度制定更加切實可行的規(guī)定。
參考文獻:
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關(guān)鍵詞： 稅費改革；農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負擔
安徽省是我國農(nóng)村稅費改革試點省。為了了解改革效果，在安徽省財政廳支持下，我們于2001年8月26日到9月3日，對農(nóng)村稅費改革作了專題調(diào)查。調(diào)研期間，我們先后到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣，召開了6次座談會，參加的有農(nóng)稅、農(nóng)財、農(nóng)業(yè)、預算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、政策研究專家以及部分多年從事農(nóng)村工作的老同志等，查閱了有關(guān)資料。基本結(jié)論為：一是安徽省農(nóng)村稅費改革成效顯著，達到了中央預定的減負目標，也為“入世”后農(nóng)業(yè)政策全面調(diào)整奠定了基礎；二是隨著稅費改革的實施，中國財政體制和農(nóng)業(yè)稅收固有缺陷也逐漸暴露，這些問題急待解決。
一、安徽省農(nóng)村稅費改革實施情況
安徽省面積有13.9萬平方公里，在全省6000多萬人口中，80％為農(nóng)業(yè)人口，是典型的農(nóng)業(yè)大省。該省很早就開始了稅費改革試點。1994年，安徽省阜陽市各縣（市）先后采取了“稅費合并、統(tǒng)一征收”，但它們將“三提五統(tǒng)”等費與農(nóng)業(yè)稅合并后按人頭分攤，形成了事實上的“人頭稅”，這一做法農(nóng)民反應強烈，抵觸很大。1998年，五河縣按照“農(nóng)村公益事業(yè)建設稅”模式進行了試點。1999年，在財政部指導下，在4個縣開展了以“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改革村提留、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅”為主的改革試點。2000年，安徽省委、省政府在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)國務院7號文件，在全省范圍內(nèi)展開了農(nóng)村稅費改革試點。
安徽省在制定方案時明確了稅費改革為“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”，即取消按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費；取消農(nóng)村教育集資等向農(nóng)民征收的行政性收費和政府性基金；取消屠宰稅；逐步減少農(nóng)民的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收和使用辦法。
調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策的內(nèi)容：1.調(diào)整計稅面積，計稅面積按二輪承包合同面積為依據(jù)；2.調(diào)整計稅常年產(chǎn)量，計稅常年產(chǎn)量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產(chǎn)為依據(jù)；3.實行地區(qū)差別稅率，全省最高不超過7％；4.改實物征收為統(tǒng)一折成代金，計稅糧價由省政府統(tǒng)一確定，分南、北兩片。北片6個市以小麥為結(jié)算標準，2000年每百斤61元，南片11個地市以水稻為結(jié)算標準，每百斤57元；5.改革結(jié)算方式，由村結(jié)算改為按戶結(jié)算，個人申報。
調(diào)整農(nóng)特稅的主要內(nèi)容有：1.調(diào)整農(nóng)特稅率。農(nóng)特稅稅率按照略高于農(nóng)業(yè)稅的原則由省府重新確定。2.調(diào)整征收方式。除煙草外，將農(nóng)特產(chǎn)品由生產(chǎn)和收購兩個環(huán)節(jié)征收的改由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，以利于農(nóng)產(chǎn)品流通。
將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)特稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農(nóng)業(yè)稅附加為正稅的20％，農(nóng)特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用于村干部工資、五保戶供養(yǎng)、村行政辦公經(jīng)費等三項開支。村集體公益性和建設性支出“一事一議”，不再固定向農(nóng)民收取。
為合理確定農(nóng)民負擔水平，安徽省還規(guī)定了三條硬性措施：1.嚴格以二輪承包合同面積為農(nóng)業(yè)稅計稅依據(jù)；2.各縣的農(nóng)民負擔水平以1997年實際數(shù)為上限，不得突破；3.到村、到戶的農(nóng)業(yè)稅率最高不得超過7％，附加率不得超過20％；農(nóng)特稅稅率應嚴格按省政府規(guī)定執(zhí)行。從實際執(zhí)行情況來看，全省農(nóng)業(yè)稅稅率平均為6.96％，附加率平均為19.9％；農(nóng)特稅率平均為12.64％。為了保證稅費改革的順利實施，安徽省還制定了十幾項配套改革措施。
經(jīng)過各級政府努力，2000年這一改革已到位，并按新標準征稅。
二、安徽省農(nóng)村稅費改革試點的主要成效
安徽省農(nóng)村稅費改革目標明確，省委和省政府重視，采取措施得當，因而稅費改革進展順利，效果明顯。
（一）減輕了農(nóng)民負擔，保護了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力
從總量上來看，改革后的全省農(nóng)民總稅負為37.6億元，比改革前同口徑49.3億元，減少了11.7億元，減幅為23.6％；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，農(nóng)民負擔減少31％，人均負擔由109.4元，減少到75.5元，減少了33.9元。同時，省政府一次性取消各種收費、集資、政府性基金和達標項目50種，初步堵住了農(nóng)民稱之為“無底洞”的“三亂”，減負效果明顯。
在目前，我國農(nóng)民增收渠道不多。農(nóng)產(chǎn)品存在著結(jié)構(gòu)性過剩，價格下跌，農(nóng)民外出務工困難的情況下，減輕農(nóng)民負擔起到了休養(yǎng)生息、保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的作用。
（二）初步規(guī)范了政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系
改革前，在分配上政府與農(nóng)民的矛盾集中在鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等行政性收費上。
1.“三提五統(tǒng)”等是人民公社的內(nèi)部分配形式。在撤消人民公社，實行家庭經(jīng)營承包制后，義務教育、民兵訓練等家庭以外的事務屬于公共事務經(jīng)費理應由政府負擔，而“三提五統(tǒng)”卻將負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。比起城市居民來，這是額外負擔，而且負擔沉重。
2.“三提五統(tǒng)”收費背離了受益原則，是按人分攤的“人頭稅”。人頭稅是一種按人分攤，具有累退性性質(zhì)，窮人負擔高于富人的稅收，在中國歷史上自清朝雍正2年“攤丁人地”后已經(jīng)絕跡。英國撒切爾夫人執(zhí)政時為籌措地方資金，1990年議會曾通過人頭稅法案，結(jié)果以失敗告終并導致她1991年下臺。因此，“三提五統(tǒng)”收費是歷史倒退，它的分攤方式極不公平。
3.雖然國家規(guī)定“三提五統(tǒng)”等收費負擔不得超過農(nóng)民上年總收入的5％，但“總收入”是一個統(tǒng)計數(shù)，人為提高總收入既可顯示鄉(xiāng)村干部“政績”，又可獲得更多收費，因而存在著高估農(nóng)民收入的“道德風險”。正是由于這類收費是事后、被動的，不具有固定性，農(nóng)民額外的、被動接受，負擔年年攀升，因而農(nóng)民將矛頭集中在農(nóng)村收費上是有道理的。
這次改革，在適當提高農(nóng)業(yè)稅收的同時取消了一切行政性收費，簡便、清楚，且順應了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金，堵住了“無底洞”（各種攤派）。稅收的穩(wěn)定性也使農(nóng)民心中有了底，給了農(nóng)民一個明白。稅費改革增強了農(nóng)民的依法納稅意識，欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民排隊繳稅的可喜現(xiàn)象。
（三）帶動了農(nóng)村基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變，改善了干群關(guān)系
關(guān)鍵字:權(quán)利金;資源稅;礦產(chǎn)資源補償費
Abstract:There are many problems in current tax system of oil and gas resources in China. That have affected the realization of the state’s ownership of resources thorough economy, and Weakened the regulative action of grading income and the effective use of resources. Moreover have hindered the sustainable development of our country Oil-gas field Enterprise’s to a certain extent.Foreign major oil-producing countries or regions have carried out the royalty system for the oil gas resources universally, in order to keep up with the international, and Enhances the international competitiveness of the oil-gas field enterprise and improve the current tax system of oil and gas resources. we Suggest using advanced experiences of other countries for reference and uniting oil and gas resources taxes, uniformly collecting the royalty.
Keywords: royalty; resource rent tax; mineral resource compensation
油氣資源不同于其他礦產(chǎn)資源,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,已經(jīng)成為影響世界各國經(jīng)濟的重要元素,我國實行的是礦產(chǎn)資源稅費并存的制度,憑借所有權(quán)向開采海上石油和中外合作開采陸上石油征收礦區(qū)使用費,其他油氣田企業(yè)征收礦產(chǎn)資源補償費;憑借政治權(quán)利向油氣田企業(yè)征收資源稅。隨著世界經(jīng)濟一體化的不斷深入和油氣資源與國際的逐漸接軌,現(xiàn)行的油氣資源稅費政策與國外的權(quán)利金制度有一定的差距,建議借鑒國外先進經(jīng)驗,將資源稅和礦產(chǎn)資源補償費合并為權(quán)利金,建立油氣資源權(quán)利金制度。
1 國外權(quán)利金制度
權(quán)利金(Royalty)是礦業(yè)權(quán)人向油氣資源所有權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而支付的賠償[1],它是一種財產(chǎn)性收費,即不論贏利與否,均需向資源所有者繳納權(quán)利金,是資源所有者經(jīng)濟權(quán)利的體現(xiàn),其反應的是絕對地租的概念。世界上大多數(shù)國家實行的是權(quán)利金制度,也有稱之為 “礦業(yè)稅”、“采礦稅”、“采掘稅”、“地下資源利用付費”、“采礦特許權(quán)稅”等,但其含義大體相同。它最早產(chǎn)生于二戰(zhàn)前和殖民地時期,經(jīng)過長期的改革和調(diào)整,權(quán)利金制度不斷完善,在一些國家,為了鼓勵盡最大數(shù)量地開采油氣資源,防止油氣田企業(yè)采富棄貧,最大限度地體現(xiàn)公平,而在一定程度上也體現(xiàn)了級差地租的概念,即根據(jù)油氣區(qū)塊內(nèi)在質(zhì)量差異而按不同的比率征收權(quán)利金。權(quán)利金制度已成為油氣資源勘查開發(fā)過程中一個普遍接受的國際慣例。權(quán)利金的收入,在許多礦業(yè)大國中,構(gòu)成了國家財政的一個重要組成部分。
1.1權(quán)利金的征收方式
大多數(shù)國家石油、天然氣采用從價計征或從量計征的方式征收權(quán)利金,從價權(quán)利金是指按照生產(chǎn)或采出的石油、天然氣的價格征收一定比例的費用;從量權(quán)利金是指按照生產(chǎn)或采出的石油、天然氣的數(shù)量征收。也有國家的權(quán)利金與利潤掛鉤,與投資收益掛鉤,征收方式趨于多樣化[2]。例如,加拿大部分省所規(guī)定繳納的采礦稅,實質(zhì)上是按利潤征收的權(quán)利金。
1.2權(quán)利金費率
由于經(jīng)濟發(fā)展水平、礦業(yè)政策以及國際通行的慣例不同,各國權(quán)利金費率各不相同,大多數(shù)國家的石油、天然氣權(quán)利金費率在10%-20%之間。許多國家在調(diào)整礦業(yè)權(quán)制度時充分考慮了不同資源地的生產(chǎn)條件、品位、質(zhì)量、規(guī)模等因素,并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的要求和世界市場的發(fā)展變化而不斷調(diào)整。如美國1996年2月8日宣布調(diào)整重油權(quán)利金征收比例的條例以及減少邊際天然氣的權(quán)利金的提案。規(guī)定對于加權(quán)平均API度為6的重油僅征收 0.6%的權(quán)利金 ,而對于API度為20的輕質(zhì)原油征收12.5%的權(quán)利金。同時,對邊際天然氣田的權(quán)利金實行減免。
部分國家油氣權(quán)利金費率[3]
國家 美國 馬來西亞 巴基斯坦 法國 挪威 沙特阿拉伯 委內(nèi)瑞拉
內(nèi)陸 外海
權(quán)利金
費率 12.5% 16.7% 10% 12.5% 8%-20% 8%-20% 20% 1%-16.7%
1.3權(quán)利金的征管
由于權(quán)利金專業(yè)性強,由稅務部門征收成本比較高,因此大多數(shù)國家的權(quán)利金由礦政管理部門征收。但征收級別各不相同:例如,美國分別按土地隸屬關(guān)系歸由聯(lián)邦、州政府征收;加拿大、澳大利亞由聯(lián)邦政府征收;巴西由聯(lián)邦政府征收;印度由聯(lián)邦征收。這些權(quán)利金進入國家財政,在財政專立賬戶建立鼓勵油氣資源勘察、開發(fā)和保護環(huán)境的基金以及作為一般用途。
2 油氣田企業(yè)資源稅費存在的問題
2.1資源稅存在的問題
資源稅是以應稅自然資源為課稅對象,為了調(diào)解資源的級差收入,按照“普遍征收,級差調(diào)解”的原則而征收的一種稅?，F(xiàn)行資源稅是1994年開始施行的第二代資源稅,與第一代資源稅相比,改革后的資源稅不再按超額利潤征稅,而是按照銷售量征稅,考慮到資源條件優(yōu)劣的差別,對各個礦區(qū)實行一礦一率。然而現(xiàn)行的資源稅制在施行中暴露出與油氣田企業(yè)發(fā)展不適應的問題:
(1)資源稅定義為財產(chǎn)性收益不夠準確。我國現(xiàn)行資源稅的定義是國家財產(chǎn)收益,《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定,國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度,開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費。這種定義混淆了與礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì),混淆了國家憑借政治權(quán)利征稅,憑借所有權(quán)征費的界限。既然資源稅屬于財產(chǎn)性收益,理應歸中央所有,但卻劃為地方稅,這與資源國家所有相矛盾。
(2) 對油氣資源的差別性考慮不夠[4]?？紤]到不同油氣田資源條件優(yōu)劣的差別,對油氣田企 業(yè)資源稅設置了原油8-30元/噸,天然氣2-15元/千立方米的稅率區(qū)間。鑒于近年來油氣價格的不斷上漲,國家稅務局于2005年7月1日初次調(diào)整了油氣資源稅費率,原油調(diào)整至14-30元/噸,天然氣提高到7-15元/立方千米。由于油氣田開采不同時期其地質(zhì)條件、開采難度、資源豐度不同,油氣田產(chǎn)量有一個由遞增到遞減的過程,而資源稅費率一成不變,導致油氣田企業(yè)在穩(wěn)產(chǎn)期獲得超額利潤,在開發(fā)后期,隨著所獲收益的降低,提前廢棄油田,導致資源的浪費。資源稅率應該按照油田開采不同時期設立不同的標準,保證油田企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展?，F(xiàn)行資源稅沒有按油田區(qū)塊劃分稅率。即使同一油田也有資源豐度高的區(qū)塊,有資源豐度低的區(qū)塊,相互之間級差收入相當懸殊,不同油田之間地質(zhì)構(gòu)造、資源豐度相似的區(qū)塊在征收資源稅方面卻相當懸殊,從而導致對資源豐度不均進行級差調(diào)節(jié)作用失效。
(3)資源稅從量計征不夠合理。資源稅征收理論上應該體現(xiàn)公平的原則,由于不同的油氣田因儲量、井深、原油性質(zhì)等資源條件的不同,經(jīng)濟效益存在差異。第二代資源稅采用從量計征,即不論盈利與否,盈利多少,都按照礦產(chǎn)品銷售(自用)原礦產(chǎn)量的一定標準固定征收,與資源是否存在級差收益無關(guān)。而且在國際原油價格持續(xù)上漲的情況下,過低的資源稅率使級差收益基本流入到企業(yè),顯示不出資源稅調(diào)節(jié)級差收益的職能。資源稅從量征收,容易造成采富棄貧,不利于油氣資源的合理利用和保護,而且反映不出資源市場價格的變化,不符合市場經(jīng)濟國家礦業(yè)稅收向遞增稅制發(fā)展的趨勢。
2.2礦產(chǎn)資源補償費存在的問題
礦產(chǎn)資源補償費制度是我國礦產(chǎn)資源有償制度的主要內(nèi)容,開征礦產(chǎn)資源補償費并以此保證國家資源性資產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)是市場經(jīng)濟體制的必然要求。油氣田企業(yè)的礦產(chǎn)資源補償費存在的問題如下:
(1)補償費費率過低。礦產(chǎn)資源補償費率不是一成不變的,它的高低反映的是資源供求的平衡關(guān)系,資源也是一種生產(chǎn)要素,也要遵循供求平衡決定市場價格的基本規(guī)則。對于石油資源來說,我國資源補償費費率低,不足以反映國家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。在性質(zhì)上我國的礦產(chǎn)資源補償費相對于多數(shù)市場經(jīng)濟國家的權(quán)利金,而且起步費率較低,僅為1%,不僅遠遠低于發(fā)達國家的平均水平,甚至比一些發(fā)展中國家還要低。
(2)礦產(chǎn)資源補償費名不副實。石油資源作為一種不可再生資源,它的消耗要得到相應的補償,礦產(chǎn)資源補償費起初的征收目的是為了補充地質(zhì)勘探經(jīng)費的不足,保證礦業(yè)經(jīng)濟及社會經(jīng)濟再生產(chǎn)的繼續(xù)運行。礦產(chǎn)資源有償開采實質(zhì)上是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)分離的前提下,國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)地位向開發(fā)使用礦產(chǎn)資源的自然人、法人和其他組織收取相應費用的行為,從而保證其所有者權(quán)益的實現(xiàn)。我國的礦產(chǎn)資源有償使用制度是伴隨著經(jīng)濟體制改革而形成并初步發(fā)展起來的。礦產(chǎn)資源補償費體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán),其收入應上繳國家,歸全民所有,但《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第10條卻表明資源補償費由中央和地方共享,這顯然是不合理的。
(3)礦產(chǎn)資源補償費的有關(guān)規(guī)定油氣資源不適用。首先,《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》中有關(guān)減免稅的情況都是涉及固體礦,在開采油氣資源時,由于存在低豐度、低滲透、低產(chǎn)能的油氣區(qū)塊,導致石油企業(yè)開采利潤的減少,油氣開采企業(yè)無法依據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》申請減免。其次,補償費的計算公式不適合油氣資源。礦產(chǎn)資源補償費計算公式為:礦產(chǎn)資源補償費金額=礦產(chǎn)品銷售收入×補償費率×開采回采系數(shù)。其中,“開采回采系數(shù)”適用于固體礦藏,而石油、天然氣屬于流體礦藏,開采時是利用地層壓力將其從孔隙中抽出,每一個油氣開發(fā)單元都是不可分割的整體,從開發(fā)到廢棄,需要幾十年的時間,這樣,在這段期間內(nèi)是無法準確算出其開采回采系數(shù)的[4]。
(4)礦產(chǎn)資源補償費管理體制不合理。礦產(chǎn)資源補償費應當是國家憑借所有人的身份向資源的使用者征收的,理應由代表所有者利益的政府礦業(yè)主管部門征收。在實際操作中,由于有一批市(地)、縣(市)級地礦行政機構(gòu)沒有進入政府序列,經(jīng)費沒有進入地方財政,人員工資和工作經(jīng)費靠自收自支解決,有的地礦行政機構(gòu)過度膨脹,經(jīng)費過高,存在將礦產(chǎn)資源補償費截留挪用的現(xiàn)象。
3 實施權(quán)利金制度的必要性
鑒于油氣資源稅費存在的上述問題,筆者建議取消資源稅和礦產(chǎn)資源補償費,統(tǒng)一實行權(quán)利金制度。其必要性表現(xiàn)為:
(1)實行權(quán)利金制度是維護國家資源性資產(chǎn)權(quán)益的需要。權(quán)利金屬于財產(chǎn)性收益,國家作為所有者讓渡了油氣資源的使用權(quán),作為資源的開采者,無論盈利與否,只要開采了國家的油氣資源,均須向國家付費。另外,隨著國內(nèi)石油大企業(yè)的海外上市,油氣價格上漲所帶來的超額收益越來越多的流入到國外投資者手中。摒棄舊的資源稅制,建立維護國家資源所有者利益的權(quán)利金制度刻不容緩。
(2)實行權(quán)利金制度是與國際接軌的需要。國外主要產(chǎn)油國或地區(qū)對礦產(chǎn)資源實行權(quán)利金制度,隨著我國加入WTO和市場開放程度的提高,參與競爭與合作的機會大大增加,實行權(quán)利金制度容易被國外石油公司所接受,促進我國油氣勘探開發(fā)市場的對外開放。
(3)實行權(quán)利金制度是規(guī)范資源稅費制度的需要。我國現(xiàn)行的資源稅費體系不僅很難適應資源資產(chǎn)化管理的需要,而且稅費并存導致稅費之間調(diào)節(jié)作用和效力不協(xié)調(diào),還有重復征稅的嫌疑。不合理的稅制加大處于開采后期的油氣田企業(yè)負擔,影響企業(yè)的發(fā)展。
(4)實行權(quán)利金制度是有效調(diào)節(jié)油氣資源合理開發(fā)的需要。我國現(xiàn)行的資源稅是對油氣資源的實際銷售數(shù)量和自用數(shù)量課稅,這樣就客觀的鼓勵了資源的過度開采,致使濫采富礦和采富棄貧的現(xiàn)象普遍存在,造成資源的浪費,嚴重影響了資源的可持續(xù)發(fā)展。制定合理的權(quán)利金制度,使企業(yè)盡量充分開發(fā)油氣資源,提高油氣田企業(yè)的總收益。
4 實施權(quán)利金制度需要注意的問題
(1)權(quán)利金費率的確定。鑒于目前油氣資源稅費過低給國家利益帶來的損害,權(quán)利金費率應高于現(xiàn)行資源稅費之和,維護國家資源所有者權(quán)益。費率的制定應具有靈活性,能夠反應油氣價格的變動,同時為了起到級差調(diào)節(jié)的作用,建議采用滑動稅率。適當?shù)臋?quán)利金費率可促使油氣田企業(yè)合理充分的開發(fā)資源,避免企業(yè)為追求自身利益而造成資源浪費,保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(2)權(quán)利金的征管部門。目前我國的資源稅和礦產(chǎn)資源補償費分別由礦業(yè)主管管部門和稅政部門征收,實行權(quán)利金制度后,將由代表所有者國家利益的政府礦業(yè)主管部門征收,上繳財政。由于權(quán)利金征收的專業(yè)性強,這就要求,礦政部門的征收工作與礦業(yè)權(quán)管理相結(jié)合,提高效率,稅政部門放權(quán)后,做好善后工作。
(3)權(quán)利金的使用方向。建議權(quán)利金由中央與地方按比例分成,平衡中央與地方在油氣資源收益上的利益關(guān)系。考慮到國家具有資源所有者和社會管理者的雙重身份,國家財政應把部分權(quán)利金用于油氣資源的勘探開發(fā)以及資源保護,保證油氣田企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。劃歸地方的權(quán)利金主要應用于補償油氣資源開發(fā)對地方環(huán)境的破壞,另外地方政府可用來發(fā)展本地經(jīng)濟,促進資源地由資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。
(4)權(quán)利金的優(yōu)惠措施。為了鼓勵資源條件差、處于開發(fā)中后期的油氣田、邊際油田等低收益或高風險油田的勘探開發(fā)活動,促進油氣資源的有效利用,在權(quán)利金的設計上要給予一定的優(yōu)惠,對上述油氣田企業(yè)權(quán)利金的征收上采取減征或免征。
參考文獻:
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[2] 宋 梅,王立杰,張彥平.我國礦業(yè)稅費制度改革的國際比較及建議.中國礦業(yè), 2006.2,第15卷第2期.
因此，稅收的目的也就具有了國家職能，也就必須為國防開支提供經(jīng)費，當然也要對國內(nèi)各項事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費，調(diào)節(jié)資源分配，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及平衡各項經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展等功能。
而稅收體制的好壞將直接影響稅收目的實現(xiàn)的好壞。因為稅收體制經(jīng)過各朝各代、各國各民族從多個角度的完善，終于形成了當代稅種繁多的現(xiàn)象，這既不利于國家財政部門的征收，也不利于公眾對稅收的理解，這也在一定程度上加大了企業(yè)的成本；并直接造成了各政府部門利益分配不均，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社會中各類商品暴利現(xiàn)象嚴重，物價難以控制等等社會問題。
為了更好的解決稅收體制問題，在這里我們分析一下現(xiàn)有的稅收體制，它的稅種非常的多樣化，但是從稅收主體不同的征收方式來看，無非分為易前稅和易后稅兩類。
第一類，易前稅。其征收方式是從前到后的稅費征收，即交易品在交易前就已經(jīng)定好征收稅率的，它的征收對象大部分是交易賣方，比如甲方賣東西給乙方，稅費的征收對象是甲方而不是乙方。它的主要代表有：營業(yè)稅、資源費、出口關(guān)稅等。我們以營業(yè)稅為例分析此類稅種的特點。營業(yè)稅的定義是，在中華人民共和國境內(nèi)提供《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定的勞務、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)的單位和個人，均應繳納營業(yè)稅。稅率是，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)稅率為3%；金融保險業(yè)、服務業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)稅率為5 %，娛樂業(yè)稅率為 20 %。納稅期限是，每月十日前申報繳納，銀行、財務公司、信托投資公司、信用社每季度十日前申報繳納。從以上對營業(yè)稅的說明中我們可以分析出以下幾點：從納稅期限來看，它往往是在沒有發(fā)生實物交換之前完成的；它的征收地點是在交易賣方所在地；它的征收對象是交易賣方；它的稅率一般是不可變動的。
第二類，易后稅。其征收方式是從后到前，即產(chǎn)品在交易完成后再根據(jù)利潤多少進行核定征收稅率，因為是根據(jù)交易買方出價多少而定的稅率，所以征收對象主要是交易買方，比如甲方賣東西給乙方，稅費的征收主導方是買者，因此實際對象是乙方而不是甲方。它的主要類型有：個人所得稅、利息稅、增值稅等。我們以個人所得稅為例分析此類稅種的特點。個人所得稅定義是，在中國境內(nèi)有住所，或者無住所而在境內(nèi)居住滿一年的個人，從中國境內(nèi)和境外取得的所得，依照《中華人民共和國個人所得稅法》及其《實施條例》繳納個人所得稅。稅率是，工資、薪金所得，適用5 %―45 %，九級超額累進稅率；個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，適用5%―35 %，五級超額累進稅率；稿酬所得，勞務報酬所得，特許權(quán)使用費所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，財產(chǎn)租賃所得，偶然所得和其他所得，適用20 %的比例稅率。納稅期限是，按月申報，次月七日內(nèi)繳納。從以上對個人所得稅的說明我們可以分析出以下幾點：從納稅期限來看，它的稅收完成過程是在已經(jīng)知道企業(yè)和個人交易完成后，對是否有利潤進行檢測后完成的；它的征收地點發(fā)生在交易買方的所在地；它征收對象是交易買方；它的稅率是可調(diào)節(jié)可變動的。
從以上兩種對稅收的征收條件來看，我們事實上也可以將易前稅稱之為假定稅收體制，即此類稅收體制是在假定企業(yè)和個人交易過程中一定有利潤的情況下征收的；而將易后稅稱之為實際稅收體制，即此類稅收體制是在交易過程中實際產(chǎn)生利潤后的情況下征收的。我們現(xiàn)在來比對一下兩者之間的優(yōu)缺點：
從征收的前提來看。易前稅是在交易完成前就已經(jīng)確定的，它是在假定企業(yè)有利潤的前提下進行，它無形使得企業(yè)對商品的的定價要有一個稅收加成，對于商品價格提升有一個驅(qū)動作用，也就是說此類稅收政策促進了產(chǎn)品的價格上漲。對于國家來說，這樣的稅收體制其實并不是在調(diào)節(jié)物價而是促使了物價的無形上漲。對于企業(yè)來說，沒在產(chǎn)品銷售給客戶、得到利潤前，就要多投入一份稅收成本，增加了企業(yè)的負擔；對于消費者來說，意味著要提前承受物價上漲帶來的壓力。易后稅的前提是在商品交易完成后，肯定企業(yè)或個人有利潤后完成的征收。當然產(chǎn)品假如沒有到達消費者手中并沒產(chǎn)生利潤前也就不形成征收過程。這樣的稅收體制，對于國家是將稅收體制作為調(diào)整物價和企業(yè)利潤的手段來看，也就體現(xiàn)了稅收征收的目的，它真正完成了國家對企業(yè)產(chǎn)品的利潤增收調(diào)整和物價調(diào)整的目的，必將促進國家調(diào)節(jié)企業(yè)間平衡發(fā)展和商品價格的作用。對于企業(yè)來說，減少了新企業(yè)建立的投資成本，對于鼓勵企業(yè)的創(chuàng)辦有現(xiàn)實的促進作用；對于消費者來說，減少了國家對產(chǎn)品征收稅收帶來的前期促進壓力。
從征收的主體來看。易前稅是對企業(yè)（賣家）進行稅收的征收，容易誤導稅收征收的最終目的是最終消費者，而使得消費者喪失了因消費而被征稅的知情權(quán)，也在一定程度上夸大了企業(yè)對政府作出的貢獻，也就出現(xiàn)了地方政府為當?shù)仄髽I(yè)非法護航的情況。易后稅是對終端消費者進行稅收征收，真正明確了稅收的主體，事實上無論是對企業(yè)還是組織或個人的稅收政策，最終的買單者實際上是終端消費者。易后稅必將促進政府、企業(yè)、個人對稅收征收含義的真正理解，調(diào)整好三者的關(guān)系，使得更有利于國家對整個經(jīng)濟體制的調(diào)整。
從征收的地點來看。易前稅的發(fā)生地一般都是在企業(yè)所在地，對于企業(yè)所在地來說，除企業(yè)將產(chǎn)品銷售到其它地區(qū)所得利潤全部集中到這地方來，形成利潤的聚集區(qū)，還將形成了稅收的聚集區(qū)。當然這對于企業(yè)所在地來說是一件好事，意味者拿別人的錢來富自己。而這對于其它地區(qū)假如沒有企業(yè)的話，也就不能形成利潤和稅收的聚集區(qū)，還要為了購買產(chǎn)品將手中的錢流往企業(yè)集中地。兩者之間根本不能形成平衡，也就形成了富者越富，窮者越窮的現(xiàn)象，這種稅收體制也就是形成了地區(qū)發(fā)展的不平衡的主要原因之一。假如國家沒有進行宏觀調(diào)控，必然使得區(qū)域不平衡現(xiàn)象進一步擴大。雖然國家可以要求發(fā)達地區(qū)的財政上繳國庫進行轉(zhuǎn)移支付重新進行分配，但是要形成平衡的話，這也就要求國家政府部門對于發(fā)達地區(qū)必須上繳的財政收入相對于產(chǎn)品利潤和稅收流量之間有一個平衡，而要做好這一財政平衡對于我國現(xiàn)有的財政體系來說幾乎是不可能的。易后稅的征收地點是在交易完成后所在地，企業(yè)產(chǎn)品的稅收地點相對易前稅發(fā)生了轉(zhuǎn)移，不再是將利潤和稅收集中到一點形成的極大經(jīng)濟不平衡，將使產(chǎn)品的稅收在每一地區(qū)按消費者需求分配，在一定程度上必然使地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡現(xiàn)象得到遏制，減少了國家政府轉(zhuǎn)移支付的壓力。在此過程中，由于企業(yè)所在地政府對企業(yè)稅收的大幅度減少，以及土地升值壓力等等原因，必將降低富裕區(qū)域政府留住企業(yè)的動力，而促使企業(yè)向貧困、土地貧瘠地區(qū)發(fā)展，最終促進利潤和稅收的地區(qū)平衡。
從征收的整體過程來看。易前稅的征收方式的最大特點是產(chǎn)品出來后，交易完成前進行的，也就是忽視了交易完成的最終階段，最終中介經(jīng)銷商到終端消費者之間的利潤增值的稅收征收。而一些高利潤的消費物品的價格提升都是在這一階段發(fā)生的，比如說壟斷產(chǎn)品，專利產(chǎn)品，房地產(chǎn)，以及傳銷產(chǎn)品等等。它給我們帶來的是暴利行為，對于整個國家經(jīng)濟的平衡和穩(wěn)定有極大的破壞作用。在這一過程當中，對于消費者來說，在基本完全喪失對稅收的知情權(quán)的情況下（造成權(quán)利和義務的不平衡），缺少了對產(chǎn)品的價格檢查，而致使終端消費者被暴利行為所傷害。易后稅的征收過程是在交易完成后完成的，它完善了整個稅收體制，加強了對交易最終環(huán)節(jié)的管理。對于國家來說，對暴利企業(yè)實行監(jiān)管提供了可能，必將對穩(wěn)定整個國民經(jīng)濟健康發(fā)展起到一定的促進作用。
綜上所述，分析了稅收體制按稅收主體不同的分類而產(chǎn)生的相互對比，使我們肯定了稅收體制的好壞對國家經(jīng)濟發(fā)展是有影響的，因此，對于稅收體制的改革勢在必行。主要改革方向有以下幾點意見：
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局的重大問題，農(nóng)村稅費改革是繼和家庭承包責任制后，黨和國家對農(nóng)村分配政策的一次重大調(diào)整，通過實踐，對農(nóng)村稅費改革的內(nèi)容有了進一步的了解，對改革后產(chǎn)生的一些問題作了幾點思考。
按照統(tǒng)一部署，今年7月1日開始要實施農(nóng)村稅費改革。通過了一個時期的摸底核實計稅面積，把稅收后的農(nóng)業(yè)稅任務落實到戶，取得了初步成效。（1）減輕農(nóng)民負擔；（2）理順分配關(guān)系，國家、集體、農(nóng)民之間的分配關(guān)系有了嚴格的法律保障，增加了透明度。農(nóng)民只要交足國家的、留夠集體的，余下就是自己的。農(nóng)村稅費征收管理進一步規(guī)范化、制度化；（3）簡化征管手續(xù)。農(nóng)業(yè)稅從過去征收實物改為征收貨幣，并由財政部門直接下達任務到農(nóng)戶，征收方式更為簡便易行，減少了人為因素引起的各種糾紛，也促進了農(nóng)民納稅意識的增強。（4）促進了職能改變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從過去的催糧收款中解脫出來，有更多發(fā)精力搞好農(nóng)村公共和社會事務管理。以及為農(nóng)民提供服務。（5）積累工作經(jīng)驗，通過開展定市畝、定產(chǎn)、定稅等基礎工作，掌握了計稅土地面積、常年產(chǎn)量、稅負水平、稅源結(jié)構(gòu)等基本情況和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀。不僅較好地解決了歷史上“有地無稅，有稅無地”的問題，促進了稅負公平，也為今后進一步推進農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗。（6）有利于調(diào)節(jié)農(nóng)村社會矛盾，促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定。農(nóng)村稅費改革代表了農(nóng)民的根本利益，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，擴大黨的執(zhí)政基礎，實現(xiàn)了農(nóng)村長治久安的治本之策。
稅費改革后，也存在一些有待進一步研究和解決的問題。（1）鎮(zhèn)財政可用收入大幅度下降。鎮(zhèn)收入主要來源于收費，稅費改革后，從根本上大減輕了農(nóng)民負擔，也相應減少了鎮(zhèn)收入。與此同時，鎮(zhèn)財政可用收入也大幅度下降，形成了新的收支矛盾。（2）鎮(zhèn)村債務無力償還。（3）征收主體錯位。（4）生疏法規(guī)有待改善。（5）配套改革尚需完善。農(nóng)村稅費改革，如不及時推進配套改革，有可能功虧一簣，農(nóng)民負擔即使一時減下去也會反彈。
要解決這些問題，應該：（1）轉(zhuǎn)變政府職能，農(nóng)村的“政社合一”問題沒有真正解決，是造成稅費泛濫的主要根源。因此今后發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，要充分尊重農(nóng)民的意愿，按照“一事一議”的原則，由農(nóng)民表決決定。通過推進農(nóng)村基層民主化進程，使廣大農(nóng)村基層干部從過去催糧要款等繁重的工作中解脫出來，集中精力抓好農(nóng)業(yè)管理和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。（2）精簡政府機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)渠道窄，許多人員爭相擠進工資福利水平較高且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位?！吧吖?，食之者眾”，形成惡性循環(huán)。因此精簡機構(gòu)，減少財政支出這是保證稅費改革成功的重要條件和前提。（3）完善財政管理體制。按照財政和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和才權(quán)。特別是結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，健全稅收體系，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有較為可靠的收入來源。（4）解決債務問題。今后，鎮(zhèn)村不得再舉借或者保任何債務，把鎮(zhèn)村兩級債務控制在現(xiàn)有規(guī)模之內(nèi)，只能減少，不能增加。從而降低鎮(zhèn)村財政運行風險。（5）調(diào)整農(nóng)村教育布局，進行教育后調(diào)整不能搞成新一輪的達標升級活動，百應該以教育資源的內(nèi)部調(diào)整為主。（6）加強農(nóng)業(yè)稅征管。（7）培植新的經(jīng)濟增長點。稅費改革后，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)的困難，單靠轉(zhuǎn)移支付是不可能的，還要把著眼放到農(nóng)村自身，通過調(diào)查農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植農(nóng)村的新經(jīng)濟增長點，以擴大稅源，增加地方財政收入。（8）加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設。
一、山西省中小企業(yè)稅負情況
2012年，全省中小企業(yè)完成營業(yè)收入16945億元，同比增長17.05%，完成增加值5243萬元，占全省GDP的43.2%，上繳稅金945億元，同比增長18.13%，稅額占GDP的比重達到18.03%。受國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境影響，多數(shù)中小企業(yè)面臨原材料成本、用工成本高的困難，全省重點監(jiān)測的實體企業(yè)當年利潤同比下滑22.38%，而上繳稅金仍達到兩位數(shù)增長，加上名目繁多的各種收費，“稅費高”甚至取代“融資難”，成為困擾中小企業(yè)的頭號難題，危及到眾多中小企業(yè)的生存。全省中小企業(yè)稅負呈現(xiàn)如下特點：
（一）全省中小企業(yè)稅負情況與企業(yè)效益不同步
2012年全省中小企業(yè)上繳稅金同比增速為18.13% ，雖然隨著營業(yè)收入和利潤總額增速的逐季下滑而下降，但仍明顯高于后二者的同比增長速度。（見表1）
（二）中小企業(yè)稅費占稅前利潤比重較高
針對中小企業(yè)稅費問題，我們抽樣調(diào)查了383戶中小企業(yè)。這383戶企業(yè)2012年總計實現(xiàn)稅前利潤927.05億元，上繳各類稅費224.29億元，其中稅收支出125.92億元，非稅支出98.37億元，稅費占稅前利潤比重達24.19%，調(diào)查中的中小企業(yè)近四分之一的利潤用于繳納各類稅費，稅費擠占了過多的利潤空間。
（三）中小企業(yè)主體稅種稅負相對較高
調(diào)查中2012年383戶中小企業(yè)累計上繳稅收125.92億元，其中流轉(zhuǎn)稅（包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅）62.95億元，所得稅（包括企業(yè)所得稅、個人所得稅）28.61億元，兩項占稅收收入的72.62%，約占稅前利潤總額的10%，顯示被調(diào)查企業(yè)主體稅種稅負相對較高。
（四）中小企業(yè)非稅負擔較重
在被調(diào)查的383戶企業(yè)中，非稅支出98.37億元，占到稅費總額的43.85%，占到被調(diào)查企業(yè)稅前利潤總額的10.61%，顯示被調(diào)查中小企業(yè)非稅負擔較重。
二、影響中小企業(yè)發(fā)展的稅負因素分析
（一）企業(yè)流轉(zhuǎn)稅稅負過于沉重，所得稅征收方式不盡合理
流轉(zhuǎn)稅是指對商品流轉(zhuǎn)額和非商品的營業(yè)額征收的稅收，具體包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅和關(guān)稅四種。2012年，山西省財政收入中來自增值稅、消費稅、營業(yè)稅三大流轉(zhuǎn)稅的稅收收入比重高達50%。這意味著企業(yè)經(jīng)營過程中的流轉(zhuǎn)稅負處于較重水平。
就增值稅而言，中小企業(yè)大多被定為小規(guī)模納稅人。雖然小規(guī)模納稅人適用稅率幾經(jīng)調(diào)整，從6%降至3%，但小規(guī)模納稅人不得使用增值稅專用發(fā)票，進項稅額不允許抵扣。這在無形中使小規(guī)模納稅人承擔了過多的流轉(zhuǎn)稅，稅負明顯加重。
在企業(yè)所得稅方面，與外資企業(yè)及大型企業(yè)相比，基層稅務機關(guān)對中小企業(yè)無論是否設置賬簿，財務核算是否健全，均采用“核定征收”方式。在經(jīng)濟下行的環(huán)境下，這種征收方式無疑加大了企業(yè)的經(jīng)營負擔，提高了經(jīng)營風險。
（二）中小企業(yè)行政性收費負擔過重
據(jù)初步統(tǒng)計，目前向中小企業(yè)征收行政事業(yè)性收費的部門有18個，收費項目有69個大類，中小企業(yè)繳納的稅費比例高達1：0.7 。
（三）稅制結(jié)構(gòu)不合理
1、企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中重復征稅費現(xiàn)象嚴重
例如，企業(yè)按利潤總額繳納25%的所得稅后，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓時，企業(yè)凈資產(chǎn)中的稅后留成收益還要按25%再次繳納所得稅。如果將稅后留成利潤轉(zhuǎn)增公司注冊資本，自然人股東還要繳納20%的個人所得稅，累計稅負高達50%和45%。就調(diào)查中的房地產(chǎn)企業(yè)而言，房地產(chǎn)企業(yè)取得土地時，除了支付高昂的土地使用費，還要繳納土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、印花稅、契稅等，稅收多達10余種。此外，各級政府還要向企業(yè)征收價格調(diào)節(jié)基金、水利基金、堤防維護費等名目繁多的各種費用。
2、現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)偏于從企業(yè)經(jīng)營成果的角度給予稅收優(yōu)惠
例如，增值稅、消費稅等流轉(zhuǎn)稅可以轉(zhuǎn)嫁給消費者，但該類稅種是基于企業(yè)存在經(jīng)營成果而言，對于“失敗”企業(yè)并非如此。如一個高附加值的制造業(yè)企業(yè)，仍然處在產(chǎn)品研發(fā)時期，尚未進入銷售階段，而企業(yè)巨額研發(fā)投入中所用的各種原材料、機器設備中所含大量增值稅進項稅款被企業(yè)“墊支”，這無疑是一筆不小的負擔。這種情況下，尚無產(chǎn)品銷售，如何轉(zhuǎn)嫁稅負？如果企業(yè)順利完成研發(fā)，進入產(chǎn)品銷售時期，那么這些進項稅款可以通過增值稅抵扣鏈條準予抵扣，并通過產(chǎn)品定價將銷項稅款轉(zhuǎn)出，而如果企業(yè)研發(fā)失敗，最后沒有形成產(chǎn)品，那么這些稅款將完全由企業(yè)承擔。
三、促進中小企業(yè)減負的政策建議
（一）進一步優(yōu)化中小企業(yè)稅收制度環(huán)境
1、減免稅收項目避免重復納稅
我國企業(yè)需繳納的稅收名目繁多、涵蓋面廣，因此，從長遠發(fā)展角度看，減免其中部分項目的稅收，避免利潤本就微薄的中小企業(yè)重復納稅，將中小企業(yè)納稅項目透明化、公開化，從而達到減輕中小企業(yè)負擔與公平競爭的雙向目的。
2、實施差異化征稅鼓勵行業(yè)發(fā)展
我國中小企業(yè)在選擇組織形式上差別各異，因此在盈利水平上也各有不同，這就表明在征稅過程中要分行業(yè)、分區(qū)域設定，以達到鼓勵行業(yè)發(fā)展、優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)的目的，進而保障各類型中小企業(yè)的利益。
3、 按照平等競爭、促進發(fā)展的原則，加大力度清理減少行政性收費項目
大力推行政務公開，明確中小企業(yè)減費的條件和項目。例如，自2012年起至2014年底，山西省對小型微型企業(yè)免征管理類、登記類等各類行政事業(yè)性收費共13項，僅國稅部門稅務發(fā)票工本費一項預計免收1.2億元。建議相關(guān)收費單位，加強對小型微型企業(yè)享受收費優(yōu)惠政策的登記備案管理，確保符合條件的小型微型企業(yè)享受收費優(yōu)惠政策。
4、借鑒加拿大等國做法，簡化中小企業(yè)納稅手續(xù)
將中小企業(yè)的國、地稅征收合并，設立中小企業(yè)統(tǒng)一號碼，將企業(yè)所得稅、關(guān)稅、增值稅、薪金及其它相關(guān)個人所得稅等稅目資料串聯(lián)，簡化稅表及退稅手續(xù)，減少中小企業(yè)的納稅環(huán)節(jié)和納稅成本。
（二）靈活運用各類結(jié)構(gòu)性減稅政策，提升政策執(zhí)行效果
1、 進一步擴大“營改增” 試點范圍
“營改增”解決了原流轉(zhuǎn)稅體系中增值稅和營業(yè)稅制不統(tǒng)一，存在重復征稅的問題。據(jù)2012年“營改增”試點地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，由于大量的中小企業(yè)構(gòu)成了服務業(yè)的主體，而改革后服務業(yè)適用于6%的低稅率，參與試點的中小企業(yè)稅負下降高達40%，對于中小企業(yè)起到積極的減負作用。調(diào)查中山西省一家中小企業(yè)表示若“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅政策在我省實施后，與原繳納營業(yè)稅相比，減少了重復繳稅，少繳稅可達10%左右，對于企業(yè)資金流動和擴大再生產(chǎn)業(yè)起到了積極的作用。
2、 完善企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策
自2012年起至2015年底，我國將小微企業(yè)所得稅減半征收標準由3萬元提高至6萬元，預計此舉將使我省約2.7萬戶小微企業(yè)受益，年減免企業(yè)所得稅額2200萬元。建議進一步完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，擴大中小企業(yè)稅前列支范圍，如提高業(yè)務招待費、財務費用、工資福利費、廣告費的開支標準，大幅提高起征點，切實擴大所得稅政策優(yōu)惠范圍。
3、加強監(jiān)管，堅決取消不合理收費，切實保證減負制度執(zhí)行不打折扣
一、財政原則
稅收的財政原則是指稅收應能為國家財政提供穩(wěn)定充裕的財政收入來源。現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，稅收的收入分配功能和調(diào)節(jié)經(jīng)濟功能越來越受到重視，但是，稅收仍然構(gòu)成財政收入的主要來源。因此，在設計稅制時，必須考慮稅種的聚財功能。
1.財政原則與農(nóng)業(yè)稅
從我國建國后的歷史來看，農(nóng)業(yè)稅在建國初期是國家財政的主要收入來源。當時為了減輕農(nóng)民負擔，鼓勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，國家采取了輕稅、增產(chǎn)不增稅的政策。而且稅率和計稅常產(chǎn)一定就是幾十年，如安徽省的稅率和計稅常產(chǎn)是1963年確定的，一直沿用到1993年。稅率在一段時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定是有道理的，但是據(jù)以征稅的耕地常產(chǎn)則應該隨著生產(chǎn)力水平的提高而適時調(diào)整?？墒歉鞯氐挠嫸惓．a(chǎn)與稅率一起固定，這就導致了農(nóng)業(yè)稅實際稅率隨產(chǎn)量增加而下降的結(jié)果。到1994年，全國平均實際農(nóng)業(yè)稅率為2.4%.于是出現(xiàn)了這樣一個問題：由于許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)仍很薄弱，農(nóng)業(yè)稅收入太少，鄉(xiāng)村財政無法運轉(zhuǎn)，在上級財政不給予支持的情況下，只好向農(nóng)民伸手。可以說，農(nóng)業(yè)稅的聚財功能隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展日漸弱化，而農(nóng)民負擔并未得到減輕，這與國家制定農(nóng)業(yè)稅率的初衷是相違背的。那么，是否應該提高農(nóng)業(yè)稅稅率呢？筆者認為需要綜合考慮。首先，在計劃經(jīng)濟時期，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差把農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉(zhuǎn)給工業(yè)，農(nóng)民實際負擔遠大于農(nóng)業(yè)稅率。而且，在如此長的時期內(nèi)農(nóng)民都擔負著扶持工業(yè)發(fā)展的重擔，又享受不到國家對城鎮(zhèn)居民的各種的補貼，幾乎沒有能力對農(nóng)業(yè)進行必要的投入，長期如此，為農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。隨著糧食流通體制改革的進行，國家逐漸理順糧食價格，使其與價值相符，農(nóng)民種糧的熱情剛剛有所恢復，不宜大幅度提高稅率。其次，我國的農(nóng)業(yè)基礎仍然十分薄弱，尚未培養(yǎng)起抗拒風險、自我保護的能力；而且，加入世貿(mào)組織后，農(nóng)業(yè)將要遭受的沖擊不容忽視，國家應加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，增稅未免與此背道而馳。特別是1999年、2000年糧食價格走低，已經(jīng)嚴重挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，2001年剛剛有所好轉(zhuǎn)，一定要給農(nóng)民足夠長的恢復期，保證農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展。最后，廣大農(nóng)民已經(jīng)掌握了中央一系列減輕農(nóng)民負擔的政策，增稅肯定會引起強烈的抵觸情緒，導致農(nóng)村社會動蕩，與中央保持穩(wěn)定的大局相對立。但這并不是說，農(nóng)業(yè)稅就應維護不變，而是要與其他改革措施相配套，在適當?shù)臅r機調(diào)整計稅常產(chǎn)，重新丈量土地，使得稅率真正落到實處。
2.財政原則與“三提五統(tǒng)”
目前理論界比較統(tǒng)一的認識是：三提留的經(jīng)濟性質(zhì)有別于五統(tǒng)籌，村作為集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民收取一定的“三提留”資金，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部集體與個體農(nóng)民之間的分配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得占用，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為提供本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共產(chǎn)品的資金來源，可以由農(nóng)村社會公益事業(yè)稅來代替其地位。安徽省以及河南省幾個縣的做法是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動工和義務工，改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)部的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留。改革試點的實際情況是，新的農(nóng)村稅費征收辦法帶來了多方面的問題，最為突出的包括：（1）縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化，表現(xiàn)為收支缺口較大，同時農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓練等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算開支中，增加了財政的困難。（2）基礎教育投入存在缺口。（3）村級公共職能的運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，“一事一議”難以操作。（4）鄉(xiāng)村債務負擔沉重，化解難度大。（5）逐步取消“兩工”雖然有助于減輕農(nóng)民負擔，但也造成了諸多不便和新的矛盾。（6）五保戶供養(yǎng)難以解決。從這些問題中可以看出，改革之后的農(nóng)村稅費無法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉(zhuǎn)，而村作為集體經(jīng)濟組織也難以發(fā)揮作用。這一方面有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠的原因，但更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了過多的事權(quán)，但卻沒有相應的財權(quán)，于是出現(xiàn)了入不敷出的局面。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、個別地方干部吃喝之風盛行也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的原因之一。所以，不能為彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口而增加收費，而應通過增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，將本來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權(quán)變?yōu)橛筛骷壒餐袚ǜ鶕?jù)各種公共品的受益范圍確定由哪幾級財政負擔），將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從困境中解脫出來。同時，必須精簡機構(gòu)，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政開支。
二、公平原則
如何處理公平與效率的關(guān)系是任何分配政策都無法回避的問題，農(nóng)村稅費改革也是如此。在我國各種自然人納稅人中，農(nóng)民是一個比較特殊的群體，表現(xiàn)在：第一，人數(shù)眾多，八億多農(nóng)民構(gòu)成了世界之最；第二，與其他自然人納稅人相比，農(nóng)民直接向國家交納農(nóng)業(yè)稅，納稅觀念較強，而城鎮(zhèn)中由于工商稅收構(gòu)成主要稅收收入，來自個人的部分很少，再加上個人所得稅漏管漏征嚴重，造成了大部分城鎮(zhèn)居民納稅意識淡薄。農(nóng)民納稅人人數(shù)多、納稅觀念強的特點，決定了在處理農(nóng)業(yè)、農(nóng)村分配關(guān)系時必須把公平放在首要的位置。目前，農(nóng)民稅費負擔不公主要表現(xiàn)在兩方面：第一，農(nóng)民承擔了超出其受益范圍的公共服務成本，也就是說，交了錢，卻未享受到應有的服務；第二，農(nóng)民之間負擔不公平，存在著苦樂不均的現(xiàn)象。
1.城鄉(xiāng)之間的負擔不公
正如前文所述，建國以來農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉(zhuǎn)移到工業(yè)中去，農(nóng)民為工業(yè)的發(fā)展做出了貢獻，但從工業(yè)發(fā)展乃至整個社會進步中獲得的收益卻遠遠少于城鎮(zhèn)人口。城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的逐漸擴大便是城鄉(xiāng)之間負擔不公的表現(xiàn)之一。農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要用于農(nóng)村教育、計劃生育、五保戶供養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設、民兵訓練等公共服務的提供。2000年安徽省取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌，四川省雙流縣則保留了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。但是，無論是否保留鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)并未減少，原來以三提五統(tǒng)為資金支持的事業(yè)還要辦下去，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的狀況愈加嚴重。其原因并不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入太少，而在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了過多的事權(quán)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所提供的公共服務的受益范圍超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是全國受益，尤為突出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了幾乎全部的農(nóng)村教育支出，這顯然是不公平的。在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村教育支出主要是用于基礎教育，即中小學教育，而不同層次的教育其效益的外溢程度是不同的，基礎教育的外溢性最強，是全國性公共產(chǎn)品。在農(nóng)村接受基礎教育并不代表今后就要在農(nóng)村就業(yè)，現(xiàn)實情況是許多農(nóng)家子弟通過升學進入城市，不再服務于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，農(nóng)村基本上得不到回報。也就是說，農(nóng)村承擔了城市勞動力的教育成本，這顯然是不合理的。從全國教育經(jīng)費支出來看，1997年農(nóng)村小學生人數(shù)占全國小學在校生的69.7%，但只獲得60.5%的財政性教育經(jīng)費；農(nóng)村初中學生人數(shù)占全國初中在校生的56.7%，只獲得了48.7%的財政性教育經(jīng)費。另一方面，農(nóng)村公辦、民辦教師的工資支出占鄉(xiāng)財政支出的比重在有些地區(qū)占到50%甚至還要多，而且越是落后的地區(qū)，比重越高。安徽省一項三縣十鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查表明，教師工資占全部財政供養(yǎng)人員工資的比重平均為75.2%，最高達93.1%.基礎教育、計劃生育、民兵訓練都是全國性公共產(chǎn)品，并不專屬于某地方某部分居民的利益和事業(yè)，但這些事權(quán)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村負責。這無疑增加了農(nóng)民的負擔。
2.農(nóng)民之間的負擔不公
2000年各地改革的方案不同，但均有不同程度的負擔不公的現(xiàn)象。四川省雙流縣改革試點的做法是“費隨稅走”，即按照農(nóng)民所繳納農(nóng)業(yè)稅的一定比例征收三提五統(tǒng)，稅費全部與土地掛鉤，所導致的問題是：種地農(nóng)民與不種地農(nóng)民稅負不公，不種地的農(nóng)民基本沒有負擔，而由種地的農(nóng)民承擔全部的三提五統(tǒng)；地域稅負不公，城郊農(nóng)民土地少、負擔輕，而邊遠山區(qū)人均土地面積較多，負擔重。而邊遠地區(qū)的各項條件本來就比城郊差，這樣只會擴大兩者之間的差距。以上是收費方面的不公，農(nóng)業(yè)稅征收方面則存在著“有地無稅”、“有稅無地”的現(xiàn)象。一是在核實農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積時，一些村組為了自身利益可能出現(xiàn)漏報、瞞報土地及新開墾耕地不上報等情況，造成計稅土地面積不實，形成“有地無稅”；二是因道路、農(nóng)田水利、公益事業(yè)等基本建設擠占沒有核減的計稅土地等原因，造成“有稅無地”。按“誰受益、誰負擔”的原則，這部分稅賦會轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，據(jù)實征收成為空談。因此，核實田畝，合理確定常產(chǎn)和計稅面積，不僅是目前稅費改革急需進行的一項基礎工作，也可以為今后農(nóng)業(yè)稅的征收創(chuàng)造良好的條件。如果負擔不均的問題長期得不到解決，必然會引起農(nóng)民的不滿情緒，激發(fā)新的農(nóng)村社會矛盾，不利于共同富裕目標的實現(xiàn)。由于農(nóng)村地域遼闊，各地情況差別很大，想找到一個適合所有地區(qū)的計征方法不太可能，必須根據(jù)各地實際，充分考慮各種因素。例如在糧食產(chǎn)區(qū)，可以采用費隨稅走的方法，對于那些承包土地少而以其他副業(yè)為主要收入來源的農(nóng)民，可考慮單獨制定一套方法，以區(qū)別對待。
三、效率原則
效率原則包含經(jīng)濟效率和行政效率兩方面。稅收的經(jīng)濟效率旨在考察稅收對社會資源配置和經(jīng)濟機制運行的影響狀況。稅收的行政效率旨在考察稅務行政管理方面的效率狀況。
1.行政效率與農(nóng)村稅費
稅收的行政效率主要決定于征收方式和計征的復雜程度。安徽省、河北省部分試點縣的做法是，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加（有的地方稱統(tǒng)籌費）折實征收，依率納糧；分為夏季和秋季兩次征收，如農(nóng)民自愿一次繳納，也可以在夏季征收完畢；稅入國庫，費歸鄉(xiāng)村。從安徽太和、河北正定的改革試點實踐情況看，這一辦法在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)受到農(nóng)民群眾和基層干部的歡迎。當夏秋兩季征收時，農(nóng)民踴躍交糧，一般在十天左右就可完成任務。由于是無償繳納公糧，不需要向農(nóng)村收購點投放大量現(xiàn)金，既降低了費用，又減少“打白條”現(xiàn)象，真正做到農(nóng)民、干部、部門、政府各方面都滿意，征收成本大為降低。由此可見，改革后稅收的行政效率得到了顯著提高，應繼續(xù)堅持。但是，我們應注意到，農(nóng)業(yè)稅制建設的落后給農(nóng)業(yè)稅收的征管帶來了諸多不便。建國幾十年來，特別是黨的以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已發(fā)生了巨大的變化，由于法制建設落后，1958年的《農(nóng)業(yè)稅條例》已不再適應農(nóng)業(yè)稅征管的需要，造成農(nóng)業(yè)稅收征管過程中法律依據(jù)不充分，依法治稅難度較大。在實際工作中，農(nóng)業(yè)稅的協(xié)稅護稅要么很難開展，要么就超出了法律賦予的權(quán)限，損害農(nóng)民的合法權(quán)益，違背了法律精神。因此，立法機關(guān)應修訂針對農(nóng)業(yè)稅收的法規(guī)、規(guī)章，為農(nóng)業(yè)稅收的依法治稅提供充分的法律依據(jù)。
2.經(jīng)濟效率與農(nóng)村稅費
在商品經(jīng)濟社會中，越來越多的稅收采取貨幣征收的形式，而現(xiàn)行農(nóng)村稅費仍保留著實物征收的形式，這主要是由我國的國情和農(nóng)業(yè)稅費自身的特點決定的。首先，糧食既是一種經(jīng)濟物資，又是一種戰(zhàn)略性的儲備物資。為保證城鎮(zhèn)居民用糧、軍需用糧、救災用糧及其必要的后備等，國家必須掌握充足的糧源。過去長期以來，在我國糧食狀況并不寬裕的情況下，國家采取糧食定購政策，基本滿足了社會各方面的糧食需求，促進了社會穩(wěn)定。實踐證明，糧食定購政策是控制糧源、調(diào)控糧食市場的一個重要途徑，不能輕易改變。通過農(nóng)民交公糧，既實現(xiàn)了農(nóng)民對國家的義務，又保證了國家穩(wěn)定獲取這一必備物資，可謂一舉兩得。更重要的是，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加（有的地方是三提五統(tǒng)）采取農(nóng)民交公糧的方式，可以促進糧食品種結(jié)構(gòu)和種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國的現(xiàn)實是，一方面，糧食出現(xiàn)賣難的情況，另一方面，我國糧食的人均消費水平遠低于發(fā)達國家。造成這一看似矛盾的現(xiàn)象的根源是，糧食品種結(jié)構(gòu)不符合農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的要求。在解決溫飽問題后，應該著重發(fā)展畜牧業(yè)，開辟新的糧食消費增長點。具體地說，就是在保證全國人民的口糧供應和儲備的基礎上，擴大飼料用糧的種植比重，同時，搞好“大農(nóng)業(yè)”的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，可適當將一部分耕地改種優(yōu)質(zhì)牧草，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供充足的飼料供應。農(nóng)業(yè)稅在這一方面大有作為。通過規(guī)定繳納公糧的品種和比重，可以引導農(nóng)民改變單一的種植結(jié)構(gòu)，向著多元化的方向發(fā)展。例如，規(guī)定公糧的一部分必須是符合人民群眾口味的優(yōu)質(zhì)口糧，另一部分必須是可作為飼料的玉米或者工業(yè)原料糧，這樣，既可提高糧食的消費水平，又為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了廣闊的市場。當然，在規(guī)定具體的征收品種和比重時需審慎行事，充分考慮糧食流通體制的配套改革和加工業(yè)的配套建設，避免出現(xiàn)代替農(nóng)民決策的現(xiàn)象。
稅費改革不僅減輕了農(nóng)民負擔，而且進一步深化了農(nóng)村管理體制改革。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生根本性變化，但管理體制改革相對滯后，不適應農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。稅費改革通過調(diào)整和規(guī)范國家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，充分保障農(nóng)民的經(jīng)營自和財產(chǎn)所有權(quán)，鞏固家庭承包經(jīng)營制度，健全農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎。同時，促進農(nóng)村基層政權(quán)按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，推進村民自治，完善農(nóng)村管理體制，使農(nóng)村上層建筑更好地適應變化了的經(jīng)濟基礎。從這個意義上說，稅費改革所帶來的效率改進絕不是僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域之內(nèi)了。
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關(guān)鍵詞:社會保險;費稅改革;可操作性
中圖分類號:F840.61文獻標識碼:A
一、稅費之爭
21世紀,我國所面臨的人口老齡化問題日益突出,隨之引發(fā)的社會保險籌資方式的問題成為我國社會保障制度被討論的焦點,也即社會保險的“稅費之爭”。
目前,世界范圍內(nèi)的社會保險籌資方式主要有兩種:一是“社會保障稅”模式下的籌集方式;二是“社會保險費”模式下的籌集方式。在社會保險的“稅費之爭”中,主要有兩種觀點;一是主張不宜費改稅。包括兩個方面:1、社會保險稅的籌資方式不管是現(xiàn)階段還是未來均不符合我國實際情況,我國社會保險基金的籌集方式應以征收社會保險費為妥。2、我國現(xiàn)階段不宜推行社會保險費改稅,考慮到未來條件成熟后改革的趨勢,社會保險費改稅也應當緩行慎行;二是主張費改稅。強調(diào)現(xiàn)階段我國推行費改稅的必要性、可行性和可操作性。
針對我國的“稅費之爭”,理論界大都傾向于主張對我國社會保險進行費改稅,并給予了相應的理由,如朱建文、張勝民、李永成、彭繼旺、吳俊培等。但筆者認為,社會保險費是符合我國現(xiàn)階段基本國情的選擇,它的存在有其一定的合理性。雖然社會保險費制度在其發(fā)展過程中確實存在亟待改進的缺陷和弊端,需要社會各界對此進行逐步的健全和完善,但就此仍尚未達到需要進行制度改革的地步,這也是本文提筆的初衷。
二、稅費之分
稅收:稅收作為國家財政收入的首要來源,具備較高的立法層次和法律效力,其強制性、固定性和無償性等特性,保障了財政收入的可靠性和穩(wěn)定性。與此同時,稅收取之于民,用之于民的性質(zhì),要求其進行公平、普遍地收取和分配,在全社會范圍內(nèi)普遍征收,同時也要平衡負擔,兼顧公平。
繳費:相比較于稅收的法定性,繳費較為政策性,在強制性、固定性、普遍性等特性的要求上,均不及稅收來的高。但是,繳費的靈活性卻比稅收要高,能夠及時根據(jù)宏觀經(jīng)濟或者當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展變化做出調(diào)整,因地制宜,使政策最大限度地契合當?shù)貙嶋H情況,最大限度地促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。
應該注意的是,在我國的稅費之爭中,實際上的社會保險稅,抑或社會保險費,均與名義上的稅或費的定義存在一定的差別。社會保險費不同于一般財政收入中的繳費,也不同于一般意義上的稅收。但是作為政府收入的兩種方式,社會保險稅或者社會保險費亦難以脫離稅或費的形式而單獨存在,因此大體上也具備了稅或費相應的性質(zhì)和特點。
三、社會保險不宜費改稅
(一)社會保險資金籌集方式的改革未必能夠改善資金籌集情況。針對理論界提出的利用稅收較高的法律效力以及強制性和固定性特點,強化社會保險基金的征收,解決統(tǒng)籌繳費中的欠繳問題,并實現(xiàn)社會保險資金籌集固定化、規(guī)范化、社會化目標。我國社會保險費征收難的問題并非緣起于繳費的征收方式,而是我國經(jīng)濟發(fā)展初級階段的法律環(huán)境、經(jīng)濟狀態(tài)以及歷史債務等因素綜合影響的結(jié)果,且在我國目前的稅收法制現(xiàn)狀下并不能夠?qū)ι鐣ｋU稅模式下的高征收效率抱有太大希望。
我國社會保險繳費征收方式不規(guī)范,征收成本高、籌集資金不穩(wěn)定,費源流失、欠費情況嚴重,是目前我國社會保障體制運行中不爭的事實。但是利用稅收的強制性、固定性及法律效力來提高社會保險基金征收效果的方法仍有待考究。稅收強制性的強弱,并不決定于“費”與“稅”的名稱,而是取決于法律規(guī)范、執(zhí)法力度和當時當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀態(tài)與環(huán)境。如果沒有健全的法律和執(zhí)法法規(guī)來規(guī)范社會保障稅的征繳行為,稅費改革就難以取得實質(zhì)性的意義。我國目前稅制建設仍需要不斷完善和改進,稅收工作仍存在不少問題,在此情況下將社會保險納入稅收范疇內(nèi),并不能夠保證社會保險基金的征收可以取得良好的效果。而且,我國目前偷逃稅款現(xiàn)象在大范圍內(nèi)存在,難以確保在社會保險費改稅后不會出現(xiàn)偷稅漏稅的情況。相反,新稅種的頒布往往因尚未經(jīng)過實踐的考驗而存在諸多問題,客觀上為偷逃稅款提供了更大的可能。而對于執(zhí)意偷逃社會保障費的繳款方而言,征收方式的轉(zhuǎn)換并不能夠改變他們偷逃費款的態(tài)度和行為。此外,在欠繳企業(yè)中,有相當一部分并非有意拖欠繳款,而是沒有能力進行繳款,對此類拖欠情況,改變征繳方式于事無補。
(二)社會保障稅理論上的可行性和實踐中的可操作性相沖突,普遍性、公平性原則實施困難。理論上言,稅收受益、征收對象的普遍性和社會化有利于擴大社會保障覆蓋面及社保資金來源范圍,且社會保障稅比社會保險費在實現(xiàn)社會保險的宏觀調(diào)控和社會公正分配方面更具優(yōu)勢。但在筆者看來,上述觀點并不存在可操作性。
1、社會保障稅普遍性原則實施困難,經(jīng)濟二元化難以協(xié)調(diào)。社會保障稅一旦開征,必然要求其面向包括農(nóng)民在內(nèi)的全社會勞動者普遍征收。我國是個農(nóng)業(yè)大國,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,貧富差距大,尤以農(nóng)民群體人均收入偏低,且分布分散,在此情況下將農(nóng)民納入社會保障稅征收主體范圍必然會增加農(nóng)民負擔,在實際操作中也難以對其進行征收管理。
2、量能負擔原則和公平原則在實施過程中的沖突使各利益主體產(chǎn)生利益矛盾,社會保障稅公平收入分配功能有待商榷。(1)富人與窮人的利益矛盾。富人的自我保障能力強,繳稅的積極性不高;窮人的收入水平有限,繳稅會大大影響其生存狀態(tài),他們對社會保障的需求高卻抵制自身繳納或者沒有能力繳納;(2)納稅人和受益者的利益矛盾。稅收的普惠性造成一部分人不繳或者少繳也能享受一定或者同等的待遇。當納稅人預期自己的貢獻與受益明顯不對稱,容易產(chǎn)生抵制情緒。此外,富人繳納的較高的社會保障稅與其自身較高的自我保障能力相錯位,社會保障基金的互濟性使富人所享受的利益很可能與其所承擔的義務不相匹配,而窮人在此過程中享受到的利益通過互濟則很可能大于其所承擔的義務。且在筆者看來,研究領(lǐng)域內(nèi)對低收入者設置減免額或起征點或者對高收入者設置免征額的解決理論并不存在可行性。
(三)稅制要求的固定性、穩(wěn)定性和統(tǒng)一性與需要不斷調(diào)整完善的社保制度帶來的變動性、漸進性、地區(qū)差異性相互矛盾。有觀點認為,統(tǒng)一的社會保障稅率可以彌合原來各地方企業(yè)社會保險負擔上的差距,消除原來因為繳費水平不同而造成的社會保險轉(zhuǎn)賬障礙,促進勞動力在全國流動,因而在全國層面立法確定稅率,能夠為整合地方社會保險政策,建立統(tǒng)一的社會保險制度提供良好的契機。但是,據(jù)本文分析,該觀點與我國社會保障制度的發(fā)展要求產(chǎn)生沖突。
我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊,相應的社會保障制度保障水平存在很大差距。1、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,收入差距大,兩極分化嚴重,不僅在全國范圍內(nèi)經(jīng)濟水平由西自東呈階梯狀分布,同一地區(qū)不同群體收入水平也存在不小落差;2、不同地區(qū)社會保障水平差異顯著,不同群體或者相同群體享受的社會保障待遇差異化。通過剛性立法或政策一次性制定合理稅率來實現(xiàn)公正、平等的目標顯然不具備可行性。在此情況下,寄希望于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一稅率來平衡負擔,彌補差距,促進勞動力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移,顯然存在巨大的困難。
同時,社會保障稅必然要求社會保障覆蓋面從現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)職工延伸到農(nóng)民工,社會保險稅納稅人需要逐步調(diào)整和納入,而如前文所述,將我國農(nóng)民工群體納入社會保障稅納稅人范圍在很長一段時間內(nèi)并不具備可操作性。此外,稅收的統(tǒng)一性促使社會保障制度各項標準統(tǒng)一化,統(tǒng)籌層次也會因此得到提升,容易忽視地區(qū)實際情況,導致保險待遇與地區(qū)經(jīng)濟水平不相適應,激化地區(qū)之間的矛盾。因此,以社會保障稅形式籌資適合高層次的統(tǒng)籌,而以繳費形式籌資靈活性較強,不同地區(qū)可以因地制宜合理確定適當費率,適合較低層次的統(tǒng)籌。
(四)擴大社?；鸬幕I資渠道和融資通道存在壁壘。根據(jù)國際經(jīng)驗,社會保險基金的缺口問題和資金保值增值問題可以通過擴大融資渠道,投資資本市場來解決,比如通過減持國有資本,發(fā)行政府債券,將積存的社會保障資金投資于國內(nèi)資本市場、甚至國際資本市場,利用所獲得的增值收入籌集社會保障資金等。但是,以我國目前的投資環(huán)境來看,尚難以滿足社會保障資金籌措渠道多元化的要求。社保資金的可持續(xù)籌集離不開一個完善健全的資本市場,我國投資市場雖處在不斷完善過程中,但仍未擺脫操作不規(guī)范、投機性大、泡沫多、風險高、渠道選擇少的缺陷,距離一個理性、穩(wěn)健的投資市場尚存在很大一段距離,基金保值增值的目標實現(xiàn)困難,甚至有可能貶值縮水。因此,以我國目前的投資環(huán)境來看,并不能夠寄托于資本市場來實現(xiàn)社會保險基金保值增值的目的。
(五)稅費改革后的稅負轉(zhuǎn)嫁問題有待解決。當前,我國的勞動就業(yè)總的來說供大于求,勞動力供給彈性較小,客觀上為稅負轉(zhuǎn)嫁創(chuàng)造了十分有利的條件。按照稅負轉(zhuǎn)嫁一般規(guī)律,無論社會保障稅的分擔份額在企業(yè)和職工之間怎樣劃分,企業(yè)承擔的社會保障稅,作為勞動力要素的成本,總存在著通過壓低工資轉(zhuǎn)嫁給職工的途徑。因此,企業(yè)職工繳納社會保障稅,企業(yè)和職工的稅負分擔,存在較大的操作性。
目前,隨著事業(yè)單位改制議程的進行,倡議社會保險費改稅無疑進一步加重了企事業(yè)單位以及職工的負擔,社會保障稅的征收會進一步增加企業(yè)稅收負擔,削弱企業(yè)競爭力,阻礙企業(yè)的開拓創(chuàng)新,或者由企業(yè)將稅負轉(zhuǎn)嫁給職工,加大職工收入壓力,無益于金融危機下尤其是民營經(jīng)濟的復蘇發(fā)展以及社會保障實施的初衷。
(六)稅務機關(guān)代征社會保險費試點具備實踐價值,征收角色的轉(zhuǎn)換將導致額外成本負擔。目前,我國已有19個省市的地方稅務部門通過統(tǒng)征社會保險費試點表明,由稅務部門征繳社會保險費,通過合理、充分利用稅務部門現(xiàn)有的征管網(wǎng)絡、物質(zhì)人力資源、執(zhí)法程序和經(jīng)驗以及監(jiān)督管理機制,能夠保證社會保險費的追繳力度,降低成本,提高征管效率和效果。隨著社會的發(fā)展,該項工作必將得到更大的完善和進步。此外,由于前期社會保險費征管統(tǒng)一由地方稅務局負責,對地稅系統(tǒng)而言,已經(jīng)掌握了相應的繳納程序并配備了業(yè)務人員,同時各繳納主體業(yè)已對征繳流程形成統(tǒng)一固定的繳納模式。社保費劃歸中央稅由國稅管理后,若沒有一套合理的轉(zhuǎn)換機制作為及時的補給,征納人員角色轉(zhuǎn)換以及因繳納地點改變而給繳納者帶來的不便勢必會造成管理的混亂和低效。鑒于此,除非事實表明有必要進行征納機關(guān)的轉(zhuǎn)換,且國稅部門已經(jīng)具備一套健全的轉(zhuǎn)換機制,能夠順利地完成角色轉(zhuǎn)換的任務,社會保險費由地方稅務機關(guān)征管的方式?jīng)]有必要進行改革;否則,新稅征收繳納的低效無疑將引發(fā)民眾情緒,勢必阻礙社會保險稅征收工作的開展。
(七)社會保障稅的歸屬無法確定。對于社會保障稅的歸屬方,學術(shù)界并未得出統(tǒng)一結(jié)論。若社會保障稅作為中央稅,則必定要求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌,保證稅制的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。而這種要求,據(jù)前文所述,不符合我國區(qū)域經(jīng)濟狀況分化嚴重,收入水平差異大,社會保障水平差距明顯的基本國情,在實踐中難以付諸實施;若社會保障稅作為中央得大頭的共享稅,雖然地方可根據(jù)當?shù)鼗厩闆r,在合理范圍內(nèi)據(jù)實作出適當調(diào)整,靈活運用,但是由于區(qū)域性差異顯著,必然導致稅制在不小范圍內(nèi)不統(tǒng)一、不固定,違背了稅制制定的嚴謹性,也動搖了稅制穩(wěn)定性的基礎;若社會保障稅作為地方得大頭的共享稅,固然能調(diào)動地方征稅的積極性,拉大地方保障水平,但容易導致地區(qū)之間相互攀比,追求業(yè)績,忽視實際。由于保障水平受地方經(jīng)濟發(fā)展狀況的制約,長期下去,容易造成窮愈窮、富愈富,勢必阻礙勞動力的合理流動和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。且社會保障稅作為地方稅由地方在中央規(guī)定的浮動幅度內(nèi)制定稅率,本質(zhì)上與費的性質(zhì)相差無幾,改革并無多大實質(zhì)意義。
(八)稅費改革后歷史積累的隱性債務導致政府財政附加壓力。開征社會保障稅后,對參保人交納的社會養(yǎng)老金,政府對其有未來支付的義務,包括對未繳足規(guī)定年限養(yǎng)老保險的離退休人員,從而形成政府的隱形債務。開征社會保障稅后的稅收收入,是僅負擔制度轉(zhuǎn)型后新發(fā)生的養(yǎng)老金,還是又考慮到負擔一部分、甚至是全部過去遺留下的隱性債務,直接關(guān)系到政府的財政壓力。社會保險費改稅后,社會保障作為一種公共產(chǎn)品由政府提供,其使用的非排他性,要求政府對參與社會保險的公民一視同仁,達到稅法要求的橫向公平和縱向公平,勢必會增加政府的財政支出從而加大財政負擔,現(xiàn)行的社會保險費制,雖然也有政府參與,但是主要還是由企業(yè)、個人負擔。相比較為靈活的費制,稅制將使政府陷入財政預算的被動立場。
(九)納稅意識有待提高,法治環(huán)境不夠完善。我國納稅人的納稅意識一直以來均有待于完善和提高,雖然通過普法宣傳等手段可以在一定程度上提高納稅人的納稅意識,但是效果卻十分局限。對于低收入者而言,在收入得不到保障的前提下,寄希望于他們納稅意識的提高從而增加稅收收入,顯然太過牽強;對于執(zhí)意偷逃稅款的高收入者而言,宣傳也未必能有多大的見效,只要社會仍然在大范圍內(nèi)存在偷稅漏稅情況,僥幸心理下個人利益終歸會戰(zhàn)勝集體利益。因此,單純依靠宣傳手法增加公民的納稅意識顯然勢單力薄,必須同步跟進執(zhí)法和裁決的力度,堅決維護法律的公正性和嚴肅性;完善輿論監(jiān)督環(huán)境,建設輿論監(jiān)督體系;縮小貧富差距,改善低收入者的生存環(huán)境。在此基礎上,宣傳的效果才能在法制社會互利平等、相互監(jiān)督中充分地顯現(xiàn)出來。
(作者單位:浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院)
主要參考文獻:
[1]朱建文.我國社會保障稅制的設計構(gòu)想[J].稅務研究,2005.10.
[關(guān)鍵詞] 礦產(chǎn)資源；補償機制；政策體系；完善對策
[中圖分類號] F205 [文獻標識碼] B
一、引言
礦產(chǎn)資源是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展所不可或缺的重要基礎性資源。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用在促進我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展的同時，也帶來了一系列外部不經(jīng)濟問題，比如礦產(chǎn)資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞、地質(zhì)災害以及其他經(jīng)濟社會負面影響。隨著可持續(xù)發(fā)展理念日益深入，我國學者圍繞礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中所帶來的外部不經(jīng)濟問題展開了廣泛研究，并從20世紀80年代中期開始進行礦產(chǎn)資源補償機制的實踐探索，逐漸形成了一系列政策安排，對于生態(tài)環(huán)境的保護與恢復、地質(zhì)災害預防與控制以及人民生活質(zhì)量的改善與提升起到了一定的積極作用，但并未從根本上解決礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的外部不經(jīng)濟問題。而隨著我國經(jīng)濟與社會發(fā)展水平的提升，對于礦產(chǎn)資源的需求與日俱增，使得礦產(chǎn)資源補償面臨著新的形勢，客觀上要求對現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補償機制進行系統(tǒng)完善與全面提升。
在礦產(chǎn)資源補償機制中，相關(guān)政策體系不僅是理論研究成果的直接體現(xiàn)與具體表現(xiàn)，更是礦產(chǎn)資源補償?shù)闹苯訉崿F(xiàn)途徑與方式，具有十分重要的地位。不斷深入對相關(guān)政策體系的研究與探索，對于礦產(chǎn)資源補償機制的構(gòu)建與完善具有十分重要的理論價值與實踐意義。本文將從法律法規(guī)、稅費制度及其他相關(guān)制度三方面，對現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補償機制政策體系進行分析與研究，并提出相應的完善對策。
二、礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)法律法規(guī)
受建國初期對礦產(chǎn)資源價值認識水平的局限，我國礦產(chǎn)資源長期處于無償開發(fā)利用狀態(tài)。隨著人們對社會經(jīng)濟活動認識程度的加深，對于礦產(chǎn)資源價值認識經(jīng)歷了從無價值到有價值的轉(zhuǎn)變，也使得對礦產(chǎn)資源價值實現(xiàn)和補償問題的關(guān)注程度逐步提高。我國于20世紀80年代中期開始礦產(chǎn)資源補償?shù)膶嵺`探索，逐步頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)（見上表），明確提出建立礦產(chǎn)資源補償機制的要求，為礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護恢復提供了相應指導。同時，在國家法律法規(guī)指導下，各省、市也紛紛頒布并實施了相關(guān)地方性法規(guī)，逐漸形成了我國涉及國家和地方“兩級層面”的礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)法律法規(guī)體系。
我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)法律法規(guī)體系對于礦產(chǎn)資源綜合利用、環(huán)境治理、生態(tài)補償?shù)确矫嫣岢隽司唧w要求，逐步確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證制度、限期治理等相關(guān)法律制度，但從總體上看，仍存在著一定的不足。
（一）法律法規(guī)體系不健全，專門性法律缺失
目前我國雖已初步形成礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)法律法規(guī)體系的基本框架，但尚未出臺關(guān)于礦產(chǎn)資源補償?shù)膶ｉT性法律，同時現(xiàn)有各法律法規(guī)也存在著立法范圍狹窄、條文規(guī)定過粗等不足，由此導致了補償主體和對象不明確、相關(guān)依據(jù)與標準混亂等問題。
（二）現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)性，難以形成合力
目前我國已經(jīng)出臺的礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)法律法規(guī)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、國土資源等多個部門，不同部門多是從各自領(lǐng)域出發(fā)制定并執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，這一方面造成相關(guān)補償工作的缺乏規(guī)范性，另一方面也使得各相關(guān)部門各自為政，難以相互協(xié)調(diào)達到最佳效果。
三、礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費制度
我國在逐步頒布相關(guān)法律法規(guī)的同時，也通過建立相關(guān)稅費制度來保證礦產(chǎn)資源補償機制的實現(xiàn)。目前，我國礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費制度主要包括“一稅四費兩款加行政事業(yè)性收費”，即資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款以及行政事業(yè)性收費。
我國資源稅的征收，起始于1984年《中華人民共和國資源稅條例（草案）》的頒布和試行，后經(jīng)1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》調(diào)整，本著“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的稅額確定原則，采用從量定額征收。
1994年，國務院頒布了《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，開征礦產(chǎn)資源補償費，用以補償國家在資源勘查、開發(fā)方面的投入不足。目前，礦產(chǎn)資源補償費按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例向采礦權(quán)人計征，征收所得在中央與省、直轄市之間按5：5比例分成（中央與自治區(qū)的分成比例為4：6）。
1994年稅制改革之后，為鼓勵外商投資勘探開發(fā)油氣資源，國務院規(guī)定從事海洋和陸上石油資源合作開采的企業(yè)，在開采原油、天然氣等油氣資源時按一定比例以實物或現(xiàn)金形式繳納礦區(qū)使用費，用以代替資源稅。
隨著我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的建立與完善，對礦業(yè)權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)進行收費成為一種客觀需要。為此，我國從1999年開始征收礦業(yè)權(quán)使用費（包括探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費）和礦業(yè)權(quán)價款（包括探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款），用以作為國家前期地質(zhì)勘察的投資補償。
我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費制度在一定程度上保證了礦產(chǎn)資源的有償開發(fā)利用，成為了礦產(chǎn)資源補償機制的重要實現(xiàn)途徑。這一稅費制度雖經(jīng)不斷調(diào)整和完善，但綜合考察現(xiàn)有稅費制度的基本框架及其實施效果，仍然存在著一系列不足。
（一）“稅費并存”導致功能定位混淆
在我國礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費制度中，資源稅與礦產(chǎn)資源補償費并存，兩者之間存在著征收理念與征收基礎的重合，造成了一定程度上的重復征收。這種“稅費并存”現(xiàn)象容易導致稅費制度各部分功能定位混亂，既不利于相關(guān)部門的實際征管，也無法實現(xiàn)稅、費之間的相互協(xié)調(diào)，使得稅費制度整體功能受損。
（二）稅費設置、征收權(quán)力過于集中
在現(xiàn)有稅費制度中，除海洋石油企業(yè)的資源稅外，其他資源稅費雖歸入地方財政收入，但稅費的設置、征收權(quán)力大多歸屬于中央，這種做法使得現(xiàn)有稅基、稅目、稅率缺乏彈性，難以適應我國不同地區(qū)、省份的具體情況，造成現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。
（三）礦產(chǎn)資源補償費費率偏低，征收所得劃分不合理
目前我國礦產(chǎn)資源補償費費率與其他國家相比明顯偏低，造成礦產(chǎn)資源補償費難以滿足資源開發(fā)利用及環(huán)境保護的需要。與此同時，目前中央與地方之間5：5或4：6的補償費分成比例也進一步加劇了劃歸地方政府的礦產(chǎn)資源補償費的不足程度。
（四）礦業(yè)權(quán)使用費的實施效果有限
目前我國通過征收探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費，在一定程度上促進了礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，遏制了礦產(chǎn)資源開發(fā)主體的短視行為，促進了礦業(yè)權(quán)市場的公平競爭。但與此同時，現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法仍存在著條件較為苛刻、轉(zhuǎn)讓程序復雜、轉(zhuǎn)讓成本過高、轉(zhuǎn)讓效率低下等不足。
（五）礦區(qū)使用費的設置與現(xiàn)實脫節(jié)嚴重
在改革開放初期，為了有效吸引外商投資礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，我國對合作開發(fā)企業(yè)征收礦區(qū)使用費，用以代替礦產(chǎn)資源稅。但隨著我國經(jīng)濟全球化程度的提升，這種內(nèi)外企業(yè)不同稅費制度的弊端日益突顯，不利于實現(xiàn)國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的公平競爭。
（六）礦產(chǎn)品增值稅加大了開發(fā)利用企業(yè)稅費負擔
我國在向礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)征收上述礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費的同時，也對礦產(chǎn)品普遍征收增值稅。相關(guān)研究表明，礦產(chǎn)品增值稅占開發(fā)利用企業(yè)總體稅費的66.52%。礦產(chǎn)品增值稅的征收給礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)（尤其是中小型開發(fā)利用企業(yè)）帶來了沉重的稅費負擔。
四、礦產(chǎn)資源補償機制其他相關(guān)制度
（一）對礦山環(huán)境恢復治理保證金制度
借鑒國外土地復墾保證金制度，我國國土資源部于2000年提出建立礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。這一制度要求在我國行政區(qū)域內(nèi)開采礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)人承擔礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理義務，并繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金，用于因礦產(chǎn)資源開采引發(fā)的地質(zhì)災害防治和被破壞的礦山生態(tài)環(huán)境的恢復。在對采礦權(quán)人相關(guān)義務履行情況驗收合格后，保證金本息返還采礦權(quán)人。
截止2009年，全國已有30多個?。ㄊ?、區(qū)）頒布并實施了礦山環(huán)境恢復治理保證金制度，對當?shù)氐V山、礦區(qū)環(huán)境治理與恢復發(fā)揮了重要作用。但由于這一制度提出較晚，相關(guān)研究和實踐仍處于逐步摸索階段，目前仍面臨著立法缺失、繳納比例過低、繳納情況不樂觀、返還條件不明確、監(jiān)管與違規(guī)處理辦法不力等一系列不足與問題。
（二）廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金制度
由于受礦產(chǎn)資源價值認識水平和相關(guān)經(jīng)濟體制的限制，在建國初期我國對于礦產(chǎn)資源大多采取粗放式、高能耗、高污染、高浪費的開發(fā)利用方式。這種方式在造成礦產(chǎn)資源不經(jīng)濟開發(fā)利用的同時，也對礦產(chǎn)資源及其相關(guān)生態(tài)環(huán)境造成了嚴重損害，形成了大量的“歷史遺留”問題。
圍繞歷史“舊賬”如何補償?shù)膯栴}，國內(nèi)相關(guān)學者通過研究，提出應建立廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金制度，由國家承擔相應補償責任。這一主張雖引起廣泛重視，但目前仍停留在理論層面，尚未形成實質(zhì)性制度和措施。
（三）礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度
基于資源耗竭理論，在一種礦產(chǎn)資源尚未耗竭之前，就應著眼于新的可替代資源的尋找與勘探，但由于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)難度大、成本高、外部性強，使得單獨依靠礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)主體進行替代能源的勘探開發(fā)面臨著客觀難度大、主觀積極性低等問題。對于這些問題，國外一般通過建立礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度來加以解決。
礦產(chǎn)資源耗竭補貼，是指每個納稅年度從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)的凈利潤中扣除一部分給礦山的所有者和經(jīng)營者，用于尋找新礦體來替代正在耗竭的礦體。這一制度既有利于降低礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)主體的礦業(yè)活動風險和資源枯竭型城市的社會風險，也有利于國家對礦產(chǎn)資源市場進行宏觀調(diào)控，在確保資源持續(xù)供應的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前，國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域?qū)@一制度給予了高度關(guān)注，但也尚未形成相應制度安排與實施策略。
五、我國礦產(chǎn)資源補償機制政策體系的完善對策
目前，我國礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)政策體系已經(jīng)基本建立，并取得了一定的實踐成效，但仍存在著一系列不足與問題，需要根據(jù)實踐效果與客觀形勢不斷加以調(diào)整和完善。
（一）不斷完善礦產(chǎn)資源補償機制法律法規(guī)體系
1.盡快出臺礦產(chǎn)資源補償專門性法律
我國應盡快制定并頒布《礦產(chǎn)資源補償法》，使現(xiàn)有法律法規(guī)體系具有立法核心，提高現(xiàn)有法律法規(guī)體系的完整性與系統(tǒng)性。在《礦產(chǎn)資源補償法》中，應對于礦產(chǎn)資源補償?shù)脑瓌t、主體、對象、客體、途徑、方式和標準加以明確規(guī)定；而在其他相關(guān)配套法律法規(guī)中，則通過形成具體實施細則的方式使專門性法律中的相關(guān)條款更具有實踐指導意義。
2.對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行綜合評價和系統(tǒng)梳理
我國應形成科學合理、注重實效的法律法規(guī)評價機制，對現(xiàn)有法律法規(guī)的實踐效果進行全面、系統(tǒng)評價，對于其中體系科學完善、實施效果良好的法律法規(guī)予以保留，對于其中與實踐吻合度不高、體系不健全、成效不明顯的法律法規(guī)加以修正和完善，必要情況下可對于指導價值低、與實踐脫節(jié)嚴重的法律法規(guī)加以廢止，從而全面提升相關(guān)法律法規(guī)體系的整體質(zhì)量與綜合效果。
3.統(tǒng)籌規(guī)劃各相關(guān)部門職權(quán)，形成補償合力
我國應在綜合考慮礦產(chǎn)資源補償過程中各相關(guān)部門職能的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃各相關(guān)部門的職責與權(quán)力，實現(xiàn)責、權(quán)、利相對等，減少各相關(guān)部門實踐工作中的職能重合、利益沖突現(xiàn)象。同時，建立相關(guān)部門礦產(chǎn)資源補償聯(lián)動機制，實現(xiàn)補償過程中的相互協(xié)調(diào)與多方協(xié)作，以便于形成補償合力，達到礦產(chǎn)資源補償機制的最佳效果。
（二）全面推進礦產(chǎn)資源補償機制稅費制度改革
1.借鑒國際經(jīng)驗，建立“權(quán)利金”制度
目前，其他國家對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用一般統(tǒng)一征收“權(quán)利金”，這一制度具有長期性、穩(wěn)定性、強制性等特點。我國目前稅費制度中的資源稅與礦產(chǎn)資源補償費，在一定程度上是“權(quán)利金”的兩種不同表現(xiàn)形式，將兩者合并為“權(quán)利金”加以征收，既有利于解決“稅費并存”所帶來的功能定位混淆、重復征收等問題，也有利于在稅費制度上實現(xiàn)與國際接軌，從而借鑒國外先進經(jīng)驗不斷完善我國礦產(chǎn)資源補償機制相關(guān)稅費制度。我國可以根據(jù)不同資源的屬性特點、開采成本對不同礦種設置相應的“權(quán)利金”征收率，建立從中央到地方的多層級征管機構(gòu)，并統(tǒng)籌規(guī)劃“權(quán)利金”的分配與使用，從而實現(xiàn)國家權(quán)益與地方積極性的雙重保障。
2.合理規(guī)劃“權(quán)利金”設置、征收權(quán)限
針對現(xiàn)有稅費制度中由于稅費設置、征收權(quán)力過于集中而導致稅費制度缺乏彈性的問題，可以在改為統(tǒng)一征收“權(quán)利金”后，采取由中央規(guī)定全國“權(quán)利金”征收比率的上限和下限，而由地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況，在充分論證并經(jīng)國家批準后，具體確定本地區(qū)的“權(quán)利金”征收比率。在具體征收過程中，主要由地方政府負責征收，國家主管部門負責審核與監(jiān)督，從而實現(xiàn)“權(quán)利金”穩(wěn)定性與靈活性的充分結(jié)合，達到兼顧中央與地方利益的目的。
3.適當提高“權(quán)利金”征收比率，合理分配征收所得
針對我國礦產(chǎn)資源補償費費率過低的問題，可以考慮在改為統(tǒng)一征收“權(quán)利金”后，適當提高“權(quán)利金”的征收比率，并將其與不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、資源利用水平和環(huán)境損害程度相掛鉤。同時，改變現(xiàn)有5：5或4：6的征收所得分成比例，在分配征收所得時適當向地方傾斜，以更好實現(xiàn)礦產(chǎn)資源補償機制的設立初衷。
4.完善礦業(yè)權(quán)市場體系，改革礦業(yè)權(quán)使用費的征收與管理
我國應在不斷加強對礦業(yè)權(quán)一級市場宏觀調(diào)控的基礎上，推進和引導二級市場的建立和完善；在堅持通過招標、投標、拍賣來實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)有償取得和流轉(zhuǎn)的基礎上，結(jié)合實際效果對現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法進行改革與調(diào)整，促進礦業(yè)權(quán)在公平、公開的基礎上實現(xiàn)高效率、低成本流轉(zhuǎn)，發(fā)揮礦業(yè)權(quán)使用費的應有作用。
5.取消礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)品增值稅
建議取消原有的礦區(qū)使用費，統(tǒng)一國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)稅費標準，以實現(xiàn)內(nèi)外資同等待遇，促進我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的公平競爭。同時，對現(xiàn)有增值稅征收辦法進行改革，取消或降低對礦產(chǎn)品增值稅的征收，減輕礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)的稅費負擔，而通過設置其他稅目（如企業(yè)所得稅）來實現(xiàn)對不同企業(yè)級差收入的調(diào)節(jié)。
（三）構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源補償機制其他相關(guān)制度
1.不斷調(diào)整和完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度
我國應結(jié)合實踐效果對礦山環(huán)境恢復治理保證金制度加以調(diào)整和完善：首先，盡快形成相關(guān)法律，為保證金制度的全面貫徹落實提供法律依據(jù)；其次，建立礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測與評估機制，對礦產(chǎn)資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境破壞進行科學核算，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)對保證金重要性與繳納標準的認可和接受程度，并適當提高保證金繳納比例；再次，明確規(guī)定保證金的繳存期限、返還條件，合理界定相關(guān)責任人的權(quán)利、責任與義務，并統(tǒng)一規(guī)定違規(guī)處理辦法，強化執(zhí)行效力；最后，理順保證金管理體制，建立國務院監(jiān)督指導、相關(guān)地方政府部門直接負責的保證金管理機構(gòu)體系，避免保證金管理過程中的利益沖突與績效耗散。
2.盡快建立廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金制度
基于“新賬、舊賬區(qū)別對待”的原則，我國應在通過礦山環(huán)境恢復治理保證金制度來保證“不欠新賬”的同時，盡快建立廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金制度來“多還舊賬”。在這一過程中，國家應承擔主要補償責任，逐步補償過去造成的礦產(chǎn)資源及生態(tài)環(huán)境損害?；饋碓磻哉斦С鰹橹?，輔以廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費、捐款捐贈和其他來源，同時對其征收方式、管理辦法、支出方向進行統(tǒng)一規(guī)劃。
3.加快建立適合我國國情的礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度
成熟市場經(jīng)濟國家建立并運用礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度的實踐為我國提供了大量寶貴經(jīng)驗，但由于這一制度與礦產(chǎn)資源市場完善程度高度相關(guān)，所以必須基于我國礦產(chǎn)資源市場現(xiàn)狀與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平來探索適合我國國情的礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度，對這一制度的法律地位、補貼對象、補貼標準、發(fā)放方式、管理辦法等內(nèi)容加以系統(tǒng)規(guī)劃，以使這一制度的應有作用得以充分發(fā)揮。
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一、資源稅改革的動因
（一）資源稅稅制本身存在缺陷
現(xiàn)行的資源稅征稅范圍過窄，實際的稅率過低，我國煤炭企業(yè)的資源稅率相對而言更低。資源稅采取按產(chǎn)量而非價格或儲量進行征收的形式，致使資源稅對市場價格不敏感，不能反映市場供求關(guān)系帶來的價格變動。按產(chǎn)量征收使企業(yè)在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，產(chǎn)生了大量的資源浪費和環(huán)境破壞的現(xiàn)象。因此，資源稅不能起到環(huán)境保護或者引導企業(yè)節(jié)能減排的作用，不符合我國建設資源節(jié)約型社會的目標，也不能彌補企業(yè)的外部成本，難以對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。另外，資源稅額偏低的同時，地方性收費過高，從總體上反而造成了企業(yè)沉重的負擔。
（二）推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
資源稅改革的目的是對現(xiàn)有的稅制進行調(diào)整，使其可以對企業(yè)的經(jīng)濟行為施加相應的影響，對市場的失靈進行修正，以實現(xiàn)國家通過經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)市場行為的目的。資源稅的改革會對相關(guān)的行業(yè)產(chǎn)生影響，促使其提高生產(chǎn)技術(shù)，提高資源的利用率、降低能耗。稅制改革推動的行業(yè)洗牌可以淘汰一批高能耗、低技術(shù)含量的企業(yè)，抑制目前煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的局面?？傊Y源稅改革可以推動產(chǎn)業(yè)的整合，促進煤炭行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
（三）促進利益合理配置
資源稅的改革既要調(diào)整現(xiàn)行的稅率和稅收范圍，也要對現(xiàn)有的費用征收作出調(diào)整。對煤炭企業(yè)而言，目前國家在征收資源稅的同時，各地區(qū)也在收取煤炭資源稅以外的補償費。這些費用的產(chǎn)生，一方面是當?shù)卣疄榱讼碛懈嗟馁Y源收益而收取的，另一方面也是由于中央與地方的稅收利益分配不均造成的。資源稅的改革有助于緩解這些問題，促進利益的合理分配。
利益的博弈不止在中央與地方之間，各地區(qū)之間也存在利益的博弈。我國礦產(chǎn)資源相對集中在中西部地區(qū)，過低的資源稅導致利益分配機制不合理，資源豐富地區(qū)的貢獻得不到充分認可，資源稅改革在一定程度上可以保護中西部地區(qū)的利益。
（四）外部成本內(nèi)部化
煤炭在開采、加工、運輸以及燃燒過程中，排出廢水、廢氣、廢渣，造成嚴重的水污染損耗、土壤污染、土地塌陷和生態(tài)破壞，現(xiàn)有的資源稅制度不能有效地解決在此過程中造成的外部不經(jīng)濟性，不利于生態(tài)環(huán)境的保護，不利于煤炭工業(yè)持續(xù)發(fā)展。資源稅改革可以增強資源稅的調(diào)控力度，使資源開采的外部成本內(nèi)部化，推動資源開采與生態(tài)補償、環(huán)境保護有機結(jié)合，促進資源開采的合理有序，維持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、新一輪資源稅改革
1984年我國開始征收資源稅，啟動了第一代資源稅制度。1994年的稅制改革，《中華人民共和國資源稅暫行條例》促成了第二代資源稅制度，其核心要點是，不再按超額利潤征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量征稅，并為每一個課稅礦區(qū)規(guī)定了適用稅率，稅收范圍改為對全部煤礦征收。隨后，相繼出臺了資源稅的改革措施。
2007年拉開了新一輪資源稅改革的序幕，此次改革考慮將資源稅的征收方式由“從量計征”改為“從價計征”。2008年財政部提出適當擴大資源稅征收范圍，實行從價和從量相結(jié)合的計征方法。2009年，財政部明確了資源稅改革的四方面內(nèi)容：擴大征收范圍、改革計征方式、提高稅負水平和統(tǒng)籌稅費關(guān)系。2010年財政部提出，適時出臺資源稅改革方案，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。目前，財政部已出臺新疆資源稅改革細則，指出新疆原油天然氣資源稅費改革于2010年6月1日實施，原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。
在已經(jīng)初步成型的資源稅改革方案中，業(yè)內(nèi)普遍認為資源稅改革的主要方向是：擴大征收范圍；征收方式由目前的從量定額計征改為從價計征為主、從量定額計征為輔；對部分稀缺資源采取高稅收政策。新方案的內(nèi)容可能還涉及提高稅額標準和減免稅政策等。資源稅改革的同時，將會對現(xiàn)有涉及資源方面的各項稅費進行合并清理。
三、新一輪資源稅改革對煤炭企業(yè)的影響
所有的改革都是突破舊有格局、建立新格局。因此，改革總會帶來利益的重新分配。新一輪的改革對煤炭企業(yè)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：煤炭企業(yè)負擔加劇，各方利益沖突，削弱企業(yè)財務能力，對收入分配的影響等。
（一）煤炭企業(yè)負擔加劇
1.煤炭企業(yè)原有稅費負擔沉重。到目前為止，我國執(zhí)行的涉及煤炭企業(yè)的各類稅費項目近30項，煤炭企業(yè)除繳納一般性稅種外，還要繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)使用費、煤炭價格調(diào)節(jié)基金等稅費。這樣綜合稅費大大加劇了企業(yè)的負擔。
2.資源稅改革加重煤炭企業(yè)負擔。資源稅改革之后，新出臺的政策必將進一步加劇煤炭企業(yè)的稅收負擔，從價計征會使煤炭企業(yè)的稅負飛速增長。另外，增值稅由13%提高到17%已經(jīng)使煤炭企業(yè)的稅負加重，許多企業(yè)尚未將其完全消轉(zhuǎn)，如今資源稅又要從價征收，沉重的稅負致使煤炭企業(yè)經(jīng)營更加困難。
3.稅負轉(zhuǎn)嫁困難。席卷全球的經(jīng)濟危機尚未完全過去，處于后危機時代的生產(chǎn)型企業(yè)暫時仍無法脫困。雖然有些專家認為煤炭企業(yè)的稅收負擔可以通過價格轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)，但是在這種狀況下，煤炭企業(yè)通過價格將稅負轉(zhuǎn)嫁給鋼鐵、發(fā)電等下游企業(yè)將會很困難。
（二）各方利益沖突
煤炭行業(yè)與發(fā)電、鋼鐵、鋁等行業(yè)有著密切的聯(lián)系；另外，煤炭資源分布廣，涉及利益群體多。所以，對煤炭行業(yè)來說更易引起各方利益的沖突。
1.中央和地方財政的博弈?，F(xiàn)行的資源稅征收規(guī)定，除海洋石油資源稅以外均收歸地方政府。改革之后資源稅歸屬于國稅還是地稅，涉及到中央和地方的利益。
2.征管單位與被征管方的博弈。資源稅改革有可能會激發(fā)雙方的矛盾，從而增加征管的成本。征管單位有可能要投入更多的成本來限制被征管方偷逃稅款的行為。
3.煤炭企業(yè)同下游企業(yè)的博弈。在增值稅、資源稅等稅負加重的狀況下，煤炭企業(yè)為了轉(zhuǎn)嫁較高的稅收負擔，勢必會“采富棄貧”或者進行前轉(zhuǎn)。若煤炭企業(yè)通過對價格的調(diào)整進行轉(zhuǎn)嫁，其下游企業(yè)會面臨比較高的成本壓力。
4.煤炭企業(yè)內(nèi)部博弈。如果煤炭企業(yè)難以通過提價的方式轉(zhuǎn)嫁稅負，就只好內(nèi)部消轉(zhuǎn)。內(nèi)部的消轉(zhuǎn)需要通過企業(yè)提升技術(shù)含量、壓縮成本等方式來實現(xiàn)。其中壓縮成本這一項會涉及企業(yè)員工的工資和福利問題。由此，就產(chǎn)生企業(yè)內(nèi)部的博弈行為。
（三）削弱企業(yè)財務能力
1.削弱企業(yè)再投資能力。煤炭企業(yè)在承擔以往的各項稅費之外，還需要承擔增值稅和資源稅提高帶來的額外負擔。稅負壓力給企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)金流帶來不利的影響，減少了企業(yè)的營運資金。各種因素最終導致煤炭企業(yè)擴大再生產(chǎn)能力大大減弱，使得企業(yè)再投資減少。
2.削弱企業(yè)再融資能力。由于資源稅的提高，煤炭行業(yè)的投資回報率會下降。按照資本流動的規(guī)律，逐利的資本會流向投資回報率更高的行業(yè)，因此，相關(guān)的投資就會減少。銀監(jiān)會對產(chǎn)能過剩的行業(yè)作出了相應的融資限制，而投資回報率的下降又削弱了該行業(yè)對投資者的吸引力，綜合上述因素，煤炭行業(yè)的融資受限。
（四）對收入分配的影響
資源稅對收入分配的影響體現(xiàn)在初次分配和再分配上。對初次分配的影響主要通過企業(yè)提高產(chǎn)品價格來實現(xiàn)，對再分配的影響主要通過政府征稅后的分配來實現(xiàn)。
1.對初次分配的影響：企業(yè)提升產(chǎn)品價格而非自身消轉(zhuǎn)，企業(yè)職工的工資和福利就不會降低，而煤炭企業(yè)下游企業(yè)的成本會提高。然而，下游企業(yè)也會通過價格轉(zhuǎn)嫁稅負，結(jié)果會推高消費品的價格，最終的消費者便成為稅負的真正歸宿。
2.對再分配的影響：政府在再分配中，利用轉(zhuǎn)移支付或補貼的形式鼓勵需要大力扶持的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過政府再分配，煤炭企業(yè)的一部分收入就轉(zhuǎn)移到了需扶持的產(chǎn)業(yè)的手中。
四、應對資源稅改革的對策
資源稅改革對煤炭企業(yè)是把雙刃劍，資源稅改革會加大企業(yè)的稅收負擔是毋庸置疑的。因此，煤炭企業(yè)必須及時做好應對措施：提高資源回采率，壓縮成本，整合產(chǎn)業(yè)鏈條，實施多元化經(jīng)營，積極爭取有利政策。
（一）提高資源回采率
煤炭資源的不可再生性和易消耗性決定了其稀缺性。在有限的開采區(qū)域內(nèi)，煤炭企業(yè)要想獲得更大的產(chǎn)出，就不能一味地追求開采新礦，而對已開采的煤礦進行回采，提高資源的回采率也可以增加產(chǎn)出。提高回采率而非開采新礦的優(yōu)勢在于：一方面企業(yè)可以省去勘探、購置新設備等成本；另一方面企業(yè)也可以提高資源的利用率，減少對環(huán)境的影響，產(chǎn)生外部經(jīng)濟性。
（二）壓縮成本
在經(jīng)濟回暖期，面臨增值稅和資源稅的提高，煤炭企業(yè)必然要努力壓縮由此產(chǎn)生的附加成本。企業(yè)內(nèi)部的消轉(zhuǎn)需要通過多種途徑實現(xiàn)：提高技術(shù)水平，加強資源的綜合利用，控制資源的浪費行為。提高技術(shù)水平可以通過購買或技術(shù)入股等方式實現(xiàn)，有自行研發(fā)實力的大型企業(yè)可以進行自主研發(fā)。另外，開采過程中往往會出現(xiàn)伴生礦的狀況，對于伴生礦也應當適度采掘。降低資源浪費的重點在于控制整個生產(chǎn)流程。
（三）整合產(chǎn)業(yè)鏈條
兼并重組可以產(chǎn)生協(xié)同效應，提高企業(yè)的經(jīng)營、管理能力，也會提升企業(yè)的競爭力。同行業(yè)的兼并收購比較容易實現(xiàn)，也較易整合。因此鼓勵大型煤炭企業(yè)收購中小型煤炭企業(yè)，擴大企業(yè)規(guī)模，利用規(guī)模效應提高企業(yè)盈利能力。然而，在兼并時要注意兼并的質(zhì)量以及兼并以后的整合。
（四）實施多元化經(jīng)營
投資需要規(guī)避風險，企業(yè)經(jīng)營也是一樣，多元化經(jīng)營一直是企業(yè)分散經(jīng)營、政策等風險的方式之一。實施多元化經(jīng)營的煤炭企業(yè)，必須在煤炭行業(yè)中已擁有穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)地位，并且其準備進入的行業(yè)具有良好的發(fā)展前景，企業(yè)自身競爭優(yōu)勢明顯。另外，新行業(yè)與煤炭主業(yè)應有一定的關(guān)聯(lián)。由業(yè)務多元化帶來的資源共享和成本壓縮也為煤炭企業(yè)分散稅負、規(guī)避資源稅提供了良好的操作平臺。
（五）積極爭取有利政策
煤炭企業(yè)可以通過各種渠道向國土資源部和國家稅務總局提交資源稅改革的建議，對資源稅改革的內(nèi)容施加影響，使最終的改革轉(zhuǎn)向有利于煤炭企業(yè)的方向。在這方面，礦業(yè)企業(yè)已開始行動：2009年6月28日，在青島召開的“首屆百家礦業(yè)企業(yè)峰會”上，冀中能源集團有限公司副董事長張汝海建議有關(guān)部門解決煤礦企業(yè)的社會及相關(guān)負擔問題。
五、結(jié)束語
資源稅改革是今年稅改的重點，政府和企業(yè)等利益相關(guān)方都十分重視這項改革。新一輪的資源稅改革對煤炭企業(yè)將產(chǎn)生重大影響。因此，煤炭企業(yè)必須做好準備以應對即將來臨的改革。
在提出以上對策的同時，煤炭企業(yè)仍然要考慮國家利益與企業(yè)利益之間的關(guān)系如何處理；環(huán)境保護和資源保護、開發(fā)和利用的問題；長效的稅收消轉(zhuǎn)制度的設置問題等。這些，都需要進一步研究煤炭企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來的行業(yè)走向。
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