時間：2023-08-09 17:33:28
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理的方式，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
導讀：改革開放后30多年由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結構方面表現出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進治理方式、拓寬公共服務領域，對我國當前及未來的社會建設而言具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
黨的十八屆三中全會強調要“改進社會治理方式”，并首次把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，從而為開啟一個社會治理的新時代樹立了風向標。
由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化。基于此而建構的“國家―單位―個人”的一元主體、單線條的社會治理格局曾在很長一段時期內有效地維控了我國社會經濟的基本秩序和穩(wěn)定局勢，但也同時窒息了應有的社會活力。改革開放后30多年由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結構方面表現出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進治理方式、拓寬公共服務領域，對我國當前及未來的社會建設而言具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
從社會管理實踐向社會治理創(chuàng)新的轉變既表明了國家治理的有效性積累，也體現了國家治理的策略性、階段性與能動性。通過回溯社會主義中國的社會治理歷程我們可以發(fā)現：在單位制社會時期，雖然國家也非常注重各個發(fā)展階段的社會管理問題，但從總體上來看，國家并未針對社會領域的新變化而做出重大的管理布局，最終導致一直沿用舊有的思維框架來處理社會領域的新問題成為各項管理工作的“慣習”。而即使是在利益分化的單位制社會解體時期，由于諸種因素的羈絆，國家也未能建構起較為系統而高效的社會治理體系，國家與社會的同構性在某種意義上導致了社會治理實際上被長期淹沒在國家管理體系之中，因此對許多社會問題的治理難以取得預期的效果。新時期，黨和政府推進社會治理創(chuàng)新的宗旨在于：試圖通過有效的制度供給，實現社會治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術-治理型”共治模式的轉變，以實現治理效能和服務效果的顯著提升。
十八屆三中全會《決定》將以往突出強調的“社會管理”改為了“社會治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化。“社會治理”不同于傳統的“社會管理”：（1）從主體構成上來看，傳統的“社會管理”主體主要是政府和國家，一般帶有強制性，而“社會治理”除了國家和政府之外還特別強調社會組織、企業(yè)、公民個體等社會力量的參與；（2）從方式上來看，傳統的“社會管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會治理”的方式除了行政方式以外還強調法律、市場、社會自助互助、思想道德建設等多種方式和手段的運用，強調各主體之間的協商合作，倡導公開、透明、法治化的管理活動；（3）從方向來看，傳統的“社會管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會治理”強調的是雙向的多元主體間的平等互動；（4）從內容來看，“社會管理”多以行政管控的內容為主，而“社會治理”則是政府和社會組織共同為社會成員提供各種公共服務，包括協調社會關系、化解社會矛盾，實現社會的安定有序；（5）從目的來看，“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩(wěn)定，“維穩(wěn)”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會治理”則是為了培育更大范圍的公民社會和提供更廣泛的社會參與渠道；（6）從權利配置來看，傳統的“社會管理”多是以政府的集權式管理為主，以單純的強制性秩序維持為核心目標，而“社會治理”則強調政府管理要多給社會放權，并為公民的增權提供機會和便利。針對社會治理的這些特征，筆者認為，其相關的策略至少應該包括以下五個方面：
一是實現“為民服務”思維向“與民服務”理念的轉變。社會治理創(chuàng)新需要從自身的優(yōu)勢視角出發(fā)來進行思考。以基層社區(qū)為例，可嘗試改變以往的“社區(qū)需求或社區(qū)缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區(qū)優(yōu)勢或社區(qū)強項為取向的“優(yōu)勢模式”，強調應該用一種“優(yōu)勢視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實際需求。
二是尋求社會治理方式的柔性化轉變。社會穩(wěn)定的“剛性”思維必定會導致“剛性社會管理”，這種管理的缺陷在于無法發(fā)揮社會治理主體的能動性，甚至會導致社會矛盾的積聚。而柔性社會治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會治理客體的心理與行為規(guī)律而施以的、非強制性的治理手段，其主題是“規(guī)律、非強制、潛在以及自覺”，即治理依據是心理和行為的規(guī)律、方式方法是非強制性的、對人的影響是潛在的以及最終目標是讓民眾自覺行動。
三是以“協同政府論”促進社會治理體制的優(yōu)化。基于社會治理的角度來運用“協同政府論”，至少可以達成四種目標：一是綜合考慮消除治理體制內部的矛盾和張力，提升治理系統的整體效能；二是通過消除不同治理項目方案的重復與沖突來更科學地使用各種資源；三是在相關治理部門的不同利益主體之間加強合作和傳遞優(yōu)秀理念，從而形成一種“協同性”或更加明智的治理方式；四是從服務民眾的角度出發(fā)，提供一套更為完整或“無縫隙”的服務方式。
四是努力提高廣大居民和社會組織參與社會治理的投入度。相關經驗研究表明：參與相關決策過程能夠賦予參與者對自己的生活方向和周圍環(huán)境一定程度的控制權，有助于參與者成為負責任的行動者，并產生強烈的榮譽感和歸屬感。就當前我國社會建設而言，社會治理多依靠政府的宣傳與推動，并通過行政手段來動員社會組織和居民群眾的參與，社會參與始終處于淺層化的初級階段。對此，必須予以改變。
五是加快建立社會治理效能評估的指標體系。近些年來，國家也開始重視群眾評議政府服務績效，諸多層級的政府部門都開展過不同形式的群眾評議政府服務績效活動。這些活動實踐的成效表明：要使社會治理績效評估形成長效機制，必須建立科學合理、結構完整、功能配套、操作易行的評估體系，并體現出分部門、分項目、分層次、分地區(qū)的特點。
總之，我們應著力于促進傳統的“總體-支配型”的社會管理轉向“技術-治理型”的社會共治。這種社會治理模式是專門指針對社會領域出現的各式問題，既依靠“嵌入監(jiān)管+行政吸納服務”的邏輯來改變政府既有的社會治理體系結構和行為模式，也通過對基層社會自身優(yōu)勢的多維視角考量和切實樹立以公共服務為本的治理理念，來不斷地改進社會治理的程序與技術，提升治理效能和服務效果，從而最終達到整個社會的“善治”。
近日，成都一所職業(yè)學校開展了“校園違禁物品清查活動”，將部分查收來的寢室“違禁電器”當眾銷毀，以加強警示安全教育效果。此事一出就引發(fā)網友熱議，有人認為學校安全事關重大，應該加強管理和教育；也有人認為校方做法簡單粗暴，應該人性化處理；還有人認為校方行為有違相關法律，學生可以向上級部門反映。
校園安全涉及千家萬戶，是學校建設的重要內容，也是社會關注的熱點。如何加強學校安全工作呢？長期以來，學校安全工作采用管理思維，運用學校行政權力，自上而下實行單一向度的管理。雖然取得了一些成效，但隨著網絡社會的逐漸形成，民主、法治、友善等社會主義核心價值觀慢慢深入人心，學校安全管理迫切需要通過深化改革，實現從傳統學校管理向現代學校治理的轉變。
一是明確治理即服務的意識。治理是不同主體管理相同事務的諸多方式的總和。治理的本意是服務，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)過程。學校不能為了消除潛在的危險而完全犧牲學生的正當生活需求，更不能只為人身安全著想而全然不顧學生的心理安全。學校要加強創(chuàng)新校園安全治理方式，及時解決生活需求與安全保障之間的矛盾，將服務育人做實、做細、做深。
二是完善學校安全治理體制。要堅持系統治理，建立學校主導、學生參與、社會協同、制度保障的安全治理機制。利用網絡等媒介暢通家長、學生與學校的溝通渠道；鼓勵和支持學生、家長以及相關社會團體參與學校安全治理；支持各類學生團體自我約束、自我管理，發(fā)揮團體章程、自治公約、宿舍規(guī)章等規(guī)范在學校安全治理中的積極作用。
三是建立安全治理的動力機制。學校安全治理是一個上下互動的過程，學校、學生以及家長主要通過合作、協商、伙伴關系，為共同目標處理學校安全事務，其動力過程是自上而下與自下而上的融合。本次事件的后續(xù)發(fā)展就反映出了校園安全治理的動力機制，學校主導自上而下地當眾銷毀電器的安全教育方式就因為受到多方評論而采取了新的應對方式，調和過程得以發(fā)生。
四是注重學校安全治理的持續(xù)性。治理并不意味著一種正式制度，而是有賴于持續(xù)的相互作用。一方面，校園安全相關方的溝通、協調、妥f并非單一過程，這種相互作用會因為新想法、新訴求的出現而不斷更新；另一方面，校園安全治理也會隨著社會經濟的發(fā)展而出現新的內容、要求、方式，都需要新的制度來應對。
總之，學校安全治理要以促進學生身心健康成長為根本目的，創(chuàng)新學校安全治理體制，改進學校安全治理方式，構建學校、家庭、社會、政府共建共享的學校安全治理格局。
1.教學內容存在問題。
首先，成人思想政治理論課的教學內容更新緩慢，理論與社會現實脫節(jié)。利用這樣的教學內容使受教育者學習的理論知識不能與社會現實問題相聯系，對于自身所困惑的社會現實問題沒有相應的理論進行解釋，這樣直接影響教學目標和教學效果的實現。其次，思想政治理論課教學內容經常出現命題和概念等機械堆積，缺乏理論邏輯的承接。教師在講解過程中缺乏嚴格推理，又缺少對社會現實的評判，極大地削弱了思想政治理論課教學效果。最后，教學內容的設置沒有考慮成人教育對象的實際狀況和特點。
2.教學方式和教學手段單一。
思想政治理論課教學方式和手段單一，傳統的灌輸式的教學方法仍然存在。這種教學方法以教師為中心，追求教學的程式化，忽視成人受教育者的主體性。這種灌輸式教學方法注重理論教學，缺乏對學生技能的培養(yǎng)，使受教育者不注重理解和消化，也不會在實際生活和實踐中應用理論知識，只是學會了死記硬背，嚴重制約了教學效果和學校發(fā)展。在教學過程中，開始利用多媒體等先進的教學手段，但仍然按照落后的教學理念和方法，同樣影響思想政治理論課教學效果。
3.缺乏科學合理的考核方式。
傳統的考核方式和標準只是注重理論知識的考查，對于成人教育對象的思想素質以及理論知識的運用能力沒有有效的考核方式；并且考試目標不明確，題目偏難；對于學習效果評價手段比較單一，知識重視考試成績，將分數作為唯一的標準。因此，必須改變傳統的、單一的考核方式，建立科學合理的考核標準和方式，充分發(fā)揮考核的作用，提高教學效果。
二、提高成人教育思想政治理論課教學效果的對策
1.改革傳統的教學模式，采用多種教學方式和手段。
首先，采用互動教學的方式。在成人思想政治理論課教學過程中，教師要尊重成人教育對象的主體地位，引導教育對象發(fā)現和解決問題，提高主動參與教學的程度，可以提高教學效果。互動教學方式的運用要根據具體的思想政治理論教學內容進行，例如，可以根據教學內容聯系社會熱點問題進行辯論；可以根據理論知識論述周圍發(fā)生的事件等。其次，采用案例分析的教學方法。在思政理論課課堂教學中，要恰當地選用社會中的典型案例來輔助抽象的理論知識的講授。其中可以讓成人教育對象根據所學習的理論知識對自己選用的典型案例進行分析，教師最后進行適當的評講。采用典型案例分析方法可以促進理論聯系實際，將抽象的政治理論知識具體化，激發(fā)成人教育對象的學習主動性和積極性，能夠有效提高成人教育思想政治理論課教學效果和質量。
2.建立科學合理的考核方式。
建立科學合理的考核方式是提高成人思想政治理論課教學效果的重要手段。成人思想政治理論課教學要注重理論聯系實際，作為教學活動主導者的教師要敢于探索和創(chuàng)新，將單一、機械、陳舊的考核方式轉變成全方位、多元化、具有時代性的科學的考核方式。制定考核評價的體系要堅持公正、公開、公平的原則。實現教師評價與學生評價相結合；開卷考查和閉卷考試、平時表現與卷面成績相結合；課堂學習與課外活動相結合；結果性評價與過程性評價相結合等。此外，考核評價還要綜合考慮成人教育對象的調研報告、社會活動、論文成果等多個方面，全面評價成人教育對象的學習成果和思想政治綜合素質，發(fā)揮思想政治理論課的真正作用。
3.優(yōu)化成人教育思想政治理論課的教學內容。
首先，合理規(guī)劃教學內容，建立適合成人教育對象的思想政治理論課的教材體系。成人教育思想政治理論課教學內容的規(guī)劃要依據成人教育的規(guī)律與特點，使成人教育對象能夠獲得自身發(fā)展所需要的知識，充分實現成人教育思想政治理論課應該具有的價值。其次，教學內容的設定要注重理論聯系實際，關注現實問題，全面分析和理解現實問題所隱含的價值觀念和政治理論思想。最后，教學內容的設定要詳略得當，重點突出；并且教師要注重對成人教育對象所關注的社會問題要能夠進行透徹的講解，對新問題與新情況能夠具有預見性，提高成人教育對象學習的積極性與主動性。
4.提高成人教育思想政治理論課教師的綜合素質。
提高思想政治理論課教師的綜合素質是提高成人教育思想政治理論課教學效果的重要環(huán)節(jié)。教師是教學活動的主導力量，教師的綜合素質直接關系到成人教育思想政治理論課教學效果。首先，要提高教師思想政治素質。思想政治理論課教師要堅定信念，信仰，培養(yǎng)良好的道德品質。其次，思想政治理論課教師要不斷增強自身的專業(yè)素質和專業(yè)能力，不斷學習人文社科和自然科學的知識，形成合理的知識結構，提高自身的科研能力；最后，優(yōu)化教師隊伍，建立一支具備較高專業(yè)技能和專業(yè)素質的合格的專業(yè)的教師隊伍，改變成人教育思想政治理論課師資力量薄弱的問題。
三、結語
一、公共資金績效審計實現國家治理價值的主要制約瓶頸
當前的公共資金績效審計已出現制度、目標和理念等滯后的問題，不能適應國家治理目標的調整，不能適應國內外政治、經濟形勢和國家治理環(huán)境的變化。這已成為公共資金績效審計實現國家治理價值的瓶頸和制約因素，主要體現在以下方面：
一是當前國家審計體制不順，公共資金績效審計的獨立性受到限制，不適應國家治理環(huán)境變化的需要。我國現行的行政型審計領導模式實質上是以法律的形式定位了我國國家審計具有濃厚的政府內部審計監(jiān)督色彩，削弱了審計的獨立性。國家審計機關去監(jiān)督和問責同級黨委政府及相關責任主體顯然存在很多制約因素，而且隨著公共資金績效審計環(huán)境及國家治理環(huán)境的變化，這種體制弊端日益顯現，無法實現國家審計對權力監(jiān)督和制約的內在要求。
二是公共資金績效審計目標、審計范圍和審計方式已不適應審計環(huán)境的變化，不適應國家治理目標調整的需要。公共資金績效審計賴以存在和發(fā)展的外部環(huán)境的劇烈變化，勢必要求更新公共資金績效審計目標，適當調整審計范圍，大膽創(chuàng)新審計方式方法。比如對國家軍事機構及國防經費的審計，對駐外機構、境外投資、國有資產及境外國有企業(yè)及金融機構的審計監(jiān)督，這些還是國家審計機關從未觸及或較少涉及的領域，已不適應國內外審計環(huán)境的變化。
三是公共資金績效審計理念滯后，不適應國家治理理念更新的客觀需要。盡管近年來全國各級審計機關在公共資金績效審計方面取得了一些成績，但從整體來看，全國的公共資金績效審計尚處于起步階段。由于審計理念相對滯后，對國家治理風險評估、政府責任審計、公共政策審計、政府效能審計、環(huán)境審計、綠色GDP、幸福指數等方面的審計尚未有效啟動。比如，經濟全球化浪潮下對國家政治安全、經濟安全和文化安全的影響日益加大，金融風險、貿易爭端、國家信息安全、突發(fā)公共事件、大氣霧霾、糧食安全、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲備等矛盾和問題不斷凸顯，這些都是國家治理環(huán)境變化中遇到的新問題，新時期的公共資金績效審計也必須更新理念，順應這種變化和需求。
四是審計方式和技術方法落后，審計法律體系滯后，不適應國家治理發(fā)展的需要。當前在中西部地區(qū)，尤其在一些基層審計機關，還沿用傳統的審計方式和方法，影響了審計質量和審計效率的提高。加之國家審計法律體系相對滯后，面對日益臨近的知識經濟，面對變遷巨大的審計環(huán)境，目前的審計法律規(guī)范體系已明顯不適應公共資金績效審計的發(fā)展，一些法律法規(guī)建設甚至還滯后于公共資金績效審計實踐，制約審計作用空間和執(zhí)法手段的法律法規(guī)瓶頸較多，不利于審計作用的充分發(fā)揮。
五是公共資金績效審計問責問效機制尚未建立，不利于國家治理價值的實現。健全完善的公共資金績效審計問責問效制度是實現國家審計有效問責的制度保障，目前國家審計、國家治理的制度設計中涉及公共資金績效審計問責問效的相關內容仍然很少。對一些問題機構和官員的問責因涉及敏感的問題而變的撲朔迷離，不能充分滿足社會公眾的知情權，也一定程度上影響了政府的公信力，削弱了國家治理的權威和效能。
六是公共資金績效審計發(fā)展不平衡，審計管理相對滯后，不利于國家治理效能的提高。當前，我國中西部欠發(fā)達地區(qū)的績效審計環(huán)境、審計理念、審計技術手段和裝備條件、經費保障水平、審計人力資源配備等諸多方面都較東部、南部地區(qū)有很大差距，成為公共資金績效審計發(fā)展的瓶頸，直接制約了國家審計的長遠發(fā)展。
二、推動實現國家治理價值及公共資金績效審計創(chuàng)新的路徑分析
（一）重新定位國家審計目標，立足于維護國家安全，包括維護國家政治安全、經濟安全、文化安全和信息安全。基于動態(tài)的公共受托責任理論，作為公共責任委托人的社會公眾則越來越關注由政治、經濟和社會發(fā)展引發(fā)的諸如政治穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展不平衡、經濟結構不合理、生態(tài)環(huán)境惡化等政治、經濟、社會和環(huán)境等一系列問題，也要求人在國家治理中能有效發(fā)現、防范和化解這些矛盾和問題。隨著國家治理目標的更新，公共資金績效審計亦應轉變?yōu)樽R別和化解政治、經濟和社會發(fā)展中面臨的各種風險和考驗，公共資金績效審計的目標應立足于維護國家安全，包括維護國家政治安全、經濟安全、文化安全和信息安全。
（二）適時創(chuàng)新國家審計體制，增強國家審計獨立性和威懾力。在國家審計體制創(chuàng)新中，應嘗試運用生態(tài)政治學的思維，更多的關注公共資金績效審計所處的具體的政治生態(tài)環(huán)境，關注國家審計在這個特殊生態(tài)鏈中所處的地位及發(fā)揮作用的效能和空間，以改革創(chuàng)新精神探索適應國家審計未來使命和發(fā)展方向的體制模式。
（三）構建公共服務型績效審計，推動國家治理價值的實現。
一是探索構建公共服務型績效審計。基于國家治理視角，公共資金績效審計不能僅局限于傳統審計領域，還必須進行創(chuàng)新與重構。以維護國家安全為主要目標，結合國家審計的環(huán)境變遷，探索構建公共服務型績效審計。當前，要強化公共服務意識，樹立公共服務績效審計理念，強化人本理念，強化結果導向和績效評估理念，開展對政府責任履行情況和公共政策制定及執(zhí)行情況的評估，強化問責和問效機制建設，加大審計結果公開力度，促進政府由權威治理型向公共服務型轉變，推動民主法治理念和國家治理價值的實現。
二是順應公共資金績效審計環(huán)境的變化，密切關注政府預算管理、政府投資重大建設項目、環(huán)保資金、扶貧資金、社會保障、經濟責任、公共政策制定與執(zhí)行效果（如民眾幸福指數、健康指數、空氣指標、基尼系數、透明指數、社會滿意度等）、經濟社會發(fā)展水平等公共受托責任的履行情況。要進一步強化對政府公共受托責任履行情況及維護國家安全有序運行的監(jiān)督制約機制的再監(jiān)督，建立和完善有效的政府績效評價指標體系和審計信息披露機制，健全完善審計體制，不斷加大跟蹤審計力度，積極拓展國家審計的作用空間，促進實現公共資金績效審計的國家治理價值。
三是建立健全問責問效機制，加大問責問效力度。牢記及順應黨和政府重托，社會公眾的期待，建立健全對公共資金績效審計事項進行全面問責問效的法律規(guī)定，制定適用于監(jiān)督機構的專門的問責法律規(guī)范，加大公共資金績效審計問責力度，滿足社會公眾的知情權，推動建立健全我國問責機制和責任追究制度，完善國家審計信息披露力度和審計結果公告制度，加大審計結果公告力度，提升政府的公信力，確保公共權力在陽光下高效運行。
四是完善審計整改制度，加大審計整改力度。應適時創(chuàng)新和完善公共資金績效審計后續(xù)整改的督查督促方式，細化審計整改制度規(guī)定，明確相關責任主體的整改責任，嚴格約束整改時限和報告時間，加大審計整改公告力度，以細致完善的制度消除審計整改的瓶頸，確保公共資金績效審計整改到位。
（四）重塑公共資金績效審計理念，拓寬審計視野，提升國家治理效能。
公共資金績效審計應充分發(fā)揮國家審計作為國家治理“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，維護民主法治，推動落實“責任、透明、法治、廉潔”及公平正義等理念。維護國家安全，密切關注國家政治安全、經濟安全和文化安全并積極探尋解決對策，關注日益突出的如經濟下行壓力、金融風險、貿易爭端、信息安全、糧食安全、霧霾治理、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲備等矛盾和問題，積極提出化解策略并及時反饋相關部門。探索實施軍事機構審計的方式，進一步加強對境外投資、境外國有資產、國有企業(yè)的審計監(jiān)督，維護國家境外資產的安全完整，促進不斷完善國家治理，進而實現經濟社會健康、可持續(xù)發(fā)展。
（五）創(chuàng)新公共資金績效審計方式方法，重構審計法律體系，為國家治理提供及時的“預警”信息和“修復”服務
一是創(chuàng)新國家審計的作用方式，發(fā)揮“防火墻”的“抵御功能”，為經濟社會科學發(fā)展保駕護航。積極服務改善經濟社會發(fā)展系統的外在環(huán)境和運行質量，促進全面維護國家安全。
二是創(chuàng)新公共資金績效審計技術方法。充分利用現代信息和網絡技術，積極探索運用計算機審計技術手段，應逐步采取現場審計與網絡審計相結合的方式，實行動態(tài)跟蹤和過程監(jiān)督。積極探索實施實現網絡化、智能化、實時化、主動式的審計方式，開展網絡化動態(tài)監(jiān)督，實現審計手段的現代化，以提高公共資金績效審計的國家治理效能。
三是積極重構公共資金績效審計法律體系。適時修改完善《審計法》及其實施條例以及一系列制約國家審計作用空間和執(zhí)法手段的相關法律法規(guī)，建立完善適應網絡技術、知識經濟和經濟全球化的審計法律體系，拓展公共資金績效審計的國際視野，改革現行審計管理體制，擴大審計執(zhí)法權限，不斷完善公共資金績效審計的執(zhí)法手段，增強審計的獨立性和威懾力。
（六）創(chuàng)新審計管理和審計發(fā)展，促進公共資金績效審計和國家治理效能的全面提高
一是創(chuàng)新公共資金績效審計發(fā)展，促進審計的全面、均衡、協調、可持續(xù)發(fā)展。進一步深化財政審計、政府投資審計、涉農資金審計、金融風險管理審計，探索公共政策審計和政府責任審計，拓寬審計的范圍，延伸審計的觸角，不斷創(chuàng)新和完善公共資金績效審計的評價指標體系，創(chuàng)新評價模式和問責方式。加大對中西部地區(qū)審計機關在經費、信息技術裝備、人員培訓等方面的支持力度，加大東西部地區(qū)審計機關的對口支援和人員交流力度，消除公共資金績效審計發(fā)展的制約瓶頸，促進公共資金績效審計能力和水平的全面提升。
二是創(chuàng)新審計干部管理。積極探索啟動國家審計人員審銜制度，建立完善審計人員激勵機制，激發(fā)審計隊伍的活力。要以作風為基礎，能力為重點，業(yè)績?yōu)閷颍N煉作風，提振精神，培育和發(fā)展審計文化，營造積極向上的文化氛圍和精神追求，大力弘揚“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計核心價值觀，打造一支政治堅定、業(yè)務過硬、作風優(yōu)良、紀律嚴明的審計隊伍，促進審計隊伍整體素質的全面提升。
三是創(chuàng)新公共資金績效審計質量管理。積極拓寬公共資金績效審計的范圍和空間，逐步實行公共資金績效審計的全覆蓋。適時引入全面質量管理理念， 構建科學的審計質量管理體系，對公共資金績效審計工作實施全員、全過程、全方位的審計質量管理。健全審計質量管理，實行審計項目分級分類管理，強化公共資金績效審計項目質量的量化考核。四是加強公共資金績效審計的科學組織與管理，推進完善多專業(yè)融合、多視角分析、多方式組合的審計組織方式，強化審計現場管理，建立健全科學的考核激勵機制，加強人力資源整合、廉政建設和作風建設，全面提升審計隊伍的業(yè)務水平和信息化程度，增強服務國家治理的能力，促進公共資金績效審計和國家治理效能的全面提高。
四、結論
創(chuàng)新社會治理，意味著要創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等。社會治理創(chuàng)新是一個系統化全方位的創(chuàng)新。為此，多元主體、民主協商、合作共治、法治保障是完善科學的社會治理工作格局的新特征。在社會治理新語境背景下，“黨委領導、政府負責、社會協同、社會管理、公眾參與”的社會管理工作格局目標發(fā)展成了“黨委領導、政府主導、社會協同、社會管理、公眾參與、法治保障”的新格局目標。
社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，國家治理和社會治理體系的概念的提出給公眾參與社會治理賦予了更加重要的地位和政治意義。社會治理意味著公眾參與體系需要更快地完善，對現實中的公眾參與渠道和路徑提出了旺盛的需求，對制度化組織化的參與提出了現代政治意義的規(guī)范，對公眾參與的制度和途徑提出了迫切的期待。在社會治理工作格局中，公眾參與既是一種重要的維度，也是一個重要的環(huán)節(jié)。公眾參與社會治理是我國社會治理創(chuàng)新中主要的環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強的環(huán)節(jié)，因此成為一個需要格外關心的風險點和創(chuàng)新點。
我國公眾參與社會治理存在著多方面的問題，其中最為主要的有：一是公眾參與社會治理缺乏制度規(guī)范。社會現實中公眾參與社會事務管理缺乏足夠的法律支持，公眾很難獲得充分的參與社會治理的權限，實踐環(huán)節(jié)仍然缺乏實效性。二是公眾參與社會治理有效性不足。表現為公眾參與社會治理渠道不暢通；公眾參與程序不規(guī)范，不明確；公眾參與的代表遴選不科學；公眾參與代表的意見對決策過程的影響缺乏剛性制約，結果不透明。三是參與社會治理的公眾主體意識能力不足。一方面，多數公民對參與社會治理過程的權力和義務缺乏了解，同時對哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認識。另一方面，許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或對了解渠道認識不足。此外，現有的經濟條件限制了公眾參與能力的培養(yǎng)。四是公眾參與社會治理的組織化程度較低。社會組織發(fā)育不足，公民參與社會組織的程度有限，導致了制度化不足。五是公眾參與機制不健全導致非制度化參與。群眾往往會采取群體的“非制度性參與”，甚至選擇更為激烈的訴求方式。如“廈門 PX 事件”，就是通過市民“集體散步”表達抗議的方式，迫使政府改變了在廈門島內建化工廠的決策。
公眾參與社會治理，不是無組織、雜亂無章的，而是有序的參與。必要的制度通道和社會組織是公眾有序參與的必備條件。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔起社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權力的無限擴張，維護和實現公民的政治權益。主要途徑有：一是完善公眾參與社會治理的制度規(guī)范。二是培育公眾參與社會治理的意識能力。三是著力提升公眾參與社會治理的組織化水平。
責編/馬靜 美編/于珊
關鍵詞：社會治理；創(chuàng)新；思考；
中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-05-00-02
社會治理是一項龐大的、系統性工程，既是社會建設的重大任務，又是國家治理的重要內容。當前我國改革處于攻堅期和深水區(qū)，社會穩(wěn)定進入風險期，維護國家安全和社會穩(wěn)定的任務十分繁重艱巨，社會管理面臨新情況新問題，因此必須通過深化改革，實現從傳統社會管理向現代社會治理轉變。強調，創(chuàng)新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，推動管理重心下移，推動服務和管理力量向基層傾斜，實現從管理向治理轉變，激發(fā)基層活力，提升社區(qū)能力，形成群眾安居樂業(yè)、社會安定有序的良好局面。
一、社會管理與社會治理的概念差異
（一）社會管理的概念
什么是社會管理？狹義的概念是指，社會管理作為政府的一項職能，與政治管理、經濟管理相對，指的是政府對社會公共事務中除政治統治事務和經濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理，其所涉及的范圍一般也就是社會政策所作用的領域。
廣義的概念是指，政府和社會組織對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業(yè)和社會觀念等各個環(huán)節(jié)進行組織、協調、服務、監(jiān)督和控制的過程。它與狹義概念的區(qū)別主要在于，管理的主體除了政府，還包括社會組織。
（二）社會治理的概念
社會治理，是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。
指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”不管是社會管理，還是社會治理，都是為了維護和達成社會秩序，對公民社會領域的社會組織、社會事務和社會活動進行規(guī)范和協調等管理過程，是對政府領域的行政管理和市場領域的管理。社會治理是社會管理的發(fā)展，作為一種理念，二者之間在主體、過程、內容等方面還存在較大的區(qū)別。
二、創(chuàng)新社會治理的重要性
創(chuàng)新社會治理，是指依據現階段的基本國情，整合各方面的資源和經驗，順應社會、政治、經濟的發(fā)展規(guī)律，探索符合當地實際情況的科學的社會治理機制，對現有的不合理的治理理念和手段進行改革，形成一套新的相輔相成的高效系統，以促進治理目標的實現。社會治理創(chuàng)新的目的在于形成更為良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。黨的十八屆三中全會明確指出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并強調“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。因此，建立科學有效的社會治理體系對于全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，實現中華民族偉大復興具有重大指導意義。
三、新常態(tài)下社會治理存在的主要問題
我國的社會治理取得不少可喜成績，但與新形勢新任務的要求及人民群眾的新期盼相比，仍存在諸多問題。具體表現在以下幾個方面：
（一）社會問題多發(fā)突發(fā)倒逼社會治理創(chuàng)新
當前，我國社會問題主要體現在：醫(yī)療體制改革失敗、教育體制改革問題眾多、住房問題、國有企業(yè)私人化傾向、社會分配不公等等。如：拆遷自焚事件、醫(yī)患糾紛案例、仇富現象……這些多發(fā)問題、突發(fā)事件倒逼我們的社會治理必須要進行創(chuàng)新，否則不能適應社會發(fā)展的需要。
（二）社會流動性大
在推進的城鎮(zhèn)化進程中，使得農村勞動力大規(guī)模向城市流動，不斷增強的社會流動，對社會管理提出了新的更高要求。
（三）社會治理本身存在的主要問題
當前，我國社會治理雖然取得一些成績，但仍存在不少問題，主要體現在以下幾方面：1、觀念落后2、政府職能轉變不到位3、公眾參與治理的熱情不高。
四、創(chuàng)新社會治理的舉措
黨的十以來，同志從黨和國家發(fā)展全局的高度，圍繞創(chuàng)新社會治理，提出了一系列新觀點新思路新要求。這些新思想，與推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標相適應，是我們黨社會建設理論和實踐的新發(fā)展。
（一）解放思想，轉變觀念。解放思想不是脫離國情的異想天開，也不是閉門造車的主觀想象，更不是毫無章法的莽撞蠻干。解放思想的目的在于更好地實事求是，必須堅持一切從國情出發(fā)，從實際出發(fā)，從人民群眾的利益出發(fā)，既大膽探索又腳踏實地。加強社會治理建設，努力實現社會管理向社會治理轉變，要求執(zhí)政黨充分意識到：要實現國家和社會的有效治理，就要改變原有的政府為主導的治理結構，確立多元化治理結構，實現從政府本位向社會本位的轉變。摒棄政府控制、管理、統治社會的觀念，樹立政府引導、服務社會、政府與社會合作的治理觀念。
（二）以人為本，源頭治理。同志指出，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。他還指出，社會管理主要是對人的服務和管理，說到底是做群眾的工作。一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程。這些重要論述，闡明了社會治理的本質要義和改進社會治理方式的著力點。
推進社會治理體制創(chuàng)新，必須走群眾路線，堅持以人為本。以人為本是科學發(fā)展觀的本質和核心，也是社會治理必須堅持的根本原則。必須始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，把最廣大人民的根本利益實現好、維護好、發(fā)展好，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民。
當前，必須深入探究新時期新任務對群眾工作提出的新要求，積極探索改進群眾工作的新方法，把群眾工作貫穿于社會治理各方面、各環(huán)節(jié)，從源頭上化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。因此，推進社會治理創(chuàng)新，最根本的是保障和改善民生。同時，要把治理工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭疏導，建立健全暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障，真正把好源頭關。
（三）多方參與，形成合力。黨的十八屆三中全會指出，要堅持系統治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。同志強調，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局。這些部署安排和重要論述，反映了黨領導下多方參與、共同治理的理念，體現了社會治理的重要特點。
社會治理必須發(fā)揮政府在社會治理中的主導作用，轉變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進共同富裕。各級政府要切實履行職責，加快建設服務型政府。該管的事一定要管到位，不能推給市場、社會；該放的權一定要徹底放給市場、社會，不能職能錯位、越位、缺位。在社會治理上，既要充分發(fā)揮政府作用，也要充分發(fā)揮社會力量作用，充分調動政府和社會力量兩個積極性。
目前，我國正處于社會加速轉型期，社會組織存在著功能結構不合理、作用范圍有限、相關法律法規(guī)不完善等亟待解決的問題。社會組織發(fā)育不足，使社會整合尤其是弱勢群體和邊緣群體保護與整合變得困難，常此以往，不僅部分社會成員的邊緣化趨勢會加劇，而且整個社會也可能陷于無序狀態(tài)。因此，需要培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民的參與公共事務管理的公民權利，以促進公民社會的自我管理和自治。
社會治理的理念是“善治”。“善治”強調賦予公民更多機會和權利參與政府公共政策，通過溝通、協商使公共利益最大化。因此，政府要堅持科學民主決策，提高決策水平，必須建立和完善相應的體制和機制，問政于民，問計于民，問需于民，讓公眾參與社會公共政策的討論，保證民意能夠進入到公共政策中去。
（四）堅持民主，依法治理。民主和法治既是人類社會治理的基本途徑，又是推進社會治理發(fā)展的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向專制，而沒有法治的民主，則容易走向混亂。因而，我們只有堅持民主和法治，社會治理改革才會有效地規(guī)范社會秩序，積極促進社會和諧發(fā)展。
同志強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國。他還強調要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這些重要論述，強調了法治在社會治理中的重要作用，闡明了推進社會治理的實踐路徑和目標要求，指明了開展社會治理的方向。
當前，我國的制度和法律都比較完善，但是在制度和法律的執(zhí)行上、領導干部和公民尊法守法依法辦事的思想意識上都還存在不少問題，影響著國家和社會治理現代化的進程。依法治國是治理國家的基本方略，依法治理是現代社會治理的基本方式。推進依法治理，培育法治文化，增強以法治方式推進社會治理的思想自覺，進一步培育起全社會崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的堅定信仰，逐漸形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，用法治思維謀劃社會治理，用法治方式破解治理難題，使社會治理各項工作步入法治化軌道。
創(chuàng)新社會治理是一項復雜的綜合性工程，牽涉到方方面面，具有“牽一發(fā)而動全身”的特點。因此，創(chuàng)新社會治理必須堅持立足實際、循序漸進的原則，在借鑒國外先進經驗的同時，以我國現有公共事務管理和公共服務體制為基礎，立足于現有制度創(chuàng)新，進一步完善社會治理創(chuàng)新實踐的發(fā)展環(huán)境。創(chuàng)新社會治理只有起點，沒有終點，新形勢下我們要切實加強和改進社會治理工作，不斷提高社會治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，為實現中華民族偉大復興的中國夢作出應有貢獻！
參考文獻：
[論文摘要]電子治理是現代治理理論的一個新領域。政府電子治理作為一種治理理念，主要是運用信息化技術對政府管理進行不斷完善和創(chuàng)新，其基本目標是實現電子政務。電子政務作為未來政府管理的基礎平臺，必然會對政府職能轉變和行政體制改革和創(chuàng)新產生重要影響。通過電子政務推進政府改革和管理創(chuàng)新，是提升我國政府管理能力的有效途徑。
一、電子治理的內涵和意義
1．電子治理的概念厘清
電子治理(e—governance)與電子政府(e—government)內涵不同。電子政府強調的是應用電子技術，實現辦公自動化，主要目標是提高辦事效率，不突出體制和機制的變化。而電子治理是強調以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明、政府與公民互動、公共部門與私營部門合作等，它是一種不同于傳統管理體制和機制的新的治理模式。電子治理的發(fā)展將改變行政組織結構、行政方式和行政程序。行政組織將由傳統的相對封閉的科層制，逐步發(fā)展為透明的網絡狀結構，能及時為公民全面發(fā)展提供優(yōu)質、高效的服務。
電子治理與電子政務在對象、范圍方面都存在一定的差別。如果說電子政務是主要集中于政府、政府管理和政府服務范圍內的虛擬政府形式及其活動的話，那么，電子治理就是更廣泛地應用于政治、社會群體相互間關系領域的虛擬政治一社會結構及其相互關系方式了，這種結構在不同的情況、條件和應用中，會呈現不同的形式、具有不同的價值和功能。電子治理涉及到公眾如何影響政府、立法機關以及公共管理過程的一系列活動。而電子治理的基本目標就是實現電子政務。電子政務的發(fā)展對政府的運作方式帶來了深刻的影響。電子治理的本質是對政務流程的再造，即選用信息技術和其他相關技術，來構造更適合信息時代的政府結構和運行方式，它為實現政府職能轉變和管理方式的重大創(chuàng)新提供了巨大的技術支持。同時，實施電子治理也是通過創(chuàng)新的管理手段引起的管理方式的變革來改變久已習慣的政府管理環(huán)境，以引導我們逐步走向一個全新的政府管理境界。
2．發(fā)展電子治理的意義
(1)實施電子政務戰(zhàn)略是“執(zhí)政為民、勤政為民、廉政為民”的需要。電子政府是新事物、新趨勢，將現代信息技術應用于政府業(yè)務流程，重構一個電子化的政府是先進生產力應用于現代政府的體現；通過實施電子政府戰(zhàn)略推動中國五千年文明融入全球化浪潮是弘揚中華民族先進文化的體現；通過電子政府實現執(zhí)政為民、勤政為民、廉政為民是代表最廣大人民群眾根本利益的體現。黨的“十七大”報告提出了“大力推進信息化與工業(yè)化融合”，“推行電子政務”的戰(zhàn)略方針，以建設電子政府帶動政府管理體制改革的思路，為全面實現小康社會提供了有力保障。
(2)實施電子政務戰(zhàn)略是轉變政府職能的需要。發(fā)展電子政務不是信息技術在政務領域的簡單推廣和應用，不能簡單地將現有政務職能和業(yè)務流程電子化，它本質上是政府職能轉變的重大創(chuàng)新和改革。現代市場經濟要求在黨政分開和政企分開的框架下，建設現代政府體制，通過電子政府的建設，更好地為用戶服務，提高政府的監(jiān)管水平和工作效率，促進政府信息和決策的透明度，最終實現由管理型政府向服務型政府的轉變。
(3)實施電子政務戰(zhàn)略是整合政務信息資源的需要。經過近30年的政府信息化建設，我國政府部門建立了大量的網絡系統、業(yè)務系統、數據庫等，但這些系統絕大多數不能實現真正意義上的互聯互通。網絡利用率低，數據共享率低，已成為信息化發(fā)展的“瓶頸”。因此，在國家電子政府建設規(guī)劃統一指導下，在建立統一標準和統一平臺的基礎上，整合已有網絡資源、業(yè)務系統和信息資源，促進各業(yè)務系統的互聯互通和信息共享，是國民經濟和社會信息化健康發(fā)展的關鍵所在。
二、電子治理對政府管理創(chuàng)新的推動作用
(一)有利于建立服務型政府
服務型政府應具有的特征：(1)公民可以很方便地獲取各種信息而不用耗費太多精力；(2)公民在某一政府機關辦事，不需太多花費時間而可以得到答案或辦事結果；公民應獲得政府機關全程服務；(3)公民無需進入政府機關，即可得到各種服務等。未來政府服務將朝“單一窗口”、“跨機關”、“24小時”、“自助式”服務的方向發(fā)展。而電子政府的發(fā)展，為轉變政府管理觀念、建立服務型政府提供了全新的途徑。電子政府要求政府創(chuàng)新其服務的方式，使政府服務更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平，具有更高的附加值。在電子政府時代，政府管理的各項公共服務通過網絡進行，人們只要打開聯網的電腦，就可以在網上找到自己所需要的服務種類和服務方式；在網上，可以了解政府及各部門的組成、職責、提供的服務項目和地點等基本情況；可以閱覽政府許可的各種電子公文和電子資料庫；可以查閱各種電子法規(guī)和電子新聞；進行稅務處理、福利支付、電子郵件、電子保健、戶籍管理、政府采購和招標；隨時了解政府對某項管理或服務的計劃及其實施的進展情況；可以參加各式各樣的討論，各專門網站可以滿足你的特殊需要；了解政府掌握的宏觀經濟數據、專家分析和經濟預測等信息；可以詢問天氣預報、郵政編碼、電話號碼、列車和飛機的時刻表等生活問題；遇到困難時，可以利用網絡得到免費的咨詢和服務。總之，人們在網絡上可以找到自己所需要的任何社會信息、生活信息、服務信息，可以縮小地域差別、城鄉(xiāng)差別。電子政府的特質就在于它是服務型政府，其實質目的是服務公眾，方便公眾。l3電子政府的創(chuàng)建使管理型政府轉變?yōu)榉招驼蔀楸厝弧?/p>
目前，美國的政府網站，在首頁頭版位置設有網上服務欄目，用于為民眾提供各種信息查詢、申請、交費、注冊、申請許可等服務。例如，洛杉磯市政府將地理信息系統用于為市民提供環(huán)境信息查詢，市民只需鍵人自己的基廷地址，即可在地圖上清楚地了解到周圍政府部門、醫(yī)院、學校等與市民生活相關的各種公共服務機構的信息。由于這些欄目充分發(fā)揮了網絡的優(yōu)勢，將分屬政府各部門的業(yè)務集中在一起，并于相應的網上支付系統配套使用，因而具有了“單一窗口”、“一站式”、“24小時”、“自助式”等特點，體現了電子政府的發(fā)展方向，極大地方便了民眾辦事。
(二)有利于擴大公民民主參與
治理的實質就是政府、企業(yè)、私人、第三部門及其他社會主體共同參與社會公共事務的處理。與傳統的電子政府從屬于政務系統，政務系統則從屬于政治系統。電子政府處于民主發(fā)展潮流和公共行政走向的背景下，它們相互聯系。當代世界民主發(fā)展的走向，一方面表現為民主的全球化擴張民主參與在信息時代獲取了新的手段。現代信息技術尤其是互聯網的發(fā)展，突破了地域制約的瓶頸，提供了便捷和廉價的工具。傳統治理模式的一個突出表現就是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。缺乏政府與社會和公民之間的互動和合作。而當今政府治理的目標是要達到善治，善治就是國家權力回歸社會。善治的過程就是還政于民的過程。信息技術更強調新型政府與公民的合作關系。公民在政治參與中表達自己的思想、意圖和價值取向，從而影響政府政治決策和行為的活動。首先，電子政府為政治參與提供了良好的環(huán)境。傳統政府掌握著最大量的公共信息資源，處于絕對強勢地位。傳統政府的運作和決策過程很大程度上對普通公民保密，進行“暗箱操作”，這源于信息的不對稱。信息網絡的建立大大推動了信息的產生、提供、獲取和處理的能力和速度。同時也減少了信息的失真性。從而可以使公眾隨時掌握政府信息，有利于避免因信息不對稱造成的判斷非理性行為。其次，電子政府技術為公民公共參與提供了便捷渠道。傳統的公共參與方式受到多方面的限制，往往制約了公民的參與積極性，而通過政府上網尤其是電子社區(qū)的建立，使得政府與公民之間通過各種電子渠道和網絡平臺連接起來，極大地方便了公民對政府決策過程的參與。同時，這種互動性的網絡技術增強了公共參與的實效性。
三、電子治理視角下政府管理創(chuàng)新的途徑
實現電子治理過程中政府管理創(chuàng)新的方向很大程度上是由信息網絡的本質特征所決定的。信息網絡的基本特征可以概括為智能化、聯結性和超時空等。信息網絡技術是擴展人類信息器官的技術，極大地方便了人們對信息資源的采取和利用。信息網絡把不同的主體、不同的地域聯結成一個整體，產生網絡聚合和擴散的雙向作用，使信息的溝通方式、資源的配置途徑發(fā)生巨大的變化。信息網絡可以消除時間和空間的距離，信息資源能夠在同一時間傳輸到世界各地。這些本質特征決定了基于信息網絡的電子政務的各種社會效應和政府管理的創(chuàng)新和發(fā)展方向。
1．開放公開條件與服務型管理。管理社會公共事務，為公眾和社會提供服務，是政府的重要職能之一。隨著信息化的發(fā)展和時代的變革，服務職能將成為政府的主要職能，電子治理的實施將為政府提高為公眾服務的能力提供有力的手段。我國電子政務建設不是簡單地將政府電子化和網絡化，而是不斷適應改革開放對政務工作的要求，以需求為導向，增強政府工作的科學性、協調性和民主性，全面提高依法行政能力，使政府由一個多層次、多部門的“管理型政府”，向一個智能化、高效、公開、透明、低成本運行的“服務型政府”轉變。這是信息社會企業(yè)和社會公眾對政府提出的新要求，因此，實行電子政務是現階段政府改革的必然選擇。
[關鍵詞]跨界社會問題；碎片化；城市治理；整體性治理
[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0061-05
一、跨界社會問題的涌現：城市社會治理面臨的新挑戰(zhàn)
隨著我國經濟與社會的急劇轉型，社會問題自身的屬性和治理過程都表現出明顯的跨邊界性，各種城市社會問題相互交疊，對原有的城市治理模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。跨邊界社會問題都不是僅靠單個部門或某一級政府就能輕易解決的。本文將具有跨行政區(qū)、跨部門、跨層級治理等特征的社會問題定義為跨界社會問題。從治理的角度而言，跨界社會問題具有四個方面的意蘊：
（一）地理空間維度：跨行政區(qū)邊界。我國地方政府在特定的行政區(qū)劃范圍內通過行使職權，對政治、經濟和社會等公共事務實行分層和分區(qū)域管理，每個地方政府的權力和職能都有著嚴格的邊界。但是，在社會要素的快速流動和社會問題擴張的交互作用下，諸如環(huán)境污染、流動犯罪和傳染病等典型的社會問題開始不斷擴大其空間范圍，并跨越原有的行政區(qū)域邊界。這類跨行政區(qū)社會問題的范圍大到涉及幾個省，小到幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，甚至是幾個社區(qū)或村委會。面對跨行政區(qū)域的社會問題，某個行政區(qū)域內的地方政府已經難以僅僅依靠采取單方面的行動來實現有效治理。我國地方政府在行政管理中以利益為中心，片面強調行政區(qū)劃和管轄范圍，以至畫地為牢、以鄰為壑的管理思維與城市跨界社會問題之間形成了巨大的緊張關系。
（二）橫向結構維度：行政部門邊界。傳統的官僚制以專業(yè)分工、等級制和非人格化為特征，并日益發(fā)展成為支配公共行政的普遍組織形式。這種專業(yè)化分工的管理模式強調以職能為中心設置政府部門，在一個部門、一個崗位只需重復一種工作的情況下，無疑能夠提高行政效率。但是，現代社會的復雜性程度越來越高，社會問題的界定、診斷和治理都將超出特定部門的權力和職能范圍。傳統的官僚制在帶來效率的同時，也造成了地方行政管理的“碎片化”問題，在我國則具體表現為部門利益導向、各自為政、多頭管理、職責交叉重疊和推諉扯皮等現象。面對跨部門邊界的社會問題，各行政部門在現實中經常出現“好事搶著管”、“難事不愿管、沒人管”的尷尬局面。“碎片化”的地方行政管理已經難以有效應對大量跨部門邊界的社會問題，成為我國地方行政管理中的一個普遍的難題。
（三）縱向結構維度：跨行政層級邊界。以科層制為主要特征的行政管理表現出對權威和信息縱向流動的高度依賴。在科層制結構中，不同層級的政府主要依賴信息的層級控制進行公共事務的管理，即信息的傳播需自上而下層層下達和自下而上逐級匯報。但是，近年來信息技術的發(fā)展日新月異，特別是在移動互聯網時代，信息由“點到點”的傳播方式逐步演變?yōu)椤包c到面”的裂變式傳播方式。不同層級政府間的信息傳播也已經從層級控制轉向實時共享，任何個體、組織或政府都難以對信息進行壟斷。傳統的科層制管理模式缺乏靈活性和即時性，在治理跨行政層級的社會問題時顯得僵硬呆板。
（四）公共治理維度：跨政府、市場和社會組織邊界的共同治理。跨界社會問題的治理已經超越了政府部門的任務范圍，單從政府角度來治理社會問題往往陷入“治亂循環(huán)”的困境。跨界社會問題的治理要求實現公共利益最大化，它的一個顯著特征表現為政府、企業(yè)、社會組織和公民個體之間的合作治理。在現代社會，政府、企業(yè)和社會組織等作為公共治理主體將跨越各種壁壘和邊界，按照信任、溝通、合作的原則，構建政府―企業(yè)―社會之間的公私合作伙伴關系，讓社會組織和企業(yè)等組織充分參與公共服務的供給和社會管理過程，整合政府、社會、市場三方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，努力實現經濟增長、政治民主、社會發(fā)育的多贏式治理目標。[1]
二、整體性治理：對跨界社會問題治理的一種理論回應
針對社會問題跨邊界性和行政管理碎片化之間持續(xù)增強的緊張關系，公共管理的研究進行了理論回應，并在各國的實踐中進行了多維度的創(chuàng)新，形成了以下三種主要的解決路徑：一是信息技術的路徑。世界各國，特別是發(fā)達國家于20世紀90年代開始通過在政府部門運用互聯網技術，全面推動和實施跨部門、跨機構的信息共享與電子政府工程。二是組織結構的路徑。在充分尊重不同部門各自分工與專業(yè)化的基礎上，圍繞共同面臨的問題，以共同目標為紐帶，建立健全由相關職能部門聯合組成的“部際聯席會議”或者進行大部制改革。三是管理過程的路徑。公共政策的執(zhí)行與目標的實現既不能依靠各自分立的政府職能部門，也不能依賴設立新的“超級部門”，而是要在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作，典型代表有“無縫隙政府”和協同治理等。
問題在于，以上各種改革路徑雖然都在某個側面為解決行政管理的“碎片化”問題提供了具有啟發(fā)意義思路：但是，任何單一的行政改革路徑都難以從根本上解決這一問題，這迫切需要一種整合性的理論來提出系統性的解決方案。整體性治理作為一種問題的解決方式，它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化問題”的戰(zhàn)略性回應。本世紀以來，為有效應對政府管理中的部門主義、視野狹隘和各自為政等問題，從而提升政府的跨部門合作能力和政府績效，滿足多方位、多元化的社會需求，西方國家的政府改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構向有效的“跨界”合作和推進整體政府改革的轉變。[2]
整體性治理致力于解決傳統官僚模式中的部門分立和碎片化問題，對跨界社會問題的治理具有十分重要的理論意義和應用價值。其一，整體性治理為跨界社會問題提供了整體主義的思維方式。希克斯則認為，整體性治理作為一種解決方式，它針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況。[3]整體性治理”是一種整體主義的思維方式，這思維方式注重各部分之間的連結方式或結合方式，以及在這種結合方式中產生的新的現象、新的屬性，它是社會科學研究中一個行之有效、并被廣泛應用的傳統方法。其二，整體性治理為跨界社會問題提供了更加有效的治理工具。整體性治理理論強調通過政府內部的組織、流程、技術和機制等方面的創(chuàng)新，建立部門間的有效溝通和協調，達成組織之間的合作共治。其三，整體性治理為跨界社會問題提供了新的治理模式。整體性治理強調不同部門之間的協同，建立跨部門、跨層級組織的一體化的信息平臺，通過實現“一站式”的平臺，為公民提供跨越邊界的整體。[4]
圖2 城市跨界社會問題治理流程
資料來源：作者根據實地調研獲取的資料繪制。
5.定期會診問題：跨界社會問題整體性治理的信息研判。長寧區(qū)社會管理聯動中心組建情況信息分析研判平臺，每月會同區(qū)維穩(wěn)辦，將涉及社會穩(wěn)定、城市運行安全、城區(qū)市容管理、市民需求反映等方面情況實現全方位采集、全時空匯集，形成了社會問題和信息的“月度分析、專項研判、動態(tài)預測”的分析研判和會診機制，從中梳理出各階段、各時期城市管理中市民反映最多和民生服務中市民最需要解決的問題。社會管理聯動中心還圍繞政府的中心工作，把對社會問題的分析研判融入到政府工作的推進中，在復雜地區(qū)整治、民生需求服務保障、公共服務體系建設等方面提供準確的信息，發(fā)揮社會管理聯動中心的輔助決策和參謀作用。
6.暢通參與渠道：跨界社會問題整體性治理中的政社合作。發(fā)揮公眾參與社會管理的作用是跨界社會問題整體性治理的有效措施，也是拓展信息渠道，廣泛延伸管理觸角，更有力地加強城市管理和公共安全的基本要求。一是組建社會管理議事員隊伍。長寧區(qū)動員和引導人大代表、政協委員、居委干部、地區(qū)居民、企事業(yè)職員和熱心參與社會管理的志愿者等加入到開展收集反映市民呼聲、監(jiān)督評價處置情況、查找管理建議、跟蹤督促隱患整改等社會管理的工作中。二是建立健全公眾參與社會管理工作獎勵辦法。長寧區(qū)制定了《鼓勵市民參與社會管理獎勵的暫行辦法》，明確參與范圍、參與主體、獎勵程序、評獎要求等內容，提高公眾參與社會管理的積極性。三是開發(fā)試用社會管理互動智能模塊。按照更加有利于市民參與社會管理，更加便捷地建立政社渠道的要求，社會管理聯動中心會同研發(fā)公司，開發(fā)互動智能模塊，讓市民便捷地從網絡下載軟件，建立起互通渠道。
（三）對上海市長寧區(qū)社會管理大聯動模式的評價
與傳統的社會管理方式相比，長寧區(qū)的社會管理聯動模式是一種制度上的創(chuàng)新，也是城市網格化管理在技術上的升級、功能上的拓展和管理領域的延伸。它的特點在于在不打破原有管理體制的基礎上通過組織結構創(chuàng)新、功能整合和流程再造，從而實現對城市跨界社會問題的整體性治理。在實際運行中，長寧區(qū)社會管理大聯動模式在跨界社會問題的治理中發(fā)揮了積極的作用，具體表現在：一是實現了對疑難事項處置由“按職處置”向“指定處置”的轉變。針對公眾需求事項涉及多個部門和職能邊界模糊的情況，長寧區(qū)遵循市民利益為重的原則，采取了“指定誰、誰處置”的方式，減少了因部門職責交叉、職能重疊而出現的推諉扯皮情況。二是實現了社會管理方式由“應急處置”向“常態(tài)管理”的轉變。長寧區(qū)改變了以前社會管理具體事項應急運動式的處置模式，把聯動處置作為社會管理的工作機制固化下來，以常態(tài)化的工作格局促進社會管理的規(guī)范化。三是實現了社會服務管理由“粗放型”向“精細化”的轉變。社會管理聯動中心的平臺全面整合區(qū)、街鎮(zhèn)、網格和部門的各類服務管理資源，形成以網格為基礎，以街鎮(zhèn)為單位，以部門為依托的工作格局，建立發(fā)現、立案、派遣、處置、核查、結案的閉環(huán)式工作流程。社會管理聯動中心在處置事件中遵守工作規(guī)范，對聯動處置形成了嚴格的評價標準，并納入到對部門的績效考核，有力地推進了社會管理的精細化和標準化。
作為一種新型的社會管理模式和手段，長寧區(qū)社會管理聯動模式也有許多需要進一步改進的地方。尤其是地方行政管理體制沒有發(fā)生根本性變化的前提下，新的社會管理模式不可避免地會與原有體制不銜接，在新技術及新管理手段的應用上也會存在一些技術障礙與認識問題。例如，在社會問題的發(fā)現層面，社會管理大聯動模式主要存在市民訴求受理渠道多、受理面廣，各部門的信息系統尚未完全歸并和打通，條塊信息匯集不暢，基層多頭接受派單和指令等問題；在社會問題的處置層面，社會管理大聯動模式中的綜合類事件的處置效能不高，主動發(fā)現問題的效率和能力還有待提高；在社會管理大聯動的體系層面，區(qū)和街道兩級聯動平臺關系尚未理順，網格內資源整合和利用的效果不明顯。
（四）長寧區(qū)社會管理大聯動模式的展望：基于智慧城市的跨界社會問題整體性治理
長寧區(qū)政府于2001年提出“數字長寧”的發(fā)展戰(zhàn)略，又在“十二五”規(guī)劃中更明確地提出建設“智慧高地”的設想。在智慧城市建設的背景下，長寧區(qū)社會管理聯動中心的整體性治理還有更大的提升和發(fā)展空間。一是針對目前社會管理聯動工作系統不通、接口不連、信息不暢等問題，長寧區(qū)可在現有系統平臺的基礎上，建立以“三個實有”數據庫（實有人口、實有房屋和實有單位）為基礎，依托社會管理聯動工作，整合視頻監(jiān)控系統、GIS地理信息系統、視頻對講系統、移動通訊系統等網絡資源，建立集發(fā)現、受理、派單、管理、統計、監(jiān)督等功能為一體，覆蓋社會管理各個環(huán)節(jié)的智能化的城市綜合管理信息系統。二是在社會管理聯動系統建設、平臺升級的基礎上，進一步統一數據標準、統一維護要求、統一信息格式，建立健全聯動單位必須統一遵守的社會管理聯動信息管理工作機制，形成“信息共享、系統共管、誠信共建”的管理格局。三是針對當前政府臨管存在多頭監(jiān)管、監(jiān)管職能交叉、條塊分割、溝通不暢等情況。長寧區(qū)可依托“三個實有”數據庫和社會管理聯動平臺，將食品安全監(jiān)管、城市運行安全監(jiān)管、企業(yè)日常管理監(jiān)管等納動平臺之中，對企業(yè)單位日常經營、生產、管理過程中依法進行檢查、監(jiān)管、處罰等情況進行匯集，使多部門監(jiān)管、多方位記錄、多渠道反映匯集于一個系統之內，建立社會誠信體系建設的基礎數據，形成政府監(jiān)管的信息綜合積累，提升監(jiān)管的有效性、針對性。
四、結語
本文運用整體性治理理論對長寧區(qū)社會管理聯動中心的改革實踐作了初步的理論分析和評價，可以發(fā)現跨界社會問題的整體性治理涉及體制、機制和技術等多個層面，是一項極其復雜的系統工程。因此，健全部門間、層級政府間和社會主體間的協調配合機制，實現跨界社會問題的整體性治理模式需要戰(zhàn)略層面的系統規(guī)劃和頂層設計。長寧區(qū)社會管理聯動中心的改革創(chuàng)新帶給我們的啟示意義在于：它對治理過程的優(yōu)化是在未對現有的行政體制進行大規(guī)模手術的基礎上實現的，這也避免了改革的阻力，這是一種系統內的技術整合和流程再造。但值得關注的是，隨著長寧區(qū)社會管理聯動中心實踐的深入推進，它也必將遇到原有體制內政府部門利益化沖動和部門間合作文化缺失的阻力，這將影響社會管理聯動中心整體性治理的長期效果。
作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點區(qū)之一，長寧區(qū)擔負著成果推廣和經驗擴散的責任，長寧區(qū)社會管理聯動中心需要在以下三個方面作出改進：首先是加強頂層設計。在長寧區(qū)區(qū)級層面，不僅區(qū)委、區(qū)政府要對社會管理聯動的改革進行常態(tài)化的溝通和協調，以使各個部門能步調一致，而且也要形成區(qū)和上海市政府之間的溝通協調機制，在更高層面達到條和塊的協調以及部門間信息技術標準的統一。其次是構建合作文化。在長寧區(qū)社會管理大聯動的運作過程中，共同價值觀、參與、信任與團隊合作文化的培養(yǎng)和塑造仍然是一項十分重要任務。再次是提升干部的素質和能力。地方干部要有更加包容的心態(tài)和開放的思維，不斷提升運用新媒體吸納和整合民意的能力，這些都是地方干部在實現城市跨界社會問題的整體性治理中必備的素質和能力。
[參考文獻]
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The Holistic Governance on Cross - border Urban Issues in China：
A Case Study of Social Management Coordination Center in Changning District of Shanghai
Jiang Junjie
[Abstract] With the rapid movement of information and population， the cross-border social issues are springing up constantly， and beginning to break through the boundaries of different organizations in local government. It is increasingly difficult f'or the traditional bureaucratic system to adapt to this new situation because of the rigidity and fragmentation of the public administration model. The theory of holistic governance responds to the tension between cross-border urban issues and the fragmentation of public administration， and provides a new model of governance， which has a significant value for the application in local government. This paper takes the Social Management Coordination Center of Changning District in Shanghai as a case and uses the theory of holistic governance to explore the model and path of how to address the cross-border urban issues， and also evaluates the Changning model at the end.
公司治理理論最初建立在公司的傳統法律模型之上，強調股東權利。這種理論被稱為股東中心理論(Shareholder-focusedTheory)(也稱為“股東優(yōu)先理論”(ShareholderPrimacy)或“股東控制理論”(ShareholderSovereignty)。隨著理論研究及公司實踐的發(fā)展，公司治理理論出現了突破和擴展的趨勢，產生了一種新的觀點，認為公司治理的中心應加以擴展，而不僅僅限于股東；所有利益相關者(Stakeholder)都應擁有明確的公司控制權和收益權。公司治理模型的發(fā)展，無論在理論還是實踐方面都具有重要的研究意義。
一、公司治理的利益相關者模型
利益相關者是指與企業(yè)生產經營行為和后果具有利害關系的群體或個人。對企業(yè)而言，其利益相關者一般可以分為三類：資本市場利益相關者(股東和公司資本的主要供應者)，產品市場利益相關者(公司主要顧客、供應商、當地社團和工會)，以及組織中的利益相關者(所有公司員工，包括管理人員和一般員工)。每個利益相關者群體都希望組織在制訂戰(zhàn)略決策時能給他們提供優(yōu)先考慮，以便實現他們的目標，但這些權益主體的相關利益及所關心的焦點問題存在很大的差別，且往往互有矛盾。公司不得不根據對利益相關者的依賴程度作出權衡，優(yōu)先考慮某類利益相關者。“股東優(yōu)先”的治理模式正是因此而產生的。
然而，隨著人們對企業(yè)行為社會效應的關注，利益相關者理論被提了出來，要求在公司治理過程中兼顧各類利益相關者。
為使社會期望與企業(yè)行為達成一致，最直接的方式是通過政府管制或社會調控。但這種方式的效果是不令人滿意的，一方面因為管制成本過高，另一方面也因為管制的可行性或效果有限。出現后一情況的一個重要原因是，對企業(yè)的社會效應的考核和評價體系尚未完善。傳統的評價方式如利潤的現值評價，由于無法計算企業(yè)導致的社會成本增加，包括對人們健康和財產的損害、對公司的調查研究和費用等，已越來越不可靠。此外，由于股票市場受多種因素影響，有的只是反映了經濟和市場的短期模式和一般水平，或者受到人為操縱，而不能真實地反映公司本身的績效，因而通過股票市場同樣無法作出充分評價。
鑒于社會管制方法的失效，人們提出將政府管制或社會調控內生于企業(yè)治理結構中，以內部調控替代外部調控。其方法是采用一定的組織制度設計方式逐步向企業(yè)內部滲透，這種組織制度方式就是重組企業(yè)的治理結構。
二、利益相關者模型與股東中心模型的比較
與傳統的股東中心模型比較，利益相關者治理模型在各方面發(fā)生了變化，表現在：
(一)所有者的定位
股東中心理論認為，無論從收益上還是從對公司的控制上，公司剩余索取權的所有者非股東莫屬。利益相關者理論則認為公司的所有者不僅僅是出資人，而是所有利益相關者，包括股東、管理層、職工、債權人、供應商、顧客、消費者、政府等。
(二)治理的目標
從公司治理理論的淵源看，問題是公司治理所要解決的一個核心，因此，在股東中心理論看來，公司治理的主要目標是監(jiān)督和制衡經營者，實現股東的資產收益最大化。利益相關者理論則認為，在公司營運過程中，不僅會出現經營者敗德行為，而且也會出現股東濫用有限責任、從而損害其他利益相關者利益的道德風險，如過度操縱、出資不足、欺騙等行為，公司治理的目標是滿足多方利益相關者的不同需求，關注公司經營所造成的社會和政治影響。
(三)決策模式
在股東中心模型下，公司決策主要由所有者和經理作出，其他人的作用相當被動。而利益相關者模型中，公司決策是由多個利益相關者合力參與、共同形成的。
(四)思維邏輯
股東中心理論的推導很簡單：股東必然爭取股東價值最大化，在良好的規(guī)制環(huán)境下，通過“看不見的手”的作用，滿足其他索取權的利益，從而使社會效率最大化。利益相關者理論則是通過直接考慮相關者的利益，從而達到社會效率的最大化。
(五)對企業(yè)績效評價方式的影響
與股東中心模型相對應的是基于財務指標的評價方法；而利益相關者模型顯然要求從更廣泛的角度進行評價，不僅包括財務績效等經濟指標(針對股東)，還包括社會責任指標(針對其他利益相關者)，與此相配合，評價方法也由靜態(tài)到動態(tài)，由短期到長期，由定量或定性到定性定量結合，由主觀或客觀到主客觀結合，等等。
以上看來，兩種模型之間存在的區(qū)別是非常明顯的。理論上，利益相關者模型似乎存在更多的優(yōu)越之處，但如前所述，股東和其他利益相關者之間的利益，從短期來看，并不具備一致性，甚至存在明顯的沖突。盡管從長期來看，兩者間能夠達成一致，但我們生活的世界更直接地受到一系列短期績效的影響，而財務分析家、機構投資者的行為更加強了這種對短期績效的壓力。這就對利益相關者治理模式的可行性和效果提出了質疑。
三、利益相關者模型評價：支持論與反對論
(一)支持論
1．理論依據：系統的內在平衡性該理論的倡導者和支持者，其支持觀在一些角度存在不同：
(1)合法性、權威和責任的平衡。RobertsA．C．Monks和NellMinow認為，民主社會中公司享有巨大權利，實踐中，公司對政府產生的影響已至少同政府對企業(yè)的影響一樣大。具有政治言論權的公司“市民”，對影響它的法律已產生強有力的影響，比如，它可以說服政府，通過立法設置競爭壁壘或減輕負債，幫助他們應付自由競爭。但在享受權利的同時，必須符合社會整體利益，承擔社會責任，否則就失去合法性和可信任性。因此，公司在“合法性、權威和責任”之間必須達成平衡。
(2)制度系統的內在平衡。新制度經濟學認為，制度安排的特征和方式要受到制度環(huán)境的作用和影響。公司治理屬于一種制度安排，它同樣要受到歷史文化、法律規(guī)章等制度環(huán)境的影響。制度因素(包括法律環(huán)境、產業(yè)規(guī)則等)對利益相關者在董事會中的地位具有重要影響。因為，正如Powell(1991)指出，制度模式影響了什么是合法的行為，道德合法性與一套寬泛的、社會的、標準化的判斷和價值觀緊密聯系，這些判斷和價值觀能增進道德合法性，并推動社會福利。這樣，隨著社會環(huán)境對道德合法性的關注，組織需要考慮利益相關者的地位，以提高其對社會道德標準的認同。
(3)組織(企業(yè))系統的互動和開放式網絡。以RussellAckoff(1974)為首的系統理論研究者探討了利益相關者分析。Ackoff是把利益相關者的概念放到組織系統內部來加以論述的，他認為將利益相關者置入組織系統內部，來對組織結構進行重新設計安排，可以形成一個利益相關者的互動和開放網絡，從而有助于解決社會問題。以上幾種，雖然在著眼點上存在差別，但其理論實質是相同的，都是將組織置于一個更大、更為開放的系統中來考慮問題，從而對企業(yè)行為有了新的要求。
2．實踐依據：社會經濟環(huán)境的發(fā)展與變革傳統的股東至上模式是因為股東提供了公司所需的資本，它遵循著這樣的觀點：由于股東擁有公司的產權，因而有權要求通過運用這個產權使其利益增值。但利益相關者模式的支持者指出，社會正在從工業(yè)社會發(fā)展到“知識社會”，經濟正在從“規(guī)范有型且在生產工具和消費之間有縫隙的東西的生產”轉向“一個全球性的經濟，其核心經濟活動是提供使生產者和消費者更為融合的知識服務”，首要的資本由物質資本轉向人力資本，即從“你所擁有的”轉向“你所懂得的”(RichardCrawford)。事實上，30年來在人力資本上的總投資已超過物質資本，員工地位和利益必須受到更多的關注。
在當前的改革浪潮中，俄羅斯等國私有化的失敗，從反面提供了證據。簡單地將所謂的“私有權”轉移給私人所有者，其他利益相關者被拋棄在資源重新配置之外，自然會采取不合作態(tài)度，如地方官員的掠奪、雇員的消極怠工行為。在中國，經營者腐敗的事件目前屢有發(fā)生。實際上，他們的合作是公司在新環(huán)境中進行重組所不可或缺的。與此相應，股東只是擁有剩余索取權和收入權，對引導公司重建有效機制并沒有起到應有的作用。因此，私有化在改革中只起到一部分產權的作用，并不能替代利益相關者模型所起的作用。
此外，支持觀認為，由于轉軌時期信譽機制和法規(guī)的強制力量都很脆弱，阻礙市場經濟的正常運行，為此，應盡量保留現存的社會資本，并著手建立新的社會資本，建立廣泛認同的社會契約，而不是向個別人轉移巨額財富。否則，社會資本就會遭到破壞。因此，對于轉軌經濟國家，利益相關者模式尤其適用。
總的來說，利益相關者模式的依據比較充分，其理論思路也與經濟發(fā)展的全球化不謀而合，順應了經濟和市場環(huán)境變化的趨勢，但經過近幾十年的孕育、討論，總體上進展甚微。看來，該模式存在著一些固有的缺陷。對此，一些反對者對該模式的不足和缺陷作了討論。
(二)反對論：模式的不足與缺陷
利益相關者模式的反對者認為，該模式在理論上存在固有的缺陷，實施條件也尚未具備或完善。
1．理論缺陷如前所述，傳統的企業(yè)理論假設企業(yè)生產經營目標是一元的，即實現經濟利潤最大化，而利益相關者模式將企業(yè)的生產經營目標定義為多元的，其中既有社會性的、政治性的，也有經濟性的。這樣的企業(yè)實際上是一個政治經濟目標合一的組織，帶有很強的公益色彩，其結果必然引起企業(yè)經營效率的損失。
這樣便會導致一個兩難困境：任由企業(yè)追求利潤最大化，會對社會造成負外部性，從而提高社會成本、造成社會福利損失；采用各類管制手段，包括通過外部調控方式和如上利益相關者的內嵌方式，雖能部分地解決市場失效或降低企業(yè)活動的負外部性，但會造成經濟效率的損失，尤其是后一種方式，經濟效率的損失仍然不可估計。
2．實踐應用中的問題利益相關者模式的反對者認為，該模式涵蓋的權益主體過于寬泛，不便于實際操作。比如產品市場的利益相關者，雖與企業(yè)之間利害相關，但因其數目眾多，很難組織起來采取有效行動。因此，與其通過這種“內嵌”方式，不如還是通過國家或司法干預方式來維護其合法權益、或是通過“看不見的手”的作用，成本更低一些。利益相關者模式在理論上無疑是富有新意的，但就目前而言，其有效性尚缺乏實踐的檢驗和相應的實證研究的支持。而且，調查表明，企業(yè)圓桌會議和經營者階層對該模式普遍持反對態(tài)度。
〔關鍵詞〕社區(qū)；治理；現代化；服務型政府；合作
〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、問題的提出
黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標。“國家治理現代化”成為一個重要的時代命題和歷史任務。作為一個總體性范疇，“國家治理現代化”必然包含著政府治理體系和治理能力的現代化。在形式上，政府治理體系和治理能力的現代化包含三個基本要素：首先是組織要素，其涉及到政府內部權力與資源的配置；其次是職能要素，其涉及到政府與其他權力主體和社會權利主體的權力與功能配置；再次是環(huán)境要素，其涉及到政府與各類社會行動者的情境關系。在動態(tài)互構的過程中，這三個要素并不能被嚴格地區(qū)分與線性地構序。但就政府的合法性基礎而言，回應社會環(huán)境、解決社會問題總是政府治理現代化的邏輯前提，政府的職能與組織都要圍繞著這個邏輯前提進行重組。
社區(qū)是社會的重要基礎和構成部分，我們同樣也可以通過它來透視政府治理現代化。不過就“社區(qū)治理現代化中服務型政府的理念模式”這一問題而言，其具有一定的歷史特殊性。20世紀70年代以來，全球范圍內的政府改革，雖然形態(tài)各異，但卻有一個共同的主題，即重新調整政府與社會的關系。20世紀70年代以前，不論是中國的全能型政府，還是歐美的干預型政府，都具政府吸納社會職能，進而控制社會的特點。但是隨著改革的開啟，政府與社會實現了新的分化，政府把一些它不能很好承擔的職能轉移到社會之中，進而為社區(qū)的重建以及政府治理社區(qū)方式的革新開拓了空間。
（一）政府改革的權力效應
不論是中國的全能型政府，還是西方的干預型政府，都是一種集權型的權力體制。在這種集權型的權力體系中，資源、信息與人員都被組織到緊密控制的科層結構之中，中央政府的計劃成為權力體系運行的重要依據。而且這種集權型的權力體制的最大特點就是，管理性權力是一種主導性權力。依靠管理性權力的強大控制力，科層制組織以及科層式社會管理結構才得以建立并得到維持。在科層式社會管理結構中，社區(qū)也被政府所吸納，成為政府有計劃地推進國家建設的重要工具。二戰(zhàn)后，聯合國所倡導的“通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步”的運動，在很大程度上就是政府吸納、動員、改造和管理社區(qū)的運動。諸如“社區(qū)自主計劃的有效實現，有賴于政府積極而廣泛的協助”，“制定全國性的社區(qū)發(fā)展計劃必須有完整的政策、行政機構的建立、工作人員的選拔與訓練”，“地方性的社區(qū)經濟發(fā)展，必須與國家的發(fā)展計劃相互結合、協調推進”〔1〕等原則都表明政府在社區(qū)管理中具有重要作用。
隨著政府的改革以及市場經濟的全球布展，權力結構出現了分化。由于政府向社會分權與市場分權，權力體系的構成及其性質發(fā)生了變化。原先的那種管理性權力主導的權力體系，現在演變?yōu)槠跫s性權力、管理性權力和互惠性權力互動的體系。契約性權力與互惠性權力在很大程度上限制和改變了管理性權力。政府改革所帶來的權力體系變革對社區(qū)也有重大的影響。隨著經濟活動的市場化，尤其是住房的商品化，社區(qū)內在的契約性權力在不斷增長。與此同時，隨著社會福利的社區(qū)化，社區(qū)內各種志愿組織的形成，也促使互惠性權力呈現增長態(tài)勢。社區(qū)內契約性權力與互惠性權力的增長，既促進了社區(qū)的自治，也限制了政府的管理性權力。無疑，政府改革的權力效應促進了社區(qū)內在權力結構的變化。無疑社區(qū)內在權力結構的變化也會進一步要求政府的治理方式進行革新。
（二）社會轉型的整合訴求
政府的分權化改革在很大程度上促進了新型的社會分化。由政府所推動的市場化更是社會分化的重要動力之一。由政府的分權以及市場化所引發(fā)的新型社會分化，在一定程度上激發(fā)了社會活力，促進了資源的有效配置和政府的有效運行。與此同時，我們也必須清醒地認識到，由市場化所推動的社會分化潛藏著各種風險。市場化有兩個重要的方面，即個體化與全球化。誠如鮑曼、吉登斯等人所認識到的那樣，個體化與全球化不僅帶來了整合性后果，也帶來了分化性后果。個體化與全球化所內涵的流動性在一定程度上成為新型社會分層的標準之一。
其實，市場性的社會分化蘊含著社會整合的需求，只不過它總是以否定或隱含的方式存在。隨著市場流動性的增強，“社群的以及由國家支撐的抵御個人失敗和厄運的保障，現如今正在逐漸地、持續(xù)不斷地收縮以及削減，這種現象削弱了這種保障從前所具有的種種吸引力，同時也破壞了社會連帶的社會基礎”。〔2〕市場性社會分化破壞了傳統的社會整合，但卻沒有為新型的社會整合提供出路。在這種情況下，社區(qū)作為承載社會整合想象力的概念又被重新激活。社群主義以及社會資本理論對于社會團結以及社會紐帶的謀劃，都為社區(qū)作為一種應對新型社會分化的社會整合機制提供了合法性證明。社區(qū)作為社會轉型中的整合機制，無疑會對政府的治理方式提出新的要求。尤其是，當政府以市場化理念為主導促進改革時，社區(qū)作為社會整合與團結機制的重要性就會更加明顯。
（三）政府治理方式革新的要求
當前的政府改革最主要的是要改變政府的管理型特征，或者說要變革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科層制組織自身，而且用科層制組織社會。科層制作為一種政府的組織方式，把政府建構成為一個依靠規(guī)則和命令、自上而下執(zhí)行的專業(yè)體系。科層制作為一種社會制度，把社會職能納入到政府管理的范圍之內，使社會變成了政府的附屬，以實現對社會的有效控制。在政府通過科層制管理社會的體制中，作為社會基礎的社區(qū)也被納入到政府的行政計劃之中。西方國家專業(yè)化的社區(qū)管理以及福利體系的設置和中國的單位之都是管理型政府開展管理的基礎。
但管理型政府及其管理社會的方式也存在弊端。管理型政府持有一種技術理性，以效率最大化為價值追求。為了便于管理，管理型政府用同一性的策略來剪裁現實的多樣性，以致破壞了社會活力，陷入悖論性的困境之中。各國政府為了改變這種局面，相繼實施了改革。一方面，通過分權與職能轉移來提高政府效率與社會活力；另一方面，通過內部民主化與外部民主化策略為政府的有效運行于社會的良好治理塑造新型的制度空間。雖然，當前的政府改革并沒有完全揚棄管理型政府，但是隨著政府價值追求的轉換以及社會自治空間的擴展，政府的模式也在發(fā)生變化。服務型政府成為替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通過社區(qū)重建的視角，可以發(fā)現隨著職業(yè)屬性、政治屬性與倫理屬性等方面的調整，政府的理念正在從管理走向服務。
（四）治理與現代化概念新內涵的影響
治理概念的新內涵起源于20世紀七八十年代的經濟變革與經濟研究。“外包的系統化發(fā)展、核算單位的自治化傾向、零庫存管理等等都是重新審視‘福特式’生產模式（將生產線一體化，從設計部門到機器制造、從工程師到工人嚴格等級化）的信號。”這促使學者們思考“能用等級化以外的另一種方式來指導企業(yè)嗎？在企業(yè)內部和在企業(yè)與其他企業(yè)關系中，生產單位的日益自治化會要求采用哪些新的協調方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以說，治理理念的興起就是為了揚棄管理理念。隨著新公共管理運動的興起與擴展，治理理念也滲透到政府治理體系之中。在全球治理委員會看來，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”。〔4〕很顯然，治理理念為政府模式的革新提供了一種可能的方向。
現代化概念的新內涵是在20世紀七八十年代以來的政府改革及其效應的影響下形成的。在哈貝馬斯看來，“現代化是一項未完成的工程”；在鮑曼看來，現代化正在從“固體現代性”轉向“流動現代性”；而貝克則認為，現代化正從“第一現代性”走向“第二現代性”。無論學者們做出何種區(qū)分，都意味著現代化正在經歷新的階段。與早期現代化的“西方中心論”與“單一現代化”不同，新型的現代化是一個在多元化與復雜化的情境中尋求合作的過程。這種現代化理念對社區(qū)治理以及政府模式都提出來新的要求。
綜合起來看，“社區(qū)治理現代化中服務型政府的理念選擇”是社會轉型與政府改革情境中生成的一個新議題。社區(qū)與政府關系重塑的理念選擇，必須回應權力體系變革的要求、社會轉型的整合訴求、政府治理模式變革的要求，并遵循“治理現代化”的新原則。
二、傳統理念革新以及困境
雖然，社區(qū)治理現代化中的服務型政府建構，是一個新的時代命題與歷史任務。但是，通過革新傳統理念來探索這一議題，也不失為是一條可行的路徑。其實，在社區(qū)重建的過程中，不難發(fā)現那些通過革新傳統理念對政府與社區(qū)關系進行重塑的各種嘗試。傳統理念的革新其實是社會重建的重要構成部分，其并不是要回歸到傳統中去，而是基于新的社會現實的傳統再造。當然，傳統理念革新也有其局限。只有理解其局限，我們才不至于僅僅停留在依靠傳統的外衣來包裝新的理念。
（一）管理理念的革新
當前的政府改革就是要變革政府的管理特性。管理型政府及其對社區(qū)的管理，是依靠科層制實現的。通過科層制組織，政府強化了控制自身的能力；通過科層制度，政府強化了對社會的控制。政府通過限制市場性經濟權利、擴張福利性社會權利的方式，滲透到社區(qū)的管理之中。通過再分配和規(guī)制，原來由社區(qū)承擔的職能被政府所吸納。再分配主要涉及到資源的配置問題，諸如社會救濟、社會保險等。加強規(guī)制則主要涉及到確定行動準則，諸如各種規(guī)范經濟和社會活動的政府法規(guī)等。管理型政府通過科層制式的管理想象力，構建了以自上而下的社區(qū)控制體系。在特定的歷史條件下，這種體系能夠動員社區(qū)內在的資源以服務于國家建設。但是，從長期以及實踐經驗的角度看，它卻是一個資源低效利用與社會等級化的體系，并最終失去活力與合法性。
為了打破政府管理社區(qū)的科層體制，政府逐漸減政放權，并把新管理主義引入到政府過程之中。新管理主義“是工商企業(yè)管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包含如下幾點核心觀念：（1）社會進程的主要途徑在于經濟意義上的生產力的持續(xù)增長；（2）這種生產力的增長以‘管理’功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態(tài)的商品的生產技術的有效組織為前提；（3）管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產力的實質進展方面發(fā)揮關鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質和職業(yè)化的管理者；（4）為履行‘關鍵作用’，管理者必須擁有合理的‘管理權限’”。〔5〕新管理主義的最大特點是管理的自由化與市場化。通過新管理主義的視角，不難發(fā)現：一方面政府自身的組織方式不再是自上而下的等級制，政府組織朝著扁平化、管理者自我控制的方向發(fā)展；另一方面，由于政府與社區(qū)的分離，社區(qū)具有了一定的自治權，因而政府管理社區(qū)的方式也不再僅僅是命令――服從，而是協商互動。
（二）自治理念的革新
隨著政府的分權化改革，政府與社區(qū)逐漸分離開來，社區(qū)自治的理念得以復興。不過，社區(qū)自治理念的復興并不是要回歸到傳統社區(qū)自治的理念中去。傳統的社區(qū)自治所賴以嵌入的傳統“社會――國家”結構，在全球化與個體化的沖擊下正在走向解體。“社會正在遭受全球政治和生活政治的夾擊。在‘流動的現代性’條件下，社會的影響力逐漸減弱，社會不再是一個自我封閉的實體，不再有明確的邊界和規(guī)范，以至于個體被迫用自身的資源去解決社會問題。”與此同時，“國家從總體上喪失了大部分曾經擁有的各種：它經常處于‘別無選擇’的境地，而不是自由地實施政策選擇。”〔6〕而傳統“社會――國家”結構解體包括“整合與瓜分、全球化與地方化，是兩大相輔相成的過程。更確切地說，它們是同一過程――即世界性的、權力和活動自由的重新分配――的兩個方面”。〔7〕上述這些因素都促使社區(qū)自治的理念進行革新。
自治理念的革新促使政府從集權走向民主。不過就政府的民主形式而言，其不同于傳統抽象的“人民”以及代議民主，由于社區(qū)治理主體的多元化，協商民主正在成為政府民主的新形式。與此同時，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立場，任自由市場理念侵蝕社區(qū)自治，也不能采取過度干預的方式破壞社區(qū)自治。隨著社區(qū)內在生活政治的興起，政府在很大程度上應當懂得分享權力、實現與社區(qū)的合作共治。
（三）情誼理念的革新
情誼理念其實是一種倫理道德理念。正如卡藍默所認識到的那樣，“倫理問題……是因為公（國家）和私（市場）的雙重失敗造成的”。〔8〕雖然，通過傳統理念的再造，管理與自治都具有了一定的新內涵，但是，新管理主義與新自由主義仍然具有忽視情誼關系的缺陷。這就引發(fā)了人們對情誼關系的再思考。哈貝馬斯看到，新的市民社會“不再包括控制勞動力市場、資本市場和商品市場的經濟領域。無論如何，‘市民社會’的核心機制是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的”。〔9〕與此同時，“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由遙遠的國家調節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調節(jié)，結合民主國家及其機構的權威，倒可以使問題得到解決”。〔10〕這就為社區(qū)情誼關系的重塑提供了可能。尤其是“社會資本”概念的提出使得社區(qū)情誼關系受到廣泛的重視。“社會資本包含隱含的知識、網絡的集合、聲譽的累積以及組織資本，在組織理論語境中，它可以被看作是處理道德陷阱和動機問題的方式。”〔11〕 毫無疑問，上述的思考都為社區(qū)在新型社會情境中構建抵御流動性風險的倫理情誼網絡提供了方向。
情誼關系的重塑不僅僅關乎社區(qū)，同樣也關乎政府對社區(qū)的治理。帕特南在研究政府改革時，通過意大利政府改革的不同效果分析，發(fā)現社會資本在促進政府改革方面起著重要的作用。在帕特南看來，社會資本存儲在一些自發(fā)性的組織之中。“這些自發(fā)出現的組織，與其說是代表了一種理想的利他精神，不如說反映了一種實用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合力，以抵御社會迅速變化所帶來的風險。”〔12〕這其實意味著，政府在進行改革時，為了促進社會問題的有效解決，可以依靠社區(qū)內在的社會資本。在一定程度上，引導、開發(fā)和完善社區(qū)內部的社會資本對于培育社區(qū)情誼關系、維系社區(qū)團結具有重要的作用。與此同時，社區(qū)情誼關系的培育反過來也要求政府實現倫理化和道德化。
（四）傳統理念革新的困境
在工業(yè)社會中，“政府與社會關系是中心與邊緣的關系，政府處于中心，而社會則是圍繞在政府的邊緣，并形成了穩(wěn)定的中心――邊緣結構”。〔13〕在中心――邊緣結構中，中心對邊緣具有特定的支配作用，邊緣要服從于中心。就政府與社區(qū)的關系而言，社區(qū)管理的科層制就是中心――邊緣結構的實現方式之一。隨著政府職能社會化，社區(qū)從政府的嚴格管制中脫離出來。社區(qū)與政府的分離使得政府的中心地位被削弱。隨著社會中心論的興起，社區(qū)與政府關系的中心――邊緣結構發(fā)生了變化，兩種社區(qū)中心論被凸顯出來。一種是從市場社會中心論的角度看社區(qū)與政府的關系，社區(qū)被嵌入到商品化的理念之中，與此同時政府也被放置到邊緣位置。另一種是從志愿社會中心論的角度看社區(qū)與政府的關系，社區(qū)被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同樣也處在邊緣位置。雖然，從基于科層制的政府中心論到基于市場理念或志愿理念的社會中心論的轉變，促進了經濟、社會與政治秩序的辯護。但是這三種中心論在試圖把功能相對分離的社區(qū)與政府整合到一起時，采用的都是單一化的策略。這種單一化的策略其實是追求同一性的表現。這種同一化的策略無視功能分化的合理性，試圖強制性地實現功能的高度整合，最終卻導致社會功能的紊亂。尤其是在當前社會復雜性與流動性不斷增長的情境中，這種依靠單一中心進行功能融合的策略就會更加不合理。
為了克服單一中心整合模式可能帶來的社區(qū)治理的碎片化，一種多中心的理念逐漸興起。在一定程度上，多中心理論的興起為多元力量的共同發(fā)展提供了合理性證明，并減弱了多元力量為了爭奪單一中心地位而發(fā)生分裂的可能性。但是，多中心理論仍然停留在中心理論的視野之中。雖然，多中心理論虛化了那個絕對的單一中心，但是它并沒有真正地解決碎片化問題，而只是把碎片化問題弱化了。一旦那個能夠維系多中心之間均衡的隱秘力量被忽視，社區(qū)治理的碎片化會以更極端的形式出現。其實，不論是單中心還是多中心，都沒有真正的理解當前社會分化的意義及其限度，因而也就沒有理解社會整合的意義及其方式。社區(qū)治理的碎片化問題，看似是一個分化過度的問題，其實也是一個整合不當的問題。社區(qū)內在力量的分化，自然會帶來多樣化的功能及其合理的存在。但是多樣化的功能之間必須有所整合才不至于出現紊亂狀況。這就要求超越簡單的分化邏輯和局部思維，從整合與整體的角度重新思考社區(qū)治理。
三、合作理念中服務型政府治理社區(qū)的策略
傳統理念的革新，在一定程度上有利于拓展人們對于社區(qū)治理現代化中服務型政府的認知。社區(qū)管理理念的革新透露出服務型政府的職業(yè)屬性，社區(qū)自治理念的革新揭示出服務型政府的政治屬性，而社區(qū)情誼理念的革新則凸顯了服務型政府的倫理屬性。但是，傳統理念對于新型社會分化與整合的不當理解，會在很大程度上限制人們對于服務型政府的準確理解。這就要求，用一種更加合理的理念來理解社區(qū)與政府之間的關系。
（一）合作理念的維度
社區(qū)治理的現代化需要服務型政府具有一種合作理念。雖然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工業(yè)化的進程中，合作具有新的特質。
首先，合作蘊含了領域融合的維度。近代社會“處于不斷分化的發(fā)展過程之中，社會生活的一切方面，都進入了一個不斷分化的歷史進程中了”。“在近代社會的分化中產生了公共領域與私人領域，在這同時，日常生活領域也開始作為一個相對獨立的領域出現。”〔14〕領域的分化一方面促進了社會的多樣化，另一方面也帶來了社會的復雜化。為了實現社會秩序與整體功能的發(fā)揮，各個領域之間必須被有效協調起來。不過工業(yè)社會中的領域協調是依據同一性的領域侵蝕。所謂領域侵蝕，其實就是用一個領域的原則與功能來取代其他領域的原則與功能，以實現各個領域之間功能的一體化。但是，領域侵蝕用單一功能來支配其他功能的實踐，最終被證明是無效的。在新型的社會情境中，重新分化出來的各個領域不僅具有了新的特質，而且在協調的理念和方式上也發(fā)生了變化。從社區(qū)治理的角度看，生活在社區(qū)之中，并不是生活在一個封閉的、同質性的空間之中，而是生活在一個信息、資源和人員不斷流動的空間之中。社區(qū)內存在的多種功能領域之間的關系不再是同一性的支配和服從關系。各個領域之間的關系不再是侵蝕與被侵蝕的關系，而是融合關系，即從相互建構的意義上把握各個功能領域之間的嵌合方式。
其次，合作理念蘊含了倫理的維度。社區(qū)內在各種力量之間的融合，顯然不能通過競爭與控制實現，而是需要激發(fā)一種關于倫理共同體的想象力。“對共同體來說，多樣性和包容性并非勢不兩立。在許多語境中，我們把共同體理解成是由比較松散的合作活動和群體構成的。忠誠和凝聚固然重要，但是，關切和考慮每一個人的利益這一隱含承諾同樣重要。為了共同體的目的，分界線被打破了。焦點轉移到共同事業(yè)和共同的生活。”〔15〕 換言之，共同體的構成雖然是多樣的，但是共同體各個構成部分之間并非是相互隔離的、而是相互溝通的。共同的事務也并不是被事先自上而下給定的，而是通過各個構成部分之間相互破除自身的禁錮而相互建構起來的。與此同時，對于合作的倫理之維和道德共同體的理解也可以通過社會資本這一路徑。社會資本作為一種社會粘合劑，有利于修補由市場機制所引發(fā)的社會分化與分裂。在帕特南看來，社會資本有兩種，一種是黏合性社會資本，一種是連接性社會資本。“黏合性社會資本有助于加強特定的互惠原則和成員的團結。連接性社會網絡，能夠更好地連接外部的資產。連接性社會資本可以產生出更廣泛的互惠原則，而黏合性社會資本則會使人們局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用這些社會資本的有利特性，可以建構出一個合作網絡。
再次，合作理念蘊含了網絡的維度。正如鮑曼所認識到的那樣，“‘社會’越來越多地被視為一種‘網絡’而非‘結構’（更不用說一個穩(wěn)定的‘整體’）：社會被人們認識為各種隨意性的聯結和分離的矩陣，一個能出現無數種排列組合方式的矩陣”。〔17〕 在很大程度上，網絡概念提供了一種不同于結構概念的理解圖式。第一，結構可能預設了一個先在的整體性或者說“一”，然后結構中的所有其他構成要素都要依據這個整體性或“一”來進行自我建構；而網絡并不預設一個先在的整體性或“一”，而是在互動的過程中實現各構成部分之間的平衡。第二，結構具有信息傳遞的單向度性，而網絡具有信息傳遞的多向度性。第三，結構具有穩(wěn)定性和尋求確定性的特點，因此不適應高度流動與不確定的社會。網絡則具有靈活性，它能順應不斷變化的社會環(huán)境。第四，結構中的構成部分具有固定的位置并且處于不同的層級之中，而網絡中的構成要素則不再具有固定的位置，處在平等的地位上進行互動。在很大程度上，只有“網絡”才能為社區(qū)與政府的合作治理提供有利的關系模式。
（二）服務型政府治理社區(qū)的策略
首先，引導新型社區(qū)自治。當前社區(qū)自治的興起并不是一個單向度的內生過程，而是一個多向度的互構過程。政府也將會在新型社區(qū)自治興起的過程中發(fā)揮特定的作用。就社區(qū)治理的建構而言，社區(qū)治理中的關系既不應當是競爭性的交換關系，也不應當是控制性的管理關系，而是服務性的合作關系。就當前服務型政府建設與社區(qū)自治興起的關系而言，服務型政府應當引導社區(qū)走向新型自治。服務型政府既不能采取自由主義的策略放任社區(qū)自治，也不能采取管理主義的策略控制社區(qū)自治。歷史的經驗已經證明這兩種策略都是不可行的。服務型政府作為在全球化、后工業(yè)化進程中政府建設的目標模式，就應當以服務的理念來處理其與新型社區(qū)自治的關系。在很大程度上，服務型政府既要承認新型社區(qū)自治，又要促進新型社區(qū)自治的成長。因而服務型政府可以通過引導的方式促進新型社區(qū)自治。服務型政府引導社區(qū)自治，就是要以合作的理念引導社區(qū)自治，使社區(qū)自治被納入到網絡化的治理結構之中，并促進政府與社區(qū)在功能上的有效融合。
其次，培育社區(qū)倫理精神。工業(yè)社會是一個理性化的社會，倫理精神被作為一種價值巫魅驅逐到社會精神的邊緣位置。社區(qū)的倫理精神同樣也受到了排擠與限制。一方面，社會層面上的個人自由和組織控制的理念把倫理精神變成了附屬于它們的理念，因而社區(qū)倫理精神就無法得到伸張。另一方面，由于政府也支持個人自由組織控制的理念，社區(qū)的倫理精神也就無法制度化。在全球化、后工業(yè)化的進程中，人們重新從社會團結與道德責任的維度來尋找新的社會治理方式。在社群主義和社會資本理論的助推下，社區(qū)倫理精神的培育再次成為一個焦點問題。第一，我們不能夠再用一種感性的和自然主義的視角來看待社區(qū)倫理精神。隨著社會越來越復雜，社區(qū)倫理精神的建構必須自覺化。第二，當前社區(qū)倫理精神的培育需要從領域融合的角度來理解。工業(yè)社會中的社區(qū)倫理精神在領域分化的過程中被削弱。在后工業(yè)化進程中，隨著政府職能的社會化，社會治理的主體變得日益多元化，領域融合的跡象已初露端倪。第三，隨著領域的融合，政府與社區(qū)的關系也將發(fā)生變化。在很大程度上，社區(qū)不應再持有一種傳統的自然主義的道德觀，政府也不應當在從自由主義或管理主義的角度來理解自身的倫理特質和社區(qū)倫理特質。只有通過服務型政府才能培育社區(qū)倫理。服務型政府只有通過實現行政人員道德化以及建構道德制度才能矯正自由主義和管理主義對于其自身倫理精神的限制。政府的倫理化有助于引導社區(qū)的倫理化。
再次，構建社區(qū)合作制度。社區(qū)的發(fā)展離不開制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演著重要的角色。不過，在當前社區(qū)重建的情境中，政府所提供的制度保障類型以及提供制度保障的方式都與工業(yè)社會中政府的所作所為有很大的區(qū)別。工業(yè)社會中的制度設計是由兩種理念支配的，一種理念是競爭，一種理念是控制。當然，這兩種理念之間也存在著交叉和混合的現象。不過這三種形式不再適應新型的社會情境。通過服務型政府建構的合作制度的理想類型應當是由倫理精神聯結在一起的行動者網絡。第一，通過服務型政府建構的合作制度不是一個結構而是一個網絡。“網絡”與“結構”相比，更適合于理解和應對當前社會的特質，即由高度復雜性和流動性所導致的關系模式。第二，通過服務型政府所建構的合作制度是行動者的網絡。行動者具有自主性，不像結構中的行為者那樣只是被動的服從并執(zhí)行來自上面的命令。在一定程度上，行動者不僅僅再從上層接受命令，而且也在與其他行動者的互動中開展活動。在由“網絡”所提供的無中心和無層級的關系中，行動者能夠圍繞著公共事務的解決展開自主而平等的交往。第三，服務型政府所建構的合作制度是具有倫理精神的行動者網絡。行動者只有具備倫理精神才能彼此信任和相互合作。政府作為網絡中的一個重要行動者，必須實現自身的倫理化，并以倫理精神為指導服務于其他行動者。
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【關鍵詞】可持續(xù)發(fā)展 參與式治理 流動農民 留守群體
一、主要背景
隨著現代城市社會的不斷發(fā)展，當今社會呈現出新特點：一.農村居民擺脫了和村莊組織的束縛，沖破了由戶籍制度形成下的城鄉(xiāng)二元格局，他們中的大多數涌入城市，這種城鄉(xiāng)原有治理狀態(tài)的崩解過程帶來了諸多社會問題。二.在經濟不斷發(fā)展的同時，人們社會價值觀念和生活方式逐漸多樣化，民眾的利益訴求也漸多元化，而農村社會發(fā)育緩慢，社群自主治理格局尚未形成。
二、現狀分析
（1）經濟發(fā)展水平在不斷提高，但建立在違背生態(tài)和諧規(guī)律的基礎上，發(fā)展效率有待提高。以Q鄉(xiāng)為例，首先該地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒適程度較城市都有較大差異。第二，鄉(xiāng)村內空氣污染較嚴重，集鎮(zhèn)馬路上揚塵嚴重，空氣污濁。污染的主要來源是汽車尾氣及工廠廢氣，反映出工業(yè)生產環(huán)節(jié)中對廢氣排放缺乏有力的監(jiān)管及解決措施。
（2）居民民主意識、維權意識顯著提高，且訴權途徑的不斷拓寬和社會公平的逐漸實現為居民參與社會治理提供了有利的因素，但不可避免地出現個別腐敗現象，即以的方式欺害百姓等無視法律的惡劣事件。并且，公民對個人基本民利的行使缺乏必要的積極性，對民主參與的興趣普遍偏低。
（3）農村外出務工比例較高，由此帶來的留守婦女及留守兒童問題值得關注。在對Q鄉(xiāng)中兩個村進行總體家庭務工狀況的了解后發(fā)現，每戶家庭居家的男性人數不多于兩人，甚至沒有，家中主要包括年輕的孕婦、撫養(yǎng)孩子的母親、年邁的老人及未成年兒童和青少年。經了解得知，在農忙時節(jié)他們的耕地會有返鄉(xiāng)的農民工及家中青壯年婦女共同耕作，而在平時，家庭主要承擔生活、撫養(yǎng)和養(yǎng)老的職能。由上述現象帶來的問題有：村內治安狀況不佳、村內衛(wèi)生治理情況較差、學齡兒童受教育水平較城市有較大差距、老人養(yǎng)老方式單一等。
三、問題討論與建議
（1）農村經濟發(fā)展無疑是提高農村居民生活水平的關鍵因素。針對當下出現的“追求經濟發(fā)展，忽視環(huán)境保護的重要性”的做法，首先在政府層面應該提高農村工業(yè)準入門檻，杜絕高污染低治理的企業(yè)進村，堅持“以農為本，不讓工業(yè)污染威脅農業(yè)發(fā)展”的原則，同時加大對現有農村企業(yè)的監(jiān)管力度，督促其及時改進處理污水廢氣的設施及對策，對無良企業(yè)加大懲處力度或直接取消經營資格。其次，政府及農民應協同創(chuàng)新農村經濟發(fā)展方式，大力創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色農業(yè)等以提高農民收入水平。
（2）大力提倡參與式治理，即創(chuàng)新社會管理方式。即營造“小政府，大市場，好社會”的社會治理結構，在具體方式上需要做到推進我國政府體制改革，加快政府職能轉變，促進社會自主治理，構建公民社會。在農村社區(qū)參與式治理的建構過程中可借鑒杭州經驗來拓寬多渠道的社區(qū)決策參與，具體形式有：提倡民情懇談會、事務協調會即通過這兩種會議的召開聚集村民，啟發(fā)民智，共同商議以提高村民在村務中的顯示度；建立“和諧社區(qū)居民建言獻策”獎勵制度以鼓勵村民針對村內事務提建議。通過上述方式引入多元的社會力量，經由政府和居民群體雙向的良性互動來創(chuàng)新社會管理的方式達致善治的目標。
（3）推進社區(qū)民間組織的發(fā)展，走非營利組織的中國化道路。從整體社會鄉(xiāng)公民社會的轉型，提供了一個新的發(fā)展空間，致使第三部門得以發(fā)展，非營利組織的作用得以凸顯。在廣大農村倡導社區(qū)民間自組織的參與，推進社區(qū)民間組織的發(fā)展，包括：社區(qū)文娛性組織，如秧歌隊、廣場舞團體；公益性組織，如“留守兒童之家”。這些組織客觀上可激活社區(qū)公共事務的參與治理過程同時促進社區(qū)生活系統的組織化。通過村民易于接受的形式，增強村民間溝通交流的機會，促進村民關系的和諧。
（4）針對外出務工農民家庭出現的各類問題，在村內組織“流動農民之家”和“留守婦女之家”。根據2004年對南京務工經商的流動農民的社會支持網絡的分析可以得出的結論有：流動農民社會支持網絡規(guī)模和緊密度均較城市居民和農村居民低，且網絡的性別趨同性強、異質性低；與農村居民相比流動農民的地緣作用下降且業(yè)緣力量不突出。以上調查數據可說明流動農民的社會支持網絡較弱，他們需要社會各個層面的支持。同時有大量農民進城務工造成的“留守”現象也給農村生活中增添了諸如“留守兒童”缺少關愛和保護，“留守婦女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤獨無依無人照料等社會深切關注的問題。因此，“流動農民之家”旨在為進城務工農民提供就業(yè)輔導、代購火車票等返鄉(xiāng)便利等以增強該群體間的聯系，為彼此提供生活上的幫助和精神上的支持；“留守婦女之家”的服務群體不僅局限于留守婦女，更有留守兒童和老人，該組織的存在旨在通過定期的彼此交流和情感輔導、心理咨詢等服務來排解留守婦女心中的壓力，增強面對生活的信心，同時對其孩子和長輩分別提供教育上的建議和養(yǎng)老方式的優(yōu)化途徑。即積極發(fā)揮農村社會組織的參與功能和服務提供功能。加強社會建設和社會管理、推進社會管理體制創(chuàng)新和公民參與社會事務管理，以更好追求富強、民主、文明、和諧的社會目標。
參考文獻：
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供電所作為供電企業(yè)的基層派出機構，直接服務于農業(yè)、農民、農村經濟，肩負著促進農村電氣化建設、農村經濟發(fā)展和社會進步的重任。供電所所長作為電力企業(yè)面向大眾、服務社會這一基層“窗口”單位的領導者和治理者，其自身素質高低、工作成效如何，將直接影響著電力企業(yè)的整體形象和農電治理水平。因此，供電所長必須具備以下六種良好的思維方式。
思維方式決定行為人觀察和處理問題的角度，不同的思維方式必將產生不同的行為和結果。企業(yè)經營的主導思想仍然停留在熱衷于追求以安全生產為終極目標，以完成指令性計劃為基本尺度的低級階段。從而使得基層供電所的部分員工，還不能完全從計劃經濟條件下所形成的相對封閉的行業(yè)圈里走出來，還不能完全感受到外部環(huán)境的競爭給企業(yè)帶來的巨大壓力。同時，供電企業(yè)的壟斷經營，使得供電所的員工缺乏市場經營意識，電老大的思想根深蒂固，面對其他行業(yè)的職工下崗危機，也未能對電力企業(yè)的員工形成切膚之痛。因此，在市場經濟日益全球化的今天，面對如何盡快將供電所的各項工作完全轉移到以經濟效益為最終目標的經營思想上來，增強全體員工應有的危機感和市場競爭壓力感，供電所長首先必須具有良好的思維方式。要敢于摒棄舊的思維方式，實現思維方式的變革。
一、具有開放性的思維方式。開放性思維是供電所長創(chuàng)造性思維的重要表現形式，沒有開放性就不會有創(chuàng)造性。在當今復雜多變的市場經濟活動中，面對電力供需矛盾的日益突出和經營治理的相對滯后，如何擺正優(yōu)質服務與依法治電、依法用電的關系，為客戶提供良好的用電環(huán)境和秩序。供電所長只有善于進行開放性思維，才能從困境中擺脫出來，達到“柳暗花明又一村”的最佳境界。
二、具有創(chuàng)造性的思維方式。沒有創(chuàng)造性的思維，就沒有創(chuàng)造性的工作。創(chuàng)造性的思維方式是確保供電所長發(fā)揮智能優(yōu)勢，開發(fā)腦力資源，提高治理水平，開創(chuàng)治理新局面的基本條件。供電所長要以“三個代表”重要思想為指導，敢于解放思想，開闊視野，打破舊框框的束縛，及時更新知識結構，勤于思考，勇于探索，在實踐中實現思維方式的改造。
三、具有求異的思維方式。求異思維就是要善于把握、熟悉對象中的差異性、非凡性、現象與本質的不一致性的思維方式。求異思維能夠讓供電所長產生熟悉上的突破。只有善于運用求異性的思維方式，才能做到不唯書、不唯上；才能破除頭腦中的思想障礙，打破經驗主義和教條主義的枷鎖，從而解放思想，充分發(fā)揮創(chuàng)造性的力量；才能使得供電所的各項治理工作與時俱進，開拓創(chuàng)新，走出一條全新的發(fā)展之路。
四、具有多樣性的思維方式。多樣性的思維是一種綜合性的思維方式，它能夠開拓人們熟悉世界的新角度、新形式、新視野，使人們的熟悉更全面、更深刻、更清楚。供電所長在實踐的經營治理中，首先要善于從多角度、多方面、多因素、多層次去系統考察事物的全過程；其次要大量地、及時地吸收新的知識，豐富自己的知識儲備，調整自己的知識結構，擴大思維的自由度。
五是要具有動態(tài)性的思維方式。面對整個世界都在瞬息萬變的現代信息社會，要實現供電所內部各部門、各環(huán)節(jié)都處于比較活躍的能動狀態(tài)，就必須對思維進行動態(tài)調整與控制，適時保持與現代信息的溝通。過去的那種僵化、死板、絕對化的靜態(tài)思維方式已經很難適應現代的企業(yè)治理和市場營銷方式的需要，因此上供電所長必須具有動態(tài)的思維方式，只有這樣才能適應企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需要。
六是具有超前性的思維方式。超前的思維總是立足與現實，著眼于未來，用未來的尺度來引導現在的治理工作，從而使得現在的治理工作向未來的新標準過渡。隨著電力體制改革的不斷深入，對未來因素的考慮已經成為供電所現代治理的需要。市場經營的變革，服務意識的創(chuàng)新，每一項社會實踐活動都會引起多方面的變化。因此供電所長只有具有超前的思維方式，才能減少在具體治理工作中的無序行為，防患于未然。
