時(shí)間：2023-08-07 17:31:25
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律在社會(huì)治理中的作用，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
1我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展原因
1.1區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加快哲學(xué)觀指出，矛盾具有特殊性。而我國地大物博，960萬平方公里的陸地上，每個(gè)不同地區(qū)都具有自身的天然地理特征和自然區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及自然資源優(yōu)勢(shì)，也不例外的都具有各自的區(qū)域短板和發(fā)展局限性。于是區(qū)域合作便應(yīng)運(yùn)而生了，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有利于迅速實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高經(jīng)濟(jì)總量。并以此為引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間其他各個(gè)方面的發(fā)展交流。
1.2交通通訊的快速發(fā)展交通通訊是城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大動(dòng)脈。俗話說，要想富先修路。交通建設(shè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中起著不可替代的關(guān)鍵性作用，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的血脈聯(lián)接。為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的開展提供了便捷之路。截止到目前根據(jù)資料顯示，我國高鐵里程達(dá)到世界總里程的一半，高速公路里程居世界第一，互聯(lián)網(wǎng)的普及率達(dá)到50%，交通通訊的快速發(fā)展促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
1.3政府政策的支持除了近期的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)以及長江經(jīng)濟(jì)帶以外，我國三十年來發(fā)展成熟的深圳、廈門、珠海、汕頭等國家級(jí)特區(qū)，上海浦東、重慶兩江、甘肅蘭州等國家級(jí)新區(qū)，武漢兩型社會(huì)建設(shè)、山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等國家綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都受到了國家各種優(yōu)惠政策的支持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
1.4人口的跨區(qū)域性流動(dòng)人口流動(dòng)是自古以來都有的“天然”現(xiàn)象，而到了21世紀(jì)的今天，科技不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人與人之間的交流越來越多樣化和頻繁，而人口流動(dòng)也越來越容易和便捷，尤其是農(nóng)民群體在城鄉(xiāng)間的往來流動(dòng)占絕大多數(shù)。這為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展提供了物質(zhì)和人力支持，為較落后地區(qū)帶來了思想變革的先兆。
2我國區(qū)域一體化及法律治理中的問題
國內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化主要通過地方政府和中央政府的各種政策性支持和調(diào)控，例如逐步取消和打破阻隔各地區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)的障礙壁壘，建立統(tǒng)一市場(chǎng)等等。同時(shí)根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展特點(diǎn)和當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境、人口、資源等問題，但是僅僅依靠政府是無法圓滿地從徹底上解決問題的，除了政策性支持和引導(dǎo)之外，政府應(yīng)尋求和積極力促各地區(qū)間的更普遍和更深層次上的互補(bǔ)雙贏與合作，建立我國區(qū)域一體化進(jìn)程中的法律治理模式，但是我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理中存在許多問題。
2.1缺乏統(tǒng)一遵守的合作協(xié)議或章程區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中沒有根據(jù)各地方的利益訴求去建立各地共同遵守的區(qū)域合作協(xié)議或章程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中各個(gè)區(qū)域的政府是平等合作的關(guān)系，并不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，但在發(fā)展過程中常常出現(xiàn)各地政府為了各自政績而忽略區(qū)域全局的建設(shè)，強(qiáng)化各地方的資源配置和重復(fù)建設(shè)，造成地方保護(hù)主義和地方市場(chǎng)分割的盛行，由此可見利益分配問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要發(fā)展問題[2]。我國當(dāng)前區(qū)域合作主要通過區(qū)域合作協(xié)議，但是這些協(xié)議基本上是單一領(lǐng)域的合作協(xié)議，缺乏基于共同利益訴求的協(xié)議約定，因此難以形成真正有效并可持續(xù)性的區(qū)域合作機(jī)制，最終難以實(shí)現(xiàn)共同利益。
2.2缺乏區(qū)域政府間的長期合作機(jī)制我國部分區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作主要通過制定行政協(xié)議來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，雖然引導(dǎo)和推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是這種措施代表的只是發(fā)展的方向與發(fā)展的具體內(nèi)容，并沒有真正建立起有效的、可持續(xù)性的、長期制度化的機(jī)制，更遑論符合法律精神的違約責(zé)任認(rèn)定機(jī)制和解決糾紛機(jī)制[3]。如果缺乏區(qū)域間爭議解決機(jī)制，會(huì)嚴(yán)重限制政府間的合作。
2.3限制了社會(huì)公權(quán)力的作用我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展中忽視了公民參與治理的作用，區(qū)域一體化的建設(shè)并不僅僅是政府的事情，與民眾息息相關(guān)，公開是區(qū)域一體化法律治理的重要要求。法律治理的公開機(jī)制能夠有效地保證各區(qū)域之間政策運(yùn)行的透明度，并進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)；促使各地區(qū)之間及時(shí)獲取信息，學(xué)習(xí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成合作和互動(dòng)。通過發(fā)展區(qū)域中多元素和多主體的參與，構(gòu)建多層次、多方位的管理體，充分發(fā)揮社會(huì)公共權(quán)力的作用。
3法律治理模式理論
公共治理理論對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的指導(dǎo)有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作效益的最大化，而法律是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中進(jìn)行社會(huì)治理的重要手段，法律治理模式指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。治理是行政管理中的新型溝通合作理性，在權(quán)利運(yùn)行方面，治理是關(guān)系到上下、水平方向的互動(dòng)管理過程，各地方政府進(jìn)行協(xié)商與合作，制定共同目標(biāo)，共同實(shí)施管理公共事務(wù)的權(quán)利與職責(zé)[5]。每一種社會(huì)治理模式都離不開與之相對(duì)應(yīng)的法律結(jié)構(gòu)，法律治理模式中主要分為三種模式。
3.1硬法治模式區(qū)域治理中的硬法治模式指的是確定的、可預(yù)期的法律，能夠保障社會(huì)的秩序和基本價(jià)值觀念，從而滿足社會(huì)法治化的需求[6]。但在區(qū)域法律治理的過程中不能完全運(yùn)用硬法，也沒有必要進(jìn)行全面的硬法治理。在自由、民主、平等的社會(huì)中硬法很多時(shí)候是違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。
3.2軟法治模式區(qū)域治理中的軟法治模式指的是由區(qū)域各地方成員協(xié)商一致，共同制定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的規(guī)章制度，軟法律雖然不具備強(qiáng)制力，但是各個(gè)地方成員必須遵守，具有約束力[7]。軟法律模式的缺陷就是過于理想化，在當(dāng)下社會(huì)無法真正實(shí)現(xiàn)民主與法治，各個(gè)成員從自身利益出發(fā)，如果一方不遵守協(xié)議，會(huì)造成其他損失。
3.3混合治理模式混合治理模式有利于充分發(fā)揮軟法和硬法的優(yōu)勢(shì)，能夠充分實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理。硬法和軟法的有效結(jié)合使法律治理更具多元化和有機(jī)化，軟法有利于回應(yīng)社會(huì)對(duì)公平、法制的需求，硬法能夠確保區(qū)域中各個(gè)地方的遵守程度，二者相輔相成、相互促進(jìn)，是推動(dòng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中法律治理的重要手段。
4構(gòu)建我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的法律治理
4.1法律治理的實(shí)踐軌跡區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域性組織是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化初期的法律治理機(jī)制，其中行政協(xié)議指的是各個(gè)政府機(jī)關(guān)之間締結(jié)的協(xié)議，行政協(xié)議不僅用于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，其內(nèi)容也逐漸向合作和發(fā)展轉(zhuǎn)變，逐漸成為重要的法律治理機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目的是進(jìn)行統(tǒng)一市場(chǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，破除各地方立法，因此我國在改革法律治理的過程中對(duì)地性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行清理和協(xié)同立法，并采取區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式，在不斷地實(shí)踐中形成了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域合作組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等五種法律治理方式。
4.2法律治理中的政府首先要建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律體系，借鑒國際上歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，注重基礎(chǔ)條約的重要保障作用，并廣泛運(yùn)用于我國區(qū)域中各地方內(nèi)部。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展離不開有效的法律制度進(jìn)行引導(dǎo)，各個(gè)區(qū)域內(nèi)的各地方是公平、平等的關(guān)系，要充分利用各地政府之間的合作，以及中央政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的立法進(jìn)程，明確各個(gè)地方政府在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的職責(zé)，避免地方保護(hù)主義。通過立法加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，促進(jìn)區(qū)域資源的合理配置。其次要建立有效的區(qū)域一體化領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各區(qū)域間各個(gè)地方政府之間的交流與合作，形成各區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)集體組織，并形成長期的合作機(jī)制。中央政府和各地方政府應(yīng)要相互協(xié)調(diào)，逐步建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并制定符合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度，逐漸形成本區(qū)域長期的發(fā)展模式。最后要不斷完善司法糾紛解決機(jī)制，有效地化解我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展中的各項(xiàng)矛盾，如果無法有效地確定責(zé)任的承擔(dān)主體就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。司法糾紛解決機(jī)制中建立有效的司法糾紛化解機(jī)制，及時(shí)解決各地方政府、公民與政府在區(qū)域發(fā)展中的矛盾與糾紛，促進(jìn)矛盾的有效解決。
4.3法律治理中的公權(quán)關(guān)系法律的制定在于反映民意，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理應(yīng)充分體現(xiàn)社會(huì)公權(quán)關(guān)系，充分體現(xiàn)民主協(xié)商性在法律治理中的作用。法律的制定和實(shí)施主題更加多元化，公民能夠代表公共自治區(qū)的廣泛民意，與此同時(shí)，法律的制定與實(shí)施過程應(yīng)更加開放，向社會(huì)與公民的各項(xiàng)利益訴求開放，最終法律治理機(jī)制更加注重商談、合作，注重與各個(gè)地方的溝通與對(duì)話，強(qiáng)調(diào)共同的認(rèn)同和共識(shí)，促進(jìn)區(qū)域各個(gè)地方的共贏。
5結(jié)語
陳旭：黨的十八屆三中全會(huì)提出了國家治理現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國，這是國家在治理能力建設(shè)方面的一次重大改革，符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。雖然法治的概念在人類文明歷史上可以追溯至古代，但是治理的理念卻是現(xiàn)代社會(huì)的象征。不僅在治理的主體、治理的客體、治理的方式都有很大的不同，而且體現(xiàn)了人類對(duì)社會(huì)、國家管理認(rèn)識(shí)的不斷發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出了治理能力的現(xiàn)代化，說明這是我們黨執(zhí)政理念的一次重大革新和重大飛躍，是對(duì)國家管理能力提出了一種新的思維，也是新的挑戰(zhàn)，對(duì)執(zhí)政能力建設(shè)提出了更高的要求，順應(yīng)了世界文明發(fā)展的潮流，也是為了適應(yīng)國際環(huán)境、擴(kuò)大開放，在新的歷史條件下，繼續(xù)發(fā)展的新的要求。改革開放以來，我國從經(jīng)濟(jì)上基本完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性變革，但從國家管理層面以及管理理念和管理方式來說，還沒有完成從管理到治理的變革。因此，治理能力現(xiàn)代化的提出，是我們黨順應(yīng)潮流，審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)的重大戰(zhàn)略決策。
國家治理體系和能力的現(xiàn)代化是對(duì)我們黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的要求，是執(zhí)政方式的重大改變。那么，治理的基礎(chǔ)是什么呢？我認(rèn)為是法治。法治不僅是治理的基礎(chǔ)，也是治理最基本的一種方式。法治，從某種角度上說，它是人類到目前為止找到的最好的國家治理方法。具體包含四個(gè)層面。第一，法治具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)。國家治理通過法治，可以避免人性的弱點(diǎn)，避免個(gè)人權(quán)力的缺陷以及人治中所具有的不穩(wěn)定性。通過法治，可以對(duì)每個(gè)人的權(quán)利予以保護(hù)。同時(shí)每個(gè)人通過法律可以對(duì)其行為有一種預(yù)期，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，才能真正使得每個(gè)人的合法權(quán)利得到根本的保護(hù)，人在社會(huì)中才能充分地獲得安定和自由。
第二，法治是對(duì)人權(quán)的保障。法治很重要的一點(diǎn)是保護(hù)人權(quán)，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每個(gè)人在社會(huì)中都應(yīng)得到保護(hù)。尤其是當(dāng)個(gè)人遭到公權(quán)力的侵害時(shí)，就必須通過法治的力量來加以保護(hù)。所以說，保護(hù)人權(quán)的最有效的武器就是法治，法治可以使每個(gè)人在依法保護(hù)自己的權(quán)利時(shí)變得強(qiáng)大，如果沒有法治的話，個(gè)人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有當(dāng)個(gè)人的利益、人權(quán)在獲得保護(hù)的環(huán)境下，人們才能在符合法律的框架下自由地生活、發(fā)展。
第三， 法治能確保公權(quán)力不越界。如何防止公權(quán)力的越界，防止公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的侵害，只能依靠法律制度來確保公權(quán)力在法治的軌道里運(yùn)行，讓政府能很好地運(yùn)用規(guī)則進(jìn)行社會(huì)治理。
第四，法治是治理的基礎(chǔ)。從社會(huì)整體的穩(wěn)定性上來說，法治確保了公權(quán)力在法律制度的軌道里行駛，它保證的不僅僅是公權(quán)力的不越界，而且還保證了公民的民主和權(quán)利，從而使得社會(huì)能有序地進(jìn)行運(yùn)作，這是社會(huì)治理的最基本的保證，這一點(diǎn)是非常重要的。
記者：有專家曾提出，“社會(huì)治理”的本質(zhì)是“社會(huì)治理社會(huì)”，您對(duì)這一提法怎么看？以人民為本位的治理思想，是否與法治的“限制公權(quán)力與保障私權(quán)利”核心要義相通？
陳旭：治理是事關(guān)一個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式的重大問題。它是包含政府、社會(huì)、公民三個(gè)層面的體系，核心內(nèi)容是國家的管理不僅是政府單方面的行為，而是需要實(shí)現(xiàn)有機(jī)的對(duì)國家和社會(huì)的共同治理。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，是從統(tǒng)治到治理理念的根本變化，是由原來的主要依靠政府單方面的管理社會(huì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的共同治理。也就是說，治理的主體不僅僅是政府，而是包括政府、社會(huì)組織及公民自身，這三者在治理中都必須要很好的定位，從而形成良好的國家治理結(jié)構(gòu)。在這其中，有一個(gè)非常重要的問題，就是如何發(fā)揮每個(gè)人的能動(dòng)性，主動(dòng)參與治理;如何讓每個(gè)人有國家主人翁的意識(shí)，認(rèn)為國家管理是與自身息息相關(guān)的，有自己的需要和自己的作用的。每個(gè)公民如果能夠有很好的主人翁意識(shí)，就會(huì)自覺地遵守社會(huì)各種規(guī)則，國家意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、公民意識(shí)就能大大增強(qiáng)，國家、社會(huì)與個(gè)人相互交融，使每個(gè)公民在參與國家治理中有強(qiáng)烈的國家意識(shí)和社會(huì)責(zé)任。因此，國家治理現(xiàn)代化必須確立人民本位的治理思想，在治理過程中，要把握三個(gè)層面的問題。
第一，政府是主導(dǎo)。國家主要是通過立法、實(shí)施有效的管理方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理。在這個(gè)意義上說，社會(huì)共治的分量上是不一樣的，政府在其中是主導(dǎo)作用，是必須要予以重視的。因?yàn)檎淼氖且环N公共權(quán)力，這是公民賦予的共同權(quán)，政府必須代表人民群眾的共同意志去治理國家、治理社會(huì)。而且政府的職能不僅僅是法律執(zhí)行的問題，還有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等，而這是任何社會(huì)組織或公民都沒有辦法去行使的。因此，政府的作用是為了保證國家的運(yùn)行，它是代表著人民群眾的意志去制定、執(zhí)行法律，去依法管理國家、治理社會(huì)的，在這一過程中它所實(shí)施的許多經(jīng)濟(jì)政策、行政手段，都是治理中必不可少的內(nèi)容。所以，我認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的多元主體，并不是要削弱公權(quán)力，或者是要把公權(quán)力降到一般的國家治理結(jié)構(gòu)中與社會(huì)組織的平等位置上，而是要督促公權(quán)力、保證公權(quán)力在法律的軌道中行使，讓公權(quán)力代表人民群眾的利益，這才是關(guān)鍵。所以，第一個(gè)層面，國家治理結(jié)構(gòu)中，政府的主導(dǎo)地位是非常重要的。
第二，社會(huì)是中堅(jiān)力量。社會(huì)就像國家的穩(wěn)定器一樣，它通過大量的代表不同群體利益的社會(huì)組織和不同經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織形成了社會(huì)組織，其中包括中介組織、行業(yè)組織等。雖然國家制定了政策，但是許多管理都需要通過不同的行業(yè)組織、法人組織，中介組織，群眾組織等來進(jìn)行管理。像國外的一些經(jīng)濟(jì)組織，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，它們對(duì)企業(yè)的合法經(jīng)商、服務(wù)規(guī)范的管理起著非常重要的作用，它們不僅根據(jù)政府的要求對(duì)社會(huì)進(jìn)行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它們是在社會(huì)法治的框架下運(yùn)行，一定程度上保證了社會(huì)公平。比如國外的一些企業(yè)行會(huì)，它們都有自己行業(yè)的準(zhǔn)則，如果某一企業(yè)違反了準(zhǔn)則、觸犯了行規(guī)，就無法再在該行業(yè)里發(fā)展了，也就是說，企業(yè)的違規(guī)行為不僅是依靠執(zhí)法部門的查處，而是在自己的行業(yè)組織里就會(huì)受到警告、開除企業(yè)資格等的處罰。這樣，行業(yè)組織實(shí)際上就把每個(gè)企業(yè)組織起來，把它們納入到法治的軌道里，依法、公平地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。此外，大量的行業(yè)組織、中介組織，比如審計(jì)、財(cái)會(huì)、拍賣、交易等，它們?cè)诠芾磉^程中，各項(xiàng)公平交易的規(guī)則也在其中，當(dāng)許多商品交易通過中介組織去運(yùn)行的時(shí)候，體現(xiàn)的也是社會(huì)交易中的公平原則。同時(shí)這些行業(yè)組織、中介組織還擔(dān)負(fù)著許多參與社會(huì)管理的職責(zé)等。 另一個(gè)方面，在整個(gè)國家的管理中，還有許多大量的社會(huì)組織，它們?cè)趯?duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)上等也起到了相當(dāng)大的作用。針對(duì)不同群體利益的保護(hù)，對(duì)困難群體的幫助，以及在生活上、經(jīng)濟(jì)上、精神上給予的關(guān)心和支持等，都需要由社會(huì)組織來做。所以，如果社會(huì)組織一旦高度發(fā)育起來的話，它是能夠支撐起社會(huì)的一般組織和管理工作的，也只有這樣，社會(huì)才能夠更有秩序地運(yùn)行。因此，我們必須要把這些組織發(fā)展起來、培育起來，讓它們能承擔(dān)起行業(yè)管理、社會(huì)中介、不同群體服務(wù)的責(zé)任來。
在培育發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，我們不僅要有序培育和發(fā)展，讓其能夠支撐起管理職能，而且要杜絕幾個(gè)人成立一個(gè)組織，各企業(yè)加入交一點(diǎn)會(huì)費(fèi)，成為一個(gè)“二政府”的現(xiàn)象。社會(huì)組織所享有的不僅僅只有管理的權(quán)力，而更多的是要承擔(dān)社會(huì)的責(zé)任，他們必須承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變后的部分職能來。社會(huì)組織的培育發(fā)展，不僅能改變目前政府包打天下、包羅萬象的情形，而且還能有效保證法律面前的人人平等，能有效保證國家法治的正常運(yùn)行。社會(huì)組織不僅是參與治理的重要組成部分，更是治理的主體，這才是社會(huì)治理的共治概念。
第三，自治是社會(huì)治理的一個(gè)基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)的《決定》里提到要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，我認(rèn)為這是一個(gè)基礎(chǔ)，是一種基礎(chǔ)性的社會(huì)治理。比如鄉(xiāng)規(guī)民約，它是在國家法律規(guī)定的制度下，依照國家規(guī)定，按照契約精神，社會(huì)的公序良俗，在一定領(lǐng)域或范圍內(nèi)借助公約、契約的制定和共同遵守實(shí)現(xiàn)自治。比如我們的社區(qū)管理，可以在不違反國家法律的前提下對(duì)一些需共同遵守的事項(xiàng)制定契約，讓大家在小區(qū)中自覺遵守，從而實(shí)現(xiàn)自治。比如現(xiàn)在的群租治理問題，我們可以采取自治的理念，讓每個(gè)小區(qū)居民共同制定群租治理規(guī)則，并在個(gè)人的租賃合同中反映出來，讓小區(qū)居民共同遵守。規(guī)定的制定可以細(xì)致，包括不得開設(shè)旅館、飯店、不能違章搭建，以及遛狗、除草等各項(xiàng)內(nèi)容。這樣，就能形成在不違反國家法律的前提下，通過大家共同制定的制度約束行為，共同遵守。我們現(xiàn)在很多人在小區(qū)里，都是被管理的對(duì)象，而沒有管理者的概念。自治，就是要讓公民成為治理的主體，這個(gè)概念要深入人心，還有很長的路要走。我曾經(jīng)去法國進(jìn)行考察，在法國，法官對(duì)很多重大事情都有決定權(quán)，包括院長的推選、拍賣單位確立，都可以通過法官投票決定。也就是說，每個(gè)公民都有參與國家管理、社會(huì)治理的職責(zé)，我們可以大量運(yùn)用不違反國家法律的契約、民約來治理基層，增強(qiáng)公民的主體意識(shí)。比如在社區(qū)里，如果有居民違反了社區(qū)的規(guī)定，可由社區(qū)委員會(huì)向法院提出，由法院根據(jù)法律法規(guī)、社區(qū)規(guī)定進(jìn)行裁定，這樣，就能很好地把自治與法治結(jié)合起來了。
記者：近日，中央將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”對(duì)此，您怎么看？社會(huì)治理與綜合治理應(yīng)是怎樣的關(guān)系？
陳旭：將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”，我認(rèn)為這是將職責(zé)回歸到了社會(huì)綜合治理的職責(zé)范圍中。我國在綜合治理的實(shí)踐中，對(duì)社會(huì)治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一個(gè)主要的做法和理念就是政府牽頭，然后通過社會(huì)組織的共同參與，共同對(duì)社會(huì)管理中的突出問題進(jìn)行治理，這個(gè)理念非常好，也有很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。但在新的形勢(shì)下，應(yīng)對(duì)社會(huì)綜合治理提出更高的要求，應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)瓉硗Ａ粼谡鼣埖膶用妫焉鐣?huì)組織培育起來。比如2002年，我當(dāng)時(shí)到政法委工作的時(shí)候，我們推進(jìn)了社區(qū)矯正、青少年幫教、吸毒人員管理，通過用政府購買社會(huì)組織服務(wù)的辦法讓社會(huì)組織去做，這實(shí)際上就是培育社會(huì)組織共同參與國家管理、國家治理的理念。但是，現(xiàn)在的許多做法還是更多地由政府包攬下來，由政府動(dòng)員組織方方面面去治理，比如菜市場(chǎng)問題，就是由政府牽頭，結(jié)合各部門各組織進(jìn)行治理，這雖然取得了明顯成效，但是，治理的理念還是沒有培養(yǎng)出來，社會(huì)組織參與治理也沒有納入治理軌道，沒有納入法治的軌道。因此，目前許多綜合治理就出現(xiàn)了治一治就好，不治后又出來的現(xiàn)象。所以，這又回到了剛才我們的問題上，治理必須要把自治與法治結(jié)合起來，把社會(huì)治理納入法治軌道，同時(shí)，國家還要注意建立誠信體系，這也是國家治理的重要手段之一。
記者：從您對(duì)社會(huì)治理的闡釋中，我們發(fā)現(xiàn)，您非常強(qiáng)調(diào)公民自治和法治關(guān)系，那么，您是怎么看待社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)這個(gè)問題的呢？
陳旭：的確，社會(huì)治理中有一點(diǎn)非常重要，就是以公民為本，要發(fā)揚(yáng)民主，要聽取人民群眾的意見，要將人民群眾的意志滲透在各個(gè)方面，包括立法、經(jīng)濟(jì)政策等。關(guān)系到人民群眾利益的決定，都必須要有人民群眾代表的參與，必須要符合群眾的意志，聽取人民群眾的意見。比如立法必須要由人大來通過，還有國家的重大決策，也是要聽取人民群眾的意見。這就是，通過一定的程序把人民的意志集中起來，采取民主的方式進(jìn)行有效的管理。那么，什么是民主？民主不僅是聽取人民群眾意見，發(fā)揚(yáng)民主的概念，其實(shí)也是統(tǒng)治管理的手段。民主是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的統(tǒng)治和管理。民主是少數(shù)服從多數(shù)。比如《憲法》的通過，需要三分之二以上票通過，這是集中了更廣泛人民群眾的意見，代表的是絕大多數(shù)人的利益、絕大多數(shù)人的意見。一個(gè)社會(huì)的有效管理是滿足多數(shù)人的意見，而不是滿足所有人的意見，滿足所有人的意見的社會(huì)管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，讓民主的理念在治理中起著重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多數(shù)人的意志來管理國家。
比如現(xiàn)在動(dòng)拆遷的問題，可以通過民主治理理念來解決。舉新加坡為例，在新加坡進(jìn)行商業(yè)性動(dòng)拆遷是被允許的，它通過政府首先向大家征詢意見，讓大家共同拿出一個(gè)改造方案，或改造成商業(yè)區(qū)或改造成住宅區(qū)，然后，獲得三分之二以上的多數(shù)人同意，該方案便可通過。那么，拆遷過程中，可以通過商業(yè)行為的辦法由市場(chǎng)解決，在取得當(dāng)?shù)鼐用竦耐夂螅髽I(yè)與居民簽約，簽約中也會(huì)遇到不愿簽約的住戶，但是，如果整個(gè)簽約率達(dá)到了90%以上，那么，剩余的10%就必須服從。這個(gè)比例也是以法律文本規(guī)定下來的，而且這10%的動(dòng)遷價(jià)格是90%的動(dòng)遷價(jià)格的平均價(jià)，并不會(huì)因?yàn)槠溥w出時(shí)間晚而獲得到更多的利益。我認(rèn)為，這就是很好地運(yùn)用了民主的手段，以公開公平公正解決拆遷問題。民主的概念，是符合多數(shù)人的利益，如果把這個(gè)概念運(yùn)用到社會(huì)治理中去，就能有效地避免許多負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，讓社會(huì)矛盾的問題得到解決。而在我們現(xiàn)階段，對(duì)民主的理解，卻多是停留在多聽群眾意見的理解上，而對(duì)于民主是統(tǒng)治的方式的這一認(rèn)識(shí)還沒有形成。
民主是國家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撐，他們的關(guān)系緊密相連。就像剛才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度來規(guī)定的，當(dāng)90%以上的居民簽約了動(dòng)遷合同以后，剩余的10%的居民就要強(qiáng)遷，而這個(gè)強(qiáng)遷是必須依靠法治的力量。而反觀我國動(dòng)拆遷問題，由于沒有很好地運(yùn)用民主的方法，就使得許多在拆遷中前面動(dòng)遷的老實(shí)人吃虧，形成了“不鬧不得、小鬧少得，多鬧多得”的一個(gè)非常壞的社會(huì)風(fēng)氣。試想，如果我們運(yùn)用新加坡的這一90%的民主方式來治理動(dòng)拆遷的話，是不是能很好地對(duì)付一些“賴著不走的人”？民主不僅要多聽群眾意見、充分討論投票，而且要同制度、法律聯(lián)系在一起，這樣才能解決大量困擾我們的社會(huì)問題。而且，從另一個(gè)層面上說，90%意味著五分之四以上的通過率，這可以說是高度民主，因?yàn)閯?dòng)拆遷涉及的是老百姓的重大利益，所以它必須是高度民主，而高度民主也并不是極端的一人一票，如果將一人一票極端化后會(huì)使民主的作用歪曲。要既充分發(fā)揚(yáng)了民主，保護(hù)了絕大多數(shù)人的利益，又通過合同的方式、民主的簽約，公平公開、你情我愿地把民主與法治很好地結(jié)合起來，使得問題得到解決。此外，契約有兩個(gè)問題很重要，第一，它必須要在法律軌道里，不得超越國家法律;第二，契約自治的條例也需要法治的支撐，如果法律制度無法支撐，這個(gè)契約也是沒有用的。契約能使法律的保護(hù)以較為簡單的方式實(shí)現(xiàn)，比如如果社區(qū)有管理規(guī)定，違章建筑必須拆除，那么，法院就可依據(jù)社區(qū)管理規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)出拆遷令，依法對(duì)違章建筑進(jìn)行拆除。同樣，封陽臺(tái)、開飯店、群租等都可以通過這樣的方式依法解決。
記者：看來法治在整個(gè)治理過程中不可或缺，請(qǐng)您跟我們具體談一談法治在國家治理中的地位問題。
陳旭：國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化的建設(shè)必須要樹立法律權(quán)威和司法終局。法律權(quán)威是支撐治理的重要基礎(chǔ)，法律必須無條件地嚴(yán)格執(zhí)行，每個(gè)公民都要樹立對(duì)法律的信仰，無論政府還是公民個(gè)人，在做每一件事情時(shí)，首先是法律信仰，要有法律的意識(shí)。所謂“法無禁止即自由”、“法無授權(quán)即禁止”。這幾年，我們的普法教育一定程度上來講效果并不理想，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)，公民的法治觀念，主要是看法治在整個(gè)社會(huì)中的權(quán)威性，雖然現(xiàn)在普法中要求老百姓學(xué)法律條文，這雖然不是說沒有用，但普法的關(guān)鍵還是要樹立法律意識(shí)。我們每個(gè)人不可能都是法律專家，對(duì)于社會(huì)來說，公民所需要具備的是樹立法律的權(quán)威，法律的信仰，而這是一個(gè)系統(tǒng)問題，需要司法通過法律的鋼性讓人人遵守，這其中涉及的是法律意識(shí)、法律理念的樹立，這不是靠學(xué)習(xí)法律條文就能解決，而是要在社會(huì)治理的過程中讓法律起到維護(hù)的作用。
法律權(quán)威是否能樹立還必須看司法能不能終局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中問題，其最后是由被損害利益的人向法院提訟，由法院做出裁決，發(fā)令拆掉，這體現(xiàn)了很高的司法權(quán)威。在香港，律師協(xié)會(huì)有一個(gè)律師紀(jì)律懲戒部門，他們對(duì)律師的投訴進(jìn)行審查，由懲戒委員會(huì)裁決做出處理，比如警告或者吊銷執(zhí)照等，如果律師不接受，可上訴法院，而最后還是由法院進(jìn)行解決。所以說，司法要有權(quán)威，就必須要讓判決無條件地履行。我們要樹立一個(gè)意識(shí)，許多問題可以在法院尋找公正公平，現(xiàn)在司法改革，把過去的立案制向登記制改革，這就是對(duì)維護(hù)公平正義的最后一道防線，有了更深的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然這同時(shí)也需要一整套的制度來維護(hù)。司法終局意味著任何訴求問題都可以到法院去終局，從而有效解決社會(huì)矛盾，這是治理中非常重要的一點(diǎn)。
記者：那么，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理上的重點(diǎn)是什么？應(yīng)如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理過程中的作用？
陳旭：許多國家的檢察機(jī)關(guān)是作為偵查主體而存在的，立案、逮捕、查案、是否都是由檢察官?zèng)Q定。一些國家的檢察官還是國家公訴人，不少國家還賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)重要官員侵犯民權(quán)的重大案件的查處的權(quán)力，包括重大腐敗案件的偵查、公益訴訟等。但在中國，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著對(duì)民事、刑事、行政整個(gè)訴訟的監(jiān)督，具體來說包括對(duì)公安的刑事立案的監(jiān)督，偵查措施的監(jiān)督，對(duì)法院審判的監(jiān)督，刑法執(zhí)行的監(jiān)督，以及民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督等。也就是說，它擁有一個(gè)很重要的涉及和關(guān)系到人民利益的重大的權(quán)力，比如限制人身自由、判決是否公正等。黨的十八屆四中全會(huì)提出了檢察機(jī)關(guān)要“加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，嚴(yán)懲司法腐敗。要依法嚴(yán)厲打擊各類嚴(yán)重刑事犯罪，積極參與社會(huì)治安綜合治理，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。”也就是說加大了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為和濫作為，包括侵犯人民群眾利益的監(jiān)督，是賦予檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)非常重要的任務(wù)。比如公益訴訟制度，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為在損害了國家和社會(huì)的公共利益時(shí)，由于社會(huì)的公共利益比較抽象，沒有具體的相對(duì)人，或者不敢或者不能提起公益訴訟的，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，成為訴訟主體，這說明了檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益，保護(hù)了群眾的利益。四中全會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督內(nèi)容，證明了檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家法治和推進(jìn)社會(huì)治理中，具有非常重要的作用。所以檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為，特別是不作為、濫作為造成的對(duì)人民群眾利益損害的案件的監(jiān)督。這些都涉及確保公權(quán)力正確的行使，讓公權(quán)力在法治的框架下運(yùn)行的內(nèi)容。從法律監(jiān)督的角度來說，在治理上，檢察機(jī)關(guān)起著非常重要的作用，確保我國法律的實(shí)施。
另一個(gè)方面，檢察機(jī)關(guān)也是司法主體，其本身就有一個(gè)依法公正、秉公辦案、公正透明的樹立司法權(quán)威的問題，司法權(quán)威首先就是法治的重要內(nèi)容，如何使每個(gè)案件都彰顯公平正義，這就需要檢察機(jī)關(guān)在工作中有公民參與的意識(shí)，這是一個(gè)國家社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。公民對(duì)國家權(quán)力的參與，包括對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的參與，以及參與的形式，比如對(duì)一些重大案件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察階段終局的案件，是不是也可以像法院的人民陪審員一樣多一點(diǎn)參與呢？這也是值得我們研究的問題。
總的來說，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中有三個(gè)層面的內(nèi)容，第一個(gè)層面是加強(qiáng)監(jiān)督;第二個(gè)層面是檢察機(jī)關(guān)作為司法主體本身來說，要通過依法公正透明辦案，樹立司法權(quán)威，保障公正，公正是治理的一個(gè)非常重要的目標(biāo);第三個(gè)層面是在我們自身的工作中如何體現(xiàn)法治的理念、治理的理念，如何讓公眾更多地參與等。同時(shí)，我們還有一個(gè)檢察權(quán)的監(jiān)督，對(duì)檢察權(quán)的正確行使的監(jiān)督和制約，其本身也是國家治理的內(nèi)容之一。
記者：社會(huì)治理需要樹立司法權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)在樹立司法權(quán)威方面有哪些制度設(shè)計(jì)？在當(dāng)前的司法改革方案里有哪些體現(xiàn)？
陳旭：司法權(quán)威的樹立需要建立一套符合司法規(guī)律的法律制度。好的制度的設(shè)計(jì)是帶有決定性的，長期以來，我們沒有完全形成一套符合司法特點(diǎn)規(guī)律的一種法律制度。這套制度有很重要的意義：第一，司法權(quán)必須依法獨(dú)立，由司法機(jī)關(guān)來行使，這是非常重要的一點(diǎn)。但實(shí)際上目前司法的權(quán)威性不高，司法受到方方面面的干擾，法律對(duì)司法權(quán)威的制度保障和經(jīng)濟(jì)保障做得不夠，國家社會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威、必要的物質(zhì)、環(huán)境的支撐不夠。所以這次司法改革有一個(gè)重要的特征就是人財(cái)物的統(tǒng)一管理。第二，確保司法人員成為執(zhí)法辦案的主體，誰裁判誰負(fù)責(zé)，因?yàn)樗痉ㄓ幸粋€(gè)非常重要的規(guī)律，它要尋找事實(shí)，這就必須要通過司法人員，除了運(yùn)用司法人員的專業(yè)知識(shí)外，還要求司法人員必須是親自聽取雙方當(dāng)事人的意見，以及審查相關(guān)的事實(shí)程序，這樣才能得出更接近客觀事實(shí)的、最公正的判決。我們?cè)瓉淼膯栴}是，一線的司法官員的權(quán)威性太低，許多一線司法人員都沒有決定權(quán)，案件的司法行政化問題比較突出，層層審批，所以這次司法改革必須要回歸司法人員成為責(zé)任主體，同時(shí)建立一套司法權(quán)運(yùn)行中有效的監(jiān)督資源和監(jiān)督機(jī)制。第三，要解決檢察官具有司法特點(diǎn)、符合司法特殊規(guī)律的司法培養(yǎng)機(jī)制。檢察官的培育機(jī)制，必須是精英化的培養(yǎng)機(jī)制，檢察官必須是具有高素質(zhì)的精英人士，作為檢察官就得終身辦案，因此它必須走單獨(dú)的序列，而不能走行政序列。它必須擺脫行政的上下級(jí)序列，走專業(yè)序列，每個(gè)檢察官只要公正專業(yè)辦案，就有一個(gè)很好的職業(yè)預(yù)期，這才是符合檢察官成長規(guī)律的制度，才能保證公正執(zhí)法。因?yàn)閷?duì)于檢察官來說，他沒有行政上級(jí)，他的上帝就是法律。我認(rèn)為，這是司法改革在樹立司法權(quán)威上應(yīng)有的三方面的核心內(nèi)容，這是一套很好的頂層設(shè)計(jì)，以確保公正的司法建設(shè)、司法官的培養(yǎng)。
一、從法治視野看現(xiàn)代社會(huì)治理面臨諸多困境
依法治國實(shí)施以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成就有目共睹，但隨之而來的還有一系列難題，對(duì)我們?nèi)绾胃玫剡M(jìn)行社會(huì)治理提出了新的挑戰(zhàn)。從法治的視域看來，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）熟人社會(huì)逐漸瓦解，法律的權(quán)威尚未建立，社會(huì)治理難度增大。改革開放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭機(jī)制的引入激發(fā)了市場(chǎng)的活力，促動(dòng)了國有企業(yè)的改革和人口的流動(dòng)，原來維系人與人之間的關(guān)系的單位和集體逐漸淡化，傳統(tǒng)的熟人和半熟人社會(huì)逐漸瓦解。與之相適應(yīng)的社會(huì)規(guī)則和社會(huì)管理模式也漸漸變得不再適用。由于長期的封建專制和歷史的慣性，對(duì)法治的信仰和認(rèn)同尚未完全建立，人們解決問題方式的思維定勢(shì)還是“情、理、法”的人治思維，而不是按照“法、理、情”的法治思維來作為，尚法、遵法、用法意識(shí)還不強(qiáng)。伴隨區(qū)域間人口流動(dòng)數(shù)量和頻率增加而來的社會(huì)治安問題、不同群體間的文化隔閡以及流動(dòng)人口就業(yè)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等涉及基本利益的問題，這些都給給社會(huì)管理者帶來新的挑戰(zhàn)。
（二）權(quán)力意識(shí)的覺醒，民眾對(duì)公平和程序正義的要求增大，社會(huì)治理壓力增大。長期以來我們?cè)谏鐣?huì)治理過程中存在偏重對(duì)結(jié)果的正當(dāng)性、合理性及道德性的關(guān)注，忽視程序的正當(dāng)性的問題。隨著我國改革、發(fā)展的全面深化，人們?cè)絹碓疥P(guān)注改革成本如何分擔(dān)、改革成果如何分享的問題，收入分配不公平，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，致使貧富分化加劇，社會(huì)不公正感倍增。人們法律意識(shí)的提高，權(quán)力意識(shí)的覺醒，對(duì)政府部門的公共服務(wù)能力提出了更新更高的要求，不僅要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，更要求從程序上規(guī)范社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的處理。
（三）多元化的利益訴求，涉及民生的問題增多，社會(huì)治理帶來新挑戰(zhàn)。我們正處于工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的“趕超”階段，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展。人們生活水平得到很大提高，但同時(shí)，各多元化利益訴求也帶來了更為復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和更多方面的社會(huì)矛盾。政府疲于處理工業(yè)化發(fā)展與當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境間的矛盾、城市化與耕地保護(hù)間的矛盾、現(xiàn)代化與傳統(tǒng)生活方式間的矛盾、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與中小企業(yè)生存和發(fā)展間的矛盾等不同群體間的利益協(xié)調(diào)問題，群體性事件快速增長。一定程度上影響了社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、建設(shè)法治文化是破解困境的必由之路
在現(xiàn)階段加強(qiáng)法治文化建設(shè)，對(duì)我國社會(huì)主義建設(shè)的法治化進(jìn)程、提高社會(huì)治理能力有巨大的推動(dòng)作用。
（一）法治文化建設(shè)引導(dǎo)人們對(duì)法律權(quán)威的尊重，喚醒其參與意識(shí)，為社會(huì)治理提供“軟實(shí)力”。法治文化通過實(shí)踐中的潛移默化的教育作用，使人們知法、尚法、守法，從而提升人們內(nèi)在法治理念的精神升華，形成法治的思維方式及行為方式、生活方式的法律化習(xí)慣。法治文化一旦深入人心，形成人的思維定勢(shì)，就會(huì)成為推動(dòng)、維護(hù)、強(qiáng)化法治建設(shè)的動(dòng)力源。開展法治文化建設(shè)。
（二）法治文化建設(shè)推進(jìn)社會(huì)法治化進(jìn)程，是法治建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“推進(jìn)器”。法治文化是一種規(guī)范力，使人們確立基本的是非觀和價(jià)值觀，使人們知道什么事情可以做，什么事情不可以做；法治文化更是一種推動(dòng)力，法治文化幫助人們?cè)诟顚哟紊习盐辗傻囊螅鶕?jù)法治的精神積極地推動(dòng)立法和執(zhí)法走向更高的階段。只有法治文化變成為牢固的社會(huì)意識(shí)，依法治國的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。
（三）法治文化建設(shè)利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，是社會(huì)治理的“穩(wěn)定劑”。法治的目的是要確保社會(huì)公平正義，和諧社會(huì)追求的就是化解矛盾、解決沖突，使社會(huì)歸于和平與安寧，他們?cè)诟灸繕?biāo)上是一致的。要建設(shè)和諧社會(huì)我們必須擁有體現(xiàn)我們特質(zhì)的文化基礎(chǔ)，而法治文化是文化系統(tǒng)建設(shè)中的一個(gè)重要分支，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)和重要前提之一。
三、建設(shè)法治文化的有效途徑
（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)。使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺把憲法和法律作為最基本和最權(quán)威的行為規(guī)范，著力培養(yǎng)其崇尚法治，追求公平正義，以人為本，以法為尊的價(jià)值觀。只有這樣，才能在法治建設(shè)實(shí)踐中提高其依法決策，依法行政，依法管理，依法辦事的能力和水平。
（二）全面提高群眾法治意識(shí)。確立法律至上的理念，在公民中樹立權(quán)利義務(wù)對(duì)等的思想，并且使他們?cè)趯?shí)踐中學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而促使其成為法律性格健全的公民，為各種法律的實(shí)施創(chuàng)造基本的社會(huì)條件。只有廣大民眾具有這種法治意識(shí)，才能形成良好的社會(huì)氛圍。
（三）不斷壯大社會(huì)協(xié)同力量。社會(huì)治理能力的提高，法治的實(shí)現(xiàn)，不僅需要公眾參與的力量，還要廣泛借助社會(huì)組織、新興媒體的力量。建設(shè)法治文化必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，要充分發(fā)揮法律監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，使行政權(quán)、司法權(quán)在陽光下運(yùn)行。
公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。
由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系，所以，權(quán)力關(guān)系賴以生成的等級(jí)系列依然會(huì)存在。當(dāng)然，管理型社會(huì)治理方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)等級(jí)關(guān)系的根本性改造，把人與人之間的直接等級(jí)關(guān)系改造成以組織層級(jí)為前提的等級(jí)系列，從而使個(gè)人之間在人格、權(quán)利等實(shí)質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會(huì)治理模式中的以組織層級(jí)為前提的等級(jí)關(guān)系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方，都會(huì)程度不同地存在著等級(jí)。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級(jí)”。因此，作為個(gè)人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會(huì)遇到處理上下級(jí)關(guān)系的問題，并且會(huì)成為他進(jìn)行日常公共管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級(jí)命令和維護(hù)政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會(huì)和維護(hù)社會(huì)利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會(huì)中的公共管理組織，對(duì)于公共利益的理解都會(huì)出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個(gè)時(shí)時(shí)都會(huì)碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實(shí)上，在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來的一切主動(dòng)性、積極性，都會(huì)外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實(shí)際行動(dòng)，進(jìn)而使公共管理者不同于以往各種社會(huì)治理模式中的治理者。做到這一點(diǎn)，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識(shí)。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對(duì)其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會(huì)無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會(huì)達(dá)致最佳的從業(yè)效果。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，對(duì)于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會(huì)治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會(huì)治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認(rèn)識(shí)和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實(shí)現(xiàn)之間存在著“時(shí)滯”。特別是那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化的社會(huì)治理者，缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“”的那種對(duì)于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型的過程中，在人們期求更為進(jìn)步的社會(huì)治理模式的過程中，管理型的社會(huì)治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動(dòng)的公共管理取而代之。
對(duì)于公共管理來說，新型的社會(huì)治理體制和制度是其賴以展開活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但是，與管理型社會(huì)治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實(shí)現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補(bǔ)充。由此看來，統(tǒng)治型社會(huì)治理倡導(dǎo)官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時(shí)候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調(diào)和的。所以，矛盾之中會(huì)出現(xiàn)上面兩種對(duì)立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會(huì)治理模式中的官員和公務(wù)人員以體制和制度作為行為選擇的終極標(biāo)準(zhǔn)，被動(dòng)地接受體制中的程序驅(qū)使，對(duì)人民、對(duì)公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們?cè)诠膊块T中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會(huì)特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動(dòng)。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時(shí)尚文化的時(shí)代。在這種條件下，社會(huì)在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因?yàn)椋磺忻芎蜎_突主要來源于不同的認(rèn)識(shí)和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識(shí)、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動(dòng)就是運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)交談和討論。
二公共管理者的職業(yè)角色
人的道德生活來源于人的社會(huì)角色。只有了解和確定人在社會(huì)中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個(gè)公務(wù)員做出的某件事可能會(huì)被人們認(rèn)為是不道德的，但是，一個(gè)普通公民做出同件事卻不被人們認(rèn)為是不道德的。對(duì)一個(gè)人進(jìn)行道德評(píng)判，在很多情況下，是因?yàn)槲覀兿刃袑?duì)他的社會(huì)角色作出了定位。我們說一個(gè)人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色經(jīng)常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經(jīng)常不一致則會(huì)招致他人的批評(píng)和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會(huì)生活中可能會(huì)同時(shí)扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關(guān)系中的角色；有些角色是個(gè)人成長過程中必須接受的，如做學(xué)生等；而更多的角色是個(gè)人選擇的結(jié)果。職業(yè)作為人的最基本的社會(huì)角色形式，正是人的選擇的結(jié)果。就是說，普通的社會(huì)角色是在人的成長過程中自然生成的。一個(gè)人在長期的社會(huì)生活中，能夠理所當(dāng)然地形成應(yīng)有的角色意識(shí)，并且準(zhǔn)確地扮演自己所承擔(dān)的社會(huì)角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動(dòng)的學(xué)習(xí)，才能夠獲得準(zhǔn)確的定位。
人們選擇職業(yè)有著復(fù)雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因?yàn)樯畹男枰赡軄碜陨娴膲毫Γ赡艹鲇谂d趣愛好，也可能屬于理想追求……當(dāng)人們定位職業(yè)角色時(shí)，會(huì)在職業(yè)導(dǎo)師的引領(lǐng)下進(jìn)入職業(yè)角色，也可能會(huì)在職業(yè)活動(dòng)的實(shí)踐中逐漸找到職業(yè)感覺。但是，所有從事職業(yè)活動(dòng)的人，都需要借助于自覺的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學(xué)習(xí)，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動(dòng)者。這個(gè)過程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準(zhǔn)確地找到他所從事的職業(yè)位置的過程。職業(yè)活動(dòng)的舞臺(tái)是職位和崗位。職位、崗位是人的社會(huì)角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會(huì)角色。同時(shí)，明確化、具體化和固定化的社會(huì)角色，在每一職位和崗位上都會(huì)有著明確的責(zé)任和義務(wù)。人類社會(huì)活動(dòng)職業(yè)化程度的提高，更多地表現(xiàn)在越來越明確、越來越具體地規(guī)定職業(yè)活動(dòng)中職位、崗位的責(zé)任和義務(wù)，即通過組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和活動(dòng)程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責(zé)任和義務(wù)。
在社會(huì)治理體系中，無論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域，只要是職業(yè)活動(dòng)和組織行為，都會(huì)通過職位和崗位來明確界定人的責(zé)任和義務(wù)，有效地配置權(quán)力。這也是近代社會(huì)“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式?jīng)]有注意到人的職位和崗位直接地構(gòu)成人的多元社會(huì)角色中的一種。就是說，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會(huì)活動(dòng)，任何一個(gè)組織行為體系，都不僅以整體的形式構(gòu)造組織化的人的社會(huì)角色中的一部分，而且在組織成員個(gè)體那里擔(dān)負(fù)著社會(huì)角色，甚至首先在個(gè)體那里成為社會(huì)角色中的一種。對(duì)于人來說，每一個(gè)職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責(zé)任和義務(wù)，而且直接地根源于整個(gè)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。
職位和崗位具有二重性，與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也是有同樣的二重性。一方面，責(zé)任和義務(wù)屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責(zé)任和義務(wù)又屬于整個(gè)社會(huì)。對(duì)于每一職位和崗位上的從業(yè)者來說，他的職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)，在職業(yè)活動(dòng)和組織行為體系內(nèi)會(huì)以職務(wù)的形式出現(xiàn)，在面向其直接歸屬的行為體系之外時(shí)，則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是，職務(wù)與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會(huì)角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中，職務(wù)與職業(yè)都是直接的。因此，當(dāng)管理主義組織行為模式成為職務(wù)—職業(yè)—社會(huì)之間的單線聯(lián)系模式的時(shí)候，責(zé)任和義務(wù)便被片面化、形式化和缺乏道德的內(nèi)容。我們?cè)诮詠淼纳鐣?huì)治理中，時(shí)時(shí)處處都可以看到社會(huì)治理者只對(duì)社會(huì)治理體系負(fù)責(zé)而不對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的對(duì)象及后果負(fù)責(zé)的情況。比如，就政府而言，下級(jí)官員只對(duì)上級(jí)官員負(fù)責(zé)，政府所有的官員都只對(duì)政府負(fù)責(zé)。只有政府才對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，政府官員喪失了直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任和義務(wù)的向度。政府對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，卻很少對(duì)它的官員負(fù)責(zé)。因?yàn)椋墓賳T僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時(shí)常會(huì)感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動(dòng)就是要改變這種狀況，把單線的責(zé)任、義務(wù)模式改造成雙線的甚至多線的責(zé)任、義務(wù)模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動(dòng)要求政府官員一方面對(duì)政府負(fù)責(zé)，另一方面直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)；同樣，政府既對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，也對(duì)其官員負(fù)責(zé)。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們?cè)谥苯訉?duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會(huì)治理模式中的政府視其官員為雇員的結(jié)果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理?xiàng)l件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識(shí)的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理模式的動(dòng)力，不容置疑的起點(diǎn)則是在理論上把握職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)的雙重直接關(guān)系。
三公共管理者的職業(yè)行為
職業(yè)活動(dòng)規(guī)定著人的行為。一個(gè)人從事的職業(yè)和開展的職業(yè)活動(dòng)，決定了他會(huì)有某種定型化的、重復(fù)的和連續(xù)的行為。他的行為總和構(gòu)成了他的職業(yè)活動(dòng)的基本內(nèi)容，進(jìn)而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關(guān)系是被決定或被規(guī)定的關(guān)系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關(guān)系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實(shí)質(zhì)上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關(guān)系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結(jié)果。考察人的職業(yè)角色可以發(fā)現(xiàn)，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進(jìn)入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動(dòng)相當(dāng)長時(shí)間，卻始終游離于這個(gè)職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對(duì)此，筆者認(rèn)為是“行為決定職業(yè)”。
在職業(yè)活動(dòng)中，人的行為形式可以同一，但人的行為實(shí)質(zhì)卻會(huì)各異。對(duì)于那些行為規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無法量化的職業(yè)活動(dòng)來說，在同樣的職業(yè)行為之間會(huì)存在著天壤之別。這種情況在社會(huì)治理的職業(yè)活動(dòng)中表現(xiàn)得尤為典型。因此，當(dāng)人們選擇了社會(huì)治理這種職業(yè)的時(shí)候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實(shí)質(zhì)上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會(huì)治理活動(dòng)中的行為表現(xiàn)。就是說，社會(huì)治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對(duì)于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內(nèi)容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當(dāng)自己的愿望轉(zhuǎn)化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對(duì)于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個(gè)職業(yè)的合格從業(yè)者。
自從有了職業(yè)活動(dòng)，人的職業(yè)角色就開始由人的職業(yè)行為來決定。然而，在近代以來的整個(gè)工業(yè)社會(huì)中，職業(yè)活動(dòng)的形式方面總是受到制度性的強(qiáng)化，使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的管理型社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動(dòng)性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會(huì)的歷史條件限制了人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會(huì)的結(jié)束和后工業(yè)社會(huì)的到來，人的職業(yè)活動(dòng)在形式方面的規(guī)定開始弱化，在實(shí)質(zhì)方面的規(guī)定受到強(qiáng)化。人在職業(yè)活動(dòng)中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的公共管理型社會(huì)治理模式，突出地反映社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業(yè)的一切實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動(dòng)的形式的話，那么當(dāng)一個(gè)人成為公共管理者的時(shí)候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務(wù)本質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和制度安排無論怎樣貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則，都不是服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。只有通過公共管理者的具體行為，服務(wù)精神和服務(wù)原則才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。對(duì)于公共管理者來說，他的職業(yè)活動(dòng)在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務(wù)和任職工作在很大程度上由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定。當(dāng)然，一些特殊崗位和特定職務(wù)也會(huì)由法律作出規(guī)定，但對(duì)于公共管理體系而言，卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務(wù)方面的法律規(guī)定與權(quán)力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點(diǎn)也是公共管理行為區(qū)別于以往社會(huì)治理行為的基本特征。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理行為主要體現(xiàn)著權(quán)力意志；在管理型社會(huì)治理模式中，理想的社會(huì)治理行為應(yīng)當(dāng)主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權(quán)力意志的作用，也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務(wù)上的權(quán)力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來，作為公共管理的服務(wù)精神和服務(wù)原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實(shí)踐中，權(quán)力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權(quán)力和法律所支持的和試圖達(dá)到的是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精神和服務(wù)的原則。這樣一來，我們?cè)诠补芾碚叩男袨橹兴吹降模褪且苑?wù)精神和服務(wù)原則為旨?xì)w的、權(quán)力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結(jié)束了“權(quán)力歸結(jié)為法律”或“法律受權(quán)力統(tǒng)馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務(wù)精神和服務(wù)原則統(tǒng)一了權(quán)力和法律，但權(quán)力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權(quán)力和執(zhí)行法律或受權(quán)力支配和法律制約，這種客觀力量都會(huì)對(duì)他構(gòu)成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況呢？應(yīng)當(dāng)說，在一切存在著權(quán)力和法律的地方，社會(huì)治理者都會(huì)遇到這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況。對(duì)此，以往的社會(huì)治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應(yīng)對(duì)的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會(huì)治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務(wù)精神和服務(wù)原則轉(zhuǎn)化為個(gè)人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動(dòng)中的道德行為。就是說，當(dāng)公共管理體系的服務(wù)精神和服務(wù)原則僅屬于制度和體系的時(shí)候，還只是相對(duì)于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中必須秉承和尊奉。一旦這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標(biāo)準(zhǔn)，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時(shí)，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅(qū)使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。
在人類發(fā)展史上，并不是任何一個(gè)歷史時(shí)期都會(huì)出現(xiàn)自由自主的行為，職業(yè)行為尤其如此。在以往世代的職業(yè)活動(dòng)中，基本上不存在什么自由自主的行為。在社會(huì)生活領(lǐng)域，雖然人們有著強(qiáng)烈的追求自由自主行為的愿望和熱情，能夠真正實(shí)現(xiàn)的并不多見。所以，“圣人”才會(huì)受到神化，“馭風(fēng)而行”的自由境界才會(huì)那樣令人神往。總的說來，人類社會(huì)的進(jìn)步更多地表現(xiàn)在人的自由自主的行為上面。在社會(huì)生活領(lǐng)域，宗教活動(dòng)和審美追求，有時(shí)甚至能夠使自由自主的行為變成現(xiàn)實(shí)。在工業(yè)社會(huì)充分發(fā)展的時(shí)代，在私人領(lǐng)域甚至管理活動(dòng)中，都有對(duì)自由自主行為的追求。到了工業(yè)社會(huì)的后期階段，這種追求已經(jīng)形成了文化氛圍，但還不是公共領(lǐng)域特別是社會(huì)治理活動(dòng)可以追求的目標(biāo)。所以，管理型社會(huì)治理者的行為完全是權(quán)力和法律驅(qū)使下的行為，既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由于服務(wù)精神和服務(wù)原則能夠轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標(biāo)準(zhǔn)，因而公共管理活動(dòng)能夠超越權(quán)力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。
綜上所述，公共管理這種新型的社會(huì)治理活動(dòng)是行政管理職業(yè)化的延續(xù)，并且是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理活動(dòng)。它既不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)那種完全依賴于權(quán)力作用的社會(huì)治理，也不同于近代社會(huì)那種權(quán)力與法律共同作用下的社會(huì)治理，而是用道德來統(tǒng)攝權(quán)力和法律、再運(yùn)用權(quán)力和法律來實(shí)現(xiàn)它的倫理本質(zhì)的社會(huì)治理。對(duì)于公共管理這種職業(yè)活動(dòng)，我們需要從倫理的角度深刻認(rèn)識(shí)和自覺建構(gòu)。正如啟蒙思想家對(duì)“法的精神”的呼喚為整個(gè)近代社會(huì)提供了制度設(shè)計(jì)的基石，我們對(duì)“倫理精神”的思考將發(fā)現(xiàn)通向未來社會(huì)的陽光大道。
法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念來認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維是一種規(guī)則思維、程序思維，它以嚴(yán)守規(guī)則為基本要求，強(qiáng)調(diào)法律的底線不能逾越、法律的紅線不能觸碰，凡事必須在既定的程序及法定權(quán)限內(nèi)運(yùn)行。法治思維的核心是權(quán)利義務(wù)觀念，對(duì)于黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，除了具有公民應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)觀念，還要有法治的權(quán)力觀，即權(quán)力的有限性與程序性，以及守護(hù)法律、維護(hù)憲法與法律權(quán)威的職責(zé)意識(shí)。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，就是要求在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的指引下，增強(qiáng)法治觀念、弘揚(yáng)法治精神，帶頭尊崇和遵守憲法法律，自覺在法治軌道上想問題、作決策、辦事情，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是由黨員干部在全面推進(jìn)依法治國中的示范帶動(dòng)作用決定的。一國的法治總是由一國的國情和社會(huì)制度決定的。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，對(duì)其他社會(huì)群體起著形象塑造和榜樣引領(lǐng)作用。只有牢固樹立法治理念，具有堅(jiān)守法治定力，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，以上率下，才能形成良好的法治風(fēng)尚，影響和帶動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。這對(duì)全面推進(jìn)依法治國具有深遠(yuǎn)意義。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是對(duì)執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提出的新要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、全面深化改革的展開和人民法治意識(shí)的提高，法治作為黨治國理政的基本方式，在國家治理體系中的地位越來越重要。黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)法治建設(shè)提出的新要求，善于運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)，才能更好地規(guī)范發(fā)展行為、凝聚改革共識(shí)、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧，不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。因此，必須把提高運(yùn)用法治思維、法治方式的意識(shí)和能力作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要切入點(diǎn)、作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基本要求，鮮明地提到全黨面前。黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維和依法辦事能力，直接決定著能否把法治作為治國理政的基本方式，直接決定著領(lǐng)導(dǎo)工作的有效性，也直接決定著能否建成法治中國。
提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。當(dāng)前，一些黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政意識(shí)和能力不強(qiáng)，運(yùn)用法治思維和法治方式管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)水平不高。有的把法治建設(shè)喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號(hào)化，就是沒有抓在手上；有的存在特權(quán)思想和官本位意識(shí)，認(rèn)為法律是管老百姓的，是約束別人的，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題說明，提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力是一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。
關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)法律文化；現(xiàn)代法治；現(xiàn)代價(jià)值
在現(xiàn)代法治的進(jìn)程中，為了實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代法治國家的目標(biāo)，存在著不同的構(gòu)建模式，有主張“休克療法”的，認(rèn)為要建立現(xiàn)代法治國家，必須“先死亡后再生”，傳統(tǒng)的所有價(jià)值理念，在廢墟上重新建立；有主張“本土資源”的，強(qiáng)調(diào)要充分利用中國現(xiàn)有的及傳統(tǒng)的法律文化和法律價(jià)值。然而，任何法治的構(gòu)建都離不開自己的傳統(tǒng)，中華民族本源的法律文化是構(gòu)建現(xiàn)代法治不能割舍、不可或缺并起決定作用的內(nèi)源力，要建立現(xiàn)代法治國家，必須尊重中國傳統(tǒng)，充分利用中國傳統(tǒng)法律文化，而且，中國傳統(tǒng)法律文化中確實(shí)有不少與現(xiàn)代法治理念相容的東西。本文試圖從中國傳統(tǒng)法律文化的現(xiàn)代價(jià)值的層面，從中國傳統(tǒng)法律文化的特征中找尋傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)代法治的相容，并就此談一點(diǎn)看法。
(一)中國傳統(tǒng)法律文化的多角透視
法律文化是由社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的法律意識(shí)形態(tài)以及與此相適應(yīng)的法律制度、組織、機(jī)構(gòu)的總稱。中國傳統(tǒng)法律文化是中國幾千年來法律實(shí)踐活動(dòng)及其成果的統(tǒng)稱，是指從上古起至清末止，廣泛流傳于中華大地的具有高度穩(wěn)定性和持續(xù)性的法律文化。中國傳統(tǒng)法律文化的特征主要有：
第一，“德主刑輔”的法律文化，“禮法兼治”的社會(huì)綜合治理模式
在中國傳統(tǒng)法律文化中，儒家學(xué)說占據(jù)了重要地位。“自從漢武帝獨(dú)尊儒術(shù)以來，儒家法律思想是在‘德主刑輔’、‘明刑弼教’和‘出禮人刑’等原則下實(shí)行儒法合流的。”法律思想推崇“仁政”，“禮”被視為治理國家的根本制度和統(tǒng)治方法，主張“出禮人刑”，在“禮、法、德、刑”的關(guān)系上即是“德主刑輔”，強(qiáng)調(diào)道德教化為主，法律強(qiáng)制為輔，主張“禮法兼治”的社會(huì)綜合治理模式。
第二，無訟的價(jià)值觀，節(jié)約成本的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制
“天人合一”的哲學(xué)基礎(chǔ)造就了中國傳統(tǒng)法律文化追求秩序的和諧，而“訟”是矛盾的集中體現(xiàn)，無訟才能和諧，所以中國傳統(tǒng)法律文化在價(jià)值取向上素來是“無訟的價(jià)值觀”，以訴訟為恥，“無訟為德”，無訟成為一種最佳的社會(huì)秩序狀態(tài)，在這種價(jià)值觀的主導(dǎo)下必然使矛盾的調(diào)解止于內(nèi)部或私了，這就大大節(jié)約了因形成訴訟而需支付的訴訟費(fèi)、費(fèi)、調(diào)查取證和差旅等開支，大大節(jié)約了社會(huì)成本。
第三，“重義輕利”的義利觀，“見利思義”價(jià)值取向
儒家思想的“重義輕利”的主張一直對(duì)封建社會(huì)有著深遠(yuǎn)的影響。中國古代思想家強(qiáng)調(diào)在“義”與“利”發(fā)生矛盾之時(shí)，應(yīng)當(dāng)“義以為上”，“先義后利”，“見利思義”，反對(duì)“重利輕義”，“見利忘義”。中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)落后，統(tǒng)治者的重農(nóng)抑商的政策使商人階層萎縮，“追利”的思想受到限制和打擊，這種對(duì)“利”的態(tài)度和儒家的“德主刑輔”的思想相聯(lián)就形成了“重義輕利”的義利觀。
第四，集體本位的責(zé)任意識(shí)，整體、系統(tǒng)的法律價(jià)值觀
在中國傳統(tǒng)道德的發(fā)展演化中，公私之辯始終是一條主線，《詩經(jīng)》中的“夙夜在公”，《尚書》中的“以公滅私，民其允懷”，西漢賈誼的《治安策》中的“國而忘家，公而忘私”等都強(qiáng)調(diào)以國家、整體利益為重，強(qiáng)調(diào)一種對(duì)集體的責(zé)任意識(shí)。
在思維方式上，強(qiáng)調(diào)整體性、和諧性、統(tǒng)一性，是中國傳統(tǒng)法律文化的顯著特征。從先秦諸子的天人之辯，到漢武董仲舒“天人合而為一”的命題的提出，再到宋明理學(xué)家的“萬物一體”論的形成，整體觀鮮明地貫穿于中國古代思想史的全過程。中國古代史以家庭和家族作為社會(huì)的基本構(gòu)成單位和國家政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)，個(gè)人是家族的縮影，國家是家族的放大。法律的功能首先在于確立和維護(hù)宗法等級(jí)制度，在確認(rèn)社會(huì)總體利益的前提下來規(guī)定個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，傳統(tǒng)法律文化具有鮮明的集體本位主義的特色，就連清末的變法圖存，引進(jìn)西方民主和的過程中。都沒有離開過集體本位，換句話說，清末變法圖存，引進(jìn)西方民主和是為了整個(gè)中華民族的復(fù)興和繁榮，而不是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人權(quán)和自由，也正是在根本出發(fā)點(diǎn)上的差異導(dǎo)致中國的知識(shí)分子對(duì)西方的和民主的誤讀。
當(dāng)然，中國傳統(tǒng)法律文化還有其他特征，如工具主義的法律理念，“刑不上大夫，禮不下庶人”的等級(jí)思想等，因?yàn)樗鼈兏嗟氖求w現(xiàn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代法治相沖突的一面，在此就不過多贅述。
(二)中國傳統(tǒng)法律文化和現(xiàn)代法治的相容性
法治即是法的統(tǒng)治。現(xiàn)代意義上的法治，是指西方各國的現(xiàn)代化進(jìn)程中形成的一整套系統(tǒng)的法治理論及其相應(yīng)的制度安排。理性、正義、權(quán)利，正是西方法治傳統(tǒng)的精髓。現(xiàn)代法治理念的思想淵源，一般都追溯到古希臘的偉大思想家。在西方，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，法治已從思想家的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N切實(shí)的國家形態(tài)，最終形成了一套系統(tǒng)的法治理論及其相應(yīng)的制度安排。
現(xiàn)代法治主要體現(xiàn)為以下三項(xiàng)基本原則：法律至上的原則；法律面前人人平等的原則；人權(quán)與自由原則。
乍一看來，中國傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)代法治似乎并不具有兼容的特性，甚至在某些價(jià)值取向和法律理念上是彼此迥異且水火不容的。然而，要想判斷兩事物的相容與否，并不是找出他們的相似之處，我們討論中國傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)代法治的相容性，是為了找出中國傳統(tǒng)法律文化對(duì)現(xiàn)代法治有用的法治資源，并不是從表面上找其相似性這么簡單。事實(shí)上，中國傳統(tǒng)法律文化和現(xiàn)代法治的相容不僅是可能的，在構(gòu)建現(xiàn)代法治國家的過程中也是必要的。
中國傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)代法治相容首先源于文化本身在歷史進(jìn)程中的貫通性和連續(xù)性。歷史和傳統(tǒng)是無法割裂的，傳統(tǒng)注定要對(duì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生影響，任何一個(gè)社會(huì)都不能完全擺脫與過去傳統(tǒng)的聯(lián)系。法律文化作為人類歷史的積累和沉淀，必然有其自身的延續(xù)性與承繼性。中國法治建設(shè)若離開對(duì)傳統(tǒng)法律文化價(jià)值的發(fā)掘與弘揚(yáng)，則會(huì)成為無源之水，無本之木。“自由、理性、法治與民主不能經(jīng)打倒傳統(tǒng)而獲得，只能在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上由創(chuàng)造的轉(zhuǎn)化而逐漸獲得”。作為一個(gè)歷史的連聯(lián)過程，傳統(tǒng)法律文化并未因其是歷史的東西而喪失其自身的價(jià)值，它在或大或小的程度上以某種新的形式獲得延續(xù)，進(jìn)而在現(xiàn)代法治文化系統(tǒng)中發(fā)揮新的作用。
同時(shí)，一個(gè)國家或民族在其社會(huì)的發(fā)展與變革中都面臨著如何使傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理承接的問題。任何一個(gè)國家和民族的法文化都深深地植根于一定的文化土壤之中。都是在各自具體的民族環(huán)境和地域中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是延續(xù)千百年的民族文化在法律這種文化現(xiàn)象上的反映和折射；而這種文化一旦形成并經(jīng)過長期發(fā)展就會(huì)根深蒂固地積淀于人們的文化心理之中，自覺或不自覺地指導(dǎo)或制約著人們的日常生活及生產(chǎn)實(shí)踐。那種主張所有傳統(tǒng)的法律文化，在廢墟上建立現(xiàn)代法治的想法不僅是幼稚的，也是行不通的，傳統(tǒng)法律文化必然要與所準(zhǔn)備構(gòu)建的現(xiàn)代中國法治具有相容性，否則，即是構(gòu)建了現(xiàn)代法治也會(huì)遭到傳統(tǒng)法律文化心理的排拒而無法實(shí)現(xiàn)，因此，現(xiàn)代法治與中國傳統(tǒng)法律文化的相容性的研究抑或從傳統(tǒng)法律文化中尋找其與現(xiàn)代法治理念相容的東西并加以改造，找出其現(xiàn)代價(jià)值就顯得尤為重要。
(三)統(tǒng)法律文化中所蘊(yùn)含的現(xiàn)代價(jià)值內(nèi)容：
第一，“德主刑輔”，道德滲透于法律的現(xiàn)代借鑒價(jià)值
“德主刑輔”是自漢武帝獨(dú)尊儒術(shù)以來的中國傳統(tǒng)封建社會(huì)的最基本的法律思想，固然，現(xiàn)代法治主張“法律至上”、“法不容情”，法律不能過多的包含道德因素，但是我們也必須牢記，法治是良法的統(tǒng)治，喪失道德性支持的法律絕對(duì)不是良法，離開了道德評(píng)判的法律即使實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治也不是法治。傳統(tǒng)法律文化對(duì)禮法的道德評(píng)判的關(guān)注，對(duì)現(xiàn)代立法具有借鑒意義。任何法律的制定及其最終實(shí)施，都離不開社會(huì)環(huán)境中的道德觀念，離不開民眾的心理的認(rèn)同。我們看到，當(dāng)前有的法律法規(guī)的制定由于充分考慮了民眾的道德意識(shí)和道德觀念，實(shí)施時(shí)收到良好的效果。因此，在推進(jìn)法治的進(jìn)程中，德禮入法的傳統(tǒng)是值得借鑒的，法律應(yīng)密切關(guān)注與各個(gè)歷史時(shí)期相伴隨的道德意識(shí)與道德觀念，司法也應(yīng)越來越多地體現(xiàn)人情與人性。一方面，立法者在創(chuàng)制法律的時(shí)候，必須以道德的基本原則與基本精神為指導(dǎo)，充分考慮人們的道德觀念，在一定條件下，立法者甚至可以把某些重要的道德規(guī)范納入法律規(guī)范，使其直接上升為法律，成為法律的一部分。另一方面，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，人們的道德觀念也會(huì)不斷發(fā)生變化，立法者應(yīng)注意對(duì)已經(jīng)制定的法律進(jìn)行必要的補(bǔ)充、修改和完善，以順應(yīng)道德發(fā)展的要求。
第二，“禮法兼治”的社會(huì)綜合治理模式的現(xiàn)代價(jià)值
“禮法兼治”的社會(huì)綜合治理模式，將法律建立在民族的倫理道德之上，通過禮法互動(dòng)來保證國家機(jī)器的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。要實(shí)現(xiàn)我國建立現(xiàn)代法治國家的十六字方針“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，必須借鑒“禮法兼治”的社會(huì)綜合治理模式，以禮行法，減少推行法的阻力，以禮明法，增強(qiáng)道德的約束力。同時(shí)在一定程度上可以彌補(bǔ)現(xiàn)代西方社會(huì)中法律與道德的緊張對(duì)立所造成的法律的僵化及普遍的道德冷漠。
第三，重義輕利的義利觀的現(xiàn)代價(jià)值
在義利觀方面，中國傳統(tǒng)道德雖然主張“重義輕利”。但并沒有把義和利完全對(duì)立起來，只不過在兩者關(guān)系上偏重于義，即強(qiáng)調(diào)“見利思義”。這種思想對(duì)我們今天建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序同時(shí)具有積極的意義。“君子愛財(cái)，取之有道”，“取利有義”，“見利恩義”，這是包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的任何社會(huì)形態(tài)應(yīng)具有的最起碼的道德準(zhǔn)則。
誠信，是中國古代一向倡導(dǎo)的一個(gè)道德原則。“誠者，開心見誠，無所隱伏也”，“信者，誠實(shí)不欺，信而有征也。”孟子曰“思誠者，人之道也。”可見，誠信既是為人之道，也是一切道德行為的基礎(chǔ)。目前，我國“誠實(shí)信用原則”作為民法的基本原則在社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著“帝王條款”的作用，與這種義利觀也不謀而合了，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)大力倡揚(yáng)“誠信”的道德精神以便社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在良好的道德氛圍中得以健康發(fā)展。
第四，整體、系統(tǒng)的法律價(jià)值觀的現(xiàn)代借鑒意義
中國傳統(tǒng)的法律文化素來都強(qiáng)調(diào)整體性、和諧性、統(tǒng)一性，蘊(yùn)含其中的“以整體的觀點(diǎn)發(fā)揮法在治國和維持社會(huì)秩序中的作用”的理念，對(duì)于推進(jìn)我國的法治進(jìn)程仍具有借鑒意義。其一，法治是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)由法治原則、法治制度、法治組織、法治觀念、法治過程共同構(gòu)成的整體，是一個(gè)由合乎法治要求的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督共同構(gòu)成的整體。只有單項(xiàng)發(fā)展，沒有全面推進(jìn)，是不能建成現(xiàn)代法治的。其二，在司法實(shí)踐中，要全面、系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)法的多重功能，應(yīng)注意防止單純的懲罰主義，既重視依法審判，也要重視思想政治教育，勸人悔過自新，導(dǎo)人向善，既要實(shí)現(xiàn)法的懲罰功能，又要實(shí)現(xiàn)法的教育、指引、預(yù)測(cè)以及評(píng)價(jià)功能。其三，就法治的驅(qū)動(dòng)模式而言，中國法治化應(yīng)當(dāng)走政府推進(jìn)型與社會(huì)推進(jìn)型相結(jié)合的道路，既需要國家和政府自覺地?fù)?dān)負(fù)起正確引導(dǎo)法治方向的時(shí)代責(zé)任，也需要社會(huì)民眾廣泛參與，使依法治國擁有牢固的群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而保證法治旺盛的生命力和無窮的動(dòng)力來源。
第五，成文法、判例法共存，制定法與民間法并立的“混合模式”的現(xiàn)代價(jià)值
【關(guān)鍵詞】高等教育 治理現(xiàn)代化 法治思維 依法治校
【中圖分類號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【文章編號(hào)】0450-9889（2016）12C-0106-03
黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代”，“高校治理現(xiàn)代化”正是為順應(yīng)這一時(shí)代主題在教育領(lǐng)域提出來的一個(gè)重要課題。高校實(shí)行依法治校，是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國戰(zhàn)略部署在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時(shí)代背景下，高校要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，必須按照全面依法治國戰(zhàn)略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環(huán)節(jié)中，使高校運(yùn)用法治思維推動(dòng)高校的各項(xiàng)管理，發(fā)揮法治在高校治理過程中的重要作用，努力推動(dòng)高校治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。
一、法治在高校治理現(xiàn)代化中的必要性
（一）法治是高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。法治思維，在高校領(lǐng)域是指領(lǐng)導(dǎo)層在長期分析解決問題時(shí)以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來強(qiáng)化思想引領(lǐng)，牢牢把握高校意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從“人治”到“法治”不僅是管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是從主觀性、隨意性和無序性向合法性、權(quán)威性和規(guī)范性轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。高校主體本身對(duì)追求平等、遵守規(guī)則、維護(hù)權(quán)利等有著強(qiáng)烈的需求，意味著運(yùn)用法治思維或法治方式是推動(dòng)高校治理現(xiàn)代化最有效的理念或途徑。高校全面實(shí)施依法治校，就是運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建辦學(xué)主體與政府、社會(huì)的新型關(guān)系，規(guī)范辦學(xué)主體部各項(xiàng)治理行為，維護(hù)辦學(xué)主體與師生三方面的合法權(quán)益，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，營造濃郁教育環(huán)境，其本質(zhì)就是要讓高校治理行為在法律軌道內(nèi)，對(duì)個(gè)性為主體的權(quán)責(zé)利能做出法律規(guī)定，確保高校推進(jìn)治理過程的每一環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。這就是高校進(jìn)一步完善內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境、推進(jìn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。
（二）法治是高校治理現(xiàn)代化的客觀需要。新的歷史時(shí)期，隨著中國法治化進(jìn)程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代高校的治理模式從根本上講就是“依法治校”。而依法治校就是突出法治在學(xué)校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學(xué)主體與政府、社會(huì)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)校與師生之間各方的利益關(guān)系，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，全面提升人才培養(yǎng)質(zhì)量等都迫切需要依法治校作為規(guī)范與引領(lǐng)，提升學(xué)校治理的法治化水平。由此可見，高校治理現(xiàn)代化不僅強(qiáng)調(diào)在治理過程中微觀方面的師生權(quán)利的保護(hù)，而且強(qiáng)調(diào)和突出治理過程中宏觀方面的制度建設(shè)。因此，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，既要加強(qiáng)國家教育法律法規(guī)建設(shè)，為構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)和諧融洽的新型關(guān)系提供法治保障，又要健全高校各項(xiàng)體制機(jī)制，為維護(hù)好學(xué)校、教師、學(xué)生各方面合法權(quán)利保駕護(hù)航，最終達(dá)到教育治理能力的有效發(fā)揮，化解教育治理現(xiàn)代化進(jìn)行中碰到的各種矛盾與問題。
（三）法治是高校治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著我國教育改革的不斷深化，高校各領(lǐng)域的改革與發(fā)展面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，迫切需要通過法治來保障高校改革與發(fā)展的成果，并通過法治來保障高校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各項(xiàng)公共權(quán)力的合理配置。要合理配置這些權(quán)利，保障與暢通學(xué)生、教工民主參與途徑，進(jìn)行突破性的改革，都需要在法律法規(guī)、大學(xué)規(guī)章等框架內(nèi)進(jìn)行，確保改革的成果得到有效維護(hù)，改革的順利推進(jìn)得到可靠保障。高校治理現(xiàn)代化就是要通過依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實(shí)踐當(dāng)中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過程的每一環(huán)節(jié)，逐步形成高校各項(xiàng)事業(yè)的治理都依靠法律法規(guī)來規(guī)范和治理，切實(shí)提高高校治理法治化水平 。由此可見，依法治校與高校治理現(xiàn)代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是高校治理現(xiàn)代化的重要手段，為高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供重要保障。
二、高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的法治困境
目前，我國教育法律法規(guī)在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進(jìn)，突出地表現(xiàn)在：針對(duì)高校的法律法規(guī)相繼出臺(tái)、高校內(nèi)部以大學(xué)章程為核心的各項(xiàng)管理體制機(jī)制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時(shí)代背景下，高校在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中還存在諸多法治困境。
（一）國家法治層面：國家教育法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)代大學(xué)的一個(gè)重要特征就是日益成為一個(gè)開放的組織系統(tǒng)，與外在世界有著千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系，傳統(tǒng)“象牙塔”式的高校已不復(fù)存在，高校治理逐步從與社會(huì)隔離的“自治領(lǐng)地”轉(zhuǎn)化為與社會(huì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，受社會(huì)各種因素的制約。因此，高校治理中，來自政府與社會(huì)的介入和限制成為必然趨勢(shì)，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過系統(tǒng)共治以增進(jìn)理解、促進(jìn)合作。在我國，特別是改革開放30多年來，我國高等教育法律法規(guī)建設(shè)取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規(guī)的基本架構(gòu)，但是對(duì)于高等教育來說，立法還是處于起步階段。教育法制建設(shè)在國家整個(gè)法制建設(shè)中還存在一定的滯后性，還不能適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要，制定的教育法律體系不僅在數(shù)量上需要增加，在質(zhì)量上也需要進(jìn)行必要的修訂，使教育法律法規(guī)的科學(xué)性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強(qiáng)。目前，我國制定的一系列教育法律法規(guī)，盡管對(duì)高等教育的活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，但還是存在許多問題，不能與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)高等教育活動(dòng)不斷改革與發(fā)展的需要。我國的教育立法在很大程度上是在教育改革進(jìn)行中遇到困難或挫折后對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和反思的。因此，我國的高等教育法律法規(guī)與高等教育改革的不相適應(yīng)或者滯后性的事實(shí)，必定要求國家教育法律法規(guī)進(jìn)一步完善。
（二）高校制度層面：高校規(guī)章制度有待進(jìn)一步規(guī)范。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020）年》明確強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件。凝聚大學(xué)精神與治校理念的大學(xué)章程和具體規(guī)章制度，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理法治化的基本準(zhǔn)則，是處理高校與社會(huì)、政府、市場(chǎng)等外部關(guān)系以及高校黨委、行政、教學(xué)、管理等內(nèi)部關(guān)系的制度保障。目前我國絕大部分高校根據(jù)《教育法》《高等教育法》等法規(guī)，經(jīng)過不斷地探索與完善，制定了較為系統(tǒng)的章程和規(guī)章制度，為高校依法自主k學(xué)提供了重要依據(jù)，為回答高校治理現(xiàn)代化的核心問題提供了科學(xué)指南。但縱觀這些內(nèi)部“法”，還存在諸多問題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國大部分高校制定的大學(xué)章程只規(guī)定了制定依據(jù)，且在制定依據(jù)的表達(dá)上各執(zhí)己見。由于章程法律地位的不明確，勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章制度的錯(cuò)位或者越位現(xiàn)象，影響高校法治秩序的構(gòu)建以及師生合法權(quán)益的保護(hù)。二是章程的執(zhí)行力度不夠。大學(xué)章程作為高校依法治校的主要依據(jù)，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴(yán)格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學(xué)章程條款未能真正全面貫徹執(zhí)行，勢(shì)必影響高校治理能力的提升。
（三）管理者層面：管理者法律意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。高校管理者既是“依法治校”方略的具體實(shí)施主體，又是大學(xué)規(guī)章制度的主要執(zhí)行者，因此，高校管理者法律意識(shí)的高低直接影響高校規(guī)章制度的制定與貫徹執(zhí)行。影響高校治理環(huán)境的重要因素既包括學(xué)校的規(guī)章制度，又包括管理者法治意識(shí)與法治觀念水平。換言之，在大學(xué)章程的制定上，法律素養(yǎng)高的管理者與法律意識(shí)淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會(huì)更規(guī)范與科學(xué)。眾所周知，在高校行政法制體系內(nèi)，章程即校內(nèi)“憲法”，大學(xué)校規(guī)制定應(yīng)以學(xué)校章程為立法依據(jù)，是章程的具體化或細(xì)膩化。由于目前我國很多高校管理層法律思維或意識(shí)不強(qiáng)，混淆大學(xué)章程與校規(guī)的定義，因此很多高校存在校規(guī)與章程相違背的現(xiàn)象。再者，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響根深蒂固，高校治理過程中的行政管理模式仍然比較嚴(yán)重，很多高校“輕法治、重人治”的思想仍然存在，領(lǐng)導(dǎo)者在工作過程中，主要以領(lǐng)導(dǎo)的文件為主導(dǎo)，而不用法律來表達(dá)訴求或?qū)ふ医鉀Q問題的依據(jù)，喪失了法律的權(quán)威，這對(duì)高校依法治校勢(shì)必產(chǎn)生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構(gòu)建，而且制約了高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。
三、法治導(dǎo)向下高校治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑
在大力推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現(xiàn)代化的有效運(yùn)行。筆者結(jié)合目前我國高校的具體實(shí)際，以法治為導(dǎo)向，從高校外部治理環(huán)境、內(nèi)部章程構(gòu)建、校園文化營造等方面探究高校治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。
（一）以建立高校外部治理環(huán)境為基礎(chǔ)，健全國家教育法律法規(guī)體系。一方面，當(dāng)前具有中國特色的法律體系已初步建成，依法治國的制度基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固，人們的法治意識(shí)與法治理念整體增強(qiáng)，但自覺主動(dòng)去學(xué)法、用法、守法的意識(shí)還有待加強(qiáng)，這勢(shì)必對(duì)高校治理現(xiàn)代化產(chǎn)生或多或少的消極影響。我國高校的治理理念和治理體系與多元的社會(huì)有著千絲萬縷的聯(lián)系。高校治理現(xiàn)代化和依法治校的實(shí)現(xiàn)，必然依賴于整個(gè)社會(huì)治理的現(xiàn)代化和依法治國的實(shí)現(xiàn)程度。因此，健全國家教育法律法規(guī)體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現(xiàn)代化營造良好的外部治理環(huán)境，必然增強(qiáng)高校治理現(xiàn)代化的法治成效。另一方面，我國高校的建設(shè)發(fā)展是在政府的干預(yù)與推動(dòng)下進(jìn)行的，高校的辦學(xué)未能脫離政府行政權(quán)力的介入，從而導(dǎo)致高校治理的行政化傾向較為嚴(yán)重，行政權(quán)力對(duì)高校的影響比較深遠(yuǎn)。盡管我國已初步建成教育法律體系，但不管是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都不能完全與國家法治的整體推進(jìn)相適應(yīng)以及不能緊跟教育改革步伐與發(fā)展需要。因此，制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)，為高校的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境已成為迫切需要。
（二）以構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部章程為核心，完善大學(xué)制度體系。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度要把大學(xué)章程建設(shè)作為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高校內(nèi)部，章程即大學(xué)之“憲法”，是大學(xué)履行各項(xiàng)工作的最高行動(dòng)綱領(lǐng)，是高校立規(guī)建制的基本依據(jù)。然而，當(dāng)前我國很多高校仍然沒有擺脫傳統(tǒng)官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權(quán)力的運(yùn)行，而忽視了師生利益群體的權(quán)利訴求。在社會(huì)主義民主政治以及法治建設(shè)不斷推進(jìn)的時(shí)代背景下，高校依法治理已成為時(shí)代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統(tǒng)一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規(guī)范高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利運(yùn)行結(jié)合起來，凝練成廣大師生員工共同認(rèn)同的辦學(xué)理念與發(fā)展目標(biāo)。高校章程的制定應(yīng)始終堅(jiān)持民主公開的原則，在制定過程中應(yīng)廣泛收集來自各方面利益群體的意見，確保師生的意見能充分表達(dá)，合法權(quán)益得到有效維護(hù)。在章程實(shí)施過程中，應(yīng)充分遵循章程在高校內(nèi)部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規(guī)立制的基本規(guī)范依據(jù)，又要發(fā)揮章程作為“憲法”的規(guī)范引領(lǐng)功能，完善高校內(nèi)部各項(xiàng)管理制度，健全高校內(nèi)部辦事、議事等各種運(yùn)行機(jī)制，形成以高校章程為核心的規(guī)范、科學(xué)、統(tǒng)一的內(nèi)部治理制度體系。
（三）以營造校園法治文化為重點(diǎn)，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化”。對(duì)高校來說，高校構(gòu)建法治文化對(duì)落實(shí)依法治國方略，培養(yǎng)師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用。可以說，法治文化建設(shè)是依法治校的靈魂。營造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養(yǎng)力度，把法治精神的培養(yǎng)作為衡量師生整體素質(zhì)提升的一個(gè)重要依據(jù)，作為師生社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育的一項(xiàng)重要內(nèi)容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設(shè)的方方面面，內(nèi)化于心，外化于高校師生的自覺行動(dòng)，才能讓法治成為師生共同自覺踐行的生活準(zhǔn)則。其次，必須牢固樹立法治意識(shí)。高校教師及其管理者應(yīng)注重平時(shí)法律知識(shí)的積累，自覺養(yǎng)成運(yùn)用法治思維解決問題的習(xí)慣。同時(shí)高校教職工必須樹立學(xué)生為中心的法治教育理念，在對(duì)學(xué)生法律知識(shí)傳授中，不斷創(chuàng)新授課方法，與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)生的法治意識(shí)，提升學(xué)生依法維護(hù)自身權(quán)益的能力。再次，不斷優(yōu)化校園法治環(huán)境。高校師生處在優(yōu)良的校園法治環(huán)境熏陶中，對(duì)他們法治文化的培養(yǎng)必定起到“潤物細(xì)無聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發(fā)揮校園官網(wǎng)、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對(duì)校園法治文化建設(shè)進(jìn)行宣傳報(bào)道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺(tái)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行內(nèi)容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動(dòng)，使法治文化氛圍滲透到校園的每個(gè)角落。
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【基金項(xiàng)目】廣西2016年度廣西壯族自治區(qū)中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“基于法治思維視角的高校治理現(xiàn)代化問題研究”（KY2016YB581）的階段性成果
關(guān)鍵詞：酒駕；酒駕治理；禁酒文化；新酒禮文化；酒的治理
中圖分類號(hào)：D908 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-5242（2013）05-0058-09
收稿日期：2013-01-12
作者簡介：張德淼（1965―），男，湖北仙桃人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；李朝（1985―），男，河南駐馬店人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博十牛。
一、研究的緣起
據(jù)公安部交管局的統(tǒng)計(jì)，從2011年5月1日至11月30日，全國查處酒后駕車201153起，較去年同期下降44.5%，其中醉駕33183起，較去年同期下降43.7%。但是，隨著醉駕入刑的實(shí)施，許多省市醉駕案件卻又出現(xiàn)反彈。2011年5月1日至9月29日，廣東省查獲的醉駕案件比去年同期減少26.53%，而從2011年9月30日至12月31日，該省查獲的醉駕人數(shù)僅比去年同期減少11.49%，與之相對(duì)應(yīng)的是判處緩刑的比例從前一時(shí)間段內(nèi)的1：10發(fā)展到后一時(shí)間段內(nèi)的超過1：1。重慶、安徽等省市的緩刑適用均超過40%，部分地市甚至已超過70%。在不到一年的時(shí)間內(nèi)，醉駕案件數(shù)據(jù)就出現(xiàn)反復(fù)和反彈，各地“量刑不一”問題也相當(dāng)突出，使我們不得不慎思醉駕入刑的懲罰效應(yīng)，而這還僅是醉駕立案審查的數(shù)量，那些因“運(yùn)動(dòng)性”、“集中性”和“選擇性”執(zhí)法而僥幸漏網(wǎng)的魚兒又不知有多少？
與我國剛出臺(tái)的醉駕人刑效果的反復(fù)多變相比，在20世紀(jì)20年代就開始酒駕立法的美國，在司法效果上卻有更好的表現(xiàn)。據(jù)美國高速公路安全管理局（NHTSA）公布的數(shù)據(jù)，1982年，交通事故死亡人數(shù)為43945人，其中因酒駕死亡人數(shù)為26173人，占總死亡人數(shù)的60%。這一比率在1982年至1989年之間總體呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)（從60%降至51%）。與之相對(duì)應(yīng)的是，在此期間各州制定了數(shù)百部限制酒駕的法律。在之后的20年間，該比率仍然呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。2009年，有12744人死于酒駕造成的交通事故，占總死亡人數(shù)的31%（參見圖1）。酒駕死亡數(shù)量及交通事故中酒駕致死比率持續(xù)下降，在某種程度上說明美國現(xiàn)行酒駕懲戒制度是成熟的和完善的，對(duì)我國酒駕懲戒制度的建設(shè)具有借鑒意義。
國外學(xué)者對(duì)酒駕問題的研究主要集中于兩個(gè)方面：第一，對(duì)治理酒駕問題的相關(guān)法律、公共政策和執(zhí)法操作問題的整體性研究。第二，對(duì)酒精管理法律和政策的關(guān)注，把酒駕問題同酒精飲料的管理和其他涉酒犯罪問題相結(jié)合，作為涉酒問題進(jìn)行研究。國內(nèi)對(duì)酒駕問題的研究分為兩個(gè)階段：第一，在醉駕入刑前，爭議的焦點(diǎn)為酒駕是否入罪。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)增設(shè)酒駕罪名，另有學(xué)者則質(zhì)疑酒駕入罪的合理性。第二，在醉駕入刑后，部分學(xué)者對(duì)醉駕一律人罪提出異議，認(rèn)為醉駕刑事責(zé)任的劃分應(yīng)區(qū)別對(duì)待。醉駕案件的司法適用也成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)，例如適用程序、證據(jù)采信及量刑標(biāo)準(zhǔn)等。與此同時(shí)，部分學(xué)者積極引介或翻譯國外較為成熟的酒駕懲戒制度和模式。綜合來說，我國酒駕問題的研究多集中于規(guī)范刑法學(xué)意義上的酒駕法律探討，缺乏將酒駕法律與相關(guān)的其他法律、政策及措施進(jìn)行聯(lián)系和銜接的研究，對(duì)我國與其他國家酒駕治理經(jīng)驗(yàn)的比較研究也幾乎為空白。筆者認(rèn)為，酒駕問題已是全球性的社會(huì)問題，通過與酒駕問題建制成熟的美國進(jìn)行相關(guān)制度的比較，可以透析出我國當(dāng)前酒駕懲戒制度的不足和缺陷。與此同時(shí)，酒駕問題亦具有地域性特征，應(yīng)將中美酒駕懲戒制度的對(duì)比嵌入至各自文化語境中進(jìn)行考察和分析，進(jìn)而找到中國酒駕問題的解決路徑。
二、中美酒駕懲戒制度之比較
酒駕問題在世界范圍內(nèi)具有普遍性，圍繞著酒駕問題，各國根據(jù)各自的國情設(shè)定了相應(yīng)的酒駕懲戒制度，比如《德國刑法典》、《日本刑法典》均對(duì)酒駕作了處罰性規(guī)定，其共同之處在于判定酒駕的標(biāo)準(zhǔn)為血液中酒精含量，處罰方式均為監(jiān)禁刑和罰金刑。在中美酒駕懲戒制度的基本結(jié)構(gòu)中，其酒駕判定標(biāo)準(zhǔn)及懲罰模式亦具有相似性。
（一）中美酒駕懲戒制度的現(xiàn)狀與特征
中國酒駕懲戒制度的設(shè)計(jì)主要是《中華人民共和國刑法》上的交通肇事罪、危險(xiǎn)駕駛罪（第131條），以及《中華人民共和國道路交通安全法》（第91條）的規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定了“酒后駕駛機(jī)動(dòng)車致一人重傷，且負(fù)事故的全部或主要責(zé)任，以交通肇事罪定罪處罰”，危險(xiǎn)駕駛罪則將醉酒駕車行為定性為犯罪。《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定飲酒駕車和醉酒駕車的處罰，飲酒駕車的處罰是“拘留”、“罰款”和“吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”，而醉酒駕車則是“吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證及追究刑事責(zé)任”，與《刑法》第131條之規(guī)定形成懲罰制度上的銜接。
美國各州立法并無統(tǒng)一的酒駕規(guī)定，其差異性多體現(xiàn)于懲戒幅度上，但在懲戒模型的種類和內(nèi)容上有相似性。綜合美國各州酒駕的相關(guān)規(guī)定，美國酒駕懲戒機(jī)制普遍呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，懲罰模式層次多樣。初犯和累犯的處罰采取差別性對(duì)待，初犯可能處以罰金和短期吊銷駕駛執(zhí)照，而累犯則可能被沒收汽車、處高額罰金，以及長期強(qiáng)制性監(jiān)禁。在部分州如果發(fā)生車禍導(dǎo)致他人死亡，甚至可被定為二級(jí)謀殺罪。第二，配套法律法規(guī)完善。美國法律規(guī)定有開啟酒精容器法（如開車時(shí)存放開啟的酒精容器就會(huì)受到處罰）、點(diǎn)火連鎖裝置法（如果有飲酒駕車經(jīng)歷的必須在車上安裝點(diǎn)火連鎖裝置），以及酗酒者的強(qiáng)制性培訓(xùn)規(guī)定，確保駕駛者安全駕車，形成整套法規(guī)上的銜接和控制。第三，執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化。美國設(shè)置DWI法庭（又稱為DUI法庭），在對(duì)酒駕累犯懲罰的同時(shí)進(jìn)行酒精干預(yù)治療，降低酒駕發(fā)生的反復(fù)率。第四，開展廣泛的公眾參與酒駕治理活動(dòng)。在美國有MADD（母親反酒駕組織）和SADD（學(xué)生反酒駕組織）等慈善組織，他們組織進(jìn)行大規(guī)模的公眾酒駕監(jiān)督、酒駕被害人救助活動(dòng)，甚至推動(dòng)酒駕法律、政策的制定和實(shí)施。
與美國綜合性的酒駕懲戒制度相比，我國酒駕法律懲戒制度僅包括對(duì)酒駕（含醉駕）的處罰治理，內(nèi)容相對(duì)單一，缺乏輔法規(guī)、政策，以及專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍和公眾廣泛參與的社會(huì)組織。
（二）中關(guān)酒駕懲戒制度的對(duì)比：“酒駕治理”與“酒的治理”
美國酒駕懲戒制度的優(yōu)勢(shì)方面，在中國卻恰恰是空白，這是否預(yù)示我們可移植或復(fù)制美國酒駕制度的設(shè)計(jì)呢？從法律進(jìn)化論的角度來看這是可行的，盡管不同社會(huì)歷史及意識(shí)形態(tài)對(duì)法律的影響造成了千差萬別的法律形態(tài)，但從本質(zhì)上講，法律只存在時(shí)間上的不同而不存在空間上的差別。處于落后狀態(tài)的中國酒駕法律的設(shè)計(jì)和政策制定，需要學(xué)習(xí)和復(fù)制法律制度進(jìn)化程度較高的美國立法，只有這樣才能得到不斷的提高和完善。但是，法律移植要取得成功，其根本在于移植方與受植方之間的制度、文化等幾個(gè)變量的契合程度，如果違背移植國自身的本土特點(diǎn)，法律移植的效果就不會(huì)很好。狄驥將法分為“準(zhǔn)則法”與“技術(shù)法”，“準(zhǔn)則法”指“強(qiáng)要其他人遵守的作為或不作為的準(zhǔn)則”，“技術(shù)法”則是“確保準(zhǔn)則法被遵守和實(shí)施的法則”，準(zhǔn)則法是目的，而技術(shù)法則是手段和方法。從技術(shù)法的角度看，“法是強(qiáng)制秩序的社會(huì)技術(shù)”。中美酒駕懲戒機(jī)制中定罪標(biāo)準(zhǔn)、刑期設(shè)定等差異可通過立法技術(shù)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，這類技術(shù)性差異不會(huì)影響我們對(duì)美國法律的借鑒和模仿。但是，在準(zhǔn)則法層面，中美懲戒制度卻存在根本性的差異，這些差異或許將導(dǎo)致中美懲戒機(jī)制實(shí)現(xiàn)的不同路徑，即中國是“酒駕治理”，而美國則為“酒的治理”。
中國是“酒駕治理”，主要分為以下幾個(gè)方面：首先，在立法上，中國對(duì)酒的使用的規(guī)制僅僅是以“酒駕”為著眼點(diǎn)，如前文所述的《道路交通安全法》和《刑法》的規(guī)定。在立法上飲酒未單獨(dú)列罪處罰，對(duì)“非病理性醉酒”后實(shí)施的犯罪，飲酒甚至未作為量刑情節(jié)考慮。《酒類流通管理辦法》旨在“規(guī)范酒類流通秩序，促進(jìn)酒類市場(chǎng)有序發(fā)展，維護(hù)國家利益，保護(hù)酒類生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”，其中僅第19條提及“經(jīng)營者不得向未成年人售酒”，但未作懲罰性規(guī)定。其他涉及酒類的法律、法規(guī)，如《中華人民共和國海關(guān)法》，也僅監(jiān)督管理進(jìn)出口酒的質(zhì)量、交稅等問題，未對(duì)飲酒問題做出規(guī)定和限制。其次，在執(zhí)法上，執(zhí)法的重點(diǎn)集中在酒駕問題而非酒的問題上。我國對(duì)酒駕的執(zhí)法比較嚴(yán)格，但在酒類產(chǎn)品的監(jiān)管上，執(zhí)法主體不明確，處罰手段單一；對(duì)酒類廣告違法、酒類銷售違法的處罰輕微，選擇性和模糊性強(qiáng)，這都與我國酒類相關(guān)法律規(guī)定不周延有關(guān)。再次，在社會(huì)公眾層面，公眾極少對(duì)飲酒做負(fù)面的價(jià)值評(píng)價(jià)，反而賦予飲酒正功能評(píng)價(jià)。公眾普遍認(rèn)為“喝酒無妨，酒駕為罪”，酒甚至是家庭聚會(huì)和社交場(chǎng)合必備用品，飲酒有量也備受贊譽(yù)。
而美國則是“酒的治理”，更多聚焦于飲酒及飲酒引發(fā)的諸多犯罪：第一，在酒法方面：其一是酒法設(shè)置時(shí)間早于酒駕法律。美國酒的使用法在聯(lián)邦范圍內(nèi)其立法始于1917年的《憲法》第18條修正案（禁酒令），在1935年禁酒令廢止后又制定了《聯(lián)邦酒精管理法案》。而關(guān)于酒駕的聯(lián)邦法律則開始于1966年聯(lián)邦政府授權(quán)交通部制定的《道路交通法》，此后，在1981年至1989年又先后制定了700多部關(guān)于酒駕的法律。這至少說明在美國酒法的設(shè)計(jì)之初還尚未關(guān)注酒駕問題，其立法起點(diǎn)是基于酒問題而非酒駕問題。其二是美國酒法規(guī)定詳細(xì)、嚴(yán)格，對(duì)酒的飲用數(shù)量、飲酒場(chǎng)所、未成年人飲酒，以及酒后犯罪都有詳細(xì)的法律規(guī)定。各州的《酒精飲料控制法案》也都限制酒精的使用人群、時(shí)間以及酒類販賣，如果違反該法攜帶或贈(zèng)與他人酒類飲料，則可能被處罰5000美元或1年以下的監(jiān)禁。《聯(lián)邦法典》第5卷亦規(guī)定了酗酒及相應(yīng)的處罰；未成年人禁止飲酒，規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)護(hù)人處罰責(zé)任；另外，還專門規(guī)定了涉酒犯罪的被害人賠償事項(xiàng)。第二，在執(zhí)法方面：設(shè)置享有執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)的酒類管制委員會(huì)；在執(zhí)法隊(duì)伍上除了負(fù)責(zé)酒駕的DUI法庭，美國各州均設(shè)有酒類管制委員會(huì)，例如俄勒岡州或華盛頓州酒類管制委員會(huì)等，這些管制委員會(huì)的前身源自禁酒運(yùn)動(dòng)的禁酒管理局。它們對(duì)酒類企業(yè)、營業(yè)場(chǎng)所享有調(diào)查權(quán)、執(zhí)法權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)違反酒的銷售和飲用之規(guī)定的，即可進(jìn)行查處。第三，在公眾參與方面，早在20世紀(jì)初期美國就已形成了基督教婦女禁酒聯(lián)合會(huì)等禁酒組織，社會(huì)公眾參與酒的監(jiān)管。而現(xiàn)在的MADD（母親反酒駕組織）等中間組織的建立，其初衷是監(jiān)督酒駕，但現(xiàn)在的職能已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大，從原來的酒駕問題擴(kuò)展到其他涉酒犯罪和酒的使用問題，并組織開展公眾討論和各種社區(qū)形式的參與活動(dòng)。
由上分析可見，與中國“酒駕治理”相比，美國圍繞著酒問題建立了一整套銜接有序的法律規(guī)范、專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此外又有MADD、SADD等組織發(fā)揮輔助作用，助推立法，協(xié)助司法，增強(qiáng)輿論監(jiān)督，從而建構(gòu)了對(duì)酒及涉酒問題的綜合治理機(jī)制。誠然，在美國酒的懲戒制度發(fā)展的中后期發(fā)展出了關(guān)于酒駕的法律規(guī)定，但作為系統(tǒng)化的制度群，其根本目的是關(guān)注酒的危害性，預(yù)防和懲戒飲酒造成的社會(huì)問題，而對(duì)酒駕的打擊和治理僅是其中一個(gè)方面的問題，并且，通過1982年至2009年美國酒駕交通事故死亡統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的下降趨勢(shì)，也可看出其“酒的治理”模式的有效性。
三、中美酒駕懲戒制度差異的文化分析
眾所周知，懲戒制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)是基于社會(huì)生活的需要，并且會(huì)對(duì)該制度自身建設(shè)和行為者行為具有一定的指向作用，甚至決定相關(guān)法案或政策的最終效果。人類學(xué)家吉爾茲認(rèn)為：“如果法律因時(shí)因地因民族而有所不同，那么它所關(guān)注的對(duì)象也會(huì)不盡相同。”他強(qiáng)調(diào)要將法律制度的差異，與不同法律文化的本土性和民族性需求結(jié)合起來。吉爾茲曾作出論斷：“法學(xué)與民族志，一如航行術(shù)、園藝、政治和詩歌，都是具有地方性意義的技藝，因?yàn)樗鼈兊倪\(yùn)作憑靠的乃是地方性知識(shí)。”該論斷被總結(jié)為“法律是一種地方性知識(shí)”，強(qiáng)調(diào)的是法律的生成和發(fā)展依賴于特殊的環(huán)境，即便在全球語境中頗具普適性的契約法、侵權(quán)法等都要放到地方性語境下進(jìn)行理解和變通。那么，對(duì)“酒”這一頗具地方特色的事物進(jìn)行治理，則更應(yīng)關(guān)注中國特定歷史條件和文化條件下形成的本土環(huán)境。薩維尼在《論立法和法學(xué)的當(dāng)代使命》中說：“法律并無什么可得自我圓融自洽的存在，其本質(zhì)乃為人類生活本身。”不同的生活形成不同的法律秩序，文化機(jī)理的不同往往導(dǎo)致懲戒制度的不同，唯有將中美酒駕懲戒制度的差異放置于各自本土文化環(huán)境中，方可對(duì)此作出理性的判斷和解釋。
（一）酒駕問題背后的中國倡酒文化
緣何中國是治理“酒駕”而非治理“酒”？有兩個(gè)相關(guān)的文化現(xiàn)象引起筆者的思考。《2007年度中國25省民眾健康飲酒狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，在被調(diào)查者中屬于中度和重度飲酒頻次的占被調(diào)查總數(shù)的68.39%，說明頻繁飲酒和過量飲酒的現(xiàn)象在我國十分常見。最近引發(fā)公眾熱議的“郎酒廣告”事件、“央視白酒廣告招標(biāo)”事件等，均表明在輿論領(lǐng)域普遍存在對(duì)“酒”的包容和寬縱，這實(shí)際上蘊(yùn)含著中國人對(duì)酒的偏愛。“古來圣賢多寂寞，唯有飲者留其名”，倡酒文化與中華文明水融，相得益彰。而在以酒具、酒令、酒習(xí)為內(nèi)容的倡酒文化中，最核心的部分是酒禮文化，它與傳統(tǒng)儒家的禮治思想一脈相承。
1.傳統(tǒng)社會(huì)中的酒禮文化
在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)中，在以儒家的禮治思想為基礎(chǔ)的社會(huì)治理中，酒扮演著重要角色，并被統(tǒng)治者賦予了多種多樣儀式化的功能，其中最重要的功能有兩種：一是樹立權(quán)威地位。儀式化的酒禮可聯(lián)系天地和溝通鬼神，確認(rèn)君權(quán)、父權(quán)和夫權(quán)；二是確定社會(huì)關(guān)系中的等級(jí)位序，尊卑、長幼在酒席中都有明確的規(guī)定。比如，在宋元時(shí)期得到推廣的“鄉(xiāng)飲酒禮”，以賓賢、敬老、謙讓為主，推廣教化禮儀，就是這種儀式化和教化功能的具體表現(xiàn)。那么，酒是否因其具有的禮治功能而不受束縛呢？答案是否定的。在中國古代，酒因承載了社會(huì)控制的功能而形成了一系列飲酒的規(guī)則，而這些規(guī)則是與儒家思想一脈相承的。儒家講究酒禮，不僅指酒是禮治的工具，同時(shí)也包含飲酒行為的準(zhǔn)則，具體來說包括兩點(diǎn)：其一是適量飲酒，有助于養(yǎng)生健康。《詩經(jīng)?豳風(fēng)》載有“為此春酒，以介眉?jí)邸保粗斑^飲不節(jié)，殺人即可”。其二是孔子曾提出“惟酒無量，不及亂”，說的是飲酒者量力而行，酒后保持神志清醒、行為正常。古代中國缺乏系統(tǒng)的法律化的飲酒規(guī)則，但賦予酒“禮”和“德”的品性。古人也曾在飲酒上提倡“和”，微醉至“和”是最佳境界，說的就是酒的道德性規(guī)范。
這種道德性的酒禮對(duì)于農(nóng)耕社會(huì)的中國來說是有效的。當(dāng)然，除了酒禮規(guī)則自身與當(dāng)時(shí)社會(huì)文化、宗族觀念相適應(yīng)以外，酒的飲用不具有普遍性，產(chǎn)量低及傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)交往的階層固化、社會(huì)流動(dòng)性差等諸多外部因素，也保證了這一酒禮規(guī)則的有效實(shí)施。
2.當(dāng)代社會(huì)酒規(guī)則的“結(jié)構(gòu)混亂”
綿延千年的飲酒規(guī)范在當(dāng)生了變化：首先，傳統(tǒng)酒禮規(guī)則的消解。農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變后，尤其是建國后政府權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面控制，傳統(tǒng)酒禮規(guī)則消失殆盡。由于國家權(quán)威的介入，酒的生產(chǎn)按照計(jì)劃方式進(jìn)行，消費(fèi)也是按照計(jì)劃分配的。傳統(tǒng)酒禮文化雖被打破，但由于產(chǎn)量低，飲酒缺乏普遍性，所以未帶來顯性的社會(huì)問題。其次，改革開放以后，我國實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國家權(quán)力逐漸退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，酒作為商品活躍于市場(chǎng)中。此時(shí)酒所承載的傳統(tǒng)酒禮已消解，新的酒的規(guī)則尚未形成，處于酒規(guī)則的“結(jié)構(gòu)混亂”狀態(tài)，即“社會(huì)發(fā)展”超越“團(tuán)結(jié)類型的發(fā)展”，導(dǎo)致酒文化失范狀況出現(xiàn)。正如涂爾干在《社會(huì)分工論》中所描述的那樣，由于集體意識(shí)的缺失和個(gè)人意識(shí)的自由和活躍，導(dǎo)致在微觀領(lǐng)域個(gè)人自由的肆意擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生沖擊。酒禮文化消解和國家計(jì)劃體制退出后，在飲酒規(guī)范上中國長期處于“真空狀態(tài)”，文化上的價(jià)值多元化發(fā)展，使個(gè)體擁有更多的自由空間，同時(shí)酒的飲用范圍和社會(huì)功能被拓展，飲酒具有了更大的普遍性，因而也更加難以控制。
而且，隨著市場(chǎng)系統(tǒng)與生活世界的分離，酒的商品化和市場(chǎng)化主導(dǎo)的消費(fèi)觀念影響或填補(bǔ)了公眾酒消費(fèi)心理的“空白”，諸如“喝好就是喝倒”、“喝酒也是工作”、“送酒送祝福送健康”等觀念，也間接地加劇了飲酒規(guī)則的“結(jié)構(gòu)混亂”。當(dāng)傳統(tǒng)的代步工具被以機(jī)械為動(dòng)力的交通工具取代后，在速度和效率提升的同時(shí)交通自身的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加，而酒后駕車則在麻醉自身的基礎(chǔ)上再次擴(kuò)大了駕車的風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)了諸多惡性事件，并衍生為中國當(dāng)代的重大社會(huì)問題。盡管涉酒問題日益凸顯，我們對(duì)酒的管制卻格外乏力，諸如前文所述的酒廣告等事件頻出，酒的商品話語符號(hào)不斷跨越自身定位而形成對(duì)其他領(lǐng)域的侵蝕。也許在我們的想象中，飲酒仍是中國傳統(tǒng)文化的美好象征，殊不知它早已陷入失范的泥潭，而酒駕僅為其中的顯性問題之一。如果我們不能實(shí)現(xiàn)對(duì)酒的治理，僅僅頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不僅酒駕問題難以解決，而且諸多現(xiàn)在還尚未發(fā)展到像酒駕這樣吸引輿論和公眾視野的問題，如酗酒滋事、酒后搶劫、等也會(huì)愈來愈嚴(yán)重。僅以廣西河池市為例，2001年至2007年，河池市中級(jí)人民法院涉酒犯罪收案1146件，占暴力性犯罪收案總數(shù)的68.62%，占刑事收案總數(shù)的46.47%，這些已初顯嚴(yán)重的涉酒問題極有可能轉(zhuǎn)化為更大的社會(huì)問題。
（二）懲戒機(jī)制映射下的美國禁酒文化
與中國人對(duì)酒的偏愛情感相反，美國人在酒文化上長期持反對(duì)甚至仇視的態(tài)度，這與美國歷史上的禁酒運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)。美國禁酒文化的建構(gòu)始于19世紀(jì)初期的禁酒運(yùn)動(dòng)，禁酒運(yùn)動(dòng)的形成、發(fā)展和衰亡與美國禁酒文化的變化發(fā)展相伴相依。
1.禁酒運(yùn)動(dòng)與禁酒法律化
禁酒運(yùn)動(dòng)起源于19世紀(jì)初期的宗教復(fù)興，當(dāng)時(shí)興起的新教倫理和清教精神，要求人們通過簡樸的勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，而酒被視為邪惡的象征，禁酒能實(shí)現(xiàn)對(duì)酗酒者的救贖，從此通過布道和教義的傳播，使社會(huì)各階層參與到禁酒運(yùn)動(dòng)中。19世紀(jì)80年代，酒業(yè)貿(mào)易中的官員腐敗、酒后犯罪事件頻發(fā)、酒館中和向未成年人售酒造成惡劣后果，引發(fā)了廣泛的社會(huì)議論，促使公眾對(duì)酒的負(fù)功能達(dá)成集體性的共識(shí)。
此時(shí)社會(huì)上形成兩種普遍性價(jià)值觀念：其一是基督教婦女禁酒聯(lián)合會(huì)（WCTU）將婦女自由和自我保護(hù)等民主進(jìn)步觀念與禁酒結(jié)合起來，禁酒成為象征婦女人權(quán)保護(hù)的標(biāo)志，從而對(duì)禁酒達(dá)成一致性認(rèn)識(shí)。其二是在社會(huì)公眾視野中，如不對(duì)酒的銷售進(jìn)行管制將危及美國傳統(tǒng)的文化信仰、道德觀念和國家民主制度。盡管移民文化認(rèn)為禁酒將危及個(gè)人的自由權(quán)利，并與禁酒派發(fā)生爭議，但主流觀念仍然主張禁酒，并期望通過法律禁止來實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理和穩(wěn)定的社會(huì)發(fā)展。普遍化的禁酒意識(shí)通過公眾參與，進(jìn)而影響媒體和選舉，并最終被納入到立法活動(dòng)中。1917年10月，美國國會(huì)通過了《憲法》第18條修正案（禁酒令），美國進(jìn)入全民禁酒時(shí)期。美國禁酒運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上反映了美國經(jīng)濟(jì)體制中兩種相互沖突的文化價(jià)值觀念，正如丹尼爾?貝爾在其《資本主義文化的矛盾》中所述，早期美國人的艱苦工作、勤儉節(jié)約和中庸溫和，與資本聯(lián)合時(shí)期的個(gè)人享受、自我表現(xiàn)和自發(fā)沖動(dòng)的沖突愈演愈烈，酒則扮演了這場(chǎng)沖突的文化符號(hào)。在美國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變革中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的消費(fèi)文化與原有的清教徒式的文化價(jià)值觀之間發(fā)生了碰撞，并在碰撞中試圖消解美國原有的集體意識(shí)，形成新的地方性語境和新的社會(huì)需求，為了適應(yīng)和滿足新的需求，禁酒運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)大，并最終導(dǎo)致禁酒行為法律化的產(chǎn)生。
2.禁酒運(yùn)動(dòng)引發(fā)的治酒活動(dòng)
事實(shí)上，美國禁酒的法律化并未完全解決禁酒問題，反而因禁酒執(zhí)法問題、酒類市場(chǎng)的地下貿(mào)易而導(dǎo)致涉酒社會(huì)問題的不斷擴(kuò)大。新移民的加入和禁酒人士的反叛，促使公眾認(rèn)識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變，并開始抵觸甚至反對(duì)嚴(yán)格意義上的禁酒運(yùn)動(dòng)，并最終導(dǎo)致國會(huì)于1933年12月取消禁酒令。這場(chǎng)全民參與的禁酒運(yùn)動(dòng)以失敗而告終，但卻在社會(huì)公眾領(lǐng)域達(dá)成了共識(shí)：酒的商品屬性決定其運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，對(duì)酒和涉酒社會(huì)問題的治理不是僅靠立法就能解決的。公眾禁酒意志可以抑制酒的市場(chǎng)化，但不能從根本上改變酒和市場(chǎng)的關(guān)系。這也意味著美國人在禁酒觀念上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，將酒作為所有社會(huì)問題產(chǎn)生的根源是不合理性的，對(duì)酒的使用和控制應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。1935年8月，羅斯福總統(tǒng)簽署聯(lián)邦酒精管理（FAA）法案，成立聯(lián)邦酒精管理局，對(duì)酒精的生產(chǎn)、經(jīng)營許可和使用進(jìn)行監(jiān)管，由此，美國酒的立法從禁酒運(yùn)動(dòng)時(shí)期對(duì)酒的禁止轉(zhuǎn)向?qū)频囊婪ü芾砗秃侠硐拗啤?/p>
20世紀(jì)70至80年代興起的酒駕立法及相關(guān)輔助政策，也被納入美國酒法管控體統(tǒng)，與美國酒法的其他內(nèi)容相互銜接。近年來，MADD、SADD等反酒駕組織的不斷涌現(xiàn)，在其影響力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，其關(guān)注的社會(huì)問題也已經(jīng)超出了原初設(shè)定的酒駕問題，延伸至更多的涉酒問題，如未成年人飲酒、酗酒家庭問題、犯罪問題等。華爾街日?qǐng)?bào)認(rèn)為，“基督教婦女戒酒聯(lián)合會(huì)只是被MADD取代”，作家吉姆?雷諾更認(rèn)為，“MADD反醉駕實(shí)際上就是禁酒運(yùn)動(dòng)”。事實(shí)上，這些組織關(guān)注問題的拓展，在某種程度上也標(biāo)志著禁酒運(yùn)動(dòng)對(duì)美國酒文化的影響仍在持續(xù)，同時(shí)，酒的治理模式也在隨著本土社會(huì)環(huán)境的變遷而發(fā)生細(xì)微的調(diào)整和連續(xù)的動(dòng)態(tài)變化。
四、新酒禮文化與酒的綜合治理
如前所述，中國“酒駕治理”面臨著向“酒的治理”的轉(zhuǎn)向，“酒駕治理”僅是整治諸多酒問題中一個(gè)顯性的子問題，而只有做到對(duì)“酒的治理”才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)酒駕問題及其他涉酒問題的控制和整治。面對(duì)當(dāng)前中國酒法制度匱乏和酒文化的“結(jié)構(gòu)混亂”，筆者認(rèn)為在辨明中美制度和文化差異的前提下，應(yīng)基于中國的酒文化規(guī)則和法律建制的雙重結(jié)構(gòu)，構(gòu)建酒的綜合治理模式。
（一）塑造新酒禮文化
中國“酒駕治理”與美國“酒的治理”的差別在很大程度上是由于地方性文化差異造成的，正如美國禁酒文化對(duì)美國人影響深遠(yuǎn)一樣，以“倡酒”為核心的酒文化價(jià)值觀在我國也根深蒂固，如果簡單地模仿美國進(jìn)行限酒，制定嚴(yán)格繁多的法律進(jìn)行處罰，就有可能會(huì)引起中國公眾的反感甚至抵觸，反而達(dá)不到預(yù)期的效果。事實(shí)上，我們可以從自身的酒文化中挖掘比較成熟，比較適合自己的酒禮規(guī)則，以更柔性的方式處理涉酒問題。
相對(duì)于美國“酒的法治”來說，我國傳統(tǒng)制度中的酒禮規(guī)則可與之相對(duì)應(yīng)。若用狄驥的準(zhǔn)則法和技術(shù)法來衡量，作為治理方式的禮治和現(xiàn)代意義上的法治，在準(zhǔn)則法層面具有相同的功能和作用，甚至可以說，所謂的禮治在古代中國就是法治。從這個(gè)意義上講，只有恢復(fù)傳統(tǒng)酒禮規(guī)則，才能真正解決酒駕和其他涉酒問題。但是，正如梁治平所言：“從來沒有全然靜止的社會(huì)，文化與社會(huì)之間的平衡也不可能長久地保持不變。”當(dāng)前社會(huì)較之古代中國已經(jīng)發(fā)生了極大的變化：首先，我國社會(huì)形態(tài)從傳統(tǒng)的階級(jí)分化社會(huì)逐漸步入到了功能分化社會(huì)，市場(chǎng)系統(tǒng)擴(kuò)大了傳統(tǒng)酒禮的對(duì)象，將生產(chǎn)商、銷售商甚至廣告商都納入到了酒的治理范圍之內(nèi)。其次，傳統(tǒng)酒禮文化賴以生存的禮法宗族制度也已趨于消亡，法治取代禮治成為當(dāng)代社會(huì)的基本治理模式，因此，我們必須根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境對(duì)傳統(tǒng)酒禮規(guī)則進(jìn)行改造，進(jìn)而塑造出適宜的“新酒禮文化”。
新酒禮文化是適合現(xiàn)代社會(huì)，以保障公民的生命、健康和自由平等為目的，同時(shí)符合當(dāng)前文明價(jià)值觀的酒禮文化。新酒禮文化與傳統(tǒng)酒禮文化的區(qū)別在于：傳統(tǒng)酒禮文化更強(qiáng)調(diào)酒的社會(huì)控制功能，對(duì)飲酒規(guī)則的設(shè)置相對(duì)簡單、寬泛，而新酒禮文化在不忽視酒的社會(huì)控制功能的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)飲酒規(guī)則的合理性和科學(xué)性。這也與現(xiàn)代社會(huì)的特征相吻合。新酒禮文化擺脫了傳統(tǒng)酒禮文化的宗族性和階層性，同時(shí)又加入了市場(chǎng)性和平等性，所以盡管其承載的社會(huì)功能和作用較之傳統(tǒng)酒禮文化有所下降，但對(duì)其自身的限制作用反而會(huì)有所增強(qiáng)。
構(gòu)建新的酒禮文化，首先要樹立正確的飲酒觀念，反對(duì)酒的社交、媒介功能的肆意擴(kuò)大，以適度飲酒、健康飲酒、理性飲酒的新理念重構(gòu)個(gè)人飲酒價(jià)值倫理觀。例如，公開飲酒健康指標(biāo)，推廣科學(xué)、文明的飲酒方式，加強(qiáng)過量飲酒的危害性教育等。其次，以正外部性飲酒概念為核心，建立社會(huì)交往中酒的價(jià)值倫理體系。例如，根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，通過社會(huì)宣傳和教育，矯正時(shí)下流行的“添酒”、“勸酒”和“逼酒”的不正當(dāng)風(fēng)氣。再次，在現(xiàn)代意義和一定程度上重塑酒禮的社會(huì)控制功能，以發(fā)揮其在理順家庭關(guān)系、協(xié)調(diào)親友關(guān)系、維護(hù)社會(huì)安定等方面的正向功能和作用。
（二）構(gòu)建酒的綜合治理模式
梁治平在《法律的文化解釋》中指出：“任何一個(gè)文明的社會(huì)都只能以它自己的方式去經(jīng)驗(yàn)世界。”我們應(yīng)當(dāng)著眼于中國酒文化的地方性特征，根據(jù)獨(dú)特的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)塑造新的酒禮文化，以滿足我國酒文化的本土性和民族性需求。但是，酒駕及其他涉酒問題，作為一個(gè)全球性的問題也具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院凸餐裕虼耍覀円膊荒芎鲆晫?duì)其他國家文明成果和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒，不能因堅(jiān)持自身文化傳承而忽視全球視野中那些具有普適性的酒法和規(guī)制。而且，現(xiàn)代社會(huì)在其功能分化越來越細(xì)的同時(shí)，其統(tǒng)一性和全球化的趨勢(shì)也在不斷加強(qiáng)，學(xué)習(xí)他國成熟的法律制度不僅是必需的，而且是可能的。
目前，我國在酒的立法和執(zhí)法方面仍需向經(jīng)驗(yàn)豐富、建制完善的美國學(xué)習(xí)，以完善自身的技術(shù)法則。具體來說：首先，在酒法制定上可以采取對(duì)酒類企業(yè)提高課稅、控制酒類企業(yè)審批手續(xù)、限制酒類廣告的播放次數(shù)和內(nèi)容等方式，完善對(duì)酒的立法。其次，嚴(yán)格執(zhí)行酒法，對(duì)違反規(guī)定者予以處罰。這是因?yàn)椋俸玫姆扇绻荒苡行У貓?zhí)行也必然是形同虛設(shè)，毫無實(shí)際意義，反倒會(huì)削弱法律的權(quán)威性，給社會(huì)法制帶來不利的影響。
一、深入開展以憲法為主體的中國特色社會(huì)主義法律體系的宣傳教育
1、認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳中國特色社會(huì)主義法律體系的重大意義，大力宣傳形成中國特色社會(huì)主義法律體系的基本經(jīng)驗(yàn)，全面提高全社會(huì)走中國特色社會(huì)主義法治道路的自覺性。
2、廣泛動(dòng)員各級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和廣大市民，深刻認(rèn)識(shí)地方立法和依法治市在中國特色社會(huì)主義法律體系中的地位和作用，不斷加快“法治”建設(shè)步伐。
3、積極開展以“每月一法”為專題的法制宣傳教育活動(dòng)。根據(jù)國家法律頒布時(shí)間，制定具體普法計(jì)劃，切實(shí)落實(shí)好每月的主題法制宣傳活動(dòng)。
二、廣泛開展與保障和改善民生相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育
4、圍繞著力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，廣泛開展與促進(jìn)就業(yè)、發(fā)展教育、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、生產(chǎn)安全、消防安全、道路交通、環(huán)境保護(hù)、住房拆遷、物價(jià)調(diào)整等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)，積極打造“法律惠民”服務(wù)品牌，依法推進(jìn)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化。
5、學(xué)習(xí)宣傳推進(jìn)科技進(jìn)步、加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)、實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法律法規(guī)，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)保駕護(hù)航，促進(jìn)我市強(qiáng)力突破新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)面貌改觀，創(chuàng)新綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民生的保障和改善。
6、深入開展社會(huì)主義法治理念教育和加強(qiáng)反腐倡廉法制宣傳教育，使全社會(huì)牢固樹立并自覺踐行依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)理念，推動(dòng)社會(huì)主義法治的大眾化、社會(huì)化。
三、繼續(xù)深化“法律七進(jìn)”活動(dòng)
7、深化“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)。認(rèn)真落實(shí)機(jī)關(guān)普法聯(lián)絡(luò)員制度，并堅(jiān)持“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，不斷增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法管理和服務(wù)社會(huì)的能力，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)普法制度化。
8、深化“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)。全面推廣農(nóng)村“1+10”（一名黨員或普法骨干聯(lián)系十戶家庭）的普法模式，落實(shí)農(nóng)村法制教育陣地“五個(gè)一”建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”成員的法律知識(shí)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村普法多樣化。
9、深化“法律進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)。充分發(fā)揮社區(qū)“一長三員”（樓長、普法宣傳員、矛盾調(diào)解員、治安信息員）普法隊(duì)伍的作用，提高社區(qū)自治和服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)普法規(guī)范化。
10、深化“法律進(jìn)學(xué)校”活動(dòng)。充分發(fā)揮法制副校長作用，開展“關(guān)愛明天，普法先行”、“小手拉大手，我與家長同學(xué)法”、“模擬法庭”等活動(dòng)，促進(jìn)青少年健康成長，實(shí)現(xiàn)學(xué)校普法社會(huì)化。
11、深化“法律進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)。開展“誠信守法企業(yè)”、“文明守法經(jīng)營戶”等評(píng)比表彰活動(dòng)，配備企業(yè)法律顧問，健全企業(yè)和企業(yè)職工維權(quán)機(jī)制，推動(dòng)法律進(jìn)車間、進(jìn)班組、進(jìn)工地，實(shí)現(xiàn)企業(yè)普法陣地化。
12.深化“法律進(jìn)單位”活動(dòng)。全面落實(shí)“條塊結(jié)合、以塊為主”的普法工作責(zé)任制，堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰用工、誰負(fù)責(zé)”和“屬地化管理”相結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)單位普法屬地化。
13、深化“法律進(jìn)家庭”活動(dòng)。開展“遵紀(jì)守法光榮戶”、“學(xué)法普法帶頭人”等評(píng)比表彰工作，增強(qiáng)家庭成員的民主法治觀念和依法維權(quán)的意識(shí)和能力，實(shí)現(xiàn)家庭普法常態(tài)化。
四、扎實(shí)推進(jìn)法治創(chuàng)建工作
14、繼續(xù)健全完善法治創(chuàng)建制度體系。建立完善法治創(chuàng)建組織形式，做到組織健全、人員到位，充分發(fā)揮職能作用。進(jìn)一步完善和落實(shí)“法治機(jī)關(guān)、法治鄉(xiāng)村、法治社區(qū)、法治學(xué)校、法治企業(yè)、法治單位和法治區(qū)市”7個(gè)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。全市將選擇1-2個(gè)鎮(zhèn)街作為試點(diǎn)單位，積極開展“法治鎮(zhèn)街”創(chuàng)建活動(dòng)。
15、定期開展法治創(chuàng)建監(jiān)督檢查。要主動(dòng)爭取黨委、人大、政府、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)的支持，定期組織開展對(duì)法治創(chuàng)建情況的視察、檢查和監(jiān)督，以促進(jìn)創(chuàng)建工作落實(shí)。市依法治市辦公室將于第四季度對(duì)全市法治創(chuàng)建工作進(jìn)行全面檢查考核，并作為評(píng)比表彰先進(jìn)的依據(jù)。
16、開展基層依法治理評(píng)比表彰工作。繼續(xù)開展“民主法治村（社區(qū)）”、“依法治教先進(jìn)學(xué)校”、“誠信守法企業(yè)”創(chuàng)建和評(píng)比表彰工作。年內(nèi)，受到各級(jí)表彰的民主法治村（社區(qū)）達(dá)到70%以上。
五、全面加強(qiáng)青少年法制教育基地建設(shè)
17、加強(qiáng)青少年法制教育基地規(guī)范化建設(shè)。全市年內(nèi)將著重培養(yǎng)并規(guī)范2個(gè)試點(diǎn)單位，適時(shí)召開現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，樹立典型，推廣經(jīng)驗(yàn)。
18、鞏固完善青少年法制教育“四六制”工作格局。即以“六類”（在校、落榜、失學(xué)、待業(yè)、服刑在教和刑釋解教）青少年法律需求為突破口；以青少年普法“六進(jìn)”（進(jìn)家庭、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)監(jiān)所）活動(dòng)為平臺(tái)；以創(chuàng)建“六項(xiàng)機(jī)制”（領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、制度機(jī)制、隊(duì)伍機(jī)制、資料機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、檔案規(guī)范化機(jī)制）為保障；以建設(shè)“六個(gè)”普法渠道（廣播電視普法頻道、報(bào)刊法制欄目、互聯(lián)網(wǎng)普法網(wǎng)站或網(wǎng)頁、普法信息廣場(chǎng)、青少年普法教材、普法維權(quán)平臺(tái)）為載體，實(shí)現(xiàn)青少年普法教育的常態(tài)化、集約化、規(guī)模化效應(yīng)，全面營造青少年法制教育的濃厚氛圍。
六、切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)對(duì)象學(xué)法用法
19、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法守法，提高依法執(zhí)政能力。健全并落實(shí)黨委（黨組）中心組集體學(xué)法、政府常務(wù)會(huì)議會(huì)前學(xué)法、法制講座、法制培訓(xùn)、法律知識(shí)考試考核等制度，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的示范帶動(dòng)作用。
20、加強(qiáng)公務(wù)員學(xué)法用法守法，提高依法行政能力。采取多種形式，加強(qiáng)通用法律知識(shí)和與履行職責(zé)相關(guān)的專門法律知識(shí)學(xué)習(xí)，加大公務(wù)員法律知識(shí)測(cè)查和培訓(xùn)力度，不斷提高公務(wù)員依法解決問題的能力。
21、積極開展企業(yè)經(jīng)營管理人員的法制教育，提高依法經(jīng)營、依法管理能力。把法律知識(shí)培訓(xùn)納入國有企業(yè)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)計(jì)劃，把依法決策、依法經(jīng)營、依法管理情況作為考核企業(yè)經(jīng)營管理人員的重要內(nèi)容。
22、扎實(shí)開展農(nóng)民法制宣傳教育，提高農(nóng)村“四民主兩公開”自覺性。宣傳與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)民依法參與村民自治活動(dòng)，提高其參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的能力，提高村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開質(zhì)量。充分發(fā)揮農(nóng)民工法制學(xué)校作用，定期對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，消除鄉(xiāng)村和社區(qū)法制宣傳教育“死角”和“盲點(diǎn)”。
23、加強(qiáng)青少年法制宣傳教育，引導(dǎo)青少年樹立社會(huì)主義法治理念和法治意識(shí)，使其從小養(yǎng)成遵紀(jì)守法的行為習(xí)慣，為培養(yǎng)社會(huì)主義合格公民打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
24、12月份，將分別組織副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部、村（居）“兩委”成員、企業(yè)經(jīng)營管理人員進(jìn)行法律知識(shí)考試。
七、積極推進(jìn)法治文化建設(shè)
25、充分發(fā)揮法治文化在推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮中的重要作用。扎實(shí)開展豐富多彩的法治文化活動(dòng)。堅(jiān)持法制宣傳教育與群眾文化生活相結(jié)合，豐富法治文化活動(dòng)載體和形式，組織各類媒體開設(shè)法制專版、專欄、頻道、網(wǎng)站等，引導(dǎo)法治文化產(chǎn)品創(chuàng)作和推廣。
26、整合優(yōu)化社會(huì)資源，鼓勵(lì)各類文化團(tuán)體參加法治文化建設(shè)。探索建設(shè)法治文化教育基地，充分發(fā)揮文化團(tuán)體和公共文化場(chǎng)所在法治文化建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)法治文化與機(jī)關(guān)文化、企業(yè)文化、校園文化、社區(qū)文化、鄉(xiāng)村文化的有機(jī)結(jié)合，培育一批有特色、高品味的法治文化示范點(diǎn)，打造法治文化精品。
八、全面加強(qiáng)普法隊(duì)伍和陣地建設(shè)
27、要按照培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)普法隊(duì)伍的要求，全面加強(qiáng)法制宣傳教育專職隊(duì)伍、各級(jí)普法講師團(tuán)隊(duì)伍、普法宣傳志愿者隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)各類普法骨干。
28、抓好普法骨干培訓(xùn)。為適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要，全面提升全市普法宣傳教育骨干隊(duì)伍素質(zhì)。上半年，市里將對(duì)普法骨干進(jìn)行集中輪訓(xùn)，使之全面掌握《“六五”普法規(guī)劃》的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和方式方法，為法制宣傳教育和依法治市工作提供有力的組織保障。
29、鞏固強(qiáng)化傳統(tǒng)普法陣地建設(shè)，努力打造新型普法陣地。在繼續(xù)健全和鞏固法制宣傳欄、法律圖書角、法制宣傳站、普法大集、法治廣場(chǎng)、法治公園和法治樓院等傳統(tǒng)普法陣地的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化《政法在線》、“以案釋法”等媒體普法專題欄目，探討建立大型普法廣告宣傳牌（屏）、普法網(wǎng)站（頁）等普法陣地，培育普法“亮點(diǎn)”。
30、大力營造全民參與的普法氛圍。把每年的12月份作為全市“法制宣傳月”，深入開展以“12•4”全國法制宣傳日系列活動(dòng)為主導(dǎo)、以宣傳憲法為核心的各類宣傳活動(dòng)；把每個(gè)季度的第4周作為全市“法制宣傳周”；把每個(gè)月的第4天作為全市的“法制宣傳日”。充分利用法制宣傳月、宣傳周、宣傳日等時(shí)機(jī)，開展方法靈活、形式多樣的法制宣傳教育活動(dòng)，使普法教育落實(shí)到每一個(gè)角落。
九、健全和完善普法保障機(jī)制
31、及時(shí)調(diào)整、充實(shí)普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，確保機(jī)構(gòu)健全、人員到位、領(lǐng)導(dǎo)有力。
32、各級(jí)普法依法治理工作主管部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)《“六五”普法規(guī)劃》所確立的各項(xiàng)工作目標(biāo)任務(wù)，并針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，深入基層，及時(shí)了解人民群眾對(duì)普法依法治理工作的新需求，不斷增強(qiáng)工作的針對(duì)性、實(shí)效性。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 社會(huì)治理 法治
一、社會(huì)治理的基本理論
（一）社會(huì)治理的基本內(nèi)涵
社會(huì)治理的基本內(nèi)涵是對(duì)于社會(huì)服務(wù)及社會(huì)公共事務(wù)的管理、領(lǐng)導(dǎo)、決策與規(guī)制。我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，社會(huì)治理包括社會(huì)管理和社會(huì)自治兩重基本形式。全球治理委員會(huì)對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行了較為權(quán)威的定義：“治理是各種機(jī)構(gòu)或個(gè)人管理其共同事務(wù)多方面的總和，調(diào)解不同利益主體并相互合作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的持續(xù)過程。既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而達(dá)成的非正式的制度”
黨的十八屆三中全會(huì)提出了“改進(jìn)社會(huì)治理方式”的要求，這些要求體現(xiàn)了我國對(duì)治理主體從依靠黨委政府到協(xié)同社會(huì)各方面力量的多元化的要求，對(duì)治理對(duì)象從不同方面到不同層次利益的廣泛化的要求，以及對(duì)治理手段多樣化的要求，這是社會(huì)治理理念在中國的本土化和具體化。
（二）社會(huì)治理創(chuàng)新法治化
黨的十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的目標(biāo)，隨后十八屆四中全會(huì)又提出了推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理的目標(biāo)，對(duì)此可以進(jìn)行如下的解讀：社會(huì)治理模式的創(chuàng)新應(yīng)該是在法治的框架內(nèi)進(jìn)行的，不可以逾越法律的范圍。所謂社會(huì)治理創(chuàng)新法治化，也就是創(chuàng)新社會(huì)治理必須依照法律進(jìn)行，社會(huì)治理必須納入到法律的框架中來。法律應(yīng)該保障社會(huì)治理創(chuàng)新，這樣才能保證創(chuàng)新社會(huì)治理的權(quán)威性、合法性以及持續(xù)性。
二、社會(huì)治理創(chuàng)新法治化與社會(huì)組織的關(guān)系
自改革開放30多年以來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)進(jìn)入了高速轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)面臨著前所未有的復(fù)雜情況。另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展大眾對(duì)公共事務(wù)有著越來越高的關(guān)注度與參與度，這是市場(chǎng)發(fā)展的必然結(jié)果，也是人的社會(huì)化的結(jié)果。隨著社會(huì)形態(tài)的發(fā)展變化，過去高度集中和高度組織化的“政府統(tǒng)管一切”的社會(huì)管理模式越來越不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，因此創(chuàng)新社會(huì)治理模式已經(jīng)勢(shì)在必行。如何創(chuàng)新社會(huì)治理模式，我們可以從法治和社會(huì)組織兩個(gè)方面入手破解。社會(huì)治理的創(chuàng)新，是在法治的前提下的創(chuàng)新，即社會(huì)治理創(chuàng)新法治化。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新法治化，必須以社會(huì)組織作為突破點(diǎn)，在法律體系內(nèi)，依法組建成立社會(huì)組織并鼓勵(lì)其參加各類社會(huì)治理活動(dòng)，以協(xié)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)與政府三者間的關(guān)系。
（一）社會(huì)組織是我國社會(huì)治理創(chuàng)新法治化的重要參與主體
由于我國現(xiàn)代化建設(shè)起步時(shí)間較晚，人口眾多，所以政府仍然是目前最主要和最有力的社會(huì)治理主體。但是這也導(dǎo)致了我國政府職能的無限擴(kuò)張，造成了政府部門機(jī)構(gòu)臃腫，服務(wù)質(zhì)量不高，社會(huì)治理效率低下等負(fù)面影響。反觀社會(huì)組織，雖然不同的社會(huì)組織的作用和目標(biāo)都各不相同，但是其建立和運(yùn)作的最主要的目標(biāo)就是彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈和政府的不足，許多公共事務(wù)如果可以通過社會(huì)組織來處理，往往能以更好地實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。
（二）發(fā)展社會(huì)組織是社會(huì)治理創(chuàng)新法治化本身的要求
十八屆四中全會(huì)中明確提出了“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”的目標(biāo)，要求“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。”，并且強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織對(duì)于提高社會(huì)治理法治化水平具有重要作用。建立健全社會(huì)組織運(yùn)作制度的要求表明發(fā)展社會(huì)組織本身就是提高社會(huì)治理法治化水平的必要條件，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化，就必須將社會(huì)組織也納入到法律的框架中。
無論是政府的社會(huì)治理還是社會(huì)的社會(huì)治理都是在法治的前提下進(jìn)行的。建設(shè)有限政府不僅僅是出于發(fā)展社會(huì)組織和創(chuàng)新社會(huì)治理的要求，也是法治本身的要求；社會(huì)組織依法獨(dú)立自主地發(fā)揮其社會(huì)治理的作用，既需要法律給予制度上的保障，也不得逾越出法治的圍墻。
三、發(fā)展社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新法治化的意義
現(xiàn)代治理理論要求，實(shí)施有效的管理所需要的資源是分散在各中社會(huì)主體之中的，政府與社會(huì)組織以及其他各種社會(huì)力量應(yīng)該是互相協(xié)作的關(guān)系，多方社會(huì)力量應(yīng)該通過多種管理手段進(jìn)行合作，共同履行社會(huì)治理的義務(wù)，唯有這樣才能最大的實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。
就我國目前的現(xiàn)狀而言，社會(huì)治理依然過分倚重政府的力量，并且存在政府對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)治理理念有誤的問題。有一些政府部門或行政官員對(duì)于社會(huì)組織和社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)存在偏差，依然存在著 “社會(huì)管理”和“大政府”的社會(huì)管理觀念。社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)的是以政府作為單一主體的管理行為，其運(yùn)作的核心是政府權(quán)力，行政手段的運(yùn)用具有明顯的強(qiáng)制性，是一種自上而下的治理模式。而社會(huì)治理則區(qū)別于社會(huì)管理，社會(huì)治理的管理理念是服務(wù)與公正，它要求社會(huì)不同主體與力量之間協(xié)商合作，一方面要激活私營部門與公民社會(huì)的活力與自主性，一方面又要保證其對(duì)公眾負(fù)責(zé)。
政府是傳統(tǒng)管理體制中唯一提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的主體，而社會(huì)治理模式下社會(huì)責(zé)任的主體應(yīng)該是多元化的，包括政府、社會(huì)和公民，缺少了民眾的參與和認(rèn)同，社會(huì)組織就難以有效地參與到社會(huì)治理中。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新法治化，離不開公民意識(shí)的培養(yǎng)。在國家權(quán)力向社會(huì)回歸、還政于民的過程中，能否追求公共利益最大化、加強(qiáng)政府與公民對(duì)公共生活領(lǐng)域的合作管理，能否實(shí)現(xiàn)真正的善治，關(guān)鍵在于公民是否自愿合作并對(duì)社會(huì)治理模式產(chǎn)生自覺認(rèn)同。社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)是公民精神，所以當(dāng)民眾意識(shí)到自己是社會(huì)不可或缺的一部分，公共利益與自己密切相關(guān)，自己有維護(hù)公共利益的責(zé)任，才會(huì)積極主動(dòng)地參與到社會(huì)公共事務(wù)中來。公民意識(shí)是發(fā)展社會(huì)組織的必要條件，而社會(huì)組織則是培養(yǎng)公民意識(shí)的重要條件。發(fā)展社會(huì)組織可以為公民精神的培養(yǎng)提供土壤，限制政府權(quán)力的擴(kuò)張，是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)治理創(chuàng)新法治化的必要條件。
參考文獻(xiàn)：
[1]俞可平.更加重視社會(huì)自治[J].人民論壇，2011，（6）.
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；防控行為主體；協(xié)同治理
一、協(xié)同治理理論介紹
協(xié)同治理是指政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人等社會(huì)元素相互協(xié)調(diào)、合作、治理社會(huì)公共事務(wù)，以追求最大化的治理效能，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。協(xié)同治理的前提假設(shè)是“多中心”理論，強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)的權(quán)力向度與資源有效整合。
二、農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控概述
（一）農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概念。農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指受自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)等多方面因素的影響，而可能引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)失序和社會(huì)動(dòng)蕩。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，主要包含農(nóng)民人身風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村組織方面的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村文化風(fēng)險(xiǎn)等方面。
（二）農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控概念。基于協(xié)同治理理論的視角，我們可以得出在農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，除了要積極發(fā)揮政府在風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用，還應(yīng)當(dāng)最大可能的調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，形成協(xié)調(diào)合作防控危機(jī)的局面。
（三）協(xié)同防控主體的角色定位。（1）政府的定位。伴隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制改革的深化，政府從過去的“全能政府”逐漸向“掌舵型政府”過渡，但這并不意味著政府作用的弱化。無論是從理論還是實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看來，在防控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，處理社會(huì)公共危機(jī)過程中，政府這一特殊組織憑借自身天然的優(yōu)勢(shì)，擁有強(qiáng)大的國家強(qiáng)制力、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力、財(cái)政支持力和法律約束力。而這些能力都是其他社會(huì)主體所不具備的，因此，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，政府始終處于統(tǒng)籌規(guī)劃的主導(dǎo)地位。（2）其他社會(huì)主體。協(xié)同治理理論認(rèn)為在處理公共事務(wù)中，存在多個(gè)治理主體，這些主體之間互相獨(dú)立、不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，它們之間是平等的合作、競(jìng)爭關(guān)系。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)參與者保持獨(dú)立自主，不受政府的限制，是協(xié)同的前提條件。
三、農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控中存在的問題
（一）缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。受傳統(tǒng)應(yīng)試教育的影響，我國學(xué)校都普遍只關(guān)注學(xué)生成績和升學(xué)率，對(duì)危機(jī)教育涉及非常少。長期以來危機(jī)教育的缺失，導(dǎo)致我國，特別是農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。同時(shí)，政府過度追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。作為國家的指揮者，既沒有利用自身的優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行危機(jī)教育，普及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也沒有調(diào)動(dòng)社會(huì)多方資源形成全方位的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
（二）缺乏有效信息溝通機(jī)制。在協(xié)同防控農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)過程中，由于各個(gè)協(xié)同主體的相互獨(dú)立，受農(nóng)村地域廣，社會(huì)組織分散，技術(shù)水平和人才滯后的影響，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息不對(duì)稱，信息溝通不暢的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。防控主體具有多元化和復(fù)雜化的特征，如果缺乏一個(gè)綜合的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)防控中的各個(gè)機(jī)構(gòu)就會(huì)呈分散狀態(tài)，社會(huì)資源也無法被整合利用，甚至?xí)霈F(xiàn)資源浪費(fèi)、權(quán)責(zé)不分、責(zé)任推諉等問題。
（三）農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理缺失。在我國，風(fēng)險(xiǎn)防控還處于起步階段，既缺乏專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的專門性處置機(jī)構(gòu)，也尚未建立起一個(gè)完善的國家突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急救援體系。農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)質(zhì)上就是對(duì)外趨利避害，謀求國家安全；對(duì)內(nèi)有效緩和矛盾，抑制社會(huì)危機(jī)。
（四）風(fēng)險(xiǎn)防控主體間力量發(fā)展不平衡。首先，政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理缺陷顯現(xiàn)。受傳統(tǒng)“官本位”思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國政府成為公共管理中的絕對(duì)中心，在風(fēng)險(xiǎn)防控的過程中，政府也始終占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)者的地位，掌握著大量社會(huì)資源，而其他社會(huì)組織、公眾幾乎都長期處于被安排的狀態(tài)之下。其次，我國社會(huì)組織發(fā)展不充分。當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)中介組織面臨著數(shù)量少、規(guī)模小、人才流失、缺乏專業(yè)技術(shù)支持、法律制度不健全等諸多問題，導(dǎo)致其在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防控中無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。
四、完善我國農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控的對(duì)策和建議
（一）完善風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)。建立全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系應(yīng)做到宏觀管理與微觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，不僅要包括風(fēng)險(xiǎn)管理的總體規(guī)定，還應(yīng)包括相關(guān)實(shí)施細(xì)則，完善應(yīng)急法律機(jī)制，二者互補(bǔ)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理程序。另外針對(duì)我國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀，還應(yīng)完善與社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。
（二）強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理。首先，建立全面的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，有助于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控過程規(guī)范化、效能化，為風(fēng)險(xiǎn)防控提供硬件支持，是構(gòu)建有效風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控網(wǎng)絡(luò)的前提條件。其次，完善農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。從我國國情和我國農(nóng)村現(xiàn)狀出發(fā)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急基金體系，針對(duì)農(nóng)村各地實(shí)際情況的差異，因地制宜，探索新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方式和手段。
（三）完善思想道德和文化建設(shè)。首先，強(qiáng)化協(xié)同治理理念。在農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控中，政府應(yīng)堅(jiān)持走群眾路線，積極引導(dǎo)、激發(fā)農(nóng)民和社會(huì)各界組織的參與自主性和積極性，保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益，獲取廣大人民群眾的支持，構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的協(xié)同治理局面。其次，應(yīng)加強(qiáng)防控主體的道德建設(shè)。加強(qiáng)防控主體的道德建設(shè)，積累“道德資本”，有助于強(qiáng)化政府和其他非政府組織的信任，鞏固農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行。最后，還應(yīng)深化改革，完善新農(nóng)村文化建設(shè)，構(gòu)建強(qiáng)有力的農(nóng)村文化隊(duì)伍，提高廣大農(nóng)民的文化和素質(zhì)水平，培育風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才。
（四）大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，是構(gòu)建農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)的必由之路。首先，政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)組織的成長，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，加大支持和扶持力度，在相關(guān)制度和政策層面給予農(nóng)村社會(huì)組織便利和優(yōu)待，建立合理的激勵(lì)機(jī)制，形成各個(gè)部門合力促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織培育和發(fā)展的新局面。
（五）加強(qiáng)信息交流。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息失真和有效信息缺失這一困境，首先需要構(gòu)建一個(gè)完善的應(yīng)急資源信息交流平臺(tái)，保證信息的真實(shí)性，通過這一平臺(tái)，快速收集、整合農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息，提高各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力和防控能力。
參考文獻(xiàn)
在物權(quán)法起草過程中，一個(gè)爭議很大的問題就是如何界定業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的團(tuán)體性質(zhì)。有人認(rèn)為小區(qū)內(nèi)不宜設(shè)置業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，所有小區(qū)的事務(wù)管理都應(yīng)由居委會(huì)來承擔(dān)。我認(rèn)為這個(gè)問題涉及到是否承認(rèn)業(yè)主自治，往更深層次說，涉及到如何通過業(yè)主自治體現(xiàn)社會(huì)自治。
居委會(huì)完全不能替代業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)。居委會(huì)在法律上雖然是群眾自治組織，但它受托行使了街道辦事處的一些公權(quán)力職能，這與業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)完全不同。居委會(huì)代行公權(quán)力職能，維護(hù)的是全體公民利益，而業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)維護(hù)的是業(yè)主利益。業(yè)主自治是構(gòu)建和諧社區(qū)、解決糾紛的最佳方式。我國城市居民大多居住在小區(qū)中，粗略計(jì)算有近5億人，人與人之間也難免發(fā)生一些摩擦和矛盾，居委會(huì)人員往往編制有限，如何處理眾多的業(yè)主糾紛？更何況大量的事務(wù)是業(yè)主間的私人利益，不涉及到公共利益，怎能請(qǐng)求居委會(huì)進(jìn)行公共管理？ 既要保護(hù)業(yè)利，也要尊重業(yè)主自治。業(yè)主自治要通過召開業(yè)主大會(huì)、設(shè)立業(yè)主委員會(huì)、制訂管理規(guī)約等方式來實(shí)現(xiàn)的。
業(yè)主自治是社會(huì)自治的一種形式。所謂社會(huì)自治是指市民社會(huì)中的成員通過法定或者約定的程序自主決定、管理共同事務(wù)，自我負(fù)責(zé)的一種治理方式，以業(yè)主自治、公司自治、行業(yè)自治、團(tuán)體自治等為表現(xiàn)形式。社會(huì)自治與市民社會(huì)（Civil Society）的概念是緊密聯(lián)系在一起的。在現(xiàn)代社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了國家管制和市民社會(huì)自治的有機(jī)結(jié)合，這是社會(huì)治理方式的重大轉(zhuǎn)變和完善。社會(huì)自治本身也是一種社會(huì)治理方式，作為市民，個(gè)人在市民社會(huì)中按私人利益行事，并在平等的交往中形成一些共同的規(guī)則，這種平等者之間的關(guān)系，發(fā)展成為私法關(guān)系。這種治理模式的特點(diǎn)在于：一是治理主體和事務(wù)的私人性。治理的主體不是公權(quán)力機(jī)關(guān)，而是與相關(guān)事務(wù)密切結(jié)合的利害關(guān)系人。 二是治理方式的自主性。在社會(huì)自治過程中，自治團(tuán)體的成員可以通過達(dá)成一定的決議來調(diào)整自身的行為。 三是治理方式的程序性，社會(huì)自治通常體現(xiàn)為一些自治團(tuán)體的團(tuán)員通過一定的程序形成有關(guān)的決議，一旦形成該決議后對(duì)全體團(tuán)員具有約束力，該決議對(duì)成員而言就是具有法律效力的行為規(guī)范。四是違規(guī)行為和治理結(jié)果的自負(fù)其責(zé)性。 在我國，一些行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織對(duì)于本行業(yè)、本領(lǐng)域內(nèi)部糾紛也應(yīng)當(dāng)依法發(fā)揮調(diào)解和糾紛處理的功能。社會(huì)自治必然要求強(qiáng)化對(duì)私權(quán)的保護(hù)。正是在私權(quán)得到充分保障的環(huán)境下，私人才享有自主決定和自主處理自己社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)。
法治社會(huì)中要尊重社會(huì)自治，預(yù)留社會(huì)自治的充分空間。其原因主要體現(xiàn)在：一方面，社會(huì)自治事務(wù)涉及自治主體的私人領(lǐng)域，而每個(gè)人都是自己事務(wù)的最佳判斷者，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其自主判斷自我負(fù)責(zé)。另一方面，國家法律不能包辦一切，法律不是萬能的，其無法涉及到社會(huì)生活的方方面面。
社會(huì)自治需要法治的保障。法律在社會(huì)自治過程中的作用也不能被忽視。一方面，社會(huì)自治并不是要形成一個(gè)外在于法律的獨(dú)立王國，它也必須嚴(yán)格受法律規(guī)范。社會(huì)自治中團(tuán)體規(guī)約的效力也是由法律規(guī)定的，團(tuán)體規(guī)約并不能與法律平起平坐，其起草程序、具體內(nèi)容、效力來源等方面都要受到法律的約束和調(diào)整。另一方面，違反團(tuán)體規(guī)約產(chǎn)生的法律責(zé)任也需要依法進(jìn)行，不能隨意亂設(shè)私刑，也不能通過團(tuán)體規(guī)約強(qiáng)制個(gè)別成員從事有違法律和公共道德的行為。
社會(huì)自治也是培育民主的土壤。民主的固有含義是人民當(dāng)家作主，現(xiàn)代社會(huì)，民主的含義有所擴(kuò)張，其不僅限于國家事務(wù)的管理，還涉及社會(huì)生活自治的方方面面。正是從這個(gè)意義上，業(yè)主自治也被稱為“社區(qū)民主”。市民社會(huì)本質(zhì)上應(yīng)該是個(gè)人依法自主決定的社會(huì)，不承認(rèn)市民之間的等級(jí)特權(quán)，市民之間可以平等參與，達(dá)成共識(shí)，這本身就是民主的方式。個(gè)人集體決策和安排自己的生活。提倡社會(huì)自治實(shí)際上也是培育公民意識(shí)和參與民主生活的重要實(shí)踐。提倡社會(huì)自治也是培育公民的責(zé)任意識(shí)，每個(gè)人在社會(huì)生活中應(yīng)該自主負(fù)責(zé)也應(yīng)該在關(guān)涉他人事務(wù)的領(lǐng)域不侵害他人的合法權(quán)益，這也極大地降低了政府管理的成本和負(fù)擔(dān)。
社會(huì)管理體制的創(chuàng)新需要培育社會(huì)自治，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，這不僅是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，也是完善社會(huì)主義民主政治的條件。民法需要確認(rèn)主體的資格、地位及其權(quán)利義務(wù)，賦予其實(shí)現(xiàn)自治的可能性，并對(duì)其自治的范圍和方式進(jìn)行規(guī)范，并協(xié)調(diào)自治與法律強(qiáng)行性規(guī)定的相互關(guān)系。民法體現(xiàn)的私法自治就是各種自治的基本精神和理念，鮮明地展現(xiàn)了市民社會(huì)的基本價(jià)值。從這個(gè)意義上說，民法是市民社會(huì)的基本法。（責(zé)任編輯/吳文仙）
