時間：2023-08-04 17:25:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇現代鄉村社會治理體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞 農業稅 政府機構 政府職能 服務型政府
農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。
一、后農業稅時代鄉鎮政府職能定位
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，
1. 更新觀念
更新觀念是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。
2.向農村提供公共服務和公共產品
不收農業稅后，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品。
3.規劃、建設和管理小城鎮
鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障。
培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民。
人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。
二、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：
1.鄉鎮政府職能界定準確
按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。
2.科學配置鄉鎮機構規模
鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。
3.鄉鎮權力機制的科學管理
關鍵詞：鄉鎮治理；公共服務型政府；政府公信力
中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0048-01
鄉鎮政府是國家設在基層最低一級的行政組織，與農民群眾有著最直接最密切、最廣泛的聯系。它不僅是人民民主和國家行政體系的重要根基，而且是黨和政府聯系農民群眾的橋梁和紐帶。因此，基層政府公信力建設正日益受到公眾與學者的廣泛關注。近年來，沿海經濟發達地區的鄉鎮政府在保持經濟健康發展的同時，不斷強化公共服務職能，解決民生問題，在公共產品和公共服務的供給方面積極作為，在行政管理中樹立起服務型政府的理念，并不斷拓寬公眾參與政治的渠道，獲得了公眾的好評和認同。然而，作為改革開放的最前沿，作為市場化水平較高的地區，市場和社會對政府建設也提出了更高的要求，與現實要求相比，基層政府公信力建設還需進一步加強。本文從鄉鎮治理體制的視角分析了當前基層政府公信力建設面臨的主要問題，并提出了提升基層政府公信力的對策建議。
1 當前經濟發達地區鄉鎮政府公信力建設中的障礙性因素
（1）體制層面：現行壓力型體制的缺陷。
鄉鎮政府“對上服務、向下要錢”的職能錯位是導致其公信力不足的主要障礙因素。當前縣鄉政府間的政治體制實行的是壓力型行政體制，上級機關制定各項經濟社會發展目標，并加以具體化和數字化后，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標和任務的完成情況作為評價和考核的主要依據，而下級機關官員的升遷和榮譽都與完成上級下達的任務掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。在這種壓力型體制下，鄉鎮政府公信力受到影響。在這種體制下，鄉鎮政府窮于應付上級政府的各種任務，承擔過多事權，無力也無暇顧及農民的公共需求，鄉鎮根本無法履行其應有的職能。而且，在財政壓力加大的時候，為維持自身的生存與運轉，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出現了，鄉鎮政府本以公共服務為主卻轉變為以滿足自我利益需求為主，徘徊在“公共物品提供者”與“謀利型政府經營者”之間。
（2）行為層面：自利傾向較重。
鄉鎮政府擁有自身的利益，已是一個不爭的事實。基層政府的權力源自于“上級”，這樣，鄉鎮政府就容易忽視鄉村社會自身的利益訴求，從而使鄉鎮政府與鄉村社會之間必要的利益共同體無法構建，兩者之間常常存在的不是利益一致，而是利益脫節甚至對立。利益分離狀態及社會授權的缺乏，使得基層政府基本上不受鄉村社會的約束，很可能為獲取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名義去侵犯鄉村社會的利益。近年來，征地拆遷引發的利益矛盾比較突出，成為影響基層社會和諧、損害鄉鎮公信力的重要因素。
（3）個體層面：部分基層政府人員服務能力欠缺。
政府公信力的表現具有三個層面:一是公民對于國家宏觀制度、意識形態的認可程度，二是公民對于國家具體的政策的認可程度，三是公民對于政府的執行主體，也就是各級公務人員的認可信任程度。在這三個層面中前兩個具有根本的意義，而第三個更具普遍性表現。農民群眾對于鄉鎮政府信任不足，許多是從對鄉鎮公務人員的不認可表現出來的。一方面，由于體制上、財政上等一系列原因導致鄉鎮政府工作人員的自利性取向加強，鄉鎮干部在執行公共政策時將自身的經濟利益夾帶進去。另一方面，當前一些鄉鎮干部思想作風上存在嚴重問題，權力尋租，腐化墮落，甚至與地方黑惡勢力勾結，在群眾中造成極壞的影響，敗壞了社會風氣，這些因素嚴重破壞了鄉鎮干部在群眾中的威望和信任。
2 加強經濟發達地區鄉鎮政府公信力的路徑選擇
鄉鎮治理模式是造成鄉鎮公信力不足的深層次原因，要提升鄉鎮政府公信力，需要轉變現行的治理模式。筆者認為鄉鎮治理模式轉型的根本方向是構建公共服務型政府，因為，只有立足于農民公共需求和農村經濟社會發展的需要，并且提供及時服務的政府，才是有公信力的政府。
2.1 更新鄉鎮政府的治理理念
首先，在鄉鎮干部中牢固樹立執政為民的思想。以人為本，執政為民，情為民所系，權為民所用，利為民所謀，是建設信用政府的思想基礎。鄉鎮政府的一切工作，都要以維護好、實現好、發展好農民群眾的根本利益為出發點和落腳點。鄉鎮領導干部要腳踏實地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務實的作風，在群眾面前樹起良好的誠信形象。同時，要著力解決辦事拖沓、相互扯皮、假大空宣傳等問題。
其次，鄉鎮政府部門和公務人員應加強自身職業道德修養，恪盡職守，樹立良好的政風，彰顯政府的德性。政府的德性是政府承諾與政府行為的有機統一，是政府的主觀言行與社會客觀評價的和諧一致，是政府的“自利性”屈從于“公共服務性”的必然要求在當前，對于鄉鎮政府的治理，要從根本上治理基層領導干部的行敗行為，樹立廉潔的政府形象。
再次，樹立鄉鎮政府及其行政人員的信用觀念。掃除封建的“官民對立”的政治傳統、思維方式、習慣和觀念。政府行政人員應該按照現代政治委托――關系的要求自覺履行政府信用，應該明白此時政府信用是決定這種委托一關系存續的最重要因素。
2.2 創新鄉鎮政府治理體制
（1）規范事權，重新厘定職能。基于鄉村公共服務需求，鄉鎮政府職能要實現由經濟管理與微觀經濟運作向社會服務為主轉變，強化公共服務能力，積極做好引導、協調、維護和執行工作，理順鄉鎮和上級政府的事權關系。因此，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應重點管，哪些要一般管，哪些該直接管理，哪些該間接管理。一般說來，鄉鎮政府應當直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉村道路建設、社區醫療等受益范圍限于鄉鎮的公共產品。至于農村基礎教育、衛生防疫、環境保護等跨區域公共品的提供，則應由中央和省級政府承擔相應的份額，而計劃生育、民兵訓練、優撫等全國性公共品的提供，則應由中央政府來承擔，通過轉移支付委托鄉鎮完成。
（2）確立鄉鎮政府自主性地位。上級政府要進一步下放權力，改變鄉鎮政府缺權、少權狀況，同時要明晰權力邊界，硬化對鄉鎮政府的權力約束；改變“條塊”關系，將設在鄉鎮的縣級派出機構有選擇的并入鄉鎮政府，使鄉鎮政府成為一級獨立的治理主體。
（3）建立事權與財權相統一的財政體制。要使鄉鎮政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個完善的財政體制。當前，應將鄉鎮政府承擔的本屬于中央政府承擔的義務向上級政府移交，比如義務教育、計劃生育、外來人口管理等責任由中央政府或者上級政府承擔財政成本，可以通過則政撥款的形式委托鄉鎮政府實施；調整目前的稅收體制，適當地將某此稅種留給鄉鎮政府，增加其鄉村治理的財政能力。
2.3 加大農民參與治理的力度
首先，建立農民利益表達組織。改革開放以來，市場化取向的改革培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實現在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團才能在市場經濟的博弈中起到維護本集團利益的特殊作用。農民要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態中組織起來，建立農民利益表達組織，比如農民非政府組織。農民非政府組織不是權力組織，它是農民表達利益訴求的組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會強勢集團平等“議價”，在合作與妥協中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會的長治久安。
其次，加強鄉鎮政府決策中的農民參與。拓寬農民參與決策的渠道，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經濟社會決策事項公示辦法，對事關全局的經濟社會發展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，可以采用深入交流訪談法、代表參與法、基層意見搜集法、價值取向法等廣泛征求基層民眾的意見。同時，要全面推進政務公開，保障農民的知情權，增加政府工作的透明度，建立政府與基層民眾的互動回應機制，提高政府的反應能力和社會回應能力，增強公信力。
再次，重視公眾對鄉鎮政府考核的話語權。地方政府績效評估應不僅包括政府自身和上級政府的看法，還應該把轄區民眾滿意不滿意作為標準，確立官民二元化的評估主體，形成一種利益主體互動的社會評估體系，使評估結果盡量真實和客觀。
參考文獻
［1］吳威威.良好的公信力:責任政府的必然追求［J］.蘭州學刊，2003，（6）.
[關鍵詞]農村和諧社會；問題；途徑
[作者簡介]田慧（1979―），女，河南鄭州人，法學碩士，重慶工商大學政治與社會發展學院助教。（重慶400067）
構建社會主義和諧社會，是黨的十六屆四中全會明確提出的一個重要思想和戰略任務。我們國家農村幅員遼闊，人口眾多，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。但由于農業本身是弱質產業，以及我國過去長期實行的以農哺工、城鄉分治的“二元政策”，導致我國農業發展長期處于滯后的狀態，農村公共事業落后，“三農”問題日益嚴重。從一定意義上講，沒有農村的穩定發展就不可能有整個社會的穩定和發展，沒有農村的和諧，就不可能有城鄉的和諧，中國的和諧。建設社會主義和諧社會，重點難點都在農村。因此，我國要構建社會主義和諧社會，統籌城鄉經濟發展，關鍵就是要重視農村和諧社會的構建。
一、農村和諧社會的內涵
和諧，意味著和睦相處，諧平共生。古人認為，天、地、人三者的融同就是最大的和諧，即所謂的“天地人和”，達到人與社會、自然的和諧發展。既重視人的主體地位，又重視各種關系的和諧發展。因此，社會主義和諧社會就是指以人為主體的社會和諧發展狀態，它包括人與社會之間的和諧、人與自然之間的和諧、人與人之間的和諧三個方面的基本內涵。[1]
農村和諧社會的建構是實現社會主義和諧社會的重要條件。所謂農村和諧社會就是要在農村實現指以人為主體的社會和諧發展狀態，促進農村社會的和諧、人際關系的和諧、環境的和諧。
農村社會的和諧、人際關系的和諧、發展的和諧是農村和諧社會的主要組成部分。其中，農村社會的和諧是建構農村和諧社會的基礎。只有實現農村社會的和諧才能實現農業生產方式、發展方式的變革，才能提升農民的科學文化素質，真正實現農村環境的和諧、人際關系的和諧。農村環境的和諧是建構農村和諧社會的外部條件，沒有農村環境的和諧就難以實現農村經濟、社會的可持續發展，難以實現農村社會的和諧、人際關系的和諧。農村人際關系的和諧的建構是農村和諧社會的核心。農村社會人與人之間的和諧程度決定著農村社會的發展質量、發展方向。
二、構建農村和諧社會面臨的問題
盡管改革開放之初，我國農村經濟曾經歷了一段黃金發展時期。但是隨著改革的深入，農村經濟發展不可避免地陷入邊際報酬遞減的境地。特別是近年來農村的改革和發展停滯不前，城鄉經濟發展不同步，差距逐漸擴大，農民生活水平下降，農村社會公共事業落后以及農村的社會矛盾突出已經成為制約我國經濟社會發展的主要因素，也成為我國構建農村和諧社會亟待解決的問題。
（一）農民收入增長緩慢，負擔沉重。
近年來農民收入增長速度放慢，1990－2002年的12年間，農民的人均純收入增長了69．7％，年均增長4．5％，比80年代增長速度幾乎放慢了一倍。而與此同期，城市居民可支配收入增長速度則增長了138．3％，年均增長7．5％。[2]農民收入增長速度放慢，嚴重影響了農民生活水平的提高。
農民的負擔沉重也是影響農民生活水平提高的的重要因素。在中國，按稅費的種類說，農民負擔主要包括三大類：一是農業稅和農業特產稅；二是“村提留、鄉統籌”即“三提五統”；三是亂攤派、亂集資、亂罰款。據統計，1990――2000年的10年間，我國從農民那里征繳的各種稅收（主要包括農業稅、農業特產稅）總額，就由87億9千萬迅速增加到465億3千萬元，增加了4倍多，農民人均稅額高達164元，遠遠超過農民收入增長速度。2004年春，我國宣布要從該年起逐年降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點之上，5年內取消農業稅，同時取消除煙葉外的農業特產稅。與此同時，國家又對糧食主產區的種糧農民實行直接補貼。這樣，每年可以使農民減輕負擔48億元。
（二）農村剩余勞動力轉移的長期性和艱巨性并存
我國“三農”問題的核心是農民收入低，農民收入低主要在于非農就業機會少和農產品生產成本高。要增加農民收入、降低農產品生產成本，必須減少農民，將農村大量剩余勞動力轉移到非農產業。而我國是一個農業大國，根據三農專家溫鐵軍估算，中國農村的勞力、半勞力共6億多，其中農業生產只需要1億多，絕對過剩的農村勞動力高達4――5億，這決定了我國農村剩余勞動力的轉移任務任重道遠，不可能在短時間內予以化解。
農村剩余勞動力的轉移不僅需要一個長期的過程，也是一個異常艱巨的任務。現階段我國正處于工業化和信息化并行的時代，產業結構的調整和升級則使資本和技術替代勞動的趨勢越來越明顯，對簡單勞動力（文化水平低的非熟練工人）的需求也在逐步下降。相對于龐大的僅能從事簡單勞動的農村富裕勞動力的后備軍來說，大中城市為從事簡單勞動的農村富裕勞動力提供的就業機會仍是極為有限的，這也限制了農村剩余勞動力的轉移。
（三）鄉村治理和管理體制不合理，政府職能錯位
長期以來，鄉村治理和管理體制存在的問題主要有：第一，鄉村財權與事權不一致，債務重。1994年對鄉鎮實行分稅制改革后，以前較穩定和較好的稅種都被上收了，鄉鎮政權組織財政收入減少。而我國在鄉村治理和管理體制的安排上，一直實行的是政府包攬一切的政府主導型治理，形成從上到下的“壓力型體制”。在這樣的體制下，鄉鎮政府的職權、責任和財政支持不對稱，導致鄉鎮政府為完成上級下達的各種達標升級任務必然采取兩方面的行動，一方面舉債辦事，通過借債完成上級下達的各種任務，這樣的行動必然造成鄉鎮債務的日趨嚴重；另一方面向農民攤派，這也是造成農民負擔沉重、干群關系緊張的重要原因。第二，政府職能錯位，公共品和公共服務供給嚴重不足。鄉鎮政府職能錯位主要體現為鄉鎮政府直接操縱資源的配置，干預經濟活動主體（企業和農戶）的經營活動，干了很多不該干的事，管了很多不該管的事。而與政府管的太多太寬相比，政府提供的公共品和公共服務供給嚴重不足，往往讓農民或企業自己去干公益事業，結果加劇了公共品和公共服務供給匱乏與農民對公共品和公共服務需求日益增強之間的矛盾。第三，管理模式僵化。我國對基層政府的管理模式主要沿用計劃經濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經濟指標（GDP增長率、財政稅收任務、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務和政績、考核以及經濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。這樣的管理模式導致各級基層政府疲于應對上級政府下達的各種指標性任務，而難以真正從當地的實際從農民的根本利益出發推動當地的經濟社會發展。[3]
（四）農村生態環境日益惡化
過去我國的發展長期以追求GDP的增長為中心，而這種對于GDP的過分追求造成我國的經濟發展建立在高能耗、高污染的基礎上，造成生態環境的惡化。而伴隨著工業化進程的加快，我國農村生態和生活環境的破壞程度也在不斷加劇。
農村生態環境的惡化主要體現在耕地面積減少、草原生態環境惡化、退化嚴重，農業水資源污染嚴重。有些地方政府為了自己局部、暫時的利益，上馬了很多耗費資源、污染嚴重的投資項目。由于這些項目幾乎沒有相應的治污措施，使得本來就很脆弱的農村生態環境進一步惡化，甚至造成生態災難。
（五）農村人際關系不協調
隨著中國由傳統農耕社會向現代工業社會的轉型，農村社會生活、倫理道德也發生著深刻的變革。
在倫理道德領域的變革主要在于，農村傳統道德規范遭到破壞、集體主義道德理想遭到動搖、與市場經濟相適應的經濟倫理相對缺失。農村社會生活的變革主要體現為農村的非農化活動、農村生產經營的變革、農民居住方式的變革，這也給農村的人際關系帶來深刻的影響。農村社會生活的這些變革導致農村人際關系日益趨向冷漠疏遠，不利于農村和諧的人際關系以及合作關系的建立，直接影響到農村和諧社會建設。[4]
三、農村和諧社會建構的途徑
我國農村和諧社會面臨的問題是復雜多樣的，其中既有傳統計劃經濟體制所留下錯綜復雜的矛盾和問題，也有隨著近年來經濟體制改革、社會轉型所帶來的新問題、新矛盾。因此，這也決定了我國農村和諧社會建構是一項艱巨而復雜的系統工程，需要采取多種措施，從政治、經濟、文化、人際、環境保護各個方面解決農村社會所存在的不和諧因素，為最終實現農村社會全面和諧創造條件。
（一）促進農業產業化發展，增加農民收入
農業產業化是促進我國農村經濟發展的重要途徑。我國農業是弱質產業，由于人地關系緊張、生產方式落后，農業生產成本一直居高不下；而農民生產經營的分散性以及市場觀念的淡漠，使我國的農產品在日趨激烈國際競爭中處于不利的地位。為了提升農產品的競爭力，提高農民的收入，必須要促進農業的產業化經營。農業的產業化經營主要在農產品的生產、加工和銷售等環節形成農戶和農業企業之間穩定的聯系，其組織形式主要有企業加農戶、市場加農戶、農民合作組織加農戶等。在農村產業化經營過程中要注重依法保護農民的合法權益，要注重培養農民的市場觀念；要注重通過對農業進行的農業技術培訓不斷提高農產品的科技含量。
（二）以人為本，促進農村剩余勞動力的轉移。
轉移農村剩余勞動力是解決三農問題，實現農村社會和諧的重要條件。要有效轉移農村剩余勞動力，關鍵是要以人為本，從根本上消除阻礙勞動力轉移的制約性因素：第一，消除城鄉二元結構和體制障礙，給予農民同等的國民待遇。向進城農民開放統一的勞動市場、戶口遷移，使農民與城鎮居民一樣享有同等的教育、醫療、社會保障等福利待遇。第二，建立健全勞動者權益保障制度。為了確保農民工的正當權益，政府勞動部門應加強對勞務市場的管理和對勞務合同的監督，并應以勞動力價值為基礎，制定各類工種的最低生活標準，通過法律法規的形式強制執行這些標準。第三，大力推行農村職業技術教育和培訓。對于農村職業技術教育和培訓，政府應在財政和政策上給予大力支持，將它作為政府主導下的公益性工程來推行。特別對那些準備進城或已經進城的農民工要進行對口技術培訓，并給予在崗期間的繼續教育。
（三）建立有效的農村社會保障體系，切實減輕農民負擔。
農村稅費改革后，鑒于醫療、教育支出已經成為農民的主要負擔。因此建立有效的農村社會保障體系，是減輕農民負擔的重要途徑也是實現農村社會和諧的重要條件。農村社會保障體系構建的核心問題是資金來源問題。政府應通過多種形式和渠道籌集保障資金。一是制定有關政策，通過發展和壯大農村集體經濟來增加農村集體對保障資金的投入；二是按照政府積極引導與農民自愿相結合的原則，在一定范圍推行社會養老保險或養老儲蓄；三是建立個人社保帳戶，按照“自保者獲資助”的原則，將個人繳費同國家和集體資助部分記入個人名下，歸個人所有，以充分調動廣大農民參加社會保障的積極性；四是積極鼓勵有一定經濟實力的農民參加各種商業保險。
（四）推進鄉村治理結構改革，保障農民權利和利益。
要解決農民負擔沉重問題，真正實現農村社會的和諧，政府就要積極推進鄉村治理結構改革。鄉村治理結構改革首先在于推進政府職能的轉換，將政府由單一的統治型政府轉變為服務型政府。這主要是通過制度創新，通過改革干部考核機制和選拔任用機制來實現。通過改革，使各級基層對上負責而不是對下負責的局面得到根本性扭轉，能夠真正從農民的根本利益出發，為農民的生產經營活動提供切實的技術幫助和信息指導。其次，要改變基層政府的權力機構和制約機制。將過去的單一型政府統治轉變為政府與民間組織的協同治理，應培育、扶持代表農民利益的機構組織，建立政府與農民溝通交流的渠道，形成政府與農民合理的雙向互動溝通交流方式，以充分調動農民參與社會事務管理的積極性。再次，通過推進村民自治，保障農民民利。村民自治是經過實踐檢驗有效的民主形式。農民通過“海選”，選舉真正能代表自己利益的村委會代表，行使自己的民利。要有效保障農民民利，防止上級行政權力的干預，在繼續推進村民自治的同時，還應進一步擴大民主的范圍，逐步將自治由村推及鄉、縣，讓我們的農民能直接選舉能夠全心全意為農民著想的縣長、鄉長。最后，精簡鄉鎮機構人員，將鄉鎮財政納入縣級財政預算。鄉鎮機構龐大，人員臃腫是造成農民稅費負擔沉重的主要原因，也是基層干群關系緊張的重要原因。要防止農民稅費負擔反彈，關鍵要對鄉鎮治理機構作根本性的變革。具體途徑就是建立鄉鎮農民自治組織，推行鄉鎮自治。撤消原來的鄉鎮行政建制，將其改革為縣級政府的派出機構，嚴格限制其人員編制，將其職能主要限定為自治指導和提供公共服務，并將其運行所用經費完全納入縣級財政預算。
（五）加強農村文化建設，促進農村人際關系和諧
當今農村人際關系矛盾主要體現為：家庭矛盾、鄰里矛盾、干群矛盾，要解決農村人際關系矛盾，扭轉農村人際關系日益趨向疏遠、冷漠的局面，就要加強農村文化建設。農村文化建設首先要注重弘揚家庭美德，培養家庭意識，營造尊老愛幼、和睦團結的良好風氣，倡導文明健康的生活方式。其次要弘揚傳統的互助合作、兼容博愛精神，通過組織多種農民集體參與的文化活動、娛樂活動來構建村民交流的渠道，增進村民的合作，從而達到協調鄰里關系、村民關系的目的。再次，要通過社會主義精神文化建設的教育示范和引導，促進農民群眾形成符合時代要求的積極健康向上的精神、道德追求和思維方式，緩解干群關系。最后，要加大政府財政投入，加強農村文化基礎設施建設，通過興辦文體團隊，設立文化活動室，滿足農民的精神文化需求。
（六）加強農村環境保護，促進農村環境和諧
農村環境保護是我國環境保護工程的重要組成部分，沒有良性的農村生態環境，就難以提供健康營養和具有市場競爭力的食品，就難以從根本上提高農民的生活質量，實現農村社會的和諧。
農村環境保護首先應注重培養農民的環保意識，政府通過輿論宣傳、文娛活動宣傳等形式使農民認識到環境保護的重要性。因為農民是農村環境活動的主體，只有農民意識到環境保護的重要性才能廣泛地參與到政府主導的環境保護活動中。
農村環境保護還應改變農民傳統的生產、生活方式和消費習慣，主要通過大眾傳播工具以及提供具體的技術指導等方式，引導農民選擇健康、環保的生產、生活方式。例如，通過技術指導引導農民如何正確地施肥、灑藥，如何處理廢棄的塑料薄膜、編織袋等；通過輿論傳播引導農民如何節約自然資源、美化生活環境等。
農村環境保護還應加大鄉鎮工業污染治理，避免農村生態災難的發生。鄉鎮工業污染是當前農村環境污染的主要源頭。政府應嚴格執行國家頒發的環境標準，通過對存在工業污染的鄉鎮企業采取排污收費、限期治理等制度措施，加大對工業污染的治理力度；并要樹立科學的發展觀，嚴把鄉鎮開發建設項目的環境審批關，從源頭上控制農村工業污染。
[參考文獻]
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1、指導思想：以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，貫徹好、落實好中央、省、市年鄉村工作會議精神，按照全市統籌城鄉發展和建設社會主義新鄉村的總體要求，牢牢把握“解放思想、全面開放、跳起摸高”的工作基調，圍繞“兩個加快、兩個翻番”的統一部署，以創建沼氣化縣（區）為目標，進一步深化鄉村沼氣發展理念，切實轉變發展方式，強化發展措施，扎實推進鄉村能源建設健康發展。
2、主要目標任務：全市全力爭取省級以上項目建設資金1000萬元以上，完成鄉村戶用沼氣池1萬口以上、1座養殖場大中型沼氣工程和城鎮生活污水凈化沼氣池1萬立方米建設任務，新建30個以上物業管理服務網點，推廣應用玻璃鋼等新型建池材料的比例達到50%以上。
二、工作重點
圍繞全市社會主義新鄉村建設，促進現代農業發展，推進城鄉環境綜合治理，實施好“五大工程”，努力打造鄉村能源建設的亮點。
1、鄉村生態家園富民工程。以戶用沼氣池建設帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬一沼一果（糧、茶、菜等）農業循環經濟發展模式，促進農業和鄉村經濟發展的良性循環。
2、鄉村清潔工程。配合有關部門集成組裝農業生產和鄉村能源新技術，全面推廣生活污水凈化沼氣池處理，不斷提高廢棄物資綜合利用效率，實現田園清潔、家園清潔、水源清潔。
3、養殖沼氣工程。配合有關部門，在集約化養殖場和養殖小區，督促業主建設與之配套的沼氣工程，積極推廣“生態養殖業一沼氣一有機肥料——高效種植業”內循環模式，治理環境污染，獲取優質能源，生產有機化肥。
4、城鎮生活污水凈化沼氣工程。在污水處理管網難以覆蓋的區域和小城鎮、中心村興建生活污水凈化沼氣池，抓好鄉村污水、垃圾處理，實現鄉村環境衛生優良化，全面推進我市鄉村能源建設。
5、沼氣建設示范村鎮工程。要充分結合農業產業結構調整和城鄉環境綜合治理以及成片推進新鄉村建設，全力打造一批鄉村沼氣建設示范村鎮，年內每個縣（區）完成1個示范鄉鎮、2個示范村建設。
三、工作措施
1、切實加大宣傳力度，進一步調動各方面的積極性。
項目實施地方要充分利用廣播、電視、報紙和網絡等多種形式，全方位、多角度，深層次宣傳鄉村沼氣建設的意義和作用，廣泛宣傳沼氣建設對推進社會主義新鄉村建設、發展農業循環經濟以及改變農民生產生活條件的重要作用。通過宣傳發動，進一步增強各級干部群眾節能、環保、生態意識，進一步提高廣大基層干部和群眾參與鄉村沼氣建設的積極性和自覺性，形成領導重視、部門負責、社會支持、群眾自辦的濃厚發展氛圍。
2、積極爭取和實施好項目。
進一步認真落實省委省政府和市委市政府對鄉村能源建設的工作要求，緊緊圍繞全市新鄉村建設和現代農業園區建設，緊緊圍繞城鄉環境綜合治理的開展，抓住國家實施新一輪西部大開發和積極的財政政策的機遇，積極組織各縣（區）努力爭取好年國債沼氣建設項目，認真做好現有鄉村沼氣項目實施的進度、質量、資金的監督管理，進一步強化項目支撐，促進我市鄉村能源建設工作全面開展，確保“民生工程”目標任務順利完成。
3、加大工作力度，扎實推進鄉村能源建設。
全面貫徹落實《省鄉村能源條例》和市人民政府辦公室《關于推動鄉村沼氣持續健康發展的實施意見》（內府辦發〔〕73號），進一步提高全社會對鄉村能源建設工作重要性的認識，爭取各級政府和有關部門對鄉村能源工作的重視。加強鄉村能源建設的教育培訓工作，提高我市鄉村能源技術隊伍和管理隊伍的綜合素質，適應國家對項目申報鄉村能源技術人員實行資格準入制的要求。進一步落實鄉村能源建設目標管理責任，加大督查督辦力度，定期不定期地對實施工作進度進行全面分析，找準工作的薄弱環節，有針對性地制定和落實工作措施，切實加大工作力度，幫助各縣（區）解決好工作經費，確保沼氣建池、管理和安全使用工作落到實處，切實加快鄉村沼氣建設進度，如期完成項目建設任務。
4、積極推廣應用鄉村建池新技術新材料，不斷提高鄉村建池工廠化水平。
今年省上已經明確要求推廣應用玻璃鋼等新材料的比例要達到50%以上，各縣（區）要盡快行動起來，選擇有條件、有基礎的村社先行搞好試點示范，在此基礎上，各縣（區）都要組織好參觀學習，采取有力措施，切實加大推廣力度。確保任務的完成。
5、積極發展鄉村沼氣專業合作組織，切實抓好鄉村沼氣后期物業管理。
各縣（區）要認真實施好服務網點建設國債項目，在項目村建立以沼氣生產工為基本隊伍、沼氣設施維護維修和綜合利用技術指導為服務內容的物業管理站和沼氣協會。要充分發揮好現有服務網點的功能，為沼氣用戶提供優質、規范、高效的服務，確保項目農戶長期受益得到實惠。
6、充分發揮沼氣功能，切實抓好鄉村沼氣的綜合利用。
積極圍繞“傳統農業向現代農業跨越”的總體要求，充分發揮鄉村沼氣建設的作用，圍繞全市城鄉環境綜合治理的需要上，以全市新鄉村建設和現代農業園區建設為重點，認真做好“三改三結合”，充分發揮鄉村沼氣建設的作用，在沼液使用上做好文章，積極發展農業循環經濟，認真建好生態家園，不斷提升沼氣項目村支柱產業水平，努力實現家居溫暖清潔化、庭院經濟高效化、農業生產無害化和鄉村環境優良化，全力打造一批示范村、示范鄉鎮。
7、進一步理順城鎮沼氣管理體制。
各縣（區）要認真貫徹落實《省鄉村能源條例》和市政府三號令及《市鄉村能源管理暫行辦法》（內府發[]95號）、《貫徹落實省人民政府〈關于加快鄉村沼氣建設的決定〉的實施意見》（內府發[]42號）等文件規定，切實理順城鎮沼氣管理體制。各級鄉村能源管理部門要認真履行職責，進一步加強與有關部門的協調和配合，做到不缺位、不越位、不錯位，維護好全市沼氣建設管理秩序。
8、進一步強化安全生產管理。
要經常性地開展安全生產宣傳和教育，進一步增強全系統職工安全生產意識。要把安全生產責任真正落實到部門、到施工單位、到具體的責任人，確保安全生產有人管、有人抓、有人去落實。全面啟動農戶建池和沼氣生產工的保險工作，切實降低管理風險。要定期不定期的開展安全生產大檢查，及時發現安全隱患，落實整改措施，確保全市全年沼氣建設安全。
一、工作任務
用市場的辦法籌集資金。按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”要求，堅持用工業的理念謀劃農業。認真貫徹落實中央和省委1號文件，爭取今年農業總產值增加3億元、培訓農民1.2萬人次、啟動28個新鄉村建設試點、鄉村人平純收入增加360元以上。
1轉變觀念。發展現代市場農業。健全農業服務體系，提升服務水平和效率。加強動植物疾病防控，加快農業標準化體系建設，提高農產品質量安全水平。發展農民專業合作組織,加快農業產業化經營，抓好優質稻、苧麻、水果、速生原料林、水產品等板塊基地建設。發展適度規模經營，積極引導耕地、水面、山林向企業或種田能手流轉，加大低產田、低效林改造，加快土地整理。要繼續抓好“山上再造工程”加快林特開發，打造一批生態、休閑、旅游農業基地。
2關注民生。發展鄉村社會事業。要著力解決鄉村義務教育、新型合作醫療、文化基礎設施、鄉村低保、鄉村科技服務體系建設等問題。強化措施加大農民培訓力度，轉移鄉村剩余勞動力。要積極開展送電影下鄉、文藝下鄉活動，組建村組圖書室。抓好鄉村道路、電網、通信、安全飲水、一建三改”和血吸蟲病防治問題。
3統籌規劃。扎實推進新鄉村建設。堅持依托社會力量，建立多元化投入機制。不斷增加財政投入，大力整合部門資源，堅持科學規劃，重點突破。完成試點村村莊布局與建設規劃、產業規劃等，按照“五改五清”標準，扎實做好基礎工作，以產業為支撐，大力發展生產，壯大集體經濟。新鄉村建設過程中，要始終突出農民主體，始終突出項目載體，始終突出政府主導。
4發展現代農業。建立確保農業良性發展的現代機制。改革農業管理體制，將農業部門的主要職能從管理向服務轉變。積極推進小農水改革，加強村級組織建設、基層民主建設和農民教育培訓，建立以錢養事機制、農產品行業協會等中介組織等，為農業發展創造良好經營環境。
二、工作要求
1明確責任。將駐村工作納入領導班子及主職干部實績考核內容。駐同村的市直單位要密切配合，同心同德抓好所駐村的新鄉村建設工作。市直駐村單位要把社會主義新鄉村建設與本單位工作一同安排部署,由分管機關的領導負責駐村工作,安排一名責任心強、有鄉村工作經驗的股級以上干部專抓駐村工作。各責任單位要加大對駐點村新鄉村建設的領導和支持。
2加強管理。轉變作風。干部駐村期間不得搞特殊化，工作應服從統一安排。不準大吃大喝，抹牌賭博；不準參與不健康的和封建迷信活動；不準侵占農民利益，向農民索拿卡要；不準以各種名目，村里報銷個人發票，領取報酬；不準對群眾擺架子，搞特權，耍威風。
3做到三個確保。一是確保所駐村不出現計劃外生育。人口性別比不超標。二是確保綜合治理不出現群體性上訪事件和重大刑事案件。三是確保不發生重大生產安全事故。有上述情況之一的年終不能評為先進工作隊和先進個人。
4市委辦公室、市政府辦公室、市直機關工委將對工作隊人員到崗到位及工作落實等情況不定期進行檢查、督辦、通報。
關鍵詞：鄉村人居環境；新農村建設；環境建設
中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A
文章編號：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以來，我國進入了由傳統社會向現代社會全面轉型的加速期，轉型已經成為我國社會經濟各方面發展的共同特征[1]18。然而，在異常快速和單一經濟驅動的中國工業化和城市化進程中，與城市人居環境一樣，我國鄉村人居環境也日趨惡化，諸如鄉村自然生態環境的破壞、鄉村公共產品供給的缺位、鄉村人居建設的無序以及鄉村社區文化的衰落等現象逐步在農村中蔓延、擴散。鄉村人居環境的惡化無疑反映了當今中國農村存在嚴峻的人地關系危機，問題是我們對于鄉村人居環境建設的學術準備還相當不足，國內整體的學科架構還未形成。縱觀國內學術研究的前沿動態，與鄉村人居環境建設和研究相關的問題主要集中在如下幾個方面：（1）周慶華[2]120、雷振東[3]120、李志剛[4]18從建筑學視角研究鄉村人居環境的規劃設計；（2）李伯華[5，6]從地理學探尋鄉村人居環境建設的機理與途徑；（3）鄧玲等[7]、李伯華等[8]、劉戎等[9]從社會學視角探索鄉村人居環境演變的生成邏輯和現實感知；（4）彭震偉等[10]、周侃等[11]不同空間尺度的鄉村人居環境評價與整治。從目前的研究來看，關于鄉村人居環境建設的探索，更多的是從建筑規劃、鄉村聚落、鄉村發展等方面進行討論，學者們的探索為鄉村人居環境建設提供了良好的學術經驗和理論借鑒。但是，任何鄉村聚落的演變、村莊的規劃改造以及鄉村社會的變遷等都是在一定的體制或制度環境下實現的，離開了一定的制度安排，鄉村人居環境建設便失去了制度保障。因此，在社會轉型的特殊時期和全面建設小康社會的關鍵階段，本文試圖從制度變遷和制度約束的視角出發，探索鄉村人居環境建設中的制度約束與優化路徑，旨在促進中國鄉村人居環境的可持續發展，并對社會穩定、經濟發展和新農村建設有著重要現實意義。
一、制度安排對鄉村人居環境建設
進程的作用機理
鄉村人居環境實質是社會、地理和生態的綜合體現。首先，傳統習俗、制度文化、價值觀念和行為方式將特質相同的農戶置身于一個共同的社會文化背景之下，構成了鄉村人居環境的社會網絡環境。其次，農戶生產生活活動總是在一定的地表空間進行，這種地表空間不是虛構的，而是與農戶生產生活密切相關的、實實在在的地理空間。最后，自然生態環境提供了人類發展所需的自然條件和自然資源，為鄉村人居環境構建了一個可生存的、可持續的物質基礎平臺。三個子系統之間遵循一定的邏輯關系，共同構成鄉村人居環境的內容[5]。我國鄉村人居環境建設可以從外部和內部兩個維度考察。外部維度就是國家制度建設，鄉村人居環境建設是在國家制度主導下發展的，諸如農村宅基地使用制度、土地流轉制度、環境保護制度以及農村政治經濟等制度的轉變與鄉村人居環境建設模式、質量等密切相關；而內部維度就是基層社區建設，即鄉村人居環境建設的內生變量，包括社區的經濟、政治、社會、文化和人居空間行為因素等。鄉村人居環境正是在國家制度主導和社區建設雙重因素的作用下發展的，其價值取向是更好的保障鄉村居民享有公平的環境發展權利，其途徑之一就是引導社區人居空間行為，為鄉村人居環境尋求微觀基礎。
很顯然，當代中國農村政治、社會和經濟制度的變遷改變了鄉村農戶的行為預期，增加了人居行為的不確定性，鄉村人居環境的系統演變趨于復雜化，鄉村人居環境面臨著生態環境破壞、人居空間無序和社區文化衰落等諸多問題。從我國鄉村社會經濟發展的歷程和現實來看，制度安排或者制度變遷并不是直接對鄉村人居環境發展產生影響，而是通過農戶空間行為發揮作用。鄉村人居環境是農戶空間行為作用的外在表現，不同類型的農戶空間行為對鄉村人居環境的作用方式不同，影響效果也不同。具體而言，制度安排對鄉村人居環境建設的影響主要有以下幾個方面：（1）通過有效的經濟制度安排，從收益和成本兩方面激勵鄉村居民積極發展農業生產，農戶交易空間不斷擴張，追求居住質量的愿望更強烈。市場的滲透和社會分工的確立使農戶與外界的關系日益密切，農戶的消費空間、居住空間、就業空間及社會空間急劇膨脹，對鄉村聚落環境和空間結構均造成極大影響；（2）通過有效的政治制度安排，使農戶獲得相對自由的行為空間，奠定了鄉村人居環境發展的行為基礎。政治制度通過法律紐帶維護和協調農戶的各種行為和利益矛盾，農戶的空間行為被嚴格限制在法律的框架內。同時，新的政治制度需要實踐檢驗和制度本身的缺陷又使農戶空間行為出現一定的扭曲，二者總是不斷在博弈中尋求均衡。農戶行為日益融入到一個橫向一體化的社會中，對傳統鄉村人居環境系統帶來決定性的影響；（3）通過有效的投資制度安排，一方面增強市場的可達性，延伸農戶的消費空間；另一方面，國家公共投資的空間指向能夠有效引導農戶的居住、就業和消費的空間分布格局，促進鄉鎮空間格局有序發展。
二、現行制度安排對鄉村人居
環境建設的約束
隨著國家經濟體制的轉型和發展戰略的調整，城鄉關系日益得到改善，農戶就業空間轉移以前所未有的速度和力度進行，極大地促進了農戶其他空間行為的擴張，對鄉村人居環境產生了巨大的影響。但由于長期的觀念積淀和制度慣性，我國城鄉社會經濟二元結構依然存在，并發揮著重要影響力。就鄉村人居環境建設的現實性和緊迫性來看，我國尚有不少阻礙鄉村人居環境建設的制度安排未能打破，主要制度約束有以下方面：
（一）基層組織管理制度約束
基層組織管理制度是影響農戶空間行為的最重要的制度性因子之一，是鄉村人居環境演變的重要驅動力量。1978年以來，的瓦解宣告了“政社合一”的組織體制徹底改變，新的鄉村基層組織結構開始形成，表現為國家權力的縱向收縮，鄉鎮一級成為基層政權組織，同時恢復成立了村民委員會即行政村制度。鄉村基層組織結構和功能的調整對農戶空間行為的擴張具有重要意義。主要表現在兩方面：第一，國家基層權力機構止于鄉鎮，對農戶的直接干涉減少，農戶真正獲得了相對自由的行為空間，為農戶空間行為的擴張提供了良好的外部環境。第二，“鄉政村治”的管理體制意味著農戶有更多的民利和選擇自由。農戶不僅獲得了對土地的使用權和生產抉擇自，還獲得了相對自由的就業選擇權，為轉移剩余勞動力提供了基礎。基層管理制度的變革和農戶空間行為的擴張給鄉村人居環境發展帶來如下后果：（1）隨著國家對農村基層組織控制力量的減弱，農戶個性化和多樣化的居住空間需求越來越強烈。一方面改變了傳統鄉村聚落空間形態，另一方面也預示著新的聚落空間將形成，而聚落空間是鄉村人居環境的重要組成部分。（2）由于基層組織對農戶生產活動的直接干涉減少，農戶可以自由地選擇種植結構和種植面積，為了獲取最大收益，農戶大量使用化肥，但很多化肥沒有完全被土壤吸收，隨溝渠流入河流，使農村河流普遍面臨富營養化，農業面污染越來越嚴重。同時，農戶基于住宅建設和擴大生產需要，大肆侵占和破壞村落公共資源，對村落生態環境造成很大負面影響。（3）基層權力機構的上移意味著對鄉村政治思想控制的減弱，由國家主導的主流意識慢慢淡化。與此同時，市場經濟中殘酷的市場競爭和無情的優勝劣汰法則分化了原本高度同質性的鄉村群體，促進了傳統社會文化的轉型。這種社會文化的轉型本身具有不確定性，一方面積極的、樂觀的、健康的外來文化可以很好地引導規范農戶的行為，從而引起鄉村人居環境系統的積極變化。反之亦然，城市拜金主義、享樂主義等消極文化的蔓延可能使一些農戶不擇手段地追求物質利益，加劇了城鄉文化的沖突，腐蝕了傳統純樸的鄉村文化。
（二）農村土地制度約束
土地是農村最基本的生產要素，我國的實施和完善是一次偉大的變革，標志著農戶個體的回歸和延續。承包制恢復了以農戶家庭為基本生產單位，家庭成為獨立核算的單位，恢復了經濟功能，農戶獲得了生產經營權和產品分配權，極大地刺激了農戶生產積極性。但若從產權清晰的角度來看，該項制度安排存在不少缺陷，即農戶僅僅是獲得了土地的承包權和生產經營權，按照《中華人民共和國農村土地承包法》規定土地所有權由農民集體所有，但“集體所有”是一個虛化的概念，缺乏明確的責任主體，土地所有權歸屬不清晰，進而導致土地繼承權、出讓權、抵押權和入股權等權利無法賦予農戶，農戶不能獲得完整的收益權。農村宅基地產權同樣面臨著類似的制度性缺陷。不完整的農村土地制度對農戶空間行為和鄉村人居環境發展產生了重要影響：（1）土地不能自由流轉導致農村大面積的撂荒，村落生態環境惡化趨勢加重。由于農村土地管理存在制度性缺陷，一方面，農戶認為土地二輪承包30年不變，就是土地承包權不能動，另一方面，基層政府認為土地是集體所有，不敢采取措施鼓勵土地流轉，最終導致土地流轉不暢，土地撂荒現象嚴重。撂荒阻礙了土地集約型利用，水土流失現象與日俱增，對村落生態環境造成很大的負面影響；（2）農戶宅基地流轉存在同樣的制度性缺陷，導致農戶居住空間行為的外向擴張，對村落空間結構產生了很大影響，是村落空心化的主要驅動力量。由于受現行法律法規的限制，空廢化的宅基地不能進行公開合法的轉讓，也無法復耕，只能閑置，加快了村落空心化；（3）由于農村土地流轉不能順利進行，相應的各種稅費不能免除，農戶難以擺脫土地的約束，阻礙農村剩余勞動力的轉移，加大了鄉村地域范圍內農戶活動的頻率和強度，不可避免對鄉村人居環境系統產生影響。
（三）農村戶籍制度約束
農村戶籍制度是計劃經濟的產物，是構成城鄉二元經濟社會結構的重要制度之一。1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》標志著城鄉壁壘的建立，并由此形成了城鄉有別的糧食供應制度、住宅制度、教育制度、就業制度、消費制度、生育制度和養老保險制度等一系列制度。這些制度的制定和形成加劇了城鄉居民生活方式、生活態度、生活水平和價值文化等方面的差異，農戶的行為空間被嚴格地限制在農村領域，由此形成了較為明顯的城鄉“人居環境差”。雖然，90年代以來，國家對戶籍制度進行了若干調整，但由于制度慣性，農村勞動力自由流動的制度并沒有得到有效解決。以戶籍制度為主體的城鄉二元體制嚴重制約了農戶的行為空間，給鄉村人居環境帶來一系列的負面影響：（1）1958～1984年，國家實行嚴格的戶籍制度，嚴格控制農村勞動力流失，而農村基層組織又無權解雇多余勞動力，使單位生產空間范圍內聚集了大量的勞動力，農戶的生產行為空間始終保持著密集化的特征，給鄉村生態環境造成很大壓力。為了提高糧食產量，除了過密化的勞動力投入外，擴大耕地面積成為村干部的首選，開荒種田、燒山種地在這段時期持續發生。為了貫徹“以糧為綱”的方針，許多鄉村提出“山到尖，河到邊”的口號，毀壞了大片的樹林，造成了嚴重的水土大量流失。（2）1984以來，國家戶籍制度改革整體趨向松動，農村勞動力市場初步形成。然而，由于我國剩余農村勞動力的大量存在，戶籍制度的制度約束和城鄉二元經濟結構的壁壘作用，決定了我國勞動力市場具有非均衡性和分割性特征。不公平的勞動就業環境對農戶行為價值取向的改變有重大作用，農戶行為的變異大多與農戶的生存環境有較大聯系，他們通過切身體會，將改變了的行為不斷向鄉村傳播，加速了鄉村地域文化的變遷。（3）戶籍制度的改革促進了城鄉文化的交流，但也伴隨著諸多不和諧的因素。城市文化的強勢入侵和鄉村文化的日益萎縮將廣大農戶置身于兩種文化相互轉化的階段，文化的沖突和矛盾幾乎貫穿了農戶生活的全部過程。一些農戶對新文化表現出強烈的排斥、焦慮和失衡，極力地維護著傳統文化的精髓。而另一些農戶則對新文化表現出過度的崇拜，視鄉村文化為落后的標簽，極力地想與鄉村文化斷裂開來，由此導致了很多變異性的文化行為。
（四）農村投資制度約束
鄉村人居環境建設是實現農村可持續發展的重要途徑，也是新農村建設的重要內容，需要大量的建設資金。目前，鄉村人居環境建設最迫切的投資需求領域有村莊發展遠景規劃、空心村整治和河塘疏浚治理等3個方面。村莊發展遠景規劃是鄉村人居環境建設的前提基礎，包括村莊發展的趨勢預測和空間形態規劃。全國現有約60萬個行政村，如果每個行政村按照10萬元的規格規劃，則需要600億元資金。空心村整治是鄉村人居環境建設的重點和難點，整治要點包括宅基地的平整或復耕、村落內部溝渠疏通和道路完善等。由于我國鄉村人居環境建設區域差異性大，制約因素多，發展模式不一，建設資金需求缺口不盡相同。如果按照每個行政村20萬元計算，則需要資金1 200億元。河塘疏浚工程需求資金主要依據河塘數量、污染程度而定，保守估計也需要200億元。林毅夫認為如果以2020年作為全面建設小康社會目標實現之時，同時也是建設社會主義新農村完成之日，那么，從2006年起到2020年平均每年需要投入2 700億元的資金[13]。然而，隨著國家農村投融資體制的市場化改革，國有商業銀行業務重心紛紛上移，農村從金融機構獲得建設資金的能力大大減弱。首先，國家財政投資的空間格局依然沒有變化，城市和非農行業的投入傾向長期存在；其次，商業銀行貸款具有一定的歧視性偏好，對中大型企業貸款的比重遠遠高于個體農戶，對公有制實體經濟貸款的政策和資金支持要比非公有制實體經濟大得多。鄉村人居環境建設是一個系統工程，相應的公共設施需求量大，僅靠村莊自己的力量是無法完成的。在外部投融資體制約束下，許多建設規劃構想無法實施，鄉村人居環境建設大多處于停頓狀態。
（五）農村保障制度約束
鄉村人居環境建設目標是改善鄉村自然生態環境、保護傳統地域文化和實現人居空間活動的有序移動，這些目標的實現離不開完善的社會保障體系。在二元結構體制下，全面的社會保障主要是針對城市居民，農戶因為擁有土地而被排斥在體制之外。改革以后，農戶原來依靠的集體經濟組織名存實亡，農戶的社會保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社會保障缺乏背景下，土地是農戶的“命根子”。即使是農戶進城務工，他們的生活預期依然存在太多的不確定性和不穩定性，他們在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社會保障，面臨著諸如生產生活環境差、城鄉歧視性待遇、權益屢受侵犯、子女入學困難等問題。如果不是為了獲得一點現金，農戶不會舍棄尊嚴過著這種受歧視、沒有保障的生活，而家鄉土地是他們最大的物質保障和精神寄托。即使農戶在城市中獲得了一份穩定的工作，他們依然不愿意放棄土地承包權，客觀上阻礙了農村土地流轉和土地集約化利用，延緩了鄉村人居環境演變進程。
三、鄉村人居環境建設的制度
需求與優化路徑 盡管鄉村人居環境建設面臨眾多制度約束和現實困境，但應看到我國鄉村人居環境優化的條件和時機也日趨成熟，中國多數鄉村居民物質生活水平有較大改善，分享現代文明的愿望愈加強烈，這正是鄉村人居環境建設的內生動力和社會基礎。從鄉村人居環境建設內涵出發，以統籌城鄉協調發展為依據，以保障鄉村居民享有公平的環境發展權利為核心，以引導農戶人居空間行為為微觀基礎，結合鄉村人居環境建設特點，構建了有利于促進鄉村人居環境發展的新的制度框架。
（一）創新農村市場經濟制度，維護人居空間有序發展
創新和完善農村市場經濟制度，維護人居空間有序發展，應從以下幾個方面入手：（1）深化農村產權制度改革，推進土地制度創新。農村產權制度是農村最基本的核心制度，也是影響農戶空間行為的最重要制度之一，重點是推進包括農村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心內容是確保農戶擁有土地或者宅基地的完整產權，允許農戶依法按照自愿、有償的原則進行土地流轉，解除部分“兩棲農戶”的后顧之憂，從而加快了農戶居住空間轉移。將部分“兩棲農戶”完全城鎮化，分流后余下的農戶可以集約型利用土地，實行規模化生產，并適時通過撤村并點進行中心村建設，保障農戶人居空間和諧、有序發展。（2）深化戶籍制度改革，推進農村勞動力有序轉移。戶籍制度是計劃經濟的產物，是農村勞動力轉移的制度，必須進行改革，實現城鄉勞動力人口自由流動。進一步放寬中小城市和城鎮落戶門檻，簡化落戶手續，鼓勵有固定收入來源的農戶放棄農村土地，并在社會保障、子女入學、醫療保障等方面給予落戶居民同等待遇，實現農村人口合理、有序分流。（3）深化農村金融體制創新，保障人居空間優化資金。維護人居空間有序發展需要大量的建設資金，必須對當前城市傾向和非農行業傾向的投融資體制進行改革。第一，鼓勵多元化的投資主體，運用政府或民間力量參與宅基地整理、道路興建與維修、中心村建設等領域。第二，鼓勵和培育農村合作金融組織。在國家投融資困難的情況下，營造一個適宜的人居空間需要多元化的投融資渠道，對于一些類似俱樂部性質的領域，如村莊環境治理、村莊空間規劃等，完全可以通過農村合作金融組織獲得建設資金，優化鄉村人居空間。
（二）完善財政轉移支付制度，保障鄉村人居公共物品供給
首先，必須明確各級政府以及基層社區各自承擔的責任。鄉村人居環境建設涉及到的公共基礎設施有很多，在地理范疇上有屬于全國性的，也有許多屬于地方性的，還有的僅局限于社區、村落的，這決定了不同層次政府及社區承擔的責任是不一樣的。從公共經濟學的觀點來看，全國性的人居公共設施和服務外溢性很強，如流域性水系環境治理、大型水利工程等，對這些受益范圍廣的人居公共建設由中央政府提供符合公共物品供給理論。鄉村人居環境建設中各種農田水利設施建設、農村飲水工程、農村道路建設等，他們的受益范圍往往局限于某一特定的地域，這種類似“俱樂部”的公共物品都應在中央財政支出下，由地方政府提供。這是因為相對于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他們的偏好，提供的公共物品的質和量更能符合當地居民的需要[14]249。鄉村人居環境建設過程中許多人居設施是為某一村莊服務的，理論上，鄉村社區應該是投資的主體，因為人居基礎設施的受益方僅僅局限于該村落，具有一定的排他消費，其他村莊農戶不能免費獲得收益。這樣，村莊集體的財政收入對于鄉村人居公共設施的建設水平具有決定性的作用。除此之外，必須探索村莊公共設施供給的多元化模式。
其次，因地制宜，完善公共財政轉移支付形式。建議在財政轉移支付中引入競爭機制，中央、省級政府根據下級縣市鄉村人居公共設施完成數量和質量情況、農戶滿意度等綜合指標來判定該縣市提供鄉村人居公共設施的績效情況，并且根據績效的高低獲得相應的財政轉移支付。中央和省級政府先平均給試點村人居公共設施建設撥一定的款項，定期派專門驗收小組檢查，并分為幾個等級，按等級轉移支付財政資金，上級政府根據具體情況確定相應等級的配套資金，并用法律規范化。
最后，根據農戶人居環境滿意度評價，明確公共財政支付的重點領域。鄉村人居環境建設如何“破題”關鍵在于摸清農戶自身期望與實際感知的差異程度，了解農戶最關注的因素，為公共財政支出政策提供較為可靠的依據。
（三）創新農村社區管理制度，重構鄉村社會關系網絡
隨著市場經濟和城市化的快速發展，農戶的社會交往空間由封閉性、半封閉性向更開放性轉型，單一的社會交往空間、交往內容、交往形式和交往對象向更復雜化、多樣化、異質化轉型。因此，需要從微觀的社區管理入手，創新農村社區管理制度。（1）探索農村社區管理新模式，構建和諧溝通環境。隨著農戶空間行為擴張，農戶接受城市文明的機會越來越多，原本高度同質化的鄉村居民出現了社會分化，傳統以血緣關系維系的社會關系網絡出現斷裂，以業緣關系組建的社會關系網絡開始形成。這些變化給農村社區管理帶來新的挑戰，必須探索適宜性的社區管理模式。目前，社區管理模式主要有政府導向型、市場導向型和社會導向性等3種。農村社區管理可根據自身發展條件選擇相應的模式，但不管哪種管理模式都需要社區居民參與管理，爭取獲得更多的社會資本，重新構建優質的社會關系網絡。（2）強化基層組織功能，填補社會網絡裂痕。隨著市場經濟體制的改革和農村社會保障制度的缺失，農戶賴以依存的重要資源——集體經濟組織逐漸萎縮，農村社會貧富差距逐漸擴大，基于社會分化的社會關系網絡進一步強化了這種趨勢。因此，需要社區組織進一步強化基層組織功能，通過基層組織的行政力量，重新構建具有廣大群眾基礎的社會關系網絡，提升網絡資源的質量。特別需要保障和鼓勵弱勢群體在組織內部的表達權力和表達意識，提升弱勢群體的社會關系網絡融入程度。
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關鍵詞:新農村;障礙;應對策略
十六屆五中全會以后,各地根據自己的情況選擇了不同的新農村建設路徑,但是隨著新農村建設進程的深入,深層次的障礙因素對新農村建設的制約越來越明顯,特別是在經濟欠發達地區,這種制約作用更為明顯。這些障礙因素首先表現為體制,其次是與農村發展關系密切的某些要素呈現短板特征,如人力資源、投資、社會治安等等。
一、體制障礙嚴重阻礙新農村建設進程
(一)農業的基礎性地位和農業效益低下的矛盾
經濟社會發展的一般規律表明,農業在國民經濟各部門中的比較效益不斷下降與農業在國民經濟中的基礎地位(尤其是對大國而言)不可動搖之間的矛盾。一方面,農業必須面對來自自然和市場的雙重風險,該產業的投資預期收益具有高度的不確定性,因此,在一個競爭性經濟體制中,理性的投資者都不太愿意主動向該領域進行投資。另一方面,主要是對發展中大國來說,農業的基礎地位又是不可動搖的。因為國內絕大多數人口的糧食問題還是必須由本國的農業生產來解決,反之,一旦大國的糧食問題受制于人,將會影響整個國家的經濟安全。所以,盡管從行業的角度來看,農業的比較效益在不斷下降,但任何理性的政府都不會輕易放棄農業,將本國的經濟安全置于一種對外依賴的境地。正是因為以上相互沖突的兩個方面的因素同時并存,使得農業經濟問題、農村社會問題以及農民政治問題,成為了國家經濟現代化進程中的普遍的、基本的、且不以人的意志為轉移的客觀矛盾,這既是全部“三農”問題的最終癥結之所在,同時也是當前新農村建設所面臨的最基本的客觀制約因素。
(二)村莊治理體制嚴重制約新農村的深入發展
表面上看,在直接選舉村委會制度下,村委會應該是能夠代表村民利益的村民自治組織。但是,在實際運行中,村委會扮演著準行政組織的角色,村委會在新農村建設決策中更多地是在執行和實現鄉鎮政府的意愿,而不是村民的利益訴求。村民僅僅是在選舉時對村委有制約作用,一旦村委會被選舉出來,村民對村委的監督作用就消失了。在這種治理體制下,新農村建設決策往往不能體現村民利益要求;建設成果不能被大多數村民享受。所以在很多地方,新農村建設不僅沒有促進農村的發展,反而激化了農村的內部矛盾,影響了社會穩定。
二、農村社區發展要素短板制約著新農村建設發展進程
(一)新農村建設資本投入嚴重不足,基礎設施薄弱
新農村建設最關鍵的是資本投入。不僅農業發展需要持續的資本投入,農村公共設施的興建也需要大量的資金投入。聯產承包責任制以后,集體經濟薄弱,村集體對公共設施的投資幾乎沒有。由于農村公共設施強烈的外部性特征,特別是在公共設施建設和管理運行中,農民的產權不能得到很好的保護,所以農民也缺乏投資公共設施的積極性。
由于農業投資的高風險、長周期和低盈利與資金追求盈利性、流動性、安全性相悖。資金的這種逐利而動的本性在市場自發作用下,農村資金市場實際成為吸收農村資金流向非農產業、城市和大公司的通道。這種“金融的城市偏好”直接后果是提高了農村的融資成本。因此社會資本在投資選擇中往往選擇遠離農村。
由于各種投資主體缺乏投資農村公共設施的積極性,因此大部分農村的基礎設施在聯產承包責任制后,不僅沒有得到改善反而將原來的已有的設施破壞殆盡,現在農村中的交通、水利、燃料、引水和環境仍然是制約農村發展的主要障礙。2009年年初突如其來的旱災暴露出目前農村、農業的基礎設施建設不足,嚴重制約了社會主義新農村的發展。
(二)新農村建設面臨著人才的瓶頸制約問題
新農村建設要求有新的農民,具體來看,“生產發展”要求農民有較高的科技文化素質;“生活寬裕”要求農民有較高的經營管理素質;“鄉風文明”要求農民有良好的思想道德素質;“村容整潔”要求農民有較高衛生健康素質;“管理民主”要求農民具有較高的民主法律素質。
雖然農村基礎教育近20年取得了巨大的進步,但相對于市場經濟和新農村的要求來看,農民素質狀況并不樂觀,具體來看主要表現在下列方面:科學文化知識比較匱乏;農民的思想道德素質較低;農民經營管理素質不高,市場風險意識差;農民的政策、法制觀念淡薄;農民的衛生、健康狀況不容樂觀。
(三)新農村建設面臨著村民組織化程度低的問題
在社會主義市場經濟條件下,農民生產經營自主性、選擇性加大,但現代農業的發展又需要加強農村合作經濟組織的建設,在推動農業結構調整,促進農民自主生產經營的同時,在更高的層面上加強組織化程度,以形成規模效應,減少市場風險。從目前看來,我國農村合作經濟組織不僅數量少,規模小,而且缺少相應的制度保障。社會廣泛關注的農民合作經濟組織法也由于各方面的障礙,還沒有納入議程。自發的新型社會化服務組織在農村更是少見。上述這些原因導致農民的組織化程度低,農業的生產經濟滯后,農民在市場經濟中競爭地位惡劣。
(四)勞動力過量流失嚴重,導致農村社區衰退
當前農村剩余勞動力轉移已經演化為農村勞動力的純流失,有些地方甚至由于勞動力缺乏導致農業生產的急劇衰退和農村社區的衰落。這種趨勢如果不能有效遏制將直接威脅建設社會主義新農村目標的實現。
新農村建設的根本動力是高素質的農村勞動力,但是由于勞動力流失導致農村社區發展停滯,直接威脅新農村建設目標的實現,其危害具體表現如下:
首先,農業生產率下降,土地大量拋荒或半拋荒,糧食生產受到巨大影響,威脅糧食安全。其次,公益事業沒有人干,農村基礎設施日益破舊,導致農村生活、生產基本條件惡化。再次,形成空心村,留守兒童問題、家庭養老問題等社會問題更加嚴重,帶來農村社區的整體衰退。
(五)黑惡勢力猖獗,破壞農村安定
部分農村基層政權和基層組織出現了黑惡化,鄉村干部為完成各種“任務”假借地痞流氓之手恫嚇和強迫農民成為了一種習以為常的“工作方法”,惡霸和地頭蛇控制農村基層組織的情況已十分嚴重。有些農村,流氓習氣、無賴心態和黑社會思維方式已經嚴重敗壞農村的社會風氣,并相當大程度破壞農村市場經濟公平交易。有些地方農村經濟發展的成果往往被具有黑社會色彩的組織和個人攫取,嚴重破壞社會公平。
三、推進新農村建設的政策建議
以科學發展觀為統領的城鄉統籌發展,是有效緩解“三農”問題,進而推進社會主義新農村建設的基本原則。所謂城鄉統籌,就是要遵循城鄉經濟和社會發展基本規律,突破就農村論農村、就城市論城市的發展理念,消除城鄉之間人為的體制與制度障礙,建立起城鄉統一的制度環境和融合互補的平等關系,促進城鄉之間各種經濟要素的合理流動與優化組合,最終實現城鄉經濟和社會發展的一體化。
(一)為各類社會資本參與“三農”發展營造一個有利的制度環境
所謂跳出農業抓農業,很重要的一點就是要促成社會非農資本對“三農”的投入,尤其是一部分民營資本的參與。我們在鼓勵這一部分社會資本參與“三農”投資的同時,又必須尊重市場經濟條件下資本的逐利本性,因此,只有建立起良好的農業投資制度環境,降低農業的投資風險預期,才能有效吸引社會資本對新農村建設地長期投入,從而在一定程度上解決新農村建設中最為棘手的“錢從哪里來”的問題。
(二)以“農民知識化”工程為依托,培育新農民
新農村建設需要突破人才問題的瓶頸,需要培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民,這是建設社會主義新農村的迫切需要,是把我國巨大人口壓力轉化為人力資源優勢的重要途徑,是促進農民增加收入的根本之計。目前,我國農村勞動力整體文化水平較低,大多缺乏職業技能。加強教育培訓,提高農村勞動力綜合素質,是當前一項重要而迫切的任務。因此,各級政府必須按照規范化、系統化、標準化的要求,以培養新型務工農民和產業農民,提高農民科技致富能力、市場競爭能力和自主發展能力為目標,以農村實用技術、務工職業技術培訓為主要內容,通過實施“農民知識化”工程,使18歲以上、45歲以下年齡段的農村勞動力基本掌握兩門實用農業技術或務工職業技能。另外,在培訓技能的同時,也要開展對農民的思想道德教育,著力提升廣大農民的思想道德水平,造就一批既有較高科學文化素質和道德素質,又有一定專業技能、文明守法、移風易俗的新型農民。
(三)合理控制勞動力流失
勞動力是新農村建設的基礎,過分流失不僅無法實現新農村建設的目標還會導致農村社區的衰退,因此,剩余勞動力轉移必須控制在不危害農村發展的幅度內。為了實現這個目標,要進一步消除制約城鄉協調發展的體制,促進城鄉資源要素的合理流動和優化配置,努力改變城鄉發展差距過大的狀況。今后,應在經濟管理、社會管理等方面,實現統籌發展,逐漸形成城鄉一體化體制。要加快建立城鄉基礎設施共同發展的機制,促進基礎設施向農村延伸;努力建立城鄉公共服務均等供給的制度,促進公共服務向農村拓展;逐步建立城鄉銜接的社會保障體系,促進社會保障向農村覆蓋。
(四)組建農村新經濟組織,促進農民的聯合
在我國市場化農業改革的實踐中,千家萬戶的獨資經營農民無法有效應對千變萬化的市場,因此,在農業生產經營過程中,具有相同利益取向的農戶之間開展有效率的經濟聯合,既是必須的,也是必然的。
當前,要深化供銷社、信用社等合作組織的改革,使其真正成為農民自愿參加、自主管理、自我服務的合作經濟組織;要推動農村群團組織職能轉型,使其深入農村、服務農民;大力推廣各種行業協會、專業聯合社、經聯社等農村合作經濟組織形式,做到鄉村主導產業有協會或專業合作社。同時,還要改革農民合作經濟組織“雙重管理”體制,實行合作經濟組織管理部門登記管理,加強思想政治引導,加大政府扶持力度,簡化登記管理程序,鼓勵發展各類經濟、合作金融、社會公益、社區服務等民間組織,努力提升農民組織化程度。
(五)嚴厲打擊黑惡勢力,維持農村社會治安,保護公平交易
首先要積極推進農村民主政治建設,保證村民自治組織的純潔性,防止農村干部黑惡化或與黑惡勢力勾結;其次要保護農民的經濟權利特別是農民產權的保護;再次要引導和鼓勵農民建立合作組織,壯大農民維權力量。
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關鍵詞：鄉村發展；經濟建設；鄉村格局；發展策略；
中圖分類號：S731.7 文獻標識碼：A 文章編號：
一、我國鄉村建設事業改革開放以來的光輝歷程
我們嘗試進行階段性劃分，來更準確地描述和反映改革開放以來我國鄉村建設走過的歷程。依據農村改革內容的標志性變化，可將我國鄉村建設的發展歷程，大體分為四個階段：第一階段，1978年至1984年；第二階段，1985年至1991年；第三階段，1992年至1998年；第四階段，1999年至今
第一階段；1978年至1984年，我國鄉村建設以農民自主改善住房條件，政府加強相應的規劃管理和技術指導為主要特征。
第二階段；1985年至1991年，我國鄉村建設逐漸加大投入、農民自主投工投勞，加快道路、電力等與農業生產密切相關的基礎設施建設階段。
第三階段；1992年至1998年，我國鄉村建設進入農房建設與農民最直接、最必須的基本生活設施建設同步加速推進階段，國家財政加大了對農村道路、供電、安全飲水設施建設的支持力度。
第四階段；1999年至今，我國鄉村建設進入全面推進村莊人居環境治理的新階段。扭轉農村生活污染加劇、生態環境惡化態勢，改善農村人居環境成為鄉村建設的出發點和落腳點。
二、鄉村經濟建設發展
1 優化鄉村經濟建設的環境資源
優化鄉村經濟環境主要包括這樣幾個方面，一是要塑造注重通過精神文明推動經濟建設、崇尚文明富裕的社會風氣;二是要建立良好的經濟發展保障環境，包括相關立法、救濟等措施;三是要建立健全鄉村經濟建設的激勵機制;四是塑造鄉村崇尚建設投資與教育再投資的風氣，特別是對于當地的部分人文資源，應當推行計劃發展，而不應該納入市場機制。特別是對于人力資源培訓開發，應當根據市場及社會發展的需要強行納入計劃體制，培養初級產品，鍛造中高級成品，然后再讓其進入市場自由配置。
2 突出鄉村經濟建設的本土化優勢發展策略
鄉村經濟建設普遍存在結構重復 對周邊地方的模仿跟風問題等，只有少量地方具有自己的發展特色。這些導致的結果，一是缺乏競爭力，難以促進農業內部分工和現有技術深化發展;二是過多地供應導致產能過剩、市場供求失衡。這兩者進一步增加了農業發展的機會成本，延緩了農村社會的發展步伐。今后農村發展必須突出發展優勢策略，總體上，必須調整現有資金與人力配置，區分并合理
處置農村社會維持體系與發展體系間關系，鑒別現狀，實現維持、救助與促進“三結合”。
首先，要突出人才專長優勢，為當地發展自造人力資本。
其次，要開設鄉村發明創新獎，建立當地農業技術生發激勵機制。
再次，要考察市場、周邊地域和當地條件，發展特色產業。
第四，以縣為單位，設立農業發展強化基金，在“以工扶農”的同時，立足于 “以農養農”。
最后，逐步建立縣域或者跨縣農業技術與市場交易發展協會，漸進實現農業自我良性發展。
三、城鄉統籌發展的村鎮體系格局調整
中國城鄉統籌發展的村鎮體系格局調整主要有以下幾個方面：政府主導，理念創新，系統推進，反哺農村；編制科學的統籌城鄉發展規劃，變“城市規劃”為“城鄉規劃”，鄉村規劃納入到整體規劃體系，城鄉一盤棋，規劃全覆蓋；尊重民意，不傷害農民，生產要素流動根據自愿原則，但村鎮體系格局調整的不確定性增加；通過基礎設施和公共服務設施的配置突出重點，通過公共政策引導確保實施。具體操作上統籌城鄉發展的一體化主要體現在以下六個方面：在城鄉一體化規劃（強調城市與農村的交融發展）確立的城鄉發展空間載體上，實現城鄉產業一體化（通過業態創新與均衡發展理念推動產業互促、協調發展，促進現代產業體系的快速提升）、城鄉基礎設施一體化（基礎設施統一規劃、一體推進，實現水、電、氣、垃圾處理與通訊通信的配置）、城鄉市場體制一體化（推進農村產權制度改革，以“還權賦能”為核心，設立農村產權交易中心）、城鄉公共服務一體化（構建服務城鄉的社會體系，推動城市公共優勢資源向農村覆蓋）、城鄉管理體制一體化（實行城鄉統籌“大部制”，對城鄉戶籍實行一元化管理，吸引社會基金，為城鄉統籌提供支撐），促進城鄉可持續發展。
四、村鎮體系規劃的基本辦法
（一）規劃的基本思想——全面視角
在城鄉統籌視角下，從以往單純注重農村居民點的規劃轉變為縣（市）域、鎮（鄉）域、村域與鎮、鄉、村居民點規劃的結合，即“面”加“點”的體系，在縣域層面統籌進行居民點的布局和調整。在建設小康社會的視角下，關注村鎮人居環境的提升，逐步實現基礎設施建設、公共服務設施城鄉一體化和均等化，通過基礎設施和公共服務設施的配置引導村莊格局的調整。在構建和諧社會的視角下，村鎮格局的調整需要循序漸進，在居民自愿的前提下有序推進，強調鄉村居民的生產和生活復合性的特點，尊重農業生產規律。在維護生態文明的視角下，在村鎮規劃建設中注重生態環境保護、鄉野景觀保護和歷史遺產保護，延續地方特色、民族特色和鄉土文化傳統。
（二）村莊調整的路徑——分類指導
1 新村開發 （新建）
新村開發是根據規劃布局，進行遷村并點、移民建村，集中建設、統一安置的建設行為。新建型村莊是根據經濟和社會發展需要，確需規劃建設的村莊，如移民建村、遷村并點及其他有利于村民生產、生活和經濟發展而新建的村莊。新建型村莊首先選址安全，規劃側重于自然環境相和諧，用地布局合理，功能分區明確，設施配套完善，環境清新優美，充分體現濃郁鄉風民情和時代特征。
2 村莊綜合整治 （整治）
綜合整治型是以對經濟基礎、人口規模一般的村，以整治為主，在規劃指導下，通過拆除違法建房和危房、改造舊房，治理“臟、亂、差”為主要內容的環境整治，同步建設污水管網、垃圾收集設施和公共廁所，對農村畜禽養殖污染進行整治，保持環境整潔，改善村容村貌。
3 危舊農居改造 （填充）
危舊農居改造是對經濟基礎較好的村，在規劃指導下，采取整理、改造舊村的方式，充分利用舊宅基地，拆舊建新，鼓勵聯合建設組團式新村，讓有條件的農民向中心村轉移。改造型村莊建設應妥善處理新舊村的建設關系，積極推進舊村的改造和整治，合理延續原有村莊的空間格局，有序擴建新村。
4 保護性修繕 （保護）
針對各級歷史文化名村以及其他擁有值得保護利用的自然或文化資源的村落，如有優秀歷史文化遺存、獨特村莊布局或濃郁地域民俗風情的村莊，加以保護性修繕和開發利用。
五、結語
通過我國鄉村的發展歷程和特征，可以看到，在改革開放的引領和推動下，我國廣大農村出現了基礎設施建設全面推進、公共服務設施日臻完善和人居環境持續向好的良好局面。這些成就的取得，一靠經濟發展，二靠政策推進，三靠充分發揮多方面力量的積極作用。
當前和今后一段時期，我國還將保持經濟持續發展、財政收入較快增長、城市化和工業化穩步推進的態勢，在建設社會主義新農村和構建全面小康社會的推動下，可以預見我國鄉村建設仍將向縱深拓展、延伸。
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作者簡介
第一作者姓名：劉小靖 ，性別：男 ，出生年月：1989、02、
學歷：研究生，籍貫：陜西 學校：長安大學，研究方向：城市設計
論文摘要：當前西部貧困地區在村民自治過程中，鄉鎮行政的過度干預與村民自治功能萎縮現象十分嚴重，造成了鄉鎮行政權與村民自治權關系失衡。要改善這一關系，一是要依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力。
20世紀80年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出的問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。
一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析
根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作“。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：
一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而將鄉鎮行政權應承擔的責任和費用轉嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：
第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的問接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。
第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。
第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑借自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。
第四鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會發展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。
二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。
二、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系良性發展的思路
通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。
(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理范圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮干部很難把握。所以可在總結村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。
其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內的公共事務，它涉及的是一村范圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村范圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的范圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。
其三，轉變鄉鎮政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉鎮政府工作人員要提高認識，明確鄉村關系實質，將上下級隸屬、指令性執行觀念轉變為平等互助、民主協商觀念。其次，鄉鎮政府布置任務，要根據村民委員會職權和各村實際情況，與村委會協商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉鎮政府改進工作方法，學會指導，指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區農村進行村民自治。
其四，西部大開發以來，國家對西部貧鼠地區公共產品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區國家可適當加大基層管理成本的投人，增設鄉鎮政府對村的派出機構和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投人主要精力搞好村務。真正實現給村民自治組織“減負”。
(二)落實村民自治各個環節，努力提高村民自治能力《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在四個以民主為主要內容的村民自治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力：
一是從權力制衡的角度，科學構建村民自治結構，成立村民會議或村民代表會議的常設機構，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監督村民委員會，切實發揮村民議事權、決策權和監督權。一般情況下，西部貧困地區村民比較分散，經村民會議或村民代表會議授權，常設機構一方面開展調查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經濟發展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經濟社會發展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。
二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監督考核，提高村務公開透明度。可根據不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經濟發展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現過分關注選舉階段而選上后元所作為的現象。
三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現的途徑有：聯系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計劃，持續引進熱愛農村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。
關鍵詞：新型城鎮化 產城融合 統籌
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）01（b）-0000-00
1 提高城鎮規劃、建設和管理水平
按照“統籌城鄉、全域規劃”，建立覆蓋全市城鄉的規劃體系，使規劃能夠全面覆蓋城市、鄉鎮以及各個村。著實做好新一輪的市域城鎮體系規劃及修編，加快編制中心城區規劃，進一步優化區縣城總體規劃，完成全市95個鄉鎮規劃編制，積極推動城市規劃由擴張性規劃向限定城市邊界、優化空間結構轉變，推動生態環境保護規劃、城鄉建設、土地利用、產業布局、重大基礎設施規劃和經濟社會發展等“多規合一”。
以爭創“聯合國人居獎”為契機，以推進“智慧城市”試點和創建“國家生態園林城市”為抓手，在科學規劃、合理布局的前提下加快城鎮建設，力爭在“十二五”末城鎮化率達到50%。中心城區要突出建設品質和綜合效益，著力抓好舊城改造、道路交口“瓶頸”改造、防洪排澇、污水處理、停車場增設等工作，不斷優化人居環境。進一步加快各區縣棚戶區、城中村和地下老舊管網改造，全力促進建設提質達標。優化建制鎮整體布局，做好微觀治理，對屯光等8個鎮爭創全國重點鎮給予大力支持，積極培育耿城等12個省級重點鎮。
以城鎮管理立體化、標準化、數字化、網格化和長效化為目標，不斷深化中心城區城市管理體制改革，扎實做好市政基礎設施、小區物業、城市交通、建筑工地、市容環境、農貿市場等各方面管理，切實加強城管執法隊伍建設，充分發揮網絡、群眾、輿論和社會監督的作用。啟動新安江中心城區段經營管理體制改革，建立“所有權、管理權、經營權、監督權”適當分離的市場化運營機制。
2 完善戶籍管理、集體土地流轉、社會保障等各項機制
圍繞推進農業轉移人口市民化，有序推進戶籍制度改革。按照中央和安徽省的統一部署，結合市情實際，盡快出臺具體可操作的改革措施，全面推進居住證制度，切實加強對流動人口的管理與服務。同時加快發展產業，推進基本公共服務均等化，健全社會保障體系，讓外來人員在城鎮留得下、住得穩、生活得好。
完善農村土地征用制度，探索推動集體建設用地使用權進入市場流轉。加快農村土地流轉規劃編制，建立集體土地流轉市場體系，使土地流轉規范、有序地進行。具備條件或在城鎮工作的有意愿進城居住的農民，在其宅基地和承包土地流轉后能直接遷入城鎮，以推進城鎮化和現代農業的發展。
著眼于覆蓋城鄉、人人享有的目標，對農民與城鎮居民相銜接的社會保險機制進行探索和建立，推進城鄉社會保障制度的貫通接軌。建立健全被征地農民基本生活保障制度，城鎮社保體系要涵蓋城市規劃區內的所有失地農民。建立覆蓋城鄉居民的養老保險金制度，對進城居住、失地、土地流轉的農村居民要優先解決他們的養老保險問題，同時給予優惠補貼。根據“以流入地政府為主，以公辦學校為主”的原則，安排好進城務工人員子女上學的問題。對進城務工人員進行技能培訓，為他們創造更多的就業機會。
3 加快構建現代產業基礎和現代城市架構
大力構建現代服務業、現代工業產業集群、現代農業產業三大產業體系。堅持引進和培育并重，扶持壯大農業產業化龍頭企業。提升現代農業發展水平，促進由傳統農業單一功能逐漸向現代農業多功能、全方位轉變，抓好各區縣林茶、苗木等高產示范基地建設。放眼現代服務業，立足傳統旅游業，使自身特色優勢充分發揮出來，促進旅游文化生態“三位一體”的服務業綜合改革。
4 統籌新區和老區協調發展，實現共生共榮
新城區是黃山市未來的城市中心和經濟核心，要在提高品位和檔次上下功夫，加大招商引資力度，搞活園區經濟；加快建設高鐵新區，并配套建設教育文化、醫療衛生、金融服務等基礎設施。老區要加快舊城改造和城市環境綜合整治，以躍進路商業步行街、黃山路、前園路、長干路、濱江北路等基礎設施建設為重點，繼續推進新安江流域生態補償機制，全面啟動橫江、新安江綜合治理工程，使城區生態環境得到改善。
5 統籌構建合理的城鎮結構體系
按照統籌規劃、完善功能、以大帶小的原則，科學定位重點城鎮，明確職能分工，合理確定城鎮規模，正確引導城鎮發展。一是科學引導縣城發展。在擴大中心城區規模的同時著力建設徽城鎮等一批城關鎮，區位鄰近的可最大程度實行基礎設施和公共服務設施的資源共享，引導各工業園區健康持續發展。二是加快王村鎮等一批中心鎮建設，大力建設其他特色鄉鎮，并建設成設施齊全、環境優美、產業集群、有較強輻射能力的人口、經濟集聚中心，使其成為城鎮化進程的重要推動環節。三是以美好鄉村建設為契機，因地制宜、科學規劃、分類推進，全面建設設施配套、環境優美、功能齊全、管理有序的新型農村社區。建成以中心城區為核心，南部城鎮群為主體，甘棠城區為北部中心，重點中心鎮和建制鎮為支撐，區縣城為骨干的城鎮體系。
6 完善城鄉基礎設施建設
統籌城鄉基礎設施建設，完善綜合服務功能。加快合銅黃高速、京臺高鐵、黃杭高鐵等區域通建設，加快城市道路建設改造及相配套的城市給水排水、電力電訊、能源、環衛等基礎建設。同時，應建一個高效率低耗費、可持續發展的城鄉基礎設施綜合體。深化農村環境綜合治理工作，建立“村收集、鎮運輸、區（縣）處理”的城鄉生活垃圾一體化處理體統。以“路水電醫學”為主，加大農村公共服務覆蓋面。逐漸實現城鄉均等化公共服務，和農村市民化生活方式、社區化生活服務。
總之，黃山市當前最主要的任務是積極探索新型城鎮化路徑，根據城市組團發展模式，加快新老城區一體化進程，打造強帶動、高品位的區域中心城市。從而在城鎮化探索，協調發展工業化和農業現代化，以及人與自然、人與社會和諧發展上走出一條新路。走新型工業化道路，以城鎮化引領“三化”發展，統籌產業發展，統籌新老區、人與社會協調發展，進而促進經濟社會持續健康發展和社會和諧穩定。
參考文獻
[關鍵詞]新農村；惰性；農民
[中圖分類號]C913.3
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2426(2007)03-0023-02
新農村建設是一項系統工程，需要發揮農民主體的積極性和主動性。但是，人都有惰性的一面，農民也不例外，而且這種惰性情結有深厚的歷史和現實原因。這種惰性心理的普遍存在不利于新農村建設的順利開展。化解這一情結，解放思想，開拓創新，才是建構新農村的可行之徑。
一、農民惰性心理的表現
(一)定義厘定
筆者認為，惰性是指生活在社會中的主體固守某種生產、生活和思維方式的取向，不敢或不去打破陳規，實現創新。惰性可以說人人都有，區別只在于程度的差別。農民的惰性心理取向主要表現在：對現狀容易滿足，不思進取，對人、對事過于冷漠，只圍繞與自身利益有關的狹小關系網，對外界與他人充滿不信任。
當前我國正處于新農村建設的關鍵時期，對于解放思想、開拓創新有著迫切的需要。但是，還處于政治社會化初級階段的鄉村和農民，與此目標還有一定的距離。鄉村社會中，農民的惰性心理取向比較濃厚，嚴重束縛著農村前進的步伐。
(二)外在表現
1.政治冷漠。(1)從國家政治決策上看。長期以來，農民對于國家的政策，既缺乏認知，也懶得認知。一方面，以為政府能夠處理這些事情。另一方面，認為這些政策與自身利益無大關聯，不需要自己去參與。這種心理傾向，導致農民對于政治決策的惰性處理方式是不聞不問，冷淡漠視。(2)從鄉村管理上看。部分農民不愿參加鄉村自治活動，如在選舉村委會成員時，對選舉淡化、冷漠，或者憑感情草率了事。有些農民認為選誰都無所謂，索性讓人代填選票，甚至有些農民為了眼前蠅頭小利，出賣自己的選票。在村莊事務管理活動中，抱著“吃自己的飯做自己的事，何必管別人的事”的心態。在村莊內部發生矛盾糾紛時，“躲避為上，忍讓為先”。(3)從對待鄉村公共問題上看。過分強調個體利益，忽視甚至反對公共利益，有利就干，無利就不干。對于公共資源、公共財產，沒有一種熱情和關注，多表現為濫用、漠視、不管不問。如公共池塘、公共土地，多是垃圾堆放地，污染嚴重，無人問津。(4)從對待村級領導上看。怕官、畏官、躲官并存，敬官與蔑視官同在。對那些為民著想，深入群眾，作風正派的鄉村官員，從內心敬佩、愛戴。反之，對那些，做事不公正的官員，農民對之沒有好感，并且會進行抗議、舉報。
2.人際冷漠。隨著政治社會化趨勢的日益深入，農村社會也逐漸融入市場經濟和現代化的大潮中。原先的“熟人社會”格局被打破。活動空間的擴大，人際關系網的進一步拓展，信任基礎也在動搖。特別是隨著近些年大量農民工相繼涌入城市，農村留守人口的減少，外姓人口、外地人口的遷入，都對原先的人情關系網有所突破。面對如此的人際結構，自古以來的倫理際遇也在異化。因此，沒有信任的人際關系，彼此之間的親密程度也在弱化。冷淡的人際交往，使得他們對于任何事情都保守、漠視，不管不問。
3.鄉村環境的惡化。這一點實際上上面也提到了，就是對待公共財產、公共利益問題上，表現出一種惰性態度。比較明顯的就是農村可利用水資源環境區域正逐漸減小，大面積的水域都遭受了污染，一些公共地點也變成了垃圾投放地等等。對于這些環境的惡化，可能在涉及到自身的健康時，農民才意識到，平常則多表現出漠視態度。
二、農民惰性情結產生的緣由
(一)歷史原因
漫長的封建社會造就了平常百姓尤其是農民對政治的冷漠，更不必說他們政治參與興趣的低落。當前我國鄉村社會逐步走上自治、自理之路，農民的民主、政治意識漸漸覺醒，對于社會主義的本質以及自身所擁有的權利也日益清醒，開始懂得利用政治、法律途徑為自身利益爭取。當然，這是國家權力逐步下放，社會主義優越性的體現。但是我國區域發展不平衡，不同發展區間，也有不同的發展形式。許多農村的開化程度就很有限，仍然沿襲著傳統的.治理、管理方式，這就是導致農民惰性心理的一個重要的歷史因素。
(二)現實原因
1.利益主導。當前我國農村社會普遍存在的惰性心理情結，也可從利益基礎中找到根源。農民的眼光與視野，一定程度上受到其所受教育水平的限制，往往只能觸及與自身利益關系密切的行為和事情。之所以對政治冷漠，或者是人際冷漠，還是鄉村環境的漠視等等，根源在于不直接涉及農民自身利益。
2.文化傳遞。文化具有傳遞的功能，而人類社會也是一代一代延續的。上一代的思想、文化，或多或少會對后代產生影響。傳統思想中，只顧耕作，不問時事、政治的觀念，也經過傳遞進入現代人思想中。農村作為傳統思想的儲蓄地，無疑保留最為完整。當然，保守、惰性心理也發展得最“健全”。
3.信息傳播渠道狹窄。隨著現代社會的發展，交通渠道的暢通，信息網絡的發達，農村社會也逐漸開放。但是，農村中窘迫的現狀，不可能一夜改觀。部分農村與現代生活接上了軌，但是這只是在很少的區間范圍。還有很多農民，只能夠滿足于溫飽。物質生活只是人類最原始的需要，精神的滿足才是最根本的。由于信息渠道的不暢、交通不發達，降低了他們精神的滿足程度。精神的懈怠和惰性，也因此而強化。
4.教育水平低，素質發展有限。農村社會，長期受到經濟條件的制約，教育水平一直處于低迷狀態。無論是行為，還是言論，都受到約束。其思想也缺乏拓展空間，只局限于與切身利益相關的考慮。對于自身缺乏認識和認知的，或者與自己沒有直接利害沖突的，都表現出冷漠、不聞不問的惰性情緒。所以，惰性情結與主體的內涵及素質有相當大的聯系。缺乏教育的農民，只局限于滿足物質需求，對于政治等外界因素欠缺考慮。
5.權力話語。長期以來，官僚制的統治與管理模式，影響著地方任職官員和干部的思想和行為。農村的村干部，也受到上一級干部管理模式的染指。命令式、權力話語的管理體制，使得農民只知道服從，而不知道去思維、思考。長此以往，也就導致農民不愿也不想費腦筋去思想，久而久之，惰性的思維模式也就產生了。
三、化解惰性心理，建構新農村
1.權力下放。要讓農民認識到權利是自己的，這些權利的有效行使，會給自身帶來巨大的利益和需要滿足。在充分認識到自身的主人翁地位之后，農民必將提高認知程度，盡心行使權利的所有權，為維護自身利益，放棄惰性的心理情緒。選舉權、被選舉權、知情權、參政權、人身保障權等等，在農民認知后，其作用必將盡顯。權力下放后，農民“官僚制”的一貫認知，也將會轉變，對于政治的認識程度也不同于往昔，參政議政的心理取向日益萌發，惰性情結必然萎縮，新農村建設的瓶頸也逐漸得以突破。
2.教育深化。對政治的冷漠、人際關系的冷淡以及環境惡化的漠視，很大程度上與其教育水平有關。他們無法看清這些與自身利益的相關性，也無法認識到量變與質變的關聯。模糊的認識視野，阻礙了思維的活躍運轉，造成了思想觀念的保守、僵化，惰性心理也與日俱增。只有教育的深化，才能推動著其運用聯系和發展的觀念，思考和對待周圍的人和事，提高其興趣取向，惰性情結也自然消減。
關鍵詞：新農村建設；農村公共產品；城鄉分割；財政支農
盡管近年來有關農村公共產品問題受到國內外研究者越來越多的重視，但我國農村公共產品長期供給總量不足、供給結構失衡、財政資金投入不足等問題卻遲遲沒能解決。農村公共產品供給問題已成為制約農村社會經濟發展和縮小城鄉差距的主要障礙。
一、農村公共產品供給存在的問題
農村公共產品供給指農村社區居民消費、享有的具有“非排他性”和“非競爭性”的各類物質產品和服務產品。我國農村公共產品供給無論在數量上還是在質量上都與城市存在很大差距。
(一)供給總量不足
在優先發展工業和城市的經濟發展戰略下，中央財政對農村公共產品的投入遠遠不能滿足現代農業發展的要求，造成現階段我國農村公共產品供給總量嚴重不足。一是農業生產性基礎設施建設不足。如，大型農田水利設施、道路、電信電網等基礎設施短缺。二是生產服務性基礎設施缺乏。為農業生產、經營提供幫助的服務性基礎設施，如，農村信貸金融和農業保險，農業教育、科技和技術的推廣，農村信息服務及農村交通運輸、通訊，農業生產資料和農產品銷售等流通領域的基礎設施等缺乏。三是與農民生活、健康密切相關的公共產品短缺。如，農村義務教育、農村醫療保險、農村社會保障、農村生態環境保護等與農民生活、健康及農村可持續發展密切相關的公共產品嚴重短缺。
(二)供給結構失衡
我國城鄉有別的公共產品供給體制，造成農村公共產品供給水平遠遠落后于城市，城鄉地區間供給結構失衡。同時，經濟發達、地方財源豐裕或鄉鎮集體企業多、效益較好的東部沿海地區，其公共產品供給水平遠遠高于基礎設施嚴重落后、鄉鎮企業發展緩慢的廣大中西部地區。農村公共產品在供需結構上也嚴重失衡。一方面農民急需的生產性公共產品和農村可持續發展所需的公共產品嚴重不足；另一方面，為滿足地方各級政府部門決策者的“政績”和“利益”的需要，向農民提供效率不高、重復性公共產品。這樣，使本來有限的農村公共產品投入得不到合理的利用，也使農村公共產品的供給不能真正實現幫助農民發展生產、改善農民生活質量的目的。
(三)供給責任不清
根據公共產品外部效益覆蓋范圍的大小，農村公共產品又可分為全國性公共產品和地方性公共產品。一般說來，具有全國規模和全局性質的公共產品，應由中央政府組織決策和提供；具有地方規模和地域限制的公共產品，應由各個不同的地方政府分頭決策和組織提供。但在實際運用中，由于政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任上劃分不盡合理，使應由政府提供的公共產品或由政府和農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民來承擔；應由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權交由下級政府來提供，最終落到鄉政府和農民身上。
(四)供給效率低下
一是由于財政對農業的支出分屬不同部門管理，財政支農資金在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面不同程度的存在條塊分割，從而降低了財政資金的使用效率。二是由于農民未能在公共產品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監督的權利，導致農村公共產品供給資金管理混亂，濫用、挪用現象嚴重，使公共產品供給短缺或者成本上升。
二、農村公共產品供給不足的原因
(一)城鄉分割的公共產品供給體制是農村公共產品供給不足的主要原因
20世紀50年代以來，在優先發展重工業和強調城市發展的過程中，形成了城鄉有別的公共產品供給體制。城市公共產品基本是由國家提供，而農村公共產品有相當大的比重由農民自籌資金或通過“投勞”解決。而農村籌集資金能力有限，因而農村公共產品一直供給不足。雖然近年來，隨著農村稅費改革的開展和不斷深入，政府加大了對鄉村的財政轉移力度，但農村公共產品供給不足的狀況依然嚴重。
(二)國家財政用于農業和農村公共產品的支出長期偏低
改革開放以來，國家財政用于農業支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財政農業支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4％，2005年下降低到7.2％，下降6個百分點。同期各級地方財政由于財政收入困難，支農支出的比重也在下降。而在財政支農支出中，用于農林水利氣象等的事業費比重逐年上升，而用于農業基本建設的支出則逐年下將，使農業基本建設投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達到歷史最低點2.5％，盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達到7.3％，高于“九五”和“八五”期間的5.6％和3％，但遠低于“二五”時期的11.3％。
(三)農村公共產品的需求表達機制不健全
對公共產品來說，由于公共產品不能像私人物品那樣通過市場有效地提供，因此就需要通過集體選擇來決定公共產品方面的生產什么、如何生產和為誰生產的問題。然而，在我國現行農村公共產品的供給體制下，農民被排斥在公共產品的供給決策和管理體制之外，農村公共產品的提供基本上都是由上級政府機關決定，很難反映農民的自身利益需求。同時，在現行的“鄉政村治”模式下，政務執行的強制性致使村民委員會過度組織化，村民自治組織成了具有行政權力的準政府，難以準確的表達農民的意愿，對公共資源的籌集使用也缺乏有效的監督。
(四)政府機構改革缺乏力度，政府職能轉變未能跟上
改革開放前，在政社合一的人民公社體制下，農村的基本生產資料歸集體所有，農民僅僅是集體組織內的勞動者，農村公共產品的供給和使用都由集體統一組織和安排。改革開放后，隨著人民公社的取消和家庭聯產承包經營制的實施，農村的基本經營單位和核算單位發生了根本變化，農民不再是純粹的集體經濟組織中的生產者，而是具有相對獨立性的生產經營者，擁有獨立的生產經營權、勞動自主權和剩余索取權。這種農作制度由集體化農業組織向非集體化農業組織的變遷使得人民公社時期農村公共產品供給機制失去了存在的基礎。但家庭聯產承包經營責任制度的施行并沒有給諸如農業基礎設施、農村基礎教育以及農村公益事業等公共產品供給提供有效的制度安排；新的縣級和鄉級政府似乎既沒有權力也沒有能力去提供哪怕是最基本、最必要的農村公共產品，造成農村公共產品供給主體出現“真空”。
三、改善農村公共產品供給，進一步推進新農村建設
(一)打破城鄉分割的公共產品供給體制
一是要明確政府在農村公共產品供給中的責任。對大多數的農村公共產品來說，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建設，由于其投資金額大，具有外部性、不可分割性，市場機制發揮不了作用；許多農村公共產品，如義務教育、農業生態環境保護、防洪工程設施等，其效用不僅惠及廣大的農村地區，而且還可以將其效用的外溢性釋放到城市去。因此，政府應承擔起為農村提供公共產品的責任。二是重新界定各級政府的職責。中央政府和省級政府財政對農村地區提供純公共產品，如，計劃生育、國防開支、大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究、義務教育等全國性的農村公共產品，以及部分外部性極強、接近純公共產品的“準公共產品”。地方政府由于對本地區居民的偏好更為了解，地方性公共產品的供給職責應由地方政府來承擔。
(二)構建以政府為主導、全社會參與的多元化供給體制
一是通過合理的制度安排，明晰產權，采用財政補貼、減免稅收等優惠政策，鼓勵企業、個人及其他民間力量進入到農村公共產品供給領域，以有效緩解農村公共產品供需矛盾；二是通過增加農民收入，建立健全農民參與農村公共產品供給的激勵機制，調動農民參與農村公共產品供給的積極性；三是通過拓寬村集體經濟積累和建設渠道，增強村集體供給主體的經濟實力。
(三)加大農村公共產品的財政投入力度
首先，加大農村公共財政投入力度，增加農村公共產品的供給。各級政府應擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加大政府對農村的財政投入力度，增加農村公共產品供給，提高各級財政支農支出預算的增長幅度。其次，調整農村財政的投入結構，合理配置政府用于農村的公共資源。一是要調整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織建設等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入；三是采取稅收優惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農業農村社會發展領域。再次，采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入力度。我國東部及沿海發達地區，經濟發展水平和農村公共事業的發展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區經濟發展落后，政府財力及農村公共事業發展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。最后，合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的資金運用到農村急需所用之處。由于政府財力要受當期經濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農村建設。這就決定了公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優先順序，應先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。
