時(shí)間：2023-07-31 17:25:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會(huì)治理模式，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、不同時(shí)期社會(huì)發(fā)展理論簡析
1.現(xiàn)代化理論
20世紀(jì)50年代，由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞澨嶙h的在美國社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)中創(chuàng)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長委員會(huì)并進(jìn)行了一系列學(xué)術(shù)活動(dòng)，同時(shí)于1952年創(chuàng)辦了在國際社會(huì)學(xué)界有廣泛影響的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化變遷”組織，因而，在其周圍形成了一個(gè)聯(lián)系緊密的學(xué)術(shù)圈子，這就為現(xiàn)代化理論的形成提供了充分的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備。
現(xiàn)代化理論所針對(duì)的主要是西方國家近代以來的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，即在西方國家現(xiàn)代化過程中提出來的。我國著名社會(huì)學(xué)家孫立平教授將現(xiàn)代化理論概括為三點(diǎn)。第一，“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”二分法。即按照特定的標(biāo)準(zhǔn)將歷史上曾經(jīng)有過的社會(huì)或現(xiàn)在世界存在的國家劃分為“傳統(tǒng)的”和“現(xiàn)代的”兩種類型。第二，社會(huì)發(fā)展的內(nèi)因論。即社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力和現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿χ饕獊碜詢?nèi)部，而發(fā)展中國家社會(huì)發(fā)展的不順利，根本原因也是來自內(nèi)因。第三，現(xiàn)代化趨同的假設(shè)。現(xiàn)代化理論家認(rèn)為，在發(fā)展中國家發(fā)展的過程中，將會(huì)不可避免且越來越多地具有當(dāng)今現(xiàn)代社會(huì)的特征。[1]
2.發(fā)展理論
然而，隨著現(xiàn)代化理論越來越陷入遭到尖銳批評(píng)的困境，立足于研究發(fā)展中國家的發(fā)展理論卻獲得了越來越大的影響力。該理論主要由依附理論、世界體系理論和比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所構(gòu)成。埃及的阿明、德國的弗蘭克等著名的依附理論學(xué)家對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行現(xiàn)代化的研究設(shè)計(jì)，并以此激烈抨擊傳統(tǒng)的現(xiàn)代化理論。該理論基于以下假設(shè)：第一，不應(yīng)當(dāng)單獨(dú)地分析一個(gè)社會(huì)的發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)從世界系統(tǒng)里考察問題；第二，在許多情況下，往往是外來因素對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響更為重要。[2]
代依附理論而起的是美國紐約州立大學(xué)的沃勒斯坦提出的世界體系理論。二者有緊密的聯(lián)系，其不同之處在于：第一，依附理論的依賴是單向的，而世界體系理論的依賴是雙向的；第二，世界體系理論避免了依附理論的“兩分法”傾向；第三，世界體系理論強(qiáng)調(diào)這個(gè)世界體系是變動(dòng)的。[3]
3. 社會(huì)轉(zhuǎn)型理論
孫立平教授認(rèn)為基于以上兩種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展理論，第三種發(fā)展社會(huì)學(xué)理論也在轉(zhuǎn)型國家（20世紀(jì)最后20年中國、前蘇聯(lián)和東歐）的發(fā)展的背景下逐漸有了其形成和發(fā)展的土壤和可能。從一定意義上說，轉(zhuǎn)型過程是一個(gè)更為復(fù)雜的社會(huì)變遷過程。從我國30多年的社會(huì)大規(guī)模變遷，可以更深刻地領(lǐng)會(huì)到轉(zhuǎn)型過程所具有的獨(dú)特和復(fù)雜的內(nèi)容，從改革開放初期提出的“四個(gè)現(xiàn)代化”口號(hào)開始，沒過多久便被“經(jīng)濟(jì)體制改革”的話語體系所替代，接著人們又發(fā)現(xiàn)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)改革不足以保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、平衡和健康地發(fā)展，而應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型。于是就有了后來和現(xiàn)在的“行政體制改革”和“政治體制改革”的實(shí)踐和口號(hào)，不可否認(rèn)，這是任重而道遠(yuǎn)的。可以說，轉(zhuǎn)型中包含了現(xiàn)代化的內(nèi)容，但轉(zhuǎn)型又不僅僅是現(xiàn)代化。同時(shí)，轉(zhuǎn)型包含著發(fā)展，但轉(zhuǎn)型又不僅僅是發(fā)展，應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)的整體進(jìn)步。[4]
所以，認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展理論，不僅僅要分清現(xiàn)代化理論和發(fā)展理論以及轉(zhuǎn)型理論的聯(lián)系和區(qū)別，更要在認(rèn)清轉(zhuǎn)型理論的基礎(chǔ)上，如何探索一個(gè)合理的治理模式，促進(jìn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體進(jìn)步。
二、轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理模式的提出及分析
社會(huì)治理被看成是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種方式和手段，它是基于共同的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、公共部門與私營部門的和諧共治。金國華教授認(rèn)為社會(huì)治理在理論上被看做政府的部分權(quán)力向社會(huì)的回歸，即還政于民的過程。在實(shí)踐上，是我國社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。一般普遍認(rèn)為，社會(huì)治理是一種比較先進(jìn)的社會(huì)管理方式，它能增進(jìn)廣大人民當(dāng)家做主的主人翁精神，增強(qiáng)公民的社會(huì)認(rèn)同和政治認(rèn)同感，在緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。[5]
因此，選擇合適的社會(huì)治理模式就成為各治理主體進(jìn)行社會(huì)治理的核心要義。張康之教授認(rèn)為，就人類社會(huì)的自我治理活動(dòng)而言，曾經(jīng)有過統(tǒng)治型的和管理型的社會(huì)治理模式，或者說，人類幾千年的社會(huì)治理活動(dòng)可以歸結(jié)為統(tǒng)治型的和管理型的社會(huì)治理范型中來。與農(nóng)業(yè)社會(huì)的自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的是統(tǒng)治型的治理模式，與工業(yè)社會(huì)的社會(huì)化大生產(chǎn)想適應(yīng)的是管理型的治理模式。而在從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，出現(xiàn)了一種朝著新型社會(huì)治理模式前進(jìn)歷史趨勢，這就是20世紀(jì)末所出現(xiàn)的以公共管理為過渡形式的社會(huì)治理模式。[6]
1. 統(tǒng)治型治理模式
在我國古代，儒家的德治思想占據(jù)主導(dǎo)地位，概言之，這是由統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式所決定的，這種權(quán)力發(fā)揮直接作用的治理模式，只能以德治的方式進(jìn)行統(tǒng)治，其目的就是要緩和階級(jí)矛盾，降低階級(jí)沖突，鞏固統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位，以維護(hù)特權(quán)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。實(shí)際上，這種“德治”并沒有實(shí)際內(nèi)容和意義，它只是為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的一定程度的權(quán)威，亦即實(shí)質(zhì)上是一種“權(quán)治”，依靠權(quán)力進(jìn)行治理。所以，這種統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式的根本性質(zhì)決定了，“德治”是一種理想的狀態(tài)，它并不具有實(shí)施的條件和基礎(chǔ)。
2. 管理型治理模式
通過對(duì)近代以來的社會(huì)治理模式進(jìn)行考察，法治成為該治理狀態(tài)下的主要特征，它根本上難以與德治相容。在這種管理型的社會(huì)治理模式中，權(quán)力依然是其社會(huì)運(yùn)作的軸心，但是這種權(quán)力是公共權(quán)力，是基于理性和權(quán)力制衡原則作為存在的條件的，保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)名義上的個(gè)人平等，防止權(quán)力被個(gè)人濫用。為防止權(quán)力被濫用或個(gè)人追求私利，就需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理分配，要么把權(quán)力集中起來，要么將權(quán)力分散。前者走向德治，后者走向法治。因此，在資本主義社會(huì)，資產(chǎn)階級(jí)基于自己的階級(jí)本質(zhì)，為鞏固本階級(jí)的統(tǒng)治地位，實(shí)行名義上的自由平等，以法治來取得廣大人民群眾的認(rèn)同和信任。[7]
3.公共管理社會(huì)治理模式
如上可知，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式和管理型社會(huì)治理模式都是追求單一的德治或法治，都無法將二者相容。但是在公共管理中這種問題得到了解決。公共管理是一種新型的社會(huì)治理模式。首先，公共管理是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。張康之教授認(rèn)為這種服務(wù)型的社會(huì)治理模式能夠?qū)⒌轮魏头ㄖ谓y(tǒng)一起來，此時(shí)，道德和法律就不再是工具，[8]而成為一種治理模式，成為社會(huì)發(fā)展的基本內(nèi)容，它服務(wù)于廣大人民群眾。在個(gè)人層面上所意味著的是自律和他律的統(tǒng)一，在秩序上實(shí)現(xiàn)了像巴爾所說的那種秩序：“來自人民自身—自覺自愿地遵守從心底里擁護(hù)的、大家共同分享的道德價(jià)值觀念的要求和約束。”[9]日本學(xué)者川島武宜說：“法不是只靠國家來維持的，沒有使法成為作為法主體的個(gè)人的法的秩序維持活動(dòng)，這是不可能的。”[10]所以，通過德治和法治的統(tǒng)一，自律和他律的統(tǒng)一，使法更好地服務(wù)于社會(huì)，服務(wù)于大眾。
其次，公共管理是一種求實(shí)的社會(huì)治理模式。張康之教授認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)治理這能否承擔(dān)起求實(shí)的責(zé)任義務(wù)，決定了他能否成為一個(gè)合格的現(xiàn)代社會(huì)治理者。[11]在求實(shí)這個(gè)倫理范疇和道德規(guī)范中，體現(xiàn)出了科學(xué)精神和道德價(jià)值的統(tǒng)一，對(duì)于社會(huì)治理體系中的崗位和職務(wù)等來說，求實(shí)表現(xiàn)為一種責(zé)任和義務(wù)；對(duì)于社會(huì)治理這個(gè)人來說，求實(shí)又是一種美德，亦如在以往的社會(huì)治理模式中，仁愛、公正、寬容和節(jié)制等等往往被看作是社會(huì)治理者的美德一樣。但是，我們更傾向于把求實(shí)的精神和態(tài)度確立為社會(huì)治理這的責(zé)任和義務(wù)。因?yàn)椋鳛槊赖拢皇巧鐣?huì)治理者可有課無的東西。有了這些美德，會(huì)使治理者成為高尚的人，成為人們敬仰和稱頌的“清官”。但是，沒有這些美德，并不妨礙他作為一個(gè)治理者而存在。[12]因此，張教授說，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)生活特別是社會(huì)治理活動(dòng)而言，求實(shí)是一項(xiàng)責(zé)任義務(wù)，同時(shí)也是一種美德。但是，作為責(zé)任義務(wù)，求實(shí)不是一項(xiàng)法律責(zé)任義務(wù)，也不是一項(xiàng)行政責(zé)任義務(wù)，而是一項(xiàng)倫理責(zé)任義務(wù)。[13]
再次，公共管理是一種公正的社會(huì)治理模式。公正問題是一個(gè)跨學(xué)科的問題，幾乎各個(gè)基礎(chǔ)性學(xué)科都對(duì)公正的問題發(fā)表意見，羅爾斯的專著《正義論》對(duì)公正問題的論述，受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。作為新型的社會(huì)治理模式，公共管理尤其重視對(duì)公正的追求。張康之教授在論及公共管理的公共問題時(shí)指出，以往的社會(huì)治理模式無非是社會(huì)沖突的被動(dòng)應(yīng)答，治理的目的是限制沖突和協(xié)調(diào)沖突，社會(huì)局部中的合作無非是從屬于在更大范圍沖突中奪取優(yōu)勢的目標(biāo)，社會(huì)在整體上的普遍合作從來也未真正出現(xiàn)過。公共管理是一種謀求社會(huì)普遍合作的模式，公正是實(shí)現(xiàn)普遍合作之中。所以，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，才有了合作的基礎(chǔ)；任何時(shí)候，沒有了公正，就必然會(huì)產(chǎn)生沖突。[14]因此，公共管理要實(shí)現(xiàn)善治，就必須始終伴隨著公正的理念在旁。而公正的問題的解決，也是公共管理這種社會(huì)治理模式得以接受和實(shí)現(xiàn)的必要條件。
總之，從統(tǒng)治型社會(huì)治理模式到管理型社會(huì)治理模式，再發(fā)展到公共管理的社會(huì)治理模式，是社會(huì)歷史發(fā)展、更是人類學(xué)術(shù)思想的巨大進(jìn)步以及人類對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和軌跡及社會(huì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的巨大飛躍。對(duì)公共管理社會(huì)治理模式的服務(wù)性、求實(shí)性和公正性分析，為人們認(rèn)識(shí)和了解公共管理提供了一個(gè)清晰的框架和理論基礎(chǔ)，提供了深刻的思考空間。
三、關(guān)于社會(huì)治理模式的幾點(diǎn)思考
第一，社會(huì)治理的公共管理模式的多元治理主體。
社會(huì)治理中的公共治理主體不僅包括居于長期治理壟斷地位的政府部門，而且還包括私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。我們都知道，在社會(huì)治理的很長一段時(shí)期，基于政府的職能定位，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理主要都是由政府壟斷并進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施的，政府幾乎成為社會(huì)治理的獨(dú)一無二的治理主體。而根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)治理理論，政府并非社會(huì)治理的惟一主體，與此同時(shí)，私營部門和第三部門等非政府部門在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要的角色，[15]除政府壟斷的公共物品外，它們承擔(dān)了社會(huì)生活的準(zhǔn)公共物品和私人物品，有時(shí)對(duì)某些公共物品也有不可替代的產(chǎn)出作用，在某些領(lǐng)域，這些非政府部門可謂具有政府部門所沒有的優(yōu)勢。政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)移某些職權(quán)和任務(wù)下放給私營部門，社會(huì)團(tuán)體，充分發(fā)揮它們的資源和社會(huì)優(yōu)勢。所以，利奇和史密斯說：“治理涉及中央政府、地方政府、和其他公共權(quán)威，也涉及在公共領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的準(zhǔn)公共行動(dòng)者、志愿部門、社區(qū)組織甚至是私營部門。”[16]
第二，公共治理模式是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。
與傳統(tǒng)社會(huì)治理模式中的單一等級(jí)協(xié)調(diào)方式和依靠市場機(jī)制發(fā)展作用不同，公共管理社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)多元治理主體自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。對(duì)于各非政府組織如私營企業(yè)、社會(huì)自治組織，社會(huì)志愿團(tuán)體等來說，他們只需喪失個(gè)人或團(tuán)體的部分經(jīng)濟(jì)利益；對(duì)政府部門來說，它只需放棄自己的部分強(qiáng)制權(quán)力。各治理主體間不再是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，而是合作關(guān)系，各主體形成利益交叉、權(quán)力交叉的關(guān)系，這種交叉關(guān)系就是自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。
第三，政府在公共治理中的治理角色。
在傳統(tǒng)社會(huì)治理模式中，政府扮演的都是“主導(dǎo)者”、“管理者”的一元角色，在社會(huì)治理環(huán)境中政府“說一不二”。而在公共治理理論中，政府摒棄了“一元”的帽子，開始以社會(huì)“中間人”的面貌出現(xiàn)，政府不再是主導(dǎo)者而變成了“參與者”，不再是管理者而變成了“指導(dǎo)者”，政府的作用就是通過協(xié)調(diào)各主體的關(guān)系和利益，達(dá)到社會(huì)共治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。這種角色的轉(zhuǎn)變，使政府成為“有感情的治理者”，耦合了公共管理治理模式的服務(wù)型本質(zhì)。
一言以弊之，公共管理這種新型社會(huì)治理模式需要從理論上升到實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷豐富其內(nèi)容。新世紀(jì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)也是公共管理所追崇的宏大社會(huì)愿景。
參考文獻(xiàn)：
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[10][日]川島武宜，現(xiàn)代化與法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994
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[16][英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，見俞可平編：《治理與善治》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000
作者簡介：
呂軍濤（1987-）河南商丘人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，行政管理專業(yè)；
張?jiān)矗?989-）河南許昌人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，行政管理專業(yè)；
一、公共管理形式的具體概念分析
（一）公共管理是包括政府在內(nèi)的具有廣泛性的公共特點(diǎn)的管理組織，而且在社會(huì)中不以經(jīng)營利益為目的的事務(wù)組織活動(dòng)都是公共管理模式范圍內(nèi)的，例如，廣泛社會(huì)自治力量組織的活動(dòng)、非政府組織的活動(dòng)它們都是由公共管理主體管理范疇內(nèi)的，這些組織通過與政府一同進(jìn)行合作，有效開展公共事務(wù)管理工作，并且以公共利益為直接管理目標(biāo)進(jìn)行相關(guān)公共管理工作。但是近幾年，在公共管理工作中，有效人認(rèn)為可以將公共事務(wù)交給私人自主進(jìn)行公共管理，進(jìn)而出現(xiàn)了將公共事務(wù)管理內(nèi)容包給私人組織管理工作的行為，但是這樣的行為是錯(cuò)誤的，由于私人組織是以營利為目的的，與公共管理思想不符，所以不可以將公共事務(wù)交給私人組織，要嚴(yán)格按照相應(yīng)要求進(jìn)行公共事務(wù)管理工作，確保公共事務(wù)能夠正常實(shí)施。
（二）公共管理的主要目標(biāo)就是服務(wù)于公共事務(wù)，主要是通過提高社會(huì)治理活動(dòng)效率來體現(xiàn)的，它可以有效促進(jìn)我國社會(huì)發(fā)展，也確保我國共享社會(huì)的成就發(fā)展。公共管理目標(biāo)體系是具有多層次特點(diǎn)的，它最終的目標(biāo)是提高我國社會(huì)發(fā)展速度和促進(jìn)我國各個(gè)利益發(fā)展，所以在實(shí)施公共管理體制時(shí)定要注重社會(huì)公平，有效提高社會(huì)發(fā)展效率，并對(duì)提供的公共服務(wù)能力給與不斷的支持，保障健全的公共服務(wù)體系為社會(huì)發(fā)展帶來幫助，良好提高整體服務(wù)質(zhì)量。
（三）對(duì)于公共管理形式來說，其管理手段和管理途徑是多種多樣的，其中主要圍繞的范圍是政治、法律（政策）和管理幾個(gè)方面構(gòu)成的公共管理形式。現(xiàn)今我國社會(huì)治理過程由于過分追求專業(yè)化要求，已經(jīng)脫離了政治、法律（政策）和管理的手段，而在工作是只運(yùn)用其中一種手段進(jìn)行工作管理，但是隨著公共管理形式的崛起，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性的增長，所以的公共事務(wù)都需要將政治、法律和管理的手段進(jìn)行結(jié)合，這樣才能有效對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行處理。因此，公共管理的手段是法治基礎(chǔ)之上，在通過公眾參與而提供的高質(zhì)量公共服務(wù)形式，通過依法治理、民主行政、科學(xué)管理三個(gè)基本方面所形成的公共管理手段。
（四）公共管理體系是通過多元社會(huì)治理主體所形成的，為社會(huì)治理主體的合作關(guān)系形成的紐帶，也是為社會(huì)提供公共服務(wù)項(xiàng)目為主要目標(biāo)，傳統(tǒng)的社會(huì)治理活動(dòng)多數(shù)有政府來管理，隨著時(shí)代的變遷，政治民主也逐漸的成為社會(huì)治理的基本機(jī)構(gòu)，但公民權(quán)利也受政治途徑所局限，民主治理形勢完全沒有發(fā)揮其作用，依然是政府壟斷社會(huì)治理形勢。而公共管理形式屬于非政府組織和不同類型的自治力組織的管理范圍，這樣使得政府壟斷社會(huì)治理形式受到的不小的>中擊，所以政府現(xiàn)今已經(jīng)融入到一個(gè)更大的治理體系中去了。這樣公共管理系統(tǒng)就會(huì)表現(xiàn)出良好的結(jié)構(gòu)體系，有效對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，良好增強(qiáng)多元治理體系的互動(dòng)形式。
二、公共行政形式到公共管理形式的變革過程
公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼闹饕蛩厥怯捎诠膊块T管理的生存環(huán)境受到影響，這樣才導(dǎo)致公共行政形成公共管理形式。我國的公共行政在工作中一直承受著社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)，并且在工作時(shí)很容易受到外界環(huán)境的影響而變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，由二十世紀(jì)末，發(fā)達(dá)的市場體系與先進(jìn)的私有部門管理意識(shí)的襯托中，我國社會(huì)主流的公共部門出現(xiàn)管理效率逐漸下降，活力也漸漸匱乏等問題，而且因此還引發(fā)了一系列的財(cái)政危機(jī)事件、管理危機(jī)事件和信用危機(jī)事件，由于這些因素迫使人們對(duì)公共行政管理理念和管理發(fā)展進(jìn)行從新審視。
我國的公共管理形式是直接通過公共行政形式中轉(zhuǎn)變而形成的，公共管理還沒有出現(xiàn)時(shí)，政府一直以公共行政為基本社會(huì)治理形式，可以說公共行政形式通過改革形成的公共管理形式，而公共管理形式的出現(xiàn)就意味著，以工業(yè)社會(huì)治理模式為代表的公共行政形式的終結(jié)，但這并不代表公共行政問題的完全消失，公共管理形式一定要根據(jù)公共行政形式存在的問題，有效解決其存在的問題，提高我國社會(huì)發(fā)展速度。公共管理形式是具有多元治理主體合作而成的形式，這樣也使原有的行政管理和社會(huì)管理的分化和分離形式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，逐漸向融合統(tǒng)一的形式發(fā)展。而且相關(guān)公共部門在管理過程中要與私人管理部門的管理形式相同，這是一件非常重要的工作項(xiàng)目，有效確保我國公共管理形式的良好發(fā)展。
三、結(jié)束語
我國公共管理形式是一種新型的社會(huì)管理形式，它是包括政府在內(nèi)的具有廣泛性的公共特點(diǎn)的管理組織，公共管理形式的主要目標(biāo)就是服務(wù)于我國公共事務(wù)，建立健全的公共服務(wù)體系，確保公共管理制度能為社會(huì)發(fā)展帶來有利幫助，而且管理手段和管理途徑是多種多樣的，有效保障公共管理制度的正常實(shí)施，為我國社會(huì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。
[關(guān)鍵詞] 網(wǎng)絡(luò) 公共組織 治理模式
隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中變得日益重要，它已成為個(gè)人、組織，乃至一個(gè)國家在競爭日益
激烈的國際環(huán)境中生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素，已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生廣泛而重要的影響。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共組織治理模式是順應(yīng)形勢發(fā)展的產(chǎn)物，以政府為主導(dǎo)的公共組織實(shí)現(xiàn)信息化是必然的發(fā)展趨勢。但是，應(yīng)用先進(jìn)通訊技術(shù)和電子系統(tǒng)的現(xiàn)代化治理模式也存在著一些問題，而公共組織又將怎樣應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)呢？本文對(duì)此做了初步探討。
1 信息社會(huì)中公共組織的特性
從運(yùn)行的意義上講，公共組織就是收集、處理、傳遞、儲(chǔ)存信息的場所。官僚制的行政管理意味著通過知識(shí)進(jìn)行統(tǒng)治，它的合理性建立在知識(shí)的基礎(chǔ)上[1]。因此，從信息的觀點(diǎn)看，尤其是在信息社會(huì)的條件下，公共組織的實(shí)質(zhì)就是構(gòu)建信息流，收集、處理、傳遞和儲(chǔ)存信息。
公共組織運(yùn)行的主要功能是面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)作出科學(xué)、合理的決策。而獲得高質(zhì)量決策的前提是決策權(quán)與信息的合理結(jié)合，這在現(xiàn)代組織別重要。西蒙等人認(rèn)為，決策貫徹管理的全過程，是管理的核心和基礎(chǔ)。而在“后工業(yè)社會(huì)”的當(dāng)今世界，主要問題不是如何有效地組織生產(chǎn)，而是如何進(jìn)行決策，也就是如何進(jìn)行信息處理。這就涉及到信息與決策權(quán)的結(jié)合，也就是信息和權(quán)力的轉(zhuǎn)移。而最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)能夠在既定的環(huán)境與信息成本條件下有效地配置決策權(quán)，從而形成一定的信息流結(jié)構(gòu)[2]。
2 公共組織治理模式對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的主要影響
2.1 信息不對(duì)稱
信息的不對(duì)稱傳播是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公共組織遇到的重大挑戰(zhàn)。在如今的信息時(shí)代，信息本身的價(jià)值可以作為生產(chǎn)勞動(dòng)力或者間接增值的生產(chǎn)力，電子網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息擁有高度的價(jià)值，信息的正確與否直接關(guān)系到信息接受者的自身利益，若公共組織收集到的社會(huì)信息不準(zhǔn)確，那么，由依據(jù)這些信息整理分析出來的公共決策也不能很好的適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展。信息傳播的不對(duì)稱可能導(dǎo)致兩方面的損傷，一是對(duì)公共組織自身利益，二是對(duì)社會(huì)公眾的整體利益。
2.1.1 對(duì)公共組織自身的影響
對(duì)公共組織自身的影響主要在于有可能提高信息搜集的成本。公共組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的相關(guān)信息都是花費(fèi)大量的人力物力搜集而來的，若公共組織搜集來的信息不能正確的反映社會(huì)事物的實(shí)際情況，那么，公共組織以這樣的錯(cuò)誤信息做出的決策也不可能符合社會(huì)公眾的利益，因此，公共組織就在錯(cuò)誤信息上浪費(fèi)了資源，同時(shí)，組織的日常信息成本也會(huì)隨之提高，嚴(yán)重影響組織的自身利益。這是社會(huì)對(duì)公共組織信息傳播的不對(duì)稱，若組織內(nèi)部上下級(jí)之間信息傳播也出現(xiàn)不對(duì)稱，那么將直接影響到組織最終的決策問題。這不但會(huì)影響組織內(nèi)部的相互和諧，還可能造成少數(shù)個(gè)人利益為主的風(fēng)氣在公共組織中滋生。
2.1.2 對(duì)社會(huì)公共利益的影響
信息的不對(duì)稱傳播最終導(dǎo)致的結(jié)果就是公共政策不能合理的處理好社會(huì)事務(wù)。這會(huì)直接影響社會(huì)公眾的利益。公共組織作為處理社會(huì)日常事務(wù)的組織，它的主要職責(zé)就是治理社會(huì)公務(wù)，維護(hù)公共利益。在信息化時(shí)代，社會(huì)事務(wù)的相關(guān)信息的誤導(dǎo)可能直接導(dǎo)致公共組織的領(lǐng)導(dǎo)做出不符合實(shí)際的公共決策，這將嚴(yán)重?fù)p害公民的利益，甚至引發(fā)社會(huì)公民對(duì)公共組織的不滿情緒。
由此，解決這一問題的途徑是要通過建立合法的信息傳播制度來約束那些錯(cuò)誤和違法的信息傳播，確保網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息傳播的正確性和安全性。這一信息傳播制度必須要通過法定部門授權(quán)，由專門的執(zhí)法部門予以頒布和實(shí)施，從而保證信息在傳播的渠道中盡可能少地出現(xiàn)錯(cuò)誤，使公共組織處理社會(huì)事務(wù)的相關(guān)信息能夠真實(shí)的反映事務(wù)本身存在的問題，最終決定合理的公共政策。
2.2 對(duì)民主體制和政府權(quán)威產(chǎn)生了巨大影響
2.2.1 對(duì)民主體制的影響
互聯(lián)網(wǎng)的普及使信息的傳播深入到社會(huì)的每一個(gè)角落，個(gè)人在運(yùn)用現(xiàn)代化的通訊技術(shù)的同時(shí)可以很方便地掌握大量有關(guān)社會(huì)發(fā)展的信息。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的社會(huì)環(huán)境里，市民可以通過網(wǎng)絡(luò)來參與很多公共活動(dòng)，甚至通過網(wǎng)絡(luò)來參與政治選舉。與傳統(tǒng)的代表性民主體制相比較，現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)式參與民主體制顯得更具有個(gè)人風(fēng)格。個(gè)人的意見可以在網(wǎng)絡(luò)上普遍的傳播，過多的個(gè)性化建議可能導(dǎo)致個(gè)人參與政治的多樣性，多種分歧的參與政治可能影響民主政治的代表性意見，對(duì)現(xiàn)在的民主政治體制造成一定的沖擊。
避免對(duì)民主體制產(chǎn)生沖擊的解決途徑是政府通過建立網(wǎng)絡(luò)政治參與規(guī)范來適當(dāng)限制網(wǎng)絡(luò)政治參與對(duì)民主體制產(chǎn)生的不利影響。由于網(wǎng)絡(luò)參與使社會(huì)公民和政府等公共組織可以進(jìn)行更多的交流，所以對(duì)社會(huì)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，對(duì)于它的負(fù)面影響則可以適當(dāng)采取限制措施。
2.2.2 對(duì)政府權(quán)威的影響
現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更加重視對(duì)電子技術(shù)的應(yīng)用，政府作為公共組織的主導(dǎo)，主要擔(dān)負(fù)治理社會(huì)的主要責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展確實(shí)使政府等公共組織處理社會(huì)事務(wù)的能力得到了提高，但是，公共組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的依賴也成為制約公共組織自身治理社會(huì)的能力。政府在公共組織中擁有權(quán)威的地位，是主要領(lǐng)導(dǎo)者，但由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷更新，政府要更多的了解社會(huì)事務(wù)，深入社會(huì)的每個(gè)角落就需要有高新的技術(shù)作為基礎(chǔ)，否則，政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)的能力將會(huì)受到限制，政府主導(dǎo)公共事務(wù)的權(quán)威將受限于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。
要解決影響政府權(quán)威的問題就需要通過政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。任何社會(huì)發(fā)展環(huán)境都是需要制度的約束的，政府權(quán)威之所以受到高端技術(shù)的限制就是因?yàn)樵谶@一領(lǐng)域暫時(shí)沒有明確的法律規(guī)范網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用方式，高端的電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)該是應(yīng)用于維護(hù)政府治理社會(huì)事務(wù)的權(quán)威而不是阻礙政府的治理權(quán)限。再者，政府也應(yīng)該更多地與電子領(lǐng)域的技術(shù)精英進(jìn)行溝通，對(duì)高新技術(shù)人才應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)和維護(hù)，這些技術(shù)精英代表社會(huì)各階級(jí)團(tuán)體的利益，政府要與社會(huì)各階級(jí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)才能更好的治理社會(huì)。
2.3 對(duì)國家、民族文化和公民個(gè)人權(quán)利有重大影響
2.3.1對(duì)國家的影響
由于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息涉及到社會(huì)的諸多領(lǐng)域，所以信息的自由傳播已經(jīng)影響到國家安全的問題，如何維護(hù)一個(gè)國家的信息進(jìn)而維護(hù)國家安全已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公共組織治理的重要問題。由于國家無法限制網(wǎng)絡(luò)信息的全球化傳播，因此解決這一問題的方法是使國家更多地參與國際事務(wù)，順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展潮流，積極與其他國際組織開展合作，提高國家自身在國際事務(wù)中的地位，只有在國際事務(wù)中擁有較高的地位，才能保證信息的主導(dǎo)權(quán)盡量地掌握在自己國家手中。
2.3.2 對(duì)民族文化的影響
在如今網(wǎng)絡(luò)信息普遍傳播的情況下，各國的政府等公共組織是不可能阻止國外的信息流入本國的，公民在網(wǎng)絡(luò)上瀏覽信息的同時(shí)會(huì)接觸到很多的國外信息，這樣，本國的傳統(tǒng)民族文化可能受到國外文化信息的大量沖擊。針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該采取兩方面的措施來維護(hù)本國的民族文化：一是在網(wǎng)絡(luò)上大力宣傳本國的傳統(tǒng)文化信息，充分展現(xiàn)本國的文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀的文化底蘊(yùn)。二是對(duì)包含國外文化的網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行本地語言的規(guī)范化傳播，用本地的語言文化來詮釋國外的文化信息，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)揚(yáng)本地文化的目的。
2.3.3 對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的影響
網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息普及正導(dǎo)致公民的私人領(lǐng)域缺少安全感。公民自身的特征、習(xí)慣、家庭成員資料，工作單位以及工作狀況甚至是私人的機(jī)密信息在網(wǎng)絡(luò)上都沒有安全感，政府對(duì)公民個(gè)人的信息保存缺乏有效的管理機(jī)制。在保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利方面，政府應(yīng)加強(qiáng)私人數(shù)據(jù)的保密措施，維護(hù)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。
2.4 社會(huì)公眾對(duì)信息掌握的差距大
公共組織治理過程中很重要的環(huán)節(jié)就是政府和社會(huì)公眾的互動(dòng)交流，社會(huì)公眾與政府交流的程度直接決定公民參與社會(huì)事務(wù)管理的多少，公民要與政府進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的交流和討論，必須要掌握相關(guān)的社會(huì)信息，對(duì)社會(huì)信息掌握的多少直接關(guān)系到他們參與公共事務(wù)的程度高低。除此之外，掌握信息量的多少還可能與貧富差距和社會(huì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)情況有關(guān)。可以說，在公共組織的信息化治理模式下，公民對(duì)社會(huì)信息掌握程度的多少直接關(guān)系到自身在社會(huì)中的權(quán)利和地位。政府需要面對(duì)的問題是信息發(fā)展的不平衡帶來的信息兩極分化，在信息作為生產(chǎn)力的社會(huì)發(fā)展環(huán)境中，信息的兩極分化將可能導(dǎo)致社會(huì)公眾的生活水平差距拉大。
面對(duì)社會(huì)公眾的信息化差距，解決途徑有：一是政府應(yīng)該平衡各地的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息傳播比較薄弱的地區(qū)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)建設(shè)，提高該地區(qū)的信息傳播能力。二是平衡城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡(luò)水平差距，使鄉(xiāng)村的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平接近城市的平均發(fā)展水平。三是加大對(duì)社會(huì)公民的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)培訓(xùn)力度，使公民更多地了解一些網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息傳播的基礎(chǔ)知識(shí)。四是規(guī)范調(diào)整各地區(qū)獲取信息資源的方式，逐漸減少信息分布的兩極分化，從而平衡社會(huì)公眾的信息化程度。
3 結(jié)語
網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，在信息化治理模式下，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)更多的是富有生產(chǎn)力的信息，信息的直接生產(chǎn)力是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＤ壳埃覈木W(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處在初級(jí)階段，信息的規(guī)范制度不完善是主要原因，就拿電子商務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的代表來說，在我國政府的信息化治理模式下，電子商務(wù)的發(fā)展只是初步形成了相關(guān)的法規(guī)來保證買賣交易的合法性，由于我國有關(guān)信息化的法規(guī)暫時(shí)還不夠完善，電子商務(wù)本身就失去進(jìn)一步發(fā)展的空間。在我國當(dāng)前政府等公共組織的網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏的是一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展平臺(tái)。只有信息產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法規(guī)逐步完善之后，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能有一個(gè)新的飛躍。
針對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的目前狀況，政府應(yīng)該采取的措施是：一是加大對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的投資力度，信息產(chǎn)業(yè)是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的主要支柱，信息的直接或間接生產(chǎn)力都是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的動(dòng)力。因此，加大對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的投入對(duì)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是十分必要的。二是建立符合國家發(fā)展?fàn)顩r的信息政策。信息政策的建立必須跟隨著國家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，政治和文化目標(biāo)的不斷發(fā)展而變動(dòng)調(diào)整，為了是適應(yīng)當(dāng)前國家的整體發(fā)展策略。建立信息政策的主要目的是為了在協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)上的有關(guān)信息的社會(huì)行為。在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)行為的數(shù)據(jù)環(huán)境，在這一環(huán)境中的社會(huì)行為通過信息的傳遞同樣可以影響社會(huì)的整體發(fā)展。制定符合國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的信息政策，是政府規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息行為的重要標(biāo)志，它能保證信息網(wǎng)絡(luò)的和諧安全發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：儒家文化；東亞文化圈；社會(huì)治理模式
1 儒家文化的基本內(nèi)涵和東亞文化基本概況探究
儒學(xué)是中國漢文化的精神基礎(chǔ)，不僅是一種理論形態(tài)，而且是一種貫穿于社會(huì)日常生活的文化形態(tài)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，按照儒學(xué)精神組成的社會(huì)具有極其強(qiáng)大的內(nèi)聚力和自覺能力。儒學(xué)也是一種極其和平的文化，它主張人類依靠自覺自悟的力量，發(fā)展人類良知，使人類在自覺、自悟、自律的社會(huì)秩序中和平相處。從儒的內(nèi)存精神中，人類能夠獲得建立新秩序和新文明的力量。
東亞的地域范圍包括東亞大陸的中國、朝鮮半島、日本列島和中南半島國家越南等。東亞文化最大的特征是“和平和包容性”。費(fèi)正清先生認(rèn)為，“在該（東亞）地區(qū)出現(xiàn)的文字制度，連同其道德觀念，政治模式，社會(huì)形態(tài)，藝術(shù)傾向，文字形式及歷史記載，這一切使東亞文化形成了人類文明的一個(gè)特殊而重要的分支。”
2 中日韓三國社會(huì)治理模式的異同
1、經(jīng)濟(jì)模式差異
經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是人的發(fā)展，人的素質(zhì)（包括文化素質(zhì)）會(huì)在一定程度決定一個(gè)民族的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的競爭力。在日本，儒家文化孕育了一種目標(biāo)取向的政治文化和理性的經(jīng)濟(jì)倫理，重視“目標(biāo)達(dá)成的價(jià)值觀念”。堅(jiān)持“發(fā)展取向”的政府，直接參與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的制訂與實(shí)施，從民族經(jīng)濟(jì)利益的角度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正因?yàn)檫@種“發(fā)展取向”的政府能夠調(diào)動(dòng)各方面的力量，使日本在東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)在激烈的國際競爭中，立于不敗之地，并能抓住時(shí)機(jī)，及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，縮短與發(fā)達(dá)國家的差距。在中國，傳統(tǒng)儒家文化倡導(dǎo)“體制一維持一整合的價(jià)值觀念”，其功能是維持社會(huì)秩序的現(xiàn)狀，而不是鼓勵(lì)人民去開拓疆土，追求財(cái)富，和諧的人際關(guān)系是人們追求的目標(biāo)，具有保守、反對(duì)革新變法的性質(zhì)。但是在中國人民在幾千年的文明歷史創(chuàng)造活動(dòng)中，發(fā)展了自己獨(dú)特的文化內(nèi)涵：倡導(dǎo)忠誠、獻(xiàn)身精神、責(zé)任感、集體主義，這些文化價(jià)值為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，經(jīng)過家庭的熏陶，這些文化價(jià)值世代相傳，成為泛中華文化的重要組成部分。
2、區(qū)域文化發(fā)展
近代以來，東亞文化圈淡化，華夷秩序體系崩潰。東亞進(jìn)入了一個(gè)混雜的新時(shí)代，直至今日，這種混亂仍然留存在東亞的文化中，使之“分崩離析、紛紜復(fù)雜：傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的，東方的和西方的，社會(huì)主義的和資本主義的文化在東亞同時(shí)并存”。
韓國社會(huì)依然以禮為基礎(chǔ)，重在孝和忠，倡導(dǎo)簡潔、素樸、單純、儉約、光明正大等行為方式，更多地關(guān)心現(xiàn)世的、現(xiàn)實(shí)的生活而對(duì)死后的世界敬而遠(yuǎn)之。在日本，源于中國儒教傳統(tǒng)的“忠孝觀”得到了適應(yīng)性的發(fā)展，以忠孝為倫理的體系中，居首位的當(dāng)然是忠，而與忠緊密相聯(lián)的便是孝，所不同的是，韓國是以孝為先的父子序列，日本是以忠為先的主從秩序，韓國崇文，日本尚武。
3、社會(huì)福利模式比較
我國是儒家文化的發(fā)源地，家庭制度源遠(yuǎn)流長。歷史上，在家庭內(nèi)部、甚至在擴(kuò)大化的宗族組織中，家庭成員間彼此顧恤扶持、互幫互助，每個(gè)家庭都是一個(gè)獨(dú)立的保障系統(tǒng)，綿延數(shù)千年而不斷，家庭保障是我國一項(xiàng)優(yōu)秀的傳統(tǒng)資源。近年來，隨著社會(huì)價(jià)值觀念的多元化，儒家傳統(tǒng)文化遭到?jīng)_擊，人們的家庭觀念逐漸淡薄，家庭保障有弱化的趨勢。尤其是在國家社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)上，整個(gè)社會(huì)輿論呈現(xiàn)出一邊倒的態(tài)勢，無論是官方還是民間，都過度看重社會(huì)保障制度，而輕視家庭保護(hù)。
韓國的福利政策非常強(qiáng)調(diào)家庭及孝的思想。1989年修訂的《老人福利法》第3條明確規(guī)定要保持和發(fā)展以敬老孝親為核心的家族制度。此外，韓國的國民生活基本保障法、國民健康保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)法中都是以家庭作為支付單位，征收或繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，家庭成員間都有連帶責(zé)任。政府對(duì)于家庭制度的重視可見一斑。
然而日本的經(jīng)驗(yàn)給我們提供了一個(gè)反面的例子，需要指出的是，日本社會(huì)也是一直十分看重家庭的。如今日本的社會(huì)福利仍以家庭為計(jì)算單位，家庭主婦需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，不是由個(gè)人直接支付，而是由丈夫和丈夫就職的企業(yè)來分擔(dān)，即使妻子正式就職，其納稅以及繳費(fèi)也都與丈夫的收入相聯(lián)系。日本的社會(huì)保障政策設(shè)計(jì)上以男性為主干，婦女處于附帶地位，它反映了日本在現(xiàn)代社會(huì)中仍然試圖恪守“男主外，女主內(nèi)”的家庭分工。
3 對(duì)我國社會(huì)發(fā)展的建議
1、進(jìn)一步推進(jìn)東亞區(qū)域合作，東亞區(qū)域合作的過程中要注意發(fā)揮東盟及韓國在中日兩國之間的居間調(diào)停作用。從小的共識(shí)出發(fā)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，逐步擴(kuò)大合作的領(lǐng)域，擱置爭議，擴(kuò)大共識(shí)，目光遠(yuǎn)大，著眼未來，不拘泥于原有的模式，積極探索新的合作范式。因?yàn)椋@樣做無須借助政治化的意識(shí)形態(tài)或政治化的民族主義，可以根據(jù)具體的需要或功能，通過加強(qiáng)合作找到解決問題的方案。
〔關(guān)鍵詞〕后工業(yè)化；公共行政；公共性；倫理精神
〔中圖分類號(hào)〕D63〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2011）06－0190－04
〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“社會(huì)建設(shè)中的社會(huì)資本研究”（10BSH049）
〔作者簡介〕張雅勤，武漢大學(xué)公共行政管理學(xué)院博士研究生，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，湖北武漢430072。
20世紀(jì)，公共行政更多的是在技術(shù)路徑中得以建構(gòu)的。但是，公共性的問題也一直是一個(gè)無法回避的問題。對(duì)于公共行政而言，公共性是它的價(jià)值靈魂，失去了對(duì)公共性問題的觀照，我們就很難判斷一個(gè)行政體系或一個(gè)行政過程的性質(zhì)與歸屬，因而，對(duì)公共行政的技術(shù)與操作層面的探討也就失去了意義。對(duì)于公共性這一問題，張康之教授在其新著《論倫理精神》中提供了富有啟發(fā)意義的見解。張康之教授在社會(huì)治理總體性解釋框架中對(duì)公共性的產(chǎn)生、發(fā)展和衰微的軌跡進(jìn)行了反思和探討，提出通過一次啟蒙運(yùn)動(dòng)去重建公共行政的公共性的設(shè)想。而且他認(rèn)為公共行政公共性的回歸是倫理精神的實(shí)現(xiàn)。《論倫理精神》這部著作，作者所描繪的是一條公共行政公共性的回歸之路，它激發(fā)起了人們對(duì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式重建的熱情，特別是在技術(shù)主義主宰了當(dāng)代話語權(quán)的條件下，這部著作所給予我們的是一種耳目一新的感受。
一、公共行政公共性的生成與演變
對(duì)于公共行政的公共性問題，張康之教授給予了高度的關(guān)注，在他諸多著述中都曾對(duì)公共性的起源、內(nèi)涵與外延、表現(xiàn)形式等方面作出過深入的探討。鑒于學(xué)者們大都從哈貝馬斯對(duì)公共領(lǐng)域的論述出發(fā)去界定公共行政公共性的概念，張康之教授提出了需要在與某些實(shí)體性存在相對(duì)應(yīng)的關(guān)系中去把握公共性的想法，即從公共行政學(xué)學(xué)科發(fā)展的歷史中去考察公共性的起源與增強(qiáng)的狀況，這無疑開拓了公共性問題研究的視界。
在《論倫理精神》一書中，張康之教授進(jìn)一步將公共行政的公共性與社會(huì)治理中的倫理關(guān)系聯(lián)系起來進(jìn)行考察，他認(rèn)為，公共領(lǐng)域的本質(zhì)特征就在于它的開放性，是廣泛地向私人領(lǐng)域和一切社會(huì)成員開放的領(lǐng)域，只有當(dāng)公共領(lǐng)域擁有充分的開放性，公共性才不僅是一個(gè)理論追求，而且也是體現(xiàn)在社會(huì)治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)。通過歷史考察，他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的公共領(lǐng)域存在著開放性不足的問題，而導(dǎo)致這一問題的根源則是倫理關(guān)系的缺位，一旦社會(huì)治理模式中擁有了健全的倫理關(guān)系，也就會(huì)獲得實(shí)質(zhì)上的開放性。(1)張康之教授是在他所提出的一個(gè)社會(huì)治理歷史解釋框架中探討公共行政公共性的歷史發(fā)展的。也就是說，張康之教授認(rèn)為，人類的社會(huì)治理經(jīng)歷了從“統(tǒng)治型”到“管理型”再到“服務(wù)型”社會(huì)治理模式的演進(jìn)過程，農(nóng)業(yè)社會(huì)所擁有的是統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式，工業(yè)社會(huì)所擁有的是管理型社會(huì)治理模式，而在后工業(yè)化的過程中，正在成長起來的將是一種服務(wù)型社會(huì)治理模式。社會(huì)治理模式的變遷正是由于人類追求公共性的不懈努力所推動(dòng)的，因?yàn)椋肮残姓陌l(fā)展史就是一部探索改進(jìn)公共性實(shí)現(xiàn)方式的歷史”(2)。盡管張康之教授在《論倫理精神》一書中沒有把公共行政的公共性問題作為主線來加以探討，但是，在他對(duì)社會(huì)治理體系與治理模式的總體性把握和描述中，我們能夠清晰地看到“公共性”在社會(huì)治理體系中從潛在的存在形態(tài)到顯性化、從不自覺到自覺的演變過程，而這正是人類社會(huì)治理的文明化和治理關(guān)系日益開放的體現(xiàn)。
盡管在農(nóng)業(yè)社會(huì)很早的歷史階段中人們就已經(jīng)開始談?wù)摗肮薄八健钡膯栴}了，但是，這個(gè)時(shí)期的人們所談及的“公”是與現(xiàn)代人理解的“公共性”不同的。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，顯然沒有出現(xiàn)公共部門與私人部門的分化，君主及其統(tǒng)治型政府所擁有的權(quán)力就是一種覆蓋了全社會(huì)的權(quán)力，并由于這種權(quán)力的作用而使整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出一體化的狀況。在這里，公與私所意味著的只是人群集合規(guī)模的大小。所以，雖然統(tǒng)治型政府也有行政的問題，但是，卻不是公共行政，更不擁有公共性。因此，張康之教授不主張?jiān)谵r(nóng)業(yè)社會(huì)國家、政府以及社會(huì)的一體化條件下去談?wù)摴残缘膯栴}，也不認(rèn)為農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政具有公共性。
在工業(yè)化的進(jìn)程中，在人口的流動(dòng)與遷徙以及地域界限被打破的同時(shí)也出現(xiàn)了領(lǐng)域分離的歷史運(yùn)動(dòng)，從而造就出了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共部門與私人部門。相應(yīng)地，也出現(xiàn)了公共利益與私人利益的分化。對(duì)于社會(huì)治理而言，這一社會(huì)分化的歷史運(yùn)動(dòng)是具有革命性意義的，它從根本上動(dòng)搖了統(tǒng)治型社會(huì)治理的基礎(chǔ)，使純粹基于權(quán)力關(guān)系的社會(huì)治理失去了合理性，特別是公共部門與私人部門的既相對(duì)獨(dú)立又相互作用，決定了社會(huì)治理的性質(zhì)不再是統(tǒng)治，而是朝著管理的方向演變。管理型政府必須在所有具體的利益要求之中去發(fā)現(xiàn)那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的實(shí)現(xiàn)雖然不是每一位社會(huì)成員利益要求的滿足，卻是每一位社會(huì)成員的利益最大化狀態(tài)。可是，什么因素可以保證管理型政府做到這一點(diǎn)呢，顯然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政擁有了公共性，才能服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)，才能在差異萬千的社會(huì)構(gòu)成要素之間主持正義和提供公平、公正。
近代西方社會(huì)的發(fā)展歷史表明，正是公共性的增進(jìn)推動(dòng)了統(tǒng)治行政向管理行政的轉(zhuǎn)型，而管理行政在發(fā)展到其典型形態(tài)的時(shí)候，也正是以公共行政的形式出現(xiàn)的。大致到了19世紀(jì)中后期，隨著資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)得到鞏固，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，政府逐漸開始用社會(huì)管理職能取代了政治統(tǒng)治職能。這就是公共行政生成的秘密，因?yàn)椋鲇陔A級(jí)統(tǒng)治需要的政府只是統(tǒng)治階級(jí)的政府，是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益要求而對(duì)其統(tǒng)治對(duì)象的壓制和壓迫。但是，從事社會(huì)管理的政府則必須考慮到全社會(huì)共有的要求，必須根據(jù)每一個(gè)社會(huì)成員的利益要求中的那些普遍性的因素去開展行政活動(dòng)。這樣一來，政府的行政也就具有了公共性的內(nèi)涵，從而成為公共行政。
在《論倫理精神》一書中，張康之教授正是在后工業(yè)化的歷史背景下去描述公共行政的發(fā)展趨勢的。張康之教授還準(zhǔn)確地指出了工業(yè)社會(huì)管理型行政的深層次弊病：管理行政雖然具有公共性的特征，但只是一種工具性意義上的，而在實(shí)質(zhì)性的意義上，公共性則是比較稀薄的。在張康之教授看來，造成這種結(jié)果的原因是在社會(huì)體系建構(gòu)中放棄了倫理關(guān)系，而是在權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系的基礎(chǔ)上去建構(gòu)社會(huì)治理體系。張康之教授認(rèn)為，雖然管理型的社會(huì)治理模式能夠時(shí)刻感受到來自于社會(huì)的服務(wù)期望所造成的壓力，而且這種壓力是可以促進(jìn)倫理關(guān)系的生成并要求把社會(huì)治理體系建立在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上的，但實(shí)際情況則是，管理型的社會(huì)治理模式的形式化和工具理性化追求卻排斥了倫理關(guān)系，以致倫理關(guān)系如果存在的話也是處于邊緣地位的。(3)喪失了倫理關(guān)系這塊基石，公共行政也就僅僅具有了形式上的公共性而不具有實(shí)質(zhì)性的公共性，在實(shí)踐上，也就無法承載起保證和促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。
二、后工業(yè)化對(duì)公共性的再呼喚
后工業(yè)化把整個(gè)人類置于一個(gè)嶄新而陌生的發(fā)展環(huán)境之中，它的高度復(fù)雜性決定了在工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性條件下所建構(gòu)起來的社會(huì)治理模式已經(jīng)不再適用，而是需要通過社會(huì)治理的全面轉(zhuǎn)型去面對(duì)高度復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)。從社會(huì)治理關(guān)系的視角中，張康之教授發(fā)現(xiàn)了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)的必然進(jìn)程：在農(nóng)業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)；在工業(yè)社會(huì)，管理型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系的二元統(tǒng)合為基礎(chǔ)；到了后工業(yè)社會(huì)，服務(wù)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一互動(dòng)為基礎(chǔ)。張教授將之稱為“人類社會(huì)治理結(jié)構(gòu)運(yùn)動(dòng)的必然規(guī)律”(4)。的確，社會(huì)治理的常識(shí)顯而易見地證實(shí)了張康之教授的論述，在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，治理活動(dòng)主要是建立在權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上的，治理工具或者維護(hù)權(quán)力關(guān)系的工具選擇，主要是暴力和以暴力為后盾的強(qiáng)制力，這無疑將公共性排除在了行政體系之外。對(duì)于管理型的社會(huì)治理模式而言，在權(quán)力關(guān)系之外生成了法律關(guān)系，但在實(shí)際的行政過程中，命令與服從才是最為經(jīng)常的行為，體現(xiàn)出的仍然是權(quán)力關(guān)系的主導(dǎo)作用。因而，管理行政只能具備形式上的公共性。在服務(wù)型社會(huì)治理模式中，人們?cè)诜?wù)的原則下結(jié)成了倫理關(guān)系，或者說，行政系統(tǒng)在對(duì)權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系的歷史承襲中生成一種全新的倫理關(guān)系，從而形成了由這三種治理關(guān)系構(gòu)成的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。倫理關(guān)系在社會(huì)治理關(guān)系結(jié)構(gòu)體系中的出現(xiàn)，將會(huì)帶來一種全新的社會(huì)風(fēng)貌，一方面，它將祛除以往集體行動(dòng)的虛假形式，用真實(shí)的集體行動(dòng)取而代之；另一方面，在賦予個(gè)體行動(dòng)以充分自由的同時(shí)，消除了個(gè)體行動(dòng)的分散性，從而在個(gè)體行動(dòng)中整合出具有總體性的社會(huì)集體行動(dòng)。(5)可見，服務(wù)型社會(huì)治理模式中的倫理關(guān)系提升了公共管理的社會(huì)動(dòng)員能力，增進(jìn)了公共領(lǐng)域的開放性和平等性，因而促使公共行政更加貼近公眾的利益要求，更加接近“公共性”的標(biāo)準(zhǔn)。
張康之教授是運(yùn)用“公共管理”這一概念來指代服務(wù)型政府治理模式的。他認(rèn)為：“公共管理所意味著的是這樣一種社會(huì)治理方式，雖然它的初期發(fā)展階段中是以政府這一治理主體為核心的，但是，由于產(chǎn)生于社會(huì)自身的新的治理主體的出現(xiàn)，開始向人們展示社會(huì)自治的曙光”(6)。從治理結(jié)構(gòu)來看，服務(wù)型政府所面對(duì)的是一個(gè)多元主體合作治理的體系，而合作治理的順利展開不是單純依靠任何技術(shù)因素而能夠獲得合作的有機(jī)性的，唯有在公共性價(jià)值的指引下，合作才能轉(zhuǎn)化成參與到社會(huì)治理過程中的每一治理主體主動(dòng)的和自覺的行動(dòng)，才能在社會(huì)治理過程中發(fā)現(xiàn)和扮演好自己的角色。
從政府目標(biāo)上看，服務(wù)型政府需要把維護(hù)社會(huì)公正放在顯著位置上，這本身無疑是公共行政“公共性”的彰顯。政府目標(biāo)決定了政府在一定時(shí)期的價(jià)值取向和行為模式，對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治型政府的主要功能在于維護(hù)和促進(jìn)統(tǒng)治階級(jí)成員的個(gè)人財(cái)富增長以及權(quán)威的鞏固，社會(huì)公平自然無從談起。工業(yè)社會(huì)的一個(gè)重要特征就是財(cái)富的積累，因而管理型政府重視的也同樣是對(duì)財(cái)富積累的促進(jìn)。面對(duì)這種形勢，后工業(yè)社會(huì)的政府將比以往任何時(shí)候都更加需要承載起維護(hù)社會(huì)公平的職責(zé)，政府目標(biāo)的基本內(nèi)容將比以往任何時(shí)候都更加需要包含公平的元素。可以預(yù)見，在很大程度上，后工業(yè)社會(huì)將不再是一個(gè)全面致力于財(cái)富增長的社會(huì)，盡管財(cái)富會(huì)以比工業(yè)社會(huì)更大的速度增長，但這個(gè)社會(huì)卻把關(guān)注點(diǎn)放置到公眾需求的滿足方面。在政府目標(biāo)的選擇上，服務(wù)型政府將在“公正”的視點(diǎn)上去處理公平與效率的關(guān)系，而不是在二者非此即彼的抉擇困境上糾結(jié)，在政策制定中將體現(xiàn)出更強(qiáng)的普惠性，使每一社會(huì)成員、每一社會(huì)群體的尊嚴(yán)和利益都得到有效的維護(hù)。
三、公共行政公共性的回歸路徑
綜觀《論倫理精神》全書，就如我們已經(jīng)指出的，雖然并沒有明確地把主題確立為追尋公共性回歸路徑方面，但是，我們?nèi)绻屑?xì)品讀，會(huì)發(fā)現(xiàn)張康之教授對(duì)公共性的思考其實(shí)是蘊(yùn)涵在對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建之中的。當(dāng)他提出在倫理的路徑中去重建政府的時(shí)候，當(dāng)他把服務(wù)型政府建設(shè)作為理論追求的實(shí)踐目標(biāo)時(shí)，其實(shí)已經(jīng)賦予了公共行政公共性回歸的內(nèi)涵了。這是因?yàn)椋?wù)型政府這個(gè)概念已經(jīng)完整地包含了公共性的內(nèi)涵，是實(shí)現(xiàn)了形式公共性與實(shí)質(zhì)公共性相統(tǒng)一的政府形態(tài)，服務(wù)型政府的公共性內(nèi)涵是通過其公共行政去加以體現(xiàn)和付諸實(shí)踐的。在公共行政的全部過程中，處處都會(huì)展現(xiàn)公共性的魅力，并通過這種公共性的張揚(yáng)而造就一個(gè)公平正義不再缺失的社會(huì)。所以，服務(wù)型政府的建構(gòu)過程也就是公共行政公共性回歸的路徑，它是與人類從工業(yè)社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)的歷史必然性一致的進(jìn)程。具體而言，倫理精神究竟如何在服務(wù)型政府構(gòu)建中得以實(shí)現(xiàn)？公共行政公共性的回歸將怎樣變成現(xiàn)實(shí)？張康之教授所給予的期許是：在政府公共服務(wù)的倫理路徑中，倫理精神將會(huì)成為政府乃至整個(gè)社會(huì)治理體系的靈魂，服務(wù)型政府的設(shè)計(jì)、道德制度的建立、道德化治理方式的建構(gòu)、政府合作整合機(jī)制的完善等等，都只有在倫理精神的意義上，才能夠得到理解。在倫理路徑中，政府不會(huì)滿足于它對(duì)社會(huì)的“良好治理”，而是要把整個(gè)社會(huì)的健全與和諧作為不懈追求的目標(biāo)。(7)同樣地，我們?cè)谛碌臍v史轉(zhuǎn)型中追尋公共行政公共性的回歸，也不能只在政府對(duì)社會(huì)的“良好治理”的愿望中對(duì)既有框架下的一切進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，而是應(yīng)該在倫理精神的“普照之光”之下，對(duì)治理關(guān)系與治理方式進(jìn)行重新審視，需要對(duì)治理制度和治理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化安排與合理設(shè)計(jì)，只有這樣，才能真正建立起完全不同于管理型政府的服務(wù)型政府，才能保證公共行政真正擁有公共性。
治理關(guān)系作為人類社會(huì)關(guān)系在社會(huì)治理活動(dòng)中的反映，對(duì)于社會(huì)治理模式的完善有著十分重要的意義，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)者往往是基于對(duì)治理關(guān)系特性的認(rèn)識(shí)而去對(duì)社會(huì)治理系統(tǒng)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排的。作為服務(wù)型社會(huì)治理模式的公共管理，在運(yùn)行過程中必然要面對(duì)三類基本的治理關(guān)系：權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系。正如前文所分析的，公共管理之所以從根本上區(qū)別于農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的治理模式，之所以能獲得實(shí)質(zhì)公共性，是因?yàn)槠浞?wù)導(dǎo)向的理念成為政府建構(gòu)的指導(dǎo)思想，是因?yàn)楣补芾砘顒?dòng)基于倫理關(guān)系而展開，能夠?qū)崿F(xiàn)倫理關(guān)系對(duì)權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系的統(tǒng)合，并形成了由這三種關(guān)系而構(gòu)成的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。所以，在后工業(yè)化進(jìn)程中，認(rèn)識(shí)到倫理關(guān)系在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性地位，無疑是公共行政重拾其公共性的起點(diǎn)。
對(duì)公共管理中倫理關(guān)系的認(rèn)識(shí)還只是重塑公共行政公共性的第一步，還需要把這種認(rèn)識(shí)落實(shí)到現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的制度安排中才具有實(shí)際意義。在這一問題上，張康之教授基于服務(wù)型社會(huì)治理模式的治理特征而對(duì)公共管理制度的建構(gòu)作出了“德制”暢想。根據(jù)張康之教授提出的社會(huì)治理的總體性解釋框架來考察人類社會(huì)的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式相對(duì)應(yīng)的制度形態(tài)是“權(quán)制”，與工業(yè)社會(huì)的管理型社會(huì)治理模式相對(duì)應(yīng)的是“法制”，后工業(yè)社會(huì)將是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式，所要建立的是一種“德制”。所以，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式是通過權(quán)力來進(jìn)行治理的（權(quán)治），德治和法治僅僅作為輔助手段而存在；管理型社會(huì)治理模式表現(xiàn)為依靠法律的治理（法治）。但是，在法制規(guī)范之下，也包含著權(quán)治的內(nèi)容，而德治則受到了排斥；服務(wù)型社會(huì)治理模式將會(huì)實(shí)現(xiàn)德治與法治的真正統(tǒng)一。一旦法治和德治實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，“德治”的內(nèi)涵就將變得更加豐富，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)治和法治的全面整合，即使在需要權(quán)力和法律發(fā)揮作用的地方，也將實(shí)現(xiàn)道德化，讓權(quán)力和法律都從屬于道德并以道德的實(shí)現(xiàn)為目的。
顯然，在張康之教授看來，服務(wù)型社會(huì)治理模式中德制建設(shè)的落腳點(diǎn)是公共管理者德性的完善。其實(shí)早在《行政倫理的觀念與視野》、《公共管理倫理學(xué)》等著作中，他就提出了“從人的道德存在出發(fā)來建構(gòu)起一種新型的制度模式，即德制”的設(shè)想，在《論倫理精神》中，他再一次通過對(duì)公共管理中倫理關(guān)系的解析，確認(rèn)了“德制的實(shí)現(xiàn)要求從人的道德存在出發(fā)去尋找建構(gòu)的方案”的觀點(diǎn)。也就是說，對(duì)于公共管理主體而言，公共管理活動(dòng)在很大程度上可以看作是公共管理者的職業(yè)活動(dòng)，而“公共性”也就需要在這一職業(yè)活動(dòng)中去加以體現(xiàn)了。因此，公共管理作為一種具有公共屬性的職業(yè)領(lǐng)域，必然要求公共管理者的理念與精神必須建立在“公共”的道德基礎(chǔ)之上。可見，只有當(dāng)公共行政精神被深深內(nèi)化為個(gè)人的道德品質(zhì)，才能保證既與組織目標(biāo)之間保持協(xié)調(diào)，又能與后工業(yè)社會(huì)中的公眾需求之間保持一致。在一定程度上，公共行政的“公共性”正是依賴于這樣的行政人員而得以實(shí)現(xiàn)的。
《論倫理精神》是一本在筆墨間處處洋溢著啟蒙情愫的著作。張康之教授在關(guān)于人類正處在后工業(yè)化進(jìn)程的基本判斷的前提下去思考社會(huì)治理模式的重構(gòu)問題，無疑是對(duì)人類命運(yùn)有著深度關(guān)切的理論探索。確如張康之教授所說，人類在以往的歷史發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)過兩次偉大的啟蒙：在中國的春秋戰(zhàn)國時(shí)期有過一場農(nóng)業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)，在西方的18世紀(jì)出現(xiàn)過一場工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)，當(dāng)前，一場啟蒙后工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)正熱切地期待我們投身于其中。張康之教授對(duì)人類的三次啟蒙運(yùn)動(dòng)的特征也作了定位，他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)屬于一場“哲學(xué)的啟蒙”，工業(yè)社會(huì)的啟蒙屬于一場“法學(xué)的啟蒙”，而面向后工業(yè)社會(huì)的啟蒙將是一場呼喚倫理精神的啟蒙，也就是一場“倫理的啟蒙”，必將在倫理精神的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)治理模式的建構(gòu)。雖然這是一個(gè)原則性的判斷，但是，對(duì)于我們將要投身于其中的啟蒙后工業(yè)社會(huì)的運(yùn)動(dòng)而言，無疑是一個(gè)指明方向的重大理論判斷。科學(xué)研究的境界往往存在于對(duì)具體問題的高度理論提升之中，“行政改革”和“政府重塑”是20世紀(jì)80年代以來的持續(xù)研究熱點(diǎn)，但是，就這一問題本身而進(jìn)行的探討都可以說達(dá)到了無所遺漏的地步了，而在付諸于實(shí)踐的時(shí)候，不僅不能取得令人滿意的結(jié)果，卻帶來了許多新的問題。同樣是從思考行政改革和政府重塑出發(fā)，張康之教授呈現(xiàn)給我們的卻是一幅宏觀的社會(huì)建構(gòu)圖景，給予了我們啟迪，放飛了我們對(duì)未來的無限暢想。
〔參考文獻(xiàn)〕
(一) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的興起
上世紀(jì)七十年代以來, 歐美各國面臨的治理困境日漸加重, 層出不窮的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題讓政府的治理出現(xiàn)了失靈的現(xiàn)象, 政府開始意識(shí)到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復(fù)雜社會(huì)問題。西方國家開始漸漸嘗試, 試圖讓社會(huì)分擔(dān)政府的治理工作, 體現(xiàn)在國家層面的決策不再是政府一言堂, 即出現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢, 社會(huì)去中心化開始初現(xiàn)端倪。政策網(wǎng)絡(luò)治理也是從那時(shí)開始萌生的。
(二) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本概念
政策網(wǎng)絡(luò)的起源于鐵三角模型。所謂鐵三角是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和有關(guān)利益方三者組成一個(gè)執(zhí)政聯(lián)盟, 負(fù)責(zé)指定各種公共政策。但是社會(huì)在不斷發(fā)展, 社會(huì)情況變得日益復(fù)雜, 任何一個(gè)社會(huì)問題都牽扯眾多的利益相關(guān)方, 這就給公共政策的制定帶來了諸多困難, 此外, 民眾意識(shí)的覺醒也給官僚機(jī)制的運(yùn)行提出了很大輿論壓力, 政府越來越難以單獨(dú)完成一個(gè)公共政策的整個(gè)制定過程, 政府必須與利益相關(guān)者合作來整合社會(huì)資源才能推動(dòng)政策發(fā)展。鐵三角模型在日益復(fù)雜的社會(huì)顯示面前作用有限, 后來在此基礎(chǔ)上誕生了政策網(wǎng)絡(luò)。
現(xiàn)代公共政策牽扯眾多的利益相關(guān)方, 制定過程也離不開各方的參與, 否則即便政策推出也難以執(zhí)行, 政策制定的各方參與者共同構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)還代表著一種利益關(guān)系, 網(wǎng)絡(luò)中的各參與者都代表著各自的利益, 在網(wǎng)絡(luò)中的目的就是維護(hù)自己的利益。政策網(wǎng)絡(luò)治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府為居中協(xié)調(diào)模式下的各方共同協(xié)商推動(dòng)問題治理的模式。
(三) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的要素
1. 治理主體
傳統(tǒng)的社會(huì)治理主體是政府, 其他社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)、廣大公民都是政府占絕對(duì)支配地位之下的合作資源。但是在政策網(wǎng)絡(luò)治理理論中, 治理主體并不只有政府, 其他社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)等也屬于主體的一部分, 政策制定要由這些主體共同參與。但是, 不同于多中心治理理論, 政策網(wǎng)絡(luò)理論中政府的地位依然占核心地位, 政策的推動(dòng)離不開政府的主導(dǎo), 其核心在于政府能否與其他主體通力合作。
2. 治理結(jié)構(gòu)
政策網(wǎng)絡(luò)中, 各個(gè)治理主體圍繞某個(gè)議題, 通過對(duì)話協(xié)商等方式共同推動(dòng)問題的治理, 出臺(tái)相應(yīng)的公共政策來解決問題。在這個(gè)治理過程中, 各個(gè)主體之間形成一個(gè)橫縱交織的組織網(wǎng)絡(luò), 網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)就是各個(gè)主體。主體之間對(duì)資源的占有不是各自獨(dú)占, 而是共存共享, 彼此之間互相通力合作共同形成一個(gè)組織結(jié)構(gòu)。
3. 治理機(jī)制
政策網(wǎng)絡(luò)的治理機(jī)制是一個(gè)群策群力的集體行為, 這其中有一套治理的機(jī)制, 分別是政治互信、協(xié)商探討以及學(xué)習(xí)機(jī)制。政治互信是政策網(wǎng)絡(luò)能發(fā)揮作用的前提條件, 眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協(xié)作。政策網(wǎng)絡(luò)是由多元化的主體共同構(gòu)成的, 因此一個(gè)公共政策的誕生到執(zhí)行都必須有一個(gè)有效的協(xié)商探討機(jī)制才能完成。各主體在公共政策制定執(zhí)行過程中要處于動(dòng)態(tài)的學(xué)習(xí)過程, 不斷通過學(xué)習(xí)來加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力, 有助于政策水平的不斷提升。
二、從科層治理模式到政策網(wǎng)絡(luò)治理模式
原有的官僚制政府整理體系在復(fù)雜社會(huì)問題治理方面力不從心, 從而出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)治理。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 多元化趨勢越發(fā)明顯, 出現(xiàn)了大量的社會(huì)組織、企業(yè)組織, 同時(shí)公民意識(shí)不斷覺醒, 政府不再是單一的決策中心, 逐漸開始與社會(huì)協(xié)作。如今的政府的行政已經(jīng)與社會(huì)形成了垂直、扁平相互交織的治理網(wǎng)絡(luò), 政府與社會(huì)已經(jīng)從開始廣泛合作, 新的公私協(xié)同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制組織模式面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的社會(huì)治理形勢, 出現(xiàn)平行分離以及權(quán)力分化的趨勢, 政府與社會(huì)組織之間的統(tǒng)治關(guān)系變成了一種介于正式與非正式之間的互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 與之而來的是政府的行政職責(zé)從單方面的統(tǒng)治變成了在網(wǎng)絡(luò)中與多方的互動(dòng)。這種組織關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本出發(fā)點(diǎn), 也就是多方共同形成網(wǎng)絡(luò)共同治理。
三、政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢和不足
(一) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)點(diǎn)
政策網(wǎng)絡(luò)治理為當(dāng)前日益復(fù)雜的社會(huì)問題提供了一種新的解決思路, 代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個(gè)穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人在這個(gè)框架內(nèi)廣泛合作, 推動(dòng)政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式所面臨的失效問題。
在政策網(wǎng)絡(luò)中, 政府居中協(xié)調(diào)各方凝聚共識(shí), 推動(dòng)問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就, 而是需要政府進(jìn)行宏觀控制, 這個(gè)責(zé)任也只有政府能夠承擔(dān)得起。政府協(xié)調(diào)、激勵(lì)多方參與者一同推動(dòng)問題的解決, 既能有助于社會(huì)治理, 也有助于讓人民群眾更加滿意。
(二) 政策網(wǎng)絡(luò)治理存在的問題
首先, 政策網(wǎng)絡(luò)是一種治理模式, 不同治理主體之間必須要有共識(shí)才有政策推動(dòng)的可能。各治理主體代表著不同的利益群體, 要想通過正式的行政程序規(guī)劃出臺(tái)一個(gè)公共政策談何容易, 這背后可見的與無形的阻礙太大, 雖然政府在其中占主要地位, 但是政策網(wǎng)絡(luò)牽扯的相關(guān)方太多, 并不是說政策網(wǎng)絡(luò)就一定能解決政府的治理痛處。
其次, 由于政策網(wǎng)絡(luò)是眾多治理主體組成的一個(gè)非正式非官方的組織, 缺少必要的權(quán)威監(jiān)督, 極有可能出現(xiàn)權(quán)力濫用以及爭權(quán)或者互相推諉的情況。政策網(wǎng)絡(luò)公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會(huì)資源、共享權(quán)力、各自承擔(dān)責(zé)任, 但是具體執(zhí)行起來可能出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間權(quán)責(zé)交織難以分清的情況, 就會(huì)給政府執(zhí)政合法性帶來沖擊。
最后, 由于各個(gè)治理主體之間要共享權(quán)力, 卻不可避免的會(huì)造成權(quán)力分化, 但是又會(huì)導(dǎo)致國家空洞化, 這是不可調(diào)和的矛盾[8]。政策網(wǎng)絡(luò)治理會(huì)一定程度上削弱政府權(quán)力, 也會(huì)降低政府承擔(dān)的責(zé)任, 如何在權(quán)責(zé)之間做好平衡是一個(gè)棘手的問題。
四、提高政策網(wǎng)絡(luò)治理水平的主要策略
政策網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)治理主體在政策制定過程中互相協(xié)商, 各主體之間沒有明確的上下級(jí)關(guān)系, 缺少一個(gè)占支配地位的領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)其他主體進(jìn)行規(guī)范, 那么解決社會(huì)問題時(shí)可能會(huì)效率低下, 甚至可能出現(xiàn)治理失靈。為了最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢, 促進(jìn)有關(guān)各方的合作、消弭各方間隙, 下面將給出幾點(diǎn)意見:
(一) 加強(qiáng)治理參與的廣泛度
政策網(wǎng)絡(luò)要政府與社會(huì)組織共同參與, 要想治理日益復(fù)雜的社會(huì)情況, 就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來, 讓各方帶著各自的智慧與專業(yè)技術(shù)為問題解決提供建議。政府的角色也極為關(guān)鍵, 在制定政策應(yīng)該廣泛采納更多主體的意見, 促進(jìn)主體在網(wǎng)絡(luò)中的參與。
(二) 促進(jìn)深入交流
各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流, 通過交流來減少分歧、強(qiáng)化共識(shí), 公共政策的制定需要各個(gè)主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中非常關(guān)鍵的, 交流的方式可以會(huì)議的形式, 多方聯(lián)席會(huì)議是交流的絕佳途徑。除此之外, 在需要時(shí)也要利用各種通信技術(shù)保持主體之間信息的暢通。
(三) 強(qiáng)化政治互信
各治理主體之間能夠互相協(xié)作的前提是政治互信, 在信任的基礎(chǔ)上才能開展交流協(xié)作。政策的出臺(tái)、后續(xù)的執(zhí)行, 都需要各主體的互相信任, 如果沒有信任將使得政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行舉步維艱。各主體之間需要了解信任, 相互合作起來才更有效率。
(四) 消弭間隙加強(qiáng)共識(shí)
各治理主體代表著不同的利益群體, 在公共政策的過程中容易發(fā)生利益沖突, 因此為了避免因利益沖突而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)失效, 政府作為政策網(wǎng)絡(luò)的主要主體, 要根據(jù)具體情況盡可能的消弭沖突, 尋找各主體之間的利益共同點(diǎn), 促進(jìn)有關(guān)各方以協(xié)商對(duì)話解決問題。
(五) 優(yōu)化組織架構(gòu)
政策網(wǎng)絡(luò)中各主體都會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生影響, 如何組織這些主體不僅事關(guān)政策的制定, 也決定了政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)治理效果。在這方面, 政府要承擔(dān)起主要責(zé)任, 優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)的組織架構(gòu), 建立一個(gè)以效率為導(dǎo)向的網(wǎng)狀網(wǎng)絡(luò), 力求構(gòu)建一個(gè)最優(yōu)的網(wǎng)絡(luò), 在制定政策時(shí)既準(zhǔn)確又及時(shí)地解決問題, 提升人民群眾的滿意度。
(六) 建立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制
政策網(wǎng)絡(luò)并不是一個(gè)官方的正式組織, 對(duì)各個(gè)主體不具備法律規(guī)定的強(qiáng)制約束力, 因此為了調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的積極性, 保持網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性, 就必須要建立一個(gè)合適的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)的方式有多種, 可以對(duì)廣大公民進(jìn)行宣傳教育、對(duì)主體進(jìn)行一些獎(jiǎng)懲機(jī)制等。通過激勵(lì)來最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行效率。
五、總結(jié)
政策網(wǎng)絡(luò)理論為后現(xiàn)代的社會(huì)問題治理提供了一個(gè)全新的思路, 在社會(huì)問題越來越復(fù)雜的今天, 愈發(fā)能體現(xiàn)其優(yōu)勢。這雖然是一種新的治理模式, 在具體社會(huì)實(shí)踐上還不足夠成熟, 但是在當(dāng)前傳統(tǒng)官僚制治理難以應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的情況下, 政策網(wǎng)絡(luò)治理依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。作為一種應(yīng)對(duì)政府失效問題的治理方案, 政策網(wǎng)絡(luò)治理理論對(duì)我國政府體制機(jī)制改革具有一定的參考意義, 因此, 為了推動(dòng)公共治理水平的進(jìn)步, 應(yīng)該進(jìn)一步研究政策網(wǎng)絡(luò)的理論和實(shí)踐問題。
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關(guān)鍵詞：法治社會(huì)；軟法；治理
一、法治社會(huì)軟法治理的定義
法治社會(huì)的軟法治理就是指社會(huì)各主體在自主自治的體系內(nèi)，依照法治的原則，共同參與公共事務(wù)的管理，謀求全體社會(huì)成員利益最大化的治理模式。法治社會(huì)的軟法治理，是指一種以法治為前提的社會(huì)治理模式，其與普通軟法治理的區(qū)別就在于法治二字。軟法治理由于具有多元的治理主體，治理規(guī)則也因此參差不齊，人們往往將軟法治理等同于胡亂治理。然而法治社會(huì)的軟法治理將法治加入到這種治理模式，法律將起到至關(guān)重要的作用。不僅如此，法治還會(huì)對(duì)軟法的制定實(shí)施起規(guī)制作用，使得軟法治理按照一種有序、科學(xué)的道路發(fā)展下去。
二、法治社會(huì)軟法治理的發(fā)展歷程
“20世紀(jì)中后期以來，西方世界福利國家危機(jī)，社會(huì)主義國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，政府治理危機(jī)加劇；非政府組織崛起，社會(huì)自治力量增強(qiáng)，自發(fā)社會(huì)運(yùn)動(dòng)和志愿者活動(dòng)增多，市場主體在關(guān)注利潤的同時(shí)也越來越關(guān)注社會(huì)公共問題。”①這就使得行政管理權(quán)從完全由政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)，各種社會(huì)力量廣泛參與的模式。隨著行政國家的逐漸衰落，政府對(duì)權(quán)利的控制力逐漸減弱，一些權(quán)利被下放出來，授予一些社會(huì)團(tuán)體和組織，由其代表國家行使各項(xiàng)權(quán)利，管理公共事務(wù)。公共事物的管理不再是傳統(tǒng)的、單向的，而轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的交流，社會(huì)團(tuán)體和組織在民意的基礎(chǔ)上，制訂了大量的“制度規(guī)則”。這種不以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“軟法”的大量出現(xiàn)，人們?cè)絹碓狡谕麄€(gè)社會(huì)在硬法的保障下加以軟法的“調(diào)節(jié)”來穩(wěn)定整個(gè)社會(huì)，使整個(gè)社會(huì)都在法的支配下，井然有序的運(yùn)作。
（1）西方社會(huì)軟法治理的發(fā)展
在法律中心主義的時(shí)代，認(rèn)為國家是一切權(quán)利的所有者，社會(huì)活動(dòng)必須在法律的保障下才能有序進(jìn)行，“軟法”并沒有獲得其應(yīng)有的重視，人們普遍認(rèn)為，軟法并不是法。直到Eric Posner提出，“軟法指的是一套沒有中央的權(quán)威加以創(chuàng)設(shè)、解釋和執(zhí)行的規(guī)則”。②這種打破傳統(tǒng)法律中心主義的觀點(diǎn)才在歐洲大陸和美國開始興起。隨著歐洲及美國經(jīng)濟(jì)的迅速騰飛，引發(fā)大量的社會(huì)問題，與此同時(shí)大量的民間自治組織、社會(huì)團(tuán)體出現(xiàn)，軟法已經(jīng)能夠深入這些國家人民的內(nèi)心，依靠軟法而實(shí)施的公共治理已經(jīng)成為全球潮流。
（2）我國軟法治理的發(fā)展
軟法治理在我國的發(fā)展仍是處于初級(jí)階段，我國仍然沒有改變政府管理一切的管理模式，中國仍然堅(jiān)持一個(gè)權(quán)力中心的基本政治架構(gòu)，并遵循傳統(tǒng)的自上而下的制度變遷原則，這與公共治理所要求的治理模式不相稱。公共治理強(qiáng)調(diào)公民參與，公民以獨(dú)立的人格和民間自治組織為主體參加公共治理活動(dòng)，然而，現(xiàn)實(shí)與理論總是存在著差距，中國公民參加公共治理的程度和廣度都不能讓人滿意，究其原因首先是因?yàn)橹袊詧?jiān)持一個(gè)政治中心，缺少對(duì)社會(huì)自治組織的信任，政府沒有讓渡足夠多的權(quán)利給民間組織，政府的不信任導(dǎo)致人民群眾的不信任，人們依然認(rèn)為民間組織所謂的“自治權(quán)”不具有可信度，無法調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)與理論的脫軌。其次，中國仍有很濃厚的官僚思想，“官府衙門”在中國的地位沒有被撼動(dòng)，導(dǎo)致民間自治組織與政府地位權(quán)利的不平等，使那些期望參與到公共治理的個(gè)人進(jìn)行自治變得更加艱難。
三、法治社會(huì)軟法治理的思想基礎(chǔ)
軟法治理主要是公共治理，所謂的公共治理是以個(gè)人為本位，其本質(zhì)為“自我立法”，強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)對(duì)個(gè)人選擇的尊重，以及對(duì)社會(huì)組織自治自律的認(rèn)可；同時(shí)秉持著公共意志的光芒，以公民的廣泛參與和組織的互動(dòng)為特點(diǎn)。這種公共治理是對(duì)傳統(tǒng)“政府本位”“法律本位”的突破，是國家逐漸由“統(tǒng)治”模式向“治理模式”改變，也會(huì)引起管理者與被管理者，以及管理方式，價(jià)值取向和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的改變，但就其實(shí)質(zhì)而言，公共治理的出現(xiàn)，更意味著政府管理理念的深層次變革。無論是民間組織的建立，亦或是民間組織與政府博弈妥協(xié)的過程，自由精神和公共理性都起到至關(guān)重要的作用：自由精神與公共理性是軟法治理的兩大精神內(nèi)核。③
（1）自由精神――精神實(shí)質(zhì)
由于過分強(qiáng)調(diào)自由，國家治理曾嚴(yán)重忽視政府的作用，造就了“夜警國家”，“政府失靈”，美國就曾經(jīng)歷了“守夜人式國家”，“古典自由主義理論的守夜人式的國家，其功能僅限于保護(hù)它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強(qiáng)制實(shí)行契約等”。④這一觀點(diǎn)由美國學(xué)者羅伯特?諾齊克提出，這種意義上的國家就是“最弱意義國家”，國家除了保護(hù)性的事務(wù)就再無其他權(quán)利。然而這種理論隨著時(shí)間的推移被美國人拋棄，二十世紀(jì)三十年代，美國發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，資本主義社會(huì)無法調(diào)節(jié)其自身的矛盾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)蕭條，人們開始反思并逐步接受政府介入公共事物的管理。但這并不意味著自由精神的喪失，國家更加注重在法律允許的范圍內(nèi)保護(hù)公民的自由，并不斷取得新的進(jìn)展。由于曾出現(xiàn)的“政府失靈”現(xiàn)象，人們對(duì)政府也不再是毫無懷疑的信任了。人們開始認(rèn)為，社會(huì)治理的過程，也應(yīng)當(dāng)是公民參與的過程，由此而產(chǎn)生了公共治理。若社會(huì)成員的自由精神和獨(dú)立意識(shí)缺乏，那么公共治理的理念也很難實(shí)現(xiàn)。
（2）理性――自由的界限
思維的自由同時(shí)表征著思維的理性，思維的理性背后同樣存在著思維的自由，所謂的公共理性就是對(duì)自由和不同價(jià)值的包容。羅爾斯將公共理性作為一個(gè)民主國家的基本特征：“它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善，此乃政治正義觀念對(duì)社會(huì)之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度服務(wù)的目標(biāo)目的所在。”⑤從起源來講，公共理性源自于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展造就了開放的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及公民的參與意識(shí)。具有公共理性的公民能夠在治理國家的過程中公共協(xié)商、對(duì)話合作，使得各種社會(huì)意識(shí)和價(jià)值能夠在社會(huì)中和諧共處。公共理性作為處理政治國家和公民關(guān)系的準(zhǔn)則不僅要求公民具有關(guān)心公共事務(wù)的公民精神，同時(shí)要求公權(quán)力在適當(dāng)狀態(tài)下自我限束，逐步減少甚至放棄制度賦予的不當(dāng)權(quán)力。（作者單位：上海政法學(xué)院）
注解：
① 邢鴻飛：《中國語境下的軟法治理的內(nèi)涵解讀》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期，第3-9頁
② [美]埃里克A.波斯納著：《法律與社會(huì)規(guī)范》，沈明譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第46頁。
③ 邢鴻飛、韓軼：《中國語境下的軟法治理的內(nèi)涵解讀》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期，第3-9頁
近些年來，公共管理這個(gè)概念成為社會(huì)科學(xué)中一個(gè)使用頻率較高的概念，人們從不同的角度運(yùn)用這個(gè)概念指稱人類社會(huì)治理領(lǐng)域中的新的變動(dòng)。在行政學(xué)的領(lǐng)域中，人們把公共管理的出現(xiàn)與行政改革運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起，把它看作是20世紀(jì)80年代以來一場全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)的結(jié)果；在政治學(xué)的領(lǐng)域中，人們?cè)诿裰骱蛥⑴c等工具性的層面和政治文明等價(jià)值層面上來認(rèn)識(shí)公共管理所實(shí)現(xiàn)的政治發(fā)展；在社會(huì)學(xué)的視角中，公共管理是社會(huì)組織形式、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變革帶來的以社會(huì)自治為基本內(nèi)容的新型社會(huì)治理方式；從哲學(xué)的角度看，人類歷史從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的歷史必然性要求有一種全新的社會(huì)治理模式與之相適應(yīng)，而公共管理就是一種新型的社會(huì)治理模式。
雖然從不同的學(xué)科出發(fā)，對(duì)公共管理的認(rèn)識(shí)會(huì)有著自己的側(cè)重點(diǎn)，但是，就公共管理是人類社會(huì)治理中的一種新的現(xiàn)象而言，是共同的。其實(shí)，公共管理不僅是人類社會(huì)治理領(lǐng)域中的一場偉大變革，而且，也意味著人們之間的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)生產(chǎn)和生活等等各個(gè)領(lǐng)域中的一個(gè)全新時(shí)代的到來。因而,認(rèn)識(shí)、研究和探索公共管理及其相關(guān)問題，就成了當(dāng)代哲學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)引人注目的課題。
一、公共管理所實(shí)現(xiàn)的變革
20世紀(jì)70年代末和80年代初，西方國家興起了一場公共行政的改革運(yùn)動(dòng)，并且迅速地在全球蔓延開來，直到今天，這場改革運(yùn)動(dòng)一直在進(jìn)行中，它使政府的存在形式和政府與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變革。現(xiàn)在看來，這場行政改革運(yùn)動(dòng)所造成的變革可以概括為以下幾點(diǎn)。
第一，打破了行政管理主體的一體性。長期以來，行政主體的一體性被看作是一個(gè)默認(rèn)的不可移易的原則，正是由于行政主體的一體性，才會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給上的壟斷；也正是由于政府具有惟一性和壟斷性，才造成了這樣一種歷史現(xiàn)象：以往一切發(fā)生在政府中的改革都無非是政府的改組和重建。然而，新的全球性行政改革運(yùn)動(dòng)與以往不同，它所導(dǎo)致的是一個(gè)革命性的結(jié)果，即打破了政府的行政主體
一體性、政府存在的惟一性和公共產(chǎn)品供給的壟斷性。因?yàn)椋谏鐣?huì)之中培育出擔(dān)負(fù)公共管理職能的非政府組織，許多原先由政府承擔(dān)的行政管理職能轉(zhuǎn)由這些公共管理組織承擔(dān)，在這個(gè)過程中，政府則更多地承擔(dān)起公共政策供給的職能。從哲學(xué)的意義上講，人類社會(huì)治理領(lǐng)域中的以往歷史都屬于對(duì)象性分化的歷史，是治理對(duì)象和內(nèi)容的分化，行政主體則由于管理體制和組織的技術(shù)化程度的提高而變得一體化程度越來越強(qiáng)，這場行政改革運(yùn)動(dòng)改變了歷史的方向，把行政管理的對(duì)象性分化轉(zhuǎn)化為主體性分化，開啟了“政府公共政策化”和“公共管理社會(huì)化”的進(jìn)程。這時(shí)，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是惟一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，也有一些準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共管理的職能；政府則可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定及監(jiān)督執(zhí)行
第二，把行政管理的主體中心主義轉(zhuǎn)變成公共管理的客體中心主義。以往的行政管理都是以管理主體為中心的，管理客體處于邊緣性的和受支配的地位，因?yàn)椋姓芾頍o非是一個(gè)權(quán)力支配過程，權(quán)力的運(yùn)行體制和運(yùn)行機(jī)制決定了它必須有一個(gè)權(quán)力中心，而相對(duì)于受權(quán)力支配的人來說，掌握權(quán)力的人則屬于權(quán)力支配體系的中心。所以說，這是一個(gè)主體中心主義的模式。在這種主體中心主義的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制中，擁有權(quán)力和掌握權(quán)力的人以自我為中心，被管理者和被統(tǒng)治者作為“我”的對(duì)象是從屬于“我”和為了“我”而存在的，“我”從事管理或統(tǒng)治的活動(dòng)，無非是為了自我的存在和發(fā)展。在行政改革過程中出現(xiàn)的公共管理則不同，它關(guān)注政府實(shí)施的各種計(jì)劃、項(xiàng)目的有效性，表現(xiàn)出了一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢，目標(biāo)是中心，行政權(quán)力和行政行為是從屬于這一中心的，是服務(wù)于目標(biāo)的。而這個(gè)目標(biāo)的具體表現(xiàn)就是“顧客”的滿意。公共管理成長的跡象表明，它把需要服務(wù)的公眾視為公共機(jī)構(gòu)的顧客，通過調(diào)查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。這樣一來,就必然會(huì)把“顧客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客體為中心而不是以其主體為中心。
第三，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義。無論是農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政還是工業(yè)社會(huì)的管理行政，都是以集權(quán)形式出現(xiàn)的權(quán)力中心主義。在統(tǒng)治行政中，集權(quán)是不言而喻的，無論是在統(tǒng)治還是在管理的意義上，都必須仰賴集權(quán)。在管理行政賴以產(chǎn)生的社會(huì)中，集權(quán)往往受到批評(píng)，但管理行政體系依然是一個(gè)集權(quán)體系，屬于權(quán)力中心主義的范疇二以往的行政管理都是建立在集權(quán)的主線上的，盡管近代以來行政權(quán)在整個(gè)政治制度中就其所受制約而言有著民主和參與的內(nèi)涵，但就行政權(quán)自身而言，一直表現(xiàn)為一種集權(quán)，權(quán)力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行。管理行政體系的運(yùn)作，也就是公共權(quán)力的運(yùn)行，權(quán)力是中心，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小。公共管理使人們把視線從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力的運(yùn)行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的效果上來。因?yàn)椋辉偈俏┮坏墓补芾斫M織和部門，政府也不再是惟一執(zhí)掌公共權(quán)力的組織和部門，它對(duì)公共權(quán)力的壟斷將隨之而成為歷史，公共權(quán)力隨著公共管理的社會(huì)化而社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者。公共權(quán)力的社會(huì)化，或者說公共權(quán)力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)際上也就是管理的服務(wù)化，即把公共管理變成一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。所以，服務(wù)是公共管理的主題，公共管理的體系不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。
第四，把效率中心主義轉(zhuǎn)化為成本中心主義。在工業(yè)化的過程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率為中心。特別是在20世紀(jì)中，效率的問題成了衡量行政體系是否健全的尺度，在我們對(duì)機(jī)構(gòu)臃腫、冗員充斥、慵懶閑散、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題作出批評(píng)時(shí)，實(shí)際上是出于效率意識(shí)的要求。正是對(duì)效率的追求，促使管理行政不斷地探索行政管理科學(xué)化的路徑。所以，行政效率是管理行政追求的基本目標(biāo)。然而，在管理行政對(duì)效率的追求中，卻忽視了成本的問題，效率意識(shí)排斥了成本意識(shí)。以至于經(jīng)常性地出現(xiàn)不自覺地加大行政成本的投人而使整個(gè)社會(huì)蒙受超額負(fù)擔(dān)的情況，即政府在社會(huì)的發(fā)展中不僅不能起到促進(jìn)作用，反而成了一個(gè)沉重的累贅。公共管理所實(shí)現(xiàn)的變革在于，它不是單向度地考慮政府行為的效率.而是把這種效率的提升放在行政成本的降低的雙向思考之中，諸如實(shí)行預(yù)算開支總量控制、公共部門與私營部門公開競標(biāo)、績效合同制和效率評(píng)審制等等，都反映了行政成本意識(shí)先行的思路。
第五，把個(gè)體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義，從而有可能有效地杜絕行政權(quán)力的腐敗。腐敗的問題之所以永遠(yuǎn)無法根治，是因?yàn)楦瘮膩矶际莻€(gè)體利益中心主義在公共行政過程中所導(dǎo)致的必然結(jié)果。因?yàn)椋總€(gè)人都以個(gè)體利益為中心，在公共行政的領(lǐng)域中就必然會(huì)存在著個(gè)體利益對(duì)公共利益的侵蝕=人類迄今為止的行政管理歷史一直受到腐敗問題的糾纏。近代社會(huì)為了抑制腐敗，發(fā)明了權(quán)力制約體制，用權(quán)力制約權(quán)力，但是，在行政管理的過程中，個(gè)體利益中心化是一個(gè)必然過程，而權(quán)力制約是一種人為的設(shè)計(jì)，在人為設(shè)計(jì)出來的權(quán)力制約與個(gè)體利益中心化的客觀進(jìn)程之間，要建立起一個(gè)永久性的平衡機(jī)制是不可能的，所以必須不斷地進(jìn)行調(diào)整。而且，對(duì)于行政權(quán)力的運(yùn)行來說，權(quán)力制約本來就是處于邊緣態(tài)的，是因?yàn)橛辛诵姓?quán)力運(yùn)行的客觀性和必要性，才有了權(quán)力的制約，權(quán)力制約任何時(shí)候都是依附于權(quán)力的運(yùn)行的，它不能進(jìn)入權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心，所以，行政管理中的權(quán)力與權(quán)力制約機(jī)制由于永遠(yuǎn)解決不了中心與邊緣的問題，因而，也就永遠(yuǎn)為腐畋的滋生留下空間。公共管理由于服務(wù)定位而導(dǎo)致了特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化，使行政行為更加貼近其公共性和使運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利喪失制度化的基礎(chǔ)；由于稟承頤客至上的理念而改變了原先行政體系的主體中心主義，公共管理活動(dòng)必須把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以公眾的意志為中心，以公共利益為中心；由于實(shí)行公共服務(wù)的公開競標(biāo)，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化。這些革命性的變化，都會(huì)使腐敗得到有效的抑制：
二、公共管理的治理模式是德治
經(jīng)過幾年的探索和討論，我們現(xiàn)在已經(jīng)傾向于把公共管理看作為一種新型的社會(huì)治理模式，是建立在服務(wù)精神和服務(wù)原則基礎(chǔ)上的服務(wù)型社會(huì)治理模式，它的治理體系具有明顯的“德治”特征。就人類的社會(huì)治理而言，是一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程，“權(quán)治”是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，從屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理；"法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，從屬于管理型的社會(huì)治理；到了后工業(yè)社會(huì)，以公共管理為形式的服務(wù)型社會(huì)治理屬于“德治”的社會(huì)治理=也就是說,權(quán)治、法治和德治代表了三種不同的社會(huì)治理行為模式：在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，以權(quán)治為主，法治和德治只是輔助手段；在管理型社會(huì)治理模式中，是以法治為主，在法制的規(guī)范下，也有著權(quán)治的內(nèi)容，而德治是受到排斥的；服務(wù)型社會(huì)治理是德治的治理體系，它把法治與德治統(tǒng)一起來。當(dāng)然，在公共管理之中,也會(huì)包含權(quán)治的內(nèi)容，但權(quán)治是受到嚴(yán)格限制的，僅僅存在于一些特定的領(lǐng)域，是作為一種極其邊緣化的治理手段而存在的。
現(xiàn)代社會(huì)是法治的社會(huì)，幾乎社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，都是根據(jù)法治的精神來進(jìn)行建構(gòu)的。社會(huì)秩序的獲得、生產(chǎn)與生活的正常化、交換與交往的可持續(xù)性等等，都來源于法治，法治就是我們生活于其中的這個(gè)社會(huì)的基本特征。從人類社會(huì)治理模式的發(fā)展來看，法治是一種較高形態(tài)的社會(huì)治理模式，與那種以權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)治相比，法治在社會(huì)秩序的獲得方面更為有效。因?yàn)椋ㄖ蔚纳鐣?huì)秩序是一種較為穩(wěn)定的秩序，它不是把社會(huì)矛盾積累起來，而是把各種各樣的社會(huì)矛盾和沖突化解為具體的和日常的矛盾和沖突，法治甚至基于人類社會(huì)矛盾的客觀必然性而把矛盾沖突法制化，設(shè)定了許許多多法律允許的矛盾沖突途徑，通過合法化的矛盾沖突途徑來暴露社會(huì)矛盾和化解社會(huì)矛盾，以避免任何社會(huì)矛盾被積聚而成為導(dǎo)致大規(guī)模沖突的因素。
但是，法律是由人制定的，人創(chuàng)造的任何事物都不具有自然的完滿性，雖然人可以在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中不斷地修訂法律和完善法制，但它永遠(yuǎn)都不可能達(dá)到完全周延的地步，法律及其制度總會(huì)留下控制和規(guī)范能力不及的“死角'再則，法治的普遍性與個(gè)人的具體性之間并不必然是統(tǒng)一和重合的，在很大程度上，法治僅僅規(guī)定了個(gè)人行為的起點(diǎn)，作為個(gè)人的行為規(guī)范的法律規(guī)定只是一個(gè)社會(huì)一般的水平線，個(gè)人行為在這個(gè)水平線的上下，有著上下波動(dòng)的巨大空間2就個(gè)人而言，他的行為必須接受法律的規(guī)范，而事實(shí)上接受法律規(guī)范的僅僅是他全部行為中的一個(gè)極小的部分。因此，在治理的意義上法治具有不充分性，那些低于法律規(guī)范水平線的行為，總會(huì)表現(xiàn)出極大的腐濁作用，破壞著法治的有效性。進(jìn)一步說，法治的普遍性和法律的不周延性決定了法律表述上的不明確性，在許多情況下，法律的適用問題總是建立在二次解釋和多次解釋的前提下的。經(jīng)過解釋的法律，盡管是根據(jù)法的精神作出的，也必然會(huì)反映解釋者的認(rèn)識(shí)能力、理解能力和道德素養(yǎng)r法律解釋本身就是違背法的精神的行為，是對(duì)法的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和神圣性的否定。由此看來，法律及其制度是存在著局限性的，這種局限性決定了它在社會(huì)治理活動(dòng)中并不是充分的手段：也就是說,法治并不屬于充分的、萬能的社會(huì)治理：
法治可以被理解成社會(huì)治理的一種特定秩序，而且，這種秩序并不是一種僵化了的秩序。法治決不是要把一切被納人治理體系中的人變成純粹的守法機(jī)器，它在要求人們遵守法律的同時(shí)理性地對(duì)待法律，而不是把他們訓(xùn)練成惟法是從的奴隸。法律在對(duì)權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定中所包含的更深層的意蘊(yùn)是:鼓勵(lì)人們對(duì)權(quán)利的尊重，對(duì)責(zé)任的承當(dāng)。這也就是人作為人的良知和正義感，因而，是對(duì)道德生活的追求。這樣一來，法治的目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)是德治了，法治是通向德治的橋梁，在人類社會(huì)較為高級(jí)的治理方式中，它們之間是有機(jī)統(tǒng)一的，任何試圖把法治與德治區(qū)分開來的做法，都是錯(cuò)誤的。公共管理在社會(huì)治理的意義上，就是法治與德治的統(tǒng)一。
人類社會(huì)治理方式的演進(jìn)是社會(huì)治理活動(dòng)的目標(biāo)定位實(shí)現(xiàn)根本性變遷的歷史過程。統(tǒng)治型社會(huì)治理在秩序的追求上是統(tǒng)治定位，統(tǒng)治是最根本、最實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)。由于統(tǒng)治具有壓迫的性質(zhì)，所以時(shí)時(shí)處處都需要以強(qiáng)化權(quán)力的強(qiáng)制性來為統(tǒng)治提供保障。管理型社會(huì)治理方式在追求秩序的同時(shí)也表現(xiàn)出對(duì)效率的推崇，而且是寄希望于效率能夠?yàn)橹刃蛱峁┲С帧Ｋ裕谒墓芾矶ㄎ恢邪岩磺锌茖W(xué)化、技術(shù)化手段納人到社會(huì)治理活動(dòng)中來的要求和動(dòng)力。公共管理是一種服務(wù)定位的社會(huì)治理方式，它把統(tǒng)治型和管理型社會(huì)治理活動(dòng)中的對(duì)象性限制轉(zhuǎn)化成社會(huì)治理主體的自我限制。也就是說，公共管理這種社會(huì)治理活動(dòng)在根本性質(zhì)上不同于以往的社會(huì)治理活動(dòng)，它不是殫精竭慮地控制治理對(duì)象，而是通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。所以，公共管理必然會(huì)選擇德治作為自己的社會(huì)治理標(biāo)記。
人類的社會(huì)治理模式發(fā)展到公共管理的階段，將是一個(gè)多元混合模式，在公共管理中，以往的德治與法治的不相容性將會(huì)得到徹底解決，公共管理應(yīng)當(dāng)是德治與法治相統(tǒng)一的社會(huì)治理模式。因?yàn)椋?dāng)公共管理這種新型社會(huì)治理模式超越了管理型社會(huì)治理模式的時(shí)候，實(shí)質(zhì)上是超越了管理型社會(huì)治理模式中的社會(huì)關(guān)系格局，它的客觀結(jié)構(gòu)不是以權(quán)力關(guān)系為中心，它的行為體系也不是以權(quán)力為中心來展開，它是一個(gè)權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系同構(gòu)的體系，公共管理的行為體系也同時(shí)具有權(quán)治、法治和德治三重屬性，不再需要制造對(duì)權(quán)力或法律之間的某一個(gè)方面的神話來保證社會(huì)治理活動(dòng)的順利開展。
人們往往試圖發(fā)現(xiàn)德治與法治的人文基礎(chǔ)，從人性善惡的哲學(xué)假設(shè)出發(fā)來理解德治與法治，認(rèn)為，人性善的思想文化導(dǎo)致德治實(shí)踐，而人性惡的思想文化導(dǎo)致法治實(shí)踐。其實(shí)，問題并不是這么簡單，關(guān)于這個(gè)問題，需要從不同的社會(huì)治理模式中來加以理解。對(duì)于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統(tǒng)治的工具。因?yàn)閷?duì)于統(tǒng)治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，這個(gè)工具就是好的。所以，統(tǒng)治者們?cè)诒疽馍喜]有追求法治還是德治的動(dòng)機(jī)。
在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，對(duì)于被統(tǒng)治者來說，德治無疑是好于法治的，因?yàn)榈轮卧谟谥沃握撸瑢?duì)治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對(duì)被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中的統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據(jù)來自于被統(tǒng)治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統(tǒng)治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對(duì)于被治者的法治就必然會(huì)經(jīng)常性地激化統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的矛盾，使統(tǒng)治顯得缺乏穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。在這種情況下，如果統(tǒng)治者愿意在統(tǒng)治的過程中向被統(tǒng)治者作出妥協(xié)的話，也會(huì)走向德治的道路。所以說，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會(huì)治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的個(gè)人性之間的矛盾。
當(dāng)然，社會(huì)治理需要建立在人性分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代哲學(xué)對(duì)人性的分析已經(jīng)基本取得了這樣的共同認(rèn)識(shí)：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現(xiàn)實(shí)中，純粹的“經(jīng)濟(jì)人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會(huì)中的人，既不是絕對(duì)利己的人，也不是絕對(duì)大公無私的人。因?yàn)椋鐣?huì)不允許絕對(duì)利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對(duì)利他而從不利己的人提供生存的空間。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，人總是表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統(tǒng)一體。至于哪一種因素在人身上成為主導(dǎo)性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域中，人的“經(jīng)濟(jì)人”因素和“道德人”因素也有著主次的區(qū)別。比如，在市場經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域中，人的利己特性會(huì)占主導(dǎo)地位，只是由于市場機(jī)制的作用才會(huì)把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領(lǐng)域中，則要求人突出其利他的特性。社會(huì)治理的模式選擇，正是根據(jù)這種對(duì)人的人性的認(rèn)識(shí)而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚(yáng)善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規(guī)范激勵(lì)人的利他行為和激揚(yáng)人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據(jù)。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會(huì)治理方式，法治與德治作為社會(huì)治理方式是與特定的社會(huì)歷史階段聯(lián)系在一起的。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式一般選擇了德治的社會(huì)治理方式，但只是表面上的德治，實(shí)質(zhì)上則是“權(quán)治”。而管理型的社會(huì)治理則必然選擇法治的社會(huì)治理方式。
根據(jù)把法治與德治與兩種文化傳統(tǒng)或兩種不同文明聯(lián)系在一起的做法，就會(huì)把法治看作為西方文明的結(jié)果，認(rèn)為中國的文化傳統(tǒng)決定了中國并不適宜于實(shí)行法治。實(shí)際上并不是這樣。因?yàn)椋鶕?jù)一些理論分析，可以發(fā)現(xiàn)，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對(duì)人的價(jià)值、人的生存意義的關(guān)注和對(duì)人類命運(yùn)的關(guān)懷而作出的制度選擇。法治是對(duì)人的存在、價(jià)值、命運(yùn)的思考、關(guān)注和把握過程中的產(chǎn)物，德治也是出于為人提供揚(yáng)善抑惡、和諧共存之生活環(huán)境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即把法律精神與倫理精神對(duì)立起來。其實(shí)，人類的倫理精神并不必然與法律意識(shí)形成對(duì)抗，相反，恰恰是倫理精神能夠?qū)Ψ蓸?gòu)成有力的支持。特別是當(dāng)法在維護(hù)社會(huì)公平、正義等方面表現(xiàn)出了積極作用之后，人們就會(huì)根據(jù)倫理精神來理解法，并形成關(guān)于法的信念。
必須指出，對(duì)于法治的或德治的社會(huì)治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個(gè)社會(huì)選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會(huì)治理模式所屬類型的性質(zhì)決定的。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式都無法實(shí)現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)合，所以，在服務(wù)型的社會(huì)治理模式中，把法治與德治結(jié)合起來，就是一項(xiàng)合乎歷史進(jìn)步潮流的事業(yè)。
二、德治與法治的歷史類型
在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經(jīng)常引起爭論的問題。而實(shí)際上，這種爭論往往又是沒有結(jié)果的。因?yàn)椋@個(gè)問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會(huì)治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式屬于德治的，管理型的社會(huì)治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內(nèi)奢的服務(wù)型社會(huì)治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因?yàn)椋补芾碇械牡赖屡c法律之間并不存在著主輔的關(guān)系，或者說在公共管理活動(dòng)的具體行為中，它們是互為主輔的關(guān)系。在公共管理所致力于的公共服務(wù)中，法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一性并不完全需要通過文字的形式來表達(dá)，而是貫穿在全部公共管理活動(dòng)中的服務(wù)精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個(gè)一般性的理論問題，在社會(huì)治理實(shí)踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現(xiàn)的。在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會(huì)存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強(qiáng)制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式的典型形態(tài)必然是以德治的形式出現(xiàn)的。同樣，管理型的社會(huì)治理模式也只能實(shí)行法治，如果無法建立起完善的法制并實(shí)施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會(huì)治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會(huì)治理模式的國家中，都存在著關(guān)于所謂道德水平下降、價(jià)值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的路徑。所以說，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會(huì)治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內(nèi)容的服務(wù)型社會(huì)治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務(wù)型的社會(huì)治理模式屬于德治與法治相統(tǒng)一的模式。也就是說，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統(tǒng)治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時(shí)期內(nèi)也發(fā)展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務(wù)于法治的，而是服務(wù)于德治的。同樣，在管理型的社會(huì)治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補(bǔ)充，但道德對(duì)于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現(xiàn)出對(duì)道德的排斥。只有在服務(wù)型的社會(huì)治理模式中，德治與法治才獲得了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。
就社會(huì)治理模式的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)而言，在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方提倡道德，也會(huì)在行為上表現(xiàn)出道德的特征。但是，在權(quán)力關(guān)系作用的過程中，道德是服從于權(quán)威的，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突的時(shí)候，人們往往選擇了對(duì)權(quán)威的服從，而不是堅(jiān)守道德和拒絕權(quán)威。所以說，在主要是由權(quán)力關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，道德或者是權(quán)力執(zhí)掌者自上而下的倡導(dǎo)，或者是權(quán)力權(quán)威的補(bǔ)充，在本質(zhì)上，這種治理方式突出的是權(quán)威的不可移易。在管理型社會(huì)治理方式中，由于權(quán)力關(guān)系與法律關(guān)系的并存，權(quán)力的權(quán)威有時(shí)會(huì)受到法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和遏制，因而在人們的行為中會(huì)出現(xiàn)拒絕權(quán)力權(quán)威的情況。實(shí)際上，這種對(duì)權(quán)力權(quán)威的拒絕或冷漠，只不過是在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會(huì)遇到權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時(shí)候，不是簡單地選擇某一方，它需要對(duì)這種沖突加以道德反思，根據(jù)道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權(quán)力的權(quán)威、法律的權(quán)威之上，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)道德權(quán)威。道德權(quán)威是判斷權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威社會(huì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，也是權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威總體化的整合力量。道德權(quán)威在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間作出協(xié)調(diào)，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會(huì)德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務(wù)型社會(huì)治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機(jī)制的性質(zhì)。我們說統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式是德治的，是指這種社會(huì)治理模式是建立在倫理關(guān)系之上的。當(dāng)然，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，治理也就是統(tǒng)治，是通過對(duì)倫理關(guān)系進(jìn)行改造而確立起來的統(tǒng)治。在這里，倫理關(guān)系是以權(quán)力關(guān)系的形式出現(xiàn)的，或者說，倫理關(guān)系已經(jīng)演化成了權(quán)力關(guān)系。對(duì)這種統(tǒng)治的初步觀察，所看到的是，它建立在權(quán)力關(guān)系與倫理關(guān)系交織而成的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)之上。但是，如果進(jìn)行還原式的思考，我們說倫理關(guān)系是有著終極意義的統(tǒng)治基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)于這種社會(huì)治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時(shí)期，不僅會(huì)有法律，而且可能會(huì)有著相當(dāng)發(fā)達(dá)的法律。然而，無論法律達(dá)到了多么發(fā)達(dá)的程度，對(duì)于社會(huì)治理機(jī)制來說，并不具有實(shí)質(zhì)性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會(huì)治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會(huì)治理機(jī)制的根本特性是屬于法制的。與倫理關(guān)系的邊緣性地位相對(duì)應(yīng)，道德在這里所發(fā)揮的作用也是邊緣性的。
三、權(quán)治、法治與德治
盡管服務(wù)于統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式以來，在長達(dá)兩千多年的時(shí)間里，社會(huì)治理還主要是依靠權(quán)力的力量來實(shí)施統(tǒng)治，真正像孔子所倡導(dǎo)的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權(quán)威得到充分的承認(rèn)，在這同時(shí)，道德卻遭到了相應(yīng)的排斥，道德的作用日漸淡化。
權(quán)力是強(qiáng)制力的強(qiáng)制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規(guī)范，是明確宣示的具有公約力的行為準(zhǔn)則。針對(duì)于個(gè)人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個(gè)比方，權(quán)力之于社會(huì)整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個(gè)整體；而法律是用一個(gè)袋子把珠子裝起來，也組成一個(gè)整體。實(shí)際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對(duì)于整體來說，每一個(gè)人都還是單獨(dú)的個(gè)人，在權(quán)力和法律的外在力量的制約之下，每個(gè)人既作為個(gè)體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個(gè)他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權(quán)力來治理社會(huì)和以法津來治理社會(huì)都不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的充分整合的原因所在。
在權(quán)力和法律相比，道德的優(yōu)越性在于，能夠催化出人的內(nèi)心的道德意識(shí)，使人在外在的道德規(guī)范和社會(huì)倫理機(jī)制的作用下，形成內(nèi)在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動(dòng)之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看作為促使他行動(dòng)的命令，同時(shí)又把自我生存的意義放置在為他人的服務(wù)之中。公共管理在把法治與德治統(tǒng)一起來的時(shí)候，正是一種可以在全社會(huì)生成道德規(guī)范體系和倫理機(jī)制的社會(huì)治理模式，它通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實(shí)的服務(wù)行為引導(dǎo)社會(huì)，從而在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)張揚(yáng)起倫理精神，使整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)充分的道德化。
基于權(quán)力關(guān)系的社會(huì)治理和基于法律關(guān)系的社會(huì)治理都無法把德治與法治結(jié)合起來，只有當(dāng)一種社會(huì)治理模式能夠平行地包容著權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)了這三重關(guān)系互動(dòng)整合，才能夠把法治與德治結(jié)合起來。這種社會(huì)治理模式就是服務(wù)型的，在現(xiàn)階段是以公共管理的形式出現(xiàn)的。公共管理無疑也是直接服務(wù)于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務(wù)為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)的活動(dòng)。這所依靠的不僅僅是權(quán)力或者法律，它的動(dòng)力直接根源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權(quán)力、法律和道德規(guī)范整合到一起，形成一個(gè)在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和道德規(guī)范相統(tǒng)一的管理體系，也就是一個(gè)法治與德治相統(tǒng)一的管理類型。
法治與德治有著目標(biāo)的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標(biāo)。但是，在終極目標(biāo)上則是一致的，都是為了要營造一個(gè)協(xié)調(diào)和諧、健康有序、持續(xù)發(fā)展的氛圍。從權(quán)治到法治再到德治是一個(gè)邏輯序列和歷史進(jìn)程。法治是高于權(quán)治的，因?yàn)椋ㄖ未蚱屏藱?quán)治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因?yàn)椋轮尾粌H包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對(duì)確定性，使整個(gè)社會(huì)治理處于一種治者與被治者的互動(dòng)之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時(shí)刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強(qiáng)化自己道德意義，提高道德素質(zhì)，給自己造就自覺遵守法律和道德規(guī)范的強(qiáng)大動(dòng)力。被治者在認(rèn)同和接受社會(huì)治理的同時(shí)，也會(huì)加強(qiáng)自我道德心性修養(yǎng)，以強(qiáng)烈的社會(huì)道德責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，監(jiān)督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會(huì)，法治與德治都得到了片面發(fā)展，而不是被有機(jī)地結(jié)合在一起。也就是說，西方社會(huì)片面發(fā)展了法治，而中國古代社會(huì)則片面地強(qiáng)調(diào)德治。結(jié)果是西方社會(huì)由于片面強(qiáng)調(diào)法治陷入了法蘭克福學(xué)派所批判的“單向度的社會(huì)”；而中國古代社會(huì)片面強(qiáng)調(diào)了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統(tǒng)社會(huì)的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統(tǒng)文化中包含著一個(gè)值得注意的倫理設(shè)定，那就是認(rèn)為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質(zhì)稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設(shè)定，才為“德治”提供了理論根據(jù)，才能夠設(shè)計(jì)出“內(nèi)圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個(gè)條目都是講自身道德的完善，屬于內(nèi)圣的范疇；后三個(gè)條目講的是外在事業(yè)的建立，屬于外王的范疇。認(rèn)為，內(nèi)圣外王是統(tǒng)一的，內(nèi)圣是外王的基礎(chǔ)，是出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)和本質(zhì)所在。為了實(shí)現(xiàn)德治的目標(biāo)，儒家要求治理國家的人應(yīng)當(dāng)成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內(nèi)而外，由己而人”，“為仁由己”的修養(yǎng)原則就可以達(dá)到目標(biāo)。早期儒家代表孔子認(rèn)為，“仁人”要修己、克己，不可強(qiáng)調(diào)外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養(yǎng)自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動(dòng)的道德行為。他還說：“克己復(fù)禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達(dá)到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個(gè)由內(nèi)至外的過程，所以要修己以求仁。當(dāng)然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規(guī)范必要性的歧路上去了，即認(rèn)為只要具有“內(nèi)圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規(guī)范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價(jià)值，而輕視法律對(duì)人的行為規(guī)范的意義。特別是認(rèn)為，對(duì)于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。
其次，在國家治理的問題上，中國傳統(tǒng)的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結(jié)果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個(gè)人的人格修養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)仁政和德治。孔子認(rèn)為治國應(yīng)該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認(rèn)為德禮高于刑政；他把政治的實(shí)施過程看作是道德感化過程，他認(rèn)為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權(quán)力制約關(guān)系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對(duì)禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會(huì)治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內(nèi)圣外王”，以及普通社會(huì)成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會(huì)的有序和運(yùn)行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對(duì)人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產(chǎn)并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會(huì)治理方式相比，公共管理有著社會(huì)自治的性質(zhì)和內(nèi)容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會(huì)自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會(huì)治理模式的那種自上而下的社會(huì)治理。這種新的特征促使公共管理在組織結(jié)構(gòu)上，在行為依據(jù)上，在治理理念上，都不同于以往的社會(huì)治理模式。所以，那些在以往的社會(huì)治理模式中無法實(shí)現(xiàn)的空想，在公共管理過程中就能夠得到實(shí)現(xiàn)。公共管理主體在國家的德治建設(shè)中可以成為一個(gè)示范群體，他們的道德行為對(duì)社會(huì)有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對(duì)社會(huì)有著價(jià)值引導(dǎo)的功能，他們?cè)诠补芾砘顒?dòng)中所遇到的問題有著對(duì)法律規(guī)范的示警意義。當(dāng)公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動(dòng)中，在治理者們的道德化行為中，全社會(huì)的道德習(xí)慣、道德行為就比較容易養(yǎng)成，就會(huì)逐步形成一個(gè)道德實(shí)踐的環(huán)境，并進(jìn)一步形成系統(tǒng)的穩(wěn)定的良好的道德觀念和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現(xiàn)在已成為人們的共識(shí)，因?yàn)椋赖轮v自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進(jìn)和相互支持的。他律可以促進(jìn)人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動(dòng)就會(huì)促進(jìn)人們自律，加強(qiáng)自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強(qiáng)自律，人們的道德水平就會(huì)提高，就會(huì)自覺地遵紀(jì)守法，使社會(huì)穩(wěn)定和諧地發(fā)展，從而促進(jìn)法律建設(shè)的完善。但是，在實(shí)際的歷史發(fā)展過程中，德治與法治從來也沒有實(shí)現(xiàn)過統(tǒng)一。所以，德治與法治的問題并不是一個(gè)理論問題而是一個(gè)實(shí)際問題，是一個(gè)需要在歷史發(fā)展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發(fā)現(xiàn)一種全新的社會(huì)治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統(tǒng)一的問題。而公共管理所代表的服務(wù)型社會(huì)治理模式，就是能夠使法治與德治統(tǒng)一起來的社會(huì)治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對(duì)德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的道德化的設(shè)想。雖然實(shí)行德治需要社會(huì)治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識(shí)，但是，這種道德意識(shí)并不只是教育的產(chǎn)物，毋寧說它在根本上并不是教育的結(jié)果，而是道德制度化的結(jié)果。因?yàn)椋?dāng)制度實(shí)現(xiàn)了道德化之后，就會(huì)不教而學(xué)，無論是擔(dān)負(fù)治理角色的還是被治理角色的人們，都會(huì)崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當(dāng)然，這一點(diǎn)只有在公共管理所代表的社會(huì)治理模式中才能實(shí)現(xiàn)。在統(tǒng)治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養(yǎng)性的基礎(chǔ)上的，是試圖通過道德教育去實(shí)現(xiàn)德治的。在《大學(xué)》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學(xué)之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實(shí)，通過道德教育并不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的德治，對(duì)于作為道德載體的個(gè)人來說，在教育中樹立起來的道德意識(shí)可能會(huì)因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個(gè)基礎(chǔ)喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩(wěn)定的德治。
如果在一個(gè)極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對(duì)治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達(dá)到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應(yīng)而存在的。也就是說，德治的直接目標(biāo)是建立起道德化了的制度。在這個(gè)制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務(wù)，都會(huì)包含著道德判斷和道德評(píng)價(jià)。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的方式。德治是一種通過認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上作出制度設(shè)計(jì)和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠?yàn)樯鐣?huì)治理的目標(biāo)、行為體系以及治理活動(dòng)中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會(huì)治理方式。在這個(gè)問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯(cuò)誤的。在制度建設(shè)方面，德治與法治是兩個(gè)維度，而且是不可分割的兩個(gè)維度，只有把法治的理念與德治的理念結(jié)合起來，同時(shí)在這兩種理念之下來社會(huì)治理制度的設(shè)計(jì)和安排，才會(huì)獲得一種理想的社會(huì)治理模式。如果說以往的社會(huì)治理模式在制度設(shè)計(jì)和安排都或者片面地強(qiáng)調(diào)了法治一維或者片面地強(qiáng)調(diào)了法治一維或者片面地強(qiáng)調(diào)了德治之維的話，那么公共管理的制度設(shè)計(jì)與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統(tǒng)一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會(huì)治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產(chǎn)生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會(huì)中流行的道德主張和規(guī)范以的形式再現(xiàn)出來。而且，一旦以宗教的形式再現(xiàn)的時(shí)候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現(xiàn)世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結(jié)果。當(dāng)世俗道德轉(zhuǎn)化為宗教教義的時(shí)候，道德信念也同時(shí)轉(zhuǎn)化為。這時(shí)，道德自身已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變，它已經(jīng)不再屬于道德的范疇，不再是倫理學(xué)研究的對(duì)象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內(nèi)容。倫理學(xué)探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學(xué)設(shè)定為道德最高境界的善與宗教所倡導(dǎo)的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會(huì)科學(xué)中受到了濫用。在整個(gè)近代社會(huì)中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有的情結(jié)，他們希望在法制社會(huì)中培養(yǎng)起對(duì)法律的信仰，并用這種信仰來彌補(bǔ)法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，對(duì)于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識(shí)形態(tài)的范疇。因?yàn)椋魏涡叛龆际墙⒃谒茉斐瞿骋唤K極信仰實(shí)體的前提下的，對(duì)法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實(shí)體的地位上。當(dāng)終極實(shí)體確立起來之后，就會(huì)沿著這一終極性實(shí)體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個(gè)基礎(chǔ)上形成一個(gè)信仰體系。這種信仰體系的結(jié)構(gòu)，是屬于等級(jí)化的結(jié)構(gòu)，而且是等級(jí)化結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級(jí)化的權(quán)力關(guān)系。反過來，信仰也是與權(quán)力關(guān)系聯(lián)系在一起的，人類社會(huì)中的信仰普遍化的時(shí)代，往往也是權(quán)力關(guān)系占支配地位的時(shí)代。
在權(quán)力關(guān)系走向衰落的地方，信仰也會(huì)趨向于衰落。權(quán)力關(guān)系與信仰是互為前提的兩個(gè)方面，一方面，任何形式信仰都必然會(huì)造成社會(huì)的等級(jí)化和權(quán)力關(guān)系化；另一方面，在等級(jí)化了的和權(quán)力關(guān)系化了的社會(huì)中，必然會(huì)產(chǎn)生出某種信仰。在這個(gè)意義上，我們說，信仰決不是一個(gè)社會(huì)中的少數(shù)人通過努力可以建立起來的，也不是少數(shù)人通過努力可以消除的，更不是某些知識(shí)體系的發(fā)展可以取代的。甚至，一個(gè)社會(huì)在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會(huì)的等級(jí)化的狀況和權(quán)力關(guān)系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現(xiàn)是有著客觀基礎(chǔ)的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎(chǔ)，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產(chǎn)生信仰的等級(jí)化社會(huì)是與統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式聯(lián)系在一起的。嚴(yán)格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應(yīng)當(dāng)是這一社會(huì)中的事情。當(dāng)這類社會(huì)開始走向解體的時(shí)候，實(shí)際上信仰的基礎(chǔ)已經(jīng)開始有了根本性的動(dòng)搖。代之而起的管理型社會(huì)治理方式還是一個(gè)權(quán)力關(guān)系中心的體系，它所賴以產(chǎn)生的社會(huì)中還沒有實(shí)現(xiàn)充分的實(shí)質(zhì)性平等。在這種社會(huì)條件下，信仰還會(huì)存在。但已經(jīng)遠(yuǎn)不象在等級(jí)化的和統(tǒng)治型社會(huì)治理模式發(fā)揮作用的社會(huì)中那樣重要了。即使信仰對(duì)于一些特殊的人群還是生命的依托，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展，已經(jīng)不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式總是與信仰聯(lián)系在一起的，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式發(fā)揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的特征或者基礎(chǔ)。如果一個(gè)社會(huì)中存在著普遍的信仰危機(jī)的話，實(shí)際上是統(tǒng)治型的社會(huì)治理體系的危機(jī)。如果經(jīng)過若干時(shí)日，信仰危機(jī)的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個(gè)社會(huì)實(shí)際上又恢復(fù)了它的統(tǒng)治型的社會(huì)治理。如果這個(gè)社會(huì)進(jìn)入一個(gè)不再確立任何形式的信仰的時(shí)期，那么，它實(shí)際上是已經(jīng)找到了統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的替代形式。當(dāng)我們說統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式是與信仰的存在聯(lián)系在一起的，同時(shí)我們又認(rèn)為統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式屬于德治。這樣一來，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題，信仰與德治是一種什么樣的關(guān)系呢?
在對(duì)人類已有的信仰普遍發(fā)揮作用的社會(huì)進(jìn)行考察時(shí)，人們不難發(fā)現(xiàn)，凡是存在著信仰的社會(huì)，都會(huì)以德治的形式出現(xiàn)。即使在現(xiàn)代社會(huì)，凡是具有信仰特性的人群，也會(huì)在其中表現(xiàn)出權(quán)力關(guān)系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現(xiàn)象，有時(shí)可能是一種假象，信仰并不必然產(chǎn)生德治化了的社會(huì)治理。因?yàn)椋m然信仰對(duì)道德意識(shí)的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯(lián)系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創(chuàng)造實(shí)體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規(guī)范的行為的話，那并不是道德規(guī)范的作用結(jié)果，而是信仰的結(jié)果。在本質(zhì)上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內(nèi)在的主觀力量。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理創(chuàng)新；公民素質(zhì)；路徑
[中圖分類號(hào)]G41 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社會(huì)治理創(chuàng)新是中國國家治理現(xiàn)代化的必然選擇，是不斷提升國家治理能力的重要舉措。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新，公民素質(zhì)顯得尤為重要。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展取得了巨大成果，最終成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，公民素質(zhì)的提升速度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和國家影響力日益增長的要求。在進(jìn)一步完善民主政治的過程中，對(duì)公民素質(zhì)提出了新的更高要求。新時(shí)期，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代要求。在社會(huì)治理創(chuàng)新視域下，探究提升公民素質(zhì)的路徑顯得尤為重要。
一、 社會(huì)治理創(chuàng)新是時(shí)展的要求
社會(huì)治理就是在共同價(jià)值原則的基礎(chǔ)上，遵循達(dá)成一定共識(shí)的規(guī)章制度下，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，政府、社會(huì)、個(gè)人規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)個(gè)基層關(guān)系，解決社會(huì)矛盾，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行為。社會(huì)治理創(chuàng)新就是“根據(jù)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理的理念、技術(shù)和方法，對(duì)傳統(tǒng)的治理模式進(jìn)行改造、變革，并建立起新的社會(huì)治理模式，以促進(jìn)社會(huì)治理新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”〔1〕。
雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著的成果，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍存在一定的差距。而且，國家內(nèi)部也出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，導(dǎo)致大量新的社會(huì)階層的出現(xiàn)。公民個(gè)體之間差距逐步明顯，弱勢群體和高危人群在社會(huì)中逐漸顯露出來，表達(dá)自身利益要求的呼聲越來越高。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在人們的生活中普及開來，多元化的思想也逐漸得到公民的認(rèn)可，使得公民更加關(guān)注自身和社會(huì)的發(fā)展，也更加注重自身利益的維護(hù)。而且，媒體傳播的多渠道、互聯(lián)網(wǎng)在人們生活中的普及和新聞的實(shí)效傳播，使得公民更加關(guān)注國家和社會(huì)事務(wù)的發(fā)展，而且樂于表達(dá)自己的意見并希望得到尊重，從而公民參與社會(huì)治理的要求越來越強(qiáng)烈。馬克思說過：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因?yàn)樗且磺械幕A(chǔ)”〔2〕。因此，不斷創(chuàng)新人民群眾表達(dá)意愿的渠道，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的時(shí)代要求。
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》把社會(huì)管理提升為社會(huì)治理，充分反映出黨對(duì)從思想上對(duì)社會(huì)服務(wù)理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這就意味著中國治理模式也放生重大轉(zhuǎn)變。這次全會(huì)對(duì)我國社會(huì)建設(shè)提出了新要求、設(shè)定了新目標(biāo)。把保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義作為全面社會(huì)改革的主題，要求加快推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，形成科學(xué)有序的社會(huì)治理體系，讓社會(huì)充滿活力而又安定有序的發(fā)展。同時(shí)，要求不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激活人民群眾參與社會(huì)治理的激情和活力，不斷探索預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的體制。新時(shí)期，黨和政府積極推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，是適應(yīng)時(shí)展的需要，是國家治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)。
二、 社會(huì)治理創(chuàng)新與公民素質(zhì)的關(guān)系
在社會(huì)治理創(chuàng)新視域下，要求公民具備現(xiàn)代公民意識(shí)，這是社會(huì)治理能夠順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。而且，公民是社會(huì)公共事務(wù)中最根本和最直接的踐行者，公民個(gè)人的態(tài)度和行為方式，直接影響到社會(huì)治理的成效。因此，在現(xiàn)代化國家治理體系中，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理方式、拓寬公民參與政治生活渠道的同時(shí)，也要求公民自身素質(zhì)的不斷提高。
公民是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，公民素質(zhì)的高低直接決定著社會(huì)治理水平。新時(shí)期，公民參與積極參與社會(huì)治理表明公民意識(shí)的覺醒，而且公民參與意識(shí)的覺醒主要在于公民素質(zhì)的不斷提高。如果缺乏執(zhí)行人民民主的社會(huì)環(huán)境和公民缺乏民主意識(shí)，那么再完善的國家治理體系，公民也不會(huì)把它們運(yùn)用到社會(huì)實(shí)踐當(dāng)中去。在不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式過程中，提高公民的素質(zhì)、增強(qiáng)公民意識(shí)，才能引導(dǎo)公民自覺參與到社會(huì)治理創(chuàng)新中去，實(shí)現(xiàn)國家治理體現(xiàn)現(xiàn)代化。而且，不斷提高社會(huì)治理創(chuàng)新水平，也能夠促進(jìn)公民素質(zhì)的提高。加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，就是要求政府更好的服務(wù)廣大人民群眾。然而，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)今社會(huì)治理創(chuàng)新要求“政府建立起一個(gè)能夠與公民良性互動(dòng)的社會(huì)治理模式”〔3〕，這樣就要求公民要積極參加到社會(huì)治理中來，在實(shí)踐中公民自身素質(zhì)自然就會(huì)逐步提升。
三、社會(huì)創(chuàng)新視域下公民素質(zhì)亟待提升
目前，在社會(huì)主義治理體系現(xiàn)代化的過程中，雖然我國公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在許多矛盾和問題。公民意識(shí)逐漸覺醒，但是缺乏自主性，對(duì)自己的主體地位認(rèn)識(shí)模糊，參與欲望不夠強(qiáng)烈。而且，公民受機(jī)會(huì)主義思想腐蝕嚴(yán)重，只關(guān)心與自己切身相關(guān)的眼前利益，不主動(dòng)參與公共事務(wù)的治理，參與意識(shí)十分淡薄。受傳統(tǒng)專制思想影響、社會(huì)公共領(lǐng)域缺失，一些基層公民習(xí)慣于被控制與統(tǒng)治，不善于表達(dá)自己的意見和建議，對(duì)切身利益問題缺乏批判和監(jiān)督精神。基層公民自己主導(dǎo)公民治理難度大，參與決策和治理的能力亟待提高。而且，在社會(huì)治理中，許多公民喜歡搭便車，嚴(yán)重影響了社會(huì)治理的效果。我國廣大基層地區(qū)，公民受教育水平總體較低，嚴(yán)重阻礙了公民參與社會(huì)治理能力的培育。當(dāng)前，我國的政治制度還不夠完善，不能保證公民參與社會(huì)治理渠道的暢通，而且地方政府在一定程度上壓制公民參與社會(huì)治理的空間，公民對(duì)社會(huì)治理的影響力不足。“社會(huì)組織發(fā)育是是否完善是檢驗(yàn)人民群眾的能力和社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)育是否完善的試金石”〔4〕。雖然我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作為公民參與社會(huì)治理的載體，不能承載起公民參與社會(huì)治理的重任。在社會(huì)治理視域下，無論是公民自身需要，還是現(xiàn)代政治社會(huì)發(fā)展的要求，都要求進(jìn)一步提高公民自身素質(zhì)。
四、 社會(huì)治理創(chuàng)新視域下公民素質(zhì)提升的路徑選擇
變革當(dāng)代中國政府和公民的社會(huì)關(guān)系，不斷推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，“需要眾多的行動(dòng)主體積極互相合作、共同參與到公共事務(wù)的治理中去”〔5〕。然而，公民素質(zhì)的高低，決定了社會(huì)治理創(chuàng)新的順利推進(jìn)。不但公民自己要提高自己參與政治生活的能力，而且社會(huì)也需要為公民參與社會(huì)治理提供一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，共同提升公民參與社會(huì)治理能力和素質(zhì)，從而，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。在社會(huì)治理創(chuàng)新視域下，加強(qiáng)對(duì)公民的教育、完善社會(huì)治理制度、積極引導(dǎo)公民參與社會(huì)實(shí)踐對(duì)公民參與社會(huì)治理能力的提升意義重大。
（一）社會(huì)治理創(chuàng)新視域下加強(qiáng)對(duì)公民教育，提升公民參與社會(huì)治理的意識(shí)。每個(gè)公民從一出生開始，就會(huì)接受各種各樣的教育。在不同的環(huán)境中接受的教育不同，必然影響公民做出不同的選擇。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，每個(gè)接受不同教育內(nèi)容的公民之間的差異會(huì)引起矛盾，甚至導(dǎo)致社會(huì)突發(fā)事件。特別是我國留學(xué)歸國人員容易受資本主義思想的影響。因此，要通過各種途徑加強(qiáng)對(duì)公民的教育，把公民意識(shí)始終貫徹到教育過程中，使公民認(rèn)識(shí)到權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。在社會(huì)創(chuàng)新視域下不但要求公民積極為社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策，而且還要通過正確的方式參與到社會(huì)治理當(dāng)中去，積極維護(hù)自己的權(quán)利和利益。從而，“使人民享有平等權(quán)利，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果”〔6〕。在教育過程中把權(quán)責(zé)意識(shí)結(jié)合起來，不斷提高公民參與社會(huì)治理的意識(shí)和能力。
（二）社會(huì)治理創(chuàng)新視域下完善公民參與社會(huì)治理的制度規(guī)范，提升公民參與社會(huì)治理的保障水平。“社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開社會(huì)參與，國家治理和社會(huì)治理體系的概念的提出，給公眾參與社會(huì)治理賦予了更加重要的地位和政治意義”〔7〕。目前，公民參與社會(huì)治理缺乏制度保、缺少法律支持，參與的渠道不暢通、程序也不規(guī)范，公民的意見和建議得不到尊重，這些都不利于公民參與社會(huì)治理能力的提高。社會(huì)創(chuàng)新治理視域下，加強(qiáng)對(duì)公民參與社會(huì)治理的制度建設(shè)，對(duì)于完善公民參與社會(huì)治理路徑、提高國家治理能力意義重大。而且，公民在參與社會(huì)治理的過程中，缺乏對(duì)參與治理過程中的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，不知道通過何種渠道參與治理，公民對(duì)政府信息缺失的認(rèn)識(shí)渠道不足，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件也限制了公民能力的提升。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新視域下，加強(qiáng)對(duì)公民參與社會(huì)治理制度的規(guī)范，能夠?yàn)楣駞⑴c社會(huì)治理提供保障，促進(jìn)公民政治素質(zhì)的不斷提高。
（三）社會(huì)治理創(chuàng)新視域下提升公民參與社會(huì)實(shí)踐，提升公民參與社會(huì)治理的能力和素養(yǎng)。隨著十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略提出，為公民法律素養(yǎng)的培育提供了契機(jī)。隨著市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，使每一個(gè)公民能夠參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)踐過程中，逐步培養(yǎng)自己的競爭意識(shí)、平等意識(shí)與法律意識(shí)。在社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，要求公民具有較高的法律素養(yǎng)。只有在法治實(shí)踐的過程中，才能逐步培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)。在社會(huì)主義法治建設(shè)過程中，切實(shí)保障公民有效行使選舉權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而使公民在政治實(shí)踐中自覺樹立法律至上，自覺提高自身法律素養(yǎng)。在社會(huì)治理過程中，公民只有行使自身的權(quán)利才能更好的意識(shí)到自己是國家的主人；只有在參與的過程中，才能不斷提高自身的政治能力。從而，不斷提升公民參與社會(huì)治理的能力和水平。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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1.1新的企業(yè)所有權(quán)觀
傳統(tǒng)的“股東至上”的公司治理模式認(rèn)為企業(yè)的所有權(quán)歸投資的股東,而以布萊爾為代表的學(xué)者則認(rèn)為企業(yè)所有權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的概念,“企業(yè)并非簡單的實(shí)物資產(chǎn)的集合,而是一種法律框架,其作用在于治理所有在企業(yè)的財(cái)富創(chuàng)造活動(dòng)中做出特殊投資的主體間的關(guān)系。”企業(yè)的供應(yīng)商、債權(quán)人、員工、顧客等利益相關(guān)者都對(duì)公司進(jìn)行了資本投資,這些投資在很大程度上依賴于他們與該公司的持續(xù)長久的關(guān)系。因此,新的企業(yè)所有權(quán)觀認(rèn)為,股東并不是企業(yè)唯一的所有者,公司不能忽視股東以外的利益相關(guān)者。“利益相關(guān)者”治理模式比股東至上治理模式更有利于保持公司的各要素主體的長期合作。
1.2企業(yè)的社會(huì)角色
隨著社會(huì)的進(jìn)步,人們要求企業(yè)不僅僅是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者,企業(yè)還被期望承擔(dān)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展等社會(huì)責(zé)任。換言之,企業(yè)不是一家的企業(yè),而是社會(huì)的企業(yè),企業(yè)要求符合企業(yè)倫理,并且要求關(guān)注廣泛的利益相關(guān)者的利益。依據(jù)社會(huì)契約理論,企業(yè)是參與締結(jié)社會(huì)契約的一方,企業(yè)有義務(wù)履行符合公眾期望的企業(yè)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)的社會(huì)屬性要求企業(yè)作為社會(huì)成員,更多地要考慮利益相關(guān)者的利益,利益相關(guān)者的公司治理模式適應(yīng)了企業(yè)的社會(huì)角色的要求,它是與社會(huì)本位相協(xié)調(diào)的公司治理模式。
1.3企業(yè)的資本要素構(gòu)成
企業(yè)的資本從科學(xué)意義上來說不僅僅只是股東出資的物質(zhì)資本,還有掌握企業(yè)核心經(jīng)營資源的人力資本。在公司投入中,“首要的資本已經(jīng)由物質(zhì)資本轉(zhuǎn)向人力資本。”根據(jù)稀缺資源的原理,目前企業(yè)對(duì)物質(zhì)資本的依賴性逐漸降低,而占有知識(shí)的人力資本的價(jià)值逐漸增值。若“擁有企業(yè)最有價(jià)值資源的所有者是企業(yè)真正的控制者、所有者”,則人力資本的所有者員工自然有權(quán)利參與公司的治理。換言之,利益相關(guān)者的公司治理模式發(fā)展是人力資本因素提高的結(jié)果要求之一。
1.險(xiǎn)投資收益
傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,股東向企業(yè)投入了物質(zhì)資本,承擔(dān)著企業(yè)盈虧的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),因此具有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。但是事實(shí)上,股東的風(fēng)險(xiǎn)可以通過一定的金融市場工具通過投資的多樣化進(jìn)行轉(zhuǎn)移,也就是說股東實(shí)際上承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有限。而企業(yè)的員工、客戶、債權(quán)人等利益相關(guān)者除了影響企業(yè)的生存和發(fā)展以外,他們還是企業(yè)資源的投資者,并且一旦企業(yè)經(jīng)營失敗,他們都將遭受相關(guān)的損失,即除了股東以外的利益相關(guān)者分擔(dān)了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),他們都向企業(yè)或多或少地投入了專用性資產(chǎn),是企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資者。按照風(fēng)險(xiǎn)投資要求收益的原則,企業(yè)的利益相關(guān)者也可以分享企業(yè)的剩余價(jià)值。因此提倡利益相關(guān)者的公司治理模式,有利于保障利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)投資收益。
2利益相關(guān)者的公司治理模式的特點(diǎn)
2.1利益相關(guān)者的概念界定不明確
許多的研究學(xué)者對(duì)利益相關(guān)者的概念定義不明確,目前還沒能形成公認(rèn)的較為統(tǒng)一的明確界定,由此導(dǎo)致實(shí)際操作中的可行性和有效性。如今利益相關(guān)者的定義已經(jīng)衍生出近30種,其中有代表性的是弗里曼和布萊爾給出的。從廣義上講,利益相關(guān)者泛指所有受公司經(jīng)營活動(dòng)影響或者影響公司經(jīng)營活動(dòng)的自然人或社會(huì)團(tuán)體,如弗里曼的定義:“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程影響的人”。從狹義上講,利益相關(guān)者特指與公司有直接聯(lián)系的或在公司下了“賭注”的自然人或社會(huì)團(tuán)體,如布萊爾的定義:“利益相關(guān)者是所有那些向企業(yè)貢獻(xiàn)了專用性資產(chǎn),以及作為既成結(jié)果已經(jīng)處于風(fēng)險(xiǎn)投資狀況的人或集團(tuán)”。
2.2企業(yè)目標(biāo)的多元化沖突
傳統(tǒng)的企業(yè)目標(biāo)非常明確,就是滿足股東的價(jià)值最大化的需要。而采取利益相關(guān)者的公司治理模式后,員工、股東和顧客等利益相關(guān)者都是企業(yè)的所有者和權(quán)力參與者,員工的目標(biāo)是獲取更多的勞動(dòng)報(bào)酬、股東的目標(biāo)是增加投資收益、顧客的目標(biāo)則是以最低的成本得到最大價(jià)值的產(chǎn)品,不同利益相關(guān)者的利益訴求不同,沖突矛盾在所難免,由此將引起企業(yè)目標(biāo)的多元化沖突。傳統(tǒng)的企業(yè)理論假設(shè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)是一元的,即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利潤最大化,而利益相關(guān)者公司治理模式將企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)定義為多元的,其中既有社會(huì)性的、政治性的,也有經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo),這樣多元化的目標(biāo)必然引起企業(yè)經(jīng)營效率的損失。
2.3利益相關(guān)者的公司治理實(shí)際運(yùn)作不成熟
由于理論上尚存在的意見分歧,再加上客觀的利益相關(guān)者之間存在的利害沖突,勢必影響利益相關(guān)者的公司治理模式的實(shí)際運(yùn)作,現(xiàn)在我們還沒有根據(jù)本國國情尋找到較為科學(xué)的實(shí)際操作方式,在實(shí)際操作中存在著許多困難。3利益相關(guān)者的公司治理模式的發(fā)展對(duì)策
3.1選擇核心利益相關(guān)者
如果要求企業(yè)照顧到所有的利益相關(guān)者的利益是不現(xiàn)實(shí)的,所以企業(yè)只要根據(jù)行業(yè)和企業(yè)的實(shí)際,選擇具有較高價(jià)值的雇員、管理層、股東以及主要客戶作為共同治理的參與者和決策者,即合理地選擇核心利益相關(guān)者,進(jìn)行核心利益相關(guān)者的共同治理,則可減少利益沖突的決策成本。在核心利益相關(guān)者的共同治理模式中,股東、管理者和員工是企業(yè)的物質(zhì)資本所有者和人力資本所有者,他們共同擁有企業(yè)控制權(quán)并分享企業(yè)剩余,可以有效地防止寄生關(guān)系和偏利共生關(guān)系,形成具有互惠共性性質(zhì)的利益相關(guān)關(guān)系。
3.2發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)型投資契約的功能
既然利益相關(guān)者對(duì)企業(yè)投入了專用性資產(chǎn),是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)型投資,則企業(yè)可考慮借鑒股票期權(quán)的方式采取完全合同的契約,來明確保障雇員和管理層或者股東的利益,則可一定程度上協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間的矛盾。目前,企業(yè)可嘗試股票期權(quán)、員工持股、戰(zhàn)略期權(quán)等措施,讓管理者、員工等利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)收益與企業(yè)的發(fā)展綁定,則可發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)型投資契約的功能,讓利益相關(guān)者真正成為企業(yè)的利益共同體,共同做大企業(yè)這個(gè)蛋糕獲得多贏的結(jié)果。
3.3健全外部治理機(jī)制
既然企業(yè)自身無法合理平衡利益相關(guān)者的沖突,而且依據(jù)公司治理模式所具有的路徑依賴性和漸進(jìn)性,企業(yè)自身無法突破原有制度的困境,則可嘗試政府和行業(yè)等外部主體,適當(dāng)通過法律和行規(guī)等多種方式發(fā)揮外力的作用,外力再作用于內(nèi)力的變化,最終引發(fā)企業(yè)的公司治理模式的權(quán)變改革。利益相關(guān)者的公司治理模式的發(fā)展,它需要內(nèi)部治理和外部治理共同發(fā)展。一方面,企業(yè)自身要重視對(duì)員工、管理者等內(nèi)部利益相關(guān)者的作用發(fā)揮。另一方面,企業(yè)需要健全的外部治理機(jī)制來促進(jìn)自身的發(fā)展,目前企業(yè)的外部治理機(jī)制主要包括政府機(jī)制、市場機(jī)制、信用機(jī)制,我國要大力發(fā)展金融市場、經(jīng)理人市場,從大市場角度為利益相關(guān)者的公司治理模式創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
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【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)；合作治理；德治；公民社會(huì)
中圖分類號(hào)：D64文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）10-046-01
一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)提出的挑戰(zhàn)
風(fēng)險(xiǎn)與人類同行，人類的歷史就是一部不斷面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)的歷史。就中國而言，從2008年以來，國內(nèi)相繼發(fā)生了多起重大突發(fā)事件，以5.12汶川地震和南方冰雪災(zāi)害等為代表的重大自然災(zāi)害，以及以山西尾礦庫坍塌事件為代表的一系列重大生產(chǎn)安全事故、以“三鹿奶粉事件”為代表的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，近年來也是層出不窮。所有這些，都在一遍又一遍地提醒我們，人類正生活在一個(gè)危險(xiǎn)的世界中，而把人類引領(lǐng)出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的唯一出路，就是自覺地拋棄舊的框架和結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新型治理模式，實(shí)現(xiàn)我國治理體系和治理能力的創(chuàng)新發(fā)展。
二、目前我國社會(huì)治理的困境
（一）參與治理的弊端日益顯現(xiàn)
隨著民主行政的理想向現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)方案轉(zhuǎn)化，參與治理的問題引起了人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。就參與治理的實(shí)質(zhì)而言，公眾參與在參與者這里所要強(qiáng)化的是個(gè)體性的利益意識(shí)。
從現(xiàn)實(shí)的狀況看，在公眾參與成為一種主導(dǎo)性話語的情況下，政府陷入到一個(gè)極其尷尬的境地，行政管理專業(yè)化、技術(shù)化水平越來越高，同時(shí)公眾參與的呼聲也越來越高，在公眾參與不可能的情況下，行政人員唯一能做的只能是敷衍了事。如此惡性循環(huán)，參與治理的前景顯然是不樂觀的。
（二）以法制為基礎(chǔ)的治理難以完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要
法制，即法律制度，是工業(yè)文明最基本的政治成就，人類在工業(yè)社會(huì)所取得的一切進(jìn)步都是同法制聯(lián)系在一起的。對(duì)于社會(huì)治理而言，法律制度是一個(gè)基本框架，在這個(gè)框架下開展的一切活動(dòng)都應(yīng)該表現(xiàn)為依法而行，也就是依法治理，可以簡稱為“法治”。
顯然，法制及其法治是不適合對(duì)這些新技術(shù)進(jìn)行規(guī)范的。它可能在短時(shí)期內(nèi)阻礙科技發(fā)展，但層出不窮的新科技成果將匯成不可阻遏的洪流，必將沖破法制的束縛。社會(huì)生活日新月異，其中不斷涌現(xiàn)的新因素都是工業(yè)社會(huì)的法治文明所無法容納的，是法制所無法規(guī)范的，并對(duì)法治形成了挑戰(zhàn)。
三、構(gòu)建新型治理模式的暢想
（一）從參與治理向合作治理的演變
1980年以來，由于非政府組織和各種社會(huì)治理力量的出現(xiàn)，社會(huì)治理多元化的局面逐漸凸顯，“合作治理”的模式逐漸代替了“政府治理，公眾參與”模式。
合作治理將把政府改變成一種“合作制”組織，從根本上排除了任何政府中心主義的取向，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制組織的揚(yáng)棄。它在行為模式上超越了政府過程的公眾參與，它以平等自愿主體的的自愿行為打破了公眾被動(dòng)員而激發(fā)起來的參與。合作治理與參與治理之間存在著本質(zhì)的不同，參與治理屬于民主建構(gòu)的范疇，它決定了治理過程是由某一方主導(dǎo)的，其他各方則被定為在參與其中的地位上；而合作治理則要求治理主體“基于特定的互惠性目標(biāo)”，并在自由、平等的基礎(chǔ)上開展合作，因而是一種真正的共同治理。
（二）以道德的治理來代替法律的治理
在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下，法制及其法治越來越呈現(xiàn)出阻礙社會(huì)進(jìn)步的征兆，所以我們需要去探索新的制度及其治理方式。從后工業(yè)化進(jìn)程中所展現(xiàn)出的各種各樣新跡象來看，可以代替法制的，應(yīng)當(dāng)是一種道德的制度，即“德制”，與這種道德制度相伴而生的，將是一種道德的治理，即“德治”。
德制及其德治也許在現(xiàn)在看來還不能作為主要模式與法治相競爭，但德治具有法治無法替代的重要作用，能彌補(bǔ)法治的根本缺陷――嚴(yán)法律例不能治本。法律至上但法律并不萬能，因?yàn)榉芍魂P(guān)注人們外部行為而無法深入人們內(nèi)心世界。因此德制及其德治具有廣闊的發(fā)展空間，是我們面向后工業(yè)社會(huì)變革政府及其治理的使命。
（三）以善治為基礎(chǔ)，培育現(xiàn)代化公民社會(huì)
20世紀(jì)90年代以來。善治理念異軍突起，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。善治實(shí)際上是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。
因此為培育現(xiàn)代化公民社會(huì)，政府要主動(dòng)與各種合法、健康的民間組織建立信任關(guān)系和伙伴關(guān)系；在法律上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國公民社會(huì)的實(shí)際情況，對(duì)民間組織有明確合理的定位；要完善和健全中國公民社會(huì)的制度環(huán)境，加大政府對(duì)民間組織的資助，充分發(fā)揮其在社會(huì)管理、公民參與和建設(shè)和諧社會(huì)中的作用，推動(dòng)我國公民社會(huì)的興起。
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