時間：2023-07-21 17:27:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理戰略，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、引言
公共管理學是一種綜合了政治學、經濟學以及管理學等多種學科理論是一種學科，對公共組織、政府組織等進行研究，明確各組織的學科群體系。國家近年來一直在強調完善公共服務體系的重要性，并且還在不斷的強化社會管理創新，對未來的發展提出了全新的要求，下文將對相關問題進行闡述。
二、學院公共管理學科發展戰略闡述
1.內部整合戰略的應用。充分的利用各大學院內部資源，對公共管理學科資源進行高度整合，并發揮出其應有的優勢，促進校內公共管理學科與地區之間公共管理實踐的相互結合，使二者可以深入互動，以此來提升公共管理的影響力。內部整合戰略的內容集中在打破當下校園內部不同學科專業隸屬界限，并對學科資源進行集中處理，全面實現專業整合。將公共管理一級學科當成主要的學科集群來看待，結合一些強有力的工作模式，對政策進行調整，并將公共管理學科當成當下學院學科新增長點來看待，集中院內的資源促進其發展。當下學院公共管理學科一般都是集中于多學科基礎之上的一種應用型學科，所以教師必須要對各種力量進行整合，并通過共同承擔的形式，來做好項目研究以及跨學科培養，促進不同學科交叉融合。2.外部聯合戰略的應用。學院方面不但要抓住時代所賦予的各種機會，同時還要盡量多的挖掘各種資源，全面實現外部聯合。外部聯合戰略是一種比較全面的戰略，不僅要政府和其余的部門相互聯合，同時還要構建項目實訓中心，打造實訓基地，讓所有的教師都可以真正的步入到公共服務工作前線中去，提升教師對社會問題的認知能力與解決問題的能力。構建理論化的市場服務工作體系，通過各種形式來提升教師的教學水平、學院的科研水平，促進其形成良性循環結構體系。學院方面還要和國外的一些著名院校或者是著名的科研機構相互結合，強化彼此之間的學術交流深度以及合作深度。在院校內部，選擇一些潛力比較大的學生或者是教師，將其送到國外來學習先進的經驗與學員公共管理學科的技巧。3.橫向發展戰略的應用。學院方面不僅要發揮出自身的優勢，同時也應當盡量的做到集思廣益，多吸納來自于社會的資源，促使校方可以真正的做到橫向發展，解決公共管理學科在發展過程中遇到的各種問題。學院橫向發展戰略包含了社會需求與校內實際需求這兩個方面，要積極的對學院所在地區優勢專業進行申報，并適當的拓寬公共管理學科范圍。4.縱深拓展戰略的應用。縱深拓展戰略是學院發展過程中比較關鍵的一個環節，需要全面綜合社會需求與校內的實際發展情況來開展相關工作。充分利用當下社會學術繁榮與崇尚科學技術的機遇，積極的對各種資源進行協調，并申報公共管理碩士點及MPA，實現縱向拓展，減少來自于外界的威脅。
三、公共管理學科發展戰略措施
1.提升學科隊伍綜合素質。所有的組織想要正常發展，都必須要有專業化的團隊，并不斷的提升團隊綜合素質，吸納來自于社會各界的人才，人才也是團隊組織最核心的資源之一，與組織核心競爭力相關聯。學院公共管理學科發展離不開高水平的學科隊伍，如果沒有高水平的學科帶頭人，必然會影響到公共管理學科的正常發展。相關工作人員要盡量的增加投入，利用外部引進結合自身培養的方法，在最短的時間內培養出學科帶頭人，帶領團隊走向專業化。學院與公共管理學院要積極的相應國家公共管理學科相關專家學者的號召，吸納其先進的理念與公共管理方法。盡量為這些專家學者提供優厚的工作條件與待遇，從中尋找學科帶頭人。觀察教職員工，在員工中尋找最具潛力且個人能力比較強的在職教師，將這些教師送到國內外各種公共管理學科研究比較深入，或者是發展比較快的環境中進行培養，使其在最短的時間內成為學科帶頭人。從外部引進高水平專家，可以帶動學科發展。讓學院內部的教職人員可以和領域內的專家零距離接觸，學習各種公共管理方面的知識。這種老帶新模式可以讓教師在短時間內快速成長，但是成本比較高，聘請來的專家學者對學院的忠誠度也比較低。學院內部自主培養學科帶頭人，不僅需要耗費的成本比較低，同時這樣的帶頭人自身忠誠度也比較高，便于日后工作的開展。但是自主培養成長速度相對較慢，而且只能實現個人成長，如果教師轉業或者因為其他的原因離開崗位，還會出現師資流失的問題。所以需要將引進來理念和內部培養模式融入到一起，不僅可以帶動公共管理學科高速發展，同時還可以培養一些專業化的人才，營造出更加理想的學術氛圍，全面提升學院公共管理學科吸引力，避免出現師資流失等問題。高校是智力密集型行業之一，高校及相關學科想要正常發展，離不開教師隊伍的支撐，必須要做好教師隊伍培訓工作，才能保證高校的正常發展。教師工作強度比較大，需要承受來自于社會、家長、院方以及學生等諸多方面的壓力，所以心理壓力比較大。如果繼續沿用傳統的激勵方式來對教師進行激勵，而沒有充分考慮到員工需求差別方面的問題，會導致激勵手段出現短暫性缺失。所以要綜合地區文化以及學校教師特點等，構建更加完善的激勵工作機制，言出必行，進而調動學院內教職員公日常工作積極性，帶動教師的工作激情。2.對公共管理學科下的所有專業進行全方位整合。當下許多高校的公共管理學科下屬專業都呈現出分散化的趨勢，嚴重影響了學科的正常發展，所以需要對當下現有的專業隸屬進行整合，將其規劃到公共管理學院旗下。該處理方式優點比較明顯，不僅可以幫助院方對學科進行統一化管理，同時還可以實現充籌兼顧，保證資源配置的合理性。院方可以按照當下國內的實際發展形式，結合院校的實際情況，突出日常工作的重點，并加快相關專業的發展速度，借助專業化的力量來進行全方位推進。將所有隸屬于公共管理學科的專業都整合到一處，便于后期專業資源的利用，還可以強調學科群整體發展優勢，提升發展速度。
四、結語
上文首先從縱深拓展戰略的應用、橫向發展戰略的應用、外部聯合戰略的應用、內部整合戰略的應用四個方面，對學院公共管理學科發展戰略進行了闡述。之后分別從對公共管理學科下的所有專業進行全方位整合、提升學科隊伍綜合素質兩個角度，提出公共管理學科發展戰略措施。希望可以為學院公共管理學科的發展提供參考，促進相關產業鏈條的不斷完善，提升工作質量。
參考文獻：
[1]聚合方向凸顯特色拓展國際視野——政治與公共管理學院公共管理學科發展思路[J].電子科技大學學報(社科版)，2010，04:2.
[2]林亦府.公共管理的科學化推動國家治理的現代化——《公共管理學報》創刊十周年青年學者高端研討會會議綜述[J].公共管理學報，2014，04:136-138.
[3]具有國際視野探究中國問題服務社會實踐——西安交通大學公共政策與管理學院學科建設與發展[J].西安交通大學學報(社會科學版)，2011，03:2+99.
[4]趙景華，邢華，姜玲，陳紅霞，溫鋒華，王偉.學科融合發展趨勢下的城市規劃管理學科特征[J].規劃師，2012，09:25-28.
關鍵詞：市場營銷；公共管理；應用
一、引言
目前我國在建設服務型政府的過程中，對政府職能進行不斷完善，政府的職能有所轉變，這使得公共管理的社會地位得到提高，目前市場經濟環境變幻莫測，發展速度飛快，公共管理工作的開展，需要科學合理的理論思想來進行指導，而市場營銷理論中，有許多可供公共管理借鑒的地方，一些市場營銷的理論可以指導公共管理工作的進行，這些市場營銷理論可以幫助公共管理優化服務，提高公共管理的水平以及效率。
二、在公共管理過程中，應用市場營銷理論的創新點
（一）公共管理民眾分析和消費者行為分析
消費者行為進行系統性的分析，是市場營銷理論體系中的一部分，這一部分針對消費者的購買欲望、行為特點以及消費行為等等展開分析，從而有針對性地采取科學合理的營銷策略。市場營銷對消費者進行分析的部分，對于公共管理，也有一定的幫助，在進行公共管理工作時，可以結合有關理論了解人們的心理以及行為，從而有針對性地展開公共管理工作，公共管理與服務以人為本，以公眾的利益為出發點以及落腳點，圍繞這一原則制定目標，從而開展公共管理工作。
（二）公共管理與營銷戰略的模式
市場營銷是通過了解消費者的需求，進行產品和服務的推銷，從消費者的需求出發，制定一些營銷戰略，在制定營銷戰略的過程中，必須要明確消費者的需求。公共管理工作與市場營銷類似，公共管理工作不僅要宣傳國家的政策內容，讓公眾了解政策導向，還要吸引公眾積極響應國家的有關政策，可以通過廣告宣傳等形式來完成工作。
（三）社會公共服務與產品策略
從市場營銷理論來看，消費者的消費意愿會受到產品質量、產品設計以及產品性能的影響，因此，在進行公共管理工作時，要為公眾提供合適的公共產品，提供能夠滿足公眾需求的公共產品，要想了解公共產品是否能為公眾所接受，可以借鑒市場營銷中的產品策略，來了解群眾的產品接受度。社會公共部門應該優化自身的社會形象，積極開展有關活動，并做好跟蹤與回訪工作，不斷提高公共管理服務的質量和水平，提高自身的社會地位，從而獲得公眾更多的認可，博得公眾更多的關注。
三、在公共管理中，市場營銷理論的應用情況
（一）通過運用營銷理論進行管理創新，從而緩解社會矛盾
合理借用市場營銷相關的理論，對公共的管理進行改革，促進社會創新和出現對應的改革。市場營銷的理論對于一些部門影響比較大，比如教育部門或者是其他組織部門等，其中最為突出的就是市場經濟。由于競爭機制的出現，整個市場的服務和管理都得到了更好的發展，使用營銷的理論對質量進行提升。關于市場營銷理論的使用與否，可以借鑒國外，比如說英國、美國等這些發達國家，他們對于使用市場營銷的理論使用的經驗更加豐富。觀看這些國家對于使用市場營銷后的管理效果可知，在社會的公共管理中使用市場營銷是可行的，而且效果是顯著的，可以起到緩減社會矛盾的作用。
（二）通過運用營銷戰略思想，用于提高公共管理服務意識
對社會公共管理和發展建設需要采用一種不同于以往的管理模式，讓公共管理在社會矛盾中起到緩解的作用，對社會的關系進行調節。采用市場營銷理論進行管理社會，在社會管理中公眾充當市場里面的消費者，使用相關的營銷理論化解管理的被動，這樣就可以推動社會的發展，讓社會的秩序更加穩定。除此之外，可以讓管理工作在公眾的視角開展，有利于增強公共管理關于服務的意識。我國是黨為人民服務，社會公眾需要提高主人翁意識。相關的機構也需要保持營銷理論中的顧客至上觀念，讓社會公眾的地位得到提升。服務意識的提高可促進公共管理質量的提升，公共管理更加方便，緩解社會矛盾，解決社會矛盾。
（三）通過運用營銷渠道思想，用于實現社會管理的多元化服務
市場營銷有一個很重要的組成部分，那就是渠道，沒有渠道再好的產品也無法成功銷售出去，這個放在社會管理方面也是適用的，對公共管理來說，渠道是很重要的。現在我們國家在公共管理方面的服務還是無法滿足社會公眾，關于社會公共管理還是單單的靠政府和一些相關部門是不夠的。可以借鑒市場營銷理念，對產品進行包裝，也就是說對公共管理改變成服務化，把一些服務拆分開。呈現多元化的管理模式，不同的服務分給不同的部門，讓企業和官方合作達到雙贏的局面。這樣就可以保證滿足社會公眾的需求，也可以保證社會公共管理的需求，對于公共管理的質量也有積極的意義，促進公共管理的發展。
（四）通過運用市場營銷觀念，使政府樹立“顧客”至上意識
NewPublicManagement是一種新的管理模式，這個模式主要是通過政府發表目標，然后讓行政部門去實現這個目標。目標是具有引導性的，關于目標的實施以及目標的有效性，都是需要相關機構去實行，一切的行為都是為了目標。什么是目標呢，就是讓社會公眾感到滿意。NewPublicManagement也就是前面說的采用市營銷理論對社會公共進行管理，這也就意味著管理機構需要把社會群眾視為顧客，秉持顧客是上帝的理念，需要聽取社會群眾的意見，給社會群眾更好的服務。給社會公眾選擇的權力，促進社會公共管理的發展。如此以往，可以促使社會公眾成為社會管理服務的中心，做到以人為本。讓社會群眾擺脫崇拜物質，被物質和權力掌控。讓人們把關于關注物質和權力變成更注重過程。政府不再是唯一一個管理機構，更多的非政府組織機構也可以成為管理機構，對社會公共管理出一份力，促進公共管理的發展，更有利于解決社會矛盾。政府和非政府機構共同管理社會公共，促進社會公共的進步，讓社會更加穩定。在實踐中，國家權力社會化或國家治理的分權，意味著它已經成為一種公共服務。因此，這項服務將成為新的國家治理的主題。現代政府是由人民組成的，我國憲法賦予人民組織政府的權力，也就是說政府需要服務于人民，以人為本，這是政府和人民的一種基礎關系。但幾千年來，中國一直被官貴民賤的思想影響，導致在現代社會人們在心里還保留著這樣的陰影，缺乏自己是主人翁的意識。采用現代經濟學里面的概念，社會群眾都是納稅人，是給政府繳納了稅的，社會群眾應該受到政府的服務。因此社會公眾就是社會公共管理的顧客，管理者需要實行顧客至上的理念。社會群眾繳納了稅務，就有權享受政府的服務，所以官貴民賤的思想必須舍棄。公共服務應該以“客戶”為導向，并對整個社會的需求做出更敏感的反應。對于民眾的需求政府不可以不理睬和不作為，而是在了解之后立馬去解決，去滿足群眾的需求。關于公共服務，這需要經過社會公眾的評價，只有公眾滿意才是合格的，所以公共服務的質量一定要足夠好。現代政府要是失去服務的原則，就會變成一個追求自身利益的群體，腐敗和特權，而不是公共利益。
四、結語
【關鍵詞】新公共管理 教育行政 對策及建議
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策領域中的專業化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門外向更具競爭性的方向發展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性等七個要點。
隨著新公共管理影響的日益深遠，新公共管理逐漸成為取代傳統公共行政模式的公共部門管理新范式，教育作為公共管理的主要領域必然受到新公共管理的沖擊。因此，在結合新公共管理的理論視角和我國教育行政體制改革應用性的基礎上，對我國正在進行的教育行政體制改革提出如下對策建議：
一、加強法制建設，實現教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的應有之義。由于西方國家具備完善的法制和規章，使得西方學者在新公共管理理論中，很少提及制度、法律和程序的問題。而我國處于市場經濟尚不完善的時期，缺乏市場運作經驗的實際，使得我國的新公共管理理論必須包含健全的法律法規。在教育行政領域借鑒新公共管理中的市場競爭機制、專業化管理機制等相關理論，對規范教育行政和市場行為，實現教育行政法制化具有重要的意義。
二、實行教育行政部門問責制，帶動教育管理目標的實現
教育行政部門問責機制是政府的行政部門與政治體系之間的重要聯系。現目前，我國教育行政問責的實施可分為以下兩個方面：第一，出臺問責的相關文件、建立相關制度。第二，教育問責的實踐案例與制度結合，這兩個方面常常是相互配合進行的。
三、轉變教育行政組織的職能，強化教育行政的績效和管理能力
公共管理專家胡德（C．Hood）歸納的新公共管理七要素說明了學習企業管理是公共管理發展的基礎之一，但是向企業學習并不是指政府機構也去追求利潤，而是說公共管理要降低成本、提高效率、更加靈活。
學習企業的顧客取向。教育行政的顧客導向應體現在三個方面：第一，為公民提供充分、優質、公平的教育機會，滿足公民不同的教育需求。第二，教育行政部門必須把民辦教育作為公民提供教育服務的重要力量，轉變公尊民卑的主仆思想。第三，建設服務型教育行政，保障學校、家長、學生、教師對政府行為的知情權和監督權，保障他們民主參與教育決策。
學習企業的績效管理。教育行政中引入績效管理將是十分有益的，教育行政中實施績效管理首先要求確立明確的教育績效目標，包括入學率、學生發展水平、教育經費、教育設施等。
學習企業人力資源管理。我國教育行政部門的人力資源建設需要完成雙重任務。第一，建立完善的公務員制度，包括職位分類和工作說明，選拔、任用、培養、考核、獎懲、工資和退出制度。第二，建立靈活高效的公共部門人力資源管理體系，比如加強績效考核、提高淘汰率和流動性、按市場規律聘請不受公務員制度約束的專業技術人員等。
加強戰略管理。我國教育行政部門一直比較重視制定教育發展戰略和發展規劃，有兩點需要改進。第一，強化內部的戰略管理，加強教育行政內部改革和能力建設、強化行政資源利用等。第二，加強教育發展戰略的系統性、長遠性和操作性，在教育系統推行電子政務，建立更敏捷、更科學、更負責任、更透明和有更高服務質量的教育系統。
四、吸收社會參與，向社會移交部分職能
理論上說，不存在萬能的政府，各種政府都不可能提供社會所需要的全部公共物品，為減輕“萬能政府”的負擔、“強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質”，公共管理范式采取了三管齊下的策略：用企業管理范式改造自身管理能力，達成顧客滿意；用市場機制克服官僚制的弊端，提高公共品的供給效率；吸收社會和第三部門的參與，彌補政府和市場的遺漏和不足。
第一，大力發展民辦教育，讓民辦學校分擔更多的責任。不排除民辦學校的逐利性，但從根本上來說，大部分民辦學校仍然屬于公益事業，它分擔了政府發展教育的責任，滿足了人們接受教育的需要，理應取得公辦學校的同等待遇，接受與公辦學校同樣的監管和支持。第二，在政府和學校之間，大力發展第三部門。第三，大力倡導志愿者和慈善活動。要通過制度鼓勵建立教育基金、設立獎學金、助學金，鼓勵幫困助學和教育捐款，促進教育志愿者活動，支援不發達地區和薄弱學校的發展。
新公共管理是有關政府公共服務提供方式的一種理論，它并不能概括公共部門改革（教育行政體制改革）的全部內容，公共部門并不必然要運用這種管理模式。但是，如果政府希望提高公共服務的效率，新公共管理確實提供了一種新的途徑，對于教育行政體制改革也如此。
【參考文獻】
［1］歐文?E?休斯著，彭和平等譯.公共管理導論（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2001.
［2］王鳳秋，劉俊花.論新公共管理理論視野下我國教育行政體制改革[J].黑龍江高教研究，2007（11） ：48-50.
［3］趙銀生.我國教育行政部門問責制研究[D].上海：華東師范大學，2008.
一、協作性公共管理興起的背景
奧利瑞指出．在過去十余年|．日J。公共行政中的一個新進展就足協作性公共管理領域的開拓。Ill‘1刪’發端于20世紀70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產生了機構裂化和公共服務碎片化(Fragmentation)的實踐局限性。于是，20世紀90年代中后期，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等閑從解決新公共管理模式的實踐局限性出發，又開始了以協同政府(Joined-upGov—emment，JUG)、“整體政府”(HolisticGovernment)、網絡化治理(GoverningbyNetwork)、無縫隙政府(SeamlessGovernment)、協作性公共管理(CollaborativePublicManagement)、協作型政府(CollaborativeGovernment)和協作治理(CollaborativeGovernance)為主要內容，進行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強凋從重組政府機構、整合政策制定與執行、提供lnI應性的公共服務和提高公共服務的質量、建立信息時代的政府治理機制和霞視公共服務的價值、再造行政流程和促進資源共享等方面實施協作性公共管理。這場改革的興起具有深刻的時代社會背景。
其一．社會變革論(Socialchange)。主流的jl!I!點認為，當前社會的轉變步伐的特性足協作性公共管理興起的主要岡素。或者說政府治理面臨的社會問題類剄促動協作性公共管理的發展。社會變革論主張．社會的變革使得政府治理面對一種令新的環境——各種“跨邊界公共問題”不斷涌現?地區間、組織問、部門問相瓦依賴性不斷加強，這使得公共部門及其管理者經常在一種復雜的組織間安排環境中工作。這是當今協作性公共管理必起和發展的主要因素。121c。w5，過去幾十年的公共管理實踐使人們認識到，地方層面的轄區、政府機構、{E營利組織和營利組織之間J：H互依賴關系普遍存在。我們今天正生活在一個涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責任解決公共問題的權力共享的世界里，需要有不同的組織——公共部門、私人部門和非營利部門協作提供高質量的公共服務和協同解決復雜性社會問題。協作通常被認為足發展解決這些復雜lⅥ題的新策略的一種方法。131㈣1。踟而信息通訊技術fInformationandCommunicationTechnologies，ICTs)在政務流程中的廣泛運用，保證了部門內部、部門之間有一致和共享的信息環境，提高了部門I''''口J協同工作的效率。這些因素使跨部門協作成為可能與必要。
其二，部門失靈淪(SectorFailure)。部門失靈論主張，當今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統官僚制和以邊界為基礎的科層制解決。…脅在21世紀，組織問網絡時代的來臨。給公共管理者帶來了跨邊界相瓦依賴的挑戰．對公共部門協同行動、提供整體服務的需求前所未有地高漲——公共行政進入了一個在許多社會活動者之間開展協作有更大需要的時代。Isl(P¨凱特爾認為。基于邊界的公共管理方法在2l世紀已經過時．取而代之的是一種協作網絡途徑。16](P肛19，正如科層制出現于農業社會和官僚制已被征明是與現代T業社會相適應的一種組織形式一樣．正在出現的信息社會時代更加關注人們可以跨組織職能和邊界聯系的組織結構。門∽Ⅻ，顯然，傳統科層制已經不能適應當今信息時代和網絡社會的需要，公共事務的廣泛聯系性和滲透性．使得相應的管理小得不打破科層制的嚴格界限．不斷開發各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領域、跨部門、跨層級的協作性管理。成功地治理諸如經濟競爭力、工業、教育與醫療健康、區域經濟與地區貧困、跨界基礎沒施、環境污染、共同資源開發與利用、公共安全和災難等非常復雜的問題．跨部門協作越來越被認為是一種必須和必要的戰略。121t㈣，阿格諾犬和麥圭爾則強調。協作性管理有補充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢。，刪伊¨按照這些觀點，官僚部fj體制失靈催生了跨部門協作管理的興起。作為近年來西方罔家公共管理實踐探索與理論研究的一個新趨向。協作性公共管理是在反思傳統官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的藎礎上形成和發展起來的√匕代表r當前公共管理新的發展趨向或研究途徑。或者說，未來的公共管理將是一種“協作性公共管理”模式。191‘嗍，它的興起與發展絕非偶然。社會的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著政府及其管理者都必須麗對一個不斷強化的、必須履行的公共責任，那就足，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導向，以資源整合為主線．突破和超越基丁地區和部門邊界的公共管理模式，構建跨邊界協作性公共管理模式。提升公共事務的治理績效，創造公共管理的戰略價值。
二、協作性公共管理的理論基礎拉塞爾•林登關丁無縫隙政府的研究為跨部門協作提供了鶯要理論依據。IlOl“無縫隙政府”或協作型政府就足政府打破傳統的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導向，再造公共管理流程。促進跨地區、跨部門溝通協凋和協同工作，以一體化流程界而為公眾提供整體、優質、高效的公共服務。作為公共管理的一種新途徑。協作性公共管理建立在三個相關理論基礎之E：資源依賴理論、交易成本理淪和網絡治理理論。
其一，資源依賴理論(ResourceDependenceTheory)。資源依賴視角是解釋組織問協作關系的一種非常成熟的理論。…1(P31-32)’A組織擁有對B組織有益但B組織又／fi擁有的資源或能力時，A組織與B組織之間通常會建立聯合關系。岡為沒有任何一個政府組織擁有充分的權威、資源和知識去影響政策意圖的立法和實現。相反．政策制定和執行需要所有擁有重要能量并H．彼此相瓦依賴對方去影響政策出臺和目標實現的多個行動者的協同工作。這種視角的基本假設，就足任何單個組織不擁有實現其同標的所有資源，而依賴來自一系列棚互作用的組織、群體和個人所構成的環境的輸入。IIII㈣他，根據這種理論視角，組織問存在資源依賴．一個政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運轉或提供公共服務，產生協作的動機和意愿．因而需要建立資源共享安排。資源依賴視角認為組織追求自身利益足其參與協作的主要動機，同時組織問協作也提高了組織有效使用其資源的能／fJ。隨著政府面臨許多復雜性問題和對稀缺資源需求的增加。政府開始轉向為外部合作伙伴提供資源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關系發乍了。交換關系通過降低未來資源提供的不確定性來穩定組織問的聯系，并且維持組織間持久性的互動伙伴。1i21㈣，在公共服務的許多領域，公私部門服務提供伙伴關系正在取代由公共機構直接提供服務的傳統模式。總而占之，這種視角上張資源相瓦依賴和共同利益U標是協作性公共管理得以發生的前提條件。
其二．交易成本理論(ExchangeandTransactionCostTheory)。不管是基r資源交換還足合法性動機選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關的交易成本，包括協作的監測成本、信息成本和機會主義等。交易成本理論將跨部『J協作視為一種貝．有“卡H互依存的利益”的組織問關系，將跨部門防作的組織效率解釋為一種能減少組織問協商的時間和努力的行動。1131僻Ⅻ’在現代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會組織組成r一個動態、復雜、整體的網絡系統。對這種網絡中的上體陽J相瓦依賴性進行管理在公共管理世界中正變得越來越醬遍、復雜和重要．并且已不容易通過巾．場機制和科層機制得到協調。(71tV33-43，鮑威爾認為，協作機制是一種既／fi同于市場協調，也小同丁科層管理的獨特制度形式，114J‘幽’為建構合作性組織問關系提供了一種町選擇的治理機制。依據這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還足合法性考慮而尋求協作伙伴關系．公共組織應該追求減少棚關的交易成本。為了降低機會主義的威脅。公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴j盤Il果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協作相關的監測成本．并H更重耍的足增加有效的伙伴關系的機會。這種交易成本有j個確定指標：第一，組織應該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織問伙伴關系難以建立和維持；第二，組織應該尋求與其具有合作經歷的伙伴，先前具有的合作經歷，有助于降低交易成本，岡而增加了組織問建立伙伴關系的意愿；存在勺發現協作伙伴相關的信息搜索成本。協作伙伴選擇有i個動機——獲取實用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。1131‘吩瑚’當阱作強調共同價值和利益時，參與者通常可以找到有效率的方式協同工作，并創造單獨行動難以實現的更大價值。㈣㈣’礎，總之，跨部門協作的潛在好處包括住組織效能和效率方而取得成功，如抵抗外部不確定性的能力，分擔責任和風險、整合部門資源和獲取競爭優勢、節省交易成本、改善組織學習和提供高質量的公共服務等。，這印證了一個經濟學寓言：交易町以使各方都獲益，因為它使人們町以專門從事他們具有比較優勢的活動。
其三。網絡治理理論(TheoryofGoverningbyNetwork)。許多公共行政學者視跨部門協作為“網絡”．運用網絡理論研究協作問題。雖然并非所有的協作關系都發生在多元行動者網絡中，但網絡治理研究確實促進了協作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統治向治理變遷，公共管理學者將關注焦點轉向跨部門／機構邊界的組織形式。學術界對協作性公共管理的回應部分原因是公共、私人和非營利組織網絡的增長；他們工作所在的背景、環境和限制岡素；網絡巾公共管理者所處的情境；網絡治理過程和決策規則；公共管理者如何界定他們的丁作、任務和目標以及他們對公共政策和政策過程巾的影響。[161(PI-12)從一定意義上講，現代公共治理是一種協作性網絡管理，或者說協作網絡是現代公共治理的核心內容。奧圖爾認為，公共管理者正處丁一種縱橫交錯的協作網絡環境中T作，因此在公共行政中有必要認真地對待網絡。舊(P45-52，網絡是一種組織問協作的安排，這種組織間安排主要足為了解決單個組織不能或無法有效解決的問題。網絡世界中的公共管理需要更多關注組織間協作。IlSl∞”8’戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協作型政府模型，網絡化治理代表r第三方政府(third—partygovern．ment)、協同政府(ioined—upgovernment)、數字革命(thedigitalrevolution)和顧客需求(consumerde．mancl)的綜合。將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后阿利Jfj信息技術將網絡連接整合，并在公共服務運行方案中給予公民更多的選擇權。1191㈣’網絡化治理包括同級政府不同部門間、不同層級政府I''''日J、同層級小同政府間、政府與非營利組織、營利組織及公眾之間的協作。政府必須有效管理這種網絡中的組織問關系，網絡中的參與應該通過合作伙伴關系而非官僚體制來建構。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協作結構——組織間網絡在資源分散化、管轄權共享和重疊的許多公共政策領域口益普遍。l¨J㈣壤，資源依賴、網絡優勢和共同目標是組織參與協作的暈要動力。公共管理者通常運用協作作為改善組織問網絡治理的戰略。協作被認為是一種特殊的網絡關系，而嗍絡是多個組織間相瓦依存的結構．組織間網絡的構造特性為協作能力的發展創造r機會。在公共管理領域．協作既足公共管理者個體的一種理性戰略，又是公共部門集體改進網絡治理的一種于段。當公共管理者或公共組織擁護協作過程作出聯合決策和作為單一實體行動時，這其實是作為更整體化的新組織——“協作型組織”行動。
三、協作性公共管理的實踐模式
在公共管理實踐世界巾．過去十余年間協作性公共管理領域已經有了丌拓性的新發展。協作性公共管理已經成為現代公共部門管理者的一項核心活動．其價值已為公共部門管理者所廣泛認識。并在實踐中形成了各具特色的發展模式。
其一，跨部門協作性公共管理(Cross—sectorCPM)。英圈“協同政府”改革是探索跨部門協作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現代化政府白皮書》(modernizinggovernmentagenda)，為英國提供了一個以“協同政府”為主題的現代化政府革新框架。協同政府是指項目、政策或機構的組織安排之間的一致性。這種一致性可以促使機構之間進行協作。卿P1叫㈣波利特認為，協同政府是描述實現橫向和縱向協調性地思考和行動的愿望的用語。12lJc㈣，協同政府尋求協凋試圖實現協同行動的不同機構、所有政府部門的丁作，通過組織結構再造實現政府組織內部整合，通過跨組織、跨部|’J工作方式發展外部協作關系。圓(P615-642)英罔協同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關系、一站式服務中心和其他方法強力排除跨部門協同工作的障礙；進行民意調查，收集公共服務需求信息，促進各部門合作，實行整合服務，滿足多方需求；建立公共服務標準和公共服務防議，并通過跨部門公共服務提供標準和協}義，使跨部門協同工作得以實現等。萸悶的協同政府改革{Ij常蕈視建立地方治理巾的戰略踟作伙伴關系。為改善地方治理，2001年英國政府提出“地方戰略伙伴”(LocalStrategicPartnerships，LSP)計劃，將之作為一項國家政策。LSP強調各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區與志愿部I''''j等不同部『J聯結起來，促進更和偕的協作治理模式。協同政府與公共管理中出現的三種伙伴關系有關：包括公共部|''''J與私人部門之間的伙伴關系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關系以及巾央與地方之問的伙伴關系。1211‘‘㈣，在公共部門、私營部門和非營利部fJ間建立協作伙伴提供公共服務已經成為當今世界國家公共管理領域的一個基本現實。美國在克林頓重塑政府運動期間，在公共服務領域高舉民營化和社會化大旗，讓非營利性組織和私人企業參與提供公共服務，促進公共服務整合，為構建公共部門、非營利組織和私人部門合作提供公共服務的多元主體協作模式。這種協作模式主要足在公共服務多元主體間建口～種跨部門協作關系．即為著共同的目標建立伙伴關系，整合、Ik務流程。共事各類資源，加強跨部門溝通與防凋，實現協同工作。為公眾和社會創造公共價值。2002年，莢同總統布什頒布《總統管理13樣》，重建了總統管理委員會(ThePresident’SManagementCoucil。PMC)。PMC負責提供在不同機構和跨部l''''J之I''''日J提供政策執行的整合機制．從而保障總統建立學習性的、以解決『口J題為導向的、創新的管理領導權。加拿大的“公共服務2000年”運動和澳人利啞的“攜手政府”汁劃都強調公共服務提供巾的跨部門防作。
政府組織機構是政府實現對社會公共事務組織、管理、協調、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設置理念直接體現行政管理模式質的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關)運用依法獲授的國家公共行政權力，在法律原則規定的范圍內運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本衡量標準，處理公共行政事務的進程和活動。
行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經濟、文化水融的狀態之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經發明過兩種行政管理模式:統治行政和管理行政。統治行政是傳統等級社會中的行政管理模式，在現實的公共生活中，統治行政模式在許多國家已經成為歷史陳跡;管理行政產生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。
20世紀70年代以來的行政改革中出現了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發達國家，管理行政模式在經過一段時間發展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。
二、新公共管理的發展及理論價值
1.發展歷程
新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。
2.理論意義與價值
與工業社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變為公共服務的監督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇，傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創新研究主題。
三、新公共管理的理論與實踐模式
新公共管理基本主張強調經濟價值的優先性與市場機能，強調運用企業管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等。基于這些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統、規范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。
1.企業型政府模式
“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業型政府的理論給傳統公共行政帶來了新的變化，企業型政府引起的公共行遷見。
2.行動中的新公共管理模式
有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。
(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，也同樣出現在公共部門。
(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。
(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。
3.政府未來的治理模式
美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。
雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰略管理，強調顧客至上，實現公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。
四、借鑒新公共管理思想，推進改革
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政的發展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經濟與社會的發展，增強了其在國際社會中的競爭力。
隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮我國政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現公共行政管理的現代化，對此，有必要進行深人的研究。
(1)強調政府的企業化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，新公共管理強調政府公共管理應像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
(2)將科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理重視投人和產出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更
為科學地衡量管理人員的工作業績。
(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產生更好的經濟和社會效益。
(4)公平、效率的價值協調。公平與效率是人類社會發展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態。西方新公共管理變革于傳統行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。
(5)防止權力腐敗的趨向。新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據。由于把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監督之下，使公共權力不僅在制約機制之內得到監督，而且必須接受整個社會的普遍監督和制約，從而降低了權力異化和謀取私利的行為。
[關鍵詞]公共管理運動；服務；政府；績效；創新
[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）02-0082-02
國外西方前沿的公共管理服務運動正在沿著工具理性和價值理性的更新與超載演變軌跡，我國的政府公共管理服務則面臨著責任履行的系統困境，現代政府發展創新的根本在于完善和創新公共管理服務責任機制，用廣視域、多方法的分析及論證，提升我國公共管理服務責任機制的創新，提高我國政府績效成果的有效性。
一、國外西方公共管理服務運動的沿革闡述
對于國外西方公共管理服務的理論追溯，要遵循國外公共行政發展和變革的軌跡進行沿襲，根據西方公共行政和公共管理服務的宗旨和追求，它包含不同的責任含義和實現路徑，而探查國外不同理性之下的公共管理服務責任機制，則是我國借鑒國外西方的必經之路。
（一）國外工具理性主導之下的公共管理責任控制
在19世紀末20世紀初，公共行政是國外獨立的一個研究領域，隨著事務的繁雜和增多，政府行政建立了行政當局，以更有效地控制政府，并積極有效地應對社會復雜的難題，尤其在實現政府管理績效方面，取得了較大的成功。
然而，在20世紀70年代，國外西方國家歷經了一系列的經濟、政治和社會危機，傳統的、以官僚制為主要特征的公共行政管理模式呈現出較多的弊端，導致政府的績效下降，并引發了財政危機。在這一前提下，歐美國家的公共管理部門實施了許多積極的企業、政府管理變革，代表了當時政府管理的新公共管理運動風靡一時，新公共管理運動倡導以市場為基礎，以競爭為驅動的策略進行變革，新公共管理運動影響深遠，其核心理論是以市場的優越性取代傳統的政府行政壟斷性，以績效的提升作為其公共管理改革的核心導向性目標，并以公共選擇理論、委托理論、交易成本理論為智力支持，在公共管理部門中實施商業化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更為負責的組織體系，采取了系列的財務管理改革方案，如：明確和量化績效考核指標、針對官僚舊體制進行行政體制改革、明確劃分責任并進行職能的細化分解等。由此可以看出，政府績效正是新公共管理運動的衍生產物。
時代進入21世紀，諸多反思新公共管理的聲音紛紛出現，批評新公共管理運動的聲音認為：新公共管理運動核心的分權、競爭和激勵主題本質上是一種市場教條主義，它注重結果而忽略了公共管理服務的過程，忽視了更為廣闊的政府、政治、社會、文化環境，于是，出現了以網絡治理和實現整體管理調整的后新公共管理理論。它關于政府績效的核心價值和理念包括：強化政府的適度集權，否認分權；注重多元化治理，否認商業化管理；提倡治理信息網絡共享，實現資源的充分開放；從整合的概念強調協同化治理。
（二）國外價值理性呼喚之下的公共管理服務責任內蘊
上述的工具理性強調以主體的手段達成目標的合理性，最大限度地追求績效的最大化，注重客觀條件下的整體考量和評價。而價值理性則呼喚主體內心的追求，應該說，績效最大化或工具理性并不是公共管理服務的唯一或最高準則，它也應具備一系列反映人類崇高追求價值的意蘊，在國外也曾掀起了以價值回歸的公共管理重塑的創新運動。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行為》中提及：公共行政組織不同于私人組織，它需要在考慮各種價值的前提下，實施公共管理行為。還有，喬治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一書中說道：公共行政管理闡述的是其政治主張，而公共行政管理者要在此之前仔細地權衡利弊得失。
二、政府績效責任的內涵
目前，學術界對于政府績效的責任評估主要從以下角度來界定。
（一）從政府公共管理過程的視角對政府績效進行界定。國外著名政府績效學者認為，公共管理的績效需要引用效益、效率和公正等重要標準來進行引導，以實現結果為目的對政府公共項目進行管理。我國的公共管理政府績效研究學者也指出，政府績效重點針對政府的行政效率和行政效果兩方面，它的主要內容包括：政府行政成本、政府效率、民眾滿意度、社會進步等。
（二）從政府提供的公共產品或公共服務質量對政府績效進行界定。國外學者認為，政府績效的評估要兼顧效率與有效成本兩方面，如果只能提供其中之一，則會產生偏頗，即指：若政府的公共管理服務以犧牲單位成本為代價則不公，或政府的公共管理服務以片面投入產出而提高績效也不可取。因此，兩者互為依賴，缺一不可。
（三）從資源的獲取能力來對政府績效進行界定。在當代社會中，政府的公共管理行為需要運用多種資源，而獲取這些資源的能力及使用這些資源的熟練性，則成為對政府績效的評估角度。國內外的學者都普遍認為，政府的公共管理服務績效評估，要以其資源的獲取和轉化為產出的能力為重點，簡明扼要地說，就是指政府在社會公共管理活動中的結果、效益、效能。
由上可見，當前學術界對于政府績效的內涵尚不具備一個普遍性的定義，但是，都離不開政府公共管理的資源、投入產出、效果、效能等方面。
所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。1•基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]2•基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。3•基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。
二、我國公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:
1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度
辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量
公共管理環境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內部環境,如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調配權力以及由此導致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環境,如政治、經濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內部環境誘因,其形成基礎是組織傳統及其文化色彩;組織外部環境誘因,則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構,其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段,這些組織及其管理者也會形成功利型人格,進而導致公共管理倫理的缺失。追求經濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發展階段,與社會經濟地位直接相關聯的各種利益因素,都容易蛻變為引起公共管理倫理道德缺失的外部力量。各種經濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件,尤其是由于過分強調經濟利益導向作用,使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對社會經濟活動構成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經濟活動中逐步退出,并讓位于各個不同的市場主體,這就使一些掌握“公權”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權錢”交易的機會。市場經濟體制下公共管理組織通常擁有較大權力,而且市場經濟越是向前推進,人們對于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發生腐敗。因此,社會轉型時期大量出現的政府監管與市場調節都無法直接介入的公共領域,客觀上成為腐敗現象滋生蔓延的場所。腐敗現象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權力、干預企業的權力并由此產生的尋租行為;問題越多越強化政府的權力,政府權力越強化問題越多,結果要看腐敗和法制的市場經濟哪一個跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩
世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要,在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期,與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是,社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產品的主要提供者,企業和個人則是這種產品的主要使用者。公共管理產品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產與消費之間的倫理沖突。在多種經濟成份并存的經濟發展階段,傳統社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到沖擊,但是仍然有廣泛的社會基礎,公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度,往往也是只重視傳承而不重視發展。而能夠引導社會健康發展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當代人的生活習慣和內心信念,又必須經歷社會全體成員的服從、認同、內化的階段,這就必然導致對于社會發展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩具體表現為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對于與社會主義市場經濟相適應的公共管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研究,對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導致了實踐中倫理建設的具體目標不明確,精神文化建設所依賴的倫理工具的相對缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規范進行員工選聘和管理,處理與社會之間的復雜關系,這不僅導致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務水平,同時還激化了社會矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點不明顯,政府有關部門、大眾傳播媒體在這一領域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實踐性,教育內容陳舊,體系不科學,方法簡單、手段落后,在經濟社會快速發展的同時,仍在沿用傳統社會道德倫理指導現階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內容,直接導致效果不明顯。
三、我國應對公共管理倫理缺失的策略
現階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權力比較大的領域,這一問題顯得尤其嚴重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點對象應當是那些擁有和使用公共權力的組織和個人。對于這些組織和個人,尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準
鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展,政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研究,明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準,把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分,同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標準與道德規范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研究力度,充實公共管理領域倫理精神教育內容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態度這一問題,要從加強組織文化建設與提升公共管理者個人道德素質這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監督上下功夫,同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。倫理建設要有針對性,不應將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關的教育制度建設中,要與時俱進、有選擇地保留傳統社會形態中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內涵;同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想,如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時,要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。
2.加強公共管理領域倫理環境質量監控
現階段我國正處于社會轉型時期,與公共管理相關的活動不斷增多,因此要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控,以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系,對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監督,對有維護公共管理義務但不履行職責、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會治理和進行民主決策的意識,制訂反對腐敗的長期戰略。[10]公共管理組織要在約束個人利益的同時,謀求公眾利益的最大化,為社會提供優良的公共產品和服務,依法解決各類社會問題,使社會大眾之間的交往倫理化、秩序化。針對社會轉型時期各種外在誘因對公共管理組織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應當建立起能夠覆蓋公共管理活動各個方面的道德規范體系。建立能夠在決策中充分體現公共意志的民主化、科學化的管理機制,要求公共管理人員在工作作風上要體現出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質,使他們在對待個人利益上能夠體現出節制、適度,在對待公眾利益上能夠體現出具有實踐精神、慷慨對待弱勢群體。讓誠信意識、責任意識、法治意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中,把主動承擔社會責任作為對公共管理組織及其管理人員考核的重要依據,強化公共管理組織崗位的非經濟性特點,以服務型管理取代統治型管理,提倡在法制精神指導下的公民自由權,在公共管理組織中實施以道德為評價標準的人性化管理。
關鍵詞 ：公共管理倫理；倫理失范；倫理建設
一、我國公共管理倫理失范的表現
公共管理倫理失范是公共管理權力的異化現象。它的表現形式有很多，根據公共管理倫理的內在結構，可具體概括為兩種。
1.意識失范
主要表現為公共管理主體的政治理念不堅定，公共管理活
動中若出現困難，這類主體會搖擺不定，沒有形成正確的權力價值觀，他們缺少較高的政治理想。在道德認知方面，官本位理念卻愈發占據主要地位，公共管理主體的以民為本的理念逐漸降低。
2.行為失范
公共管理倫理的行為失范主要與腐敗有關，大致可以分為以下幾種：政治性失范，經濟性失范，組織人事性失范，瀆職性失范，社會公德性范。雖然這五種失范行為表現形式各有不同，但是都是權力使用者放棄公共權力的公共性，公共公權力進行私人動，實現個人利益。
二、我國公共管理倫理失范的形成原因
1.公共管理人員在對待個人和群體時的態度標準不一致
內因決定事物的發展方向和本質。我國公共管理倫理失范的深層次原因在于公共管理人員在對待個人和群體利益時所采取的態度標準不一致。公共管理倫理失范的根本原因是人們的思維，人們思想逐漸對公共利益淡化，而動機產生的原因是以公共管理組織和管理人員的倫理水平過低為前提的。倫理水平的過低現象一般是由組織和管理人員所信奉的價值理念來決定。管理人員的價值理念的形成是收到家庭生活環境和受教育環境等因素的影響。公共管理組織和管理人員在自身的人格素質上應該具有以下能力：關愛他人、尊重他人，并且關心公眾利益和幸福感，擁有一定的道德上的自我控制能力和社會責任感。公共管理組織和管理人員在面對個人利益和社會利益時，采用的不正當態度，根本原因分析，首先是公共管理組織的任務、宗旨與社會所需要的不一致導致偏差的出現，例如，公共管理人員錄用上偏差，只是觀察了應聘者的能力水平等客觀的考查，而沒有注重對應聘人員的自身素質的考核；第二就是公共管理人員在管理工作中降低了對個人的要求。
2.公共管理環境中不同的刺激因素
加強倫理失范的外在力量主要是公共管理環境中的刺激因素造成的，環境中的不同的刺激因素，有些來源于內部環境，有些來源于外部環境，譬如經濟、政治、文化各個方面對與公共管理組織和管理人員逐漸的影響。內部環境對其的影響，形成的基礎是組織傳統文化和文化的內容。公共管理組織基本是非營利性質的組織，它的管理人員基本上是不受社會團體的利益所影響左右的，可是當今社會的發展，到時各種利益不斷向其沖擊，再加上這些管理人員受到自身素質的束縛，會有一定的影響。
3.公共管理倫理思想建設和教育問題建設速度過慢
目前的經濟發展階段，盡管傳統的公共管理倫理準則不斷的受到打擊，可是依舊有很大的社會群眾基礎，公共管理組織這些舊的倫理標準時，也只看重履行并不注重發展與延續。目前，許多國家的經濟發展迅速，但是公共管理倫理建設教育建設的速度卻十分緩慢，這是造成公共管理倫理失范的一個十分重要的原因。由于我國的公共管理倫理和對應的教育建設較經濟發展緩慢，不能滿足實際需要，尤其是在這個人口流動性強、城市化速度飛快、社會群體對公共服務急迫需求的特殊時刻，公共管理產品供應渠道過于單一是導致生產和消費間倫理沖突重要原因。
三、應對我國公共管理倫理失范的措施
1.加強公共管理倫理的作用領域及規范
目前我國公共管理活動所覆蓋的不斷擴大，因此，相關的政府機構應該加強對公共管理活動的作用，逐漸明確公共管理活動的作用領域和相應的倫理標準，將針對公共管理體系的倫理要求同針對公共管理人員的倫理要求區分，并明確受公共管理活動所影響的社會受眾的公共倫理標準。根據不同公共管理體系對于社會受眾生活的影響程度的不同，擬定出不同的倫理標準和道德標準，加大公共管理倫理的涉及范圍。增強公共管理組織倫理的研究深度，在公共管理體系和管理人員在面對個人利益和公共利益時，所采取不同態度這一現象，可以從增強文化建設和提高公共管理人員的個人道德水平等方面來減少不道德行為。所以，我們要加強公共管理體系的監督，并著重提高公共管理人員的道德束縛。
同時，倫理建設需要一定的針對性，不要將一般體系的倫理考核方法應用在公共管理體系中。重視公共組織管理人員的社會責任感和自身廉潔自律情況，通過教育與管理等方法來指導公共管理者正確控制個人欲望。公共管理倫理精神和教育體制完善過程中，需要進步和有選擇性地保存傳統的倫理思維，比如儒家文化中的一些思想，需要明確其范疇在當今社會環境中的顯示意義；與此同時，要大膽的批判吸收外國優秀的的公共倫理思想，比如西方倫理學中的善良、快樂、大度、誠信、機敏、堅強等倫理因素。公共管理倫理體系中，需要將把良好的行為、公正的行為綜合在一起考慮，使公共管理者成為公平正義的實踐人員。
2.強化公共管理領域的倫理監控
我國公共管理在現階段的社會活動日漸增多，所以要加強公共管理體系的倫理監管，從而減少某些功利因素給各種公共管理組織造成不必要的影響。建設完善一個覆蓋公共管理領域的倫理監管系統，對各政府部門以及有經濟性質利益的公共管理組織，提出一個和其功能一致的倫理要求，同時并對其實踐效果進行客觀公正的評判。建立一個行業內部的平臺，加強對損壞公共利益的公共管理行為的監管，對不履行公共管理工作的，部門和個人要建立一個完善的、嚴格的執行措施。在公共管理倫理建設過程中加入公眾思維，加強公民參與社會管理以及民主決策的思想意識，制訂一個長期確實有效管理方針。公共管理部門要約束個人的利益，并且為社會大眾追求更大的利益，為社會群體提供一個良好的社會服務，處理不同的社會問題，讓各群體間的交往更合理化。
目前，由于出現許多外在的因素，導致公共管理組織和管理人員的倫理日漸缺失，所以，我們應該建立一個可以涵蓋不同公共管理活動的倫理規范系統。建立一個可以在決策中表現出公共思想的民主、科學的公共管理體制，這就要求公共管理者在工作上、處事上表現出一個公正、公平、平等、法治和嚴格自律的一般素質，讓管理者可以在面對個人利益時，表現出一種自我控制、適度適當，在面對公共利益時可以表現出一種實踐、公正公平對待弱勢群體。讓誠實意識、責任意識、廉政意識等思想深入到每一個公共管理者思想中，將主動承擔社會責任當成是對公共管理組織和管理者考察的一個必要依據，重視加強公共管理崗位上的非經濟性特征，用服務式管理代替統治式管理，倡導在法制意識指導下的公民自由意識，在公共管理組織中用倫理作為一個評判考核標準。
3.加快倫理建設速度塑造道德模范
公共管理是一種社會管理，向社會人員提供一種社會制度安排。公共管理組織的目標是需要滿足社會受眾對美好事物的追求。由于公共管理組織不提倡以經濟利益為中心的功利性質目標，需要注重同公共利益有密切關系的產品的供應，所以對于所有管理機構及組織者的所付出與得到一定情況下不可以通過經濟利益來衡量，有時其工作業績因為非顯性、長期性的原因，并不容易得到社會認同感。所以，需要根據不同的組織提供服務的特性，來進行針對性的宣傳引導。通過塑造各組織和其管理人員的道德人格模范楷模，從而擴大公共管理倫理的公眾影響。公共管理倫理制度規范化的過程中，需要將規范同已出現的公共活動和新的活動結合在一起，在管理戰略層次上思考公共管理倫理問題。明確各種公共管理領域的管理者，并對管理模式、管理觀念、服務標準等做出一個切實可行的規定。
公共管理倫理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群體活動，管理模式會影響公共管理倫理的現狀，正確的組織管理會有助于公共管理的建立，因為意識、認知、情感等管理文化因素組成了管理模式。在正義的管理組織文化之中，不正義的行為會被更正，正義的管理行為可以被加強。公共管理需要做好文化，樹立公共品牌。加強廉潔、忠誠等文化建設，建立一種正義的文化，可以營造一種合理的環境，培養正確的公共管理，作為一個社會成員應該有一種協調人和人的規范能力的素質，形成一個約束體質和優秀的管理形式，讓其明白應該具有的責任，可以承擔的責任，公正地執行公共管理的職責，建立一種公共管理公信力。
參考文獻
[1]楊春貴.轉型期我國公共管理倫理的失范及對策[J].學習月刊，2009(10).
[2]紀霞.公共倫理道德的失范與構建[J].行政論壇，2006(06).
1. 公共管理體系
一般認為，公共管理和公共管理學是有所不同的，前者著重研究實踐活動領域，后者則著重研究理論領域。為了研究方便，本文不做嚴格的區分。
在我國，“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國高校調整中，撤消了政治學的有關學科，行政管理學也在其中。直至 1979年底，行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構，修訂了學科專業目錄，將行政學、公共行政學，行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構成，還要涉及行政管理學、政治學，行政學等相關的學科與行政管理關系，但國家有關部門對學科門類的編訂，將公共管理學歸屬到管理學的門類中，似乎這個問題已經有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。
1.1 行政和管理的關系
管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中，行政就已經存在了，只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關系，是等同，并列還是包含隸屬的關系，值得深入研究。一般來講管理是側重在特定的組織內，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達到組織的目的，可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的，側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點，國家在社會產生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執政，如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內容和新的關系。經過學者的多年研究，將行政和管理關系界定為：行政層級與行政性質成反比，而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質，而具有較少的管理性質。從橫向上看，往往領導職位上的公務員更具行政性質，而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的關系
行政在天生就具有“公共性質“，夏書章認為行政管理學，實際的英文原文就是公共管理學，從這個角度看，行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現為以下幾點：
從學科分類上看，行政管理屬于二級學科，公共管理屬于一級學科，顯然不能把他們等同看待，他們在學摘要：公共管理和公共道德在構建和諧社會主義道路上是不可或缺的，但是對于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理和公共道德體系，在當今的學術界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理及公共道德體系，使他們在社會發展中起到應有的作用。關鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。從靜態維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。從動態維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的，在未來的社會發展構成中，公共管理中又會形成行政的形式和內容。
從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派，夏書章派，郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大，曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理，這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同，沒有本質的區別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3 公共管理體系
以當下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中，我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務，對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機構的行政管理，它具有權威，廣泛，多樣的特點，第二種是私人行政和私人管理組織結合體，它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段，現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強以政府為主導，發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發展水平的。
2. 公共道德體系
道德可以分為社會道德，職業道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德，政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治，這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經濟學、管理學基礎和倫理道德基礎上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業活動，公共管理的目的是公共利益的實現。在所有的社會活動中公共管理是直接服務于公眾利益的，所以，在公共道德素養是公共管理中最具現實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導示范意義方面，公共道德都發揮著直接的作用。
通過本文對公共管理的闡釋，認同陳慶云先生的三級公共管理體系，認為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機構的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態，這種體系下公共道德的承擔者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結構。
所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機構設置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設，制度建設，組織建設、決策建設，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
(一)鐘擺效應
鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。
(二)公平與效率
對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。
(一)傳統公共行政理論
傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。
三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。
傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。
新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標。基于此，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。
與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。
新公共管理理論，常與“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會擁有的政府：授權而不是服務;
第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費;
第八，有預見的政府：預防而不是治療;
第九，分權的政府：從等級制到參與和協作;
第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。
新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。
(四)新公共服務理論
新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：
第一，政府的職能是服務而不是掌舵;
第二，公共利益是目標而非副產品;
第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;
第四，為公民服務，而不是為顧客服務;
第五，責任并不簡單;
第六，重視人，而不只是重視生產率;
第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。
新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
關于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發現，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結合，以實現公共管理的最佳狀態。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學者討論的熱點話題，但如何將二者結合、兼顧，想必是公共管理學更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。
〔關鍵詞〕新公共管理；公務員制度改革；制度創新
〔中圖分類號〕D630.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2012）03-0081-05
一、公共行政的新范式：新公共管理
西方的國家公務員制度，也即文官制度自19世紀中后期開始逐步建立起來，到20世紀則構成了西方各國公共行政管理以及官僚體制的基石。然而，隨著西方各國由工業社會向后工業社會轉變，傳統的文官制度的弊端日益凸顯，越來越不能夠適應政府管理實踐的需要。從20世紀70年代末80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動，這次運動被統稱為“新公共管理”運動，新公共管理運動的目標是要塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。作為政府改革的主要內容之一的公務員制度理所當然地也成為了這次改革的重點。
新公共管理是在批判和反思以威爾遜和古德諾的政治—行政二分理論和韋伯的科層制管理理論為基礎的傳統公共行政的基礎上發展起來的，它的出現大大改變了公共行政的研究領域和實踐，“意味著公共管理部門領域中新的范式的出現”。〔1〕我國學者將新公共管理概括為八個方面的特征：一是強調職業化管理。“新公共管理”者認為，公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責，讓公共管理人員成為管理者，而不是傳統的僅僅聽命于別人的行政官員。二是明確的績效標準與績效評估。“新公共管理”與傳統的公共行政的一個重要差別在于關注產出或結果，而非投入和過程。三是項目預算與戰略管理。在“新公共管理”中項目預算系統取代以往的“一線項目”預算。四是提供回應。“新公共管理”則強調顧客至上或顧客導向，它通過把公民變成消費者（顧客），以市場取代政府，提供回應，滿足公民(顧客)的不同需求。五是公共服務機構的分散化和小型化。“新公共管理”運動中最重要的結構性變革在于，建立執行機構或半自治性的分散機構，讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供。六是競爭機制的引入。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共物品及服務供給的效率。七是采用私人部門管理方式。引入當代私人部門管理（工商管理）所發展起來的管理經驗、理論、方法及技術，管理主義者相信公共部門管理與私人部門管理是相似的，其差別僅僅表現為次要的方面，私人部門的管理比公共部門的管理要優越得多，效率也高得多。八是管理者與政治家、公眾關系的改變。〔2〕
新公共管理在很大程度上指導了西方自20世紀80年代以來的政府行政改革。從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。〔3〕進入70年代以來，以信息技術為基礎的新文明動搖并改變了原有的政治、經濟和社會運動模式，官僚制的弊端也日益凸顯，官僚制極端推崇理性和效率，以完備的技術性體制設計扼殺了行政人員的個性，從而使官僚制體制成了缺乏靈活性、行政人員缺乏主動精神和創造精神的剛性系統。〔4〕此外，官僚制所帶來的政府部門機構林立、職能重疊交叉、機構臃腫龐大、猖獗等等也長期為人們所詬病。因此，以市場為導向，引入“企業家精神”來改造政府的新公共管理運動對西方國家的公務員制度產生了很大的沖擊和影響，實際上，新公共管理在很大程度上改造了西方國家的公務員制度。
二、西方的經驗：新公共管理對公務員制度的改造公務員制度是由一系列制度構成的，具體包括：招考、錄用、培訓、評估、獎勵、晉升、退休等。本文將主要從公務員的進出制度、培訓考核制度、薪酬激勵制度、人事管理制度等入手，來探討新公共管理是如何改造了西方國家公務員制度的。
（一）公務員的進入和退出制度
1.在職位分類方面，實行品位分類和職位分類優勢互補。品位分類和職位分類各有優缺點，在西方國家的公務員改革中有逐漸將兩者相互融合的趨勢。英國1968年文官制度改革，中低級文官通過競考也能擔任高級行政職務，1971年開始實行帶有職位分類特征的新的品位分類制。美國在1978年文官制度改革后，設立高級文官班子，高級文官級隨人走，不受職位分類制限制，更多實行品位分類。〔5〕
2.推行聘任制和合同雇傭制，打破公務員常任制。1996年4月，英國梅杰政府所進行的公務員制度改革中，其中一項重要措施是：所有公務員都要與政府部門簽訂目標管理合同書，國家公務員不再是終身制；在澳大利亞，1997年5月，公務員委員會頒布了合同協議的指導性政策，除15%的老公務員是固定制的，其他均實行合同制，一般公務員一年一簽；新西蘭1991年頒布了雇傭合同法，公務員也實行合同制，一般公務員一年一簽，高級公務員五年一簽。〔6〕
