時(shí)間：2023-07-19 17:31:26
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共危機(jī)管理理論，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：危機(jī)管理；醫(yī)院管理；應(yīng)用研究
中圖分類號(hào)：R197 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-2374（2013）21-0144-02
1 危機(jī)管理理論概述
所謂危機(jī)管理，就是指為了應(yīng)付各種危機(jī)事件而進(jìn)行的監(jiān)測(cè)、分析、規(guī)劃、化解等一系列的處理危機(jī)事故的過(guò)程，目的是盡可能地將危機(jī)事件造成的損失降到最低。危機(jī)管理理論首先應(yīng)用于外交和國(guó)際政治方面，后來(lái)逐步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域的各個(gè)方面。
不同領(lǐng)域的危機(jī)管理理論是有一定的區(qū)別的，即使是同一領(lǐng)域的危機(jī)管理理論也不是一成不變的，而是隨著這一領(lǐng)域的不斷發(fā)展變化而變化的。為此，伯奇和古斯等著名危機(jī)管理專家總結(jié)出了危機(jī)管理理論三階段模型，將危機(jī)管理分為危機(jī)前、危機(jī)中以及危機(jī)后三大階段，并針對(duì)不同階段提出了有效地控制措施。
2 醫(yī)院危機(jī)管理概述
醫(yī)院危機(jī)管理是危機(jī)管理的具體應(yīng)用。醫(yī)院危機(jī)管理，主要是指對(duì)醫(yī)院正常運(yùn)營(yíng)造成威脅的一切事件的管理和協(xié)調(diào)，醫(yī)院危機(jī)管理包含的范圍比較廣泛，醫(yī)療患者及醫(yī)務(wù)人員的生命和健康安全、醫(yī)院的社會(huì)信譽(yù)和形象等都屬于醫(yī)院危機(jī)管理的范疇。
醫(yī)院作為一個(gè)特殊的單位，屬于高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，醫(yī)院時(shí)刻面臨著各種危機(jī)和突發(fā)狀況，一旦處理不當(dāng)，容易成為輿論和媒體關(guān)注的重點(diǎn)，直接影響到醫(yī)院的生存和發(fā)展。醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)狀況直接關(guān)系到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到廣大民眾的切身利益，因此，要更加重視醫(yī)院危機(jī)管理。一般說(shuō)來(lái)，醫(yī)院危機(jī)管理要具備以下兩種危機(jī)管理意識(shí)：
2.1 危機(jī)常態(tài)意識(shí)
據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題研究組的危機(jī)調(diào)查結(jié)果，我國(guó)內(nèi)地約有45.2%的醫(yī)院機(jī)構(gòu)處于一般危機(jī)狀態(tài)，40.4%的處于中度危機(jī)狀態(tài)，14.4%的處于高度危機(jī)狀態(tài)。這表明我國(guó)醫(yī)院危機(jī)意識(shí)不足，尤其是近年來(lái)不斷曝光的醫(yī)患糾紛將醫(yī)院危機(jī)管理問(wèn)題提上日程。醫(yī)療危機(jī)一直成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，為此，醫(yī)院必須具備一定的危機(jī)常態(tài)意識(shí)，尤其是醫(yī)院高層管理者要具備醫(yī)院危機(jī)常態(tài)意識(shí)，根據(jù)醫(yī)院的實(shí)際情況建立一套嚴(yán)密的危機(jī)管理體系，適應(yīng)現(xiàn)代化醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。
2.2 媒體危機(jī)意識(shí)
媒體對(duì)于醫(yī)院的影響是不可小覷的，很多醫(yī)院都曾遭到過(guò)媒體的輿論危機(jī)，比如“天價(jià)醫(yī)療費(fèi)危機(jī)”經(jīng)過(guò)媒體曝光后，嚴(yán)重影響了醫(yī)院在社會(huì)群體中的公眾形象，導(dǎo)致了一系列的醫(yī)療機(jī)構(gòu)信譽(yù)危機(jī)。為此，醫(yī)院要處理好與媒體之間的關(guān)系，尤其是當(dāng)發(fā)生危機(jī)事件的時(shí)候，更要正確應(yīng)對(duì)媒體的報(bào)道和采訪，防止激化矛盾。因此，醫(yī)院上下都要樹(shù)立起媒體危機(jī)意識(shí)，認(rèn)識(shí)到一條媒體負(fù)面新聞給醫(yī)院帶來(lái)的不良影響，盡可能地避免媒體危機(jī)。
3 危機(jī)管理理論在醫(yī)院管理中的應(yīng)用
根據(jù)伯奇和古斯等著名危機(jī)管理專家的危機(jī)管理理論三階段模型，危機(jī)管理理論在醫(yī)院管理中的應(yīng)用可以分為危機(jī)發(fā)生前、危機(jī)發(fā)生時(shí)、危機(jī)發(fā)生后三個(gè)層面：
3.1 危機(jī)發(fā)生前
就目前我國(guó)醫(yī)院管理者而言，大多是業(yè)務(wù)精英提拔上去的，比起專業(yè)的管理者而言，管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，危機(jī)管理意識(shí)薄弱，危機(jī)管理知識(shí)匱乏，在危機(jī)發(fā)生之前不懂得進(jìn)行防范，大多數(shù)醫(yī)院沒(méi)有建立起一套適合本院發(fā)展的危機(jī)管理防范和預(yù)警機(jī)制。
為此，醫(yī)院管理者要加強(qiáng)醫(yī)院危機(jī)管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)預(yù)防管理意識(shí)。首先，醫(yī)院上下要樹(shù)立危機(jī)管理防范意識(shí)，認(rèn)識(shí)到危機(jī)管理防范的重要意義。其次，要成立一個(gè)專門的醫(yī)院危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)擬定本院的危機(jī)防范機(jī)制，調(diào)查和研究各個(gè)科室的易發(fā)生危機(jī)的環(huán)節(jié)，定期進(jìn)行調(diào)整和評(píng)價(jià)，做好危機(jī)防范措施。對(duì)于醫(yī)院危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組的成員要定期或不定期的參加相關(guān)培訓(xùn)，使其熟練掌握危機(jī)管理的目的和方法，提高危機(jī)處理能力。最后，要制定詳細(xì)周全的醫(yī)院危機(jī)管理計(jì)劃，建立健全醫(yī)院危機(jī)管理預(yù)警系統(tǒng)及危機(jī)處理應(yīng)急預(yù)案，對(duì)可預(yù)見(jiàn)的危機(jī)進(jìn)行及早防范和處理，防止危機(jī)事件的擴(kuò)
大化。
3.2 危機(jī)發(fā)生時(shí)
醫(yī)院常常發(fā)生突發(fā)性危機(jī)，一旦發(fā)生危機(jī)，應(yīng)立即組織應(yīng)急管理小組進(jìn)行討論商討應(yīng)對(duì)措施，并緊急啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案，詳細(xì)了解危機(jī)的起因、進(jìn)展等相關(guān)信息，并派專人進(jìn)行跟蹤調(diào)查，進(jìn)一步了解危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并尋求機(jī)會(huì)進(jìn)行妥善處理。
醫(yī)院危機(jī)具有突發(fā)性和緊迫性的特點(diǎn)，一旦爆發(fā)危機(jī)后，就要以最快的速度進(jìn)行應(yīng)急處理，防止危機(jī)事故擴(kuò)散，危機(jī)處理小組要詳細(xì)評(píng)估危機(jī)的后果及對(duì)醫(yī)院的影響，并做好詳細(xì)記錄。尤其是當(dāng)發(fā)生醫(yī)療危機(jī)時(shí)，要及時(shí)與患者及其家屬做好溝通工作，并盡可能地引導(dǎo)患者家屬和社會(huì)媒體進(jìn)行正面報(bào)道，對(duì)相關(guān)處理信息進(jìn)行公開(kāi)化和透明化，極力安慰患者及其家屬，還要積極接受社會(huì)媒體的相關(guān)采訪，切忌閉門處理危機(jī)。
3.3 危機(jī)發(fā)生后
危機(jī)管理理論在醫(yī)院管理中的應(yīng)用還包括危機(jī)發(fā)生后的管理。危機(jī)發(fā)生后，首先，要對(duì)危機(jī)事故進(jìn)行分析和總結(jié)，包括危機(jī)發(fā)生的原因、處理的方法、危機(jī)造成的影響等等，對(duì)本次危機(jī)進(jìn)行評(píng)估，并討論更好地應(yīng)急處理方案，不斷提高醫(yī)院危機(jī)管理處理能力。其次，調(diào)整和完善現(xiàn)有危機(jī)處理應(yīng)急預(yù)案。最后，提高系統(tǒng)的預(yù)警能力，達(dá)到真正能防范與控制危機(jī)發(fā)生的目的，使醫(yī)院危機(jī)管理進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。
4 結(jié)語(yǔ)
總而言之，醫(yī)院在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的危機(jī)，危機(jī)管理理論在醫(yī)院管理中的應(yīng)用能夠有效地化解危機(jī)，維護(hù)醫(yī)院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為醫(yī)院管理理論中不可缺少的重要理論之一。隨著社會(huì)的發(fā)展，醫(yī)院危機(jī)管理理論必將得到進(jìn)一步完善，促進(jìn)醫(yī)院又好又快發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] 梁建業(yè).醫(yī)院危機(jī)管理及相關(guān)問(wèn)題探討[J].醫(yī)院管理論壇，2010，（4）.
[2] 李桂花.現(xiàn)代醫(yī)院危機(jī)管理現(xiàn)狀及危機(jī)處理機(jī)制探討[J].醫(yī)學(xué)理論與實(shí)踐，2011，（14）.
1新公共管理的定義
新公共管理的概念非常松散，它是指一種試圖取代傳統(tǒng)的管理模式的新的理論，也是一種新的公共行政模式。新公共管理模式是現(xiàn)今社會(huì)國(guó)內(nèi)外運(yùn)用得比較廣泛的管理模式。2新公共管理理論實(shí)施的文化背景
作為一種新的改革思想和模式，新公共管理是對(duì)時(shí)代要求的積極呼應(yīng)，是順應(yīng)新時(shí)代潮流的有效途徑。信息時(shí)代的快速更替，早在20世紀(jì)80年代，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機(jī)，傳統(tǒng)的公共管理體制已不能順應(yīng)社會(huì)的潮流，面臨這巨大的管理漏洞，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的嚴(yán)重危機(jī)，一些西方國(guó)家開(kāi)始提出了新的公共管理理論并得以實(shí)踐。它主張競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)在公民的需求上盡量做到滿足公民需求最大化。新的體制應(yīng)用得到了廣大人民群眾的響應(yīng)與號(hào)召，新公共管理理論的實(shí)施與落實(shí)奠定了很深的基礎(chǔ)。
2新公共管理理論的代表人物
新公共管理理論的提出并實(shí)施是一個(gè)時(shí)代向另一個(gè)時(shí)代跨越的標(biāo)志，新公共管理理論實(shí)施的過(guò)程也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。許多學(xué)者對(duì)于新管理理論的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，進(jìn)一步地針對(duì)本國(guó)的國(guó)情做出了更加完善的體系。
2.1胡德的生平極其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)
克里斯托夫.胡德，英國(guó)著名的行政學(xué)者，畢業(yè)于約克大學(xué)，獲得社會(huì)科學(xué)政治學(xué)學(xué)士學(xué)位。胡德主張政府行政、規(guī)章制度和公共部門的改革研究。
2.2巴澤雷的生平及其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)
麥克爾-巴澤雷，美國(guó)行政學(xué)者，1980年獲得斯坦福大學(xué)的文學(xué)學(xué)士學(xué)位。麥克爾一巴澤雷主張公共管理改革、戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)管理以及政府組織創(chuàng)新等方面。
3新公共管理理論的成就
新公共管理體制不同于傳統(tǒng)的管理體制，它在新的信息時(shí)代提出了運(yùn)用創(chuàng)新的思維和方式改革，為人民群眾謀福利。在解決人民內(nèi)部矛盾時(shí)的群眾利益最大化。政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，政府的主要職責(zé)就是給予人民群眾大的利益，引導(dǎo)人民群眾走正確的路線。政府應(yīng)該把管理和實(shí)施分開(kāi)來(lái)做，這樣做的好處就是既節(jié)省了政府的開(kāi)支，又可以很親民化的完成任務(wù)，提高了工作效率。政府本著人民群眾最大利益化的職責(zé)，要盡可能的多提倡健康向上的生活觀念，為老百姓做實(shí)事。
3.1城市郊區(qū)土地開(kāi)發(fā)和交通的延伸
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理體制中應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)發(fā)偏遠(yuǎn)地區(qū)或城市周邊地區(qū)。通過(guò)新的公共管理體制促進(jìn)國(guó)家的共同發(fā)展，城市的統(tǒng)一建設(shè)。一個(gè)國(guó)家的偏遠(yuǎn)地區(qū)可以實(shí)行補(bǔ)助的政策。一個(gè)城市在建設(shè)的時(shí)候同等對(duì)待。新開(kāi)發(fā)的地區(qū)實(shí)行盡快落實(shí)公共設(shè)施，以確保出行以及生活上的方便。我國(guó)現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)的城市地鐵、公交等公共交通設(shè)施看似已經(jīng)很完善，但是由于人口的日益增長(zhǎng)，土地的利用率在不斷擴(kuò)大，目前已經(jīng)開(kāi)始向郊區(qū)擴(kuò)展。雖在價(jià)格上相比城區(qū)要低一些，但是交通還是很閉塞。使得剛剛開(kāi)發(fā)起來(lái)的新城慢慢地恢復(fù)成死城，無(wú)人問(wèn)津。商品房建完無(wú)人購(gòu)買，在經(jīng)濟(jì)上遭受到了巨大的損失。對(duì)這一問(wèn)題，政府部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地策劃一個(gè)方案交由上級(jí)部門處理，待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批決定后應(yīng)盡快落實(shí)實(shí)施，以確保百姓的利益得以不受損失，城市的交通是一個(gè)城市發(fā)展的前提。
3.2公務(wù)員上崗政策及優(yōu)勢(shì)
我國(guó)對(duì)于公務(wù)員上崗實(shí)行筆試、面試的考試，優(yōu)勝劣汰的政策，大大地提高了政府公務(wù)員的素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。目前我國(guó)實(shí)行公務(wù)員考試人員的資格有學(xué)歷、專業(yè)、年齡等的限制，剛剛晉升的人員多數(shù)都是剛畢業(yè)不久的大學(xué)生，剛剛畢業(yè)初到社會(huì)，對(duì)一些事物很新鮮，對(duì)工作很熱情，積極性很高，對(duì)生活也有很獨(dú)特的見(jiàn)解。不妨將一些創(chuàng)新的工作交由他們?nèi)ヌ幚恚蠁T工從旁協(xié)助，或許也會(huì)有一些不同與以往的結(jié)果。
3.3西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)
“西部大開(kāi)發(fā)”是我國(guó)的一項(xiàng)重要的政策，其目的是把東部沿海發(fā)達(dá)城市剩余的經(jīng)濟(jì)能力用以提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平。努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，使西部偏遠(yuǎn)地區(qū)人民的生活水平持續(xù)穩(wěn)定的提高，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境上有新的突破。其重點(diǎn)是要在發(fā)展交通、醫(yī)療設(shè)施和教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得新的成就，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)邁出扎實(shí)的步伐。
3.4城市綠化改革的重要性
城市的衛(wèi)生環(huán)境和綠化可以很直觀地體現(xiàn)一個(gè)城市的精神面貌。社會(huì)經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)展的今天，人們的生活水平逐漸提高，一部分人下海經(jīng)商已有了很大的回報(bào)。人們多數(shù)都過(guò)上了小康的生活。隨著生活水平的提高，很多人為了改善自己的生活質(zhì)量都買了私家車。私家車的增多導(dǎo)致了城市交通的擁堵，汽車尾氣的過(guò)量排放，使得環(huán)境受到了很大的污染。針對(duì)這一問(wèn)題，政府和有關(guān)部門可以做出一些相應(yīng)的計(jì)劃。采取擴(kuò)大城市綠化面積和汽車尾號(hào)限行的政策，減少汽車尾氣的排放量和植物對(duì)汽車尾氣中的有害物質(zhì)的吸收。目前我國(guó)大部門城市的綠化面積都能達(dá)到占城市總面積四分之一的標(biāo)準(zhǔn)。
4結(jié)論
綜上所述，新公共管理理論是以服務(wù)人民群眾為主要目標(biāo)，滿足人們物質(zhì)和精神領(lǐng)域的需要，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的和諧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。新公共管理理論在落實(shí)和實(shí)施的同時(shí)受到了廣大人民群眾的響應(yīng)和認(rèn)可。這也為了更好地實(shí)施這一體制奠定了基礎(chǔ)。新公共管理理論不僅在我國(guó)實(shí)施取得了很大的成果，在一些西方國(guó)家也獲得了一定的效益，更加促進(jìn)了各國(guó)之間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作。
【關(guān)鍵詞】 新公共管理；民辦高校；教育管理；現(xiàn)實(shí)意義
一、新公共管理理論產(chǎn)生的原因與背景
新公共管理（new public management，簡(jiǎn)稱NPM）是英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，最早起源于20世紀(jì)70年代，到80年代，已經(jīng)成為在西方盛行的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。
新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)凇罢裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。”[1]
新公共管理理論的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)背景。二十世紀(jì)70年代到90年代，整個(gè)世界的政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了翻天覆地的變化。面對(duì)新時(shí)代到來(lái)之際的政治經(jīng)濟(jì)雙重挑戰(zhàn)，各個(gè)國(guó)家都意識(shí)到，傳統(tǒng)的科層體制和公共行政已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，尤其是在信息和知識(shí)高度密集的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，只有想方設(shè)法地提高政府的管理效率，才能避免政府財(cái)政危機(jī)。在這樣的歷史背景下，新公共管理在英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。
二、新公共管理理論的基本思想
新公共管理理論是一種新的管理模式，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。
1、注重政府的政策職能與管理職能的分離
傳統(tǒng)的公共行政管理認(rèn)為，政府的主要作用是提供公共服務(wù)、收稅、罰款這些具體是的事物執(zhí)行，而新公共管理理論則認(rèn)為“政府的價(jià)值更多的應(yīng)該是體現(xiàn)在政策的制定上，而不是具體的事務(wù)執(zhí)行上，即政府的角色應(yīng)是‘掌舵’而不是‘劃槳’。”[2]新公共管理理論的一個(gè)重要觀點(diǎn)就是政府應(yīng)當(dāng)將政策職能和管理職能區(qū)分開(kāi)來(lái)，通過(guò)減少提供的公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)換，最終達(dá)到減少行政層次、節(jié)約行政成本的目的。更重要的是，從根本上解決了多頭管理、人浮于事的現(xiàn)象，讓政府重新樹(shù)立了有效、實(shí)干的形象。
2、新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)
其中最重要也最具有經(jīng)濟(jì)學(xué)特征的是 “理性人”假定。 “理性人假設(shè)”是指“作為經(jīng)濟(jì)決策的主體都是充滿理智的，既不會(huì)感情用事，也不會(huì)盲從，而是精于判斷和計(jì)算，其行為是理性的。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，主體所追求的唯一目標(biāo)是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。”[3]遵循這一原則，新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；企業(yè)家政府理論應(yīng)替代傳統(tǒng)的壟斷服務(wù)政府，政府是受顧客驅(qū)使的，按照企業(yè)家政府理論，政府服務(wù)的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這使得新公共管理理論獲得政府進(jìn)行績(jī)效管理的依據(jù)。政府服務(wù)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)顧客至上和顧客導(dǎo)向，顧客的身份被延伸為每一個(gè)接受政府服務(wù)的公民，為顧客提供回應(yīng)，滿足顧客的不同需求。
3、政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
傳統(tǒng)的政府管理非常重視集權(quán)的作用，很少會(huì)借鑒企業(yè)管理的方式和方法。但不能否認(rèn)的是，企業(yè)管理中，通過(guò)授權(quán)和分權(quán)的方式，下屬具有一定的行政權(quán)，保證了基層人員貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)工作過(guò)程中即使遭遇突發(fā)狀況，也能及時(shí)、有效地解決問(wèn)題。同理，為了提高執(zhí)行人員面對(duì)實(shí)際情況變化的快速反應(yīng)能力，政府也相應(yīng)地提倡使用授權(quán)和分權(quán)的方法。傳統(tǒng)的公共管理注重集權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中集權(quán)的管理缺陷已經(jīng)被反復(fù)證實(shí)，而分權(quán)則更具靈活性，也更加適合和滿足時(shí)代對(duì)政府工作的新的要求。
4、政府應(yīng)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率
如前所述，新公共管理借鑒了很多企業(yè)管理的方法，認(rèn)為政府等公共部門也可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的管理方式和手段。
（1）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為，政府公共服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到民眾期待、效率不高銜接不暢的根本原因在于政府對(duì)于公共服務(wù)的壟斷性。企業(yè)管理中的戰(zhàn)略管理、人力資源管理、質(zhì)量管理恰恰可以很好地解決該問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式讓私營(yíng)部門參與進(jìn)公共服務(wù)當(dāng)中，企業(yè)和政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)一旦形成，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率也必將大大提高。
（2）重視產(chǎn)出。傳統(tǒng)的政府重投入而輕結(jié)果，直接導(dǎo)致了政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率的降低。新公共管理理論認(rèn)為按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)則，政府應(yīng)該以最終達(dá)成的服務(wù)和管理效果來(lái)進(jìn)行考核，即滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)中有收益而不浪費(fèi)的原則。因此，政府應(yīng)該重視服務(wù)結(jié)果，將服務(wù)結(jié)果引入到政府績(jī)效考核當(dāng)中，并賦予執(zhí)行人員一定的自主性，以結(jié)果和產(chǎn)出來(lái)衡量公共服務(wù)的效果。
三、新公共管理對(duì)我國(guó)民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)意義
民辦高校在辦學(xué)模式、教育方式上與公辦高校是有區(qū)別的，也就導(dǎo)致了傳統(tǒng)的高校體制改革思路并不能完全契合民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)。運(yùn)用新公共管理理論可以從一種全新的角度展開(kāi)分析目前我國(guó)民辦高校管理所面臨的問(wèn)題，并產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。
1、新公共管理理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)適合我國(guó)民辦高校發(fā)展現(xiàn)實(shí)
民辦高校與公辦高校的最大差別在于，民辦高校是一個(gè)自籌經(jīng)費(fèi)、自負(fù)盈虧、自主辦學(xué)的顧客支持型高等教育機(jī)構(gòu)，這從根本上決定了其辦學(xué)機(jī)制的準(zhǔn)市場(chǎng)化特征，也增加了民辦高校在辦學(xué)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。因此，與公辦高校僅服務(wù)于學(xué)生主體不同，民辦高校的主體除學(xué)生外，還包括管理人員、行政工作者和專職兼職教師。作為同一主體，他們都是不斷追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。為了確保學(xué)校的整體運(yùn)行和盈利發(fā)展，不論是民辦高校的管理人員、行政工作者、還是專兼職教師，都會(huì)為了自身利益的保障，主動(dòng)追求利益最大化。新公共管理理論當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)人假定，民辦高校管理體制的改革恰恰可以借鑒這一假設(shè)。
2、新公共管理所關(guān)注的主體與我國(guó)民辦高等教育的性質(zhì)契合
民辦教育自籌經(jīng)費(fèi)、自主辦學(xué)的性質(zhì)決定了其辦學(xué)資金來(lái)源的廣泛性，資金既可以由政府提供，也可以由社會(huì)來(lái)提供。在新公共管理理論當(dāng)中，所關(guān)注的主體包含物品和服務(wù)，“物品和服務(wù)分為個(gè)人物品、自然壟斷物品、共有資源、集體物品。”[4]具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的物品和服務(wù)決定了物品該由政府提供，還是由市場(chǎng)生產(chǎn)。因?yàn)榫哂信潘裕瑐€(gè)人物品、自然壟斷物品能夠由市場(chǎng)中的價(jià)格實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的平衡，這也意味著具有排他性的物品能夠由市場(chǎng)自發(fā)提供。新公共管理理論對(duì)主體的定位與依據(jù)與我國(guó)民辦高等教育的性質(zhì)契合，也能合理地指導(dǎo)和解決民辦高校在發(fā)展過(guò)程中的資金來(lái)源問(wèn)題。
3、新公共管理理論的核心思想吻合民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求的目標(biāo)
民辦高校發(fā)展所追求的目標(biāo)不是簡(jiǎn)單的擴(kuò)招和盈利，其根本的內(nèi)涵發(fā)展路徑一方面要解決民辦教育的生存問(wèn)題，即資金和生源的問(wèn)題，更重要的是要解決教育水平、實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，即如何實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的管理，切實(shí)提高民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的內(nèi)涵發(fā)展。公共管理理論的核心思想是提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，將績(jī)效考核、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)之中，這一核心思想順應(yīng)了目前我國(guó)民辦高等教育改革的潮流要求，也吻合了民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求的目標(biāo)。
綜上所述，新公共管理理論中的三個(gè)核心理論：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提、關(guān)注主體具有排他性、追求卓越績(jī)效的核心思想，都契合了我國(guó)民辦高校的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，對(duì)我國(guó)民辦高校管理具體深刻的現(xiàn)實(shí)意義，合理、科學(xué)地將新公共管理理論應(yīng)用于民辦高校的管理改革當(dāng)中，將起到至關(guān)重要的作用。
【參考文獻(xiàn)】
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[關(guān)鍵詞] 新公共管理 政府改革 適應(yīng)性 策略
一、新公共管理概述
20世紀(jì)后期，西方各國(guó)相繼步入全球化、信息化，以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。在大工業(yè)時(shí)代形成和占統(tǒng)治地位的傳統(tǒng)的官僚制行政體制給西方各國(guó)帶來(lái)了政府機(jī)構(gòu)臃腫膨脹、現(xiàn)象嚴(yán)重、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)、行政效率越發(fā)低下等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府財(cái)政危機(jī)和政府信任赤字。西方各國(guó)勵(lì)志圖強(qiáng)，自70年代末80年代初開(kāi)始，在西方各國(guó)內(nèi)部掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大但方興未艾的大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)被稱為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。其體現(xiàn)出來(lái)的核心價(jià)值為非官僚化，即政府功能定位的市場(chǎng)化取向、政府服務(wù)輸出的市場(chǎng)化取向、政府內(nèi)部改革的放松規(guī)制取向和政府間制度設(shè)計(jì)的分權(quán)化取向。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共行政的管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。
與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎(chǔ)不同，新公共管理有其賴以產(chǎn)生和發(fā)展的獨(dú)自的理論基礎(chǔ)，一個(gè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解釋和研究傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域的問(wèn)題，使經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向政治學(xué)、行政學(xué)理論滲透，從而構(gòu)建形成新的公共管理理論；另一個(gè)理論基礎(chǔ)是私營(yíng)部門的管理理論和方法。這些具有更加、創(chuàng)新性、靈活性和環(huán)境適應(yīng)性的私營(yíng)部門管理理論和方法，使政府趨向于“企業(yè)型政府”。
盡管眾多的學(xué)者對(duì)于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達(dá)成的共識(shí)的基本內(nèi)容：
1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認(rèn)為的政府應(yīng)起掌舵而不是劃槳的作用；
2.將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到政府公共管理領(lǐng)域，取消政府公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的社會(huì)組織與公民力量廣泛參與；
3.視公眾為客戶，政府應(yīng)根據(jù)顧客和市場(chǎng)的需求向顧客提供服務(wù)，以顧客為中心，以顧客為導(dǎo)向，賦予顧客進(jìn)行選擇的權(quán)利；
4.政府應(yīng)采取分權(quán)的管理方式，改變?cè)瓉?lái)金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；
5.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制，使組織由過(guò)去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變；
6.行政與政治不可能完全分開(kāi)，公務(wù)員不必保持中立；
7.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。
二、在我國(guó)的社會(huì)環(huán)境下對(duì)新公共管理的適應(yīng)性分析
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在立足國(guó)情的基礎(chǔ)之上，不斷解放思想，學(xué)習(xí)和借鑒在國(guó)外已被實(shí)踐證明的先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法，用以推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。而通過(guò)實(shí)踐證明，引進(jìn)和借鑒而來(lái)先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法在我國(guó)都存在與本土環(huán)境的契合問(wèn)題，也就是適應(yīng)和不適應(yīng)兩個(gè)方面，新公共管理理論亦不例外。
1.適應(yīng)性方面，第一，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的提出、形成和豐富，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的出現(xiàn)、擴(kuò)展和社會(huì)化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建、確立、穩(wěn)固化和成熟化，構(gòu)成了推動(dòng)我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化的政府改革的基本的歷史動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在此意義上，我們可以認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上構(gòu)成了我國(guó)政府改革的邏輯起點(diǎn)。為了適應(yīng)和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家行政組織曾先后進(jìn)行過(guò)多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關(guān)于政府改革的政策闡釋，卻沒(méi)有提出、抑或尚未形成用于指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呼喚以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為理論內(nèi)核的用于指導(dǎo)政府改革實(shí)踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國(guó)經(jīng)過(guò)十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規(guī)則成為其成員國(guó)的基本義務(wù)之一。而作為當(dāng)代西方世界國(guó)家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內(nèi)容與WTO規(guī)則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強(qiáng)調(diào)自由、公正、公開(kāi)、公平；在基本原則上，二者均以市場(chǎng)為取向，即讓市場(chǎng)來(lái)決定政府的行為標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)力受到限制并且逐漸弱化，國(guó)家職能也逐漸縮小，政治權(quán)力也應(yīng)當(dāng)逐漸從政府社會(huì)返還于公民社會(huì)；在行為方式上，都推崇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認(rèn)為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。
2.不適應(yīng)方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎(chǔ)、市場(chǎng)化價(jià)值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質(zhì)差異、政治傾向、具體政策實(shí)施和具體模式等方面受到了眾多的指責(zé)和批評(píng)，這也成為了新公共管理理論并沒(méi)有獲得普遍認(rèn)可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒(méi)有從民主政治制度上得到完全確認(rèn)、行政體系的運(yùn)作缺乏現(xiàn)代制度的支撐，行政權(quán)力缺乏必要的剛性制衡機(jī)制，行政權(quán)力向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域全面滲透的現(xiàn)象并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)、職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神、公民和職業(yè)官員都普遍缺乏對(duì)體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，同現(xiàn)代法治秩序相適應(yīng)的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展所面臨的首要問(wèn)題。從某種程度上說(shuō)，目前以理性官僚制為發(fā)展方向的定位必將會(huì)在某些方面和領(lǐng)域成為新公共管理在我國(guó)引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)施尚存在諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約。例如，我國(guó)社會(huì)還沒(méi)有形成支撐新公共管理運(yùn)行的良好的民主法律制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、“第三部門”的社會(huì)自治能力還難以擔(dān)負(fù)公共管理的重任、我國(guó)還難以達(dá)到新公共管理所要求的科學(xué)技術(shù)水平等等。
三、對(duì)于引進(jìn)新公共管理理論的策略研究
新公共管理理論上對(duì)官僚制所取得的巨大的比較優(yōu)勢(shì),在西方世界國(guó)家所取的重大成就,以及其在相當(dāng)程度上對(duì)我國(guó)國(guó)情的適應(yīng)性，使我們有理由相信新公共管理的理論會(huì)在我國(guó)行政體制改革的過(guò)程中能夠發(fā)揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進(jìn)式或漸進(jìn)式中的哪一種方式進(jìn)行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國(guó)政府面前的現(xiàn)實(shí)課題之一。
本文主張采用漸進(jìn)式的改革方式借鑒新公共管理的理論。理由如下：首先，中國(guó)行政體制改革的漸進(jìn)性是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性決定的。當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指的是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其特點(diǎn)是確定階段性的改革目標(biāo)，合理安排改革的先后順序,以及先找突破口，在試驗(yàn)推廣，以點(diǎn)帶面等。期間經(jīng)過(guò)了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)―商品經(jīng)濟(jì)―建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)―逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)階段和步驟。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，經(jīng)濟(jì)改革的階段性的特點(diǎn)也必然要求行政體制進(jìn)行階段性的改革，從而為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。這種漸進(jìn)式的改革不但其試驗(yàn)和試錯(cuò)機(jī)制適應(yīng)了改革進(jìn)程中的不可控因素與不確定信息的安全穩(wěn)妥處理，即具備了轉(zhuǎn)型的可逆性，而且可以保證轉(zhuǎn)型自始自終的動(dòng)力充足，可預(yù)見(jiàn)并可控的前瞻力避開(kāi)了路徑依賴的誤區(qū)。因此，新公共管理方向的改革也必將隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化而逐漸在我國(guó)的行政體制改革全面鋪開(kāi);其次，行政制度作為一種權(quán)力規(guī)范和結(jié)構(gòu)，一經(jīng)形成，就具有歷史的惰性，較其他社會(huì)制度更具穩(wěn)定性。行政制度的歷史惰性，一方面是由掌握政權(quán)的精英階層的獨(dú)占地位和利益所決定，作為既得利益者，他們希望維護(hù)現(xiàn)有秩序；另一方面，行政體制改革工程浩大，深刻復(fù)雜，往往缺乏足夠的動(dòng)力支持；另外，新公共管理主張權(quán)力下放的特點(diǎn)在激進(jìn)轉(zhuǎn)型的情況下容易使國(guó)家放權(quán)后中央式微、地方作大，中央與地方間產(chǎn)生權(quán)力鴻溝和控制真空局面的出現(xiàn)。所以，在必須求變的情況下，漸進(jìn)式改革成為政治精英們的首選。再次，漸進(jìn)性改革有利于創(chuàng)造民主政治氛圍，有時(shí)間和有機(jī)會(huì)使個(gè)人、企業(yè)和其他單位在改革的不同階段，為了自身利益，通過(guò)參加討論、發(fā)表言論等參與形式參加到政府行政改革進(jìn)程當(dāng)中去，從而影響改革進(jìn)程。這樣的漸進(jìn)式改革具有明顯的自下而上與演進(jìn)主義的特點(diǎn)，自下而上的局部性參與往往引導(dǎo)著由上而下的全局性改革。漸進(jìn)式改革促進(jìn)政治參與的大幅度提高，不僅有利于減少集中決策由于信息不足而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于從根本上改變傳統(tǒng)體制下集中的利益結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)和決策結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，為漸進(jìn)式改革提供強(qiáng)大的動(dòng)力。最后，漸進(jìn)式改革符合中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化。中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)在政治上是高度集中的官僚政治和大一統(tǒng)的帝國(guó)，政治至高無(wú)上，社會(huì)發(fā)育程度低下；在意識(shí)形態(tài)上，以強(qiáng)調(diào)團(tuán)體價(jià)值的家族主義的儒學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)整體與共性；在經(jīng)濟(jì)上，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)排斥商品經(jīng)濟(jì)。這種文化已深深植根于中國(guó)人的血脈，世代相襲。契約觀念淡薄、小生產(chǎn)意識(shí)、官本位思想等根深蒂固，這無(wú)疑與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)定位相違背。文化觀念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)而痛苦的過(guò)程，而漸進(jìn)式的改革方式成為了打破這種 “堅(jiān)冰”最優(yōu)選擇。
公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于科學(xué)合理的公共管理計(jì)劃的設(shè)計(jì)和有效實(shí)施。由此，作為建構(gòu)和諧社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門一定要遵從服務(wù)民眾、和諧社會(huì)的原則，本著對(duì)百姓辦實(shí)事的原則進(jìn)行各個(gè)方面的改革和進(jìn)取，采取靈活的手段，積極爭(zhēng)取民眾利益，從而提高公共管理實(shí)施的效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的和諧與進(jìn)步。
1 新公共管理的定義
新公共管理的概念非常松散，它是指一種試圖取代傳統(tǒng)的管理模式的新的理論，也是一種新的公共行政模式。新公共管理模式是現(xiàn)今社會(huì)國(guó)內(nèi)外運(yùn)用得比較廣泛的管理模式。
2 新公共管理理論實(shí)施的文化背景
作為一種新的改革思想和模式，新公共管理是對(duì)時(shí)代要求的積極呼應(yīng)，是順應(yīng)新時(shí)代潮流的有效途徑。信息時(shí)代的快速更替，早在20世紀(jì)80年代，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的危機(jī)，傳統(tǒng)的公共管理體制已不能順應(yīng)社會(huì)的潮流，面臨這巨大的管理漏洞，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的嚴(yán)重危機(jī)，一些西方國(guó)家開(kāi)始提出了新的公共管理理論并得以實(shí)踐。它主張競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)在公民的需求上盡量做到滿足公民需求最大化。新的體制應(yīng)用得到了廣大人民群眾的響應(yīng)與號(hào)召，新公共管理理論的實(shí)施與落實(shí)奠定了很深的基礎(chǔ)。
3 新公共管理理論的代表人物
新公共管理理論的提出并實(shí)施是一個(gè)時(shí)代向另一個(gè)時(shí)代跨越的標(biāo)志，新公共管理理論實(shí)施的過(guò)程也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。許多學(xué)者對(duì)于新管理理論的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，進(jìn)一步地針對(duì)本國(guó)的國(guó)情做出了更加完善的體系。
3.1 胡德的生平極其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)
克里斯托夫.胡德，英國(guó)著名的行政學(xué)者，畢業(yè)于約克大學(xué)，獲得社會(huì)科學(xué)政治學(xué)學(xué)士學(xué)位。胡德主張政府行政、規(guī)章制度和公共部門的改革研究。
3.2 巴澤雷的生平及其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)
麥克爾-巴澤雷，美國(guó)行政學(xué)者，1980年獲得斯坦福大學(xué)的文學(xué)學(xué)士學(xué)位。麥克爾-巴澤雷主張公共管理改革、戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)管理以及政府組織創(chuàng)新等方面。
4 新公共管理理論的成就
新公共管理體制不同于傳統(tǒng)的的管理體制，它在新的信息時(shí)代提出了運(yùn)用創(chuàng)新的思維和方式改革，為人民群眾謀福利。在解決人民內(nèi)部矛盾時(shí)的群眾利益最大化。政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，政府的主要職責(zé)就是給予人民群眾大的利益，引導(dǎo)人民群眾走正確的路線。政府應(yīng)該把管理和實(shí)施分開(kāi)來(lái)做，這樣做的好處就是既節(jié)省了政府的開(kāi)支，又可以很親民化的完成任務(wù)，提高了工作效率。政府本著人民群眾最大利益化的職責(zé)，要盡可能的多提倡健康向上的生活觀念，為老百姓做實(shí)事。
4.1 城市郊區(qū)土地開(kāi)發(fā)和交通的延伸
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理體制中應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)發(fā)偏遠(yuǎn)地區(qū)或城市周邊地區(qū)。通過(guò)新的公共管理體制促進(jìn)國(guó)家的共同發(fā)展，城市的統(tǒng)一建設(shè)。一個(gè)國(guó)家的偏遠(yuǎn)地區(qū)可以實(shí)行補(bǔ)助的政策。一個(gè)城市在建設(shè)的時(shí)候同等對(duì)待。新開(kāi)發(fā)的地區(qū)實(shí)行盡快落實(shí)公共設(shè)施，以確保出行以及生活上的方便。我國(guó)現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)的城市地鐵、公交等公共交通設(shè)施看似已經(jīng)很完善，但是由于人口的日益增長(zhǎng)，土地的利用率在不斷擴(kuò)大，目前已經(jīng)開(kāi)始向郊區(qū)擴(kuò)展。雖在價(jià)格上相比城區(qū)要低一些，但是交通還是很閉塞。使得剛剛開(kāi)發(fā)起來(lái)的新城慢慢地恢復(fù)成死城，無(wú)人問(wèn)津。商品房建完無(wú)人購(gòu)買，在經(jīng)濟(jì)上遭受到了巨大的損失。對(duì)這一問(wèn)題，政府部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地策劃一個(gè)方案交由上級(jí)部門處理，待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批決定后應(yīng)盡快落實(shí)實(shí)施，以確保百姓的利益得以不受損失，城市的交通是一個(gè)城市發(fā)展的前提。
4.2 公務(wù)員上崗政策及優(yōu)勢(shì)
我國(guó)對(duì)于公務(wù)員上崗實(shí)行筆試、面試的考試，優(yōu)勝劣汰的政策，大大地提高了政府公務(wù)員的素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。目前我國(guó)實(shí)行公務(wù)員考試人員的資格有學(xué)歷、專業(yè)、年齡等的限制，剛剛晉升的人員多數(shù)都是剛畢業(yè)不久的大學(xué)生，剛剛畢業(yè)初到社會(huì)，對(duì)一些事物很新鮮，對(duì)工作很熱情，積極性很高，對(duì)生活也有很獨(dú)特的見(jiàn)解。不妨將一些創(chuàng)新的工作交由他們?nèi)ヌ幚恚蠁T工從旁協(xié)助，或許也會(huì)有一些不同與以往的結(jié)果。
4.3 西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)
西部大開(kāi)發(fā)是中華人民共和國(guó)中央政府的一項(xiàng)重要的政策，其目的是把東部沿海發(fā)達(dá)城市剩余的經(jīng)濟(jì)能力用以提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平。努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，使西部偏遠(yuǎn)地區(qū)人民的生活水平持續(xù)穩(wěn)定的提高，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境上有新的突破。其重點(diǎn)是要在發(fā)展交通、醫(yī)療設(shè)施和教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得新的成就，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)邁出扎實(shí)的步伐。
4.4 城市綠化改革的重要性
城市的衛(wèi)生環(huán)境和綠化可以很直觀地體現(xiàn)一個(gè)城市的精神面貌。社會(huì)經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)展的今天，人們的生活水平逐漸提高，一部分人下海經(jīng)商已有了很大的回報(bào)。人們多數(shù)都過(guò)上了小康的生活。隨著生活水平的提高，很多人為了改善自己的生活質(zhì)量都買了私家車。私家車的增多導(dǎo)致了城市交通的擁堵，汽車尾氣的過(guò)量排放，使得環(huán)境受到了很大的污染。針對(duì)這一問(wèn)題，政府和有關(guān)部門可以做出一些相應(yīng)的計(jì)劃。采取擴(kuò)大城市綠化面積和汽車尾號(hào)限行的政策，減少汽車尾氣的排放量和植物對(duì)汽車尾氣中的有害物質(zhì)的吸收。目前我國(guó)大部門城市的綠化面積都能達(dá)到占城市總面積四分之一的標(biāo)準(zhǔn)。
4.5 九年義務(wù)教育政策的實(shí)施
我國(guó)現(xiàn)實(shí)行九年義務(wù)教育的政策，其一個(gè)重要的特征就是免費(fèi)性這里專指免收學(xué)費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)在有很多農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行兩免一補(bǔ)政策，即免收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，對(duì)寄宿生有一定的生活補(bǔ)助，各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不同。而現(xiàn)在社會(huì)上還有一種普遍的現(xiàn)象就是學(xué)區(qū)房的興起，即買學(xué)校規(guī)劃了學(xué)區(qū)的房子，學(xué)生可以去當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校上學(xué)。對(duì)于不是學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)生學(xué)校不予接受。很多孩子面臨著上學(xué)難的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題我國(guó)教育部門秉著公平、公正、公開(kāi)的原則保證人民群眾的知情權(quán)，以人民群眾為基礎(chǔ)進(jìn)行全面的監(jiān)督，落實(shí)相應(yīng)的政策并實(shí)施。
關(guān)鍵詞：新公共管理運(yùn)動(dòng)；官僚制；非政府組織；法治
20世紀(jì)70年代末80年代初，在全球范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且持續(xù)至今的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)不僅使西方國(guó)家公共管理特別是政府管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深刻的變化，也為我國(guó)建設(shè)有中國(guó)特色的政府管理模式提供了學(xué)習(xí)借鑒的模板。
一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)涵與興起背景
新公共管理是上世紀(jì)80年代應(yīng)運(yùn)而生的一種新的公共行政理論和管理模式，它深深扎根于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論與方法，倡導(dǎo)在享有公權(quán)力的部門采用私人管理中較先進(jìn)的績(jī)效管理、人力資源開(kāi)發(fā)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方法，強(qiáng)調(diào)塑造政府科學(xué)文明的組織文化，主張實(shí)行更加靈活多變，開(kāi)放有效的管理，其興起背景可歸納為兩個(gè)方面：
（一）科層制模式的失效。隨著西方各國(guó)后工業(yè)化社會(huì)的發(fā)展，原有的政府體制不能滿足社會(huì)快速發(fā)展的要求。韋伯官僚制中僵化的教條和固定的程序在數(shù)十年的社會(huì)實(shí)踐中已經(jīng)被有力證明是過(guò)時(shí)的，無(wú)效的。政府若想取得科學(xué)高效的管理就必須調(diào)整原有的模式，以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。因此，對(duì)原有的政府管理理論的創(chuàng)新成為其主要任務(wù)。
（二）新經(jīng)濟(jì)革命的沖擊。70年代的石油危機(jī)給西方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重的打擊，原有的國(guó)家政府無(wú)力應(yīng)對(duì)一系列新的政治與社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，科技、信息等因素在社會(huì)發(fā)展及公共管理中的作用愈加重要，這也使得各國(guó)政府不得不高度重視新的智力因素在推動(dòng)管理理論革新進(jìn)程中的突出地位。
二、新公共管理運(yùn)動(dòng)在中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀：
受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、、國(guó)際政治關(guān)系等因素的影響，我國(guó)真正意義上的行政體制改革在20世紀(jì)70年代末才拉開(kāi)序幕。自1978年以來(lái)，社會(huì)各方面都取得了不俗的成就，與此同時(shí)，對(duì)行政管理改革的呼聲也日益強(qiáng)烈。幾十年過(guò)去了，政府的改革從打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛開(kāi)始，逐漸與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程相協(xié)調(diào)，并努力轉(zhuǎn)變政府職能。通過(guò)諸如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等措施，促進(jìn)管理方式的創(chuàng)新，努力完善公務(wù)員制度，打造服務(wù)型政府，提高專業(yè)化素質(zhì)，整頓行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府管理體制。目前，新一輪的行政改革正在進(jìn)行，但從所取得的成果來(lái)看，距離建立靈活、高效、透明、廉潔的現(xiàn)代政府還有很大差距。
三、新公共管理運(yùn)動(dòng)在中國(guó)的限制性因素：
（一）我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不夠成熟，現(xiàn)代化管理程度低下。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)化和企業(yè)化這兩個(gè)目標(biāo)一定要建立在成熟的市場(chǎng)機(jī)制和先進(jìn)的私人管理的基礎(chǔ)之上，但目前我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)極不成熟，還處于形成期，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的軌道上，我們的轉(zhuǎn)型還不是很成功；政府仍然較多地干預(yù)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)，我國(guó)許多企業(yè)管理方式落后，還未建立起科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。由此可見(jiàn)，新公共管理運(yùn)動(dòng)在我國(guó)的發(fā)展還面臨著許多現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題。
（二）官僚制阻礙了新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。“在當(dāng)代，病癥本身是不分國(guó)界的”。[1]在我國(guó)存在了千余年的官僚體制，在歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中逐漸僵化，導(dǎo)致我國(guó)政治領(lǐng)域出現(xiàn)了許多丑陋且難以根除的問(wèn)題：，權(quán)錢交易等腐敗問(wèn)題；重復(fù)決策，效率低下，甚至是無(wú)效率等缺點(diǎn)；脫離群眾，高高在上等弊病；踢皮球，等現(xiàn)象在公共部門盛行，政治環(huán)境的混沌增大了新公共管理運(yùn)動(dòng)在我國(guó)發(fā)展的難度。
（三）法治基礎(chǔ)薄弱，難以形成良好的法治環(huán)境。“中國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期中央集權(quán)的國(guó)家，行政制度非常發(fā)達(dá)，但整個(gè)公共管理既未有過(guò)管理主義大行其道，亦未受過(guò)法治主義的洗禮”。[2]在我國(guó)，集權(quán)統(tǒng)治貫穿封建社會(huì)始終，許多落后糟粕習(xí)俗并未完全摒棄，“奴性”根深蒂固，國(guó)民素質(zhì)不可能在短期內(nèi)得到迅猛提升，國(guó)人法治意識(shí)非常淡薄，“無(wú)法可依，有法不依，執(zhí)法不公，違法不究”早已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。司法制度極不完善，有效監(jiān)督體系的缺失也使得新公共管理運(yùn)動(dòng)屢受挫折。
筆者認(rèn)為建設(shè)有中國(guó)特色的政府管理模式除了要完善市場(chǎng)機(jī)制，找準(zhǔn)政府在現(xiàn)代社會(huì)的定位，還應(yīng)加快我國(guó)的法治進(jìn)程，建立以道德為支撐、法律為保障的良好環(huán)境。而最關(guān)鍵的是應(yīng)從內(nèi)在原因出發(fā)尋求解決路徑，改變舊的觀念，對(duì)新理念進(jìn)行融會(huì)貫通，實(shí)事求是地為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
民主之路本就漫長(zhǎng)艱辛，除了政府自身的改進(jìn)與突破，作為公民，更應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來(lái)，喚醒靈魂深處的法律意識(shí)、民主意識(shí)，以積極的姿態(tài)融入到國(guó)家政治生活中，一定要杜絕“政治與我無(wú)關(guān)，我要明哲保身”這種想法，歷史從來(lái)都是人民創(chuàng)造的，有什么樣的人民，就有什么樣的歷史，政治在我們的生活中也是無(wú)所不在的。只有在政治上堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，才能更好地營(yíng)造出一種經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，文化繁榮，政治開(kāi)放，生態(tài)文明的局面，讓人民徹底擺脫長(zhǎng)久以來(lái)奴性的驅(qū)使，并通過(guò)合理的途徑，理智地推動(dòng)法治建設(shè)，真正做到以主人翁的姿態(tài)參政議政，積極為政府管理、社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策。
參考文獻(xiàn)：
White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過(guò)程與管理原則。
首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。
其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。HenriFayol的主要貢獻(xiàn)是開(kāi)創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。
最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì)；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過(guò)程中人的問(wèn)題，他通過(guò)對(duì)群體的心理因素的考察來(lái)分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。
理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過(guò)程”和“決策執(zhí)行過(guò)程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過(guò)程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問(wèn)題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派
20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。
系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖妫凑c社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來(lái)認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過(guò)程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來(lái)分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開(kāi)辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。
（四）公共管理價(jià)值重塑流派
歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。
關(guān)鍵詞：危機(jī)管理；醫(yī)院管理；必要條件
中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）04-0106-02
近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會(huì)環(huán)境變得日益紛繁復(fù)雜，各類矛盾不斷凸顯，導(dǎo)致各類危機(jī)事件頻繁暴發(fā)，這對(duì)我國(guó)政府以及各類社會(huì)組織的危機(jī)管理能力都提出了更高的挑戰(zhàn)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)由于其行業(yè)的特殊性，在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中不免會(huì)遇到不同于其他行業(yè)的危機(jī)。如何有效化解這些危機(jī)，維護(hù)醫(yī)院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是醫(yī)院管理者所要考慮的首要問(wèn)題。
1 醫(yī)院危機(jī)的涵義及成因
1.1 醫(yī)院危機(jī)的涵義及特點(diǎn)
按照羅森塔爾和皮恩伯格的定義“危機(jī)是指具有嚴(yán)重威脅性不確定性和有危機(jī)感的情境。” 從醫(yī)院角度來(lái)講,醫(yī)院危機(jī)可界定為由于某種突發(fā)事件的出現(xiàn)和爆發(fā)而打破醫(yī)院原有的平衡狀態(tài)，超出了醫(yī)院常態(tài)的管理范圍,要求醫(yī)院采取特殊措施加以應(yīng)對(duì)的緊急狀態(tài)。
醫(yī)院危機(jī)的發(fā)生可能是人為原因，也可能是自然原因；可能是內(nèi)部原因，也可能是外部原因。因此，醫(yī)院危機(jī)的產(chǎn)生已經(jīng)成為一種不可避免的現(xiàn)象，其特點(diǎn)如下：
突發(fā)性和緊迫性。醫(yī)院危機(jī)事件具有突發(fā)性，它是在人們意想不到的時(shí)間、地點(diǎn)發(fā)生的。在爆發(fā)之前毫無(wú)征兆可言，通常是從一些細(xì)小而不為人所注意的事件迅速演變而來(lái)的。危機(jī)爆發(fā)之后，由于其有巨大破壞性，要求管理者在沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)可供指導(dǎo)的情況下，能夠迅速的利用當(dāng)前的有限資源來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，以降低危機(jī)對(duì)醫(yī)院所造成的損害，具有時(shí)間的緊迫性。
不確定性和未知性。由于醫(yī)院危機(jī)事件演變迅速以及周圍環(huán)境的復(fù)雜多變，導(dǎo)致事件變化的影響因素具有高度的不確定性，再加上人類的有限理性以及信息的不對(duì)稱決定了事態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)無(wú)法用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，所以危機(jī)的發(fā)展過(guò)程難以控制，結(jié)果也難以預(yù)測(cè)。
危害性和破壞性。這是醫(yī)院危機(jī)的最根本特征。危機(jī)的產(chǎn)生會(huì)導(dǎo)致醫(yī)院脫離正常軌道而陷入危機(jī)的非均衡狀態(tài)，對(duì)醫(yī)院的發(fā)展具有一定的破壞性。
1.2 醫(yī)院危機(jī)的主要成因
醫(yī)院在日常運(yùn)作過(guò)程中,由于所處環(huán)境的不斷變化,會(huì)遇到各式各樣的危機(jī)。危機(jī)的主要成因表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）社會(huì)因素：①國(guó)際環(huán)境的改變，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)已不再擁有壟斷地位，國(guó)外醫(yī)院日益充斥著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，醫(yī)院的生存面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，②制度環(huán)境的改變：在新形勢(shì)下，國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)新的醫(yī)療法規(guī)及醫(yī)療保險(xiǎn)制度，要求醫(yī)院要迅速轉(zhuǎn)變角色，以適應(yīng)新制度下社會(huì)的需求，但在轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，醫(yī)院會(huì)因應(yīng)對(duì)不當(dāng)而產(chǎn)生危機(jī)。 ③自然災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件等造成的醫(yī)院危機(jī)。④與外界溝通渠道不暢通或信息不對(duì)稱而造成外界對(duì)醫(yī)院的誤解和對(duì)醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)造成的困擾。
（2）醫(yī)院自身因素：①醫(yī)院內(nèi)部的醫(yī)務(wù)人員道德水平低下，未樹(shù)立正確的服務(wù)意識(shí)，態(tài)度冷漠,價(jià)值觀失衡，造成醫(yī)患關(guān)系緊張，而產(chǎn)生信任危機(jī)。②在提供醫(yī)療服務(wù)過(guò)程中,醫(yī)院?jiǎn)T工技術(shù)水平有限以及醫(yī)療設(shè)備陳舊而造成的差錯(cuò)、事故原因等而引發(fā)的醫(yī)療糾紛。③醫(yī)院管理的失當(dāng)而造成的運(yùn)營(yíng)危機(jī)等等。
2 危機(jī)管理理論
危機(jī)管理這一概念是美國(guó)學(xué)者于20世紀(jì)60年代提出的，作為決策學(xué)的一個(gè)重要分支，首先應(yīng)用于外交和國(guó)際政治領(lǐng)域，后逐漸引入其它領(lǐng)域。所謂危機(jī)管理，就是為應(yīng)付各種危機(jī)事件所進(jìn)行的監(jiān)測(cè)、分析、規(guī)劃決策以及予以化解的活動(dòng)過(guò)程，它用全新的科學(xué)思維方法,非程序化的決策模式,有效的預(yù)控或者處理危機(jī)事件,其目標(biāo)是消除或降低危機(jī)事件所造成的威脅。
危機(jī)管理不是一個(gè)固定的模式，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是分階段進(jìn)行的，對(duì)于危機(jī)管理的具體程序,不同的學(xué)者提出了不同的模型,學(xué)術(shù)界最為認(rèn)同的有三種:最基本的三階段模型,芬克的四階段模型和米特若夫五階段模型：即米特羅夫的五階段模型(1994):信號(hào)偵測(cè)、探測(cè)和預(yù)防、控制損害、恢復(fù)階段和學(xué)習(xí)階段。芬克的四階段生命周期模型(1986)，芬克從醫(yī)學(xué)角度，將危機(jī)管理的生命周期分為如下四個(gè)階段:征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。伯奇和古斯等諸多危機(jī)管理專家推崇的三階段模型，危機(jī)前、危機(jī)和危機(jī)后三個(gè)大階段等。
總之，危機(jī)管理是以時(shí)間序列為視角, 各個(gè)階段緊密關(guān)聯(lián)而形成一個(gè)管理的周期，其目的在于化解危機(jī)，消除或減少危機(jī)所帶來(lái)的損失。
3 醫(yī)院危機(jī)管理
醫(yī)院危機(jī)管理其實(shí)質(zhì)是危機(jī)管理理論在醫(yī)院管理中的應(yīng)用，是危機(jī)管理和醫(yī)院管理的結(jié)合。目前，國(guó)外的一些醫(yī)院己將危機(jī)感作為醫(yī)院管理者應(yīng)具備的基本素質(zhì)，并將健全危機(jī)管理機(jī)制納入評(píng)價(jià)醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)在在我國(guó)諸多醫(yī)院尚未樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，也未應(yīng)用危機(jī)管理的基本思想處理醫(yī)院所面臨的各種危機(jī)與挑戰(zhàn)。這種狀況不僅給人民身體健康帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。這就要求醫(yī)院平時(shí)就根據(jù)危機(jī)管理的指導(dǎo)思想，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí),建立危機(jī)管理系統(tǒng),盡可能地將危機(jī)消滅在潛伏期,做到防微杜漸。
借鑒危機(jī)管理理論，筆者將醫(yī)院的危機(jī)管理的過(guò)程劃分為以下三階段:危機(jī)預(yù)警和危機(jī)管理準(zhǔn)備階段，管理危機(jī)階段及危機(jī)管理后階段。
3.1 危機(jī)預(yù)警和危機(jī)管理準(zhǔn)備
危機(jī)預(yù)警和危機(jī)準(zhǔn)備是一種超前管理，其目標(biāo)是在危機(jī)形成之前遏制、消除其暴發(fā)誘因，將其控制在萌芽狀態(tài)。危機(jī)預(yù)防不僅需要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，更需要預(yù)警機(jī)制和危機(jī)管理組織體系的保障，來(lái)預(yù)先消除危機(jī)發(fā)生、發(fā)展的可能性和現(xiàn)實(shí)性誘因。
醫(yī)院危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是一種對(duì)危機(jī)進(jìn)行超前管理的系統(tǒng)，主要對(duì)預(yù)警對(duì)象和范圍、預(yù)警指標(biāo)、預(yù)警的信息進(jìn)行分析和研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別潛在的可能造成危機(jī)的各種因素，以便采取預(yù)防措施，減少危機(jī)發(fā)生的突然性和意外性，從根本上預(yù)防危機(jī)的形成。為做好超前管理，建議醫(yī)院做到以下幾點(diǎn)：
（1）樹(shù)立牢固的“危機(jī)”意識(shí)。
危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)，由于危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，醫(yī)院危機(jī)是隨時(shí)隨地都可能發(fā)生的。至于危機(jī)何時(shí)發(fā)生?何地發(fā)生?怎樣發(fā)生?都是很難預(yù)測(cè)的。因此,在醫(yī)院管理中，不但醫(yī)院的管理者要樹(shù)立牢固的“危機(jī)”意識(shí)。同時(shí)，還要在全院普及危機(jī)管理知識(shí),促進(jìn)全院人員危機(jī)意識(shí)的形成,這有助于提高醫(yī)院整體對(duì)危機(jī)的把握能力,減少危機(jī)事件發(fā)生的可能。
（2）建立危機(jī)預(yù)警綜合信息系統(tǒng)。
在危機(jī)管理過(guò)程中，信息發(fā)揮著十分重要的作用。及時(shí)收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機(jī)，降低危機(jī)的損害。所以，醫(yī)院建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的關(guān)鍵就是建立綜合的信息系統(tǒng)，其主要內(nèi)容包括:危機(jī)監(jiān)測(cè),即對(duì)可能引起醫(yī)院危機(jī)的各種因素和危機(jī)的征兆進(jìn)行嚴(yán)密的檢測(cè)。例如在醫(yī)院運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員工作積極性不高，醫(yī)療糾紛增多，醫(yī)患關(guān)系緊張等現(xiàn)象，那么醫(yī)院的有關(guān)部門就要加以重視，分析產(chǎn)生的原因，因?yàn)檫@些事件就可能引發(fā)醫(yī)院大的危機(jī)。危機(jī)預(yù)測(cè)是指醫(yī)院將危機(jī)監(jiān)測(cè)所獲得的信息資料，依據(jù)危機(jī)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行分析，對(duì)發(fā)生危機(jī)的可能性及其后果危害程度作出判斷和估計(jì)。危機(jī)預(yù)控,即在監(jiān)測(cè)、識(shí)別和評(píng)價(jià)之后進(jìn)行相應(yīng)的診斷,判斷是否要采取相應(yīng)的預(yù)控對(duì)策和制定各種危機(jī)預(yù)案,以及如何采取相應(yīng)的對(duì)策以有效地避免危機(jī)的發(fā)生或盡量將損失減少到最小。
醫(yī)院危機(jī)預(yù)警機(jī)制是一套層次高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、相關(guān)性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行體系,由預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評(píng)估子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)警指標(biāo)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)等子系統(tǒng)構(gòu)成，對(duì)預(yù)防危機(jī)產(chǎn)生起著至關(guān)重要的作用。但同時(shí)需強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論哪一個(gè)系統(tǒng)，它的有效運(yùn)行都需要一定的組織來(lái)承載。所以，危機(jī)的超前管理需要有相應(yīng)的組織體系與之相配套。
（3）加強(qiáng)醫(yī)院危機(jī)管理組織體系建設(shè)。
具備健全的危機(jī)管理組織體系，是醫(yī)院管理成熟與否的標(biāo)志。因?yàn)槲C(jī)的發(fā)生不僅會(huì)影響醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)利益,使醫(yī)院的正常經(jīng)營(yíng)受到損害，更重要的是,如危機(jī)處理不當(dāng),還會(huì)使人民的生命安全受到威脅。所以醫(yī)院應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)管理組織體系建設(shè),設(shè)立專門負(fù)責(zé)醫(yī)院危機(jī)管理部門，包括決策部門，主管部門，后勤部門以及信息與危機(jī)感應(yīng)部門等，通過(guò)各個(gè)部門的合作與協(xié)調(diào)，深入了解引發(fā)醫(yī)院危機(jī)的潛在因素,并隨時(shí)監(jiān)察可能出現(xiàn)的危機(jī),研究、制定防范措施;一旦危機(jī)發(fā)生,能迅速、及時(shí)、高效地采取應(yīng)對(duì)措施,協(xié)調(diào)處理危機(jī)引發(fā)的各種問(wèn)題。
（4）制訂可行的危機(jī)管理預(yù)案: 防范危機(jī)是醫(yī)院管理者的重要使命，如果沒(méi)有事先應(yīng)對(duì)計(jì)劃，危機(jī)一旦爆發(fā)，對(duì)于整個(gè)醫(yī)院，無(wú)論是院級(jí)管理層的組織領(lǐng)導(dǎo)能力還是全院?jiǎn)T工的素質(zhì)都是一項(xiàng)重大的考驗(yàn)。所以，要做好醫(yī)院的危機(jī)管理工作,必須有一個(gè)完整、可行的危機(jī)管理預(yù)案。這樣,在危機(jī)來(lái)臨時(shí),醫(yī)院就可以上下齊動(dòng)員，從容應(yīng)對(duì),將危機(jī)給醫(yī)院帶來(lái)的危害降到最小。在這種思想指導(dǎo)下,醫(yī)院應(yīng)運(yùn)用危機(jī)管理的組織體系，投入人力和物力,研究各種危機(jī)發(fā)生的可能,并據(jù)此擬定不同的應(yīng)變計(jì)劃。因此，制定危機(jī)管理預(yù)案,在保證醫(yī)院遇上危機(jī)時(shí)能加強(qiáng)控制和迅速化解上,具有重要作用。
3.2 危機(jī)管理階段
危機(jī)暴發(fā)后，決策者應(yīng)迅速判斷事件性質(zhì)和危害程度，適時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)范圍的危機(jī)管理體系，加強(qiáng)危機(jī)狀態(tài)下的信息管理，認(rèn)清信息傳播方向、及時(shí)傳遞信息、建立充分的信息來(lái)源渠道，準(zhǔn)確掌握事態(tài)動(dòng)向，以確保做出準(zhǔn)確而切實(shí)的戰(zhàn)略決策; 根據(jù)戰(zhàn)略決策，分配人員、設(shè)備、物資等，來(lái)處理危機(jī)事件。在整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中，良好的信息溝通應(yīng)是貫徹始終的，建立信息通報(bào)制度，做到上情下知，下情上知。同時(shí)，還要實(shí)時(shí)對(duì)危機(jī)的發(fā)展形式進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，以便更好的掌控危機(jī)，達(dá)到良好的管理效果。
3.3 公共部門危機(jī)的善后對(duì)策與事后管理
危機(jī)一旦發(fā)生后,最重要的就是要現(xiàn)實(shí)地面對(duì)危機(jī)所帶來(lái)的災(zāi)難和破壞。首先醫(yī)院要制定恢復(fù)常態(tài)管理的決策和計(jì)劃，做好對(duì)危機(jī)利益關(guān)系人的事后管理。其次就是牢牢抓住這個(gè)“化危為機(jī)”的關(guān)鍵階段，要重新審視整個(gè)危機(jī)管理的過(guò)程，進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高自身的管理水平。
總結(jié)：人類經(jīng)歷過(guò)許許多多的危機(jī)，并在危機(jī)中學(xué)會(huì)了危機(jī)管理〔4〕，醫(yī)院也同其他行業(yè)和領(lǐng)域一樣，時(shí)時(shí)刻刻陷于產(chǎn)生危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)之中。所以，加強(qiáng)醫(yī)院的危機(jī)管理，提高醫(yī)院應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力，將成為現(xiàn)代醫(yī)院發(fā)展的必由之路。
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［6］黃順康.公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制研究［J］. 西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(6).
一、公共管理理論的內(nèi)涵
我國(guó)的公共管理，是隨著改革開(kāi)放而產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而取得進(jìn)展。公共管理的發(fā)展主要體現(xiàn)在行政管理的改革，使政府的職能取得了很大的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理方法不斷變化，在對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行管理的過(guò)程中，增加了非政府組織的重要作用。在學(xué)位教育和學(xué)科教育之中，公共管理受到人們的使用和認(rèn)識(shí)，本學(xué)科也受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是在對(duì)公共管理理論進(jìn)行研究的過(guò)程中，存在著很多差異。公共管理指的是隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府在協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，發(fā)揮的作用和使用的管理手段也不斷發(fā)生著變化，因此，需要盡快建立一套完善的、科學(xué)的、規(guī)范的、協(xié)調(diào)的、高效的管理體系，重視對(duì)公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時(shí)，因?yàn)檎毮艿牟粩噢D(zhuǎn)變，很多以往由政府負(fù)責(zé)的管理工作已經(jīng)開(kāi)始授權(quán)給非政府組織負(fù)責(zé)，相關(guān)的人才越來(lái)越受到組織的歡迎，為了適應(yīng)這種發(fā)展的需求，在相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和組織之下，招生工作妥善、快速的進(jìn)行。公共管理從學(xué)校到政府形成了一套完整的體系，有著廣泛的發(fā)展前景。公共管理具有社會(huì)性的特征，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，明確了管理的目標(biāo)、范圍、模式、對(duì)象和主體，最終有效地對(duì)實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)。公共管理最重要的任務(wù)就是和我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合。除了對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行管理之外，還應(yīng)該對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。具體來(lái)說(shuō)，公共管理的對(duì)象是社會(huì)事務(wù)、政府事務(wù)和國(guó)家事務(wù)，具有廣泛的適應(yīng)性和公益性。公共管理的主體具有多元性的特征，主要有慈善機(jī)構(gòu)、志愿者、居民組織、中介機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)等。公共管理的對(duì)象比行政管理更加廣泛，具有更具體的事務(wù)性特征，應(yīng)該對(duì)私人部門的管理方法和管理方式進(jìn)行借鑒，在公共管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使行政效率得到提高。不斷對(duì)公共管理的內(nèi)涵進(jìn)行延伸，增加公民參與到公共事務(wù)之中的機(jī)會(huì)，對(duì)公共責(zé)任和公共權(quán)力進(jìn)行分化，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督和民主管理，使用公民權(quán)利對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行牽制。社會(huì)利益是公共管理的價(jià)值取向，在研究的過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持多元化的價(jià)值取向，包含社會(huì)取向、企業(yè)管理取向和公共政策取向等。總之，在我國(guó)公共管理快速發(fā)展的新時(shí)代，從學(xué)術(shù)上和理論上對(duì)公共管理的定義和概念進(jìn)行了討論，最終對(duì)相關(guān)的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，使實(shí)踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用。
二、公共管理理論和行政管理之間的關(guān)系
公共管理和行政管理之間的關(guān)系受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共管理的目標(biāo)、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點(diǎn)，在分析行政管理和公共管理之間關(guān)系的時(shí)候，應(yīng)該重視相關(guān)理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。公共管理是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科和領(lǐng)域，該理論在產(chǎn)生的過(guò)程中的主要內(nèi)容是對(duì)政府管理進(jìn)行研究，也是公共行政學(xué)。在相關(guān)理論不斷發(fā)展的過(guò)程中，公共管理發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換，具體來(lái)說(shuō)，從以往的公共行政向公共政策分析轉(zhuǎn)變，再向公共管理轉(zhuǎn)變，在公共管理中，重視效益、效率和經(jīng)濟(jì)。這種新的公共管理理論的產(chǎn)生，主要有以下幾種原因。第一，由于在二十世紀(jì)七十年代產(chǎn)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府財(cái)政困難，使管理危機(jī)和信任危機(jī)等社會(huì)危機(jī)十分嚴(yán)重，因此，政府辦事效率很低，使社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平不斷下降。第二，受到全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響，很多國(guó)家都面臨著壓力和挑戰(zhàn)，因此，政府應(yīng)該更有效地控制和引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，提高在國(guó)際市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，提高經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。第三，由于信息革命的不斷發(fā)展，政府不斷向透明、高效和靈活的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，政府為了和社會(huì)特點(diǎn)相適應(yīng)，建設(shè)了與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的管理模式。第四，隨著傳媒水平的提高，公眾對(duì)政府的需求不斷增多，因此，政府產(chǎn)生了巨大的改革壓力。在對(duì)新公共管理進(jìn)行實(shí)踐的過(guò)程中，應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)學(xué)科結(jié)構(gòu)、探究方式、探究主體和探究范圍，成為政府管理的主流和趨勢(shì)。一是政府的主要職能不是執(zhí)行政策而是制定政策，政府應(yīng)該將市場(chǎng)和顧客作為服務(wù)的導(dǎo)向。政府在管理的過(guò)程中應(yīng)該使用分權(quán)和授權(quán)的方式，政府在管理的過(guò)程中應(yīng)該借鑒私營(yíng)部門的經(jīng)驗(yàn)和手段，應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對(duì)公共服務(wù)和公共物品的控制，在管理的過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制。二是政府應(yīng)該重視提供服務(wù)的質(zhì)量、效果和效率，對(duì)相關(guān)的行政規(guī)則進(jìn)行靈活的執(zhí)行，對(duì)控制的目標(biāo)有明確的認(rèn)識(shí)，要提高政府在工作過(guò)程中的預(yù)見(jiàn)性，提高成本意識(shí)，增強(qiáng)工作人員的政治意識(shí)和責(zé)任感。總之，西方國(guó)家對(duì)公共管理的改革體現(xiàn)了社會(huì)的新需求，也是社會(huì)科技、經(jīng)濟(jì)和政治不斷發(fā)展的產(chǎn)物，雖然在實(shí)踐和理論中都面臨著很多的困難，但是為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了積極的作用。公共管理的改革主要集中在方式、對(duì)象和主體上的改革，轉(zhuǎn)變公共管理的主體，重視公共管理和行政管理之間的關(guān)系。行政管理源于美國(guó)，主要的研究?jī)?nèi)容是政府管理。行政學(xué)主要有三個(gè)發(fā)展階段，即產(chǎn)生階段、發(fā)展階段和科學(xué)化階段，在每一個(gè)發(fā)展階段之中都有其獨(dú)特的方式方法、內(nèi)容和特征。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政管理的主體也不斷增多，管理手段、管理對(duì)象和管理內(nèi)容也不斷發(fā)展。從公共管理和行政管理的本質(zhì)來(lái)看，公共管理隨著社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是科學(xué)化的公共管理活動(dòng)。我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)末期開(kāi)始，中介組織得到了飛速的發(fā)展，公共管理主體、管理的方式和對(duì)象也不斷發(fā)展，因此，我國(guó)不斷加速行政管理的變革，使政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，探索出與我國(guó)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的行政管理模式。隨著公共管理水平的不斷提高，為行政管理的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)都提出了更高的要求，在認(rèn)識(shí)公共管理對(duì)行政管理借鑒意義的過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持兩個(gè)原則。第一，認(rèn)識(shí)到事物的發(fā)展是前進(jìn)性和曲折性的結(jié)合。第二，社會(huì)的生產(chǎn)力水平應(yīng)該和我國(guó)的具體國(guó)情相適應(yīng)，不能照搬照抄西方國(guó)家的相關(guān)理念，在認(rèn)識(shí)問(wèn)題的過(guò)程中，應(yīng)該同我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，應(yīng)該結(jié)合社會(huì)的實(shí)際情況，對(duì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行考慮，建立完善的公共管理學(xué)科體系，充分反映出我國(guó)的社會(huì)特色。在學(xué)科設(shè)置的過(guò)程中，應(yīng)該設(shè)計(jì)公共管理為一級(jí)學(xué)科，其下設(shè)的幾個(gè)學(xué)科中包含行政管理。公共管理是我國(guó)目前行政管理的新發(fā)展趨勢(shì)。在管理的內(nèi)涵上，方式、手段、范圍、內(nèi)容、對(duì)象和主體都是行政管理的進(jìn)一步發(fā)展、更新、擴(kuò)展和延伸。公共管理的重要內(nèi)容是政府管理，行政管理作為公共管理的二級(jí)學(xué)科在管理的方法、方式和范圍上的改變，并不是政府職能的喪失，眾多非政府組織的活動(dòng)，也需要在政府的引導(dǎo)之下進(jìn)行，因此，應(yīng)該在我國(guó)的國(guó)情之下，對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行界定。公共管理和行政管理存在著以下幾個(gè)方面的不同。第一，公共管理將政府組織、政府管理的規(guī)律和第三部門的管理作為研究?jī)?nèi)容，而在行政管理中，研究的內(nèi)容較前者來(lái)說(shuō)，比較狹窄，二者是整體和部分之間的關(guān)系。第二，公共管理研究公共部門及其在管理過(guò)程中的規(guī)律等問(wèn)題，但是行政管理將公共部門的管理規(guī)律和管理方式作為研究對(duì)象，二者是一般和個(gè)別的關(guān)系。第三，在公共管理研究的過(guò)程中，將工商企業(yè)和政府組織視為統(tǒng)一的整體，只是二者的管理方式和管理性質(zhì)不同，但是，公共管理著重于對(duì)公共部門的管理，而行政管理的內(nèi)容是社會(huì)公共事務(wù)。在權(quán)利的角度上，政府是公共權(quán)力的擁有者，因此，很容易將這種權(quán)力看作為無(wú)限的，應(yīng)該對(duì)整個(gè)社會(huì)生活負(fù)責(zé)。但是，在政府實(shí)際工作的過(guò)程中，應(yīng)該將政府的有限性和無(wú)限性相結(jié)合，提供公共服務(wù)，適應(yīng)社會(huì)的需求。
三、公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義
隨著改革開(kāi)放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，因此，對(duì)政府提出了新的需求，信息化發(fā)展和公共事務(wù)的增長(zhǎng)對(duì)政府提出了新的要求，同時(shí)，政府和資本不分離的制度使企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新性和自主性受到了影響，不利于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，公共事務(wù)在處理的過(guò)程中，受到國(guó)際市場(chǎng)的影響，社會(huì)迫切需要建立一個(gè)民主、合理、科學(xué)的政府制度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府從經(jīng)濟(jì)的參與者成為經(jīng)濟(jì)的間接管理者，不斷創(chuàng)造一個(gè)有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)不斷增多，管理的變化不斷加快，挑戰(zhàn)了以往的管理模式，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，政治文明水平不斷提高，激發(fā)了公民意識(shí)的覺(jué)醒，人民迫切希望參與到公共事務(wù)的管理之中，對(duì)政府的非程序化、非科學(xué)化、非透明化和非民主化的管理模式提出了質(zhì)疑。社會(huì)的分工不斷細(xì)化，提高了專業(yè)化水平，對(duì)政府的行政能力提出了挑戰(zhàn)，因此，需要更多的社會(huì)民眾和企業(yè)參與到公共事務(wù)的管理之中。隨著公共組織和企業(yè)主觀能動(dòng)性的不斷增加，維權(quán)水平不斷提高，應(yīng)該擴(kuò)展處理社會(huì)事務(wù)的渠道，轉(zhuǎn)變政府壓力型的管理模式。在政府管理的過(guò)程中存在著思想僵化的問(wèn)題，嚴(yán)重，在很多部門中存在著的現(xiàn)象，使用政治化的行為進(jìn)行管理，在制定管理政策的過(guò)程中具有片面化的特征，使社會(huì)需求和提供公共物品之間產(chǎn)生偏差。在社會(huì)管理的過(guò)程中實(shí)施公共管理，主要有兩個(gè)原因。第一，科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能，擴(kuò)大社會(huì)參與公共管理的渠道，使社會(huì)監(jiān)督不斷完善，明確社會(huì)管理的責(zé)任，使公共管理不斷向科學(xué)化的方向發(fā)展，與社會(huì)的具體情況相適應(yīng)。第二，我國(guó)和世界的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，推動(dòng)了公共管理的全球化發(fā)展趨勢(shì)，有助于我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，減少了政府和管理水平低下的問(wèn)題。行政管理在借鑒公共管理的過(guò)程中，應(yīng)該重視以下幾點(diǎn)。第一，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維，建設(shè)公共管理體制有助于減少政府的不作為，提高政府工作過(guò)程中的責(zé)任感，及時(shí)轉(zhuǎn)變政府工作人員的管理思維，貫徹科學(xué)和民主的管理理念，認(rèn)識(shí)到政府的服務(wù)職能。第二，增加社會(huì)參與，在傳統(tǒng)的行政管理之中，存在著社會(huì)參與率低的現(xiàn)象，公民沒(méi)有健全的參政議政渠道，表達(dá)機(jī)制不健全，因此，應(yīng)該減少政府在管理體制上的壟斷現(xiàn)象，提高社會(huì)的參與程度。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該不斷增加社會(huì)參與的渠道，建立完善的公民權(quán)利監(jiān)督機(jī)制和表達(dá)機(jī)制，使社會(huì)民眾參與到國(guó)家的民主建設(shè)之中。提高公民的民主意識(shí)，不斷提高學(xué)校教育水平，增強(qiáng)民主氣氛，使國(guó)民的民主意識(shí)得到增加，激發(fā)人民參政議政的熱情，不斷加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和參與的力量。對(duì)政府實(shí)施透明化的管理模式，減少政府一言堂的現(xiàn)象，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行及時(shí)地公布，制定相關(guān)的流程，實(shí)行透明化的管理制度。同時(shí)，還應(yīng)該暢通信息渠道，建設(shè)專業(yè)的信息平臺(tái)，減少政府對(duì)信息的壟斷，同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)民眾表達(dá)建議和意見(jiàn)的權(quán)利，使相關(guān)部門能夠有效、及時(shí)地解決問(wèn)題。第三，對(duì)管理手段進(jìn)行規(guī)范，轉(zhuǎn)變以往經(jīng)濟(jì)體制下政府全面管理的現(xiàn)象，減少?gòu)?qiáng)制行政的問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。培養(yǎng)具有專業(yè)技術(shù)的人才，使公共管理不斷向合法化和科學(xué)化的方向發(fā)展，使用創(chuàng)新的管理方式，借鑒先進(jìn)的公共管理理念，實(shí)現(xiàn)其民主化、合法化和科學(xué)化。第四，政府應(yīng)該明確公共管理的目標(biāo)，通過(guò)法律的手段，制定非政府組織、企業(yè)和政府之間的管理權(quán)限和管理范圍，在保證社會(huì)制度的前提之下，放寬以往嚴(yán)格的管理制度，激發(fā)社會(huì)群眾和社會(huì)組織參與到公共事務(wù)管理中的積極性和主動(dòng)性，使管理主體的權(quán)利得到保障，明確組織在管理過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，不斷加強(qiáng)政府行為的目標(biāo)導(dǎo)向。
四、結(jié)語(yǔ)
總之，公共管理和行政管理之間的關(guān)系受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共管理的目標(biāo)、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點(diǎn)，在分析行政管理和公共管理之間關(guān)系的時(shí)候，應(yīng)該重視相關(guān)理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。在我國(guó)公共管理快速發(fā)展的新時(shí)代，從學(xué)術(shù)上和理論上對(duì)公共管理的定義和概念進(jìn)行了討論，最終對(duì)相關(guān)的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，使實(shí)踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用。
關(guān)鍵詞:全面質(zhì)量管理;公共部門;運(yùn)用
中圖分類號(hào):C931 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)26-0204-02
二十世紀(jì)八九十年代以后,在新公共管理理論提出的理論背景下,英美等發(fā)達(dá)國(guó)家將原本用于企業(yè)中的全面質(zhì)量管理理論運(yùn)用于政府公共管理之中。英國(guó)推行的“下一步行動(dòng)方案”、“公民”運(yùn)動(dòng)、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)徹底扭轉(zhuǎn)了以往“效率戰(zhàn)略”改革方向,開(kāi)創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。美國(guó)建立了聯(lián)邦政府質(zhì)量學(xué)院;1993年,克林頓總統(tǒng)又簽署了12862號(hào)行政令,要求聯(lián)邦政府制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),貫徹顧客至上的原則,于是全面質(zhì)量管理在各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)中推廣開(kāi)來(lái)。
一、全面質(zhì)量管理的內(nèi)涵
全面質(zhì)量管理(Total Quality Management,簡(jiǎn)稱TQM)理論,是由美國(guó)著名的質(zhì)量管理專家費(fèi)根堡姆(A.V.Feigenbaum)在20世紀(jì)80年代提出的。菲根堡姆認(rèn)為,TQM是為了能夠在最經(jīng)濟(jì)的水平上,并考慮到充分滿足顧客要求的條件下進(jìn)行市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、制造和售后服務(wù),把企業(yè)內(nèi)各部門的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動(dòng)構(gòu)成為一體的一種有效的體系。ISO8402對(duì)TQM的定義是:一個(gè)組織以質(zhì)量為中心,以全員參與為基礎(chǔ),目的在于通過(guò)讓顧客滿意和本組織所有成員及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理途徑。綜上,TQM是一個(gè)組織通過(guò)全員參與和全程控制以持續(xù)不斷地改進(jìn)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的管理過(guò)程。
二、全面質(zhì)量管理的要素分析
(一)領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)
在任何組織中,領(lǐng)導(dǎo)的重要性都毋庸置疑,一項(xiàng)計(jì)劃從制訂到實(shí)施都需要管理者來(lái)拍板和掌控,同時(shí),管理者本人也必須直接參與其中。
(二)顧客導(dǎo)向
始終做到以滿足顧客需求為組織不斷改進(jìn)質(zhì)量的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。戴明的《走出危機(jī)》一書中,在談到大多數(shù)服務(wù)和生產(chǎn)性行業(yè)的不同之處時(shí)這樣說(shuō)道:“一個(gè)重要的區(qū)別就是一個(gè)在生產(chǎn)性行業(yè)工作的工人不僅有一份工作,而且他能意識(shí)到他正在生產(chǎn)一些看得見(jiàn)、摸得著、并被人使用的東西的一部分……對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量他們有一定的見(jiàn)解和看法。相反,在許多服務(wù)性行業(yè)里,工作人員只是有一份工作,他們沒(méi)意識(shí)到自己有一種產(chǎn)品,即服務(wù)。”當(dāng)然,在公共部門中所指的最終顧客是會(huì)受到該部門提供服務(wù)影響工作和生活的一般納稅人。讓人感到荒唐的是公共部門的工作人員幾乎從未討論過(guò)誰(shuí)是他們的顧客的問(wèn)題,很少問(wèn)自己正努力滿足誰(shuí)的需要。
(三)全民參與
組織中的所有員工不論級(jí)別高低都參與其中,強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神,群策群力。我們應(yīng)該相信從事具體工作生產(chǎn)的人往往最善于找出影響整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程完成中的問(wèn)題和障礙,他們總是能詳細(xì)地描述生產(chǎn)過(guò)程,這種專業(yè)程度遠(yuǎn)非管理人員所及。
(四)與供應(yīng)方協(xié)作
TQM要求不斷對(duì)顧客的需求進(jìn)行分析,然而你同時(shí)是供應(yīng)方的顧客,主動(dòng)與你的供應(yīng)方溝通,保證他們所提供的產(chǎn)品能滿足你的要求,進(jìn)而使你的產(chǎn)品能滿足顧客的需求[1]。
(五)全程管理
TQM要求在整個(gè)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都要認(rèn)真分析、改進(jìn),減少浪費(fèi),縮短工時(shí),提高質(zhì)量和效率。
(六)持續(xù)改進(jìn)
根據(jù)顧客不斷變化的需求,利用PDCA環(huán)持續(xù)、跟蹤改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量,確保達(dá)到顧客滿意。
三、TQM在公共部門中運(yùn)用存在的問(wèn)題
(一)很難建立明確的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)
公共產(chǎn)品和服務(wù)不同于市場(chǎng)上一般的商品和服務(wù),它很難建立一套明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遵從。公共部門所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法用貨幣單位來(lái)直接量化,自然也難以用銷售量的多少和利潤(rùn)的大小來(lái)界定產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量高低。既然無(wú)法建立明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),要達(dá)到顧客的滿意也就無(wú)從談起了。私人部門生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)如果不合格,可以返工重來(lái),而公共產(chǎn)品和服務(wù)卻做不到。
(二)公共部門的天然壟斷地位難以動(dòng)搖
長(zhǎng)期以來(lái),公共產(chǎn)品和服務(wù)一直由公共部門來(lái)提供,這種狀態(tài)在民眾心中已經(jīng)生根發(fā)芽。如果讓私有部門來(lái)提供公共產(chǎn)品,反而會(huì)讓人們心里不踏實(shí),短時(shí)間內(nèi)很難適應(yīng)。正是由于長(zhǎng)時(shí)間的壟斷地位,不存在競(jìng)爭(zhēng),才讓那些公職人員抱著鐵飯碗有恃無(wú)恐[2]。
(三)公職人員參與工作的自由度比較低
我國(guó)公共部門等級(jí)森嚴(yán),下屬對(duì)上級(jí)的命令惟命是從,尤其是基層工作人員更是不敢越雷池半步。由于很多規(guī)章制度的制定并沒(méi)有讓最熟悉情況的基層人員參與進(jìn)來(lái),致使規(guī)章制度中有很多不合理的地方,盡管如此,工作人員也只有照章辦事,民眾們更是只能忍氣吞聲。
(四)公共服務(wù)領(lǐng)域中顧客處于劣勢(shì)地位
由于受千百年來(lái)民怕官的封建遺毒的影響,至今社會(huì)大眾對(duì)有的政府官員作威作福、公職人員的飛揚(yáng)跋扈敢怒不敢言,雖然公民們政治參與的形式日益多樣化,特別是機(jī)構(gòu)的設(shè)立使人們能夠用合法、合理的方式來(lái)維護(hù)自己的利益,但也只是杯水車薪。加上我國(guó)公民的受教育程度普遍不高,綜合素質(zhì)偏低,致使公民社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程緩慢,因此短時(shí)間內(nèi)社會(huì)民眾在公共服務(wù)領(lǐng)域中的劣勢(shì)地位很難有顯著的提高。
四、策略研究
(一)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制,打破壟斷
壟斷和非市場(chǎng)化的特性是造成公共部門質(zhì)量和效率低下的主要原因,因此引入市場(chǎng)機(jī)制就成為公共部門提高其質(zhì)量和效率的一個(gè)有效途徑。當(dāng)今社會(huì),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球一體化進(jìn)程的加速,市民社會(huì)的持續(xù)構(gòu)建,民眾對(duì)政府公共服務(wù)需求的不斷增多,要求也不斷提高,靠政府單方面的力量往往難以更好地滿足民眾的各種需求,再加上政府部門本身存在的各種弊病,使得公共服務(wù)的質(zhì)量更是難以得到保障[3]。因此有必要借助和利用私有部門來(lái)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行外包抑或引入市場(chǎng)機(jī)制,減輕政府壓力。一旦公共部門和私有部門存在競(jìng)爭(zhēng),就會(huì)存在成本差異,民眾就有所選擇,這樣勢(shì)必會(huì)提高各自的積極性。在這方面的改善可以雙管齊下,一是政府可以對(duì)某些公共服務(wù)面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo),誰(shuí)能夠提供物美價(jià)廉的服務(wù)就讓誰(shuí)來(lái)做,無(wú)論你是政府、國(guó)營(yíng)還是私企,“不管是黑貓白貓,逮到老鼠就是好貓”。二是政府可以通過(guò)對(duì)某些公共服務(wù)進(jìn)行外包,使政府以較低的價(jià)格,為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù),如垃圾的處理、公共設(shè)施的維護(hù)、道路的修筑等,都可以外包出去。但政府須對(duì)其服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān),確保民眾的公共利益。
(二)引入“顧客導(dǎo)向”的管理理念
公共服務(wù)中的“顧客導(dǎo)向”就是以顧客(民眾)為中心,注重顧客的價(jià)值,根據(jù)不斷變化的顧客需求做出相應(yīng)的策略調(diào)整,以確保他們滿意為服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。在引入市場(chǎng)機(jī)制的前提下,公共部門的工作人員應(yīng)該樹(shù)立主人翁和全心全意為人民服務(wù)的意識(shí),以改善公共服務(wù)質(zhì)量為己任,真正地把顧客當(dāng)作上帝,而不是事不關(guān)己,高高掛起。
顧客是市場(chǎng)的焦點(diǎn),理解顧客當(dāng)前和未來(lái)的需求并予以充分滿足乃至超過(guò),才能贏得顧客,占領(lǐng)市場(chǎng)。在公共組織的質(zhì)量管理活動(dòng)中,應(yīng)把使顧客滿意作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。以顧客為關(guān)注焦點(diǎn),就應(yīng)做到組織的一切管理由“顧客導(dǎo)向”,處處考慮到能否比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為顧客提供更為理想的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這里,公共部門必須牢固樹(shù)立質(zhì)量與顧客息息相關(guān)的意識(shí),從而自覺(jué)地、主動(dòng)地滿足顧客需求,最大限度地減少差錯(cuò)的發(fā)生,高度重視來(lái)自市場(chǎng)、顧客的反饋信息,建立快速反應(yīng)機(jī)制,采取有效措施持續(xù)地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改進(jìn)[4]。需要指出的是,上述以顧客為導(dǎo)向的理念,不僅在領(lǐng)導(dǎo)層中牢固樹(shù)立,而且應(yīng)確保全體員工理解組織與顧客的依存關(guān)系,理解讓顧客滿意是生存攸關(guān)的大事,從而自覺(jué)樹(shù)立“涉及顧客的無(wú)小事”的觀念。這是貫徹好“顧客導(dǎo)向”原則的前提。
(三)建立和推行公共服務(wù)承諾制度
為了確保公共服務(wù)的水平和公眾的滿意程度,公共服務(wù)承諾制度是一條可供選擇的有效途徑。我國(guó)自古就有“言而無(wú)信,不知其可”的說(shuō)法,“言即行,行必果”也是人們所追求的最高境界。公共服務(wù)承諾制度就是將公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、食言責(zé)任如何承擔(dān)等向民眾公開(kāi)承諾,形成一種履行契約的自我激勵(lì)和外部監(jiān)督的壓力,以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平和質(zhì)量的持續(xù)改善[5]。
(四)培育支持性的組織文化
培育起支持性的組織文化關(guān)鍵在于管理層,他們的關(guān)注是成功實(shí)施TQM的關(guān)鍵因素之一。因?yàn)槿送己ε赂淖?所以需要建立與TQM相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制,并且要將其轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)進(jìn)步。篩選并采納員工們的建議,用獎(jiǎng)勵(lì)的方法來(lái)鼓勵(lì)他們不斷去實(shí)驗(yàn)以改進(jìn)工作方式。不僅要獎(jiǎng)勵(lì)成功的實(shí)驗(yàn),對(duì)于那些雖然失敗了,但在認(rèn)識(shí)、洞悉工作過(guò)程方面做出重要貢獻(xiàn)的也要予以獎(jiǎng)勵(lì),還可以設(shè)立集體獎(jiǎng)。久而久之,支持性的組織文化水到渠成。
(五)充分授權(quán)與團(tuán)隊(duì)合作精神
解決參與度低的問(wèn)題,主要從授權(quán)著手。就實(shí)現(xiàn)授權(quán)而言,應(yīng)明確實(shí)現(xiàn)授權(quán)的兩個(gè)步驟:首先是組織授權(quán),然后是員工授權(quán)。組織授權(quán)是指“地方機(jī)構(gòu)的管理者必須被授權(quán)”然后,當(dāng)?shù)胤降墓芾碚摺笆跈?quán)他們的基層工作人員,這些基層工作人員能和顧客直接接觸”時(shí),員工授權(quán)就能實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)?shù)胤浇M織獲得足夠的授權(quán),基層工作人員享有自由裁量權(quán)時(shí),組織才能實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者授權(quán)[6]。當(dāng)公職人員參與工作的自由度提高的同時(shí),他們的主人翁地位得到鞏固,責(zé)任感增強(qiáng),自然公共服務(wù)的質(zhì)量就會(huì)水漲船高,民眾的公共利益就能更好地得以實(shí)現(xiàn)。
基于全面質(zhì)量管理理論在企業(yè)管理過(guò)程中取得的極大成功,在公共部門中的運(yùn)用也正被越來(lái)越多的人重視,相信也會(huì)有不錯(cuò)的前景,但我國(guó)對(duì)全面質(zhì)量管理理論的研究起步較晚,而且TQM的實(shí)施周期比較長(zhǎng),任重而道遠(yuǎn)。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞：公共管理 國(guó)有企業(yè) 社會(huì)責(zé)任
改革以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了由高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。宏觀經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變必然帶動(dòng)作為社會(huì)基本單位的國(guó)有企業(yè)的變遷，引發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)層次由單位化的經(jīng)濟(jì)組織向市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型。中國(guó)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型雖發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其根源卻深植于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題并不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新問(wèn)題，它還涉及到公共管理的創(chuàng)新問(wèn)題。
1.轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)有企業(yè)公共性的缺失問(wèn)題
盡管這些年國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上取得了非凡的成就，但華麗數(shù)字的背后，國(guó)有企業(yè)還有很多必須解決但仍然沒(méi)有解決的問(wèn)題。從國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)來(lái)看，前期的國(guó)有企業(yè)改革工作只注重國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性，而忽視了國(guó)有企業(yè)的公共性。與一般企業(yè)不同的是，國(guó)有企業(yè)的國(guó)有本質(zhì)決定了國(guó)有企業(yè)是具有公共管理職能的公共企業(yè)，它不僅需要關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更需要關(guān)注其非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而國(guó)有企業(yè)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要通過(guò)國(guó)有企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)。1979年，國(guó)有企業(yè)在放權(quán)讓利試點(diǎn)中，開(kāi)始實(shí)行利潤(rùn)留成制；1983年，國(guó)有企業(yè)開(kāi)始實(shí)行以稅代利制度；1986年底，國(guó)有企業(yè)實(shí)行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制；1993年，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)階段。這一系列改革措施的實(shí)施顯著提高了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化水平，對(duì)提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益做出了重大貢獻(xiàn)，但與此同時(shí)，在以市場(chǎng)化為取向的改革進(jìn)程中，面對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及跨國(guó)公司迅速成長(zhǎng)而形成的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，國(guó)有企業(yè)確立了片面追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，而逐漸放棄了作為公共企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。剛剛建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國(guó)有企業(yè)，既不愿意承擔(dān)那些長(zhǎng)期以來(lái)以國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)形式而承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也沒(méi)有在企業(yè)內(nèi)部樹(shù)立起承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的、由企業(yè)國(guó)有性質(zhì)決定的社會(huì)責(zé)任的基本意識(shí)。從政府的角度來(lái)講，為了從形式上消除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府形象，開(kāi)始實(shí)施政企分離的措施，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程幾乎成為了公共性喪失的過(guò)程。國(guó)有企業(yè)改革實(shí)際上是按照西方的現(xiàn)代企業(yè)制度慣例進(jìn)行的，就在我國(guó)進(jìn)行企業(yè)改革的同時(shí)，即從20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方的企業(yè)管理正在由“以資為本”逐漸轉(zhuǎn)向“以人為本”。西方管理學(xué)界和眾多企業(yè)開(kāi)始信奉“企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論”，即企業(yè)不是僅僅追求利潤(rùn)最大化的機(jī)構(gòu)，它也應(yīng)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任。考察國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷程，我們更清醒地認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)發(fā)展要受到市場(chǎng)準(zhǔn)則和社會(huì)責(zé)任的雙重約束，過(guò)分依賴這兩條原則中的任何一條都會(huì)造成嚴(yán)重的扭曲。忽視市場(chǎng)準(zhǔn)則的企業(yè)將逐漸喪失活力，而忽視社會(huì)責(zé)任的企業(yè)又可能導(dǎo)致“資本主義剝削”。事實(shí)上，改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題就是不平衡地強(qiáng)調(diào)一條原則比另一條更重要。我們今天面臨的挑戰(zhàn)就是如何認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，如何認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)的公共性缺失問(wèn)題。
2.國(guó)有企業(yè)作為公共管理主體的理論依據(jù)
從國(guó)外最新的公共管理理論發(fā)展來(lái)看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。在公共治理的理論體系中，國(guó)有企業(yè)被看成是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的公共管理主體之一。所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國(guó)家出現(xiàn)的管理危機(jī)和市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制發(fā)生的危機(jī)以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。公共治理理論的核心觀點(diǎn)是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，這些公共管理主體不僅包括長(zhǎng)期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營(yíng)部門和第三部門等非政府部門的參與者。公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：裕浇缦薜哪：缺憩F(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，也表現(xiàn)為公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不象以前那樣明顯。
在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因?yàn)楫?dāng)代社會(huì)的公共管理是一個(gè)責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)管理系統(tǒng)，國(guó)有企業(yè)、非贏利組織均參與其中并發(fā)揮自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理結(jié)構(gòu)中居于最重要主體地位的同時(shí)，還需要充分認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美國(guó)著名管理學(xué)家徳魯克論證了當(dāng)代政府的有限性和管理對(duì)象的特定性，而且也只有有限政府才能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力政府和高效政府。在政府改革中，應(yīng)發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場(chǎng)失靈”來(lái)思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。因此，政府機(jī)制存在的失靈現(xiàn)象，決定了公共管理中國(guó)有企業(yè)回歸的必然性。作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國(guó)有企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、參與公共管理活動(dòng)提供重要的理論指導(dǎo)。
3.國(guó)有企業(yè)作為公共管理主體的實(shí)踐依據(jù)
從國(guó)有企業(yè)發(fā)展的歷史來(lái)看，不論這個(gè)國(guó)家采取何種經(jīng)濟(jì)體制，也不論這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平高低，國(guó)有企業(yè)的存在是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在西方主要國(guó)家當(dāng)中，法國(guó)是國(guó)有企業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重最高的國(guó)家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，法國(guó)擁有國(guó)家直接控制和國(guó)家控股50%以上的國(guó)有企業(yè)共2268家。在東亞，新加坡主張公共服務(wù)提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財(cái)政部全資擁有，代表政府行使國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)。新西蘭把國(guó)有企業(yè)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任寫進(jìn)其法律之中。從國(guó)際上來(lái)看，各國(guó)國(guó)有企業(yè)主要集中于非競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用設(shè)施等領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。作為非競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)，其主要目標(biāo)是提供各種社會(huì)服務(wù)，它們主要活動(dòng)于非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)或承擔(dān)非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)相比的一個(gè)重大區(qū)分，那就是國(guó)有企業(yè)必須更加重視社會(huì)責(zé)任目標(biāo)。這幾乎是世界各國(guó)國(guó)有企業(yè)與生俱來(lái)的共同特質(zhì)。從各國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展實(shí)踐歷程中，我們不難得出結(jié)論：國(guó)有企業(yè)是政府推行各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展政策的重要手段，是國(guó)家發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提供公共產(chǎn)品的重要工具。公共性是國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性。
政府與企業(yè)是社會(huì)環(huán)境中的兩大主體。理解一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的最佳方式，就是去調(diào)查政府與企業(yè)的關(guān)系。由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的成功就依賴于每一方在復(fù)興另一方時(shí)成為積極伙伴的能力。在提供社會(huì)福利性利益、構(gòu)造消費(fèi)者保護(hù)政策、為廣大工人設(shè)定工作場(chǎng)所方面，國(guó)有企業(yè)起著極其重要且具有建設(shè)性的作用。但目前的現(xiàn)狀是，國(guó)有企業(yè)活動(dòng)的社會(huì)維度并沒(méi)有被認(rèn)為取得了成功。盡管目前國(guó)有企業(yè)仍以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但多樣化的目標(biāo)需求，將使未來(lái)的國(guó)有企業(yè)在參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)，更多地反映出基本價(jià)值和公眾的標(biāo)準(zhǔn)。從政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系來(lái)看，相對(duì)于更加嚴(yán)密的政府控制來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利而言，國(guó)有企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性提供了更多的好處。過(guò)去若干年的改革發(fā)展表明，在政府與國(guó)有企業(yè)之間，沒(méi)有一個(gè)單一的結(jié)合模式能夠?qū)ι鐣?huì)問(wèn)題提供持久的解決方案。隨著時(shí)代的變遷，必須奮力對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革和復(fù)興，把國(guó)有企業(yè)納入到公共管理軌道，在現(xiàn)有的行政管理體制下彰顯國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任，以使政府和國(guó)有企業(yè)互為對(duì)方的力量之源。
4.企業(yè)社會(huì)責(zé)任：國(guó)有企業(yè)參與公共管理的實(shí)現(xiàn)路徑
從公共管理的意義上來(lái)說(shuō)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任是一個(gè)全新的理念。所謂企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，就是一個(gè)企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)對(duì)股東負(fù)責(zé)的同時(shí)，還需要承擔(dān)對(duì)員工、消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境等的餓社會(huì)責(zé)任。在國(guó)有企業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)在全球悄然興起。20世紀(jì)90年代，許多跨國(guó)公司相繼建立自己的生產(chǎn)守則，后演變成企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)，企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)的直接目的是促使企業(yè)履行自己的社會(huì)責(zé)任。2000年7月，“全球契約”正式啟動(dòng)，它倡導(dǎo)用“共同價(jià)值和原則”規(guī)范企業(yè)活動(dòng)，在企業(yè)社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際合作。盡管中國(guó)的企業(yè)以自己的行動(dòng)方式和表述特點(diǎn)一直承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，但“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”的提法更多地被看成是全球化時(shí)代一種新的話語(yǔ)。其目的就是要使中國(guó)企業(yè)能夠在全球化時(shí)代與全球?qū)υ挕?0世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)改革開(kāi)放步伐的加快，跨國(guó)公司生產(chǎn)鏈在中國(guó)得到不斷強(qiáng)化和延伸。在后工業(yè)社會(huì)成長(zhǎng)起來(lái)的跨國(guó)公司越來(lái)越重視對(duì)中國(guó)合作伙伴的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。
未來(lái)國(guó)有企業(yè)發(fā)展受到市場(chǎng)準(zhǔn)則和社會(huì)責(zé)任的雙重約束。國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)就是使國(guó)有企業(yè)由市場(chǎng)化的組織走向社會(huì)化的組織轉(zhuǎn)變，由股東至上追求利潤(rùn)最大化向利益相關(guān)者共同治理追求企業(yè)社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)變。新的國(guó)有企業(yè)改革的意義在于，當(dāng)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任投資完成后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任投資。所謂國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任投資，不是一個(gè)數(shù)量概念，而是一個(gè)結(jié)構(gòu)概念，既它通過(guò)調(diào)整分配模式、平衡利益相關(guān)者的利益而實(shí)現(xiàn)，從而在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面提升整個(gè)社會(huì)的收入水平、縮小社會(huì)收入差距，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。社會(huì)責(zé)任投資是能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)雙重目的，為投資者帶來(lái)利益，并促進(jìn)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，從而改變社會(huì)。這種包含贏利追求和社會(huì)發(fā)展追求的全新投資價(jià)值觀，不僅使國(guó)有企業(yè)參與了公共管理，給人類帶來(lái)了積極的結(jié)果，也決定了其生命力和重要發(fā)展趨勢(shì)。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞]海洋環(huán)境； 突發(fā)事件； 應(yīng)急機(jī)制
[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02
近年來(lái)，大連頻繁發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件是典型的突發(fā)環(huán)境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發(fā)了公眾恐慌，威脅了社會(huì)穩(wěn)定。這些海洋污染事件拷問(wèn)和檢驗(yàn)了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。目前我國(guó)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等一系列法規(guī)為大連突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供了基本依據(jù)。但大連針對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)嚴(yán)重缺位。由此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)以保障公民身體健康為首要價(jià)值，以新公共管理理論為指導(dǎo)，建立包括預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來(lái)治理；組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；社會(huì)公眾廣泛參與；應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)四個(gè)方面的大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度體系。
一、海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的基本理論
海洋環(huán)境突發(fā)事件是指在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)某一特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會(huì)影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。〔1〕由于海洋環(huán)境的特殊性，海洋環(huán)境突發(fā)事件的危害程度和影響范圍比其他環(huán)境突發(fā)事件更具有其特點(diǎn)，海水的運(yùn)動(dòng)性使海洋污染物質(zhì)隨著海流、河流和氣流等媒介物質(zhì)迅速擴(kuò)散，造成污染事件發(fā)展態(tài)勢(shì)的不確定性。同時(shí)海洋區(qū)域難以準(zhǔn)確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區(qū)域的不特定人群，加劇了海洋環(huán)境突發(fā)事件處理的難度。海洋環(huán)境突發(fā)事件的這些特點(diǎn)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制提出了更高的要求。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是指在相應(yīng)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應(yīng)急法律法規(guī)及規(guī)章的指導(dǎo)下，所建立的一整套完整的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預(yù)案、預(yù)警、預(yù)防和快速反應(yīng)的制度及運(yùn)行機(jī)制，它平時(shí)處于靜止?fàn)顟B(tài)，只有在面臨突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時(shí)才得以啟動(dòng)，并遵循相應(yīng)的程序。
二、大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的制度重構(gòu)
（一） 價(jià)值轉(zhuǎn)向
1.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制由整體主義思路向適當(dāng)?shù)膫€(gè)體主義思路轉(zhuǎn)變
2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發(fā)生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油罐區(qū)輸油管道發(fā)生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災(zāi)，其中部分原油流入附近海域，對(duì)當(dāng)?shù)睾．a(chǎn)品養(yǎng)殖和旅游業(yè)造成嚴(yán)重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進(jìn)行了全面的海上清污行動(dòng)，共動(dòng)員社會(huì)各界力量數(shù)萬(wàn)人、各類船只千余艘，以及數(shù)十臺(tái)裝運(yùn)機(jī)械投入到清污行動(dòng)中。由此可見(jiàn)，目前大連市海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制實(shí)施的思路和預(yù)期表現(xiàn)在：針對(duì)不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見(jiàn)性的海洋環(huán)境突發(fā)事件，采取非常規(guī)、超程序和應(yīng)急式的管理方式和手段，預(yù)期有效地控制和處理危機(jī)、恢復(fù)社會(huì)正常秩序，避免社會(huì)恐慌和損失擴(kuò)大化。這正是整體主義思路的表現(xiàn)形式，是從維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)秩序的角度出發(fā)的。
陸續(xù)發(fā)生的海洋環(huán)境污染突發(fā)事件對(duì)這一整體主義的思路提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。一年后，2011年7月16日，大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油罐區(qū)再次發(fā)生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項(xiàng)目所在海岸堤壩由于強(qiáng)熱帶風(fēng)暴受到破壞，使劇毒物質(zhì)面臨泄露的危險(xiǎn)。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動(dòng)的市民在人民廣場(chǎng)聚集并圍堵市政府。事件發(fā)生后，大連市政府迅速啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，但機(jī)制的思路是從維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的角度出發(fā)，首要目標(biāo)不在于實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利保障與救濟(jì)，只采取了亡羊補(bǔ)牢的治污措施和行政手段關(guān)停了事件企業(yè)，因此事故處理的法律效果和社會(huì)效果一般。可見(jiàn)，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的一個(gè)重要缺陷在于對(duì)保障公民健康的價(jià)值追求缺位。從法學(xué)的環(huán)境權(quán)角度來(lái)看，保障公民的健康是人們?cè)趦?yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的新型人權(quán)之一，在大連的海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中應(yīng)當(dāng)明確保障公民的生命健康權(quán)。
因此，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的完善，應(yīng)以“保障公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全”作為制度目標(biāo)，并在整個(gè)預(yù)案體系中規(guī)定具體的措施予以保障。筆者認(rèn)為，在海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理的框架下，引入突發(fā)健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并以公民生命健康權(quán)受到保障與救濟(jì)的狀況作為評(píng)估機(jī)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。
2.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制以新公共管理理論為指導(dǎo)
新公共管理理論發(fā)源于美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞， 是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運(yùn)動(dòng)。“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場(chǎng)化政府”是這一理論的不同稱謂。它是理念和制度上對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認(rèn)識(shí)與界定政府與社會(huì)之間的關(guān)系，主張引入市場(chǎng)手段改進(jìn)服務(wù)，主張政府采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，推崇管理上的自由化，通過(guò)重視戰(zhàn)略管理的途徑將結(jié)果與資源分配尤其是與項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)合，促進(jìn)資源的更好利用。〔2〕新公共管理理論倡導(dǎo)改造政府管理的方式和方法，即將企業(yè)經(jīng)營(yíng)重視成本、品質(zhì)、顧客滿意度的理念引入政府運(yùn)作之中， 將政府與公眾的關(guān)系定位于市場(chǎng)中企業(yè)與顧客的關(guān)系，并用市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統(tǒng)行政的官僚體系，構(gòu)建企業(yè)型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建立，就是要強(qiáng)調(diào)政府在處置環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)將自己的角色定位于服務(wù)者，從人民群眾的根本利益出發(fā)，政府不再是凌駕于社會(huì)之上封閉的官僚機(jī)構(gòu)，并以是否妥善處理海洋環(huán)境突發(fā)事件作為考核政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一。
3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的疏漏與補(bǔ)足
雖然，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件時(shí)具有許多即時(shí)性和便利性的權(quán)力，但是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的一個(gè)突出特點(diǎn)是，國(guó)家以法律的形式來(lái)規(guī)范整個(gè)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，特別是當(dāng)政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置和征用、對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人的獎(jiǎng)懲等強(qiáng)制性權(quán)力時(shí)，更應(yīng)當(dāng)有行為法上的依據(jù)。目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。〔3〕
在大連發(fā)生的多起海洋環(huán)境污染事件中，政府迅速啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制，在處理事故方面發(fā)揮了重要作用。但具體的危機(jī)處置過(guò)程適用的制度仍是常規(guī)化的環(huán)境行政管理制度，并以維護(hù)社會(huì)秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標(biāo)。要真正杜絕海洋環(huán)境突發(fā)事件并且建立預(yù)防此類事件發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須在現(xiàn)行的法律制度體系中補(bǔ)足既有制度的疏漏，實(shí)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中法律依據(jù)的體系化、立體化。
筆者認(rèn)為，大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)的可行性措施是完善現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，以此確立保障人體健康的法律依據(jù)。具體而言：第一，大連市政府應(yīng)組織相關(guān)部門調(diào)查各種污染物對(duì)人體健康損害的判定標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)完善的控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量破壞標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障人體健康。第二，制定符合大連地區(qū)情況的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專門的健康標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強(qiáng)相互關(guān)系的環(huán)境媒介，如大氣、水、土壤之間的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)。第四，改進(jìn)排污許可證制度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。
（二）制度重構(gòu)
1.建立預(yù)警型機(jī)制，從海洋環(huán)境突發(fā)事件的源頭來(lái)治理。目前大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)展周期，忽視海洋污染事件的長(zhǎng)期性、潛伏性和致害不可逆轉(zhuǎn)性的特征，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急權(quán)力的配置，忽視了海洋環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段的應(yīng)急權(quán)力的配置。從某種意義上而言，預(yù)防比救援更重要，重視預(yù)防階段的工作，就能夠有效地預(yù)防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生，這也是對(duì)于海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)對(duì)和處理必須堅(jiān)持源頭治理原則的需要。預(yù)警型應(yīng)急機(jī)制的最大特征在于能夠有效地預(yù)防和避免海洋環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生。從源頭上預(yù)防和控制海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生，是實(shí)施主動(dòng)性應(yīng)急管理最好的途徑。
2.組建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一指揮海洋環(huán)境突發(fā)事件的管理工作，現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理均由既有的常規(guī)的政府職能部門進(jìn)行。而海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急由多個(gè)部門共同進(jìn)行，往往是突發(fā)事件發(fā)生后各個(gè)部門參與處置事件。這種機(jī)制容易延誤了處置事件的最佳時(shí)機(jī)，且多個(gè)部門參與導(dǎo)致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現(xiàn)有的職能部門，建立一個(gè)綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)，專司協(xié)調(diào)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急。
3.大連海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中社會(huì)公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導(dǎo)為人民服務(wù)，它是以公民為導(dǎo)向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環(huán)境突發(fā)事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失，因此，海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應(yīng)急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認(rèn)識(shí)缺陷。只有社會(huì)公眾的參與，才能更好動(dòng)員全社會(huì)力量及時(shí)有效地控制和化解公共危機(jī)。
4.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的配套和支撐系統(tǒng)。海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急的配套和支撐系統(tǒng)包括：（1）環(huán)境信息公開(kāi)系統(tǒng)。政府及時(shí)向社會(huì)公布海洋環(huán)境突發(fā)事件的相關(guān)情況，充分尊重公民的知情權(quán)，能夠及時(shí)化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關(guān)職能部門處置突發(fā)環(huán)境事件。（2）強(qiáng)大的財(cái)政保障系統(tǒng)。建議將減災(zāi)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算體系，探索設(shè)立海洋環(huán)境突發(fā)事件防災(zāi)減災(zāi)基金，來(lái)解決目前大連市減災(zāi)資金不足的嚴(yán)重問(wèn)題。（3）完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系。目前我國(guó)已經(jīng)制定了突發(fā)環(huán)境應(yīng)急相關(guān)的法律法規(guī)，建議大連市政府法治部門探討環(huán)境管理方面的地方規(guī)范性文件，明確環(huán)境權(quán)益，追究違法者環(huán)境責(zé)任，將海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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