時間：2023-07-18 17:24:40
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共行政的精神，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：公共行政 行政倫理 組織和個人
1.公共行政倫理的來源和涵義
公共行政對于中國社會來說是一舶來詞匯。最早的文官出現(xiàn)在英國，叫做“宮廷的仆人”。以“仆人”定位公務(wù)員，明確為誰服務(wù)的問題之后，便有一個更需明晰的問題――在為主人服務(wù)的時候，需要秉承哪些服務(wù)理念，遵循哪些行為規(guī)范。此時，行政倫理以一個職業(yè)倫理的形象展現(xiàn)出來。與此同時，“為誰服務(wù)”的問題則體現(xiàn)出行政倫理的價值角度。
公共行政倫理，指的是“在公共行政領(lǐng)域，公共行政主體為確保公共行政的公共性和民主性而在行使公共權(quán)力進(jìn)行公共政策制定、公共事務(wù)管理、公共服務(wù)提供的過程中所應(yīng)遵循的總體倫理準(zhǔn)則和規(guī)范，以及所應(yīng)確立和堅持的道德價值取向”。[1]公共行政倫理體現(xiàn)的是一種行政精神，是公務(wù)行政中正義、奉獻(xiàn)、責(zé)任、利他的精神和品德的具體表現(xiàn)。
公共行政的作為一種管理實踐，它的核心內(nèi)核為職業(yè)價值取向，最初出發(fā)點的層面上解決行為的動機(jī)和理想；更外一層表現(xiàn)為公務(wù)員的職業(yè)精神，如公仆精神，奉獻(xiàn)精神，服從精神等；進(jìn)一步外化為公務(wù)員職業(yè)道德修養(yǎng)；而具體到公務(wù)員的工作上表現(xiàn)為公務(wù)員某一職業(yè)行為。因此，做一件事情的動機(jī)是最行動最根本的初始起點，同樣，研究公共行政的初衷和行政理念是非常具有價值的。正如著名哲學(xué)家康德曾指出，“一個行為的道德價值并不是隨之而來的結(jié)果所構(gòu)成，而是由完成這一行為的意圖所構(gòu)成。重要的是動機(jī)，而且這種動機(jī)必須是特定種類的。重要的是，我們要因為一件事情是對的去做這件事情，而并不是由于某些隱晦不明的動機(jī)去做它”。
2.公共行政倫理的品質(zhì)
公共行政倫理的品質(zhì)并非一種強(qiáng)制行約束規(guī)范，也不是伴隨公共行政發(fā)展的社會歷史性價值追求，而是從公共行政誕生伊始，公共行政倫理的品質(zhì)就天然內(nèi)生于公共行政的本質(zhì)。公共行政的倫理品質(zhì)包括公平正義、責(zé)任意識、協(xié)調(diào)與利益整合、服務(wù)精神等。
2.1公平正義
從公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系角度來看，公共性是指政府的公共所有的屬性。公民個體讓渡一定的私人權(quán)利組成國家權(quán)利，因此，政府存在的目的與合法性就在于維護(hù)與保障公民的權(quán)利。正如哈貝馬斯所所言：“國家是‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因為它肩負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[2] 因此，與以效率價值為導(dǎo)向的市場制度不同，政府終極的價值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是公平正義。政府的權(quán)力運(yùn)行中應(yīng)秉承“以人為本”的權(quán)利本位理念。由此也決定了，政府不僅要為人們表達(dá)公平正義的渴望提供廣闊的渠道，而且要為在社會生活中實現(xiàn)公平正義而努力。在公平正義理念指引下的公共性，就是要有效地增進(jìn)和公平地分配社會公共利益。正如羅爾斯所言，“在一個由公眾承認(rèn)的政治正義觀念加以有效調(diào)節(jié)的秩序良好社會里，每一個人都接受相同的正義原則。”[3]
繼威爾遜的政治與行政的二分理論后，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科存在，從此邏輯起點出發(fā)，在此之后，馬克斯?韋伯精心打造的官僚理論在技術(shù)層面上將威爾遜的思想賦予更多的實踐意義，使公共行政走向?qū)I(yè)化、科學(xué)化，此后新公共行政理論和新公共服務(wù)理論作為典型代表，將公共行政價值追求從片面追求效率變?yōu)楣角疤嵯碌男省Ｉ鐣秸x是公共行政的價值精神，是維持社會和諧團(tuán)結(jié)的黏合劑，是保證社會信任的基石。在傳統(tǒng)公共行政中，經(jīng)濟(jì)和效率是衡量政府績效的最為重要的指標(biāo)，而新公共行政運(yùn)動以來，社會公平正義成為公共行政理應(yīng)考量的指標(biāo)，社會公平正義是管理者的職責(zé)所在，是維護(hù)公共利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的必然要求。
2.2責(zé)任意識
行政責(zé)任既是一種政治責(zé)任，又是一種道德義務(wù)。在西方威爾遜、古德諾政治行政二分法作為邏輯起點開始，政治與行政兩分成為可能。在公民讓渡自己部門個人權(quán)利的同時，不僅授出權(quán)力，也賦予了責(zé)任。行政人員必須明確何者當(dāng)為，何者不當(dāng)為，意味著公務(wù)人員必須按照授權(quán)者的意圖來行使權(quán)力。關(guān)于責(zé)任的論述，康德在其著作《道德形而上學(xué)》中寫道“：一個好的意志之所以為好，并不是因為它所達(dá)到的效果或成就……即使這一意志完全沒有力量實現(xiàn)它的目的，即使它付出了最大努力卻仍然一事無成……它也仍然像一顆珠寶一樣因其自身的緣故而意義發(fā)光，就像那些本身就擁有完整價值的食物一樣。”行政過程中，政府組織和單一公務(wù)人員之間的最基本關(guān)系也表現(xiàn)為授權(quán)關(guān)系，公務(wù)人員擁有權(quán)力的同時也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。作為行政個體的公務(wù)人員，客觀方面要對上級、公眾和法律負(fù)責(zé)，在主觀方面要對責(zé)任有著明晰清醒的自我認(rèn)知。
2.3協(xié)調(diào)與利益整合
政府作為國家意志的具體實施者，在行使具體行政行為時難以厘清各個部門職責(zé)邊界，部門利益與具體的行政事務(wù)運(yùn)行過程中常常有所沖突。處理職責(zé)邊界容易產(chǎn)生摩擦、推諉等現(xiàn)象，因此，應(yīng)進(jìn)一步明確府部門職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置及相應(yīng)職能，進(jìn)一步協(xié)調(diào)整合部門利益，政府公務(wù)員作為人民公仆，造就行政倫理公正、廉潔的價值基礎(chǔ)。
2.4服務(wù)精神
服務(wù)精神是公共行政的和本質(zhì)要求，公民個人讓渡部分權(quán)利組成具有強(qiáng)制力的國家權(quán)力，作為權(quán)力行使者的國家公務(wù)人員必須具備服務(wù)人民的精神，諸如積極公仆意識、奉獻(xiàn)精神、自我犧牲精神以及愛國主義精神等。作為政府公務(wù)人員，一方面，公共行政的組織應(yīng)始終以一種積極的態(tài)度，對公眾的合理愿望和訴求做出快速有效的回應(yīng)； 另一方面，公共行政的機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)具備崇高的道德修養(yǎng)，既服務(wù)好人民，又以榜樣和楷模的形象展示于社會公眾。
行政倫理包括組織制度層面的行政倫理和行政工作人員個人的行政倫理。組織制度層面的行政倫理著眼于整個組織，正如美國著名學(xué)者羅爾斯所說“社會基本結(jié)構(gòu)方面的不平等的影響十分深刻并且自始至終應(yīng)該成為社會正義原則的最新適用對象。而且，社會體系并不是超越人類控制的不可改變的體制，而是人類活動的一種類型”。因此，基于良善正義的制度是正當(dāng)行政倫理得以存在的根本環(huán)境。因此，作為政府組織必須進(jìn)行自上而下的制度建設(shè)來確保公共組織的擁有正向的行政文化氛圍，同時也需要通過自下而上的公民精神培養(yǎng)，使得群眾和政府工作人員都具備較高行政文化修養(yǎng)，實現(xiàn)政府負(fù)責(zé)任，公民文化不斷向前發(fā)展的良性互動的政府體制，建構(gòu)中國的行政倫理文化。
參考文獻(xiàn)：
[1]曹望華.國內(nèi)公共管理倫理學(xué)研究綜述[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2007（1）.
[論文摘要]隨著現(xiàn)代社會發(fā)展的需要以及對公共行政現(xiàn)代性的追尋，行政自由裁量權(quán)的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀(jì)末，西方的新公共服務(wù)等理論范式對倫理價值的關(guān)注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內(nèi)在道德信念的自我約束機(jī)制——責(zé)任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責(zé)任倫理作為行政自由裁量權(quán)價值生成與公正運(yùn)用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權(quán)以一種符合民主、公正要求的負(fù)責(zé)任的方式行使。
[論文關(guān)鍵詞]行政自由裁量權(quán)；公正；責(zé)任倫理；新公共服務(wù)
近代以來，行政責(zé)任的制度化設(shè)計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責(zé)任中心主義的體系。由于行政自由裁量權(quán)本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權(quán)的行使者偏離法律精神和公正原則而引發(fā)的公正失范現(xiàn)象不免存在，昭示了責(zé)任中心主義固有的局限性。20世紀(jì)末，西方的新公共服務(wù)等理論范式凸顯的對倫理價值的關(guān)注，為探索規(guī)制行政自由裁量權(quán)的路徑選擇提供了有益的視角。
一、行政自由裁量權(quán)的合理性價值及其限度
(一)行政自由裁量權(quán)的合理性價值
行政自由裁量是公共行政現(xiàn)代化、法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領(lǐng)域。目前學(xué)界對行政自由裁量權(quán)的基本概念尚未有一致的界定，不同觀點有各自的側(cè)重，但總的說來，強(qiáng)調(diào)行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)有根據(jù)自己的意志和判斷作出選擇的自由，并以適當(dāng)?shù)墓绞阶鞒霾脹Q的權(quán)力。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型的步伐在加快，行政的范圍在不斷擴(kuò)大，“行政自由裁量權(quán)的大面積存在是現(xiàn)代行政的必然要求”。其合理性價值主要體現(xiàn)在：
第一，契合公共行政的價值取向。效率是行政權(quán)的價值追求，也是公共行政的重要的價值取向之一。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府干預(yù)范圍日益擴(kuò)大，行政權(quán)在廣度和深度上的擴(kuò)張以及行政分工造成的技術(shù)優(yōu)勢，呈現(xiàn)出行政管理日益專業(yè)化、權(quán)力行使方式多樣性的趨勢。法律法規(guī)必須賦予行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，使行政主體能夠在社會的迅變性與法律的穩(wěn)定性之間靈活果斷地解決問題，及時回應(yīng)民眾的需求，提高行政效率。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政發(fā)展的結(jié)果。
第二，彌補(bǔ)法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等幾個方面。沿承亞里士多德派觀點認(rèn)為，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能對行政行為在所有情況下的所有裁量方式和程度都作出詳細(xì)、明確的規(guī)定，對其闡釋和執(zhí)行都有賴于行政人員的理解。德性行政人對待具體權(quán)威與制度的基本態(tài)度應(yīng)是“合理服從”，而非機(jī)械地固守規(guī)則。法律的不嚴(yán)密意味著自由裁量權(quán)的必要性，這個問題不應(yīng)該如柏拉圖派的建議那樣留給立法機(jī)關(guān)，因為，事實表明法律的出臺必須有嚴(yán)格的程序與技術(shù)，成本巨大，且常常滯后于現(xiàn)實，而且新增的規(guī)章本身依舊需要解釋，法律規(guī)章的激增無益于解決這個問題。
(二)行政自由裁量權(quán)的價值限度
行政自由裁量權(quán)從成為一種非制度化的行政權(quán)力的初始就伴隨著尖銳激烈的批評反對，其價值限度亦得到廣泛的討論和反思。人們一直用謹(jǐn)慎的態(tài)度警惕著裁量自由，懼怕權(quán)力所具有的“自我膨脹”特性。正如歷史學(xué)家阿克頓勛爵所聲稱的，權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。由于自由裁量權(quán)本身固有的“自由”裁斷屬性，有較大的主觀性，在日常的行政實踐中，裁量權(quán)的行使者偏離法律精神和公正原則而引發(fā)的公正失范現(xiàn)象時有存在，具體表現(xiàn)為：(1)目的不當(dāng)。行政人員在行使裁量權(quán)時本應(yīng)基于授權(quán)目的及公正合理原則，選擇最恰當(dāng)?shù)男袨榉绞剑瑓s由于受到牟利、徇私等惡意動機(jī)支配而作出偏離法律目的的不公正的行為.(2)不平等對待。存在同責(zé)不同罰與不同責(zé)同罰兩種情況：同等情況的行政違法行為，分別給予輕重懸殊的、不同等的處罰；對情節(jié)輕重不一的違法行為，卻一律給予相同的行政處罰。造成的結(jié)果是責(zé)罰不相當(dāng)，即行政處罰的輕重與相對人的違法行為及其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不相稱。(3)主觀臆斷，隨意裁量。主要指行政人員在行政實踐中的非正當(dāng)考慮現(xiàn)象，即行政主體在作出行政行為時，考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，對于應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻未考慮，或者過分強(qiáng)調(diào)或輕視了一個相關(guān)因素，憑主觀印象、固有傾向隨意認(rèn)定，作出顯失公正的裁定。(4)程序不當(dāng)。主要包括沒有在合理的時間期限內(nèi)作出裁定甚至故意遲延以及采取不當(dāng)?shù)牟蛔鳛榉绞健?/p>
在現(xiàn)代行政實踐過程中，行政價值關(guān)系有著多向度發(fā)展的可能性，行政人員在作出具體的裁量行為過程中可能會受到某些因素的腐蝕，濫用公民所賦予的權(quán)力，扭曲行政主體與行政客體的關(guān)系，制造腐敗而“形式合法”假象，使行政價值關(guān)系走向反面，異化公共行政的價值追求。行政自由裁量權(quán)運(yùn)用過程中的失范現(xiàn)象，表明這種“制度約束之外”的權(quán)力會因多種因素的相互作用產(chǎn)生不受制約的裁量自由，違背法律授權(quán)的目的和原意，它將置理性主義的愿景于谷底，而且裁量權(quán)的失范現(xiàn)象將官僚制所面臨的現(xiàn)代性危機(jī)裸地展現(xiàn)在公民面前，會進(jìn)一步引發(fā)人們對政府、公共行政人員以及法律制度的信任危機(jī)。一旦喪失了信任的社會土壤，就會對公平、正義等積極價值造成毀滅性打擊。
在公共行政中，解決具體行政事務(wù)的自由裁量方式不免會遭遇公共行政的倫理困境，即行政主體在作出裁決時同時面臨多個指向不同的角色定位和責(zé)任期望、互不相容的利益沖突和價值判斷的情景。公共行政的倫理困境聲勢烜赫地考驗著行政主體的專業(yè)素養(yǎng)和倫理品質(zhì)，對公共行政民主精神和公正價值提出挑戰(zhàn)。“那些塑造并指導(dǎo)每個角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境。”
二、責(zé)任倫理：行政自由裁量權(quán)失范的規(guī)制理路
(一)近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權(quán)的探索
行政自由裁量權(quán)既處于法制框架之內(nèi)，又處于制度無意識之域，是行政主體在制度規(guī)定不明確的模糊地帶或者制度之外的灰色領(lǐng)域作出事務(wù)性行政裁定的權(quán)力。這種非制度化的行政權(quán)力使行政主體有很大的裁量自由和權(quán)力空間，但它不可能是“任意自由”的裁量權(quán)，而只能是“受法律約束的裁量”權(quán)。早期行政學(xué)探討制約行政自由裁量權(quán)是在以管理主義為中心的背景下進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)的是行政的科學(xué)性和效率，極少探討行政的價值問題。此時提出的制約方法集中在健全和完善權(quán)力監(jiān)督和制衡機(jī)制上，這種控制主要包括立法控制、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制和司法控制。在立法控制方面，著重對自由裁量權(quán)作出明確界定和制度設(shè)計，主要包括界定政府自由裁量權(quán)的范圍和限制行使自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部約束“是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級行政機(jī)關(guān)對所屬下級行政機(jī)關(guān)，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、主管行政機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)及這些行政機(jī)關(guān)之間就行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行自我監(jiān)督，保證自由裁量權(quán)的科學(xué)行使。”司法控制強(qiáng)調(diào)合法性原則、合理性原則和程序公正三個方面：(1)合法性原則，即行政自由裁量權(quán)的行使必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)；(2)合理性原則，在法定幅度范圍之行使自由裁量權(quán)是否合理適當(dāng)，包括動機(jī)的正當(dāng)性和是否考慮了相關(guān)因素等等；(3)程序公正，是對自由裁量權(quán)的行使的程序性價值導(dǎo)向，是制約與規(guī)范自由裁量權(quán)過度的重要路徑。
可見，近代以來行政責(zé)任的制度化設(shè)計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責(zé)任中心主義的體系。但是，官僚制的責(zé)任是最低限度的責(zé)任規(guī)定，這就是責(zé)任中心主義的局限性。從理論上看，現(xiàn)代社會中的自由裁量權(quán)是規(guī)范的權(quán)力，憲法規(guī)章日臻細(xì)化和完善，制度設(shè)計漸趨健全和周密，但是，法律制度與規(guī)范理性無法窮盡所有裁量權(quán)的行使領(lǐng)域和裁定細(xì)節(jié)，對于保證其裁衡的公正尺度來說，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且法律規(guī)范的這種外部約束的作用盡管十分重要，但這種“禁于已然之后”的行為效果的滯后性也是顯而易見的。因而，在公共行政領(lǐng)域中，對自由裁量權(quán)的規(guī)范“不是通過更多的規(guī)則，而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關(guān)系的認(rèn)識使行政自由裁量權(quán)受制于公共利益”規(guī)則。這種規(guī)范由于主要表現(xiàn)為“形式合理性”而具有強(qiáng)制性特征，只能對自由裁量權(quán)起基本的規(guī)約作用，難以有效激發(fā)人的使命感和責(zé)任感，嚴(yán)格規(guī)制的實際行動并不能如傳統(tǒng)公共行政所言的那樣最好地為公共利益服務(wù)。行政官員行使自由裁量權(quán)的天平在沒有公正的評判標(biāo)準(zhǔn)的情況下，往往會倒向強(qiáng)大的利益集團(tuán)。這種方式還可能會越走越遠(yuǎn)而陷入“合法性危機(jī)”的泥潭。
(二)新公共服務(wù)范式對自由裁量權(quán)的規(guī)制——責(zé)任倫理
20世紀(jì)末，西方的新公共服務(wù)等理論范式凸顯的對倫理價值的關(guān)注，樹立起“公民權(quán)”和“公共服務(wù)”的大旗，重塑了公共行政的本原性價值蘊(yùn)涵與要求，確立了現(xiàn)代公共行政的人文價值依托。新公共服務(wù)不僅內(nèi)在地包涵著“責(zé)任中心主義”的價值目標(biāo)與愿景，還高揚(yáng)起“公平正義”的評判旗幟，呼喚公共行政精神，發(fā)掘倫理價值，強(qiáng)調(diào)公民的話語權(quán)，強(qiáng)調(diào)在公共對話的平臺上實現(xiàn)公共利益，這些指向強(qiáng)化了行政主體的責(zé)任。誠如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務(wù)不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔?wù)的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。”它既承認(rèn)制度的作用，更強(qiáng)調(diào)“公平正義”的價值，認(rèn)為無論存在著什么樣的權(quán)力監(jiān)督或制衡機(jī)制來規(guī)范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為值得信任的、負(fù)責(zé)任的、富有公正精神的公共行政人員應(yīng)然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權(quán)在服務(wù)公共利益的名義下和范圍內(nèi)作出自由裁定及提出強(qiáng)制要求的內(nèi)在根據(jù)。
“責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行職責(zé)和法律職責(zé)的方式負(fù)責(zé)。”新公共服務(wù)既承認(rèn)責(zé)任在民主治理中的中心地位，又著力構(gòu)建行政責(zé)任的實現(xiàn)機(jī)制。認(rèn)為公共服務(wù)中的責(zé)任問題極為復(fù)雜，“責(zé)任行政”的生成和價值建構(gòu)不僅僅建基于以市場為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，行政主體“應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場；他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益”。認(rèn)為用簡單的效率測量方法和中立的價值判斷來描述公共行政人員負(fù)責(zé)任的作用和行為也是不恰當(dāng)?shù)摹Ｔ诠残姓藛T為了什么而負(fù)責(zé)及對誰負(fù)責(zé)問題上，新公共服務(wù)理論主張“公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)”。這與主張直接地、中立地對政治官員負(fù)責(zé)的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并“以效率、成本一收益和對市場力量的回應(yīng)性”為主要負(fù)責(zé)形式的新公共管理的傳統(tǒng)觀點。
此外，公共行政的“公共性”，決定了現(xiàn)代政府及行政人員的主要職責(zé)在于維護(hù)和實現(xiàn)社會公平正義，這是公共行政的應(yīng)然性價值目標(biāo)。行政人員作為公共領(lǐng)域中的主體，作為行政自由裁量權(quán)的具體執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)盡可能使行政自由裁量權(quán)的行使過程和方式符合社會一般的公平正義觀念。早先的亞里士多德派也認(rèn)為，公共行政的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)(中立、效率)是不完備的，為了重振與公共利益密切相連的公共行政精神，公共官員在解釋和執(zhí)行法律規(guī)章時，如果不考慮公正，將會導(dǎo)致非正義，這與新公共服務(wù)理念的“公平正義”的價值面向不謀而合。它承認(rèn)“效率”與“經(jīng)濟(jì)”作為公共行政的指導(dǎo)方針是必要的，但除此之外，必須將“公平”作為“第三個規(guī)范性支柱”。公平、公正作為人類不懈的理想追求，是一種道德的愿景，也是踐履的現(xiàn)實要求。行政自由裁量權(quán)的行使必須符合公正公平原則。公正的行為意味著行政主體在施政中不為私人考慮所驅(qū)動，平等地對待每一位公民的合法權(quán)益：相同的情況則平等地適用法律，同等情況所作出的行為選擇要基本相同、前后一致，對需要給予處罰的相同行為給予同等的處罰，承認(rèn)所有公民具有平等的權(quán)利，這些權(quán)利并不因公民出身與種族的差異或地位與權(quán)勢的變更而不同，換言之，這些情形考慮作為相關(guān)差異將被排除；不同情況下，則根據(jù)具體情況、具體對象作出公正的選擇和判斷，所作的決定和相對人應(yīng)受的對待應(yīng)成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯稱之為“個人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一種應(yīng)該根據(jù)公共標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的判斷。
因此，責(zé)任倫理是一個“不單純的混合物”，是服務(wù)于公共利益的責(zé)任，是建基于公正價值的責(zé)任，是內(nèi)塑于道德信念的責(zé)任。它是由行政主體的角色身份以及由行政主體被授予的權(quán)利和所承載的義務(wù)決定的，在民主政治環(huán)境下，其行為最終應(yīng)向公民服務(wù)，必須考慮作出裁定行為的可能后果，并為其承擔(dān)責(zé)任。“新公共服務(wù)中的責(zé)任表明要將公務(wù)員的角色重新界定為公共利益的引導(dǎo)者、服務(wù)者和使者，而不是視為企業(yè)家。”處于公共行政倫理困境的行政主體要按照增進(jìn)公共利益的倫理準(zhǔn)則，在復(fù)雜的社會環(huán)境中平衡各種利益沖突，使每一個人不會因行政主體的“個人授受”而受到不公正的對待。當(dāng)倫理困境出現(xiàn)時，各種幾乎完全相反的價值要求最終會在行政人員個人那里發(fā)生碰撞，建立負(fù)責(zé)任的管理模式，不是要把這些要求簡單地放在一起，而是通過一個合理機(jī)制來確定各種要求的優(yōu)先順序。只有當(dāng)自由裁量權(quán)行為發(fā)生的前提是追求公共利益取向的道德信念的時候，才會有責(zé)任的結(jié)果。任何責(zé)任都只有通過裁量權(quán)的執(zhí)掌者和行使者首先確立起服務(wù)于公民的道德信念的時候，才有可能明確。這種內(nèi)蘊(yùn)著服務(wù)公民的公共行政精神的責(zé)任倫理可以有效地為自由裁量權(quán)的執(zhí)掌者在“應(yīng)該如何行為”諸方面考量中提供價值信念上的共識，通過“非理性力量”進(jìn)行一種理性思考來控制和規(guī)范自身的裁量行為，因而，在某種意義上，責(zé)任倫理毋庸置疑地成為公共行政人員精神世界的價值導(dǎo)向系統(tǒng)。而責(zé)任倫理所確認(rèn)的這種基于責(zé)任的、公正的制度所暗含的規(guī)范意義和道德合理性使得人們能夠信任處于制度約束中的裁量權(quán)的執(zhí)掌者，信任他們將按照我們值得信賴的、公正的常規(guī)方式運(yùn)作。
【關(guān)鍵詞】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世紀(jì)70年代末在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府管理理論及運(yùn)動。為了應(yīng)付政府日益增長的財政危機(jī)和信任危機(jī)， 政府的管理運(yùn)作紛紛轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向、積極應(yīng)變的彈性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該注重于制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。”①
（2）政府應(yīng)在公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制。新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。競爭可以提高效率，即少投入多產(chǎn)出；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)；競爭鼓勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公共組織雇員的士氣和自尊心。
（3）政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來，在對財力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。
（4）政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、引入目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)成本—效率分析等。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業(yè)管理的科學(xué)性、講求投入和產(chǎn)出、重視市場需求和顧客的反饋這些方面仍然則可以為公共管理所借鑒。
（5）政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，跨組織層次之間的交流非常困難，使政府機(jī)構(gòu)難以對不斷變化的社會和各種新情況作出及時反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，包括社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有更大的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率等。
（6）公務(wù)員不必保持中立。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，行政具有濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以更主動的精神設(shè)計公共政策，使政策更加有效地發(fā)揮其社會功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某種程度上反映了社會和廣大公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待，新公共管理的許多政策主張是很有啟發(fā)性的，但是也存在著一些缺陷：
（1）對人性的假設(shè)存在偏頗之處。新公共管理的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論、委托—理論、交易成本理論和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。新公共管理基本承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機(jī)會主義的、欺詐的、自我服務(wù)和善于利用他人的；由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。新公共管理忽視了道德和文化因素對人性的規(guī)制。當(dāng)人們完全接受了人性自私的理論假定時，就會逐漸接受利己的生活態(tài)度，忽略道德的重要性，引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。
（2）新公共管理可能導(dǎo)致公共行政的價值取向產(chǎn)生偏差。在新公共管理看來，政府施政的基本價值主要在于經(jīng)濟(jì)、效率與效能，強(qiáng)調(diào)效率價值的優(yōu)先性。而事實上公共行政本質(zhì)上應(yīng)該是追求人民、公民權(quán)利、社會公平、公共利益、人性尊嚴(yán)、社會責(zé)任等多元價值的。過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求，將使新公共管理成為執(zhí)行和管理的工具，不但無法捍衛(wèi)民主政治的價值，也無法提升公民道德。以效率為導(dǎo)向的工具理性會引導(dǎo)人們只關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)注；在工具理性下的種種行動，將使公共行政越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較于減少行政成本。
（3）過于依賴市場和民營化。新公共管理以自利與理性為假定，主張公共物品與服務(wù)應(yīng)交給更有效率的市場來提供，減少政府的職能。對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。在公共部門中引入競爭機(jī)制，是存在一定限制的，這就是市場機(jī)能本身的限制，我們不可能將一些市場無法運(yùn)作而交到公共部門手中的工作再交回給市場來完成。從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要是民營化和簽約外包，其效果仍然有較大的不確定性。公共部門市場化在帶來希望的同時，也會產(chǎn)生一些新的問題，如公益的喪失、尋租、特權(quán)與貪污等。
（4）將公民當(dāng)作顧客有不恰當(dāng)之處。新公共管理將公民與政府間的關(guān)系比喻為顧客與企業(yè)間的關(guān)系，這是不完全恰當(dāng)?shù)摹９裨诠卜?wù)中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民也是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為對公共服務(wù)的績效產(chǎn)生影響；公民也是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同時公民還是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全，角色發(fā)生一定的偏差。
3、新公共行政可對新公共管理形成一定的補(bǔ)充
產(chǎn)生時期較早一些的新公共行政，為回應(yīng)20世紀(jì)60年代末西方社會連續(xù)出現(xiàn)的一系列危機(jī)和此起彼伏的政府改革呼聲，試圖從本源上思考政府追求的價值。新公共行政重視社會公平、代表性、回應(yīng)性、參與及社會責(zé)任感。盡管新公共行政產(chǎn)生在前，而且并沒有成為后續(xù)政府改革的主要理論支持，但它的不少基本觀點卻可以彌補(bǔ)新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政強(qiáng)調(diào)公共管理者的道德意識和社會責(zé)任感，可以修正新公共管理的理性自利的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。新公共行政認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩，理解公眾的需求并為實現(xiàn)這些需求有道德地工作。公共管理者應(yīng)該以“公正和社會公平”為價值取向，具有愛國主義、公民精神和樂善好施的品質(zhì)。人并非時時處處都是自利的，道德對人的影響十分明顯，對于公共管理起著重要作用。
（2）新公共行政強(qiáng)調(diào)把社會公平作為公共行政追求的目標(biāo)和價值核心，對新公共管理以經(jīng)濟(jì)、效率與效能為基本價值形成有益的補(bǔ)充。喬治·弗雷德里克森認(rèn)為：“社會公平包含著對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性； 社會公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)；社會公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革；社會公平強(qiáng)調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身滿足需求為目的；社會公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其它學(xué)科的交叉以實現(xiàn)對對解決相關(guān)問題的期待。總之，提倡公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及社會福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持、處于劣勢境地的人們。”②社會公平是社會穩(wěn)定的基石，長期看來也是實現(xiàn)效率的必要保證。
（3）新公共行政認(rèn)識到民營化的局限性。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，民營化運(yùn)動的前景不可能一片光明。他提醒道，我們總是在“為賄賂與欺詐創(chuàng)造一個誘人的環(huán)境”，“越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務(wù)采取企業(yè)模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。”新公共行政認(rèn)識到民營化運(yùn)動形成了對公共管理者的新的道德挑戰(zhàn)。弗雷德里克森指出，“政府正沿著私營化方向前進(jìn)，對此我們無須心存芥蒂，但對政府倫理的關(guān)注應(yīng)同時提升。”
（4）新公共行政強(qiáng)調(diào)的“代表性”可以彌補(bǔ)新公共管理中將公民當(dāng)作顧客的不當(dāng)之處。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出了“代表性公民”的概念和理論，來強(qiáng)調(diào)公共管理者對社會公正的承諾，強(qiáng)調(diào)“代表性”。他認(rèn)為：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事務(wù)。作為我們其中的一部分，公共管理者是公民和公共組織之間聯(lián)系的主要橋梁。”③“代表性公民”的理論強(qiáng)調(diào)公共管理者對公民的關(guān)注，對公共利益的保護(hù)，對社會公正的承諾。的確，政府與公民間的互動關(guān)系，不應(yīng)該是單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主對話的機(jī)制，使其各自既享有權(quán)利又履行義務(wù)。
4、我國應(yīng)如何更好的借鑒新公共行政和新公共管理
（1）借鑒新公共管理，把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法。如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高我國政府的工作效率是有促進(jìn)作用的。我國的政府機(jī)構(gòu)長期以來存在效率低下的現(xiàn)象。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入到我國政府的公共管理中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績，樹立效率意識，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
（2）借鑒新公共管理，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域。可以打破了我國政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位，在一定程度上提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平。可在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，例如在電信、電力、自來水和燃?xì)夤┙o等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
（3）在當(dāng)前各類矛盾趨向激化的社會轉(zhuǎn)型期，新公共行政強(qiáng)調(diào)的社會公平的核心價值應(yīng)擺在突出位置。我國社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)增長，社會保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面較低。在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中，出現(xiàn)了貧富差距拉大、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、社會事業(yè)發(fā)展緩慢、政府債務(wù)風(fēng)險與財政風(fēng)險加大等現(xiàn)象。城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，我國進(jìn)入了社會風(fēng)險加劇的時期。努力維護(hù)社會公平，維護(hù)公民基本權(quán)利平等和機(jī)會平等，顯得尤為重要。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動”還是“新公共管理運(yùn)動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當(dāng)時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動及新公共管理運(yùn)動進(jìn)行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認(rèn)同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進(jìn)程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護(hù)
若缺少道德的價值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護(hù)除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達(dá)社會訴求、參與社會治理的機(jī)會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強(qiáng)社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。
論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護(hù)，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動”還是“新公共管理運(yùn)動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負(fù)，以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致人微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機(jī)。“政黨分肥制”便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當(dāng)時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動及新公共管理運(yùn)動進(jìn)行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨(dú)立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認(rèn)同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進(jìn)程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護(hù)
若缺少道德的價值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、證成行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護(hù)除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會潛在的動蕩因素。”[8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達(dá)社會訴求、參與社會治理的機(jī)會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”[9]因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強(qiáng)社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
關(guān)鍵詞 公共行政創(chuàng)新 理念 實踐
公共行政是19世紀(jì)末20世紀(jì)初興起的研究現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制和管理活動的理論。自美國行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實踐。20世紀(jì)以來，政府的行政改革和再造運(yùn)動在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務(wù)。
理論的創(chuàng)新
盡管之前很多理論家和實踐家已經(jīng)對行政機(jī)構(gòu)行使國家職責(zé)的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨(dú)立的研究和實踐領(lǐng)域普遍被認(rèn)為起始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進(jìn)了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠為任何一個政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，問題的越來越多，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！笨梢姡什粌H僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。古利克甚至宣稱：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”
傳統(tǒng)公共行政理論曾對推動大工業(yè)時代許多宏偉圖景的實現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀(jì)40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區(qū)別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀(jì)60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強(qiáng)調(diào)社會公平，認(rèn)為公共行政的核心價值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟(jì)地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準(zhǔn)備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。
20世紀(jì)80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運(yùn)動，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實可行的方法。”美國學(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；⑩以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場化，參與式政府強(qiáng)調(diào)對政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。
當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質(zhì)疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務(wù)理論”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問題，致力于建設(shè)一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認(rèn)為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；⑤承認(rèn)責(zé)任并不簡單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。
政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質(zhì)的正義。
實踐的嘗試
公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創(chuàng)新實踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。
全球性的行政改革運(yùn)動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標(biāo)志。英國的改革重點在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標(biāo)是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認(rèn)為：“每一個現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是
公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協(xié)程度而實際所得的價值，本質(zhì)上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標(biāo)志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標(biāo)和解決問題為導(dǎo)向，清晰的標(biāo)準(zhǔn)使每個領(lǐng)域要達(dá)到的最低目標(biāo)明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。
美國的公共行政創(chuàng)新從里根政府開始，目標(biāo)是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機(jī)會，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)有：1993年戈爾的《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)政府行動的績效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場為基礎(chǔ)，通過競爭而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動中，突出精簡政府機(jī)構(gòu)和人員、引入競爭機(jī)制、推行績效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細(xì)致的法規(guī)作為保障。
英國、美國的公共行政改革側(cè)重點不在政策變化、精簡機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強(qiáng)化對公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強(qiáng)政府的服務(wù)能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國公共服務(wù)獎就是為了表彰世界各國發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)更專業(yè)化而設(shè)立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國公共服務(wù)獎提名的創(chuàng)新實踐11個著名案例。
由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識，更好地為公眾服務(wù)，并通過創(chuàng)新機(jī)制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據(jù)本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。
共識的形成
2007年，聯(lián)合國舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強(qiáng)透明度和問責(zé)制，打擊腐敗，改善對信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)建立公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)公共部門的改革創(chuàng)新，在危機(jī)和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導(dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因為優(yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個國家的核心競爭力。
各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于政府來說，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。
而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準(zhǔn)入門檻，健全制度化參與機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)社會組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。
公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的。現(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護(hù)，公民的訴求得不到及時回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機(jī)。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。
經(jīng)驗的借鑒
公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個國家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發(fā)，吸取他國成功經(jīng)驗是拓展本國創(chuàng)新的重點。我國建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：
1、政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)
績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發(fā)展起來的，公共行政的運(yùn)行用主觀指標(biāo)來衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀(jì)70年代，對公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強(qiáng)調(diào)“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開、電子技術(shù)等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續(xù)的績效文化應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績效普遍提高的基礎(chǔ)之上。
2、適度競爭機(jī)制下的公共服務(wù)市場化進(jìn)程
市場機(jī)制是配置社會資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務(wù)生動活潑，運(yùn)行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發(fā)達(dá)國家的市場化歷程源遠(yuǎn)流長，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國家把市場機(jī)制簡單引入公共管理部門會導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場化的本意是通過部分公共產(chǎn)品的適度市場化競爭，改進(jìn)公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理的責(zé)任，使用公開、公平、透明、合法的競標(biāo)，資產(chǎn)評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開聽證會，獲得大多數(shù)公民的支持。
3、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補(bǔ)模式
法治是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護(hù)社會秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會輿論來發(fā)揮作用；而他律，是用強(qiáng)制性手段來規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達(dá)到同一個目的，即通過公共服務(wù)實現(xiàn)公共利益最大化。社會現(xiàn)實表明，沒有法的強(qiáng)制性會規(guī)范無力，而沒有自律則缺少調(diào)控機(jī)制。建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。
【關(guān)鍵詞】行政問責(zé)制；行政責(zé)任；行政責(zé)任意識；人民民主
行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。行政問責(zé)制是民主政治的重要組成部分，是民主政體下有限政府和責(zé)任政府的重要實現(xiàn)途徑。它是指對現(xiàn)任各級行政負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。在政治生活中，引入行政問責(zé)制，能夠凸顯權(quán)力的責(zé)任性、公共性、有限性、服務(wù)性，凸顯建設(shè)責(zé)任政府的必要性和加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的重要性。社會主義的行政問責(zé)制是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，也是社會主義行政的應(yīng)有之義。
一、行政問責(zé)制度建設(shè)中的行政責(zé)任意識
在很大程度上，行政責(zé)任的履行取決于行政人員的態(tài)度、價值觀和信仰，取決于行政人員對客觀的行政責(zé)任的認(rèn)同和接受程度。行政責(zé)任的存在，決定了行政人員履行責(zé)任的道德自覺性。一般而言，在行政責(zé)任體系中，由于法律的獨(dú)特效力，法律責(zé)任具有客觀性和確定性，因而，行政人員對法律責(zé)任的認(rèn)識是比較容易的。但是，由于行政責(zé)任體系是客觀性的責(zé)任與主觀性的責(zé)任的統(tǒng)一體，其所具有的主觀性責(zé)任使得行政責(zé)任具有了一定的不確定性。這樣，對行政責(zé)任的認(rèn)識就對行政人員的理智和能力提出了更高的要求。
在實際生活中，我們發(fā)現(xiàn)，人的理智和能力，并不必然會導(dǎo)致人對責(zé)任的正確和全面的認(rèn)識，還需要道德的介入，才能把責(zé)任的承擔(dān)由外在的要求轉(zhuǎn)化為主體的自覺選擇。假如存在著有才無德的行政人員的話，那么他就會在對行政責(zé)任的認(rèn)識中把行政責(zé)任的主觀性、不確定性的一面引入非道德的方向，不僅不會去實現(xiàn)行政責(zé)任，反而會去逃避行政責(zé)任。因此，在個人的層面上，服務(wù)行政的最終實現(xiàn)，需要行政人員他律與自律的統(tǒng)一。美國前司法部長巴爾指出：“來自人民自身——自覺自愿地遵守從心底里擁護(hù)的、大家共同分享的道德價值觀念的要求和約束”。日本學(xué)者川島武宜說：“法不是只靠國家來維持的，沒有使法成為法的主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的……大凡市民社會的法秩序沒有法律主體的個人的守法精神是不可能維持的。”
可見，培養(yǎng)行政人員的行政責(zé)任意識，不僅要加強(qiáng)對行政人員的理智和能力的培養(yǎng)，還要重視對行政人員良好道德品質(zhì)的培養(yǎng)。行政職業(yè)道德包含著一般社會職業(yè)道德的基本內(nèi)容，諸如忠于職守、團(tuán)結(jié)互助、顧全大局等。
二、社會主義行政是責(zé)任行政是由人民民主決定的
政治與行政的分離使行政學(xué)開始成為一門獨(dú)立的科學(xué)，但是，行政學(xué)的發(fā)展始終未能脫離公共性的價值和道德的約束，曾有新公共行政的代表人物指出：“我們從來不認(rèn)為公共行政的理論和實踐僅僅是技術(shù)的或管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定程作為價值表達(dá)，另一方面把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法，是失敗的。無論任何人，欲研究行政問題，皆要涉及價值之研究，任何從事行政事務(wù)的人，他實際都在進(jìn)行價值的分配”。
社會主義行政問責(zé)制的倫理屬性取決于國家的政治本質(zhì)及其理性意識，社會主義國家的公共行政中貫穿著人民民主的政治和倫理精神。人民民主是社會主義國家的本質(zhì)特征。社會主義倫理的最高準(zhǔn)則在于人民是本位、是主體，人民的利益高于一切，社會主義的公共行政只有為人民服務(wù)才能得到最有力的倫理論證和道德支持。
三、行政責(zé)任的地位和作用
在社會生活中，任何人都必須為自己的行為負(fù)責(zé)。公共行政主體的行政管理活動也是建立在行政責(zé)任的基礎(chǔ)上的。行政責(zé)任是確保整個社會有效約束公共權(quán)力、確保社會進(jìn)入良性運(yùn)行狀態(tài)的可靠工具。具體而言，行政責(zé)任是開展行政管理活動的基礎(chǔ)和維護(hù)社會公正的有力武器。行政責(zé)任是確保行政權(quán)力被正確運(yùn)用的必要手段，是維護(hù)社會秩序、確保公民權(quán)益的必要條件。在民主社會中，政府組織是由大眾創(chuàng)立和為了大眾而創(chuàng)立的，它需要對大眾負(fù)責(zé)。但是，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。由于行政權(quán)力作為一種公權(quán)力所具有的特殊性，為了確保公共權(quán)力的運(yùn)用合乎公意，就需要對行政權(quán)力進(jìn)行限制，行政責(zé)任的引入就是確保行政權(quán)力不被濫用的一種方式。行政責(zé)任引入之后，使得國家行政機(jī)關(guān)必須對自己的行政管理活動承擔(dān)責(zé)任，使得整個行政管理活動處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，從而使得責(zé)任行政成為真正的可能。如果說在專制統(tǒng)治下，權(quán)力掌握在君王手中，權(quán)力的運(yùn)用往往是隨著君王一人之喜好來運(yùn)轉(zhuǎn)的，那么在確定了行政責(zé)任之后，權(quán)力處在法律、制度、道德等的支配之下，成為人民可以監(jiān)督和掌控的社會服務(wù)工具。英國哲學(xué)家羅素指出：“一方面，因為政府是必需的：沒有政府只有很少一部分人有望繼續(xù)生存，而且只能生活在一種可憐的貧困狀態(tài)中，但是，另一方面，政府也會帶來權(quán)力的不平等，并且那些擁有極多權(quán)力的人會利用這種權(quán)力來滿足他們自己的欲望，而這些欲望是與一般人的欲望截然相對立的”。因此，從某種程度上來說，行政責(zé)任是“人民自由的圣經(jīng)”，是確保社會公平的重要工具，民主政治條件下的公共行政在根本上就是責(zé)任行政。
【參考文獻(xiàn)】
[1]行政倫理學(xué)教程.張康之，季傳軍主編.中國人民出版社出版
[2]巴爾:《三種不同競爭的價值觀念體系》，載《現(xiàn)代外國哲學(xué)社會科學(xué)文摘》，1993（9）.
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科，獲得了快速而長遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學(xué)科。1991年在美國舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。
一、相關(guān)概念
(一)鐘擺效應(yīng)
鐘擺，原指時鐘機(jī)械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運(yùn)用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨(dú)大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)(Pendulum Effect)。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。
(二)公平與效率
對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。
二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)
自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強(qiáng)調(diào)公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)效率;第四個階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
(一)傳統(tǒng)公共行政理論
傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨(dú)立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式。科學(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。
三人的理論學(xué)說共同推動著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。
傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。
新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強(qiáng)調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會責(zé)任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強(qiáng)調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時，應(yīng)對公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會責(zé)任、實現(xiàn)公平為最終目標(biāo)。基于此，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。
與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責(zé)任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導(dǎo)的社會公平、社會責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。
新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊(yùn)涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進(jìn)競爭機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù);
第三，競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi);
第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療;
第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作;
第十，以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行改革。
新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時，對緩解政府財政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。
(四)新公共服務(wù)理論
新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點集中在七個方面：
第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵;
第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;
第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;
第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);
第五，責(zé)任并不簡單;
第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;
第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。
新公共服務(wù)理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補(bǔ)充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)。可以說在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結(jié)論
關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學(xué)者討論的熱點話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學(xué)更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。
一、后現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代公共行政理論
后現(xiàn)代主義作為一種文化思潮和思維方式，較早出現(xiàn)于20世紀(jì)二、三十年代，它脫胎于西方現(xiàn)代主義，主張在張揚(yáng)主體的本性下以懷疑的態(tài)度批判和反思現(xiàn)代意義上的集權(quán)主義、簡約主義和基礎(chǔ)主義，用以拓展人們追求價值的維度和深度，表達(dá)和強(qiáng)調(diào)“沒有客觀的事實，只有現(xiàn)實的印象或主觀經(jīng)驗；沒有與真理相陪不變的一般‘現(xiàn)實'，只有由“多元次文化部分組成的離散的、更加緊密但可能難以形成共識的現(xiàn)實序列”。很顯然，作為后現(xiàn)代主義是以一種多元的思維風(fēng)格質(zhì)問“現(xiàn)實”的存在，并“定了隨機(jī)的無序和不可同化的異常”，以期能透過由稱之謂連續(xù)組合而成的表象，尋求到“我們下一步該怎么辦”的實踐軌跡。因此，作為后現(xiàn)代主義之“后”一方面表現(xiàn)為它與現(xiàn)代意識形態(tài)、現(xiàn)代風(fēng)格以及現(xiàn)代實踐實行“公開的決裂”，另一方面也用“后”表明“對此前之物的一種依賴和連續(xù)關(guān)系”或者是“一種進(jìn)一步強(qiáng)化了的現(xiàn)代性，是一種超現(xiàn)代性”。后現(xiàn)代主義的產(chǎn)生有其特定的歷史背景，它作為一種思潮的出現(xiàn)是伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，由人們在享受科技與社會進(jìn)步帶來的福利的同時，逐漸感受到現(xiàn)代化帶來的弊端和對人類帶來巨大傷痛的情況下產(chǎn)生的。在這種局面下，從社會顯露的問題看，人們看到了環(huán)境污染的不斷加劇、人類生活環(huán)境日益惡劣、人口資源的耗費(fèi)，以及社會問題的不斷增長和犯罪率的攀升等等。這些又都牽扯到了現(xiàn)代化帶來的另一個顯露的“人的物化”問題，即人類逐步喪失了自己的本質(zhì)，喪失了自我意識和主體地位，喪失了批判、否定的思維向度，而出現(xiàn)了所謂的“單向度的人”，也正是因為這些矛盾和問題的涌現(xiàn)，使得人們出現(xiàn)了對現(xiàn)代性反叛的情緒與傾向，并開始尋找一種新的思維方式，以擺脫現(xiàn)代性的困擾，于是后現(xiàn)代主義便應(yīng)運(yùn)而生。
20世紀(jì)60年代以后，后現(xiàn)代主義的發(fā)展使之成為了西方學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點，它延伸到了各個學(xué)界領(lǐng)域。而后現(xiàn)代公共行政理論就是在后現(xiàn)代主義思潮侵入公共行政領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，于20世紀(jì)90年代由國內(nèi)外行政學(xué)家借鑒后現(xiàn)代主義思維模式而提出來的，并迅速發(fā)展成為公共行政領(lǐng)域一種具有批判和建構(gòu)意義的先鋒派理論。后現(xiàn)代公共行政理論的著名代表人物是美國著名公共行政哲學(xué)家法默爾（DavidJohnFarmer)和查爾斯?J?福克斯、休米勒。前者以法默爾的《公共行政的語言：官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》為代表，用一種反思性語言模式，將現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性視作人類的兩種心靈模式并從兩個不同的維度對公共行政話語進(jìn)行解構(gòu)式的解讀，以后現(xiàn)代主義的視角和對想像、解構(gòu)、非地域化和他在性的強(qiáng)調(diào)，為變革公共官僚制以及公共行政的世界提供契機(jī)，試圖在后現(xiàn)代語境中闡釋后現(xiàn)代公共行政理論，激發(fā)人們對公共行政的思考的差異性維度，以期在后現(xiàn)代的語境中掀起一次公共行政的思維革命。而福克斯和米勒，則以《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》為依據(jù)，從后現(xiàn)代解構(gòu)主義的視角對現(xiàn)有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進(jìn)行了全面觀察和分析，強(qiáng)調(diào)建構(gòu)是打破絕對理性和終極價值的合理路徑，主張通過話語分析、公共能量場理論框架作為公共行政新視角和新語言，建構(gòu)新的公共行政范式。
二、后現(xiàn)代公共行政理論的基本內(nèi)容分析
綜觀后現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代公共行政理論發(fā)展的過程，雖然有各種不同的理論表述和爭論，或者說有不同人在不同語境中不同的解讀，但從經(jīng)典的后現(xiàn)代主義理論家的評述和學(xué)界對后現(xiàn)代公共行政理論研究的梳理，其主要內(nèi)容仍需從后現(xiàn)代主義對現(xiàn)代主義的解構(gòu)出發(fā)，通過法默爾和查爾斯福克斯等人的理論觀點進(jìn)行概括和抽繹。
第一，解構(gòu)理性，解構(gòu)科學(xué)。現(xiàn)代主義最為崇尚的是理性和科學(xué)，認(rèn)為科學(xué)知識是人們利用理性的必然積累，人類可以利用理性來擺脫某種依附狀態(tài)，并且追求永恒真理和終極價值，堅信科學(xué)和技術(shù)會將人類從自然和社會對人的束縛中解放出。正如法默爾所言：“現(xiàn)代性反映了人們對與運(yùn)用合理語言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是樂觀主義態(tài)度，因為它聲稱擁有完整理解世界的潛力。”但是，我們從現(xiàn)實發(fā)展的事實可以看到，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)產(chǎn)生巨大的正面效應(yīng)的同時，也產(chǎn)生可把人類引向深淵的負(fù)面效應(yīng)。一方面，科學(xué)技術(shù)提高了人在自然中的自由度，也強(qiáng)制人處處要遵循它的規(guī)則。人所創(chuàng)造的科學(xué)技術(shù)使人自己成了它的奴隸甚至是受害者。另一方面，科學(xué)技術(shù)助長了消費(fèi)主義和享樂主義，并極大地改變了人們對道德的看法，造成了現(xiàn)代人道德上的淪陷，使現(xiàn)代人不管什么是道德上應(yīng)該的，只問什么是技術(shù)上可行的。同樣，作為理性的存在，并沒有也不可能是是無所不能的，它的發(fā)展有時甚至可以走到人類的反面，給人類帶去災(zāi)難，有時可能讓人抽去作為人類生存根基的自由與信仰，使人們淪為理性的工具，變成“單向度的人”而作為后現(xiàn)代主義和后公共行政理論的批判，有助于把科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代一維性趨勢扭轉(zhuǎn)過來，充分發(fā)揮人的充分想象力，在促使人們捫心自問什么是人真正的需求的同時，實現(xiàn)人的發(fā)展的多樣性和各方面的潛能，并在認(rèn)識到理性某種意義上就是一種“壓迫性”力量而存在的基礎(chǔ)上，通過對理性的批判與攻擊，展示它不為人知或為人所忽略的另一面。
第二，批判人類中心主義。人本主義是自文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動以來所確立的現(xiàn)代性的另一根本原則，后現(xiàn)代主義思想家對此也進(jìn)行了激烈的批判。人類中心主義認(rèn)為人處于宇宙的中心，人是宇宙間最優(yōu)秀的物種，人有權(quán)利占有自然所有的資源，并利用他們給人類造福。正是因為一直持有的這種觀念，使得人與自然的關(guān)系日益緊張，已經(jīng)給人類給地球帶去了災(zāi)難。后現(xiàn)代主義者認(rèn)為，人與自然界的其他物種是平等的，都具有神圣性，強(qiáng)調(diào)人與自然的有機(jī)聯(lián)系，實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧發(fā)展。
三、后現(xiàn)代公共行政理論對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的啟示
首先，后現(xiàn)代公共行政理論作為一種新的社會思潮，給行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理帶來得是促進(jìn)其思維方式的轉(zhuǎn)變。毫無疑問，后現(xiàn)代主義是解構(gòu)理性、解構(gòu)科學(xué)、解構(gòu)人類主體性的，是反本質(zhì)主義、反基礎(chǔ)主義，是不確定的懷疑的，這些理念也深刻地影響了公共行政管理和行政資產(chǎn)管理。公共行政管理包括行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理其實是現(xiàn)代性的產(chǎn)物。作為現(xiàn)代公共行政管理是崇尚科學(xué)與理性的，它堅持專業(yè)技術(shù)分工、研究行政單位組織與資產(chǎn)管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科學(xué)化。而恰恰對此，后現(xiàn)代公共行政的理論認(rèn)為，現(xiàn)代公共行政理論是有局限的，包括特殊主義局限，局限于政府部門的公共行政，忽視了與私營部門聯(lián)系；科學(xué)主義局限，當(dāng)公共行政給科學(xué)賦予了重要性，并給與其特權(quán)的時候，便忽視了價值的重要性，價值無法和科學(xué)占有同樣的位置。而恰恰作為行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，不僅需要事實，而且更需要價值的。如果只有技術(shù)主義局限，過度地專注于技術(shù)，則難免會出現(xiàn)對價值的忽視以及對倫理道德的忽視；行政邏輯的局限，當(dāng)行政管理模式與理念移植到資產(chǎn)管理部門的時候，雖然對行政效率的提高能起到重要作用，但卻會使公共選擇的路線出現(xiàn)矛盾，因為行政的邏輯無法治愈官僚制的弊病。而后現(xiàn)代公共行政理論的寶貴之處，就在于為我們提供了一條全新的管理行為選擇思路，即在我們的傳統(tǒng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中，擺脫和改變長期以來那種只強(qiáng)調(diào)科學(xué)、技術(shù)或者道德、價值的單一片面的意義宣示，更新為后現(xiàn)代公共行政理論所弘揚(yáng)的合理性與合價值的兩種取向的居間思維方式，選擇一種兼涵科學(xué)與利益、技術(shù)與價值并存的行政資產(chǎn)管理新路子，肩負(fù)物資管理和文化管理的雙重使命，既積極借鑒前者以使現(xiàn)代的政治、科學(xué)法制思想發(fā)揚(yáng)光大，又發(fā)掘發(fā)揚(yáng)后者以使曰漸淡漠的傳統(tǒng)的公益價值、和合精神得以復(fù)興。
論文摘要：傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計的．官僚制雖然有弊病，但現(xiàn)在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制。麥當(dāng)勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認(rèn)可。并在當(dāng)?shù)卦铝烁@或許可以成為公共管理模式的借鑒。
從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構(gòu)建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業(yè)管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業(yè)管理模式，它都應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標(biāo)取向上可以不同。因此，本文以企業(yè)管理中麥當(dāng)勞的經(jīng)營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進(jìn)的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區(qū)別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。
傳統(tǒng)的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續(xù)、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發(fā)展史來看，行政學(xué)或行政管理學(xué)大致經(jīng)歷了從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和(新)公共管理學(xué)等階段。這種學(xué)科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學(xué)缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎(chǔ)，只不過是在那個激進(jìn)的年代做出的一種強(qiáng)烈的情緒反映而已，新公共行政學(xué)在傳統(tǒng)行政學(xué)追求經(jīng)濟(jì)和效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標(biāo)追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認(rèn)為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學(xué)、(新)公共管理學(xué)，并且已經(jīng)和正在有自己相應(yīng)的管理模式。
1.1傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式
傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有兩個理論基礎(chǔ):政治一行政二分法、官僚制理論。當(dāng)然，傳統(tǒng)公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式實際上是同義語:一是產(chǎn)生的背景相同，二是理論基礎(chǔ)相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統(tǒng)的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務(wù)員制度;層級制和規(guī)則;永久性和穩(wěn)定性;制度化的公務(wù)員制度;內(nèi)部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是欠發(fā)達(dá)國家，都進(jìn)行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發(fā)現(xiàn)并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進(jìn)行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產(chǎn)生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發(fā)展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統(tǒng)政府治理模式等同于傳統(tǒng)公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學(xué)術(shù)觀點。
新公共管理的產(chǎn)生的根本原因在于傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)不再起作用。新公共管理或管理主義的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補(bǔ)補(bǔ)地降低成本為目標(biāo)的早期改革更為明確。新公共管理的目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內(nèi)部實行技術(shù)性的專業(yè)化。新公共管理不只是對公共部門進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)關(guān)于發(fā)達(dá)國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內(nèi)涵作了總結(jié)歸納。一般認(rèn)為，新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)向;更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;主張放松行政規(guī)制，實行績效目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)對績效目標(biāo)完成情況的測量和評估;政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式;取消公共服務(wù)供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統(tǒng)公共行政模式、傳統(tǒng)的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質(zhì)區(qū)別的。在理論上，前者的學(xué)理基礎(chǔ)是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理學(xué)。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產(chǎn)品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產(chǎn)品，實行引導(dǎo)和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強(qiáng)調(diào)效率的同時也在不斷地追求著公平、服務(wù)與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業(yè)經(jīng)營模式正式朝著人性化服務(wù)和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當(dāng)勞的經(jīng)營模式來做以參照對比。
2麥當(dāng)勞經(jīng)營管理模式的成功經(jīng)驗
現(xiàn)在，麥當(dāng)勞快餐店及其許多衍生物已經(jīng)無所不在，并很快在全美國成為可以辨認(rèn)的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當(dāng)勞已經(jīng)達(dá)到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數(shù)的場合經(jīng)過它金色的拱門，麥當(dāng)勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續(xù)擴(kuò)大其經(jīng)營。
為什么麥當(dāng)勞模式所向披靡?簡單地說，麥當(dāng)勞取得成功是因為它為消費(fèi)者提供了效率、可計算性、可預(yù)測性和控制。這也是麥當(dāng)勞模式的特質(zhì)所包含的幾個不同側(cè)面。
首先，麥當(dāng)勞提供了效率，或者說提供了從一點達(dá)到另一點的最佳方法。對于消費(fèi)者而言，麥當(dāng)勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當(dāng)勞提供了可計算性，或者說強(qiáng)調(diào)的是銷售產(chǎn)品的量的方面(份數(shù)、成本)，也強(qiáng)調(diào)提供服務(wù)的量的方面(得到產(chǎn)品所用的時間)。量成了質(zhì)的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當(dāng)勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當(dāng)勞、拿到食品、進(jìn)餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準(zhǔn)備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當(dāng)勞提供了可預(yù)測性。亦即確保他們的產(chǎn)品和服務(wù)在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當(dāng)勞與在北京的麥當(dāng)勞其產(chǎn)品和服務(wù)都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結(jié)果都是一樣的。當(dāng)知道麥當(dāng)勞所提供的東西不會出現(xiàn)意外本身就是巨大的安慰。麥當(dāng)勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現(xiàn)意外的世界。麥當(dāng)勞系統(tǒng)的員工也是按照可預(yù)見的方式來規(guī)范自己的行為。他們遵照公司的規(guī)則和經(jīng)理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預(yù)見。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個進(jìn)人麥當(dāng)勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進(jìn)餐的人不得不按照麥當(dāng)勞的管理部門的設(shè)想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當(dāng)勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓(xùn)練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當(dāng)勞所采用的技術(shù)以及它所建立的方式也再次增強(qiáng)了這種控制，經(jīng)理和檢查員的責(zé)任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。
以上對于麥當(dāng)勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關(guān)于為什么麥當(dāng)勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當(dāng)勞化的過程有如此戲劇性的進(jìn)展是有著很好的、實在的理由的。麥當(dāng)勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務(wù)，獲得這些東西現(xiàn)在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務(wù)。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務(wù)的確比以前更加統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);至少有些人可以獲得比在麥當(dāng)勞化以前更好的商品服務(wù)。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當(dāng)勞化系統(tǒng)為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環(huán)境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產(chǎn)品已被量化，消費(fèi)者可以較為容易地對那些相互競爭的產(chǎn)品進(jìn)行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當(dāng)勞經(jīng)營模式對行政管理模式的改進(jìn)建議
從麥當(dāng)勞的經(jīng)營模式和策略中，麥當(dāng)勞取得成功是因為它為消費(fèi)者提供了效率、可計算性、可預(yù)測性和控制，其實這大大強(qiáng)調(diào)了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當(dāng)勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應(yīng)了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗與飲食口味和習(xí)慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領(lǐng)鰲頭，否則市場規(guī)律必將使之淘汰。每年麥當(dāng)勞都在世界各地研究各地的飲食習(xí)慣與口味，不斷地推出適合當(dāng)代口味的新食品。
如果說，強(qiáng)調(diào)效率，那么麥當(dāng)勞與政府官僚制沒有什么區(qū)別;而強(qiáng)調(diào)服務(wù)則是麥當(dāng)勞是一馬當(dāng)先的，所謂建立服務(wù)型政府是后來的事情了。快捷、好吃是麥當(dāng)勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應(yīng)該是任何政府追逐的始終價值。
實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現(xiàn)在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠(yuǎn)是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場，將有利于進(jìn)一步明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
論文關(guān)鍵詞:泰羅;科學(xué)管理;管理主義;經(jīng)驗管理;工具理性;社會理性
弗雷德里克·泰羅是古典管理時期的開山鼻祖，開創(chuàng)了管理學(xué)發(fā)展史上的科學(xué)管理原理學(xué)派。然而，隨著知識經(jīng)濟(jì)、信息社會和后工業(yè)時代的來臨，泰羅的經(jīng)典管理思想也受到越來越多的非議和挑戰(zhàn)。一種流行的觀點認(rèn)為，科學(xué)管理原理的根本目的是提高工廠的勞動生產(chǎn)率，管理的哲學(xué)基礎(chǔ)是亞當(dāng)·斯密以來的理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，管理方式是一種“大棒加胡蘿卜”的物本管理手法，已經(jīng)適應(yīng)不了新時期的要求。更有甚者，有人簡單地把科學(xué)管理原理與人際關(guān)系學(xué)派思想對立起來，認(rèn)為科學(xué)管理原理是一種冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已經(jīng)成為普適管理價值的今天，泰羅的思想更是顯得格格不入。那么，泰羅的管理思想是否真的過時了呢?我們到底應(yīng)該以怎樣的一種態(tài)度，看待泰羅及其科學(xué)管理原理在過去、現(xiàn)在乃至未來的地位呢?本文從管理學(xué)說和管理學(xué)理論的歷史演進(jìn)的角度進(jìn)行探討，認(rèn)為它開創(chuàng)了公共行政學(xué)的管理主義研究途徑，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理范式，并注重組織管理由工具理性向社會理性的轉(zhuǎn)型。
一、開創(chuàng)公共行政學(xué)的管理主義研究途徑
當(dāng)代美國公共行政學(xué)家戴維·羅森布魯姆認(rèn)為，自伍德羅·威爾遜以來，公共行政學(xué)開創(chuàng)了三種研究途徑，即管理、政治和法律途徑。而管理途徑又可區(qū)分為兩派，即傳統(tǒng)(正統(tǒng))管理途徑，以及當(dāng)代以革新為導(dǎo)向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的傳統(tǒng)管理途徑可追溯至19世紀(jì)美國的文官制度的改革運(yùn)動。當(dāng)時為消除政黨分贓和官僚腐敗給美國聯(lián)邦政府系統(tǒng)帶來的禍害，改革者提出“政府事務(wù)中具有商業(yè)性質(zhì)的部分應(yīng)當(dāng)以一種完全企業(yè)化的模式運(yùn)作。”傳統(tǒng)管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的。任職于1913—1921年的威爾遜總統(tǒng)提出，應(yīng)該用(企業(yè))行政管理的穩(wěn)定原則———企業(yè)式原則來指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，認(rèn)為“行政的領(lǐng)域是一個企業(yè)的領(lǐng)域”。因此，為了提高政府運(yùn)作的效率，我們應(yīng)該以私有企業(yè)的行政管理為榜樣，所謂行政問題就是管理問題。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的最大化。
自20世紀(jì)70年代開始，歐美國家普遍掀起了一場政府改革運(yùn)動，其矛頭直指政府的機(jī)構(gòu)膨脹、職能臃腫、成本高昂、效率低下，由此也推動了公共行政研究新的熱潮，催生了公共行政研究的新管理途徑。所謂新管理途徑，一般又稱為新公共管理(NPM)途徑。與傳統(tǒng)管理途徑之發(fā)源相類似，這一新途徑也主要是改革取向的，以期改善公共部門的績效。新公共管理途徑包含諸多改革假設(shè)，比如，公共行政的焦點應(yīng)放在獲取結(jié)果而非遵循程序上;公共行政在產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場競爭機(jī)制;公共行政應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的觀念，等等。與傳統(tǒng)管理途徑觀點相類似，認(rèn)為公共行政是非政治化的和企業(yè)化的，這是新公共管理途徑的根本。在羅森布魯姆看來，從價值、組織結(jié)構(gòu)、對人的認(rèn)識、認(rèn)知模式、預(yù)算、決策觀、政府職能等幾個特征來說，盡管公共行政的傳統(tǒng)管理途徑和新管理途徑之間存在不少差異，但總體上看是殊途同歸的，崇尚效率和系統(tǒng)管理是其不二法門的哲學(xué)基礎(chǔ)。而追根溯源，管理途徑作為現(xiàn)代公共行政學(xué)的一種主流研究途徑，歷史上濫觴于泰羅及其科學(xué)管理原理。可以說，正是泰羅的學(xué)說，奠定了管理學(xué)在現(xiàn)代社會科學(xué)中的合法性地位;也正是泰羅的思想，啟發(fā)了威爾遜的研究靈感，從而觸動他去吸收和借鑒私營部門的管理哲學(xué)和管理技術(shù)，寫出了流傳百年的《公共行政之研究》，進(jìn)而創(chuàng)立了適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的公共行政科學(xué)。
泰羅通過對時間動作制、職能工長制、計時工資與計件工資制的親身體察，發(fā)掘出現(xiàn)代組織管理中的重要法則———效率法則。在他看來，勞資雙方都應(yīng)崇尚科學(xué)管理工藝，追求生產(chǎn)率的提高，以實現(xiàn)雙贏的目的。著名學(xué)者歐文·休斯認(rèn)為，工廠裝配線是體現(xiàn)泰羅思想的主要的社會領(lǐng)域，但政府運(yùn)用科學(xué)管理的時間并不比它晚多少。因此，泰羅的科學(xué)管理理論在公共行政領(lǐng)域一直占有重要地位。因為泰羅當(dāng)時就認(rèn)為，科學(xué)管理可運(yùn)用于公共部門的原因在于:它提供了政府中官僚制組織形式的運(yùn)作方式，是一種最佳方法，其系統(tǒng)控制的思想非常符合僵化的等級制、過程和慣例。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)及按其操作的工人與傳統(tǒng)的行政模式是吻合的。甚至利用秒表計時進(jìn)行績效測量的做法在龐大的官僚組織及其分支中也較為普遍。
在泰羅其后的近百年時間里，盡管人際關(guān)系學(xué)派、管理決策學(xué)說、權(quán)變組織理論、知識管理理論等各種管理學(xué)說和理論流派層出不窮，眾說紛紜，對公共行政學(xué)的研究產(chǎn)生了不同的影響。然而，泰羅開創(chuàng)的傳統(tǒng)管理研究途徑，以及由其衍生的新管理研究途徑，始終是公共行政學(xué)的正統(tǒng)研究途徑，并未受到其它學(xué)派和研究途徑的沖擊而被邊緣化。正如美國著名管理學(xué)家哈羅德·孔茨所指出的，二戰(zhàn)后管理學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)所謂“理論叢林”現(xiàn)象，這使得泰羅等古典管理學(xué)者的觀點被人發(fā)展得過于枝蔓，先后出現(xiàn)6個甚至11個學(xué)派的混亂局面。但很多學(xué)派其實是標(biāo)新立異，只是迎合了社會的需要，在學(xué)科發(fā)展的角度看其科學(xué)性值得質(zhì)疑。而惟獨(dú)由泰羅開創(chuàng)的管理科學(xué)研究途徑，其合法性一直經(jīng)久不衰甚至有久爾彌堅之勢。對于泰羅及其科學(xué)管理原理在公共行政學(xué)研究中的歷史地位，博茲曼提出過一個更具結(jié)論性的評論。他說:“科學(xué)管理在教科書中占有一席之地;它在公共行政的實踐和政府研究中具有很大的影響。由于對科學(xué)管理和科學(xué)原則的信奉迅速擴(kuò)展并使其流行的正統(tǒng)做法，公共行政和公共行政人員的影響達(dá)到了頂峰。科學(xué)管理在1910—1940年期間一直對公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個學(xué)術(shù)領(lǐng)域。”
二、推動傳統(tǒng)經(jīng)驗管理范式向現(xiàn)代的科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變
科學(xué)管理原理的本質(zhì)是一場思想或精神革命，它挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理范式，倡導(dǎo)新的科學(xué)管理精神，推動了傳統(tǒng)經(jīng)驗管理范式向現(xiàn)代科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。關(guān)于這個問題，泰羅在《科學(xué)管理原理》一文中曾多次提醒人們不能只重技術(shù)而忘記了它的精神實質(zhì)。他說:“科學(xué)管理是通過研究和實踐發(fā)展起來的，它是以測量手段和工程技術(shù)為基礎(chǔ)的，用科學(xué)的調(diào)查方法，根據(jù)實際而不是傳統(tǒng)來決定所能完成任務(wù)的正確方法”“具體體現(xiàn)在科學(xué)管理的‘四個原理’上。不僅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于對大批的所謂‘效率專家’借用了他的方法而忘卻了他的基本原理而感到苦惱”。管理學(xué)家鄧恩評論道，“科學(xué)管理的‘措施’絕不等同也不應(yīng)取代科學(xué)成本核算方式等等的管理技巧問題，而后者則是一種堅持收集數(shù)據(jù)、列表分析并將知識應(yīng)用于解決工業(yè)社會問題的科學(xué)態(tài)度和科學(xué)精神，是倡導(dǎo)一種全新管理范式的‘思想革命’。”
為什么說泰羅的科學(xué)管理原理的本質(zhì)是一場思想或精神革命，而且挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理范式呢?這是因為泰羅一反傳統(tǒng)的經(jīng)驗沿襲方法，采用科學(xué)的途徑來解剖管理生活，探究管理的內(nèi)在規(guī)律和普遍原則。他把科學(xué)視為良好管理的一個重要方面。因為在他之前，沒有數(shù)據(jù)，沒有理論、原則或制度，就沒有人會相信管理能出效益，人們也不會把管理看成是一件嚴(yán)肅的事情。比如，此前法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊就意識到管理是土地、勞動和資本之外的生產(chǎn)力的“第四要素”，但沒有得到社會的普遍承認(rèn)和重視。“只有泰羅第一次從理論的高度向社會的勞資雙方、管理者和被管理者階層證明:真正的科學(xué)，那種能夠?qū)е鲁浞终莆招畔I(yè)實踐的科學(xué)不只是技巧、公式和規(guī)則，而是一種思想革命，一種世界觀和解決問題的方法。”
當(dāng)代管理學(xué)大師彼德·杜拉克認(rèn)為，“直到1885年泰羅開始探索之前，還從沒有人對工人的日常工作進(jìn)行過系統(tǒng)的研究。怎樣工作被看作是一種想當(dāng)然的事情”。英國著名管理學(xué)家厄威克也指出:“泰羅所做的工作并不是發(fā)明某種全新的東西，而是把整個19世紀(jì)在英美兩國產(chǎn)生、發(fā)展起來的東西加以綜合而成的一整套思想。他使一系列無條理的首創(chuàng)事物和實驗有了一個哲學(xué)體系，稱之為‘科學(xué)管理’。”
羅伯特·丹哈特則從公共組織理論的角度評價了科學(xué)管理原理對于實現(xiàn)管理范式演變的貢獻(xiàn)。他提出:“泰羅著作中的哲學(xué)含義對公共行政學(xué)者來說具有重大意義。雖然我們有可能覺得泰羅的科學(xué)很粗糙，但我們不能否定他推進(jìn)了將嚴(yán)格的科學(xué)性運(yùn)用于組織研究的觀念。這種方法不久便成為了管理科學(xué)的主流。此外，科學(xué)原則最先是被運(yùn)用于生產(chǎn)，但隨后便‘向上和向外’擴(kuò)大到組織的更高層次，或許可以說普及到了社會。”歐文·休斯更是對泰羅的思想充滿譽(yù)美之詞，他認(rèn)為:“泰羅所追求的是一種根本性的變革，用效率和科學(xué)取代了特定決策，當(dāng)通過科學(xué)管理使雇主和雇員擁有相同利益時，它甚至成為一種社會變革。”
上述說明，正是泰羅把科學(xué)的知識和科學(xué)的精神應(yīng)用于管理的實踐和理論探索，才使人類社會的管理世界觀和管理范式進(jìn)行了一次哥白尼式的變革，實現(xiàn)了由經(jīng)驗管理向科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。具體來看，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在四個方面:
(1)經(jīng)驗管理的主體是個人，主要是通過有經(jīng)驗者起“傳、幫、帶”的作用，把長期積累的管理常識和管理竅門傳授給其他人。相反，科學(xué)管理的主體不再僅僅是個人而是一個群體，他由領(lǐng)導(dǎo)群體或管理群體來控制，同時還外加了參謀機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)(外腦)來輔助決策和參與管理。
(2)經(jīng)驗管理的客體(對象)是單純的物，屬于見物不見人的管理;而泰羅的科學(xué)管理對象不僅有物(如機(jī)器、工場)，更重要還有人，它是通過對人的有效管理來實現(xiàn)對人和對物有機(jī)統(tǒng)一管理。
(3)經(jīng)驗管理的主要依據(jù)是人類以往積累的知識、智慧、經(jīng)驗和個人膽識與閱歷;科學(xué)管理依據(jù)的則是科學(xué)的方法、理論、工具、技術(shù)和藝術(shù)，實現(xiàn)了我國古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰羅明確指出:“必須用科學(xué)知識來代替?zhèn)€人的見解或個人的經(jīng)驗知識。否則，就談不上科學(xué)管理。”
(4)經(jīng)驗管理的程序簡單和隨意，沒有規(guī)則意識和制度觀念，“謀”和“斷”合而為一;科學(xué)管理是一種程序管理和規(guī)則管理，講究程序的合法性和合理性，管理的過程是分階段、按步驟進(jìn)行的，避免了主觀的隨意性和盲目性。泰羅反復(fù)強(qiáng)調(diào):“最佳的管理是一門實在的科學(xué)，其基礎(chǔ)建立在明確規(guī)定的法律、條例和原則上。”
三、注重組織管理由工具理性向社會理性的轉(zhuǎn)型
德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為，理性化是現(xiàn)代化的核心要義，而要實現(xiàn)管理的現(xiàn)代化，就必須首先進(jìn)行理性化的組織設(shè)計。為此，他提出了“官僚組織”(或稱“科層制”)的概念。與此相對應(yīng)，韋伯極力倡導(dǎo)工具理性，以適應(yīng)工業(yè)社會條件下社會化大生產(chǎn)對組織管理的要求。由于泰羅與韋伯大體生活在同一個時代，因此很多人以為泰羅也效法韋伯，在具體的管理實踐中把工具理性發(fā)揮到了極致，并由此斷定泰羅的管理是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為根基的。然而，事實并非如此。我們不能簡單地以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來斷定泰羅的管理就是見物不見人的物本管理，屬于典型的工具理性;恰恰相反，在泰羅的著作和思想中，始終閃爍著社會理性的光芒，充滿了關(guān)注弱者和勞資共同利益的人本意識。
要研討這個問題，首先必須區(qū)分工具理性和社會理性的基本涵義。所謂工具理性，是指在人性的設(shè)定上，把組織人單純看作“經(jīng)濟(jì)人”，訴求物質(zhì)利益上的最大化;在管理的對象上，把人看作是機(jī)器的附件或依附物，實施一種見物不見人的物本管理;在管理的價值取向上，關(guān)注組織贏利的最大化，忽視個人和社會的利益。而社會理性，則同時關(guān)注人的多方面需要特別是社會心理需要、社會的公共精神和國家的公共利益。從總體上看，前工業(yè)社會的傳統(tǒng)管理屬于典型的工具理性管理，見物不見人，純粹把人看作是工具性附屬物。泰羅的科學(xué)管理雖然是在科層組織場景下進(jìn)行的，受特定歷史環(huán)境的限制，在很大程度上是一種工具理性的組織管理方式，因為其根本目標(biāo)在于最大限度提高組織效率和生產(chǎn)能力。但必須承認(rèn)，它同時也注重由工具理性向社會理性的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在:
(1)泰羅的管理哲學(xué)的初衷在于高揚(yáng)“提高全國性效果”大旗，配合羅斯福總統(tǒng)倡導(dǎo)的“保護(hù)國家資源，增進(jìn)全國性效果”的呼吁。泰羅認(rèn)為他自己寫《科學(xué)管理原理》一文有三個目的，其中第一個目的是“通過一系列簡明的例證，指出由于我們?nèi)粘５膸缀跛行袨榈牡托苁谷珖馐艿骄薮蟮膿p失”，并因此在美國全社會宣傳和灌輸科學(xué)管理的精神，提高社會效率和全國性效果。但很顯然，傳統(tǒng)的基于工具理性的組織管理思路往往是狹隘的，它只重視組織個人或內(nèi)部的效益，其目標(biāo)訴求尚未升華到社會和國家利益的層次。
(2)關(guān)注管理層和被管理層雙方的收益，實現(xiàn)了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗變。在《科學(xué)管理原理》第一章的開篇泰羅就旗幟鮮明地提出:“管理的主要目的應(yīng)該是使雇主實現(xiàn)最大限度的富裕，也聯(lián)系著使每個雇員實現(xiàn)最大限度的富裕。”當(dāng)時社會上絕大多數(shù)人都相信雇主和雇員的根本利益必然是對立的，但泰羅認(rèn)為，“科學(xué)管理則恰恰相反，它的真正基礎(chǔ)在于相信兩者的利益是一致的。”
(3)強(qiáng)調(diào)管理者和被管理者間是合作博弈而非勞工階層的“囚徒困境”博弈。在論證《科學(xué)管理原理》時，泰羅明確地指出“資方和工人的緊密、親切和個人之間的協(xié)作，是現(xiàn)代科學(xué)或責(zé)任管理的精髓。”他把雇主與雇員之間的親密友好的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)為是科學(xué)管理中最重要的一個特點。
(4)關(guān)注人的價值而非完全的“經(jīng)濟(jì)人”取向。如泰羅在國會證詞中說:“先生們，有很多人把工人看成是貪心、自私、貪婪，甚至更壞的人。我完全不同意這些在社會上散布的污辱工人的濫言。我完全不同意這種說法。工人同社會上各個階層的人沒有什么不同。他們并不比其他階層的人更加貪心、更加自私。他們也不比其他階層的人少貪心、少自私。”當(dāng)代美國管理學(xué)大師T·彼德斯則認(rèn)為:“注重時間和動作模式的泰羅，以他特有的方式增加了人們的自由。他的確定工序最佳時間的方法，使一線工人從盲目的、反復(fù)無常的工頭手中解放出來。人們往往忘記了科學(xué)管理革命的兩重性，一是對上面的管理者的，二是對下層被管理者的。”
綜上所述，泰羅及其科學(xué)管理原理，一是劃時代地開創(chuàng)了公共行政學(xué)源遠(yuǎn)流長的管理研究途徑，并有著恒久的魅力;二是動搖了沿襲幾千年的傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理范式，高揚(yáng)起了科學(xué)管理革命的精神旗幟;三是注重社會組織管理上的價值理性的轉(zhuǎn)型，即由工具理性向社會理性的轉(zhuǎn)型。但由于受時代的局限，泰羅的思想不可避免地帶有某些歷史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科學(xué)管理原理的兩個缺陷:一是它否定了管理的整體性和組織;二是割裂了計劃和實際行動。”
“學(xué)術(shù)的歷史乃是現(xiàn)象的概念化與概念的規(guī)范化、思維模式的培育與變革、方法論的探索與創(chuàng)新的歷史。”[1](P226)將現(xiàn)象概念化并形成包含特定價值和方法在內(nèi)的理論框架，通過比較不同理論框架解決面臨問題的效果，來獲得、驗證“進(jìn)步的”“科學(xué)的”的理論，進(jìn)而指導(dǎo)我們解決實際問題的實踐，是社會科學(xué)研究的重要方法。[2](P46-48)
作為一門社會科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]在行政法學(xué)研究中，“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，[4]這些科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題，在很大程度上是由一定時期“行政”的觀念和問題所決定的。因此，要研究行政法基本范式，應(yīng)該從行政觀念開始。
居于現(xiàn)代行政法學(xué)理論核心地位的行政觀念，起源于20世紀(jì)初葉行政國的興起和發(fā)展。20世紀(jì)初葉始，公共事務(wù)的急劇增多，“市場失靈”對政府放任政策的否定，導(dǎo)致人們嘗試通過擴(kuò)大政府管理公共事物的范疇，賦予其足夠權(quán)力的方法，以解決所面臨的市場失靈困難。這種強(qiáng)化國家管理公共事務(wù)的必然性，主張國家在管理公共事務(wù)過程中，有運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段的必要性，力圖用擴(kuò)大國家職能的方法扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，提高行政效率，增進(jìn)公共利益。
我國現(xiàn)行行政法和行政法學(xué)，就基本上是從國家行政這一背景出發(fā)的，集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對象和行政法的功能兩個方面：
（一）作為行政法調(diào)整對象的行政：主體和行為
雖然在表述上略有不同，我國行政法學(xué)者基本上都將行政法調(diào)整對象的行政界定為國家行政機(jī)關(guān)實施國家行政權(quán)的行為。對此概念可從主體和行為兩個角度把握：從主體角度來看，學(xué)者們認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家，國家是管理公共事物的唯一主體。例如有的學(xué)者在解釋行政的含義時，認(rèn)為“只有國家才有權(quán)進(jìn)行行政活動”，“行政是國家的”。[5](P30)更有學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)國家對公共事務(wù)管理的獨(dú)占性，又從歷史發(fā)展的角度解釋道：“只有國家出現(xiàn)以后才有行政，將來國家消亡了，行政也將自然消亡。”[6](P4)從行政的行為角度來看，學(xué)者們認(rèn)為行政活動的本質(zhì)是國家運(yùn)用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動，“行政就是管理”，[6](P4)強(qiáng)調(diào)國家運(yùn)用行政權(quán)力實現(xiàn)公共利益，并將運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力當(dāng)作行政行為的本質(zhì)。
不難看出，我國行政法學(xué)者對行政概念的上述解釋，正是基于對國家行政觀念的認(rèn)同，即，因為“市場失靈”，所以從主體的角度來看，應(yīng)由國家作為公共事務(wù)管理的主體，直接承擔(dān)起行政的任務(wù)；從行為的角度來看，主張國家為提高行政效率，有運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力的必要。隨著行政國實踐的成功，上面的觀念演化為：公共事務(wù)的管理專屬于國家，行政行為本質(zhì)即強(qiáng)制性權(quán)力。
（二）行政法的功能（即要解決的問題）：提高國家行政效率，控制行政權(quán)力濫用
從主體和行為兩方面強(qiáng)化國家管理公共事務(wù)職能的國家行政觀念需要解決以下兩個問題：如何保證行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力時的效率？如何避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其被賦予的強(qiáng)大權(quán)力侵犯相對較弱一方公民的正當(dāng)利益？如果制度設(shè)計不能夠有效地解決這兩個問題，則國家直接管理公共事務(wù)的必要性、國家運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力管理公共事務(wù)的合理性都將大打折扣。于是，這兩個問題便成為行政法在行政國背景下需要解決的主要問題。
我們對行政法律關(guān)系特點的認(rèn)識，行政法理論體系的構(gòu)建、現(xiàn)代行政法各流派的特征等這些行政法律科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的重大問題，無不深深地打上了國家行政的特點和其面臨問題的烙印。例如，對經(jīng)行政法調(diào)整而形成的行政法律關(guān)系特別的認(rèn)知，學(xué)者們從兩個關(guān)節(jié)點上把握，一是行政法律關(guān)系必有一方是行政機(jī)關(guān)；二是雙方地位不對等，在行政管理法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。[7](P22-23)這兩個特點恰與國家行政的主體和行為的特點相對應(yīng)。又如，學(xué)者們對行政法調(diào)整對象的行政行為的研究，一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個角度展開，而這三種行為的內(nèi)在線索則是國家所享有的以命令和強(qiáng)制行為為主要手段的管理方法，國家行政的觀念是這三種行為的主線（注：我國現(xiàn)在通行的行政法學(xué)教材基本上都是以此結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)而展開對行政行為的研究的。）。再如，行政法學(xué)的主要流派，控權(quán)論、管理論、平衡論，其對行政的本質(zhì)和待解決問題的認(rèn)知，雖然側(cè)重點和價值取向不同，也都是在國家行政的框架內(nèi)，闡述自己的觀點和解決問題方案。無論是注重行政效率，還是強(qiáng)制控制行政權(quán)，或是兼顧二者，它們的理論預(yù)設(shè)和體系的展開，都是根據(jù)國家行政的要素的問題，帶著國家行政這幅眼鏡，在側(cè)重保障國家的行政權(quán)與控制國家行政權(quán)的不同重心上去認(rèn)知、解決問題。
法律具有時代的精神，它是一定時代精神的反映。20世紀(jì)初葉，公共事務(wù)的增加，市場失靈的影響，強(qiáng)化了國家行政的觀念，強(qiáng)化了行政主體唯一性和行政權(quán)優(yōu)越性的觀念。這種強(qiáng)化，符合行政國時期公共事務(wù)增多對國家職能擴(kuò)張的需要，因而，以國家行政為基石的行政法范式，也具有時代的合理性。但是，我們不應(yīng)該將一定時期的實然現(xiàn)象，當(dāng)成所有時期的應(yīng)然現(xiàn)象。對把國家行政觀念下的行政特點和行政法觀念當(dāng)成一種無可置疑的所有時代“應(yīng)然”現(xiàn)象的本質(zhì)主義態(tài)度，我們應(yīng)該抱有足夠的警惕，因為，我們不能夠用觀念剪裁現(xiàn)實，恰恰相反，是現(xiàn)實決定了我們的觀念。
二、公共行政的興起與行政法范式的轉(zhuǎn)型
（一）公共行政的興起
自20世紀(jì)60年代起，“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共事務(wù)的有效性，“人們開始反思負(fù)擔(dān)過重和過分官僚化的政府是否有能力負(fù)擔(dān)指派給它的繁重的工作任務(wù)”。[8]在管理公共事務(wù)的主體和方式方面，國家行政思想所蘊(yùn)含的關(guān)于行政的兩個基本觀點，即國家作為管理公共事務(wù)的主體的唯一性和強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力作為實現(xiàn)公共利益的本質(zhì)手段，都在被逐漸突破。一場以部分行政權(quán)力社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢席卷全球。具體表現(xiàn)為：
1.第三種組織的出現(xiàn)。所謂第三種組織，即由非政府組織和志愿者等組成的非營利性組織，它們致力于國家正式機(jī)制以外的公共目標(biāo)。它們的活動范圍介于以政府為代表的公域和以個人自由為標(biāo)志的私域之間，被稱之為第三域的范疇。自20世紀(jì)70年代以來，在英美國家，第三種組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日漸突出，成為實現(xiàn)公共利益不可或缺的力量。[8]
2.非權(quán)力性行政方式的廣泛使用。實踐中，以淡化行政管理權(quán)力和強(qiáng)制色彩為重要特征的新的行政方式，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵等，越來越成為公共事務(wù)管理的主流方式。它們在提高行政效率，增進(jìn)行政民主，保證行政目標(biāo)實現(xiàn)過程中的公平、平等方面具有積極效果，已經(jīng)被人們廣泛采用。
3.公法向私法的逃遁。隨著行政的主體多樣化和非權(quán)力性行政方式的日漸增多，行政法的調(diào)整和調(diào)整方式也出現(xiàn)了諸多變化。行政任務(wù)從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，行政任務(wù)的部分民營化，行政方式的非權(quán)力化，救濟(jì)方式的多樣化等等，也不斷地反映到調(diào)整這些現(xiàn)象的行政法中來，概括起來，即行政法正在逐漸擴(kuò)大調(diào)整對象，變革調(diào)整方式，主要體現(xiàn)為權(quán)力色彩和強(qiáng)制功能的弱化，代之以平等和合意因素的增加。正如日本學(xué)者鹽野宏指出的那樣，“實體法上區(qū)別公法和私法是沒有多大意義的”，行政機(jī)關(guān)的調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問題定向，采用“提示問題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實現(xiàn)公共利益。[9](P35)日本和我國臺灣地區(qū)的學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱之為“公法向私法的逃遁”。
（二）國家行政范式的困境
