時間：2023-07-17 17:22:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的理解及思考，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公共管理運用經濟、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服務品質和政府績效，從而為公眾帶來福利和公共利益。它能夠源源不斷為社會大眾帶來利益，社會是一個充滿著矛盾和麻煩的共同體，面對這層出不窮的事務才體現出公共管理的價值，并能采取方法解決而推動社會更好的發展。當出現無競爭、不公平、內在性的一些無法客服解決的困境時，我們需要做出抉擇盡快解決困境找出出路完善公共管理。
一、公共管理的概述及意義
“新公共管理”這一理論在全球范圍內引起了熱烈的爭議，胡德也被成為“執著的評論家”。很多學者也對新公共管理進行了一翻評論，有人評論：新公共管理的出現是公共管理部門中的一種全新體系。有的學者認為：企業家征服模式是一場不可避免的轉變，他不是一時流行的風尚，而是使全世界都有了一定程度上的變革;也出現了很多認為公共管理超出了傳統官僚制而形成一種新的全球模式。公共管理是一門對管理學、經濟學、政治學、社會學等多學科原理概念和方法來探討研究公共組織特別是政府組織的管理活動以及規律的學科體系。公共管理是通過公共組織所提供的公共物品和服務進行的活動，公共管理關注的不是辦理步驟、程序及按照管理人員所提示的辦法以及內部取向，而是進一步注重最終的結果以及對結果所獲得的個人義務和責任。可以理解為公共管理的研究范圍。公共管理不僅研究政府機關特別是行政官僚，而且把研究范圍擴大到非營利組織及私人部門的公共方面。公共管理的意義是公共組織對社會公共事務進行的管理。因為平時公共事務繁瑣龐雜，公共事務包括國家公共事務、社會公共事務和政府公共事務，所以，盡量把各種公共管理歸結到國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。就是國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理這強大的三者共同組成了一個巨大的有機統一的公共管理模式。我們不但要從其本性去認清它們的差異，還要從共性去概括三者的同一性，用共性與本性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。公共管理有著多元的有社會公共組織和其他組織的兩大主題，用全速擴大的社會公共事務為客體，使社會和個人公共利益得以體現，不斷的協調和促進社會能夠和諧發展，這是我們公共管理對社會以及大眾的重要責任和義務。
二、公共管理所面臨的困難
(一)市場化管理的經濟壓力。
我國公共管理受到市場經濟體制的財政壓力，每年我國用于公共事業建設、事業基礎設施、百姓醫療、公共服務等支出要遠遠高出一萬億元，外國也比比皆是，這也堪稱是一種全球性的問題。
(二)制度和觀念的制約。
我國的公共管理制度還不是特別健全尚未達到公平、公正，一些投標招標等工作也沒有嚴格的管理，不能做到公共服務和管理建設的初衷，反而會迫使形成公共產品質量出現問題，價格不合理等現象，在強化公共管理制度需要意識到我國公共管理與公共服務制度的現狀。也有很多人想改變這種觀念狀態，但是也會阻礙其發展，導致對政府產生一些質疑和不滿，所以，公共事業服務在一定意義上的制約還是需要得到大眾的關注。
(三)治理體系帶來的困境。
與民營部門相比，政府部門屬于一種比較安穩的工作機構，沒有嚴格的管理，由于這樣的制度我國需要倡導提高政府公務人員的素質和內涵，所以精兵簡政這一政策在過去比較流行，但從中也往往忽視了對工作人員素質的提高，需要對公共管理的進一步創新。不僅有對行政機構的改革，還需要補充制度完善公務員專業具備知識、盡的責任和義務做到盡職盡責、忠于職守自己的崗位，了解自己職位的意義并且時刻銘記為人民服務的理念，不斷提高自我，關心百姓和國家利益。
三、公共管理改革的出路
(一)公共管理與公共服務市場化并重。
對公共管理進行管理是存在一定難度的，需借鑒歐洲公共管理的成功之路，共同關注公共管理和公共服務市場化的實踐，根據我國的根本國情并利用前輩的經驗和外國的實踐教訓來指導公共管理體系和公共管理職能的應用，采用一定的方法把理論性的方法應用到實踐當中，公共管理者要冷靜的思考，避免急于求成而事半功倍，應該在各界提供一定的支持和幫助，投入大量的經歷對改革中遇到的困難進行處理，使公共服務更好、更方便的服務于大眾，不圖于改革速度快，只在于公共管理能夠穩定健康長期的發展。
(二)提升對公共管理的現代技術。
做好公共管理就要保持技術方法的使用，應急管理技術、法治民主管理體系、科學決策技術等創新技術管理，這些更新不斷的制度模式為公共管理技術提供著保障，所以，要加強對其不斷的創新和利用，改變過去陳舊的想法更新思路拓展新鮮事物，是公共管理引入到另一種管理模式，摒棄舊習俗實現新想法，關聯各行各業高新技術共同創造新公共管理的天空。
(三)實現公共管理生態環境的和諧發展。
如要使這個大社會可持續發展需要注意社會公眾的積極參與和配合，如早在西方的新社會運動、社區控制運動等，這些運動都是在現代社會的構建下完成的，這種公眾互動的方式也是一種公共管理的體現。需要公共管理者與大眾之間協作共同達成最終目標，同時雙方保障資源共享保持必要的溝通，有爭議就通過雙方談判和協商，公平公開的化解矛盾，得以達到可持續化的公共管理發展。
通過對公共管理遇到困境和矛盾的分析和解決辦法，有望找到相應的出路，公共管理為我們提供了眾多公共利益，雖然還有一些不足之處還需要更正，但公共管理者也在不斷的努力為大眾創造更多的利益。通過公共管理不斷的進步和付出，終有一天也將會走出困境找到出路，對公共管理的研究和探討有重大的理論和實際意義。
公共管理類課程實踐性教學方式較多,其中采用較多且很成功的是案例教學法。案例教學是運用典型案例,將學生帶入特定事件的現場進行案例分析,通過學生的獨立思考或集體協作,進一步提高其識別、分析和解決某一具體問題的能力,同時培養正確的管理理念、工作作風、溝通能力和協作精神的教學方式。當然,案例及其教學并非要取論的發展或者實踐的觀察,而是為從一種不同的背景審視理論與實踐的關系開辟了道路,是以情景模擬的方式使學生們置身案例所描述的特定情景中來運用所學的知識獨立地觀察思考、分析問題,而不是直接進入社會實際活動中去直觀感受、觀察實踐。社會調查卻是要通過深入社會搜集直觀感性的第一手材料,進而分析研究材料,形成理性的調查結論,是知識從感性向理性深化的過程,具有鮮明的參與社會實踐的特征。在實踐基礎上從搜集直觀感性的材料、分析研究材料到形成理性的調查結論的認識過程,就是調查的過程。
在鄉村公共管理課程中引入社會調查法來展開實踐性教學,引導學生有目的、有意識地專門搜集和整理課堂學習知識的相關信息,通過觀察社會、了解社會,可以實現課堂學習與社會中的現實問題的有機聯系,促使學生運用所學知識解釋社會現象,實現感性認識到理性認識的逐步加深,做到從實踐中來,到實踐中去,實現學會認知,學會做事,學會合作,學會生存。
二、社會調查法的框架
作為一種系統的、科學的認識活動,社會調查有著一種比較固定的程序,這種固定的程序可以說是社會調查自身所具有的內在邏輯結構的一種體現。主要包括以下幾個步驟:
(1)提出調查主題。這是整個社會調查工作的基礎,需要在理論分析的基礎上提出有價值的、有創新的,具有可行性的調查主題或觀點,盡量具體化和精確化,以便界定調查對象、調查區域范疇和實施調查。
(2)調查準備。在明確調查主題后,需要為實現調查目標而進行調查設計和準備調查問卷。調查設計主要是針對需要研究的問題制定研究分析的策略,并選擇適當的調查方法以保證調查資料的收集和分析過程的規范和科學。調查問卷的設計是調查準備階段非常重要的工作,必須要將研究主題放在一定的理論分析框架中,明確需要收集那些方面的資料,緊密圍繞研究主題設計問題,采用可觀察指標,注意構建可操作的變量和指標之間的邏輯關系,選擇適當的問卷結構,這直接影響到所收集的數據質量和后續的研究。此外,簡潔和被調查者易于理解的調查問題能保證調查的順利進行和數據質量的真實,在設計問題時必須要考慮被調查者的時間資源、個體認知能力等情況。
(3)社會實地調查。在這個環節,調查者要深入社會,根據不同的研究主題選擇不同的訪談方法收集資料。在具體調查訪談過程中,往往可能由于現實條件的變化或調查設計與現實之間存在的偏差等,需要根據實際情況靈活地調整預定的訪談方法或對調查問卷進行修正。
(4)數據整理和分析研究。社會實地調查完成后,收集到的一手資料需要進行整理、統計和分析,得出調查研究結論并撰寫調查報告。
三、社會調查法在鄉村公共管理課程實踐性教學中的應用案例
筆者將社會調查法引入鄉村公共管理課程的實踐性教學,取得了良好的教學效果。下面以“京郊農民對鄉村公共管理狀況的滿意度調研”為例對社會調查方法在鄉村公共管理課程實踐教學中的運用進行說明。
(一)確定調查主題
根據鄉村公共管理課程的教學內容,在選擇什么內容或問題作為社會調查主題時,主要考慮調查主題的有價值性、可行性等,因而選擇“京郊農民對鄉村公共管理狀況的滿意度”作為調查主題。這是因為:(1)本課程學習對象為北京農學校農林經濟管理專業的本科學生,需要從實踐中認識社會,加強專業和課程認知。(2)課程學習的85%以上的學生來自北京郊區,分布于北京市的海淀區、朝陽區以及延慶縣、平谷區等九個郊區縣的44個鄉鎮,調研地點的分布具有一定的代表性,學生以自己家庭所在地為中心進行輻射式取點或選擇調研樣本進行隨機抽樣調查或滾動取樣調查具有非常便利的條件,能夠保證問卷調查的質量,而且調研成本低。
(二)調查準備
調查準備主要包括了調查問卷設計和社會調查的組織安排準備兩方面的內容。
1·設計調查問卷
調查問卷的設計一定要緊密圍繞調查主題,本著全面、科學、可操作性來設計調查問題和構建變量和指標之間的邏輯關系。根據當前北京郊區鄉村經濟狀況、鄉村公共管理的現狀、鄉村公共管理的教學內容及學生的認知能力等,以了解京郊農民對當前鄉村公共管理的滿意度以及影響京郊鄉村公共管理水平的因素為主要內容,除被調查者及其家庭基本情況的12個問題外,共設計了與調研主題相關的5大類66個問題,其中關于鄉村公共管理主體的有15個問題,關于鄉村基層民主的共計20個問題,有關基礎設施建設及發展的共14個問題,社會保障及參加情況的有11個問題,收入及其他的有6個問題,其中有些問題還設計了子問題以便搜集更詳細的資料,此外還設計了需要補充說明的問題項。通過這些問題,可以考察京郊鄉村公共管理的狀況、村民對公共管理的滿意度等相關情況,能使學生對京郊鄉村公共管理狀況有一個直觀、真實的認識,從社會實際狀況出發來深入而直觀地認識鄉村公共管理的內容、方式、目的等,加深對該課程內容的理解,并從課程學習角度去理解相關政策的實施基礎與意義。
2·前期組織安排
隨著課程內容的推進,在調查前1個月布置具體的社會調查事宜。主要是介紹社會調查方法、調查數據可靠性的把握、調查報告的撰寫以及本次社會調查的要求等,督促學生做相關的知識儲備,尤其是對調查問卷要做詳細的解釋,保證學生理解調查問題及調查目的,減少調查者因對問題的不理解造成的數據錯誤。因為考慮到少部分學生家庭所在地在北京市城區或京外省份,自主聯系京郊鄉村調研存在一定的困難,為了保證每個同學都能實際進入京郊鄉村調研,于是按宿舍將學生分成若干調查小組,并且確保每4-6人的小組中至少有2名以上家在郊區鄉村的學生,要求每組來自城區家庭的學生必須跟隨來自郊區的學生進行調研。各小組自主推選一名組長,主要負責小組調查活動的開展和與教師的聯系,調查分工等由組內成員自行協商。
(三)京郊鄉村調查與資料收集
在調查準備階段,各調查小組根據組員情況,確定調查地點,細化到京郊的村莊。各小組優先選擇家庭所在地、親戚所在地、同學朋友所在地為調查村莊,依靠親戚、朋友、同學等熟人幫助,在被調查村莊有選擇地發放問卷或面對面地調查與訪談,既降低了社會調查的成本而且還能保證問卷的回收率和數據質量。在調查過程中,被調查農民的問題補充說明為研究主題的拓展和深層次分析提供了補充資料。學生在調查總結交流中往往對這個環節的感受最深,從他們的反映來看,更多地集中在學到了課本上沒有的東西、對相關教學內容有了更深的理解、團隊協作精神的培養、調查訪談技巧的掌握和溝通能力的提高等方面。
(四)調查數據整理、分析與報告撰寫
將調查得來的原始數據資料進行整理、分析是撰寫調查報告和定量研究的基礎。這個環節中,指導學生根據調研主題,分析調查問題之間的邏輯關系,撰寫調研報告。各調查小組成員的知識結構和水平的差異影響著各組選擇的數據分析方法。更多的小組選擇EXCEL進行數據整理和分析,分析較為簡單;有些小組選用SPSS統計軟件進行分析,實現了鄉村公共管理課程與統計分析課程的結合,學以致用使分析結果更為深入和全面,并加強了課程學習間的聯系。
(五)調查的總結、交流
前面的工作只是完成了一項社會調查,但要取得良好的教學效果,完善社會調查法的實踐性教學成效,調查的總結與交流是必不可少的環節。進行調查成果的交流,各小組以PPT形式匯報各組的調查情況、調查結論等,就調查中反映出的問題進行討論,分享調查體會與經驗,并且回答老師和同學的提問,實現知識的啟發、碰撞、提升。同時對調查中暴露出問題的總結,比如對于組織安排、問題設計、調查難點等進行總結,以便在今后的社會調查中避免出現相同的問題,完善社會調查法的實施和提高調查效果。從學生對調查交流、總結的情況反映來看,有些小組事先組織安排有所欠缺,導致調查時間和次數比預想的多,很多學生在經過社會調查后改變了原先對社會調查的簡單認識;更多的學生反映經過社會調查后對鄉村公共管理課程中的很多知識有了直觀和更深入的認識,并開始思考相關問題,而且還在調查中取得了許多意想不到的收獲和感受,比如被調查的村民面對學生說出自己的想法并期望學生們能解決他們說到的問題時,很多學生的反映是認識到專業課程學習的重要性和激發出的強烈的社會責任感。此外,社會調查對交流、溝通能力以及與團隊合作能力的鍛煉也是學生交流總結中反映比較突出的一個方面。
(六)社會調查的評價考核
各小組完成社會調查后,在規定的期限內要求上交調查報告、填寫后的調查問卷、小組成員的分工說明等材料。小組社會調查實踐成績由調查報告成績、交流匯報老師打分和學生評分三部分組成。交流匯報中,參加匯報會的課程組教師和各調查小組根據調查匯報和回答問題情況打分,分別匯總平均后得到教師評分成績和學生評分成績。調查報告成績、交流匯報教師評分和學生評分成績分別按照60%、20%和20%的比例加權得出小組社會調查實踐成績。每個學生的成績以小組成績的85%為基數,15%按照每個學生在小組社會調查中的分工和表現等給出。科學、合理的評價標準和評價方式有助于借助評價考核來檢驗課程教學效果和學生學習能力與素質的提高情況,有助于完善實踐性教學的各個方面。
關鍵詞：農村；公共管理；普法“普法下鄉”
很早就成為了我國法制宣傳教育的主題，在農村深入普及法律知識，提高全民法律意識和法律素質，才能快速推進農村公共管理的發展，這也是促進農村教育、經濟、文化快速發展的有效途徑，只有全民參與，自主參與，才會有更好的成效。
1農村公共管理普法的定義
農村公共管理是指對農村的一些公共事務進行管理，例如：不斷加強農村公共設施建設、發展義務教育、養老保險等公共事業。農村公共管理普法是指在農村深入普及法律知識，進而不斷加強農民的法律意識，讓農民懂法、守法，學會用法律知識維護自身的合法權益，從而促進農村經濟穩定發展，改善農村生活條件，進一步加快農村公共管理的發展[1]。
2農村公共管理普法的重要性
在我國，農業比重大，農村人口占我國總人口的絕大部分，因此改進公共管理是農村工作的當務之急，法制化是公共管理改革的必然要求。一句話，農村公共管理普法是農村公共管理發展的迫切需要，是農村經濟和教育發展的首要保障，也是農民的迫切要求[2]。所以說，農村公共管理對農村的發展以及對國家的發展都是非常重要的。
3農村公共管理存在的問題
3.1村民自身原因
一方面是村民對普法思想認識不足，重視程度不高，長時間受到封建思想觀念的束縛，深信權大于法，不到迫不得已絕不會向法律尋求幫助，這也限制了農村公共管理法制的發展，也使普法的進行效率很低。另一方面，村干部自身文化素養和思想道德素質不夠高，對農村公共管理普法的理解不深，在普法宣傳方面投入不大，普法過程中對普法人員要求不嚴，普法的起點不高，有時候還幼稚的覺得如果村民懂法會給自己帶來麻煩，進一步讓村民對法律心生無奈[3]。
3.2普法機構原因
1）農村普法覆蓋不全面，存有死角盲點。農村的普法僅限在開會時學習或者村委會辦宣傳欄，但是他們忽略的問題是，村民每天為著生活奔波，很少有人自覺去看，所以說村民沒機會接受法制教育。2）普法力量不足，形式單一。因為司法所人員少，所以很多時候他們疲于應付，又因為自身文化素質的限制，農村普法大多采取貼橫幅，寫標語，宣傳櫥窗，黑板報，法制講座等，很多村民接受教育少，有些看不懂，心有余而力不足。3）執法水平不高，普法與執法脫節。經過長期以來農村公共管理普法的進行，鄉村干部執法觀念不強，沒有依法辦事，久而久之，那些法制成為了他們眼中治理老百姓的手段，村民的合法權益得不到維護，只能忍氣吞聲，但是村干部的威信也是不斷地降低。這一系列的問題的存在，導致農村公共管理普法進程停滯不前。
4改善農村公共管理普法現狀的對策分析
4.1村民自身方面
村民自身應該擺脫封建傳統觀念的束縛，在閑余之時主動地去學習法律知識，接受法制教育，能夠做到懂法、守法，不斷地提升自身法律意識和法律素質，學會使用法律知識維護自身的合法權益。配合村干部的工作，監督政府的執法工作，致力于發展農村公共管理，建設美好和諧的農村環境。
4.2村干部方面
村干部的職責就是以身作則，深入的學習法律知識，不斷提升自身文化素養，公平公正的處理農村事務，依法行政，依法辦事，加大農村法制宣傳力度，全身心的投入到普法工作中，爭取達到全村人人懂法，人人守法。不斷的完善農村公共管理方面的法律法規，加快農村公共管理發展的步伐，為著公共利益的最大化奮斗[4]。
4.3政府機構方面
政府機構，認真落實一些法制制度，監督村干部的工作。提高農村教育發展水平，認真落實義務教育制度，保證不落下一個孩子；不斷提高農村扶貧開發水平，爭取一起富裕，不落下任何一個貧困的家庭；大力發展農村公共交通的發展，調動大家的積極參與性；不斷投入農村基礎設施建設，改善農民生活……這一系列工作，旨在提高農民生活條件，讓農民相信政府，從而相信法律，共同為農村公共管理發展出力。
5結束語
總之，農村公共管理普法工作，并不是一蹴而就，普法之路途仍然遙遠。不管是村民、村干部還是普法機構，只有做好自己該做的事，承擔該承擔的責任，履行該履行的義務，提高自己的素質，以人為本，徹底落實普法治理工作，才能更進一步的強化公共管理制度，實現人民的期望，改善農村生活條件，促進農村公共管理的不斷發展。
參考文獻：
[1]何愛梅.當前全面推進依法治國原因和途徑的探析———以十八屆四中全會為背景[J].南方論刊，2015(1)：4-6+9.
[2]李培秀.基于全面推進依法治國視野下對“小官巨腐”的思考[J].中國社會科學研究論叢，2014(1)：79-82.
一、公共管理類本科教學中對公共經濟學的學科再認識
公共經濟學脫胎于財政學,在與政治學交叉后又分支出了政府經濟學。公共經濟學在發展過程中與財政學、政府經濟學、當代西方經濟學、公共管理學等多個學科有著較為密切的關系,同時與福利經濟學、公共政策學、政治學、管理學、倫理學等也有著交叉、滲透和關聯。
根據最一般的定義,公共經濟學是對經濟效率、分配和政府經濟政策的研究。這一學科包含的主題相當分散,如應對外部性存在而導致的市場失靈、逃稅的動機分析,以及對官僚決策的解釋。為了涉及所有這些方面,公共經濟學已經從原先僅僅注重研究政府征稅和支出,演變為現在關注政府與經濟互動的每一個方面。公共經濟學試圖同時理解政府如何以及應該做出什么決策。〔2〕
新公共管理運動以經濟、效率、科學和理性作為公共部門管理的價值取向,凸顯管理技術和專業管理在公共部門與公共領域的運用,認為公共部門應引入私人部門的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不對稱和經濟人行為往往使得公共產品提供者抬高公共產品的提供成本,抑或通過權力尋租以謀取部門和私人經濟利益,加上政府經濟活動的成本軟約束帶來公共部門高昂的運行成本,致使公共部門效率低下。針對這些弊端,新公共管理的倡導者呼吁必須革新與再造公共管理的流程和模式,于是管理學與經濟學開始強強融合,相互滲透。〔4〕基于這樣的背景,公共經濟學在公共管理類的教學中也因此就顯得非常的必要和重要。
公共經濟學是以政府或其他公共部門直接配置資源的經濟活動及決策過程為研究對象的一門經濟學分支學科。〔5〕需要強調指出的是,作為公共管理類公共基礎課的公共經濟學學科有其特定的屬性,可以從以下四個方面了解它的特定涵義:第一,它是一門經濟學,但卻不同于傳統財政學僅著重制度描述,而注重運用經濟學的分析工具分析解決實際問題;第二,公共經濟學研究公共部門直接配置資源的活動,不包括政府使用經濟杠桿引導資源配置的間接調控行為;第三,公共經濟學研究公共部門活動的決策機制,突顯公共產品與公共選擇理論的內容;第四,活動的主體是政府,但同時也包括公共企業和其他公共部門。
二、公共經濟學在公共管理類本科教學中的問題與成因分析
公共經濟學以政府為主體的公共部門的經濟活動為研究對象,研究公共部門從事經濟活動的方式方法、主要經濟效應及其與社會管理目標的關系,研究體系以公共產品和公共選擇兩大理論作為支柱,以政府與市場的關系、公共收支、預算管理、公債管理、收入再分配和國民經濟宏觀調控作為主要內容。
目前,在公共管理類教學實踐中,公共經濟學的教學存在問題較多,如教學目標比較模糊、教學內容與專業特點銜接不夠、缺乏專門針對公共管理類的本科教材、教學模式單一、學生知識背景不同造成接受程度不一、考核方式不夠科學等問題,不過最突出的問題歸結為一點就是公共經濟學的教學效果不盡人意。造成這一問題的原因,可以從兩個方面進行解釋:從學生層面來講,在學習過程中,公共管理類學生普遍感到這門課程理論性很強,對數學基礎要求較高;而公共管理類專業的學生文科出身較多,他們對公共經濟學中出現的模型公式以及數理推導理解上存在困難,這在一定程度上不利于對政府經濟行為及其經濟社會效應的正確理解,也因此降低了同學們對公共經濟學的學習興趣。另外,公共經濟學的先修課程是西方經濟學(微觀經濟學和宏觀經濟學),公共管理類本科生接受的西方經濟學多是在一個學期講完,而經濟類本科生往往用兩個學期來講授,因此公共管理類學生的經濟學思維訓練和熏陶方面不如經濟類本科生那樣規范和熟練,加上公共經濟學教學內容體系龐大,綜合性較強,這也無形中降低了學生的學習積極性,進而影響了教學效果。從教育工作者層面來講,由于公共經濟學在中國尚屬一門嶄新的學科,多數教師對其教學目標還不是很清晰,對教學內容體系的認識與把握尚不夠清晰準確,教學方法的運用還不夠科學,一定程度上影響了公共經濟學的教學效果,阻礙了該學科合理的理性發展。這就要求公共經濟學的教育工作者對以上問題進行認真思考,拷問我們現行的教學體制,建構一套完整科學合理的公共經濟學教學體系,在此基礎上探討適用于公共管理類本科生的教學方法,以促進公共管理類學生的公共經濟學整體教學水平的提高。
三、直面公共管理類本科生的公共經濟學教學建議
筆者在高校從事公共管理類本科生公共經濟學一線教學多年,從教學實踐中有一些切身體會,認為公共管理類的公共經濟學教學效率的提高應從以下幾個方面進行聯動:
首先,應根據公共管理類不同專業就業取向制定不同教學目標。例如,行政管理專業學生就業取向:進入黨政機關、企事業單位、社會團體及中介組織從事人事行政管理工作與其它相關管理工作者居多,當然也有諸多選擇繼續深造。因此,我們可以將行政管理專業的公共經濟學教學目標設計為:扎實掌握公共經濟學的基本理論,了解政府在公共收入與公共支出方面的職能及其原理,學會分析政府現行的公共政策目標和原理,著重培養學生敏捷的思維、組織協調能力與良好的溝通交流技巧。公共管理專業學生的就業取向:進入文教、體育、衛生、環保、社會保險、民政、城市管理等行政事業單位從事管理工作,當然也有不少選擇繼續深造的。因此,該專業的教學目標可設計為:掌握公共經濟學的基本理論,了解政府公共收入與公共支出職能、相關公共政策及其原理,了解政府稅收制度和政府管制制度,擅長組織協調、規劃及人際交流等。勞動與社會保障專業學生的就業取向:進入政府機關、勞動與社會保障部門、民政部門、各級工會組織、大中型企事業單位、社區部門以及非政府組織等從事勞動與社會保障工作與管理,選擇繼續深造的學生也不少。因此,我們將勞動與社會保障專業的公共經濟學教學目標設計為:掌握公共經濟學的基本理論,了解政府公共收支職能與原理,掌握勞動與社會保障方面的支出安排與國家相關政策法規,掌握稅收、預算、公債、國家管制等基本原理與制度,著重培養扎實的理論分析能力、良好的社會溝通與實踐能力。當然,在總體教學目標上,還應體現多維度,使學生對公共經濟學中的基本原理、基本知識及其在現代社會中的應用有較深刻的理解和認識,同時學會觀察公共經濟問題,培養分析解決實際公共部門運轉中存在問題的能力。
其次,不同專業教學內容應靈活設置,體現不同的教學重點。依據公共管理類不同專業教學目標,行政管理專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、公共支出理論、稅收理論、稅收制度、預算管理、公共管制、政府間財政關系等內容;公共管理專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、稅收制度、預算管理、公共管制、財政政策等內容;勞動與社會保障專業的教學重點應為公共產品理論、公共選擇理論、公共支出理論、公共收入理論、預算管理、公債理論等內容。同時,注重培養學生綜合運用基本理論分析解決實際問題的能力。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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一、當前鄉鎮政府管理存在的問題及原因
鄉鎮政府管理目前正面臨著發展空間縮小、發展動力衰減、原有優勢減弱等挑戰，也面臨亟需提高政府效能，以更少的成本提供更多更好的公共服務等一系列緊迫問題。
1、政府科學管理意識淡薄。鄉鎮政府管理者往往缺乏規劃意識、決策缺乏科學評估和論證，實際工作中仍存在“拍腦袋”式的決策方式，表現為追求短期效益，重建設、輕規劃，重投資、輕管理等。政府運作的成本意識淡薄，缺乏降低成本的激勵機制，尤其在管理效率和效益上考慮較少，比如領導干部的職務消費較高等現象，無疑增加了政府管理的成本，擠占了鄉鎮財務的公共支出。
2、政府管理的方式亟待轉變。政府的職能定位和管理方式不能適應市場經濟發展的要求，政府公務員的官本位意識比較強，政府管理中運用行政命令較多，而不擅長運用法律、經濟等手段管理社會事務。這在鄉鎮一級政府的表現尤為突出，鄉鎮政府中的多數公務員習慣于傳統的經驗型管理，不熟悉和精通現代管理方法，對現代信息技術掌握不夠，造成溝通困難，影響辦事效率。甚至有時處理問題的方式比較簡單粗暴，不利于做好群眾工作。
3、政府預算體系不健全。鄉鎮的財力來源有限，支出隨機性大，非公共支出占較大比例，容易造成浪費。雖然政府每年向人代會作預算執行情況報告，但預算體系僅是個框架，執行不嚴格。
4、政府對自身的服務職能把握不準。宏觀經濟管理職能主要是由中央政府行使，地方政府處于微觀層面，面對基層，主要應承擔起具體公共服務職能。但我國地方政府，尤其是鄉鎮政府，在發展經濟的同時，往往忽視了為社會提供公共服務的職能，在市場監管、社會管理和公共服務方面投入少，影響了社會事業的協調發展。
5、公務人員的素質亟待提高。鄉鎮政府的領導干部和工作人員大都來自本鄉鎮或附近農村地區，素質參差不齊。一是政治意識不強。具體表現在群眾意識、責任意識較為淡薄，以民為本的公仆意識淡化，公共服務意識尚未完全樹立。近幾年雖然在服務機制和工作作風上有所改進，但是在深入群眾、了解群眾、服務群眾上做得還不夠。二是公共管理理念缺乏。對政府管理理論知之甚少，致使鄉鎮政府行政改革和提高行政效能缺乏思想動力，這已成為制約鄉鎮政府提高效率的“瓶頸”。
鄉鎮政府管理存在問題的主要原因是：
1、公共管理觀念滯后。受計劃經濟條件下思維方式的影響，政府公務員的官本位意識比較強，認為自己是老百姓的“父母官”，自身職能定位不明確，缺少以民為本的理念，政府管理方式尚未轉變。此外，行政責任淡化、行政思維方式落后等也在深層次上制約著行政效率的提高。
2、行政環境的不利影響。在維護群眾利益的同時，也需要加強對群眾的宣傳、教育和引導。但現在少數群眾對政府的職能作用和運行過程不了解，遇事僅從自己的角度出發，存在比較嚴重的“等、靠、要”思想，甚至對政府提出無理和過分的要求，與政府形成對立。
3、部門與鄉鎮關系沒有完全理順。縣一級部門對鄉鎮工作干預過多、過細，各線的工作都需要鄉鎮落實，使他們疲于應付、顧此失彼，難以根據本地實際有針對性地開展工作。雖然部門權力在逐步下放，但下放的是事權，相應的財權和人事權卻沒有下放，或者僅把無利可圖的權限下放，而土管、城建規劃等權限都上收。這些現象已成為鄉鎮政府管理中的障礙，加重了鄉鎮政府的經濟負擔，不利于鄉鎮對區域發展的統籌和管理，影響了鄉鎮工作的積極性、創造性和行政效能的提高。
4、條塊管理權責不明確。部門與鄉鎮的行政管理在權責上仍然存在錯位，條塊之間的關系、上下級之間的權限都需要進一步理順和界定。同時，鄉鎮政府作為最基層的“塊塊”，擔負著區域內政治、經濟和社會各方面的具體管理工作，但分布在鄉鎮的“幾大員”，卻大都接受“條條”領導，基層政府看得見卻管不著，使基層政府的綜合管理和協調能力受到削弱。
二、提高鄉鎮政府公共管理水平的幾點思考
鄉鎮政府所處的政治、經濟和文化環境日益復雜，在日趨激烈的競爭中，政府的作用至關重要。鄉鎮政府管理要加快從傳統型的政府行政管理向現代型的公共管理轉變，必須轉變政府的行政理念和行為方式，創新鄉鎮政府公共管理，提高政府的公共管理水平，為實現經濟社會的全面、協調、可持續發展提供保障。
1、轉變政府管理理念。政府所行使的權力是公民委托的公共權力，其來源是公民權力的讓度，人民才是這一權力的所有者。公共權力的最終指向是公共利益，政府必須向人民負責，并接受人民的監督。對政府屬性和來源的深入理解，有助于公務員樹立正確的政府管理觀念，有助于公務員正確對待手中掌握的公共權力，擺正自己與公眾的關系，增強服務意識和責任意識。20世紀末，在西方國家行政改革的浪潮中，出現了公共管理這一新型的社會治理模式。這一模式對于我國的政府管理改革同樣有借鑒意義。鄉鎮政府要確立現代公共管理的思維模式，動員社會各方力量，從而最大限度地維護社會公共利益。實踐證明，只有實行公共管理，才能順應市場經濟不斷深入的形勢，迎接社會發展變化的挑戰。因此，要樹立政府公共管理的理念，實現政府角色定位和職能的轉變，使政府由傳統的行政管理向公共管理轉變。
2、準確定位政府職能。鄉鎮政府的基礎性和微觀性決定了其執行性和直接面向公眾的務實性，同時也決定了其職能的管理型和服務型。鄉鎮政府公共管理總的思路應是加強管理，突出服務。實現政府管理的現代化，提高政府管理水平，必須處理好戰略、規劃、建設的關系。從戰略、規劃、建設相統一的高度，在研究制定城鎮科學發展戰略的基礎上，實現城鎮發展戰略和城鎮規劃的銜接，充分發揮政府的主導作用，使城鎮建設納入統一有序的進程中。政府職能的重心要放在發展經濟、城鄉基礎設施建設和社會公益事業上，培育經濟增長點和提供各種公共服務等，為公眾提供良好的工作生活環境，培育各種市場要素等。以貫徹《行政許可法》為契機，推進鄉鎮政府由原來的全能政府向有限政府轉變，從原來的管制型政府向服務型政府轉變。
3、不斷增強政府管理能力。倡導公共治理，是提高政府管理能力的有效途徑。在實現治理的過程中，政府要做到“掌舵”而不是“劃漿”，要在管理方式上采用廣泛的授權或分權方式進行管理，讓公眾和社會各個方面共同參與公共事務的治理，形成政府與市場、企業之間的良性互動關系，加速形成“小政府、大社會”的模式，從而實現政府的公共治理。同時，引入企業政府概念，借鑒現代企業管理技術，重視成本，以盡可能低的公共資源消耗向社會提供盡可能多的公共服務，提高管理效率，提高政府管理質量。在政府投資方面，除了公共事業以及其他宜于政府統一管理的公共產品、半公共產品外，各級政府一般都不宜直接充當市場投資的主體。對政府性重大投資項目，要通過招投標的方式，形成競爭局面，優中選優，化解投資風險。對于非政府性投資項目，政府要進行激勵并提供相關服務。
4、有效轉變政府管理方式。在計劃經濟體制下，政府的行政管理往往異化為行政管制，以“指令”、“指示”等為手段。市場經濟要求政府行為必須由管制向管理和服務轉變，意味著政府要以民為本、滿足人民群眾的需要。作為與人民群眾聯系最為密切的鄉鎮政府，尤其要以更有效的行政活動為社會、企業和公民提供優質的管理服務。一要注重提高鄉鎮政府的社會回應性。越是基層政府，越要對老百姓的要求能快速反應，越要體現高效和快捷。要建設和完善回應社會和公民需求的有效載體，暢通民意反映渠道，傾聽群眾的呼聲；二要建立對鎮域內突發事件的快速反應機制。比如成立政府的應急處理協調小組，建立相應的組織網絡，實現應急狀態下的資源整合和快速處置，提升政府的應急反應能力和處置能力；三要逐步推行公共服務市場化。借助民間資本，借助市場機制的力量，幫助政府提高公共服務的供給能力，實現政府從“劃漿者”向“掌舵者”的轉變。要為中小企業發展創造良好的環境，幫助本地中小企業做大做強。對事業單位的投入上要合理引導社會力量參與，共同支持公益事業的發展，壯大政府公共服務的能力；四要實行政務公開，增強政府的透明度，可信度。要建設“信用政府”，加強對政府管理的公共監督，包括上級機關、鄉鎮黨委、鄉鎮人大及社會組織、人民群眾、新聞媒體的監督等；五要推進農村社區自治進程。大力發展社會中介組織，形成農村社區公共治理結構。鄉鎮政府要引導、鼓勵廣大農村居民參與和推進農村社區建設，培育和發展社會中介組織和群眾性自治組織，充分利用社會中介和自治組織的力量為群眾排憂解難。
關鍵詞:管理經濟學;公共管理學科;實證領域;規范性研究;技能型教育
中圖分類號:G642文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0264-03
管理經濟學是工商管理和經濟學類學生必修的一門基礎性課程,其內容框架是圍繞著企業決策行為展開的。近年來,公共管理類專業也逐步引入開設了這門課程,目的是將企業管理決策的思維和方法引入到公共部門管理之中,培養學生在“公域”內理性思考和理性決策的能力和水平,推動公共部門管理理念和管理方法的更新。
目前,國內多數管理經濟學教材基本上是為企業決策量身定做的,教學內容和案例選擇都帶有濃厚的“商業化”色彩。如果直接沿用這些“企業版”的管理經濟學教材,學生往往會產生很多困惑和認識上的誤區,例如認為管理經濟學僅僅是微觀經濟學在公共領域的一個“翻版”,兩者沒有太大的區別。筆者認為,要廓清誤解和困惑,提高教學效果和效率,就需要回到這門課程教學的“原點”――厘清這門課程與微觀經濟學之間的關系,明確這門課程在公共管理類專業中的位置。只有在澄清這些問題的基礎上,才能言及教學方法的創新,才能實現管理經濟學的思維框架、分析工具和決策技術與公共管理實踐的對接。否則,這門課程就易于孤立于整個公共管理學科課程體系之外,弱化了其存在的意義。
一、承繼與分野:管理經濟學與微觀經濟學兩者關系的定位
厘清管理經濟學與微觀經濟學的關系,是理解管理經濟學、搞好課程教學的一把“鑰匙”。從學生認知的角度講,弄清楚這個問題相當于從總體上把握管理經濟學的脈絡。從教學內容上看,管理經濟學涵蓋需求理論、生產和成本理論、不同市場結構下的決策、長期投資決策等內容,這些知識板塊與微觀經濟學有“似曾相識”的感覺。但是如果我們透過內容架構,對兩門課程的目標、所研究問題的性質、研究焦點和分析工具進行檢視,就會更全面準確地理解它們之間的關系。
我們以在兩門課程中均屬于教學重點的需求理論為例,比較這兩門課程在涉及這個問題上的耦合區和分歧點。下頁圖1中實線部分是屬于微觀經濟學中涉及需求理論的知識內容,虛線部分是屬于管理經濟學的知識內容。圖中可以看到,同微觀經濟學一樣,管理經濟學也承繼了新古典主義方法論,以“理性的經濟人”作為假設前提,以消費者理性選擇模型來刻畫消費者的行為,研究焦點都是資源最優配置問題,均采用了邊際分析、比較靜態分析方法。但是,微觀經濟學的終極目的是詮釋和細化亞當?斯密的“看不見的手”,所以側重于市場均衡分析――市場力量能否推動相互聯系的產品和服務市場同時達到均衡,需求理論僅僅是市場均衡分析的一個構成要件。而管理經濟學是為企業和公共部門決策服務的,所以側重于需求理論的實際應用價值。在理論推導出需求曲線以后,就需要運用回歸技術,利用既往數據或者市場調查數據擬合出經驗性的需求曲線,以此作為預測和決策的依據。正如管理經濟學學者曼斯菲爾德指出的:管理經濟學試圖把純理論分析問題和日常決策聯系起來,前者為經濟理論家興趣所在,而后者則是管理者所必須面對的。
此外,兩門課程所研究問題的性質也是迥異的。在下頁圖1中,我們不難發現,從嚴格意義上講,微觀經濟學和管理經濟學屬于不同的研究領域。微觀經濟學試圖描述市場經濟如何運行,而不涉及怎么運行的問題,屬于實證領域(解決“為什么”、“是什么”兩個問題);管理經濟學則主要是規范性研究,解決“應該怎樣”的問題,具體說,就是建立一系列規則和方法以“告訴”企業和公共部門“應該”怎樣決策,這就不難理解為什么管理經濟學要采用了線性規劃、博弈論等等這些數學工具了。
通過以上對比分析,我們可以這樣認為,管理經濟學與微觀經濟學同屬于新古典經濟學體系,在基本方法論上是一致的,并且,管理經濟學“借用”了微觀經濟學很多分析方法。兩者的根本分野之處是課程目的和所研究問題的性質上,其他的差異都是由此衍生而來的。具體到教學過程,筆者根據自己的教學經歷,認為可以在管理經濟學知識內容正式講授之前,選擇某個學生熟悉的教學內容,采用圖示方法,與微觀經濟學進行對比較,通過對比可以幫助學生對管理經濟學有了一個初步了解,對即將學習的內容做到心中有數,這樣也減少對教材中大量數學內容的“恐懼感”。
二、技能型教育:管理經濟學在公共管理學科中的合理定位
在不同學科背景下,管理經濟學的教學目標和教學重點是有所差異的。因此,合理的定位對于公共管理“視野”下管理經濟學的教學工作就顯得尤為重要了。定位合理既可以幫助教師明確課程教學目標和教學重點,也有助于學生理解課程在公共管理學科中的地位和作用。
我們以公共管理學科在英國的形成史為例來觀察管理經濟學的課程定位。20世紀20年代,公共行政學科已經在英國誕生,其課程設置以政治學、法律、社會分析等社會科學課程為主,課程目標是培養行政官員。1979年撒切爾內閣發起“新公共管理運動”,這個運動觸發了英國公共部門管理范式的轉變。政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,例如重視公共服務的市場需求和顧客反饋,重視成本核算等等;要求公務員更像是具有企業家精神的的公共管理者,而不是行政官員。這一需求的轉變導致英國大學中公共行政專業發生嬗變,傳統的以社會科學為主的課程組合開始轉向以經營和管理科學為基礎的課程組合,管理經濟學、戰略管理、人力資源管理、財務管理等課程的進入標志著新學科――公共管理學科的逐步形成。由此可見,管理經濟學在公共管理學科中的定位應當是為未來的政府公務員提供管理、決策方面的技能性教育。更進一步講,管理經濟為公共管理學科“貢獻”的是經濟學的分析工具和方法,試舉例如下。
例1,根據需求理論,我們知道商品需求量和這種商品的價格、消費者收入、替代品的價格等因素存在著數量上的關系,但是經濟理論并沒有告訴我們需求函數的具體形式,通常設定為線性形式僅僅是為了理論上的方便,這樣的需求函數是無法進入實際操作層面的。如果公共部門要對香煙征稅就需要知道香煙的價格彈性,以此做出征稅決策;公共電力部門制訂長期生產能力計劃就需要預測出用戶對電力的需求量。這些都離不開需求函數的經驗估計。管理經濟學對這個問題的解決是采用計量經濟學的方法,通過既有數據擬合出需求曲線,這具體地涉及到數據采集(消費者調查或者市場試驗)、模型設定、數據擬合、模型識別、模型檢驗、殘差分析、參數的經濟學解釋等知識點。經過這樣的程序就能得到比較可靠的需求曲線供決策參考使用。當然,這樣的工具也可以用于成本函數的估計。
例2,現代公共管理強調公共責任機制,以績效評估強化公共部門對公眾和國家權利機關的雙重責任。管理經濟學中的線性規劃技術正是進行績效評價、優化資源的強有力工具。這個工具幫助管理者怎樣以最佳的方式在各項經濟活動中分配有限的資源,以便最充分地發揮資源的效能去獲取最佳績效。1985年荷蘭的Rijkswaterstatt利用線性規劃技術制定了全國水管理政策,年均節省開支1 500萬美元;1989年San Francisco警署利用線性規劃技術制定巡邏時間表來安排警員工作,年均節省開支1 100萬美元。可見,對于具體提供公共服務的部門,線性規劃技術有著非常廣泛的應用前景。
綜上所述,無論從公共部門管理的的實際需求、學科的形成史,還是課程的自身特色來講,管理經濟學都應該定位在技能性管理技術、管理方法的教育上。教學目標和教學重點應當圍繞著這個定位展開。這樣的課程定位也是人才培養的需要。筆者認為,在技能性教育的定位下,教學過程中可以適當精講理論性內容和用于理論推導的技能方法,這方面的內容可以引導學生回憶復習微觀經濟學中相對應的部分,突出“實用性”的分析方法和工具的教學,例如計量經濟學方法、線性規劃技術。實際上,這兩種方法已經成為國外公共管理領域主流性的管理工具,這應當引起中國公共管理學術界足夠的重視。
三、特色化與實用性:案例選擇的兩個基點
案例教學法是近年來公共管理學界大力提倡的教學方法。與傳統教學方法相比,案例教學法能更好地激發學生參與熱情,有效地培養學生分析問題、解決問題的能力。就管理經濟學而言,案例教學使學生象征性地步入特定決策者位置,體會、熟悉乃至掌握公共部門決策的對象、程序和方法。某種意義上講,案例教學法是起到“典型示范”的作用,通過“案例示范”使學生掌握各知識點,即決策的方法和技術,也能夠使學生積累未來解決類似問題時可以訴諸的經驗。目前,在各類管理經濟學教材中雖然包含了很多案例,但是其中大多數以企業部門決策為對象,即使涉及到公共部門,也不完全是以公共部門的管理決策作為分析對象。例如,涉及到不同市場結構下企業行為時,多數教材均將這個話題延伸到企業與政府的關系及政府管制問題上,以諸如中國電信這樣的企業作為案例來研究企業行為以及政府管制行為。實際上,這部分內容和這種案例更多地屬于政府管制經濟學或者公共政策分析的范疇,與管理經濟學所研究的公共部門管理沒有太大的關聯性。
筆者認為,鑒于管理經濟學在公共管理學科的定位是技能型教育,相應的案例選擇就應契合學科、專業背景和培養目標,突出案例的“公共管理”的特色以及實用性。具體地講,案例的選擇要結合公共管理學科各專業的特色,多采用相對應公共部門的管理事件和場景作為案例。例如,講授利用時間序列分析法預測經濟變量時,“企業版”管理經濟學可以采用企業銷售量的預測來作為案例,在財經類高校開設公共管理專業中,就應該采用諸如預算支出或稅收收入這樣的財量的預測作為案例。這樣既讓學生掌握了時間序列預測法,又體會了財政部門管理的內容和方法。實用性是案例選擇的另外一個基點,這個基點要求所選擇的案例應具備可操作性,學生在未來管理實踐中可以“復制”從案例中學到的管理方法和經驗。例如最優化技術這部分教學中,照搬微觀經濟學的案例,以既定量貨幣在衣服和實物之間如何最優配置作為案例,顯然不具有較高的實用性。如果選擇基礎設施,例如高速公路最優規模如何決定作為案例,則更貼近公共部門決策的實際。
相對于傳統教學法,案例教學法對教師提出了更高的要求。要求教學者平時重視收集、整理和編寫案例教材,建立內容豐富的案例教學庫。案例選擇是案例教學的第一要務,目前國內有關公共部門采用經濟學分析方法,如計量經濟學、線性規劃等技術來進行管理的案例尚不多見,已有的案例比較粗糙。筆者認為在把握特色化和實用性的基礎上,可以引進一些國外的案例,國外案例相對成熟,可操作性強,而且對中國公共部門管理的改革,例如預算管理改革,也具有借鑒示范意義。
四、結語
1951年美國學者喬爾?迪安教授著作的出版標志管理經濟學的誕生。今天的管理經濟學已經吸收經濟學、管理學、決策學等學科的精粹,發展成為一門對企業和公共部門管理具有基本方法論意義的學科,涵蓋了管理決策中幾乎方方面面的問題。中國公共部門管理改革正方興未艾,其成效既取決管理思想的變革,也有賴于管理方法上的“量變”。有鑒于此,改進管理經濟學在公共管理各專業中的教學方法,突出技能教學,編寫精當的案例,必將培養出新型的公共管理人才,加速中國公共部門管理改革的進程。
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關鍵詞：多媒體；互動式教學；公共管理學
中圖分類號：G4 文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.149
1 引言
作為管理學科專業性基礎課程的《公共管理學》，其具有較強的理論性和實踐性，將“如何在學習和工作靈活運用管理的思想”作為本課程主要的培養目標。在此基礎上，傳授學生基礎理論與培養學生實踐能力將是公共管理學教學的重中之重。當前，教授法、演示法是傳統電大教學模式中主要運用的教學模式。例如，一般情況下，教師主要是進行講解、板書等教授，角色設定為演員；學生則是聽講并伴隨記錄筆記的行為，角色設定為觀眾。隨著時間的推移，“滿堂灌”的教學方法由此產生。但是，教師單單依靠傳統的教學方法開展課堂教學并不能達到公共管理學的教學目標，也無法培養出適應社會發展的合格的管理專業人才，這主要是因為學生對相關的管理實踐背景知識不甚了解，無法調動學生學習的積極性、主動性、探索性。同時，缺乏課堂互動在一定的程度上制約了學生應用能力的培養和主體地位的發揮。
伴隨著互聯網滲透到社會的方方面面，以及多媒體技術的迅速發展，電大傳統的教育模式受到了巨大地沖擊，使之發生深刻地變革，互動式教學如雨后春筍般在國際教學課堂上出現。當前，國內許多電大都在對互動式教學模式進行積極地探索、研究以及實踐，并且取得了顯著的成效。互動式教學對于提高公共管理學的綜合課堂效益產生了深遠的影響，而且對傳統面授的教學思想和教學理念進行了全面地升級，同時也對教師與學生、教授與學習之間的關系進行了改變，對研究性學習與自主性學習有促進作用，這對于創新型與實踐性人才的培養提供了有效途徑，也為公共管理學教學日后的發展指明了方向。
2 互動式教學的概述
2.1 互動式教學的概念
互動式教學，即通過營造多邊互動的教學環境，在教學雙方平等交流探討的過程中，達到不同觀點碰撞交融，進而激發教學雙方的主動性和探索性，達成提高教學效果的一種教學方式。它是“教”與“學”二者相互促進的新模式，也是促使師生一起參與課堂教學的新模式。“互動”有兩個層面的解釋：一是要求教師對整個課堂教學具有主導性；二是要求發揮學生在整個課堂教學中的主體作用，這主要是因為作為課堂主體的學生能夠充分發揮自己潛意識里的能力。簡單地說，教學活動是以學生為中心的，為學生“學習”而服務的配套設施有教學方法、教材，乃至教師。教師要引導學生把自己當作教學活動中的主體，積極投入到教學活動中，也就是要求學生作到把“學”當作重心，要求教師為“學”而教。通過互動式教學為學生的基礎性理論學習與社會實踐之間架起一座橋梁，使學生可以提早地感受到管理實踐的魅力，可以更加快速地融入社會之中去，成為一名優秀的管理人才。
2.2 互動式教學的特點
（1）可以營造了活躍的互動環境。傳統的教學方法在課堂情景設置環節欠缺，因而限制學生充分發揮個性。隨著多媒體技術的發展，互動式教學彌補了這一方面的欠缺，其將課堂教學賦予生動化、形象化，為學生營造了一個互動的環境，讓學生參加到課堂活動中成為活動角色的扮演者，從而在互動環節中可以交流想法，彼此間相互學習、提高。
（2）提出問題，學生探討答案。電大傳統面授教學方法的目的是通過課堂的灌輸式教學使學生獲取更多的知識，從而在培養學生創造性思維能力等方面存在不足。互動式教學法的目的是培養學生的創造性思維，通過對某一知識點進行啟發、設疑教師要鼓勵學生積極地進行獨立思考，對迷茫的地方可以質疑、提問、闡述，同時也要對學生得出的合理性觀點給予分析、肯定，提高學生在互動中的積極性、主動性及自信心。
（3）教師主導教學，學生是教學主體。電大傳統的面授教學是單向的、被動的“填鴨式”一種教學方式，而互動式教學則是雙向互動、多向交流的一種全新升級版教學法。一方面，教師通過自己特有的教學方式對學生進行影響，目的是提高學生學習的積極性；另一方面，學生學習的積極性、興趣反方向作用教師情緒，提高教師對于教學的熱情，最終達到理想的教學目標。
2.3 互動式教學在電大面授中的重要性
多媒體技術應用于教學是從多媒體計算機進入教育領域開始的。計算機不僅具有多媒體演示功能，而且可以對文字、聲音、圖形、圖像、視頻等進行處理，還具有人機交互功能，因此計算機很快成為人們青睞的多媒體教學設備并迅速普及。互動式教學在電大公共管理學面授教學中具有重要性：
（1）有利于營造良好的學習氣氛。培養學生可以使用學習到的公共管理學理論去開展實踐活動是公共管理學教學的首要目標。運用計算機、視頻、圖像等多媒體設備可以為學生創造管理實際環境，通過模擬情景等互動式教學可以真正實現以學生為主體的教學模式，從而可以讓學生在模擬情景中復習舊知識，并學習、鞏固相關新知識，實現管理理論與實踐真正的結合，讓學生加深印象并受益匪淺。
（2）有利于豐富課堂內容。互動式教學使教師不再為繁重且單調的課堂講解而苦惱，深入了解學生的學習興趣、學習目標、學習能力以及學習習慣等方面將占用教師更多的時間與精力，由此可以得出第一手資料，便于開展下一步教學計劃、授課內容，以及實施個性化教學。教學模式由“填鴨式”過渡到研討型模式，教學的主w和教學活動的中心是學生。
（3）有利于提高學生的學習興趣。互動式教學可以讓面授課堂變得具體、富有感染力、生動，這主要得益于計算機等多媒體設備可以提供圖像、圖形、聲音、視頻等豐富的學習材料。這能調動學生的好奇心和活躍學生的思維，便于學生理解授課內容以及加強記憶。在多媒體環境下，利用互動式教學，學生不再面對呆板、枯燥的板書，而是可以聽到具有感染力的聲音和生動的畫面，最終可以激發學生的興趣。
3 互動式教學在公共管理學面授教學中的應用
公共管理學是一門應用性與實踐性較強的課程互動式教學在公共管理學面授教學中的應用主要有如下模式：
3.1 提問教學
教師主要通過預綱向學生提問重點內容，學生通過自學解決問題以此開展互動式教學。教師要了解學生目前所屬的水平以及個體差異化，然后根據公共管理學的課程內容及特點，認真準備預綱，所設計的問題能調動起學生的興趣，在自學的過程中能激發起學生質疑、釋疑的思維，這樣可以讓學生帶著好奇和問題去預習課本內容，同時也可以從網絡上查閱有關的資料。例如，講《公共管理的責任與控制》這一章的內容時，教師可以可列出以下自學提綱：為什么要進行公共管理控制？公共管理存在哪些問題？如何有效地對公共管理進行控制？
3.2 案例教學
電大的教育群體主要是在職學生，其主要選擇與自己職業有關的專業進行學習，且對所學專業有一定的感性認知，案例教學模式符合公共管理學應用性與實踐性的教學目的。通常情況下，所選用的案例是依據教學大綱規定的教學目標的要求，以案例為切入點，教師采用多種方式鼓勵學生結合實際情況對案例進行分析，提出自己的觀點，已解決案例中的問題。案例教學模式主要包括以下幾個模塊：小組討論、情景模擬、典型示范引導等。該教學模式能使學生了解到現實生活中企業所面臨的各種狀況，引導學生參加討論且融入到情境中去，調動學生學習的積極性，以及增加他們在學習上的主動性、探討性。如講《人力資源管理》這一章時，可以選取國內外幾個知名度較高的企業，通過闡述各個企業的人力資源狀況來分析人才對于企業成敗的影響，讓學生通過現實中案例來加深對所學知識的理解。
3.3 專題討論教學
互動式教學是開放式的，對學生的討論內容不設限制，故得到的答案也是五花八門，即使同一個案例或問題得到的看法也是各種各樣。采用專題討論教學模式可以使學生了解更多相關專題知識，該教學模式的過程具有方向性、連續性、系統性的特點。專題討論教學模式包括以下幾個模塊：（1）選題（主要是與公共管理學有關的內容）；（2）安排學習計劃；（3）對選題進行信息與資料的搜集；（4）分析與總結信息資料；（5）匯報學習成果；（6）對匯報成果進行交流。此時需要教師進行總結點評，從而讓學生加深對公共管理學知識點的理解。
3.4 作業學習
這種教學模式主要涉及到的子模塊有：作業中問題的反饋，對作業癥結的分析，對于作業中問題的討論總結等。這些子模塊都是在學生提前自主性地完成了一定的作業量，同時教師也對作業進行了批改，以及將批改結果通過BBS、E-mail等形式反饋給學生的基礎上進行開展的。師生可以在民主、互動、和諧的氛圍中，共同找出作業中存在的難點、疑點，通過共同分析與研究解決作業中學生存在的問題。
4 互動教學法在公共管理學面授教學中應用的思考
4.1 提高教師自身的素質
隨著科學技術的迅速發展，互動式教學對教師的要求越來越高，它既要求教師掌握豐富的教學理論知識，同時也要掌握多媒體技術的運用操作技能。計算機是互動式教學必不可少的條件，教師的計算機運用水平對互動式教學具有至關重要的作用。教師要積極參與公共管理學課件的制作，這樣可以便于發揮其教學技能，達到良好的教學效果。
4.2 堅持學生主體性原則
教學過程中，教師要充分調動學生學習的積極性，一改昔日“填鴨式”教學。堅持學生主體性原則，鼓勵學生進行自主性學習，使之成為課堂教學的主人，給予其發言的自由權，參與的主動權。同時，教師要在公共管理學面授教學中鼓勵學生質疑問難，并且積極進行解答。
4.3 促進課程內容與多媒體技術的結合
互動式教學可以說是ρ習資源的深刻變革，這主要體現在學生的學習方式、教師的教學方式，乃至教師與學生和學生與學生之間的互動方式。教師可依托多媒體技術展現公共管理學的內容，學生依托多媒體技術進行學習成果的展示和觀點陳述。互動教學要求教師加強教學設計環節，多媒體設備要變成促進學生認知的工具，情景模擬的工具，課堂互動的交流工具，以此擴展師生在課堂上互動交流的空間與時間，提高互動式教學的效率。
4.4 縮小課堂互動差異性，采用多維課堂互動教學
課堂教學師生互動的差異性主要表現兩個方面：一是教師和不同空間位置、不同水平學生互動的差異性；二是在教師和學生群體互動、學生個體互動比例的差異。互動式教學要求傳統的灌輸傳授向自主參與的互動式教學轉變。師生之間的互動模式主要有：“多對多模式”、“一對多模式”、“一對一模式”；生生之間的互動模式主要有：層級模式、星型模式、網狀模式、環型模式等。
5 結語
要使互動式教學在公共管理學面授教學中可以得到很好的應用，這需要教師在教學過程中營造良好的學習環境，調動學生學習的積極性，使學生真正能夠“動”起來。首先，互動式教學需要教師改變傳統“填鴨式”教學模式，與學生建立一種平等、協商、民主的關系，使教學活動在寬松、和諧的環境中進行，師生之間可以相互啟發、共同探討和提高。其次，教師要給予學生發言的自由權，允許學生隨時質疑，甚至可以在教師講課過程中提出問題，教師要耐心、認真回答學生的問題。最后，教師對于學生的不同見解和不同觀點也應虛心接受。這樣，才能真正體現公共管理學教學中互動式教學的意義，充分體現學生的主體地位，使教與學相互結合，和諧發展。
參考文獻
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關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公 共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
(二)公共與私人
在公共部門管理研究中,最基本的問題就是所謂的“劃界問題”,如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域,以及如何執行等問題的思考。在現實生活中,純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織,也沒有純粹的私人組織,構成了所謂的“模糊狀態”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統公共部門原則進行重新思考,如公共權力與個人自由,資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創新,運用私人部門管理來提高效率、提高更優質的服務,這樣可以減少成本,但也存在公共信任減少的問題。
(三)效率與公平
效率與公平是一對矛盾體,效率在生產力落后的時代其重要性被提高到了歷史高點,而當社會矛盾漸露的時候,公平理念就會出現。效率注重規則、缺乏人性;公平重視人的主觀能動性,犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經濟人假設、私人部門管理等效率優先理論,也提出了政治價值、人性與公共服務等公平理論。新公共服務理論主張公民與政府的共同治理,加強對話,消減矛盾,以克服公共管理理論一味強調的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實,效率實際上是生產力的尺度,強調發展;而公平更多是價值觀念,是社會穩定的心理需求,注重穩定。在穩定中求發展,以發展來謀穩定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達到平衡。
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關鍵詞：公共管理；實驗教學；能力培養；教學體系
眾所周知，由于管理學科涉及面廣、動態性強，傳統的教學方式使得學生難以將分散在專業課程中的現代管理理論和方法融會貫通、綜合運用。本文以安徽經濟管理學院教研項目《公共管理類實驗室建設方案研究》為依托，將重點對公共管理類專業實驗教學的相關問題進行探索研究。
一、實驗教學適應教學改革與發展的迫切需求
1.實驗教學適應教育政策和方向
2007年，教育部和財政部共同發文，開始正式實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”，在該質量工程中，六項主要工作中的一項就是“實踐教學與人才培養模式改革創新”，這說明國家的教育政策非常重視實踐教學，而作為人文管理類學科，在當前狀況下，實踐教學的渠道不夠寬廣和暢通，遠遠不能適應現實需求，而通過實驗室進行實踐教學則是最合適有效的一種方式。所以興建實驗室進行實驗教學有助于增強學生的實踐與操作能力，最大限度地模擬政府各個職能部門的內部與外部政務過程，對教和學水平的提高有著極大的促進作用。
2.實驗教學適應學科建設的需要
大多數學校在確定公共管理類相關專業培養目標時，都會這樣設置：通過實際操作和情景式教學方式，使學生了解公共管理及電子政務的整體形態。學生主要學習現代管理科學等方面的基本理論和基本知識，接受一般管理方法、管理人員基本素質和基本能力的培養和訓練，掌握現代管理理論、技術與方法，能從事公共事業單位的管理工作，具有規劃、協調、組織和決策方面的基本能力。學校還要求畢業生具備一定的實際操作技能，要經歷足夠的實踐訓練。
3.實驗教學適應專業教學要求
對于教授相關課程的教師來說，目前的教學方式比較單一，就是在課堂上進行理論的講解，最多就是加入一些案例、教學課件，這種教學方式的缺陷，就是對抽象的理論知識進行抽象的表達，與實際結合的程度低，不利于學生對理論知識的理解，也就導致教師上課時不能最好地表達理論知識的意義，學生不能真正理解理論知識的內容。如果能結合實驗教學，教師可以將理論知識與現實情況結合，形象地將理論知識傳授給學生，并帶領學生在實驗室利用軟硬件進行仿真操作，讓學生將所學的理論知識在實踐中進行對照和論證，教學效果遠比課堂上枯燥的理論講解要好得多。
4.實驗教學適應學生的實踐要求
學生現在注重實踐內容，他們最容易產生的一個問題就是我學了這個能做什么。實際上學生更需要對所學知識與實際情況進行對照，學生接觸實際工作、進行實踐操作的意愿也非常強烈。部分學生已經開始利用網絡，自己去網上尋找一些與實際工作相關的信息，但是學生的這種信息查找沒有明確的方向，如果建立專業的實驗室，我們可以利用實驗課程來引導學生，使用專業的教學軟件和手段對學生進行教學，來滿足學生的這種求知欲望和實際需求。
二、實驗教學理念與改革思路
我們要有針對性地去解決公共管理類實驗教學中所存在的問題和不足。在多年的教學經驗積累中，我結合我院自身的實際情況，確定了一系列適宜公共管理實驗室建設的思路，思想做到統一，將實際情況做體統的規劃，堅持“注重基礎、加強融合、培養能力、激勵創新”的實驗教學改革思路，注重進行重在探究推行“公共管理素質實驗的特色實驗教學模式以對學生進行拓展工作”。人才的培養，方法方式上要做到將各個學科的優勢教學特色將學生進行帶動，重在培養創新性應用人才，將科學中所特有的多樣性教學方法運用到提升學生在知識上的運用能力上，為公共管理類各個專業的學生乃至全校的學生提供一個公共管理實踐教學的開放型平臺，在實驗項目的設計上要做到：設計的全方位及綜合性。要培養學生的創新型精神、主動探究親自動手、切身投入實驗的綜合性素質人才。
三、實驗教學體系與內容建設
在實驗內容的教學上，教師要注重培養學生的動手能力和創新能力，以此為基礎對學生的能力進行鍛煉，對公共管理專業的教學實驗內容進行改革，做到充分調動學生學習的積極性，以學生的主動性作為出發點，以學科實驗課程設置和實驗內容作為落腳點，將操作性實驗、綜合性實驗、設計性實驗作為實驗的重點，將單一的實驗、演示性實驗、驗證性實驗作為輔佐教學的原則，教學內容要系統完整地將重點突出，既要重視學科的基礎理論，又要關注學科的前沿方向；既要保證各部分的獨立性又要注重學科中不同內容相互的鏈接和補充。
1.實驗課程內容的“模塊”建設
公共管理實驗室將培養學生能力作為主線，按照不同的實驗類型對公共管理類實驗內容進行模塊化分類，設基礎實驗、綜合、設計型實驗模塊三個層次。基礎實驗模塊，主要以演示性、驗證性實驗為主，將一些常見的技術工具和軟件進行運用，對學生進行觀測、分析能力的培養；綜合實驗模塊，通過綜合性實驗項目的設計，突出學科知識間的融合，通過對公共管理類學生綜合素質的培養，最終以達到實現對學生綜合訓練能力的目的；設計型實驗模塊，通過各專業軟件及模擬實際辦公環境的運用，培養學生自主創新及創造的思維能力。
如，運用帶有基礎性模塊的實驗Excel、SPSS等軟件的應用，現代網絡化管理，薪酬管理，考前的培訓體統。綜合實驗模塊包括：虛擬政府、虛擬企業、企業養老保險信息管理模擬、虛擬現代飯店管理、虛擬旅行社、模擬考試。設計型實驗模塊包括：電子政務綜合實驗、人力資源管理綜合實驗、社會保障綜合實驗、公共部門績效評估以及輔助設計所需的數據庫管理和計算機網絡相關實驗。同時，對于所實驗的內容我們要明確其基礎，將公共管理各專業自身所具備的特色，靈活地運用，合理地選擇實驗模塊，將本專業的實驗教學內容相組合，實現各專業實驗資源的融合、共享。
2.實驗課程的“融合”設置
目前的實驗課大多是為課堂教學做輔助工作，這種方式其優點表現在能夠將課堂的理論統教學緊密聯系，但其存在的缺點是缺乏同各學科間的關聯性。對于科學技術的認識和發展過程我們往往都是系統的、綜合的。對于公共管理的學生而言，缺少實踐經驗，其學科本身就對其缺乏系統而整體的認識。如果在實驗的教學環節中教師不能夠對多學科進行綜合訓練，學生就會難以進行獨立的思考，也不懂得系統思考去解決問題。按照公共管理類人才的培養要求，本著綜合各專業特色、發揮交叉優勢的目的，將同學科相近的實驗內容同公共實驗課程設為“融合”課程。這種優勢在于既能夠將專業之間交叉的優勢得到發揮，又將學生對公共管理這一門學科的門類有一個系統、基礎的認識。
四、實驗教學方法與手段創新
實驗教學重點是培養學生的實踐能力和創新能力，信息技術的迅猛發展，對傳統的實驗教學方法提出了新的要求。通過該教學方法的改革，從真正意義上激發了學生的潛能，鍛煉了學生的實踐能力，切實提高學生自主創新的興趣和能力培養。具體方法是，教師在實驗過程中負責特定情景設計、問題的創設和任務布置，而學生則扮演主角。在模擬環境中，運用專業知識自主地或以團隊合作的方式解決各種問題，完成實驗任務。這種實驗教學方法的改進，既有賴于模擬教學軟件的采用，更有賴于教師富有創新性的情景設計和任務安排，以培養學生的實踐能力。
五、實驗課程管理體制的轉變
從課程的“融合”設置以及實驗內容的“模塊”建設我們可以在上述實驗中看到，原有的實驗課程由不同教研室負責和管理方式已經不適合現有的體制建設，取而代之的便是具備完善的綜合性實驗課程管理體制。其包含的內容為：實驗室管理者，實驗課程負責人對實驗課程進行統一管理和建設。具體做法如下：
以實驗室的工作為牽頭，組織各專業的教師、教研工作者、教研室按照公共管理的基本要求和綜合素質，認真地完成每一次“融合”課程的選擇及設置，將實驗教學大綱以及說明指導書統一編寫，將各專業實驗課程按照基礎性模塊、綜合性模塊、設計性模塊進行統一的模塊分類，按照各模塊所具備的功能，認真地設計出實驗內容，編寫出實驗教學大綱以及指導書。這樣，在原有的舊的實驗課程管理體制工作中所存在的浪費資源、資源的重復建設等問題便會得到極大的改善，問題也會游刃而解！對實驗工作進行統一的管理，優化資源的配置工作，使資源能夠相對合理地集中利用，投入的資金要全面地統籌實現合理的安排運用，將實驗所依托的學科進行擴展，進而在提高實驗的綜合效益。各教研室、各專業的實驗教師要在實驗室統一的工作協調下，相互之間共同協商，共同去完成公共管理類實驗教學模式的構建。
六、實驗教學效果與成果應用
1.用于專業課程的教學
利用計算機和教學軟件，對學生開展專業課程的教學，讓學生能夠了解目前現實生活中的數字政府、電子政務、行政審批、公文流轉等最新的信息技術在公共管理、社會工作中的應用，學生可以接觸到最新的實際工作，能夠將所學知識對應實際進行比較和論證。其他相關專業，如，人力資源管理、經濟管理、社會工作等，都可利用本實驗室進行實踐教學。實驗室建成后，將是一個開放的實驗室，和全校的各個系所、專業進行資源共享，充分發揮實驗室的作用，提高利用率，為學校的教學工作服務。
2.用于專業的實習工作
針對上面說過的學生實習問題，可利用實驗室來解決。實驗室通過配備完整的先進的教學軟件，營造仿真的環境，讓學生在實驗室中分別扮演不同的角色，進行各種模擬的操作，增加學生的學習樂趣，提高學習效率。另外，可采取短學期實訓的方式，利用2-3周的時間，對學生進行集中的實訓，在實驗室中進行仿真的模擬操作，然后再帶領學生去參觀一些實際的工作場所，這樣能夠起到更好的實習效果。
3.開放社會服務
實驗室采用的軟件也可用以科研和社會服務，如公務員考試系統，這種系統我們也可以用來進行公務員考試方面的培訓，利用建成的實驗室進行社會培訓項目，一方面增加實驗室的利用效率，另一方面也可進行創收用于實驗室的維護和更新。同時，利用本實驗室，可以更方便地開展科研活動和對外項目服務，長遠來看，可依托實驗室建立一支科研隊伍，利用本系的師資優勢，面向政府、事業部門進行課題研究等服務。
4.科研工作
利用本實驗室的軟硬件，我們可以開展和學科相關的科研工作，利用現有的設備，組建各個研究方向的研究小組，開展一些課題的研究，進行一些方案的咨詢和研發工作。
實驗教學是教學的重要組成部分。實驗教學改革是教學改革的重要方面，也是目前我國高等教育發展面臨的難題之一。我們課題組在此提出的有關公共管理類實驗教學相關問題探索研究，希望起到拋磚引玉的作用，大家都來關注管理類實驗室乃至文科實驗室建設，全面開展及高度重視管理專業乃至文科的實驗教學，將實驗教學推向新的高度。
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基金項目：安徽經濟管理學院院級課題（YJKT0910YB16）。
所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。
1·基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]
2·基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。
3·基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]
上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。
二、我國公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:
1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度
辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。
一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量
公共管理環境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內部環境,如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調配權力以及由此導致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環境,如政治、經濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內部環境誘因,其形成基礎是組織傳統及其文化色彩;組織外部環境誘因,則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構,其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段,這些組織及其管理者也會形成功利型人格,進而導致公共管理倫理的缺失。
追求經濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發展階段,與社會經濟地位直接相關聯的各種利益因素,都容易蛻變為引起公共管理倫理道德缺失的外部力量。各種經濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件,尤其是由于過分強調經濟利益導向作用,使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對社會經濟活動構成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經濟活動中逐步退出,并讓位于各個不同的市場主體,這就使一些掌握“公權”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權錢”交易的機會。市場經濟體制下公共管理組織通常擁有較大權力,而且市場經濟越是向前推進,人們對于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發生腐敗。因此,社會轉型時期大量出現的政府監管與市場調節都無法直接介入的公共領域,客觀上成為腐敗現象滋生蔓延的場所。腐敗現象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權力、干預企業的權力并由此產生的尋租行為;問題越多越強化政府的權力,政府權力越強化問題越多,結果要看腐敗和法制的市場經濟哪一個跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩
世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要,在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期,與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是,社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產品的主要提供者,企業和個人則是這種產品的主要使用者。公共管理產品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產與消費之間的倫理沖突。在多種經濟成份并存的經濟發展階段,傳統社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到沖擊,但是仍然有廣泛的社會基礎,公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度,往往也是只重視傳承而不重視發展。而能夠引導社會健康發展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當代人的生活習慣和內心信念,又必須經歷社會全體成員的服從、認同、內化的階段,這就必然導致對于社會發展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。
公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩具體表現為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對于與社會主義市場經濟相適應的公共管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研究,對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導致了實踐中倫理建設的具體目標不明確,精神文化建設所依賴的倫理工具的相對缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規范進行員工選聘和管理,處理與社會之間的復雜關系,這不僅導致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務水平,同時還激化了社會矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點不明顯,政府有關部門、大眾傳播媒體在這一領域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實踐性,教育內容陳舊,體系不科學,方法簡單、手段落后,在經濟社會快速發展的同時,仍在沿用傳統社會道德倫理指導現階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內容,直接導致效果不明顯。
三、我國應對公共管理倫理缺失的策略
現階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權力比較大的領域,這一問題顯得尤其嚴重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點對象應當是那些擁有和使用公共權力的組織和個人。對于這些組織和個人,尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展,政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研究,明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準,把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分,同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標準與道德規范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研究力度,充實公共管理領域倫理精神教育內容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態度這一問題,要從加強組織文化建設與提升公共管理者個人道德素質這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監督上下功夫,同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。
倫理建設要有針對性,不應將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關的教育制度建設中,要與時俱進、有選擇地保留傳統社會形態中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內涵;同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想,如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時,要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。
2.加強公共管理領域倫理環境質量監控
現階段我國正處于社會轉型時期,與公共管理相關的活動不斷增多,因此要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控,以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系,對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監督,對有維護公共管理義務但不履行職責、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會治理和進行民主決策的意識,制訂反對腐敗的長期戰略。[10]公共管理組織要在約束個人利益的同時,謀求公眾利益的最大化,為社會提供優良的公共產品和服務,依法解決各類社會問題,使社會大眾之間的交往倫理化、秩序化。
針對社會轉型時期各種外在誘因對公共管理組織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應當建立起能夠覆蓋公共管理活動各個方面的道德規范體系。建立能夠在決策中充分體現公共意志的民主化、科學化的管理機制,要求公共管理人員在工作作風上要體現出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質,使他們在對待個人利益上能夠體現出節制、適度,在對待公眾利益上能夠體現出具有實踐精神、慷慨對待弱勢群體。讓誠信意識、責任意識、法治意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中,把主動承擔社會責任作為對公共管理組織及其管理人員考核的重要依據,強化公共管理組織崗位的非經濟性特點,以服務型管理取代統治型管理,提倡在法制精神指導下的公民自由權,在公共管理組織中實施以道德為評價標準的人性化管理。
