時間：2023-07-16 08:50:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的核心主體，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區分
1.主體區分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區分。
客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。
三、內在區分
1.特征區分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區分。
一、利益分析是基本的研究方法我們認為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內涵和外延的基礎上，才能為利益分析方法提供穩定的支點，從而構建好利益分析的基本框架。
利益問題是一個十分復雜的現象。關于什么是利益，學者們有各種各樣的解釋。有人認為，利益“是人們通過社會關系所表現出來的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關系”[2丨可見，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關系”的視角定義利益的，它們都在不同的側面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構建基礎。
我們認為，利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件。[3丨對這一定義，我們特作如下說明：（1)利益的實質是資源與條件，它具有客觀性；（2)利益為人的生存、享受和發展所需，它具有主觀需求性；（3)資源的表現形式既有物質也有精神，因而必然存在物質利益與精神利益；（4)利益滿足人的生存與發展需要，具有正當性；（5)條件列為利益的一種特殊形式，應受到人們的足夠關注。
首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發展等各種需求的推動，才產生占有資源和條件的動機。利益的存在依賴于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認定。但利益的內涵又集中體現了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯，并受制于外部環境及現實的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認它與主體的需求性密切相關，或者只講利益定義中的主體需求性，否認它的客觀性，恐怕都有片面性。
其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標的實現以及組織與組織成員的生存與發展，也同樣需要資源與條件。因此，現實生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和政府，都有與之相關的利益存在利益的普遍性集中體現在利益主體的普遍性上。
再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發展，這自然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現實中。
最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經濟利益或政治利益，會經常出現在這些相關人員的交易行為中。其中物質利益，不僅可用于交換，而且會在交換中有“量”的體現。這說明利益分析既有定性討論的基礎也有適當定量研究之可能。
綜上所述，明確的利益內涵，可以為紛繁復雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基于這點，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內在動力和社會現象的根本來源方面有著不可或缺的重要地位。
二、堅持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有規范研究方法，也有實證研究方法;有從制度的視角進行研究，也有從價值的視角進行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著排斥其他方法對公共管理進行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補充、相得益彰的關系。這是因為，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點，所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。
1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實質就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的穩態;制度變遷的實質就是謀求利益再分配的新形式;制度創新的實質就是謀求利益分配方案的最優化。
2利益視角下的權力分析。美國學者在關于公共管理的新近研究中指出，權力研究應該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權力的角度看，公共管理的發展過程是政府與社會之間，不斷分權、放權、還權乃至最終定權的過程。但權力關系的分析離不開利益分析的內核，因為“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”。[5丨權力依賴本質上就是一種利益依賴;權力鏈條的形成與破裂內在地由利益驅動;利益關系決定了權力關系的走向；集權與分權的選擇最終取決于何種方式能更好地實現社會利益。
3 利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學者們從組織間關系及組織社會學的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門之間的關系。可以這樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的主要聯結機制。在組織視角看來，各種同質或異質的組織形成特定的組織網絡，并在網絡中平等地進行利益博弈和利益妥協。
4. 利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認知的歷史積淀。關于文化分析在公共管理中的運用，英國公共管理研究的資深學者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應當成為公共管理研究的核心內容。161在胡德構建的文化分析體系中，對個人利益的激勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側重于實現公共利益，有的文化譜系則更加關心個人利益的實現，由此生長出各不相同的社會秩序和公共管理風貌。
5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學的學者認為，公共服務就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛的姿態關心他人及公共的利益。因此，從事公共服務的工作人員不應該是完全自利的，而應該承擔公共責任、追求公共利益。公共倫理學的這些看法，實質上是與利益分析的思路基本相容的。因為利益分析并不完全贊成“經濟人”假設作為公共管理人性假設的基礎，認為這種假設在公共管理運用中應有個限度，主張應該堅持管理主體的權力、責任、義務與利益的有機契合。
三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必須與事實分析、價值分析與規范分析相結合，并需要綜合運用于實際問題的研究中。
首先，人們在分析中所遇到的基本問題是:分配什么利益？向誰分配利益？誰獲利益多，誰獲利益少?這些屬于事實層面的分析。其次，利益分析離不開價值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價值理念，為利益分析提供價值導向。最后，要在各種利益關系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必須通過規范分析，達成激勵和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不但要明確“誰”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結果”。
1.利益主體及利益結構分析利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體間的關系和結構，所以利益主體及利益結構分析是一個重要的研究工具。“人們可能對利益的理解有較大的分歧，但大多數人都認為，利益總是與主體相聯系的，離開了利益的主體空談利益是不實際的。”—般來說，利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現形態。
在個人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構成了一個互動、沖突和相容的利益結構。從組織形態的利益主體來看，利益分析會包括如下基本內容:組織間的利益關系呈現水平型的還是垂直型的結構？如果是水平型的利益關系結構，主體間的利益沖突如何協調？如果是垂直型的結構，弱勢主體的利益是否能夠得到補償?另一方面，從組織利益與個人利益的關系來看，個人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個體的利益與組織利益是一致的？哪些個體的利益會失去組織利益的庇護？這個層面的分析，更多的是事實分析。
2利益需求分析
利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經濟、文化等層面的。或者，可以大致分為物質與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被激勵起來，使之與社會利益的實現和增進相協調，這可能是利益分析中的一個要點。
對利益主體需求的分析是一種行為動機分析。“就準確推測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因為利益是行為最基本的動機。”181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對人的行為進行解釋和預知。西方多數學者認為，一般來說，人們的行為動機遵循著一種“經濟人”的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導引之下，形成一個由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動機是復雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發點。在資源互相依賴的環境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實現他人的利益結合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。
3利益實現方式分析
從宏觀層面上來看利益的實現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場機制和美德式的倫理機制。政府在公共管理的過程中，其主要責任在于彌補交換式的市場機制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來對受損者進行合理的利益補償，體現最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場和政府兩種最為基本的方式之外，道德機制也是利益實現的主要途徑。此外，在當前的中國社會中，基于以人情為基礎、以社會網絡為載體的關系型分配以及政策過程中執行偏差所導致的沖突型分配，都是十分值得人們關注并需認真研究的利益實現方式。
在利益實現方式之中，最為核心的問題是如何體現效率與公平的統一。具體地講，在利益實現活動中，如何杜絕個人通過搭便車和機會主義等途徑實現利益的方式;如何按照付出與回報、成本與效益相一致的準則來規范逐利行為;如何遵循帕累托改進的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利。可見，這個層面的分析與規范方式是緊密結合在一起的。
4.利益分配結果分析
結果層面的分析也是利益分析的重要內容。通過判斷公共管理活動，分析最終實現的是誰的利益，是長遠的利益還是短期的利益，是大多數人的利益還是少數人的利益，由此對公共管理進行一個價值分析。一般情況下，以下三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產力發展方向者;普遍獲益的社會多數者。
結果層面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中實現社會利益的維護與增進。事實上，公共管理活動并不是所有一切僅為實現具有社會分享性的公共利益。換句話說，公共利益是公共管理期望實現的根本目標但不是唯一目標。公共管理還包含著其他兩類目標：一部分利益主體所追求實現的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益。因此，公共管理最終達成的利益分配結果，是公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標準，就是視利益分配結果中公共利益是否基本實現。
四、結論
利益分析是社會科學研究中的基本方法，它對人類行為和社會現象有著充足的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協的本質過程，證明公共管理的要旨在于規范利益主體之間的互動和合作，實現以公共利益為核心的社會利益的維護與增進。
[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三，公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道，并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足，公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務，從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四，公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣，公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值，它包括公民對公共生活的態度、責任與義務，對他人的尊重與關愛，對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉，這實際上就包含了對公共價值的追求：公民社會是公共管理的對象，它同時又是公共管理的主體構成之一，公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念，對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五，公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑，同時又可以對他們的利益訴求進行整合；通過這一結構，它還可以為社會成員提供寬松的活動空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理；政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系，通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講，這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務，在某些領域，公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二，公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中，涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織，它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要，解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系，因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系，所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中，各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統治者的利益;公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務,以實現統治者的統治利益和社會公共利益;公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二,公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外,公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務,從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣,公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態度、責任與義務,對他人的尊重與關愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構,它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結構,它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系,通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務,在某些領域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰,政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二,公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍,公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中,涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移,傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系,所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
從西方新公共管理運動開始，政府認識到，對社會的公共服務，對社會提供公共產品，不僅由政府的不同部門來提供，也不僅由不同層次的政府來提供，社會中非政府、非營利組織也同樣可以提供。這其中，政府對社會公共事務管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對社會公共事務的管理和非政府組織、非營利組織之間不應該是從屬關系，而是主次關系。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。
3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議
新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。
3.1政府必須引領好新公共管理運動
要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。
3.2政府必須加快職能轉變
我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。
3.3政府必須兼顧效率與公平
政府在新公共管理中的核心作用就是為社會的民眾提供公共產品、公共服務，追求社會的公共利益。首先必須強調效率問題，從經濟學角度出發，提高效率可以加大公共產品、公共服務供給，是公平分配的前提條件。其次強調公平問題，主要包含三個方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會里的每一個成員，都應該享受作為一個人存在的一個基本的權利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會的一切公民，至少是一個國家的一切公民都應該享受平等參與政治的機會”，不管是誰，只要是公民，就應該享受平等參與政治的機會;三是經濟上的公平，這需要涵蓋規則的公平、機會的公平、程序的公平、分配的公平等。
一 、公共管理的理論緣起與知識發展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。
政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。
公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。
傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。
這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 。現實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。
具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
關鍵詞：政府 質量管理 目標模式
客觀地說，當前學術界熱衷討論并在政府積極實踐的“新公共管理運動”仍沒有完全脫離企業型模式的窠臼，只是隨著社會對公共服務質量要求的提高而進一步突出了“顧客導向”、“服務導向”的內容，體現了質量管理與現代公共管理的契合點。可見，政府質量管理在現代意義上的目標模式是顧客導向的服務型模式，其核心是公共管理職能和方式的轉型。結合我國公共管理的實際情況，包含以下幾個方面的轉變：
由等級管理向參與管理轉變
我國傳統的公共管理體制等級森嚴，個人的人格權威往往高于其職務權威，“官大一級壓死人”的現象比較普遍；上下級之間也存在類似現象。公共管理過程充斥著上行下效、惟命是從、只對人不對事的思維和行為傾向。這一傳統造成了我國公共管理無的放矢、盲目指揮、高成本、低效率的現狀。社會利益結構分化使利益主體形成強烈的主體意識和利益意識，要求實現公共管理的科學化和高效化，以現代化的決策模式和執行手段為社會提供公共產品服務。這就要求充分發揮政府內部一般人員和低級機關以及社會組織和公眾的積極性、主動性和創造性，參與公共決策的制定和執行過程。
由依人管理向依法管理轉變
我國傳統公共管理體制中與等級觀念緊密相聯的是人治觀念。“官本位”觀念和“官大學問大”的觀念結合在一起，更強化了這種人治傳統。其必然結果是導致公共管理中的經驗主義傾向和“人情風”盛行。經驗主義扼殺了管理創新，助長了；人情風置原則于不顧，混淆了公私界限。人治傳統反過來又強化了“官本位”色彩，以致有法不依、執法不嚴的現象普遍存在，腐敗現象日趨嚴重。市場經濟的勃興和利益結構的分化為法治型行政體制的確立提供了契機，要求政府在保持合理的自律機制的同時，注重發揮以健全法制、依法行政為核心的他律機制的制約作用。
由控制管理向調節管理轉變
在計劃經濟條件下，政府對整個國家的政治、經濟和社會等領域實行高度控制，造成公共行為的嚴重失范。社會主義市場經濟要求規范公共管理行為，一方面，應繼續強化政府宏觀調控職能、計劃指導職能和監督協調職能，使其成為公共政策的制定者、監管者，而不是既充當干預者、仲裁者，又是市場的直接參與者；另一方面，公共管理職能應體現更多的公共性，即提供公共產品和服務、提高社會保障和就業水平。政府參與市場的方式，要以市場調節為主，調整公共投資方向，增強公共投資的帶動作用。
由集權管理向分權管理轉變
計劃經濟體制在政治上的集中表現就是中央高度集權，公共管理體制中的集權傳統主要體現在中央向地方高度集權。在其影響下，我國的公共管理系統不可避免地產生了角色錯位、功能失調以及邊界模糊等諸多問題，嚴重束縛了公共管理體制的深入發展。同時，集權性質的公共管理體制也難以充分調動地方的積極性、主動性和創造性，致使資源配置失當，經濟發展失序。社會利益結構分化使利益主體與政府之間的關系帶有某種自愿契約的性質，地方政府為謀求社會公眾的信任和支持，傾向于尋找發展經濟與提供服務的最佳結合點。它們在不斷增強其公共精神和服務意識的同時，必然要求相應的中央政府在更大程度上的放權、分權。
由包攬管理向服務管理轉變
隨著國民待遇、貿易自由化與公平競爭等原則的實施，政府通過行政命令壟斷經營的市場資源要回歸社會重新配置。公共管理的職能主要是掌舵而不是劃槳，是整合社會的公共資源以滿足社會公眾的需要。因此，政府應通過廣泛授權和分權的方式，把原先承擔的一部分事務交給公民社會，或各種私人部門和社會中介組織以及社區、家庭、學校、志愿者組織等，讓他們通過與政府在特定的領域的合作來分擔公共管理責任，以建立起對公共事務的多中心治理。
由政治導向向公眾導向轉變
傳統公共管理的政治性突出，存在著只對上級負責，不對下級特別是公眾負責的傾向。現代公共管理的理論和實踐表明，公眾信任是公共管理合法性的本質，也是政府履行公共管理職責的根本。政府應該以公眾的需求為導向，并向其提供優質的公共產品和服務。公眾滿意程度應成為衡量現代公共管理績效的一個根本依據。基于此，政府應該通過多為公眾辦實事、辦好事，在社會公眾中樹立良好的形象。
由擴張管理向自律管理轉變
我國政府的過度膨脹是人所共知的事實，表現為機構的膨脹和人員的增加。這種擴張伴隨著公共管理事務的增多，有其必然性的一面。但我國政府擴張如此之快，在世界各國都是少見的。據統計，建國之初我國的官民比例是1∶600，而現在是1∶34，增長了17倍；20世紀80年代的行政事業費開支是404億元， 90年代超過1400億元，增長了2.5倍，遠遠高于同期財政收入增長的速度。公共機構和人員的膨脹，使國家公共管理費用急劇增加，加重了社會的負擔。隨著社會利益主體利益意識的增強，國家與社會在利益博弈過程中的優勢已愈來愈不明顯，愈來愈難以維持管理費用支出。鑒于此，我國有必要建立廉價的政府，在公共管理體制中增強自律成份，形成系統內的動態平衡機制。
由過程管理向結果管理轉變
傳統公共管理往往只注重過程而忽視結果，造成許多浪費。究其實質而言，公共管理應力求以較小的投入獲取較大的收益，實現公共管理的高效化。政府必須重視其對社會公共事務管理活動的產出和結果，既要注重資源配置的有效性，又要考慮利益分配的公平性。政府要致力于以相對低廉的成本為社會提供高質量的公共產品和服務。從質量管理的角度來說，公共資源配置效果要與管理人員的業績聯系起來，強調按照業績進行管理和付酬，建立企業型政府。
由封閉管理向開放管理轉變
與根深蒂固的小農經濟相聯系，我國傳統公共管理體制的封閉性、保守性和排外性非常明顯，主要表現為部門主義和地方主義。公共管理系統中各部門、各地方各自為政、條塊分割，致力于追求本部門、本地方利益的最大化，而不是以國家的整體利益為重。同時，系統也很少與社會其它系統交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社會利益結構的分化，社會系統的異質性空前增加，有關社會系統運行的信息種類和數量空前增多。相應地就要求公共管理系統內部各組成部分統籌協調、互相配合，克服各種形式的部門主義和地方主義，而且還要與外部系統加強聯系，擴大交流，協調發展。在公共管理上，要用普遍主義取代保護主義，用進取外向的開放意識取代故步自封、畫地為牢的封閉意識。
由常規管理向創新管理轉變
公眾的政治民主意識和主體意識不斷提高，對公共產品和公共服務的質量要求越來越高的情況下，公共管理也要不斷創新，以進一步改進公共管理的技術和手段。在管理技術上，要向辦公自動化邁進，逐步實現公共管理技術的現代化，為公共決策和執行創造有利的條件。積極推進政府上網工程，不斷提高公共管理的透明度，提供公眾參與公共管理的多種渠道。在管理手段上，要合理運用工作激勵、成果激勵、教育激勵等激勵措施，充分調動政府內部工作人員的積極性，激發其內在的工作熱情，形成以實績評優劣的平等競爭局面，不斷提高工作人員的思想素質和業務水平。同時也要注重發現和及時宣傳好的典型，通過標桿管理增強其創新取向和進取精神。
參考文獻：
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2.王家合.行政文化創新的成本約束及其道路選擇.學術交流，2003(3)
關鍵詞:變革時代;公共管理
公共管理作為現代管理科學的重要分支，具有自身顯著的特征，如主體多元化，客體不斷擴展，不斷提高社會公共利益等。隨著社會發展形勢的不斷變化，變革時代下公共管理體制、手段的創新及其控制、調節作用的更好發揮受到了廣大學者及公眾的高度重視。
一、變革時代下公共管理主題的突出
隨著社會經濟、科技、文化等各方面發展水平的不斷提高，政府改革已成為新時期各國面臨的新問題。如何提高社會管理效率、促使管理方式轉變以及優化政府職能受到了各國重視。公共管理的對象主要包括公共資源、項目及社會問題，在社會變革時代下其管理模式的轉型主要受到以下幾方面因素的影響:其一，政府財政壓力不斷提高。我國經濟發展新常態背景下，社會治理的改革為政府改革發展的主要表現形式，而公共管理作為社會治理的主要內容，在社會經濟矛盾不斷突出的過程中發揮著重要的緩解作用。其二，政府與市場關系轉型，在我國社會主義市場經濟體制不斷深化改革發展的過程中，市場發揮著配置資源的關鍵作用，政府不斷減少對市場經濟的干預，從宏觀層面發揮調控、穩定經濟的作用，政府與市場新關系的構建為公共管理主體的多元化提供條件。其三，全球化、信息化為政府改革提供動力。經濟全球化發展趨勢不僅對國家整體經濟發展帶來了巨大的競爭壓力，究其本質，在全球化背景下政府間的競爭日趨明顯，政府治理受到了國際競爭力影響的同時，也促使人們從民族國家的角度對社會治理進行重新審視，公共管理面臨轉型。此外，信息化時代的到來使得公共管理事務更加多樣化、復雜化。信息技術水平的不斷提高為公共管理信息化平臺的建設及新技術的應用也提供了條件［1］。
二、變革時代的公共管理新模式
隨著我國政府不斷深化改革發展，公共管理在政府不斷簡政放權、分權治理的改革背景下其服務性特征更加突出，相較于傳統管理型模式呈現出政府力量。首先，公共管理的服務性更加突出，實現了形式、實質上服務性的結合，管理的主、客體成為服務者與被服務者，政府不再是唯一進行實施管理的主體，具有公共服務性質的社會組織所進行的管理活動也包含在公共管理的范疇內，進而促使了現代社會治理方式的轉變。新型公共管理模式相較于傳統政府行政管理具有本質上的差別:其一，以服務為導向，管理意識及活動的實施不再以控制為目的;其二，以公正為導向，管理效率意識削弱，以真正解決社會公正問題為核心;其三，以服務客體為導向，管理主體價值的實現以其為客體提供的服務為衡量標準。同時，服務主體實現了多元化，不再單一由政府進行管理和控制;其四，以開放管理為導向，在治理主體打破單一化的基礎上，管理方式不再是封閉、神秘的，管理過程及內容透明化、公開化，不同管理主體間構建起相互監督、合作的關系［2］。其次，公共管理的民主性、可參與性得到加強，服務式的行政管理通過賦予社會公眾提供參與管理的權利，使得政府在實施決策、管理、執行的過程中不再將公眾隔離，打破了公眾與政府間的陌生感與緊張感。公眾參與公共管理實際上是對政府治理壟斷地位的打破，通過讓公眾參與公共管理的決策、執行等環節，將社會治理中存在的各種問題最終以政策的形式體現出來，才能真正提高公共管理實效，切實維護公眾利益，避免社會危機的發生。同時，為公眾提供表達意愿的途徑，如聽證、協商、咨詢及公示等，收集公眾對社會問題的意見及建議，能夠將社會問題所涉及到的各方利益真實反映出來，進而促使提高政府決策的公平公正性，在兼顧效益的同時達到公平，為服務型公共管理新模式的順利轉型奠定基礎［3］。最后，公共管理新模式的服務性、公開性、合作性是其未來發展中期望達到的理想形式，同時也是實現民主行政的重要途徑。在目前公共管理主體非政府化、多元化的發展形勢下，政府與社會管理主體間合作關系的構建成為公共管理未來的發展前景。
三、結語
總之，變革時代中的公共管理打破了以往以政府為中心的社會治理方式，社會其他主體的參與不僅促使了公共管理主體的多元化，更調整了政府與社會間的關系，打破了傳統治理中政府中心化、社會邊緣化的狀態，公共管理在各方主體平等參與的基礎上全面展開并堅持信任、公平、服務的基本原則，使得公共利益切實得到了保護。因此，新時期應明確政府在公共管理中的地位，其宏觀調控全局的地位仍未變化，但其不再是唯一的主體，而是公共管理體系中的重要構成要素之一。
作者:袁迎娜 單位:河北經貿大學公共管理學院
［參考文獻］
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公共管理的歷史分期方法多種多樣，但由于公共管理與政治之間的歷史淵源，人們往往依據這一脈絡進行歷史分期。以公共管理與政治的關系為主線，西方的公共管理大致可以劃分為公共行政時期（1887年至1970年代末）和公共管理時期（1980年至今）。公共行政時期行政與政治的關系逐漸演化為管理與政策的關系并強調行政管理的技術性、專業性，在管理思想上先后流行科學管理思想和行為主義管理思想，管理組織體制及運作方式深受韋伯的官僚制理論影響。公共管理時期的總體特征則在于對傳統公共行政理論批判及反思的基礎上，主張行政與政治可分，在管理方法上深受工商管理取向和公共政策取向的影響，在此背景下，于20世紀80年代末90年代初出現了集市場機制、工商管理手段等內容為一體的所謂“新公共管理”。政府公共管理方法可以理解為一種理論研究和一種實踐活動，它起源于新泰勒主義和制度經濟學，是20世紀70年代以來西方國家政府改革過程中吸收許多部門的管理理論和方法而形成和發展起來、并產生了廣泛影響的公共行政學理論派別；作為一種實踐活動，它與西方國家當前面臨的政府財政赤字、行政效率低下以及民權運動高漲等現實問題，以及迅速革新的科學技術、日益迅猛的全球化發展趨勢和激烈的國際競爭等密切聯系。從理論發展的內在邏輯來推演，政府公共管理方法研究在西方公共行政知識發展到一定階段的結果，這種知識發展進步的過程蘊含了公共行政發展的民主價值取向。從傳統公共行政學研究以管理學為其理論基礎，根植于領導藝術、經濟效益與政黨關系等方面；到現代系統權變公共行政學采用系統分析方法，強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念，致力于謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間的動態的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能、高效率；再到新公共行政理論強調公共行政的核心價值是社會公平，強調行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型，強調公共行政的顧客導向，將顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標，從而有力地推動了政府公共管理理論的出現和發展。從實踐發展的內在邏輯來推演，政府公共管理方法研究的出現是當代西方公共行政實踐活動發展的結果，是從西方公共行政實踐中衍生出來的。其根本目的就在于尋求解決各種社會矛盾和利益沖突、改善政府服務質量、提高效率、發揮行政效能和體制內各個組成部分的合力的有效途徑[2]。
2當代西方政府公共管理方法的分析
由當代西方政府公共管理方法的產生發展過程可以看出，政府公共管理是重視政府部門實施管理的技術與方法，是重視公共項目與績效管理的理論派別，它更加強調運用管理的、經濟的手段去實現政府管理目標，更加注重管理目標與項目的具體運作過程與結果。在西方政府實踐中產生了重大影響的當代西方政府公共管理方法主要有：
（1）推進政府部門的改革和發展。政府組織不是一成不變的，而是伴隨著社會的進步和科技的發展而不斷變化的。在市場化和全球化發展的影響下，人們之間生產、生活的聯系越來越密切，各種資源、甚至人力資源都可以跨國界地自由流動，這就需要政府組織對各種社會矛盾沖突做出預見性的防范，而國與國之間的公共政策相互影響，也要求政府組織考慮社會的潛在需要和長遠需要。為了應對不可預料的情況，政府部門必須時刻保持警惕，不斷改革和發展，才能保證國家的長治久安。
（2）傾聽公眾的聲音。隨著國家政府與公眾之間關系的基本定位由治理者與被治理者之間的關系變化為公共服務的供給者與消費者、顧客之間新型關系的發展變化，根據公眾的需要提供公共服務也變成了政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務。這種變化要求政府公共管理在社會公平的基礎上更加強調社會責任和民主價值，更加重視公眾的意愿和需求。
（3）公眾監督政府工作，評估政府績效。政府績效評估是對政府部門管理過程中投入、產出和成果所反映的績效進行評定的活動。隨著社會的進步和人民素質的提高，公眾對政府工作透明化的呼聲也越來越高，政府績效評估也就成為了政府公共管理的重要方法與手段，成為了發展公共責任機制、完善公眾監督和參與機制的重要內容與途徑[3]。
3當代西方政府公共管理方法的啟示
我國改革開放30年，在公共管理上積累了一定的經驗，取得了很大的突破。但是整體上我國公共管理制度仍然不能完全適應社會主義市場經濟體制和社會發展的要求，也面臨著經濟全球化、新技術革命以及應對各種危機的挑戰等。西方公共管理的做法和經驗，值得我們學習的東西很多，對我們的啟示也是深遠的，尤其是以下幾個方面：
（1）科學處理政府自身問題。政府是公共管理的核心主體和主要實施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身問題。要堅持依法行政，把政府行為嚴格限制在法律許可的范圍內，逐步建立政府問責制度；要優化組織結構，理順中央和地方在相應領域的分工和職責；要強化制度監督，有效地調動廣大人民群眾參與公共管理、實行民主監督的積極性。
1.促進經濟發展、社會進步的內在要求
經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則,會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框,摒棄那些阻礙生產力進步的制度,不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強民主政治建設的內驅力
公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度,而制度的健全離不開制度創新。因此,實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程,公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面,要充分利用公共管理制度,形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。
二、我國公共管理制度創新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分
由于歷史因素影響,我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷,國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后,社會階層日益分化,社會組織逐漸興起,但不管在運行機制還是組建模式方面,都是政府占主導地位,突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇,加之法律制度與民主化制度的不健全,導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分,多元利益與公共權力的分散不能很好地整合,一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾,導致新的不穩定因素。值得注意的是,我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間,也造成了主體競爭不充分。
2.政府與民眾面臨的困境
公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中,如果在決策中沒有社會的監督,就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外,政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志,公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中,民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。
關鍵詞：新公共管理；批判；超越；反思；啟示
西方國家在上個世紀70年代，針對政府管理過程中出現的效率、信任和財政危機，開展了一場轟轟烈烈的政府改革運動，旨在對“顧客取向、效率至上以及政府管理民營化”進行推行，這種運動就被成為新公共管理運動。很快，這場運動波及到發展中國家。它建立在經濟學基礎上，核心是協調政府和市場的關系，以改革公共管理為主導方向。然而，新公共管理并非是靈丹妙藥，它的自身管理模式中，還存在真很多的問題。本文立足于新管理理論的視角，對其所蘊含的基本思想進行了分析，同時對新管理理論進行了反思和批判。
一、新公共管理的基本思想
1.政府應該是善于治理的政府
傳統的公共行政管理理論認為，政府的職能是提供服務和稅收。而新公共管理理論則主張，政府僅僅是對政策的制定而不是執行，即政府應該具體劃分管理與操作。政府的作用不是劃槳，而應該是掌舵。所有，有效政府應該是善于實行治理的政府，而不是執行和實干的政府，
2.政府的服務導向應該是市場或顧客
新公共管理理論主張，立足于顧客的需求，將良好的服務提供給顧客，應該是政府的社會職責。市場不單單存在于公共部門內部，還應該存在于私營部門。在新公共管理中，政府是富有責任的企業家，而不是封閉的官僚機構。客戶或者顧客，是其公民，它體現了公共管理理念向市場法則的現實回歸。
3.政府的管理方式應該是授權或者分權
新公共管理理論認為，授權或分權機構相比于集權機構，有諸多的優點存在：具有一定的靈活性，面對顧客需求的變化以及不斷出現的新情況，能夠迅速做出反應。更具有創新精神和辦事效率，具有更強的責任感，所以，政府應通過民主或參與的方式，將管理與社會服務的權限向社會的基本單元下放，讓他們進行自我管理和自我服務。
4.政府應充分借鑒私營部門成功的管理經驗和手段
新公共管理理完全不同于傳統公共行政排斥私營部門的做法，它強調分析成本與效益，對人力資源管理非常重視，強調提高效率、降低成本，全面實施質量管理。政府應根據不同的性質和服務內容，采取不同的供給方式。
5.政府應將競爭機制引入到公共管理中
新公共管理理論強調將競爭機制廣泛的引入到政府管理中。將公共服務供給的壟斷性取消，讓更多的私營部門加入。通過引入競爭機制，而使政府供給的效率和質量提升。
二、對新公共管理理論的批判與反思
1.對立論上的批判
一是對經濟學基礎的批判。關于新公共管理理論，有觀點認為，作為私營部門和經濟體系的理論基礎，經濟學是具有一定成效的，但將其在公共部門應用的構想，則是比較低劣的。
二是對人性認識的偏頗。在政治學中運用經濟學方法，采用理性的經紀人假設，屬于行政學的研究范圍。認為在公共領域中，市場中的政府官員也是“經濟人”，這種假設，將文化因素對人性的限制完全忽視。
三是批判了新公共管理的管理主義傾向。新公共管理遭到批判的另一個原因，是新公共管理借鑒了私營部門的管理方式。
2.對實踐模式的批判
一是對重塑政府運動的批判。法國經濟學家試圖推廣關于企業家的定義，對其行為準則，任何公共組織和公務員都可效仿。這一點，極大的偏離了美國政府及其治理的模式，而這種偏離還會與三權分立體制中，制度、法制的整合與穩定相關，不能有效維持富有活力的政治社群的基本穩定。
二是對市場化改革的批判。有觀點主張，這種政策的變革，體現了以國家為中心的方法徹底的轉變為以市場為中心的方法，并最終對私營部門和公共部門關系的界限進行了確定。這里暴露出一個不可忽略了的問題，即政府失靈問題，同時，政府也無法控制對市場的失靈。
3.對價值取向的批判
一是導致更大機會的腐敗。倫理制度是傳統的行政模式的效力之一，而對于貪污腐化行為，可依靠這種制度進行有效約束。當將注意力向結果而不是手段轉移時，就會有倫理和責任產生，甚至會問題發生。新公共管理理論將傳統的公共服務方面的關于限制直線管理權力、永久任期、程序規定、固定薪金、明確分開私營部門和公共部門界限等做法摒棄，對于仍待檢驗的價值觀進行遵循，而這種變革，依然會有腐敗現象產生。
二是單一的價值取向。和企業管理所不同的是，公共行政不單單對經濟價值進行追求，它還有著多元化的價值取向。公共行政管理對于實現社會正義、人權、民主、自由等民主社會中的基本價值提供著保障。但新公共管理卻弱化了公共管理中，關于公平和民主的核心價值。“效能、效率和經濟”是新公共管理的價值基礎，希望能以較小的投入，獲取最大的回報。而采用“憑單制”、“用者付費制”這種公共服務的供給方式，已經付出了巨大的道德代價。不管是在實際事物中，還是在哲學范疇內，人們對于公平、正義和公眾，都是非常的關注，若對此缺乏共同的認識，則不可能會存在著道德的共同體。
三、新公共管理的超越
1.在范式上有所創新
相比于傳統的公共行政學，在范式上，新公共管理具有一系列的創新，主要有以下四個方面的表現：一是新公共管理為包括政府管理研究在內的公共部門管理奠定了堅實而又廣泛的理論基礎。二是新公共管理具有一系列的主題創新，使公共行政學的理論事業更加的開闊。三是新公共管理建立起一個綜合和全面的知識框架。四是新公共管理提供了一種政府管理的新實踐模式。
2.新公共管理表現了防止行政權力濫用的趨向
一是其服務定位弱化了特權意識，甚至消失了特權。
二是其原有的行政體系中主體中心中心主義，被新公共管理核心思想中的顧客至上所取代。而這種主體的邊緣化，使腐敗喪失了滋生的土壤。
三是因為實行公共服務的公開競標，會使行政行為的透明度加大，并最大化的減少了行使公共權力的機會。新公共管理的趨勢，是建立的新的管理體制，以公共利益為中心。同時，新公共管理還使得管理行政公平與效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解決。
結論：目前，新公共服務理論已經逐漸將新公共管理理論所取代，它對公共管理中政府的責任、公民精神和合法性非常強調，強調政府資源和公民社會的相互融合，并因此成為現代公共管理的核心所在。（作者單位：華僑大學）
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論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？[
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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