時間：2023-07-14 17:35:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理學的概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
公共管理學的前身是形成于19世紀末20世紀初的公共行政學。自20世紀70年代開始，隨著全球化、信息化以及后工業社會的來臨，西方公共管理的理論與實踐都發生了深刻的變化，涉及到公共管理的學科基礎、研究視野、理論主題、學科框架、知識體系、學科分支等多方面，出現了大量的新的理論成就。公共管理學的基本內涵是什么呢？也就是說，公共管理學的研究對象是什么？目前，該領域的學者有三種不同的看法：一是將公共管理學堅定地等同于傳統的公共行政學，而公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動。二是把公共管理學看作是公共行政學的一個分支學科，是關于公共行政的項目設計、組織機構化、政策和管理計劃，經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。而目前國內外更多的學者則持第三種看法，即把公共管理學看作是一種不同于傳統的公共行政學和政策分析的新途徑、新范式或新的學科框架。廈門大學陳振明教授認為，公共管理學研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構、功能及其與環境的關系，研究公共管理活動的過程及其環節（如組織、決策、溝通、協調、監控、評估等）；研究如何5應用人類所創造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。
2公共管理學與圖書館學的關系
當今社會隨著信息技術和經濟的發展，市場競爭日益激烈，各種信息機構迅速崛起，互聯網的便捷性和豐富性為社會公眾提供了很多獲取信息的渠道，圖書館已經不再是唯一的提供信息的場所。現代公共圖書館的發展正面臨著社會的變革，充滿了機遇與挑戰，既然公共圖書館屬于公共事務，而公共管理的核心要素是管理好關乎國計民生的公共事務，那么，可以這么說，公共圖書館有條件并且有必要與公共管理學相結合。將公共管理學的某些理論運用于圖書館事業的發展中，不僅能產生巨大的社會效益，并且能增加圖書館的社會影響力，提高圖書館的社會形象。
3公共管理學對圖書館理論的影響
近十年來，國內已經有一些學者和圖書館實踐者自覺學習和運用公共管理學理論，取得了一些初步的研究成果。比如，楊小玲，肖希明以國家社科基金項目為依托，研究了“新公共管理與圖書館管理”的基本問題，提出新公共管理對轉變圖書館管理理念、定位圖書館管理職能、調整圖書館管理方法和提升圖書館管理效能方面具有重要的借鑒意義。介紹了新公共管理理論在圖書館管理中應注意的問題，比如：在圖書館管理中，必須合理處理分權與控制之間的關系，優化組織結構、保障圖書館控制、協調部門間的溝通，避免產生新公共管理理論在政府改革中出現的機制裂化問題。比如：公共圖書館作為公益性組織，首先推崇的是圖書館的公益性，所以應該對新公共管理中對經濟價值的過分強調，忽視公平和正義這一缺陷進行批判的借鑒。劉海新運用公共治理理論探討了“圖書館治理研究”的基本問題，認為在當前的社會轉型期，“我國圖書館界將完成從單一主體管理模式向多主體共同治理模式的轉變”。宋曉蓉也運用新公共管理理論探討了圖書館管理的新理論與新方法，提出適當分權，改善圖書館的管理模式，變“縱向管理為橫向型、矩陣式管理”，引入企業管理理念和市場經濟觀念，并重視人才的培養。筆者以為，公共管理理論可以影響到圖書館事業管理，而且完全可以影響到圖書館事業頂層制度設計（包括圖書館立法）、圖書館組織行為、服務規范和服務標準的制定、圖書館事業發展與政府等各種社會關系的調整、圖書館績效考評、圖書館人力資源管理等各個方面。不僅可以影響到這些圖書館專門領域的實踐，而且也應該可以影響到圖書館專門領域的理論研究。比如，在全國政協第十二屆二次會議上某專家對記者提出“圖書館、博物館無條件開放是條歧路”。下文即以此為例進行簡要分析。首先，某專家通過記者公開傳播的這個觀點，是一個不科學、不正確的說法，文化部、財政部在2012年《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》的原文是“公共圖書館、文化館（站）免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設施場地的免費開放，二是指與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供”，是“基本服務健全并免費服務”，而非“無條件開放”。其次，國家相關行政部門正是在履行自身處理公共事務的職責，結合中國目前綜合國力、公民閱讀需求對美術館、公共圖書館和文化館（站）行為進行治理，制定符合現代社會公平理念和圖書館本質理念的免費開放政策，調整隨之而來的各種社會關系，符合中國國情，符合中國公共文化服務體系建設的基本要求。第三，“三館一站”免費開放，從公共政策層面確定了公共圖書館的公共物品屬性（目前條件下還屬于準公共物品狀態），公共物品具有非排他性和非競爭性，從這一點來看，公共圖書館免費向社會開放是正確的，旨在保障所有公民都公平使用公共圖書館資源的基本文化權利，滿足公共圖書館的公共物品屬性。這也就很好地解釋了杭州圖書館允許拾荒者入館閱讀（實際上國內大部分公共圖書館都是這樣做的）的行為和理念。再比如近年來的熱點話題之一是高校圖書館是否應該免費向社會開放，在這一問題上無非有三種觀點：第一種觀點是應該免費開放，支持這種觀點的人將高校圖書館當作了公共物品，認為應該具有非排他性和非競爭性的特征，所以必須向社會公眾免費開放；第二種觀點是不應該免費開放，持這種觀點的人普遍認為高校圖書館的主要職責是服務本校教師及學生，主要任務是支持本校科研與教學工作，不應該和公共圖書館一樣，免費開放；第三觀點是持中立態度，認為高校圖書館可以向社會公眾免費開放，但是需要建立一種嚴格的準入制度，以此既能區別于公共圖書館，又能更好地服務周邊群眾。這里面，同樣有著公共管理學的理論做支撐，比如公共物品理論，比如公共財政理論,所以說上述問題究其根本原因也是公共管理學問題，主要是政府投入不足，導致社會資源分配不均，所以才有人提出高校圖書館免費開放的問題。
4公共管理學對圖書館學專業人才培養的影響與拓展
這個問題，實際上是與上一個問題緊密相關的。圖書館學專業教育，本身就是應該結合圖書館實踐需求培養適用人才。盡管在國家現行普通高校本科和碩士專業目錄中公共管理和圖書情報與檔案管理屬于兩個平行的一級學科，但既然公共管理學已經影響到了圖書館事業的實踐與理論研究兩個層面，那么，公共管理學同樣可以影響到圖書館學專業人才培養層面，拓展圖書館學專門人才的培養目標、課程體系設計、課程教學內容等諸多方面。
4.1人才培養目標層面
無論是本科階段還是研究生階段的人才培養目標，基本上都是從知識學習、專業技能掌握及適于工作領域等幾個方面去設計。過去，由于專業研究思路過窄，以上幾個內容基本都僅僅從圖書館（頂多擴大到信息服務機構）角度進行設計。既然我們已經很大程度上接受了公共管理學的影響，我們的專業人才培養目標也就要適當擴大，比如必須掌握的專業知識方面就需要增加公共管理學的內容，專業技能方面也需要增加社會工作的能力要求，而在適于工作的領域，也可以適當增加公共文化服務體系其他部門。除了上面所說的幾個方面，在學生的專業人才職業素養方面，應該更多注重培養學生的職業精神和責任感。
4.2課程體系層面
除了中國大陸特有的公共課程以外，在學院平臺課程、學科平臺課程、專業方向課程、專業選修課程、實踐教學環節等方面，我們都可以添加適當的公共管理學及其相關的課程內容，比如“公共管理導論“”公共財政學“”社會調查方法”等。添加這些公共管理學的相關課程內容，旨在增加圖書館學專業學生的競爭力和思維靈活性，以圖書館學課程體系為基礎，適當地從公共管理學的角度設計圖書館學專業的課程體系，至少能使圖書館學更好地與公共管理這一實用性理論相結合，突出公共管理學對圖書館學的影響，在以后靈活地將公共管理學和圖書館學專業知識應運到工作實踐中，這也是突破狹窄的專業性的限制，開拓視野的一種教育改革方式。
4.3課程教學層面
一、淺談公共管理
(一)公共管理理念。在20世紀70年代，公共管理作為一個學術概念是由公共政策學派首先提出。公共管理是公共行政發展到一定階段的必然結果,促使公共管理產生是因為傳統公共行政所面臨的困境與挑戰。公共管理是對公共事務的管理，公共事務是公共管理的起點,是公共行政走向公共管理的必然態勢。“新”的公共管理理論認為政府等公共部門應該關注公共服務的結果和產出，而不是提供服務的過程和規則,進而認為采用私人部門的管理技巧,對提高服務的效率和效能由一定好處。
(二)公共管理學科的建設。在建設公共管理學科方面,雖然完成了將行政學或者行政管理作為政治學一級學科下設的二級學科，但是由政法專業轉型而來的研究者群體,導致在獨立性和成熟度上整個學科的研究隊伍還有欠缺。重新梳理政府與市場、政府與社會的關系是新公共管理的基本內容。在政府與市場的關系方面，新公共管理更多傾向于公共服務供給的市場化取向,在政府與社會的關系方面,新公共管理強調第三部門在公共服務供給中的作用。
(三）公共管理與大學生就業問題。對于市場化的就業需求，目前我國高等教育培養模式還不能很好地適應，高校培養出來的畢業生的素養、知識和技能結構還不能很好地適應用人單位對人才的需求,大學生在工作中的思考能力、操作能力、組織能力、創新能力、環境適應能力、運用知識能力、心理承受能力和協作能力等都還比較缺乏。新公共管理的一些理念和方法為大學的運行提供了部分的程序自主和多樣化的經費來源,對學者工作的積極性也具有有效刺激。在探索中國特色現代大學制度的過程應結合我國的文化制度背景以及新公共管理理論的最新反思，真正實現教授參與大學管理，權力和主責主體多樣化,建設性地探索提高高等教育質量的新路徑。
二、也談工商管理
(一)工商管理概念。工商管理類是管理學大類下的一個分支，是研究通利性組織經營活動規律以及企業管理的理論、方法與技術的學科，主要包括企業的經營戰略制定和內部行為管理兩個方面。工商管理專業的應用性很強，把依據管理學,經濟學的基本理論,通過現代管理的方法和手段的運用來進行有效的企業管理和經營決策,保證企業的生存和發展當做目標。
(二)專業培養目標與培養方案。髙等院校的工商管理專業培養目標大致可歸納為:具有良好的政治修養和道德素質,掌握一兩門外語,具備一定計算機能力，扎實掌握管理學和經濟學理論知識,具備解決問題的能力，能在企、事業單位及政府部門從事管理以及教學、科研方面工作的工商管理學科高級專門人才。學生進人大學后,從一年級開始設計實踐活動,并全方位地展開，以思想品德課的道德實踐為起點,外語、計算機、數學、體育等公共課。大二開始接觸初步專業知識,經管類專業基礎課里所涉及到的一些專業術語、基本原理和方法等內容,進入大三后將陸續開起系列專業課，學生的專業知識日漸豐富，讓學生更好地理解專業的基礎理論和原理,更快地掌握專業基本方法和技能。
(三）工商管理未來就業問題。新的時代挑戰與歷史背景下，高校的管理中構建創新型人才發揮著越來越重要的作用，并且伴隨著社會對人才質量的要求和人才需求的變化,人才培養模式和方案也都隨之變化，人才培養模式的每一個方面,都值得我們進行深入細致的研究。首先，要以幫助工商管理類本科生積累人力資本、提高市場價值為導向,要提高學生在新經濟形勢和就業形勢下管理工作的就業能力和實踐能力，以開放性和實踐性為主要特征作為基本教育原則。其次,要培養理論知識、實踐技能、職業素養兼具的專業人才，以適應未來工商管理工作的需要;要培養具備創新能力和學習能力的專業人才。
三、工商管理與公共管理的區別與聯系
(一）工商管理與公共管理的區別。高校管理類本科專業包括工商管理與公共管理兩大門類,各大門類內容又包括若干細分專業,如市場營銷、會計學、國際商務、行政管理等。公共管理與工商管理雖然同屬于管理學科，但又有著根本的不同。其中最主要的是目標函數的差異、產權約束的差異、組織性質的差異、信息偏載程度差異等。公共管理的主要領域是政府與非政府組織，盡管營利性組織中也有行政管理問題,不屬于公共管理的本質。公共管理與政治直接相關,這完全不同于工商管理。當代新公共管理學派較多地借鑒了工商管理的理論、觀念與研究方法。
(二)工商管理與公共管理的聯系。工商管理與公共管理二者都是管理學的范疇,都要遵循管理的基本規律，基本方法。政府部門的組織問題、領導問題、決策問題、執行問題、監督問題及其管理過程中的規律性問題,既是工商管理學關注的重要問題,也是公共管理學關注的重要問題。對這些問題的關注和探究,構成了工商管理學與公共管理學的共性問題,也就是二者之間的相同點。
四、淺談解決措施
管理工作是一門實踐性很強的應用科學，不但要求管理類專業大學生要掌握管理科學相關的基礎理論與知識，還要求其具有足夠的管理工作相關的實踐能力，否則，其畢業后在實際管理工作中容易紙上談兵,所制定的管理方案或措施缺乏實踐可操作性,導致管理工作的低效或失敗。此外，管理工作既是一門科學,也是一門藝術，要求髙校在管理類專業人才培養上,不但要讓大學生系統學習諸如組織行為學、管理學、經濟學等相關理論課程，掌握管理工作的基本規律，以及從事管理工作所需的基本方法與技能,還應重點培養學生的創新精神,使學生具有運用所學專業知識，結合實際工作情景，創造性地開展管理工作的能力。
關鍵詞：多媒體；互動式教學；公共管理學
中圖分類號：G4 文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.149
1 引言
作為管理學科專業性基礎課程的《公共管理學》，其具有較強的理論性和實踐性，將“如何在學習和工作靈活運用管理的思想”作為本課程主要的培養目標。在此基礎上，傳授學生基礎理論與培養學生實踐能力將是公共管理學教學的重中之重。當前，教授法、演示法是傳統電大教學模式中主要運用的教學模式。例如，一般情況下，教師主要是進行講解、板書等教授，角色設定為演員；學生則是聽講并伴隨記錄筆記的行為，角色設定為觀眾。隨著時間的推移，“滿堂灌”的教學方法由此產生。但是，教師單單依靠傳統的教學方法開展課堂教學并不能達到公共管理學的教學目標，也無法培養出適應社會發展的合格的管理專業人才，這主要是因為學生對相關的管理實踐背景知識不甚了解，無法調動學生學習的積極性、主動性、探索性。同時，缺乏課堂互動在一定的程度上制約了學生應用能力的培養和主體地位的發揮。
伴隨著互聯網滲透到社會的方方面面，以及多媒體技術的迅速發展，電大傳統的教育模式受到了巨大地沖擊，使之發生深刻地變革，互動式教學如雨后春筍般在國際教學課堂上出現。當前，國內許多電大都在對互動式教學模式進行積極地探索、研究以及實踐，并且取得了顯著的成效。互動式教學對于提高公共管理學的綜合課堂效益產生了深遠的影響，而且對傳統面授的教學思想和教學理念進行了全面地升級，同時也對教師與學生、教授與學習之間的關系進行了改變，對研究性學習與自主性學習有促進作用，這對于創新型與實踐性人才的培養提供了有效途徑，也為公共管理學教學日后的發展指明了方向。
2 互動式教學的概述
2.1 互動式教學的概念
互動式教學，即通過營造多邊互動的教學環境，在教學雙方平等交流探討的過程中，達到不同觀點碰撞交融，進而激發教學雙方的主動性和探索性，達成提高教學效果的一種教學方式。它是“教”與“學”二者相互促進的新模式，也是促使師生一起參與課堂教學的新模式。“互動”有兩個層面的解釋：一是要求教師對整個課堂教學具有主導性；二是要求發揮學生在整個課堂教學中的主體作用，這主要是因為作為課堂主體的學生能夠充分發揮自己潛意識里的能力。簡單地說，教學活動是以學生為中心的，為學生“學習”而服務的配套設施有教學方法、教材，乃至教師。教師要引導學生把自己當作教學活動中的主體，積極投入到教學活動中，也就是要求學生作到把“學”當作重心，要求教師為“學”而教。通過互動式教學為學生的基礎性理論學習與社會實踐之間架起一座橋梁，使學生可以提早地感受到管理實踐的魅力，可以更加快速地融入社會之中去，成為一名優秀的管理人才。
2.2 互動式教學的特點
（1）可以營造了活躍的互動環境。傳統的教學方法在課堂情景設置環節欠缺，因而限制學生充分發揮個性。隨著多媒體技術的發展，互動式教學彌補了這一方面的欠缺，其將課堂教學賦予生動化、形象化，為學生營造了一個互動的環境，讓學生參加到課堂活動中成為活動角色的扮演者，從而在互動環節中可以交流想法，彼此間相互學習、提高。
（2）提出問題，學生探討答案。電大傳統面授教學方法的目的是通過課堂的灌輸式教學使學生獲取更多的知識，從而在培養學生創造性思維能力等方面存在不足。互動式教學法的目的是培養學生的創造性思維，通過對某一知識點進行啟發、設疑教師要鼓勵學生積極地進行獨立思考，對迷茫的地方可以質疑、提問、闡述，同時也要對學生得出的合理性觀點給予分析、肯定，提高學生在互動中的積極性、主動性及自信心。
（3）教師主導教學，學生是教學主體。電大傳統的面授教學是單向的、被動的“填鴨式”一種教學方式，而互動式教學則是雙向互動、多向交流的一種全新升級版教學法。一方面，教師通過自己特有的教學方式對學生進行影響，目的是提高學生學習的積極性；另一方面，學生學習的積極性、興趣反方向作用教師情緒，提高教師對于教學的熱情，最終達到理想的教學目標。
2.3 互動式教學在電大面授中的重要性
多媒體技術應用于教學是從多媒體計算機進入教育領域開始的。計算機不僅具有多媒體演示功能，而且可以對文字、聲音、圖形、圖像、視頻等進行處理，還具有人機交互功能，因此計算機很快成為人們青睞的多媒體教學設備并迅速普及。互動式教學在電大公共管理學面授教學中具有重要性：
（1）有利于營造良好的學習氣氛。培養學生可以使用學習到的公共管理學理論去開展實踐活動是公共管理學教學的首要目標。運用計算機、視頻、圖像等多媒體設備可以為學生創造管理實際環境，通過模擬情景等互動式教學可以真正實現以學生為主體的教學模式，從而可以讓學生在模擬情景中復習舊知識，并學習、鞏固相關新知識，實現管理理論與實踐真正的結合，讓學生加深印象并受益匪淺。
（2）有利于豐富課堂內容。互動式教學使教師不再為繁重且單調的課堂講解而苦惱，深入了解學生的學習興趣、學習目標、學習能力以及學習習慣等方面將占用教師更多的時間與精力，由此可以得出第一手資料，便于開展下一步教學計劃、授課內容，以及實施個性化教學。教學模式由“填鴨式”過渡到研討型模式，教學的主w和教學活動的中心是學生。
（3）有利于提高學生的學習興趣。互動式教學可以讓面授課堂變得具體、富有感染力、生動，這主要得益于計算機等多媒體設備可以提供圖像、圖形、聲音、視頻等豐富的學習材料。這能調動學生的好奇心和活躍學生的思維，便于學生理解授課內容以及加強記憶。在多媒體環境下，利用互動式教學，學生不再面對呆板、枯燥的板書，而是可以聽到具有感染力的聲音和生動的畫面，最終可以激發學生的興趣。
3 互動式教學在公共管理學面授教學中的應用
公共管理學是一門應用性與實踐性較強的課程互動式教學在公共管理學面授教學中的應用主要有如下模式：
3.1 提問教學
教師主要通過預綱向學生提問重點內容，學生通過自學解決問題以此開展互動式教學。教師要了解學生目前所屬的水平以及個體差異化，然后根據公共管理學的課程內容及特點，認真準備預綱，所設計的問題能調動起學生的興趣，在自學的過程中能激發起學生質疑、釋疑的思維，這樣可以讓學生帶著好奇和問題去預習課本內容，同時也可以從網絡上查閱有關的資料。例如，講《公共管理的責任與控制》這一章的內容時，教師可以可列出以下自學提綱：為什么要進行公共管理控制？公共管理存在哪些問題？如何有效地對公共管理進行控制？
3.2 案例教學
電大的教育群體主要是在職學生，其主要選擇與自己職業有關的專業進行學習，且對所學專業有一定的感性認知，案例教學模式符合公共管理學應用性與實踐性的教學目的。通常情況下，所選用的案例是依據教學大綱規定的教學目標的要求，以案例為切入點，教師采用多種方式鼓勵學生結合實際情況對案例進行分析，提出自己的觀點，已解決案例中的問題。案例教學模式主要包括以下幾個模塊：小組討論、情景模擬、典型示范引導等。該教學模式能使學生了解到現實生活中企業所面臨的各種狀況，引導學生參加討論且融入到情境中去，調動學生學習的積極性，以及增加他們在學習上的主動性、探討性。如講《人力資源管理》這一章時，可以選取國內外幾個知名度較高的企業，通過闡述各個企業的人力資源狀況來分析人才對于企業成敗的影響，讓學生通過現實中案例來加深對所學知識的理解。
3.3 專題討論教學
互動式教學是開放式的，對學生的討論內容不設限制，故得到的答案也是五花八門，即使同一個案例或問題得到的看法也是各種各樣。采用專題討論教學模式可以使學生了解更多相關專題知識，該教學模式的過程具有方向性、連續性、系統性的特點。專題討論教學模式包括以下幾個模塊：（1）選題（主要是與公共管理學有關的內容）；（2）安排學習計劃；（3）對選題進行信息與資料的搜集；（4）分析與總結信息資料；（5）匯報學習成果；（6）對匯報成果進行交流。此時需要教師進行總結點評，從而讓學生加深對公共管理學知識點的理解。
3.4 作業學習
這種教學模式主要涉及到的子模塊有：作業中問題的反饋，對作業癥結的分析，對于作業中問題的討論總結等。這些子模塊都是在學生提前自主性地完成了一定的作業量，同時教師也對作業進行了批改，以及將批改結果通過BBS、E-mail等形式反饋給學生的基礎上進行開展的。師生可以在民主、互動、和諧的氛圍中，共同找出作業中存在的難點、疑點，通過共同分析與研究解決作業中學生存在的問題。
4 互動教學法在公共管理學面授教學中應用的思考
4.1 提高教師自身的素質
隨著科學技術的迅速發展，互動式教學對教師的要求越來越高，它既要求教師掌握豐富的教學理論知識，同時也要掌握多媒體技術的運用操作技能。計算機是互動式教學必不可少的條件，教師的計算機運用水平對互動式教學具有至關重要的作用。教師要積極參與公共管理學課件的制作，這樣可以便于發揮其教學技能，達到良好的教學效果。
4.2 堅持學生主體性原則
教學過程中，教師要充分調動學生學習的積極性，一改昔日“填鴨式”教學。堅持學生主體性原則，鼓勵學生進行自主性學習，使之成為課堂教學的主人，給予其發言的自由權，參與的主動權。同時，教師要在公共管理學面授教學中鼓勵學生質疑問難，并且積極進行解答。
4.3 促進課程內容與多媒體技術的結合
互動式教學可以說是ρ習資源的深刻變革，這主要體現在學生的學習方式、教師的教學方式，乃至教師與學生和學生與學生之間的互動方式。教師可依托多媒體技術展現公共管理學的內容，學生依托多媒體技術進行學習成果的展示和觀點陳述。互動教學要求教師加強教學設計環節，多媒體設備要變成促進學生認知的工具，情景模擬的工具，課堂互動的交流工具，以此擴展師生在課堂上互動交流的空間與時間，提高互動式教學的效率。
4.4 縮小課堂互動差異性，采用多維課堂互動教學
課堂教學師生互動的差異性主要表現兩個方面：一是教師和不同空間位置、不同水平學生互動的差異性；二是在教師和學生群體互動、學生個體互動比例的差異。互動式教學要求傳統的灌輸傳授向自主參與的互動式教學轉變。師生之間的互動模式主要有：“多對多模式”、“一對多模式”、“一對一模式”；生生之間的互動模式主要有：層級模式、星型模式、網狀模式、環型模式等。
5 結語
要使互動式教學在公共管理學面授教學中可以得到很好的應用，這需要教師在教學過程中營造良好的學習環境，調動學生學習的積極性，使學生真正能夠“動”起來。首先，互動式教學需要教師改變傳統“填鴨式”教學模式，與學生建立一種平等、協商、民主的關系，使教學活動在寬松、和諧的環境中進行，師生之間可以相互啟發、共同探討和提高。其次，教師要給予學生發言的自由權，允許學生隨時質疑，甚至可以在教師講課過程中提出問題，教師要耐心、認真回答學生的問題。最后，教師對于學生的不同見解和不同觀點也應虛心接受。這樣，才能真正體現公共管理學教學中互動式教學的意義，充分體現學生的主體地位，使教與學相互結合，和諧發展。
參考文獻
[1]李瑋.情景模擬教學法對管理學教學的啟示[J].教育探索，2008，（07）.
[2]武瑞杰.管理類課程案例教學的角色控制與效果評價[J].教學研究，2006，（25）.
[3]曾志云.《管理學》情景模擬教學研究[J].高等教育研究學報，2009，（1）.
[4]王谷成.提高《管理學》課堂教學質量的探索與實踐[J].管理觀察，2009，（11）.
關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
參考文獻：
[1]陳瑞蓮,論區域公共管理研究的緣起與發展[J]政治學研究，2004(1)
[2]王諍,區域管理與發展[M]北京：科學出版社，2000,58-61
[3]楊龍,我國的區域發展與區域政治研究[J]學習與探索，2003(4)
[4]劉鋒,新時期公共管理創新[J],中國行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗蘭克·杰萊塔尼,區域經濟學導論[M]上海：上海遠東出版社，1992,239
[6]陳瑞蓮，張緊跟,試論我國區域行政研究[J]廣州大學學報（社會科學版）2002(4)
[7]張成福，黨秀云,公共管理學[M],北京：中國人民大學出版社，2001,5-12,
[8]陳慶云,我國公共管理的基本內容及其重點[J]公共行政，2003(1)
關鍵詞 公共管理學 教學 PBL教學法 實踐
中圖分類號：G424 文獻標識碼：A
1 PBL教學法的基本概念
1.1 PBL定義
PBL教學法主要是顛覆以往的教學模式，采用問題切入法來代替案例切入法，這種方法主要是基于現實世界的真實環境，以學生作為解決問題的主體而進行教學。這種教學方法始于1980年，在加拿大麥克馬斯特大學由美國神經病學教授布魯斯進行研究提出的。這種教學方法有效地改善了教師通過一大堆繁瑣的知識進行鋪墊，然后利用相關理論、概念進行教學，而是通過在問題中對學生的思考方向進行引導，使學生自己發現問題的解決途徑，能夠比較有效地提升學生們的分析、解決問題能力和自主思考能力。
簡單來說，PBL教學法的根本就是利用問題來指導學生學習，教師通過引導學生思考問題角度、問題分析切入點等來代替知識傳授和知識主導作用，所以比傳統教學方法更有效果。案例分析法和PBL教學法最大的區別應該是學習起點不同，案例教學主要是提出案例讓學生們來進行了解進而分析解決；但是PBL教學法則是用問題作為知識起點，更注重學生們通過思考問題關鍵點來進行相關基礎知識的吸收。
1.2 PBL教學法的特征
（1）從一個需要解決的問題開始學習，這個問題被稱為驅動問題（driving question）。（2）學生在一個真實的情境中對驅動問題展開探究，解決問題的過程類似學科專家的研究過程。學生在探究過程中學習及應用學科思想。（3）教師、學生、社區成員參加協作性的活動，一同尋找問題解決的方法，與專家解決問題是所處的社會情形類似。（4）學習技術給學生提供了腳手架，幫助學生在活動的參與過程中提升能力。（5）學生要創制出一套能解決問題的可行產品（products）。這些又稱制品（artifacts），是課堂學習的成果，是可以公開分享的。
1.3 PBL教學法的基本教學思路
PBL教學法一般遵循的思路是：教師提問—學生整理材料—小組形式討論—總結大會。
教師應該在課前的基本準備過程中，根據相關教學目標對問題進行設置，同時綜合相關材料、文獻、真實環境等來確定問題，然后將形成的問題在課前發放給同學，然后讓同學們對問題進行分析思考，然后通過網絡、圖書館等不同渠道來進行相關材料的收集和整理工作。接下來學生們可以通過分組的形式開始進行問題分析要點、材料共享等進行探討和溝通。然后在課堂上老師可以針對各個小組提出已經設置好的問題，讓同學們進行回答，這時候，其他組的同學和老師可以對問題不足之處進行補充，最后由老師或者同學來進行問題總結。
公共管理學主要是培養學生們自主分析問題解決問題的能力，恰恰PBL教學法能夠提供給我們這些。PBL能夠充分培養學生們的自主學習興趣，可以按照學生們的個人興趣、個人能力、個人知識水平等側重于問題的不同點進行分析，然后通過小組形式進行集思廣益，形成完整答案。這種教學方法有效地改變了以往的老師說學生聽，學習-復習-考試的模式。讓學生們能夠從根本上改變對問題的看法，不是以往的有問題看教材的陳舊思想，而是有問題自己分析解決的新思路。
2 在公共管理學教學中利用PBL教學法
2.1 目標確定與問題設計
在利用PBL教學法之前指導教師必須深入了解學生，通過對學生和學校資源的了解來進行問題選擇工作。一個良好的問題可以更好地激發出學生參與PBL教學的興趣，進而能夠讓學生從被動參與教學到主動步入教學，更好地接受能力培養。在選擇問題時，教師應當注意所選擇問題應該具有一定的復雜性、開放性和難度。這些特點能夠使學生在參與問題討論、分析過程中能夠更加深入地探索問題。同時這些問題應該能夠通過多方案進行解決。另外，問題必須基于真實世界。因為要讓學生深入進行研究，一旦問題脫離實際，很難讓學生有一種身臨其境的融入感。
2.2 分析問題和資源準備
這個環節中，要讓學生能夠通過問題的提出來進行問題各方面要素的分析，例如政治、經濟、社會、人文、法律、自然等等，通過相關關系圖的繪制能夠使學生很好地產生問題融入感。教師在這個過程中應當充當指導作用，對部分原因學生分析不夠深入的，教師可適當給予部分指點。學生可以通過對問題的分析，然后利用現有各種資源對所需的材料進行準備。
2.3 小組討論
小組討論可以有效地進行資源共享，同時各個小組可以分別形成不同的問題解決方案，教師在這個過程中要對學生的表現給予一定的肯定和贊揚，保證學生的探討興趣。
2.4 課堂展示
將問題解決方案形成書面報告，在課堂上進行展示。教師要根據不同方案進行不同的延伸性提問，進一步幫助學生解決方案的不完整。
2.5 教學評估與反思
通過教師和評估者對教學方法和教學成果進行集中匯總，通過后期的調查來確定學生知識接受情況和能力培養情況，進而確定教學方案是否可行。
3 PBL教學法在公共管理學教學中應用時應該注意的問題
3.1 學生能力的層次化
在教學法進行應用過程中，必須要充分考慮到學生的基本情況。通過對學生的興趣、能力的了解才能夠更好地確定PBL教學法是否適用。
3.2 教學觀念落后
據相關文獻和統計數據表明，PBL教學法已經起到了很好的教學效果。但是部分教師還是習慣用傳統教學方法而不愿意采用PBL教學法。另外，PBL教學法比較需要老師后期的跟蹤調查，來確定教學效果的好壞，部分老師認為這些也是與傳統教育的極大不同之處，難以接受。
3.3 沒有合適的績效考評標準
當前我國PBL教學法一般應用于醫學教學中，在公共管理學中應用尚少，尚處于摸索階段，所以沒有一套完整的績效考評標準，就很難對這種教學方法進行合適的定位和評判。這就要求相關教育工作者能夠結合自身學校的現狀，和相關PBL在公共管理學教學中的應用和成果來總結出一套績效評定標準，進而推廣PBL教學法。
參考文獻
[1] 王晶.《公共管理學》課程案例教學的思考[J].北華大學學報（社會科學版），2012（5）：67-68.
自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政，傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比，新公共管理適合于發達國家，但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比，不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發展中國家，這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家，具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發展，它比傳統的行政學更具有現實性；第四，公共管理注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統準則。雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產業仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
（二）注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看，官僚制對于我國行政發展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
（四）強化政府管理職責
轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環節是：還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準，以便公眾監督和更好地為公眾服務。
一、問題的提出
自20世紀80年代以來，伴隨著第三次工業全球化浪潮的到來，現代通信和信息技術的快速發展，使人類社會受到了前所未有的沖擊，人與自然之間、人與人之間的摩擦加劇，矛盾凸顯，許多經濟和社會問題的暴露使得現代政府在作為政治組織的同時還必須作為經濟組織承擔起管理經濟和社會問題的職能。傳統的以政治學和行政學為理論基礎的公共管理模式已經難于滿足公眾對公共服務的需求，迫切需要一種新的政府管理模式來提高公共管理水平和公共服務質量。
在這種歷史背景下，西方本文由收集整理公共管理學界出現了一股稱之為“新公共管理”的思潮，并掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動。其最大特點就是在公共管理中引入競爭機制，主張運用私營部門的管理來提升政府績效，以市場或顧客為導向調整政府、市場、社會三者的關系。作為一種政府改革實踐，新公共管理模式在西方國家已取得了相當的成功。
當前，我國正處于計劃向市場的轉軌時期，社會主義市場經濟的發展特別是加入wto的現實，要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標也正在于此。而改革中最需要解決的問題則是如何進一步劃分公共事務治理中政府、市場和社會等主體的角色，促進我國公共服務的市場化和公共管理的現代化。[1]從這個角度出發，我國的公共行政改革顯然可以借鑒“新公共管理運動”的經驗。
“新公共管理”理論為我國政府經濟職能的重塑提供了新的思路，也對我國公共管理學科建設提出了新的要求。
二、經濟理性與“新公共管理”
一般來說，“新公共管理”不僅指在20世紀80年代以來發生于西方國家公共管理領域的改革，一種新的政府管理模式，更為重要的是，在改革實踐中，這種政府管理模式已經逐步形成一種彌補傳統行政模式缺陷的新的理論范式。無論以哪一種形式存在，“新公共管理”都是經濟理性在公共管理領域的滲透和傳播，是公共管理部門依托經濟理性對傳統體制進行的一場具有深刻意義的改造。[2]
作為一場政府改革運動，“新公共管理”的基本特征是引入“企業化政府”的概念，即在公共領域引入競爭機制對公有企業進行私有化改造、政府的權力分散與下放、公共業務的合同外包、政府的績效考核和評估等。[3]作為一種新的管理模式，它包括提高人力資源管理水平、員工參與決策與管理過程、放松管制并推進績效目標管理、信息技術的利用、顧客服務、使用者付費、合同外包、取消壟斷性管制規定等主要內容。[4]作為一種新的理論范式，“新公共管理”以現代經濟學作為理論基礎，不僅從現代經濟學中獲得諸多理論依據，還借鑒了私營部門的管理方式和手段，如績效管理、目標管理、組織發展等。休斯認為，經濟學，特別是公共選擇理論、委托理論和交易成本理論融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統公共行政觀念。[5]
總之，經濟學在理論和實踐上對“新公共管理”有著重要影響。它不僅對“新公共管理”運動起到了重要的指導和推動作用，還為“新公共管理”理論的形成和發展奠定了堅實的基礎。
三、“新公共管理”視角下經濟學教學的目標定位
在當今我國公共行政改革可以借鑒吸收新公共管理理論的背景下，經濟學對于公共管理專業學習和研究的重要性凸顯。然而，長期以來，作為公共管理本科專業的基礎課，經濟學并沒有得到足夠的重視。其原因在于：首先，經濟學通常在低年級開設，因此學生習慣于把經濟學當成類似高等數學、英語等的公共基礎課，而沒有認識到經濟學和公共管理之間的關聯及其對公共管理專業的指導性作用；其次，從教學內容上看，經濟學具有理論抽象、圖形多且復雜、數學知識運用頻繁等特點，對于文科生占大多數的公共管理類專業的學生而言，對經濟學的懼怕多于興趣。在這種心理下，大部分學生在學完這門課程之后，對所學知識感到既混亂又茫然，根本搞不清楚經濟學究竟要研究什么和解決什么，更不要談經濟理性的培養。最后，由于經濟學教學內容多，教學中往往采用“滿堂灌”的傳統方式，容易造成課堂教學沉悶枯燥，教學效果并不好。
為此，必須重新審視公共管理專業的經濟學教學目標，合理地定位對于“新公共管理視角下”經濟學的教學工作尤為重要。[6]下面從兩個方面來考查經濟學課程的定位。
1.新公共管理運動對學科建設的影響
英國被認為是新公共管理運動的先驅，以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志，其改革主題曾被有關學者概括為：私有化、分權化、競爭機制、企業精神、非管制化、服務質量、對工會力量的限制。[7]這場改革給20世紀20年代已經誕生的公共行政學科帶來了很大沖擊，以政治學、法律、社會分析等社會學課程為主的傳統組合已經不能滿足培養具有企業家精神的公共管理者的需要，英國各大學的公共行政專業的課程設置開始轉向以經濟學為基礎的課程組合，隨著經濟學、公共經濟學、人力資源管理、財務管理等課程的進入，公共管理學科逐步取代公共行政學科，成為培養未來政府公務員的基礎學科。
2.經濟學理論對公共管理實踐的影響
經濟學理論對公共管理實踐的影響主要表現在對官僚制弊端的分析和以市場為基礎的制度設計兩個方面。公共選擇理論認為由于官僚制的存在使政府組織的供給具有壟斷特性，造成政府面臨組織機構規模的不斷膨脹和效率愈發低下的困境，解決出路就是打破政府壟斷，引入市場、準市場機制，通過服務簽約外包的方式建立公共部門和私人部門之間的競爭，提高公共物品及服務供給的效率。委托理論被用于分析政治家和下級官僚之間的科層關系，作為委托人的政治家和作為人的官僚之間存在著利益的不一致性，人有可能為追求個人利益而犧牲委托人利益，而政治家為監督雙方利益上的不一致則需付出更多的成本，為此，需建立適當的激勵機制。交易成本理論認為，官僚組織壟斷公共產品和服務供給的模式將會產生巨大的交易成本，從而無法實現資源的最佳配置。因此，應引入市場機制將公共產品和服務轉由非官僚組織承擔，以降低交易成本。同時，經濟學還借鑒了私營部門的管理方法提出了基于市場的公共政策設計。
綜上，經濟學的理論和分析方法為“新公共管理”實踐開創了思路，“新公共管理”運動的發展又催生了公共管理學科的形成。因此，作為公共管理專業的基礎課程——經濟學應該定位在經濟理性思維的培養以及經濟學分析方法的學習上，這樣的課程定位既是學科發展的需要，也是人才培養的需要。
四、“新公共管理”視角下經濟學教學模式的創新思路
基于以上認識，為實現公共管理專業經濟學教學目標，需對傳統的教學模式進行變革。在借鑒國內外大學應用能力培養經驗的基礎上，現嘗試提出“新公共管理”視角下公共管理專業經濟學教學模式的創新思路。
1.設計體現“公共管理”特色的教學內容體系
對公共管理類專業而言，經濟學課程的內容設置應在保持其基本內容體系不變的基礎上，進行必要的增加和刪減處理，從而突出“公共管理”特色。適當增加公共政策分析、公共產品的供給、公有資源的管理、稅制的設計等方面的內容，在講述各經濟理論的同時，加大對政府出臺的各類經濟政策的分析，從而闡明政府在經濟發展中的作用機制。同時，對于較難的理論模型及數學推導部分則可以進行簡單化處理。經濟學教學內容體系調整的目標在于引導學生運用經濟學的分析工具分析政府公共政策，提高實際應用能力。
2.采用引導—互動式教學法，實現講授和自學相結合
“引導—互動式”教學模式是指通過教師的引導，采用互動方式讓學生積極參與其中，實現教師講授和學生自學相結合，“聽、說、讀、寫”相結合的授課方法。教師的引導主要通過講解要點、理清思路、啟發思考、歸納問題、設計練習等來實現，學生的互動參與主要是通過自讀自學、問題質疑、展開討論、答題寫作、遷移創造等形式完成。為此，在教學過程中有必要把經濟學理論分成基本理論和由基本理論推演而來的擴展理論兩類。以彈性理論為例，需求的價格彈性部分屬于基本理論，教師需在課堂上進行重點講解，而需求的收入彈性、交叉彈性、供給的價格彈性等，則屬于擴展理論，教師完全可采用啟發式教學或學生自學方式進行。
3.制定科學的教學計劃——增加輔導課環節
在不增加公共管理專業經濟學課程總學時的基礎上，在每一章結束時，增加兩學時輔導課，用于課程重點、難點、習題的講解及案例討論。利用輔導課，教師就可以通過案例引導學生深入討論投資、政府稅收、政府轉移支付、進出口等因素對國民收入的影響。案例討論是輔導課環節的重要內容，教師根據授課內容選擇案例，學生采用小組討論、自由辯論等多種形式就某個問題進行深入分析，從而提高學生的理論運用能力。
4.建立多手段的綜合考核體系
針對公共管理專業的培養目標，學生考核采用期末考試和平時考核綜合評定，平時考核包括日常作業完成情況、參與教學活動的程度、讀書報告（經濟學領域的名著）的撰寫等項內容。在各種考核形式權重的設置方面，要增加平時考核的權重。建立多手段的綜合考核體系，可以引導學生在學好基礎知識的基礎上，注重技能訓練與能力培養。
5.建立突出“公共管理”的特色的實用性的案例庫
公共管理專業的培養目標決定了教師在授課過程中需注重理論與實踐的交融貫通以及實際能力的培養。案例教學可以將理論知識內化為自身的思維，有利于培養學生的參與意識以及獨立思考、主動求知和應變能力。目前，各類經濟學教材中雖然包含很多案例，但較少涉及公共管理部門。對于公共管理專業的經濟學而言，相應的案例選擇就應契合學科和專業背景，多采用公共部門的管理事件和場景作為案例。
［關鍵詞］公共物品；私人物品；公共管理
［中圖分類號］F062.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）2-0022-02
公共物品管理的研究是公共管理學中的一個重要研究方面。這不僅因為公共物品是市場機制發生失靈的一個重要領域,公共部門的自愿配置職能主要體現在公共物品的提供之上,而且,市場經濟條件下公共部門經濟活動所涉及的許多問題都與公共物品有關,如政府進行的資源配置,政府所從事的收入再分配,政府在穩定經濟方面所制定的經濟政策及其效應等。
1 公共物品的含義
人們對公共物品研究最早源于對公共性問題的討論。在國外,最早較為深入關注這一問題的是英國哲學家、經濟學家大衛•休謨(David Hume)。他在著作《人性論》中提出：“兩個鄰人可能達成協議,共同在一片平地上排水,但在1000人之間卻難以達成同樣的協議,因為每個人都企圖坐享其成。”因此他認為,某些對每個人都有益的事情,只能通過集體行動或者由政府參與來完成。休謨的分析包含了公共物品的幾個基本內容：①在自利的個人間存在某些共同消費的產品。②這類新產品提供坐享其成心理及其可能性。③這種心理只能由政府參與才能有效克服。這是休謨最初對于公共物品一些基本觀點。
比較系統地對公共物品進行的研究開始于19世紀80年代的奧意財政學派。1954年,美國經濟學家保羅•A.薩繆爾森(Paul A.Samuelson)發表的《公共支出的純理論》一文首次明確使用了“公共物品”這個概念。薩繆爾森指出,在理論上,市場機制可以有效地解決私人物品的供給和配置,但有一類物品的供給和配置市場機制辦不到,而必須從稅收中通過預算支出來解決。公共選擇學派的奠基者布坎南把公共物品界定為“任何由集體或社會集團決定,為了任何原因,通過集體組織提供的物品或服務”。
薩繆爾森與威廉•D.諾德豪斯(Will D.Nordhouse)在他們合著的《經濟學》中指出：“與來自純粹的私有物品的效益不同,來自公共物品的效益牽涉到對一個以上的不可分割的外部消費效果。相比之下,如果一種物品能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人,而且對其他人沒有產生外部效果的話,那么,這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動,而私有物品則可以通過市場被有效地提供出來。”
斯蒂格利茨在其著作《經濟學》中指出：“公共物品是這樣一種物品,在增加一個人對它的分享時,并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的),而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。”
世界銀行在《1997年世界發展報告》中給公共物品下了更明確的定義：“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應,非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的,因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”
國外學者提出的有關公共物品的觀點各有側重。休謨和亞當•斯密等人在早期提出的觀點屬于政治學和論理學的范疇,沒有涉及經濟學領域的研究。因為公共物品和政府、政治有著直接的關系,所以早期的學者對公共物品或公共服務的研究更多傾向于政治領域。后期薩繆爾森與諾德豪斯對公共物品的研究則是從經濟學角度進行探討的,他們在概念中重新對比了公共物品的不同之處。同樣斯蒂格利茨也是從經濟學的角度分析公共物品的,他提出的公共物品的定義與后來世界銀行在《1997年世界發展報告》中提出的定義是相通的,都提及了公共物品的非競爭性和非排他性。
國內對公共物品的研究起步較晚,大多數理論都是基于國外學者對公共管理學以及公共經濟學的研究基礎上提出的。國內學者陳振明在其著作《公共管理學》中對公共物品的定義是：“具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。”上海行政學院曾峻教授對公共物品所下的定義為：“由公共資金或資源投入用于滿足社會公共需要的物品。”這是從公共物品的投入角度來定義的。
根據上述國內外學者的理論基礎,可得出一個公共物品的定義：公共物品就是具有非競爭性和非排他性,且分割或分開消費不可能或成本太高的用于滿足社會公共需要的物品。
2 公共物品的特性
根據以上所提及的國內外學者對公共物品的研究,可以總結出公共物品具有三個基本特性：非競爭性、非排他性、不可分割性。
所謂非競爭性,是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從眾獲得的效用,即在給定的生產水平下,為另一個消費者提供這一物品所帶來的邊際成本為零。每個消費者可以完全消費一個物品的全部。如一盞路燈,一個消費者的使用并不會影響其他消費者同時使用的效用。
所謂非排他性,是指某人在消費一種公共物品時,不能排除其他人消費這一物品(不論他們是否付費),或者排除的成本很高。所有的消費者都可消費同一個物品。
所謂不可分割性,是指對于一種物品的消費,分割或分開消費并收費是不可能的,或者成本太高。因而私人供給者就不會有提供這種物品的積極性,也無人愿意去競爭供給。
3 公共物品的分類
公共物品可以從不同的角度加以劃分。根據國內學者陳振明的劃分,可以把公共物品按照三種方法來劃分。
第一種劃分方法是將之分為純公共物品和準公共物品。凡是能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品就是純公共物品。國防就是一種典型的純公共物品,其消費沒有排他性。國防服務被供給,其消費便是全社會性的。公共安全、外交、法規政策等也是純公共物品。準公共物品則是具有某種程度上的消費非排他性的特征的物品。如道路就是一種準公共物品,在一定限度內,一人上路不會影響別人上路,但一旦超過必要限度,出現擁擠或堵塞現象時,多一個人上路就會妨礙別人上路。能源、交通等都屬于準公共物品。
第二種劃分方法是將公共物品劃分為有形的公共物品和無形的公共物品。有形的公共物品是指能看得見、摸得著的公共物品,如公共設施；無形的公共物品主要是指政府所提供的一些看不見的服務,如法律、政策和制度等。
第三種劃分方法是將公共物品劃分為全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家和中央政府提供的物品和服務,如國防、外交、全國性法規等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務,如城市基礎設施、地方性法規等。
另外,國內學者曹現強和王佃利在其主編的《公共管理學概論》一書中,把公共物品劃分為四類：純公共物品、俱樂部物品、擁擠性公共物品和混合物品。
純公共物品是指兼具非排他性和非競爭性的公共物品,如國防；俱樂部物品是指具有非競爭性,但卻具有對外排他性或排除追加的消費者的費用很低的公共物品，如付費用戶觀看的有線電視；擁擠性公共物品是指具有非排他性,但達到一定使用水平后就具有了競爭性的公共物品,如游泳池、橋梁等；混合物品則是指那些既具有私人物品的性質又具有公共物品的性質,這樣的物品稱為混合物品，如西方發達國家的教育、衛生服務。
此外,也有學者認為準公共物品還可以對其加以分類,按照公益性可將其分為公益物品和公共事業物品。綜合以上學者觀點,筆者總結出一種公共物品的分類方法,即將公共物品分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指具有明顯的非競爭性和非排他性的公共物品,這類公共物品不常見,如國防、燈塔。準公共物品是指具有有限的非競爭性和局部的排他性的公共物品,即超過一定的臨界點,非競爭性和非排他性就會消失,擁擠就會出現。然后準公共物品又可以分為公益物品和公共事業物品。如義務教育、公共圖書館等屬于公益物品；如電力、自來水等則屬于公共事業物品,也稱自然壟斷產品。
其實,公共物品的分類雖然方法不一,但基本的分類原理是相通的,也各有其科學之處,并沒有所謂最佳的分類方法,只是在分析問題時根據不同需要而有了不同的角度。我們不需要把視線局限在某一種分類上,應根據實際問題進行研究分析。
參考文獻：
［1］大衛•休謨.人性論［M］.關文運，譯.陜西:陜西人民出版社,2007.
［2］鄭榕.公共產品論的發展歷程［J］.財務研究資料,1998,38(9):1-4.
［3］曾峻.公共管理新論［M］.北京:人民出版社，2006.
［4］詹姆斯•布坎南.憲法秩序的經濟學與倫理學［M］.朱泱,等，譯.北京:商務印書館,2008.
［5］保羅•A.薩繆爾森，威廉•D.諾德豪斯.經濟學［M］.北京:中國發展出版社,1992.
［6］斯蒂格利茨.經濟學［M］.北京：中國人民大學出版社,1997.
［7］世界銀行.1997年世界發展報告［M］.蔡秋生,等，譯.北京:中國人民大學出版社,1997.
［8］陳振明.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社,2003.
［9］曾峻.公共管理新論［M］.北京:人民出版社,2006.
［10］陳振明.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社,2003.
（鄭州升達經貿管理學院企業管理系，河南鄭州451191）
摘要：20世紀70年代末80年代初，西方國家為了迎接全球化、信息化以及擺脫政府財政危機發起了“重塑政府，再造公共部門”的大規模政府改革運動，這就是新公共管理運動。經過幾十年的發展，新公共管理運動無論在理論還是實踐上都取得了很好的效果，中國行政理論與改革實踐便深受其影響與啟示。
關鍵詞 ：新公共管理理論；中國行政改革；經濟人；管理模式
DOI：10.16083/j.cnki.22-1296/g4.2015.07.064
中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1671—1580（2015）07—0139—02
收稿日期：2015—01—10
作者簡介：陳鳳菊（1971— ），女，河南舞鋼人。鄭州升達經貿管理學院企業管理系，副教授，研究方向：政府效率與公共管理。
本文為作者主持的2015年河南省教育廳人文社科項目《城鄉一體化新格局下河南省社會保障體系的構建》，2015年度河南省科技廳軟科學研究計劃項目《河南省城鄉基本公共服務均等化與城鄉經濟協調發展研究》研究內容的組成部分。
新公共管理始于20世紀70年代末80年代初的美國、澳大利亞、新西蘭等西方國家。新公共管理運動以“經濟人”假設為前提，以市場為價值導向，追求絕對的效率、經濟和效益。新公共管理運動的開展為世界各國公共部門的管理及行政改革提供了全新的角度，從此，新公共管理就成為了世界各國進行公共部門管理及行政改革的代名詞。我國也積極研究分析西方國家的新公共管理運動，從中尋求發現適用于我國公共部門管理與行政改革的理論及實踐。
一、新公共管理的理論基礎及主要思想
（一）新公共管理的理論基礎
新公共管理運動以經濟學和管理學為基本理論基礎。其中新公共管理的經濟學基礎主要有公共選擇理論、委托理論和交易成本理論。
公共選擇理論是研究政府失靈的理論，如果實施公共選擇，就是實行政府計劃控制，政府進行統籌管理，其存在諸多缺陷：官僚取代公眾，根據自身需求定位社會需求，導致供求不合理；官僚組織在社會物品供應上存在很大的滯后性，不能即時響應，及時供應；官僚政治無法滿足市場的多樣化要求，只能提供種類有限的物品。
委托理論是研究政府作為公眾的理論，政府作為人民的人幫助民眾進行一系列活動，但是由于人和委托人之間存在較大的信息不公平性，從而導致溝通效果較差，并且通過機制增加了社會支出，是一種浪費現象。
交易成本理論主要將政府與市場進行比較，認為通過市場建立市場競爭機制不僅能夠增加選擇性，還能促進市場競爭的形成，從而減少交易成本和基礎成本。
新公共管理的管理學理論基礎認為政府與私營部門的管理沒有本質區別，處于市場環境中的私營企業的管理模式、方法以及原則也能用于公共部門管理，并且效率更高、效果更好。
（二）新公共管理的主要思想
新公共管理的主體思想在于“效率”，即提升資源配置能力和效率。新公共管理的興起源于西方國家對全球化、信息化及知識化的處理，政府為了效仿市場，追求效率，提升管理能力，從而進行了新公共管理運動。
新公共管理是理論與實踐的結合。從理論上看，新公共管理是政府為克服傳統行政管理模式，重新審視公共部門管理與行政概念，對私營部門技術變革重新認識，對政府和社會之間的關系進行重新調整，形成的一個追求效率的行政管理機構。從實踐上看，新公共管理是一種全新的理念，旨在通過具體實踐提高政府工作效率，解決國家面臨的政治、經濟危機。
經過西方前期對新公共管理的開發研究，再加上后人針對性的總結論述，新公共管理思想可以總結為以下幾個方面：1.政府放松集權，權利下放，實行分權管理，讓地方政府有更多的機會了解人民的真實需求，從而能夠針對民眾需求及時做出響應。2.在行政管理流程中引入競爭機制，提升流程效率。3.政府管理重宏觀，起導向作用，微觀管理與控制應該由地方政府或更多地由市場機制自行調節控制。4.政府應注重提供公共服務過程中的質量、效率以及效果。5.政府服務應以市場為導向，追求價值最大化，滿足大眾需求。
二、新公共管理理論的管理模式
（一）市場模式
新公共管理的市場模式強調的是競爭機制的引入，通過競爭降低總體服務成本和費用，同時還可以增加服務種類、數量，使客戶選擇性大、滿意度高。
新公共管理的市場模式是以市場為導向的戰略性改革，鼓勵政府放松集權管理，主張權利下放。同時，鼓勵對政府部門的組織結構進行重新布置，將大的政府組織分解成為小的組織結構，在小的組織結構之間形成競爭局面，在競爭中提高效率。最后，將政府部門的服務職能分配給分散的小組織部門或私營及半私營組織，與公共部門的社會服務形成競爭，擺脫政府公共部門的壟斷控制。
（二）參與模式
參與模式源于西方管理學的參與決策機制。參與模式鼓勵民眾參與政府決策的全過程，并且享有一定的發言權和建議權，以真正了解民眾的真實需要和價值取向。這種決策方式由于民眾全程參加，從而避免了決策在實施過程中受到民眾的拒絕與阻礙，反映出政府公共部門對人民大眾的重視。參與模式的建立是政府管理從統治型向治理型轉變的開端。
（三）非管制政府模式
非管制政府模式是一種創新的政府工作方式，此模式避免了傳統政府工作的繁文縟節，將大量與實際工作無關的工作程序全部剔除，重新整理組織結構和服務流程，讓任何一個工作流程和行動都能獲得最高效率，取得最好的效果。
（四）靈活政府模式
靈活政府模式是對政府組的永久性和雇員雇傭終身制的一種強烈批判。在傳統政府模式中，一個政府不管以何種目的成立，只要成立，其存在幾乎就是永久的；同時，一旦一個人進入政府機構，只要無重大違法違規行為，就會一直在這個政府機關存在下來，成為終生雇員。傳統政府存在的永久性和雇員的終身雇傭制使得很多管理人員和雇員態度懈怠，工作不積極，更多地關心自身利益，而忽視政府組織的利益。
三、新公共管理對中國行政改革的影響
（一）從政府本位向市場本位轉變
政府集權的計劃經濟在戰時顯得非常有效，但是在現代和平年代，政府集權、計劃經濟會將國家帶入一個無限死循環，使發展受阻。因此，在新的時代背景下，我國應以市場為導向，充分發揮市場在資源配置中的作用，實現效率最大化和成本最低化。中國行政改革應以建立一個市場化政府為目標，在政府與市場的關系上，政府可以宏觀調控，市場可以微觀控制，從而提升管理效率和效果。
（二）改變組織結構，從直線職能制向扁平化發展
傳統政府組織結構為直線職能制，直線職能制組織機構是一種典型的集權式組織，從上級到下級呈金字塔形式分布。直線職能制雖然保證上級領導具有絕對的權威，但是在辦事效率上也產生了很大的問題，信息傳遞路線長，容易產生信息失真。我國行政改革應根據新公共管理進行組織變革，在一定政府組織內進行扁平化改革，能夠縮短信息傳遞路線，提高傳遞效率。
（三）實行參與式管理、民主化管理
新公共管理強調參與式管理，鼓勵民眾參與政府管理，參與政府決策，具有公共服務消費者與決策者的雙重角色，在參與管理的過程中實現公民的個人權利與價值。我國從新公共管理中得到啟示，在行政改革過程中設立類似于西方“臨時行政調查會”的咨詢、參謀機構，收集民眾輿論意見，進行民眾滿意的行政改革。
［
參考文獻］
［1］韓慧.新公共管理在中國行政改革中的適用性質疑［D］.西北大學，2007.
［2］袁超，熊娜.對新公共管理模式下的行政管理改革分析［J］.經營管理者，2014（32）.
［3］李庚.新公共管理思想對中國行政改革的應用性研究［J］.西安郵電學院學報，2011（2）.
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
