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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財政的基本特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
（一）基本公共服務均等化要求政府由建設型政府向服務型政府轉變
基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調 整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］
（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系
要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要 向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨 勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］
（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障
有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有 心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以 有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］
陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發 展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。
四、總結
西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大 縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。
在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均 等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。
參考文獻：
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［18］常修澤.公共服務均等化亟需體制支撐［J］.瞭望，2007，（7）：48-49.
我們在思想上有個誤區，總把“教學”作為一個詞來理解，實際上，“教”與“學”是分開的，教是學的手段，學是教的目的。作為老師，不能以完成教學工作量為目標，而是要把如何通過教使學生開始學作為目標，從教到學，才是教學的真正目標。為實現這一目標，教學內容的選取至關重要。教學內容指教學過程中同師生發生交互作用、服務于教學目的、動態生成的素材及信息。確切地講，教學內容涉及學生學的是什么內容，財政學屬于人文社會科學的基礎課程，是一門通識教育課程，而通識教育的含義就是幫助學生提出“人是什么”的問題，并讓學生了解這一問題的答案，既非一目了然，亦非無從尋覓[1]。
1財政學的教學內容
人是帶著問題活在世界上的，這是人所具有的社會化本能的基本特征，而財政學對個體身處的社會化環境的介紹遠強于其它課程，對學生了解社會環境幫助極大。自20世紀90年代提倡公共財政以來，財政學教學內容可以概括為“兩個理論、兩個行為、兩個關系、兩個管理”。兩個理論就是公共產品理論和公共選擇理論，兩個行為是財政收入行為和財政支出行為，兩個關系是政府與市場的關系和政府間的財政關系，兩個管理是宏觀經濟管理和國有資產管理。
2財政學教學內容的特點
具體來講，公共產品理論涉及公共產品特征和供給模型，公共選擇理論分直接民主和代議民主講解；財政收入由稅收、非稅收入、國債和國有資產收益組成，財政支出則區分為購買性支出和轉移性支出；政府與市場的關系需要說明市場失靈和政府失靈，政府間財政關系主要是集權和分權的對比變化；宏觀經濟管理要證明政府利用財政貨幣政策干預宏觀經濟的有效性和可實施性，國有資產管理是我國社會主義公共財政區別于西方公共財政的基本特征之一。總之，這些教學內容存在以下顯著特點：第一，宏觀性強，但個體關聯度弱。比如財政收入和支出，任何一個構成項目都關系到全國各個地區、各類企業或人群，宏觀性非常明顯。可是，若平均到每個個體，這種關聯度就弱多了；第二，公共性強，但內容之間邏輯聯系不緊密。比如公共產品理論和公共選擇理論都帶有公共性特征，不過，公共產品是從產品特征出發進行理論分析的，是偏好由結果顯示問題。公共選擇則是從政治行為人的經濟性出發進行理論分析的，是偏好表達博弈的問題。兩大理論雖有聯系，卻不緊密；第三，實踐性強，但理論與實際不同步。比如國有資產管理，在復式預算構建目標中，明確提出編制包括國有資產預算在內的復式預算體系，這將極大提高我國政府公共管理水平。可實際執行中，只存在公共預算下的經常性預算和建設性預算，理論與實際相差太大。
二教學內容多學科融合的必要性
從財政學教學內容的特點上可以看出，財政學教學中出現的很多困難是由教學內容造成的，歸納起來有：第一，教學內容過于龐雜，學習負擔重。財政學教學內容是非常多的，單靠財政學的講授，很難完成規定的教學任務，應通過財政學教學內容的拓展，將其他學科與財政學相結合，利用學生已獲得的其他學科的知識，來幫助理解掌握財政學知識，融會貫通，減輕財政學的教學任務。這也是通識教育的實現途徑之一，即教師在授課時不是限于講授一門課，而是將多學科知識融會貫通于所授課程[2]；第二，教學內容過于枯燥，學生不易接受。雖然財政學有利于學生理解社會經濟的發展現狀和趨勢以及培養解決社會經濟問題的分析能力，但其特點也導致了講授過程易于泛泛而談。為解決這一問題，較實用的方法是進行案例教學。不過，在當前信息流通加速和手段更新的背景下，要想發揮案例教學的效果，就需要其他學科的支持，利用多學科交叉下的融合來理解特征，來對案例進行長遠且全面的分析；第三，教學內容脫離應用，學生不愿接受。基于就業壓力，學生總是從是否有利于應用能力的培養來衡量課程，只要是與考研、考公務員、考職業認證相關的課程，就是重要的課。財政學恰與上述內容存在差距，故其變成了期末考試及格即可的無用課程，學生學習的主動性和積極性很差。出現這種情形的原因，一方面與當前本科教育的功利性太強有關，另一方面，脫離應用的教育也是不利于學生成人的，如脫離應用的純理論學習，可能會造成學生的軟弱無助和被動性[3]。因此，在財政學教學中，需要引入哲學、歷史學和心理學等其他學科內容，通過歷史案例、心理分析和哲學批判來加強應用能力的培養，使學生感受到這門課程的實用性，從而產生學習的主觀能動性。
三財政學教學內容的多學科融合
教育是實現個體可塑性的重要工具，但思想的轉變是漸進的，這就需要循序漸進的教育過程。從每一個思想的起源說起，經過思想本質、內容、變化的學習，才能使學生更容易更好地吸收已有思想，整理、歸納、總結并最終形成自己的思想體系。故財政學的講解應考慮從人的起源講起，經過集群到組織到國家，才出現財政，從而闡述清楚財政的本質和內容。這就要求將哲學、歷史學和心理學等學科擴充進財政學教學內容，從哲學維度分析財政本質，從歷史維度演變財政收支，從心理維度詮釋倫理關系，重建知識面寬廣、教學意義深刻的財政學教學內容。
1從哲學角度拓展財政本質內容
對經濟學的哲學本質回歸，在國外已有較多研究，不過，這只是在經濟學層面上的回歸，并沒有具體到經濟學下屬的財政學分支。至于我國，雖有關于經濟學倫理化的研究，但同樣也沒有具體到財政學科上。從多年教授財政學的實踐經驗上看，我以為從哲學角度拓展財政本質，就是圍繞財政所具有的“公共性”基本特征，沿著“信仰—權力—表達—幸福”這條線索，去尋找個體為什么會接受公共生存方式、為什么會以稅費形式將收入轉移給政府等問題的答案。因為哲學的全部出發點就是尋找答案，在尋找答案過程中引導人們對現成的一切進行批判和反思，并在這種反思中，不斷提升自己的精神境界，發展自己的人格個性[4]。所以，哲學需要與各學科的融合，其中財政與哲學的融合就是從財政的分配本質上去尋找相關答案，明確地說就是私與公的一系列問題，這些問題的探尋將涉及圍繞分配所形成的各種現實復雜關系，也只有與哲學融合，才能使學生全面認識這些復雜關系。也就是說，財政與哲學的融合，對應的恰是復合型人才的培養，能使學生從私與公的分配關系中，審視并建立自己的世界觀和人生觀，成為實現個體幸福和國家安康的建設者。
2從歷史學角度拓展財政收支內容
任何正規的專業教育都應包括史的內容[5]，財政學的教學也不例外，這是因為：第一，歷史是財政存在的基礎和發展的背景。每一種思想或行為都不是無緣無故產生的，究其原因，都與特定的歷史環境有關。世界范圍內財政的發展歷程充分表明，人類社會的財政活動，是與國家的存在緊密聯系在一起的。所以財政的講解若缺失了歷史脈絡，學生就很難深刻理解各種財政思想或行為所產生的原因及所要發揮的作用。第二，財政與歷史的結合有助于分析經濟增長。自1936年凱恩斯提出赤字財政后，財政就開始承擔維持經濟增長的責任，這一點在我國表現的尤為明顯。建國以來，我國財政一直具有明顯的生產性質。巧合的是，20世紀80年代興起的內生經濟增長理論在對經濟增長的理論分析中，歷史也已成為一個核心要素[6 ]。第三，財政與歷史的結合有助于理解改革。改革是社會各階層、各集團利益的重新分配，可以說，中國歷史就是一部財政改革史。從戰國時期秦國商鞅財稅改革，到唐安史之亂后楊炎兩稅法改革，再到北宋王安石變法和明朝張居正的一條鞭法，財政收支的變化反映出了改革的本質和難度所在，即利益關系的變化。如何協調利益關系的變化，如何實現增量和存量的雙贏，不僅是歷史問題，更是財政問題。因此，應將歷史與財政結合起來，以歷史上的財政改革家為支點，沿著“商鞅—桑弘羊—楊炎—王安石—張居正”這條線索，從歷史原貌中尋找財政收支內容，從歷史變遷中了解財政收支變化。更為重要的，還要利用財稅改革的歷史經驗和規律來理解當前的我國社會經濟發展，從而尋找出推動經濟增長與改革深化的財政之路。
3從心理學角度拓展財政倫理內容
“現代經濟學往往被視為獨立于心理學的，但實際上，經濟學的整個發展過程卻與心理學密切聯系在一起”[7]。自馮特開創現代心理學以來，在人性探討方面心理學依次經歷過以詹姆士為代表的本能論、以華生為代表的行為論和以馬斯洛為代表的人本論，對人的本性概括逐漸從追求最大自身利益的“本能人”過渡到在社會范疇內追求最大妥協利益的“社會化本能人”，但經濟學沒有跟上心理學的這一發展過程。或者說，經濟學分析被人為地規定在“理性人”這一層面上進行，使經濟學研究出現了個體性與社會性之間的悖論，這一悖論在財政領域體現的更為具體。以公共產品供給為例，從理性人角度出發，免費搭車和公共悲劇是必然發生的，這使公共產品的提供只能依賴于政府，個體無能為力。可實際情況是個體提供公共產品的實例是非常多的。因此，應回歸心理維度，將財政學與心理學結合起來，構建在重視社會關系、實現社會和諧的前提下發展經濟的倫理財政。其實，在財政學的教學內容中，公共選擇理論所研究的內容本就與心理學有直接關系，一個人的偏好不能產生公共決定，但公共決定卻是在每位個體的偏好匯總之后形成的。如何從分散的個體偏好匯總成公共的集體偏好，這一過程涉及個體在社會情境中的情感、思想和行為，這就屬于心理學的范疇。將財政學與心理學結合，可考慮沿著“社會化本能—群體—社會自我—社會思想—社會情感—道德與合作”這條線索，尋找減少強制、實現合作，將公共悲劇轉化為公共幸福的財政倫理之路。
參考文獻
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關鍵詞：基本公共服務；均等化；綜述
基本公共服務在城鄉之間、區域之間及不同社會群體之間存在巨大的差距，這些問題的存在不僅有損于社會公平、公正，其產生的社會矛盾和資源配置失效也對經濟社會的持續健康發展構成潛在的威脅。實現基本公共服務均等化成為現階段重大而緊迫的任務。
一、公共服務、基本公共服務和均等化的內涵
雖然基本公共服務均等化已經成為當前大家關注的熱點問題，但其中的一些關鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。我們在研究基本公共服務均等化問題時，界定和理解“公共服務均等化”是邏輯起點。根據國內多數學者的觀點，公共服務均等化可以簡單定義為：在一個國家內，處于不同地區的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務。［1］這一概念看似簡單，實際上有很多爭論。
劉德吉通過對國內近年公共服務均等化研究的梳理與總結，借用學術界對公平概念的理解框架，從公共服務均等化的主體、客體以及均等化的內涵等方面來歸納國內學者對公共服務均等化的不同理解。唐鈞認為公共服務領域或稱社會領域中，有六項公民權利是國家必須予以保障或滿足的。這就是：生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權。這六項需求，對老百姓而言，是不可或缺的甚至是沒有退路的。［2］當一個國家完成了最初的資金積累，人民生活達到了溫飽水平后，其發展的動力就得從“脫貧”轉向“消費”，政府提供公共服務，免除了老百姓的后顧之憂，老百姓才能放開手去消費。
如果說縮小城鄉之間、區域之間的經濟發展水平差距在較短時期內尚難以做到，那么，縮小基本公共服務方面的差距是應當做到而且也是可以做到的。這就要求政府進一步強化社會管理和公共服務職能，深化財政管理體制改革，完善公共財政制度，努力促進城鄉之間、地區之間的基本公共服務均等化。［3］董立人給出了實現基本公共服務均等化的幾個原則：體現公共精神的公益性原則；體現公平正義的公正性原則；體現民主的公共參與性原則；體現以人為本的便利性原則。［4］
基本公共服務是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據自身能力提供的產品和服務，因此政府能力和公共需求是引致公共服務供需行為的基本因素。對于實現基本公共服務均等化，王偉同提出基本思路是在合理設定均等化標準的基礎上，客觀測定各地區基本公共服務的實際公共需求與政府服務能力，通過對比其差額來科學設計財政體制安排和轉移支付方案，最終實現基本公共服務均等化。［5］
二、國內外關于公共服務均等化的實踐
國內外理論和實踐領域對基本公共服務均等化的重要性認識是統一的。一方面，享受均等化的基本公共服務是一國公民應有的權利；另一方面，推進基本公共服務均等化也是現代政府的一項重要職責。［6］
（一）國外關于基本公共服務均等化的理論與實踐
國際上推進基本公共服務均等化主要有4種模式：財政收入均等模式、收支均衡模式、公共服務標準化模式、公共服務最低公平模式。［7］
加拿大和美國是世界上公認的在基本公共服務均等化方面做得較好的國家。國家發改委宏觀經濟研究院與2007年組織對加拿大和美國的基本公共服務均等化方面的現行政策和措施進行了考察。首先，在教育方面，每個5-18歲的孩子可以享受義務教育。美加兩國普及了13年義務教育（含5歲起學前教育），省（州）級政府負責義務教育的普及和管理，省州政府預算是義務教育經費的主要來源。美加通過轉移支付中國整理幫助有特殊需要的弱勢學生群體，如提供傷殘兒童上學所需要的費用等。第二，在失業保險方面，每位失業人員可以維持基本生活標準。為了在失業時及時給予保障，兩國對工薪階層實行強制保險，加拿大稱之為就業保險（EmploymentInsurance，Ei），美國稱之為失業保險(UnemploymentInsurance，UI)。據統計，加拿大有85%的有收人人員加人了就業保險，美國有97%的有收入人員加人了失業保險。第三，在醫療方面，每個公民可以享受最基本的醫療服務。加拿大和美國實行的是兩種公共醫療制度，在基本醫療服務領域，不允許私人商業保險涉足。聯邦政府通過立法和轉移支付實現基本醫療服務均等化。第四，在養老方面，每位老人可以享有比較穩定的基本經濟來源。老人可以通過社會福利制度作為基本的養老來源。第五，在住房保障方面，美加實行基本住房保障制度。兩國政府利用低息、低首期以及為銀行提供擔保等方式，增加中低收入居民的購房能力。［8］加拿大和美國在公共服務均等化方面的成功實踐對我國均等化標準的設定、各級政府事權和財權的科學劃分、穩定基本公共服務的收入來源、轉移支付的有效性以及政府的政務信息公開化等方面有十分重要的啟示。
（二）國內實現基本功公共服務均等化的探索
中國經過改革開放30年，經濟社會發生深刻的變化，并于本世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一階段，一個突出的表現是生存性壓力明顯減弱，發展性壓力全面凸顯。廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的社會矛盾。大部分基本公共服務均等化的研究都是基于對這個矛盾的認識來展開的。一方面表現為公共服務總量不足，另一方面表現為公共服務分配失衡。［9］
浙江省于2007年在國內首先提出推進基本公共服務均等化，這是該省全面建設惠及全省人民的小康社會的“全面小康六大行動計劃”之一。浙江省把城市與農村作為一個整體來謀劃，全面推進城市公共資源和公共服務向農村輻射，讓農民群眾能較為充分地享受到與城市居民一樣的基本公共服務。［10］浙江省為此啟動了十大工程，每項工程都向各部門落實責任:就業促進工程、社會保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文體普及工程、社會福利工程、社區服務工程、惠民安居工程、公用設施工程、民工關愛工程。［11］
遲福林認為，廣東省自改革開放以來，經濟社會發展取得巨大成就，多項基本公共服務指標居全國前列。廣東率先在全國實現基本公共服務均等化，有著比較扎實的基礎。［12］
三、實現基本公共服務均等化的路徑選擇
隨著我國構建社會主義和諧社會進程的加快，“逐步實現基本公共服務均等化”已經成為我國黨和政府今后一個時期內的一項重要任務。各級政府部門十分關心基本公共服務均等化的實施路徑，人民群眾對民生等關系切身利益的問題的關注，這也是理論界大力研究基本公共服務均等化的外部力量。
陳昌盛根據各類公共服務的需求層次（縱向）標準和各類公共服務內部層次（橫向）標準，勾畫出基本公共服務均等化的推進優先順序。［13］井敏提出實現公共服務均等化的路徑選擇有，調整政府職能結構，從建設型政府走向服務型政府；調整財政支出結構：走向公共財政；使轉移支付向欠發達地區傾斜；構建多元化的公共服務供給網絡等。［14］
也有人從研究分析當前我國公共服務不均等的原因入手，由此得出實現基本公共服務均等化的路徑。陳文權，張欣從技術、城鄉體制、財政體制等方面分析我國當前基本公共服務不均等的原因，進而提出實現基本公共服務均等化的路徑。［15］從以上綜述可以看出大部分學者認同政府是基本公共服務均等化提供的天然責任人，路徑選擇上傾向于轉變政府職能，由此可見，公共服務型政府建設和公共財政體制改革是基本公共服務均等化的前提。
四、推行基本公共服務均等化的經驗
（一）基本公共服務均等化要求政府由建設型政府向服務型政府轉變
基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。［17］
（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系
要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］
（三）加大縣級政府的經濟自是推動基本公共服務均等化的有力保障
有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］
陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。
五、總結
作者：趙格紅 王紅
2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求流入地政府對委托承擔進城務工農民子女義務教育的民辦學校，要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導，提高其辦學質量。流入地政府的責任得到了進一步明確。2008年《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》重申并補充了“以流入地政府為主”的政策，它要求對符合當地政府規定接收條件入讀公辦學校的農民工子女免除學雜費，不收借讀費；該文件還提出中央財政將對進城務工農民工隨遷子女接受義務教育問題解決好的省份給予適當獎勵[3]，隨后財政部、教育部便制定了《進城務工農民工隨遷子女接受義務教育中央財政獎勵實施暫行辦法》。雖然，中央及流出地政府的經費分擔責任仍不明確，但可以看出中央政府已經開始通過財政獎勵等方式在作積極探索了。這一階段進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的基本特征是：“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐漸明確，但中央政府及流出地政府的經費分擔責任仍未明確，也沒有對流入地各層級政府間的經費分擔責任作出明確規定。流入地政府作為利益主體，一方面在態度上不愿全部承擔進城務工農民子女義務教育經費的投入責任；另一方面從財力上看，在現行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下，流入地政府財政難堪重負。因此，截至目前中央政府的進城務工農民子女義務教育經費分擔政策還是一項責任下推的半模糊政策[4]。
現行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在的問題
從進城務工農民子女義務教育經費分擔政策本身來看，目前仍存在著諸多問題，筆者試從以下幾個方面展開分析。（一）各級、各類政府經費分擔責任不明確，區縣級財政壓力大在一定意義上說，“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先，政策中只是將進城務工農民子女義務教育經費分擔責任“推”給了流入地政府，并未對中央政府的經費分擔責任作出明確的規定，流出地政府也被豁免了相應的經費分擔責任。其次，應由哪一層級的流入地政府來承擔進城務工農民子女義務教育經費，政策中也未明確規定，流入地不同層級政府間產生了相互推諉的現象。在現行的分稅制財政收入體制下，中央和省級財力相對于市、區、縣級財力來說顯得十分雄厚，但是中央政府只承擔著政策制定和監督實施的低成本責任，省級財政的統籌作用也甚微，而財政相對拮據的市、區、縣級政府卻要承擔絕大部分的經費投入責任。這種財權與事權的極不對稱性，是導致進城務工農民子女義務教育經費無法得到切實保障的重要原因。（二）公共財政覆蓋面小，農民工子女學校缺乏經費保障農民工子女學校在很大程度上緩解了公辦學校接收進城務工農民子女以及地方政府財政支出的壓力，然而，國家出臺的一系列進城務工農民子女義務教育政策顯示，財政性教育撥款的對象大多僅局限于接收進城務工農民子女的公辦中小學校，對于以接收進城務工農民子女為主的農民工子女學校，則更多的只是規定了各級政府對其進行管理和監督的責任，因此，就讀于農民工子女學校的進城務工農民子女基本無法享受到公共財政的支持。農民工子女學校由于經費投入不足，普遍存在辦學條件差、師資隊伍不穩定、辦學不規范等問題。近年來，雖然，中央政府及部分地方政府已經采用多種形式逐年加大了對農民工子女學校的資助力度，但是相對于數量龐大、增長速度快的進城務工農民子女群體來說，這部分資助仍顯得杯水車薪。（三）經費督導保障政策缺失，進城務工農民子女義務教育經費難落實“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐步明確，中央政府也設立了財政獎勵資金用于鼓勵進城務工農民子女義務教育解決好的省份，然而對于如何督導流入地政府經費分擔責任的落實及財政性教育經費的規范使用，在國家出臺的系列政策中卻未明確規定。目前，農民工子女義務教育經費方面仍存在諸多紕漏。首先，部分流入地政府并未落實政策規定的、應由其承擔的經費投入責任，對進城務工農民子女義務教育經費的投入明顯不足，投入結構也欠合理；其次，進城務工農民子女義務教育經費的使用和管理欠規范，存在經費撥付不透明、經費發放不及時、經費分配不公平、經費監管不到位、經費使用效率低等問題。進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策的缺失是導致這些問題出現的重要原因，嚴重影響了進城務工農民子女義務教育經費的落實。
進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的改革思路
教育政策是為了實現一定歷史時期的教育發展目標和任務而制定的，然而，現行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在偏差，未能有效保障進城務工農民子女義務教育經費的落實，為此，需要對其進行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見。（一）明確各級政府經費分擔責任，加大中央政府財政支持力度義務教育具有全國性公共物品屬性，對進城務工農民子女義務教育的投入理應實行以中央為主的投入體制，但中央政府卻在沒有增加自身成本的前提下將經費投入責任“轉嫁”給了流入地政府，而流入地政府并未因此獲得更多的來自中央的財政轉移支付。譬如，就廣東省而言，至今已經接納了約占全國三分之一的外來義務教育階段適齡兒童、少年就學，但中央財政對此幾乎沒有給予任何經費支持。顯然，這一教育投入的責任配置存在著不夠合理之處[5]。因此，國家在政策設計中應明確中央政府對進城務工農民子女義務教育應承擔的經費分擔責任，中央政府可以通過加大對流入地政府財政轉移支付力度、設立進城務工農民子女義務教育專項資金等措施來切實保障進城務工農民子女義務教育經費的落實。（二）減輕區縣級財政壓力，構建以省級財政為主的經費保障機制《義務教育法》明確義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。實際上，中央政府的“共同負擔”責任及省級政府的“統籌”責任并未落實到位；地方政府的財權和事權不對稱，市、區縣級政府尤其是區縣級政府的財力不堪重負。在現行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下，要滿足進城務工農民子女對義務教育經費的需求，最關鍵的是將進城務工農民子女義務教育的財政投入主體上移，構建以省級財政為主的經費保障機制。借鑒世界一些國家發展基礎教育的成功經驗并結合我國的現實國情，省級政府要真正對義務教育負起財政責任，重點是要確保義務教育階段中小學教師的工資福利待遇及其公用經費的不斷提高[6]。（三）促進教育公平，構建對農民工子女學校的公共財政投入機制義務教育作為公共產品，理應納入公共財政的保障范疇，而公共財政的一個重要特征就是“公平性”，即要求政府及其公共財政為社會成員和市場活動主體提供平等的服務[7]。進城務工農民子女作為社會弱勢群體，根據羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則，他們不僅應當和本地戶籍學生享受同樣的教育投資，而且還應根據補償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因為他們是在農民工子女學校就讀就剝奪他們理應享受的公共教育資金，這不僅體現了我國公共財政建設的滯后，也體現了公共財政觀念的滯后。在觀念上人們還習慣于把公共財政、公共提供和公共生產劃等號，認為公共財政就要投到公家機構，由公家機構來生產公共服務，如果把錢投入到私人部門就容易造成國有資產的流失。事實上，公共提供并不一定非要公共生產，一些私人部門同樣可以提供公共服務。當前，公辦學校難以充分滿足進城務工農民子女對義務教育的需求，農民工子女學校則彌補了公辦學校的供給不足，政府應當用購買服務的方式向農民工子女學校提供財政支持，構建對農民工子女學校的公共財政投入機制，促進公辦學校和農民工子女學校間的均衡發展。（四）提高經費使用效率，構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制進城務工農民子女義務教育經費的落實離不開經費督導保障政策的約束和激勵作用。相關學者指出義務教育的主要責任在政府，我國義務教育的發展主要取決于各級政府對教育的重視程度和經費投入狀況，所以，需要突出督導的“行政監督”職能，強化對政府教育工作的監督，即“督政”[8]。為此，政府應構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制：一方面應盡快制定并完善進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策，以監督各級政府經費分擔責任的落實情況，使經費投入和經費使用有法可依、有章可循。另一方面應建立進城務工農民子女義務教育經費督導保障工作小組，加強對經費的監督檢查，確保上級財政轉移支付資金及時足額撥付到接受進城務工農民子女的公辦學校及農民工子女學校，做到政策公開、程序公開、對象公開、監督到位等。與此同時，政府要建立進城務工農民子女義務教育經費督導工作考核獎勵制度，各級政府應對經費落實工作開展好的地區給予表彰并予以獎勵；對經費落實不到位，管理制度不健全，滯留、截留、擠占、挪用經費的地區，則應采取相應措施予以處罰。
【關鍵詞】公共財政 國庫 集中支付 制度改革
自財稅體制改革、會計制度改革以來，我國在財政收入方面的管理取得了顯著成效；然而，在財政支出的管理方面，卻一直未見有明顯起色，因而，造成了實踐中出現了諸多問題，比如分散支付制度的實行，造成了透明度低、預算外資金外流、財政支出信息反饋速度慢、資金使用率低、滋生等。結合當前的新形勢與我國的發展要求，必須要從根本上改變此種支付制度，解決這些實際存在的問題。
一、概述國庫集中支付制度的必要性、重要性
我國已經確立了市場經濟體制，初步完成了現代化建設的任務；由于城市化使人們的公共活動領域越來越大，因此，造成了當前公共職能與社會實際問題間的矛盾，傳統的分散支付制度，暴露了諸多問題；而實行國庫集中支付制度時間又短，因此，應該加強這方面的研究工作。我國在“第十個五年計劃”中，就提出了結合國際經驗與市場化發展，統籌規劃，實行公共財政制度的改革；從現在來看，這一制度的推行得到了有序發展，而且也十分的符合我國經濟發展要求。
公共財政“取之于民，用之于民”，主要行使事業單位公共職能，滿足社會公共需求。規范化是其基本特征。從表現方面看，有全部收支預算、財政部門統攬收支、以法制為基礎。具體而言，即是通過政府預算達到對財政收支活動的監督；通過財政稅務部門，進行公共財政的收支管理；但在具體的執行中，財政收入、支出方式，支出目的、規模等，都必須按照我國相關法律具體實行，禁止挪用、貪污、浪費。從推行國庫存集中制度的必要性分析，它主要是與公共財政制度或框架相一致，兩者相輔相成；以目前的發展與進度來看，我國已經從財政收入的管理，轉向了預算支出的管理，而且效率有顯著提高；換句話講，國庫集中支付制度，有效的成為了部門預算實現的有效途徑，同時，政府的采購制度與其共同推行，有利的促進了公共職能的發揮和對公共財政的合理運用，并且達到了有效的監督，透明度有所增加，資金的運行效率得到了有效提高，因此，國庫集中支付制度改革，是公共財政領域改革的重要陣地與關鍵因素，應該對其大力推廣與實行。
二、分散支付制度的弊端
（一）財政資金透明度不高
首先，在分散支付制度下，賬戶的設立比較分散、重復率高，因此，降低了財政資金活動的透明度，對管理、監督形成了重大阻礙；其原因主要集中于以下方面。預算支出、執行需要通過財政預算部門（單位），因此，一旦支出，就缺乏監督，尤其是資金的使用方式、用途、具體項目的實施等情況，財政部門很難監控，其主要的監督方法是預算單位的財務報告，以及定期與不定期的審查；但是，結果往往發現問題后，為時已晚，資金已被揮霍，追繳困難，為國家造成了極大損失，也未能為公共建設帶來任何益處。
（二）降低了財政資金的使用率
首先，在分散支付制度下，支出或撥付款的環節過多，預算單位往往會出現滯留資金的現象，對財政資金的使用效率是一大阻礙；其原因主要集中于以下方面，財政撥付預算門――各部門（單位），在使用資金上，存在時間差，加上部門多，資金調度難，有時會出現“節流”的現象，越往下資金越少，因此，資金使用率較低。
（三）易滋生腐敗
從上面的分析可以看出，監管的缺乏，部門多，預算不精細，資金使用率低，加上“節流”、克扣、挪用等，造成了諸多資金外流與浪費，因此，給國家經濟秩序帶來了諸多問題與不便，同時，也為滋生腐敗之風提供了“土壤”。
三、集中支付制度改革建議
（一）堅持四個基本原則
首先，在建立集中支付制度時，應該堅持漸進性原則，因為我國在此項制度的應用方面，仍處于初級階段，涉及的面較廣，還需要相關的配套制度進行輔助，因此，應該循序漸進；其次，應該堅持公開性原則，以此增加社會關注，提高社會、法律、財政內部、審計等方面的監督，增加財政支出活動的透明度；第三，應該堅持規范操作的原則，從而使財政支出有理有據，從執行到應用，確保其有制度約束、具體監督；第四，應該堅持“三個不變”原則，如預算單位預算執行的主體地位不變、資金使用權限不變、工作人員與核算權不變。
（二）確保賬戶設置的有效性
首先，從會計集中核算制度，可以了解到基本賬戶的唯一性，管理體系的統一性；其次，按照原有的安排，應該有預算內賬戶設置、預算外賬戶設置，以及專項資金的賬戶設置；第三，可以將這些納入到核算中心的各單位，利用備用金制度，推動“零余額賬戶”的具體實施。但是，從目前來看，地方商業銀行不能開設此賬戶，會計集中核算制度所集中的資金較復雜，同一筆開銷的支出渠道較多；若采用國庫集中支付制度，則需要運用一些與計算機相關的軟件，通過這種方法，進行集中清算，并配置內部虛擬賬戶，如預算內資金賬戶、預算外資金賬戶、其他資金賬戶等，提高業務的針對性，而且虛擬賬戶有利于保證資金不被非法應用。
（三）合理調整崗位，使其設置科學化
由于預算指標屬于國庫集中支付制度的運行介質，因此，支付時，支付中心也應該具備部分管理職能。所以，在具體的崗位設置中，應該充分考慮此類問題。比如，在核算中心，應該有前臺審核、后臺記賬、中心出納、預算指標管理等崗位；其中，預算指標管理非常關鍵，也是重要職責之一，主要是對預算文件、月度用款計劃等進行收集、整理、記錄預算指標賬，并進行會計核算、制定報表、定期匯報。
（四）撥款程序體系化、有序化
首先，采用國庫集中支付制度，則需要先支后撥（與會計集中核算制度的先撥后支相反）；其次，流程一般是，先讓各預算單位于每月定期上報下月用款計劃，如資金來源、預算科目等；然后，由財政業務科審核，上報中心；經核對符合相關條件，做出支付專戶的實際貨幣支付；對于單一賬戶、預算外資金賬戶，可以轉至銀行。
四、配套措施的實施
（一）完善預算管理體制
首先，應該全面推行部門預算；因為，當前我國已經確立了市場經濟體制，應該實行現代化的財務管理制度，并且在預算管理體制方面，做出完善，做好整體與局部間的關系調整，從而通過部門預算的方法，利用計劃與統計的現代化管理辦法，制定對應的細致表格，使數據、報表內容相一致，確保形式與內容的完全統一，數據真實，以此真實的反映出實際的預算情況，從而增加規范性，提高透明度。其次，統一預算，使預算內外財政資金獲得統一管理，防止分散造成流失。第三，需要對預算科目進行優化；通常情況下，應該以政府公共支出范圍為界，如消耗性支出、轉移性支出、公共工程支出；最好是在市場經濟體制下，將現代化建設、城市發展、公共財政管理、政府職能監督等完全統籌起來，形成體系化的系統網絡，從而增加監督、減少腐敗現象滋生的可能性。第四，應該從科學的角度制訂預算編制制度，比如，從時間上給予合理分配，進行試編滾動預算，也可以進行跨年制的預算制度革新，總之，在具體的應用與執行前，需要先進行一些理論論證工作，并做好試點或試驗，再進行具體實施，確保制度制訂的嚴密性，應用的科學性。
（二）其他輔助措施
首先，需要建立國庫集中支付制度監督體系，如內部責任機制；還應該將內、外監督聯合起來，實行全方位監督制度；其次，應該制定相關的法律法規與管理辦法，從而使國庫集中支付制度的實行規范化，這方面應該在原有的法律法規的基礎上，進行一些更為科學的修訂，比如《預算法》、《總預算會計制度》等等；第三，需要借助當前的信息技術，進行政府財政管理信息系統的建設，并訓練相關工作人員，組織一些培訓活動，使其熟悉并熟練運用各種相關軟件的操作，還應該搭建起內部、外部的公共平臺，實現信息共享，從而提高公開度。
五、結束語
總而言之，在新的時代，就應該堅持與時俱進、因時制宜；推行集中支付制度改革，是時展的要求，也是國家公共財政支出管理的必然選擇；另一方面，一直以來我黨奉行“黨的思想純潔性”路線，因而，不斷的實行廉潔奉公，對貪污腐化行為也實施了嚴厲打擊，因此，國庫集中支付制度改革與我國的各項改革是一致的，并且，有其實際意義與現實價值，從目前我國的財稅制度改革來看，其效果顯著，但還需要進一步深入研究，提高該制度的運作效率。
參考文獻
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[2]宋楠楠.對國庫集中支付制度改革的幾點建議[J].理論界，2014（9）.
政府采購因其在社會的經濟活動中規模龐大,對國民經濟起著重要的調節作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰略管理
政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”2003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點。此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。”公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。
二、戰略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。
(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。
在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。
[關鍵詞]和諧社會；社會發展；基本公共服務均等化
[中圖分類號]F810，2
[文獻標識碼]A
[文章編號]1008―2670(2009)01―0027―04
消除市場自發的不和諧因素，促進社會整體健康、可持續發展是和諧社會建設的核心任務。公共財政作為市場經濟體制下的財政模式，重要作用就是彌補市場失靈，緩解市場的優勝劣汰對社會造成的沖擊。改革現行財政框架內與市場經濟不相適應的滯后環節，確立基本公共服務均等化的目標，著力發展社會事業，是確保實現我國2020年和諧社會目標的重要途徑。
一、公共財政是實現和諧社會目標的重要途徑
公共財政是與市場經濟體制相適應的一種財政模式，它的特點就在于以市場配置資源為基礎，作用于市場失靈的領域，與市場手段相配合，共同實現一定的社會目標。經濟學家通過比較市場上的私人物品，發現市場化定價和收費機制所不能處理的問題中，有一類具有非排他性、非競爭性以及外部性等基本特征的公共物品(保羅?薩繆爾森，1954)，例如：公平、道德、制度、收入分配、環境保護，市場無法進行有效的提供，但這類物品往往又是不可或缺的，是維護社會和諧發展的必要因素。由于公共物品的不可分割性及有益性，“管理眾人之事”的民主政府就有責任并且有能力擔負起提供這種物品的任務。
和諧是中華文明的精髓，“國泰民安”、“政通人和”都是和諧社會的象征，和諧社會不僅是中華民族的優良傳統，更是現代市場經濟社會發展的客觀要求。市場需要的是效率，產生的是差異，這也是市場能夠創造財富的源泉，但市場不能賦予人們相同的稟賦和同等的機遇，對社會的和諧發展往往表現為“束手無策”。社會運行的加速、社會風險的聚集、社會分化的加劇，都是市場所無法解決的，這些不和諧、不均衡的因素勢必會造成社會的動蕩以及發展的停滯。人們通過市場之外的一種力量――公共財政有目的行為對市場產生的副作用進行緩解，只有這樣，整個社會才能保持健康、有序、可持續的發展。
二、當前社會不和諧的焦點――發展不均衡
(一)經濟增長同社會發展之間的不均衡
改革開放三十年，中國所取得的輝煌成績足以為世界所矚目：1978年至2006年，我國國內生產總值年均增長9.67％，遠高于同期世界經濟3.3％左右的年均增長速度。亞里士多德在《倫理學》開頭寫道：“財富顯然不是我們追求的東西；因為它只是有用，而且是因為其他事物而有用”，這充分說明，經濟增長不是目的，關鍵在于“經濟增長的成果是如何被使用的”。而單純憑借市場達到社會發展的合意結果是不可行的，所以，靠市場競爭增加財富同時，缺乏必要的政府緩解市場競爭后果的機制，就會出現一系列的社會問題。
聯合國計劃開發署用人類發展指數(HDI，HumanDevelopment Index)來衡量聯合國各成員國經濟社會的綜合發展水平，是對傳統的GDP純經濟指標挑戰的結果。我們可以看出在發展經濟的同時，我國政府忽略了經濟之外的社會建設，《2005年人類發展報告》指出，中國經歷了歷史上人類發展方面最快的進步。自1990年以來，中國在“人類發展指數排行榜”的排名上升了百分之二十。然而報告同時也指出，中國顯著的經濟進步并沒有使貧困人口從中受益更大，中國的社會發展已經落后于經濟發展。因此，中國目前面臨的挑戰就是要將其顯著的收入增長轉化為人類發展中非收入方面的可持續增長。
(二)地區間及城鄉間發展水平的不均衡
第一，地區間發展水平的不均衡。我國地區間無論是從自然資源、經濟基礎、發展速度、社會習俗、文化背景等各方面看，都存在著較大的差異，從區域經濟的發展態勢來看，地區間經濟發展不平衡仍呈現出逐步加劇的趨勢，1994～2004年，東部地區GDP年均增長17.6％，高于中部地區16.6％和西部15.4％的增長速度，東部地區占全國GDP總量的比重相應從1994年的50.2％上升至2004年的52.6％，我國東中西部的差距可以依據2005年的數據做進一步的比較。
第二，城鄉間發展水平的不均衡。城鄉差距持續擴大，我國“二元結構”的發展模式并沒有得到根本的扭轉。建國初期，為了集中優勢資源率先發展重型工業，我國建立了區別對待的計劃分配體制，使得城鎮和農村形成了兩種不同的體制安排，造成了城市居民與農村農民在經濟發展、政治權利、社會保障、社會地位上的巨大差異，并且這種差異將長久的影響著城鄉二元的發展趨勢。改革開放以來，城鄉居民人均收入相對差距出現了“先下降后上升”的變化趨勢。1978年城鎮居民家庭人均可支配收入與農村家庭人均純收入相對差距為2，36倍，到1985年下降為1.72倍，1990年又上升為2.02倍，1998年和2000年分別為2.51倍和2.79倍，2004年上升至3.21倍。如果再將非貨幣因素(即城市居民所享有的各種各樣的額外補貼，例如城鎮居民工資收入外的住房補貼、醫療補貼、價格補貼和實物收入；城鎮居民享受的養老金保障、失業保險、最低生活費救濟等)考慮進去，我國的城鄉收入差距幾乎是世界上最高的。
三、公共財政在和諧社會建設中的積極作用
(一)轉變公共財政支出著力點，由經濟建設為主轉為社會發展為主
改革開放三十年后的今天，我國對經濟建設的投入已見成效，市場機制已初步培育起來，國家的財政能力也有了很大程度的提高。在市場經濟環境下，社會資源的配置要以市場為基礎，財政支出要從以經濟建設投入為主，逐步轉向擴大社會公共服務投入為主。
第一，加快農村以及重點地區的基礎設施建設
加快農村基礎設施建設是一項“啟動硬件”助推農村發展的重大工程，是我國統籌城鄉經濟、實現可持續發展的必由之路。加快公共財政對農村基礎設施建設的投入，從即期效應來看，可以創造大量的需求及就業機會，提高農民的購買力；而從長期來看，將推進城鄉一體化的發展，增加農民的非農業收入，促進城鄉統一市場的形成。同時，從國家的產業布局和區域經濟發展規劃來看，還有很多跨區域的關乎國家戰略的基礎設施投入，例如客運專線、高速公路網、煤運通道項目和西部干線鐵路等，同樣是無法通過市場自發完成的，必須依靠公共財政的資金投入。
第二，加快社會保障、醫療衛生以及文化教育事業發展
依據人類發展指數，我國的人口受教育年齡、預期壽命的指數都遠遠低于經濟發展的指數，這說明
經濟的增長并不能自動帶來相應的社會事業的發展，所以，這一系列的公共服務必須由市場之外公共財政投入加以構建，但目前我國財政對公共事業的投入比例仍然過低。國內教育支出只占GDP的3％，而許多發展中國家這一比例都已達到5％左右，社會保障統籌的層次低、覆蓋面窄，農村養老保險制度基本上是空白，很多邊遠地區的公共醫療衛生不達標。鑒于財政收入的有限性以及支出的剛性，對社保、公共衛生、教育等公共服務的投入可以從財政收入的增量上入手，“按照和諧社會的各項目標，依法制定、完善政府財力的預算管理體制、財力配置結構、預算執行有序的規范理財機制，保證各級政府年度存、增量財力用于解決和諧社會的薄弱環節和發展中的利益失衡問題”。
第三，加強生態環境建設和保護
我國傳統的經濟增長是以大量消耗資源、能源的高污染型產業為基礎的，技術水平低、資源利用率低、污染排放量大，這種粗放型的生產模式加劇了資源與發展之間的矛盾，生態環境與人類生存之間的矛盾。生態環境的建設具有非常大的正外溢性，是典型的公共產品，市場機制無法自行提供。目前，我國正在建立并完善生態補償制度。生態補償制度是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱，就是將生態環境建設由最初的政府全額買單、全體納稅人承擔的方式轉向“污染者付費”、政府補貼并存的方式。
(二)健全公共財政體制，推進基本公共服務均等化
黨的十七大指出，要增強政府提供基本公共服務的能力、推進基本公共服務均等化，不斷健全公共財政體制，完善基本公共服務體系，為全面建設小康社會和加快構建社會主義和諧社會提供堅實的物質和制度保障。
第一，明確各級政府支出責任，保證基本公共服務均等化
1994年實行的分稅制可以說是我國財政體制與市場經濟體制相配套的一項重大改革，但也僅僅就收入方面進行了劃分，并未對各級政府的職能進行明確的界定。要實現基本公共服務均等化，必須在明確政府職能的前提下，對各級政府進行合理的分工。在美國等發達國家，各級政府的職能以及事權是以憲法的形式做出明確規定的，各級政府在實際工作中，有法可依、目標明確，能夠做到“各盡其責”，我國應盡快出臺相關法律，規定各級政府的事權，規范各級政府財政行為，形成嚴格的公共服務問責制，保證基本公共服務的供給。
第二，規范中央對地方的轉移支付，加大均等化轉移支付力度
中央對地方進行有效的轉移支付，是世界上無論聯邦制還是單一制國家通行的做法。原因在于，各級政府間的事權并不能夠完全清晰的進行劃分，部分跨區域性的事權是無法由一個地區獨自完成的，中央也存在著委托下一級政府的事權，各級政府之間的財力能力存在差異，這些情況使得中央在初次劃分收入的基礎上，對地方進行有效的轉移支付是非常必要的。1994年的分稅制也初步建立了我國的轉移支付體系，但由于過渡期的性質，保留了過多的地方既得利益，以1993年“兩稅”為基數的稅收返還拉大了經濟發達與不發達區域之間的公共服務差距，出現了逆均等化的效應。而均等化效果最顯著的一般性轉移支付所占份額過小，2007年只占轉移支付總額的16％，日本這一項的比例為40.5％。另外，我國轉移支付中近一半是專項，“條條”管理不規范，“政出多門”、專項金額小且分散、資金截留、滯留的情況仍然存在。所以，今后改革的重點在于，加大一般性轉移支付的力度，細化因素法的統計核算方式，逐步取消過渡性質的稅收返還，減少專項轉移支付并規范其管理方式。
第三，試點大區劃的公共財政體制，賦予發達地區適當的財政自
我國地區發展一直呈現不均衡的態勢，這與我國地區的地理條件、自然稟賦、政策引導、發展規劃有著很大關系。目前我國呈東、中、西部階梯型的經濟發展水平，公共財政體制是與市場經濟相適應的一種財政模式，我國分稅制的實行并沒有將地區差異考慮其中，具有“一刀切”的性質，與我國階梯型的經濟發展水平不相適應。具體表現在，東部沿海發達地區基本上已具備城市經營能力，公共資金充裕，不依賴中央的轉移支付，并且能夠培養出新的稅源。對于這樣的地區，應逐步取消維護既得利益的稅收返還，適當下放財政自，準許地方在一定限度內開設新的稅種、調整現有地方稅的稅率以及與中央同源課征等，這樣就可以將地方的部分政府基金收入納入到稅收管理體系當中，使其更加法制化、規范化。而對于中西部相對落后的地區來說，受其經濟發展水平的限制，自有財力是非常有限的，還應遵循“統一領導，分級管理”的原則，主要依靠中央對地方的轉移支付。
(三)改革現行稅收體制，優化地方財力結構
目前，我國地方政府的財政收入主要來自三個方面：稅收收入、收費和中央(或省)的轉移支付。在稅收方面，1994年實行的分稅制改革將主要稅種和稅收收入都集中在中央，地方政府特別是縣鄉兩級政府所能征收的稅種零散、稅基薄弱，因而缺乏一個相對穩定、有保障、可預見的財源。因此，在規范財政支出范圍、界定各級政府支出責任的同時，還要著力培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源，優化地方財力結構。
「正文
我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟，要求建立和完善政府的宏觀調控體系。而財政正是重要的宏觀調控手段。在建立市場經濟的過程中，隨著政府職能的轉換及公共財政管理體制的建立，過去不太被重視的財政支出結構將進一步得到調整，財政支出的比重將會不斷提高，數額不斷擴大。而建立政府采購制度，規范政府采購行為，加強對財政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調控體系的重要內容。
一、政府采購制度的基本特征
政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。
政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現在所說的政府采購制度，從根本上說是現代市場經濟發展的產物。在現代市場經濟階段，市場經濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經濟手段和法律手段干預國民經濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件。由于政府采購規模的迅速擴大及對社會經濟產生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。
與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費。（2）政府采購的目的主要是實現政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和社會團體、公共事業等，（4）政府采購為非商業性采購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。（5）采購范圍廣，規模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。
二、政府采購制度的國際比較
（一）美國的政府采購制度
美國政府采購制度是美國國家預算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預算管理中發揮重要作用，同時也保證了政府公共預算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：
1.政府采購的基本制度比較規范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預算，而預算過程既涉及美國政府的行政機構，又涉及美國政府的立法機構。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規范和比較切合實際的操作方式。
2.政府采購制度建立在法制基礎上，有明確的法律規定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯邦采購法》，而與政府采購相關的法律法規還有4000多個。從本質上說，法制程序體現的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現其社會和經濟目的。
3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經協商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”采購方式，還是政府與報價方進行協商，并就價格，技術能力及其他質量問題進行談判的“協商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務。
4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎上的。根據承諾，所有商家均有權根據政府的需求說明進行報價，有權要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關的干擾，根據其提議的優劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發生的決策性失誤所造成的損失。
（二）英國的政府采購制度
英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構提出的，同時也要求政府采購職責范圍內的其他機構加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務都必須在財政部授權支出的范圍之內；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，采購的每個部門都有一名會計官員，主要負責公共財政秩序和法規，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預算控制、個人責任和議會監控前提下進行的。其基本內容由以下幾方面組成：
1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構采購商品和服務都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所采購的物品總成本和質量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現的。根據有關法律規定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務，公平競爭是政府采購的一條核心原則。
2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應商，要求他們以各自的生產產量、產品規格和生產執行情況進行競爭性投標；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標方式；（3）對較復雜的合同，采取協商和競爭招標相結合的方式；（4）對于極少數極為復雜的合同，采取競爭性的協商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標方式等。
3.政府采購的法律法規。英國的政府采購是建立在相應的法律法規基礎上的。其內容大致包括：（1）一般合同與商業法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內商品和服務自由流動的歐共體條約及規定；（5）世貿組織政府采購協議和其他國際協定等。這些法律法規為英國政府采購活動的規范化運行奠定了法律基礎。
三、我國的政府采購制度
政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現在：一是由于政府采購的有關法規還未出臺，各地的政府采購活動不甚規范，操作無序，政府采購的規章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規章制度。二是采購范圍窄、規模小。現行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現行的事業，行政會計制度和財務管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節約資金在預算上體現不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發達國家政府采購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發展和完善我國的政府采購制度，以促進我國科學規范的政府采購制度的建立。
1、盡快制定一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系。實行政府采購制度的國家和地區，為了規范政府采購行為，健全政府采購運行機制，都制定了一系列有關政府采購的法規體系。而我國雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應盡快制定《政府采購法》，使這項制度納入法制化軌道。我國《政府采購法》應對政府采購原則、適應范圍、門檻價、管理權限等及競爭性招標采購程序、質疑與投訴、履約管理等政策性和技術性問題明確規定。為建立既符合我國國情又能與國際慣例接軌的政府采購制度創造條件。
關鍵詞:國庫集中支付;必要性;問題;策略
中圖分類號:F812.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0112-02
一、國庫集中支付制度的內涵
國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎,以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下,國庫將直接控制從預算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務提供者賬戶的全過程。也就是說各單位的財政性資金統一在統一的賬戶下設立分類賬戶予以集中管理,財政資金不再由各單位分散保存,各單位可根據自身履行職能的需要,在預算范圍內自行決定購買商品和勞務,但支付款項要由財政部門來運作;除特殊用途外,資金都要通過財政直接支付給商品和勞務供應者。
二、國庫集中支付制度改革的必要性
(一)推行國庫集中支付制度是建立公共財政體制的必然要求
公共財政作為與市場經濟相應的財政運行機制,不僅是對以往財政體制形式上的調整,更是以全新的理念對財政運行機制進行的根本性的改革。公共財政的基本特征之一就是財政收支行為的規范化,政府部門的收入和支出必須接受監督,應當且必須對社會大眾具有透明度。從上述要求可以看出,國庫集中支付制度與建立公共財政框架的要求是一致的,推行國庫集中支付制度是建立公共財政的必然要求。
(二)推行國庫集中支付制度是提高財政資金使用效率的有效途徑
財政資金集中在國庫之后,解決了長期以財政資金在各單位沉淀帶來的資金低效率運行。單位預算支出所需資金由財賬戶直接撥付,減少了中間環節,使預算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高了預算資金的使用效率。同時,財政資金運行的信息反饋更加及時,財政部門得以全面及時地了解當前整個財政資金的運行情況,這樣就容易對財經形式作出及時準確的判斷,進而有利于財政政策的制定及財政宏觀調控的效果。
(三)推行國庫集中支付制度是預防和遏制腐敗的必然要求
實行集中支付制度以后,加強了財政對各單位預算支出活動的控制,使預算單位的每一筆資金由過去的“暗箱操作”變為“陽光操作”,從而實現對財政資金流向、流量的全程監督。通過信息網絡系統,對預算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測,使得財政資金運轉的透明度大大提高。同時,所有財政資金不再撥付到預算單位賬戶,消除了中間支付的環節,提高了資金到位速度,而且擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低,特別是截留財政資金已不可能,從源頭上預防和遏制了腐敗。
三、國庫集中支付制度存在的主要問題
(一)思想觀念落后,管理理念滯后
國庫集中支付制度是新事物,是一種全新的財政資金支付管理方式,它改變了傳統的財政資金按部門和預算級次分散支付的方式,必然會對一些部門和個人的既得利益有所影響,出現了一些預算單位或個人對國庫集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵觸的現象。另外,我國在國庫機構設置、管理運行機制、監督制約機制等各方面的理念上較為落后,雖然我國在改革開放、發展市場經濟中引入了各種現代企業管理理念,推動了我國社會主義經濟的飛躍發展。但是,這些優秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當中去,財政管理理念滯后。
(二)財政賬戶體系和支付程序不夠規范
目前,我國各地推行或者試行的國庫集中支付,單位的基本賬戶沒有開在國庫即人民銀行里,而是本級財政在當地商業銀行開設單一賬戶,在這個單一賬戶下設立分賬號,分配給各個預算單位,同時開設備用金賬戶。國庫按單位月度用款計劃撥款至商業銀行單一賬戶,除了撥款以外,并沒有涉及與預算單位銀行間的直接支付及清算問題。由于隸屬和軟硬件設施配套的關系,直屬的人民銀行沒有能夠積極參與到地方國庫集中支付改革當中。另外,我國當前國庫集中支付試點中的支付程序,既沒有將財政資金納入國庫,又缺乏對單位用款的監督,而且還沒有考慮到銀行結算的成本問題。
(三)財政內部操作缺乏約束
國庫集中支付制度改革只有資金支付辦法、會計核算辦法等幾個綱領性文件,沒有一個詳細的實施細則和操作規范。在具體工作中如何操作,以什么為指南來運行都沒有制度性的東西,遇到問題時才協商解決,這樣就會出現執行上的偏差。在集中支付業務流程上,工作人員對其他部門和相鄰環節崗位的職責、權限并不十分清楚,也就無從對其實施檢查與監督,不能及時發現問題和采取措施解決問題,由于沒有一個完整的科學的操作規范,監察部門也無法檢查各崗位履行職責的情況。
四、完善我國國庫集中支付制度的策略
(一)更新觀念,創新國庫管理理念
在實際工作中,要切實加強對國庫集中支付的宣傳力度,突破各種思想束縛,轉變觀念,從各個角度宣傳其科學性和先進性。打消預算單位的顧慮,消除舊的觀念的影響。各級財政部門作為這項改革實施主體,要更新觀念,樹立服務意識,轉變工作作風,真正從管理者變成服務者,爭取更多的人理解、支持這項改革。對工作人員來講,要通過學習改革實施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟練地操作信息管理系統,全面學習現代財政經濟管理知識、財務會計知識,樹立為預算單位服務的意識,提高自身素質,做好日常核算工作。
(二)明確支付方式,簡化支付程序
在編制和下達預算時,盡量明確資金的支付方式,對于工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付,撥付企業型項目或大型設備采購的資金等,以及各類轉移性支出,都要盡量明確以直接支付方式撥付。對于特殊原因應直接支付而改為授權支付方式的資金項目,應制定嚴格的審核批復程序,防止杜絕預算單位私自改變支付方式。盡量加大直接支付的比重,為財政監督職能的充分發揮創造條件。對于分月用款計劃可以簡化為年初一次性錄入,每月系統自動審核批復,單位跟財政只對每月因特殊原因需要臨時調整的計劃進行報送審核批復,這樣就使各級預算單位跟相關財政部門從大量重復的工作中解脫出來,有利于提高工作效率,節約用款單位的報批時間。
(三)完善國庫集中支付制度的監督體系
完善責任機制,強化執法監督,是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善內部責任機制。通過法律法規的建設和管理系統的構建,在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制,并加強國庫支付中心內部的制度性管理控制,以保證各項規則的順利執行。二是要建立和完善外部全方位監管制度。審計部門對國庫資金的運行情況進行審計是外部監管最重要的一環。審計部應實施若干種不同的審計,其中包括事前審計、符合性審計、財務審計和資金效益審計。三是人民銀行對國庫單一賬戶的支付具有監督責任,除了要嚴格依照財政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業銀行有關財政資金撥付過程要加強管理和監督。
(四)建立科學的預算編制制度
第一,延長預算編制的時間,通常情況下要提前一年編制下一年度預算,嘗試編制三年的滾動預算,從而有利于預算的磋商和論證。改歷年制預算年度為跨年制預算年度,或者變更各級人大開會日期,保證全年的預算執行都有法律依據。第二,將預算外資金全部納入預算內,將所有的財政資金都納入預算內,并通過設置在中央的單一賬戶進行收支,從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況,并將所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。同時,將預算外資金納入預算內,能夠保證財政收支信息的真實性,從而有利于國家宏觀財政政策制定,有利于縮小財政赤字。第三,對預算支出科目重新進行細化分類,在實行國庫集中支付的情況下,國庫支付執行機構在支付前要根據預算,對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核,然后再決定是否支付。
(五)建立完善的網絡信息系統
內容摘要：本文著重探討了兩個問題：首先研究了中外參與式預算興起的理論和實踐背景；其次，在此基礎上論證參與式預算在我國實施的可行性，并提出適當的改良方向和建議，對于探索具有中國特色的預算民主制度具有很大的現實意義。
關鍵詞：參與式預算 背景 可行性 比較
十七大報告明確指出“發展社會主義民主政治，擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。同時還指出，“要完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理”。在這一形勢下，地方政府財政部門積極深化預算改革，更大程度的將公民參與納入到預算過程當中來，探索具有中國特色的預算民主制度具有很大的現實意義。
文獻綜述
對參與式預算及其相關理論研究，西方學者作出了許多開創性研究。艾倫•魯賓早在《公共預算中的政治、收入與支出、借貸與平衡》中就提到，預算過程是一個政治過程，而公民是主要的預算行動者，同時，公民參與預算的方式也散見于其書的論述之中。塞姆森和羅賓斯則研究了公民參與預算出現的主要原因，包括：民主選舉不能確保公民的權利和利益得以實現，公民對政府的信任越來越低；由于信任不足，公民的政治參與越來越低。參與式預算的直接研究者，一部分來自聯合國開發計劃署，他們更多是研究如何在世界范圍內推廣參與式預算，以及如何強化并豐富參與式預算的培訓內容與形式；一部分來自拉美國家，尤其是巴西的學者，他們一方面向世界介紹參與式預算的實踐經驗，如Brian wampler介紹了參與式預算開展的基本條件、實施過程與規則、參與主體及其參與技巧、可能的結果與不足之處等；另一方面對本國的實踐進行反思與總結，如 Benjamin Goldfrank就總結了拉美參與式預算的經驗與教訓。總體而言，聯合國的研究層面更廣，而拉美學者的研究則傾向于深度研究。
國內對參與式預算的研究著重于兩個方面：一是集中在對于國外做法的引介和考察，如中山大學馬駿教授的《公民參與預算：美國地方政府的經驗及其借鑒》，介紹了美國地方政府的參與式預算經驗；中南財經大學的趙麗江教授的《參與式預算：當今實現善治的有效工具》，則對歐洲國家進行參與式預算的經驗進行了介紹。二是集中于試點地區考察和研究，如中山大學牛美麗教授的對于新河鎮參與式預算的研究《預算民主懇談:民主治理的挑戰與機遇》一文，主要從預算和政府民主治理的維度出發來對新河鎮的參與式預算實踐進行了研究。浙江大學蘇振華的《參與式預算的公共投資效率意義―以浙江溫嶺市澤國鎮為例》則揭示出：在參與式預算過程中，居民的參與不僅是政治合法性的來源，也是效率的來源。
總之，通過對國內參與式預算研究的資料分析，不難發現：現有的研究缺乏對參與式預算興起緣由的探討以及可行性的分析。本文從這個方向著手，并結合中外參與式預算差異分析，提出適當的改良方向和建議。
中外參與式預算興起的背景探討
（一） 西方參與式預算興起的理論及實踐背景
20世紀 70年代以來，歐美民主國家經歷了代議民主政治合法性危機，并在學者們的理論視角中呈現出不同觀點：或看到其“依靠人民的默認而來的消極的合法性”的悖謬；或在西方政治體制的運行過程中，“資本主義經濟和現代行政管理的迅速擴張的過程中，就是以犧牲其他生活領域為代價的；道德-實踐的合理性和表現的合理性，被經濟合理性和行政合理性強占了”；或看到面對著全球化的市場、交流、貿易和安全機制，以及政治交流渠道堵塞等所帶來的挑戰，民主國家能力的退化。此種背景下，20世紀90年代西方協商民主理論興起，試圖推動以擴大公民參與、彰顯公民德性、表征審慎平等的商談精神等為特征的制度創新，用以補濟代議民主政治合法性危機；而此種理念下的制度創新也表現在以公民參與、平等互動的網絡結構推動地方政府治理結構形成。參與式預算正是這種西方國家民主政治發展邏輯轉換、地方公共行政治理取向前提下政治實踐的成果。
西方對于參與式的預算實踐始于巴西。1985年之前，巴西依靠大量舉借外債來發展經濟，推行“進口替代”的經濟模式，創造了經濟騰飛的“巴西奇跡”。但過度舉債也造成政府嚴重的債務負擔和財政困難，在此后的20年里，巴西一直為外債和嚴重的通貨膨脹所困擾，經濟發展陷入停頓狀態。有限的財政資源不僅成為少數個人謀利的來源，而且財政投入也長期向上層有產階級傾斜，造成財政資源分配和公共產品分配的嚴重不平等，引起了民眾的強烈不滿。政府也因此出現嚴重的財政危機和政治危機。對此，巴西民眾及不少政黨和團體強烈要求進一步推進民主改革，首當其沖的就是要求改變政府的財政運作方式。早在20世紀80代末，巴西工人黨就致力于通過公民的直接參與推進地方民主，倡導財政分配的公開性、透明度及公平性，要求從根本上改變財政決策由少數人說了算且只為少數上層和富裕階級服務的狀態。1989年，工人黨在幾個城市地方選舉中獲勝之后便首先在巴西南部的南里約格朗德州省會阿雷格里市進行公民廣泛直接參與城市財政預算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區”的教育和社會預算，自下而上地決定資源的分配及政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預算”。這一形式一出現即受到巴西國內社會民眾的廣泛贊譽，也受到國際社會的好評，迅速擴展到世界其他一些國家和地區。
（二） 中國參與式預算興起的理論及實踐背景
中國的經濟體制改革已經進行了30多年，目前已經到了一個關鍵的階段，實時的啟動政治體制的改革可以鞏固經濟體制改革的既有成果并且把經濟體制改革進一步的引向深入，在某些領域已經形成了經濟體制改革要求來推進政治體制改革、不開啟政治體制改革就無法進一步的推進經濟體制改革發展的階段。但是另一方面，作為一個轉型中的發展大國，進行政治體制改革所需的條件錯綜復雜，各地的發展狀況也是千差萬別，因此要求我們進行政治體制改革必須堅持漸進性的改革思路，尋找突破口，并以此來引領整個政治體制改革的啟動和變革。預算是現代政府政治運作的一個核心領域和關鍵環節，是各種矛盾的集中地和各方利益的博弈場，在這個意義上來說，從預算領域的改革入手，就抓住了政治體制的一個根本環節，可以起到牽一發而動全身的作用。另一方面基層政府作為向廣大人民群眾最基本的公共產品和公共服務的提供者，一直在探索如何以更低的成本向民眾提供更好的公共物品和公共服務，參與式預算從基層的預算改革入手，符合了整體改革漸進性的思路，同時也具有一定的可操作性和現實性。同時也可以在一定的程度上改善地方政府的治理生態，并提升地方政府的治理能力。因此，可以毫不夸張地說，通過對參與式預算的研究，可以給我們正在進行的預算宏觀改革提供一個鮮活的母本和范例。我國政府已經意識到只有解決這些挑戰才能全面發掘自己的潛力，實現可持續、均衡發展的改革。
與西方發展歷程不盡相同，中國參與式預算始于浙江溫嶺，更多是在其本土政治社會情境、及其先期已創生的制度路徑中所培育出的以基層民眾與政府話語交流、 合作決策為核心精神的參與制度模式。1999年，溫嶺便創生基層 “民主懇談會” 的制度模式。在此基礎上，2005年 7月，溫嶺新河鎮政府將民主懇談會的制度機制應用于鎮年度財政預算的制定、審議；自此，溫嶺參與式預算制度成為基層政治運作與政府公共決策制度體系的重要機制。其中也借鑒了巴西成功實施參與式改革的的經驗。
對比分析可以發現，雖然中外參與式預算興起的背景存在些許差異，但有以下三個共同特征：一是參與式預算興起的背景都是在財政問題突出，甚至社會出現不和諧因素下發展起來的；二是參與式預算的興起得益于改革者的大膽突破和創新，都是前無古人的創舉；三是參與式預算實施初期，雖然遭遇各種問題，但是反響都不錯。究其原因，中外參與式預算的實踐，都揭示了在走向民主政治制度和市場經濟制度過程中財政預算制度的民主、科學、公開、透明的特征。就其具體的管理方式方法而言，這些經驗和規律具有“超階級”、“超意識形態”的鮮明屬性，是人類文明的共同成果。由此而言，這些參與式預算的基本特征也應該成為我國公共預算制度改革的目標圖景。
中國參與式預算實施的可行性研究
實施參與式預算不僅有其必要性，而且隨著政治經濟體制改革的不斷深化，也創造了良好的條件，使其在現實上具有了可行性。
（一）樹立服務型政府的執政理念
堅持“科學執政、依法執政、民主執政”的理念深入人心，為參與式預算提供了思想準備和理念環境。近年來，隨著我國政治經濟體制改革的不斷深入，廣大民眾和各級人代會開始關注政府財政支出的問題。與此同時，多年來各級政府也都將為本地群眾辦實事、辦好事當作政府職責和工作目標，為人民群眾解決了許多與生活密切相關的困難和問題。但是在財政資金相對有限的情況下，如何最大限度的按照老百姓的需求確定政府“實事”目標，如何最大程度的滿足各個群體的利益，一直是各級政府面臨的困難。
（二）參與式預算在局部地區的興起
從自來水價格到個稅起征點，聽證會已經起到了重要的作用，政府召開聽證會，廣泛聽取來自群眾的意見和建議，從政策和法規制定伊始就消除矛盾隱患。從浙江溫嶺新河鎮人大預算的“民主懇談會”到上海市舉行意見征詢會，在預算過程中引入民眾參與，早已稱不上是新鮮事。聽證會是公眾參與政策制定的一種方式，在我國很多地方已經具有了相當的基礎。但是現行的聽證會多是臨時的，還不具備其存在的制度保證，聽證會代表的代表性與公眾基礎也相對缺乏。
（三）加速推進的財政體制改革
隨著建立公共財政基本框架的目標在1998年被確立，我國財政制度改革呈現出加快發展的態勢：部門預算、“收支兩條線”改革、政府采購改革、國庫集中收付改革、績效預算改革、政府收支分類改革等等一系列舉措相繼實施，為發展和逐步健全社會主義市場經濟發揮了重要的配套作用。
（四）地方政府不斷創新
1998年我國正式確立公共財政的目標，經過十幾年的改革，無論是在思想觀念，還是制度建設方面，我國政府職能轉型都有了長足的進步，在一定程度上吸納社會群眾參與政府的政策制定和執行監督過程，如：通過電子政務的方式政府信息，通過網上辦公聽取群眾意見，通過政府咨詢、專家會議等方式推動決策科學化等等。例如：深圳鹽田的“社區議事會”、浙江溫嶺市的“民主懇談”的對話機制等，都鼓勵公民參與政策制定的過程，政治決策在充分聽取利益相關者偏好表達的基礎上做出。這為進一步改革和強化政府公共服務職能提供了有利條件，積累了經驗，奠定了堅實的改革基礎。
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【論文摘要】長期以來,關于政府財政與科技、教育之間的關系,在我國財政經濟理論的研究中有失偏頗,二者之間的辯證關系沒有廓清。本文從政府財政的角度來分析研究政府財政與科技、教育之間的相互關系,進而探討振興政府財政的可行途徑。
長期以來，關于政府財政與科技、教育之間的關系，在我國財政經濟理論的研究中有失偏頗，二者之間的辯證關系沒有廓清。本文從政府財政的角度來分析研究政府財政與科技、教育之間的相互關系，進而探討振興政府財政的可行途徑。
一、政府財政:科技、教育的主要“經濟基礎”
在現代市場經濟條件下，強有力的人力、物力和財力保障是現代科技、教育發展的重要前提。如何解決科技、教育發展所需的物質條件，換言之，是否應該由政府來承擔促進科技進步和發展教育所需資源的供給責任，這決定于科技、教育事業活動的社會經濟屬性。從公共財政原理上講，由于科技、教育具有明顯的公共物品的特征，因而科技、教育事業活動的所需投人不可能完全由市場來有效提供，即無法通過市場來完全有效解決發展科技和教育所需的物質基礎問題。因此，政府從財力和財政稅收政策上給予支持，是科技、教育事業順利發展的主要經濟基礎。
從科學技術進步的角度來看，據有關專家估計，自70年代以來，世界各國特別是西方發達國家勞動生產率的提高至少有2/3是由于廣泛采用了新的科技成果的結果。這一數字清楚地表明，一方面，在宏觀上，科技對于經濟增長有巨大作用;另一方面，在微觀領域，科技能夠給投資于科技的各微觀主體帶來巨額的利益。這似乎已經表明，市場能夠有效地解決科學技術進步問題。然而進一步地分析卻不難發現，雖然私人部門在現代科學技術發展中扮演著十分重要的角色，但政府仍然是推動一個國家科學技術進步的決定性因素。
第一，雖然科學技術可以迅速轉化為生產力，創造巨額的物質財富，但現代科學技術的開發與研究是一個高度復雜的群體活動，在科技發展中的許多領域，私人部門往往不愿意參與或缺乏足夠的投資積極性，從而需要政府財政扮演主要“角色”。這突出表現在:其一，在基礎科學研究方面，由于基礎科學是應用科學研究的基礎，沒有扎實的基礎科學作為前提，應用科學研究就難以為繼。因而基礎科學研究是一國科技發展的“基石”。但基礎科學研究成果無法直接轉化為商品，可以說是一項很難產生直接經濟效益的工作。因而其發展所需人力物力和財力只能由政府財政來提供。其二，對于社會經濟發展具有重大意義的應用科研項目，其往往是建立在多學科交叉的基礎之上，需要很多人的合作。不但其開發周期長，需要巨額的投資，而且投資風險較大。私人部門往往因考慮投資回報率和投資風險而不愿意涉足于此，因此，對于這類科學技術的發展，如果缺乏政府在財政與政策上的有力支持，私人部門雖有一定的積極性，也難于保證能有足夠的投人。
第二，科學技術是一項智力活動成果，不僅其本身具有明顯的公共物品特性，而且科技進步對公共物品和半公共物品的需求也將大大增加，如為科學技術發展提供法律和制度保障就成為了當代政府的一項重要職責。之所以如此，不僅是因為科學技術具有很強的外溢效應，科學技術進步所帶來的收益與其成本往往難于直接對稱起來;而且，從產權角度上講，科學技術成果的產權很容易受到侵犯。如果某個人通過學習或其它途徑獲得了同樣的知識，他也同樣會得到一樣的技術和生產出同樣的產品。發展科技事業是一項系統工程，良好的外部環境是其中的一個重要組成部分。很顯然，優化這一外部環境的所需資金，只能由政府財政來解決。因此，無論是從提高科學研究工作效率，還是從保護科技成果的產權方面來看，政府財政也是一國科技發展的重要經濟基礎。
從教育發展的角度來看，政府財政更是教育發展的經濟基礎。這是因為，現有的理論研究已經證明，一方面，雖然教育不是純粹的公共物品，但卻具有極大的溢出效應，從而離不開政府財政的投資;另一方面，政府對教育這種“人力資本”的支出進行資助有利于改善社會公平。
不僅如此，從現代社會經濟發展角度來看，政府財政作為教育發展的經濟基礎，除了改善公平和解決其外部效應外，還主要表現為在人類社會發展到今天，接受教育已經成為一種基本的社會公共需要。因為，第一，現代社會已經開始進人知識經濟時代，知識的掌握和創新是未來社會發展的決定性力量。因而國民素質在一個國家的社會經濟發展中作用更為重要。這就是說，在現代社會經濟生活中，教育所提供的利益雖然可以內生化和私人化，但相對于社會經濟發展來說，教育已不再簡單地表現為一種個人需要，已經成為了與人類社會的發展與進步緊密聯系在一起的必需的一種基本公共需要。從而使得為教育發展提供資金成為了政府財政的一項基本職責。第二，更進一步講，從科技進步與教育之間的關系方面來看，科學技術的發展是通過科學研究來實現的;而科學研究是一種智力活動，它是以掌握現有科學技術成果為前提條件的，掌握現有科學技術成果的最為有效的方法就是教育。這就是說，科技與教育是相互依存、相輔相存的。一個國家科學技術的現代化，必須有一個現代化的教育體系;一個現代化的教育體系必將帶來其科學技術的現代化。毫無疑問，科學技術的現代化和高度發達的教育體系，是一個國家實現現代化進程的必備條件和其是否進人知識經濟社會的基本衡量標志。因此，政府財政為教育發展提供資金支持也是現代社會經濟發展的必然要求。
二、科技、教育:現代社會政府財政的主要依托
政府財政發展史已經證明，政府財政總是根植于相應的經濟基礎的。在不同的經濟發展水平下，政府財政的經濟基礎，乃至財政制度安排和財政收支結構都是不同的。人類社會的發展，總體上已經先后完成了由農業經濟向工業經濟的轉變，目前正向知識經濟時展。與此相適應，政府財政的經濟基礎也隨著社會經濟發展模式的演變而變化。
1、科技、教育將成為現代政府財政的主要依托是人類社會經濟發展到今天的必然結果
自70年代以來，科技進步日漸成為經濟發展的決定性因素，“科學技術是第一生產力”開始變成現實。今天的世界，知識經濟撲面而來，人類社會正經歷著自農業文明、工業文明以來的第三次巨大轉型。
世界的競爭已經成為以經濟為基礎，以科技特別是高科技為先導的綜合國力的競爭。因此，調整政府財政經濟發展思路，將振興政府財政的思路建立在發展科技與教育的基礎之上，是社會經濟發展規律的客觀要求。
因為，這種從后工業社會逐步發展起來的知識經濟，是一種明顯區別于農業經濟和工業經濟的新型經濟，這種區別突出表現在產業支柱的變化方面。與以農業或工業為基礎的農業經濟或工業經濟不同，知識經濟是以智力資源的占有、配置，以科學技術為主的知識的生產、分配和使用(消費)的經濟。其基本特征是其資源配置以智力資源、無形資產為第一要素;其生產是以將高科技作為其資源依托的高技術產業為支柱;其消費是以高技術產品和通過信息產生的新知識為主。現代經濟的這一發展趨勢的財政意義在于:從財政收人方面來看，現代科學與技術的融合必將催生高新技術與高新產品，這些高新技術和高新產品又會構筑“新型行業”和“支柱產業”，從而創造出新的經濟增長點和提供充足的財源。因而，建立起強大的系統化、高新化、高效化的科學研究體系，以保持科學技術的強有力的發展趨勢，是實現現代政府財政良性循環的必然選擇。從財政支出方面來看，以科學技術為核心的現代經濟發展必須要有充足的人力資源和良好的科技發展環境。由于人力資源和良好的科技發展環境的獲得，是以加大對人的知識化投資，加快對人的知識化和以管理制度為主的科學研究環境建設為前提的。因此，發展多結構、多層次、多形式、多方面、多階段和多功能的教育和職業培訓體系，培養出一大批高度專業化的人才和管理有方的管理者，營造出一個科技發展所需的良好環境，就是現代政府財政以科技、教育為主要依托的重要表現。這就如同農業經濟和工業經濟社會的政府財政是建立在農業和工業經濟基礎之上一樣，現代政府財政也必然是以科學技術和教育作為其主要依托。
2、將科技、教育作為政府財政的主要依托已為我國正反兩方面的發展經驗所證明
我國正反兩方面的經濟發展經驗已經證明，科學技術和教育是現代社會發展經濟和健全政府財政的主要依托。
改革開放以前，在我國由農業經濟向工業經濟的轉變過程中，雖然我國的科技、教育已經取得了長足的進步，但從總體上看，我國的經濟建設和其它發展中國家一樣，走的仍然是一種建立在對自然資源的大量消耗甚至濫用的基礎之上的工業化發展道路，而不是以科學技術和教育為基礎來實現財政經濟發展目標的。在時期，還出現了輕視知識、排斥科技的嚴重破壞科技教育的現象。從而使我國的經濟發展與建設既沒有考慮到社會經濟可持續發展的需要;也沒有根據世界經濟發展的總體形勢，加大以人力資源的開發與投資為中心的新興產業的發展力度和實行經濟增長方式的轉變。其結果是我國的工業化程度雖然在不斷提高，但經濟運行中的科技含量并不高，與世界經濟特別是先進國家的經濟發展之間的差距很大，從而使我國政府財政的經濟基礎相對比較脆弱。
改革開放以來，我國不僅十分重視發展科技、教育，而且通過大量引進先進技術改造傳統工業，發展新興產業。這不僅為我國經濟發展增強了后勁，也為財政收人的持續增長創造了條件。目前我國高新技術產業的產值已經占工業總產值的巧%，新產品稅利已占工業稅利的10%。1994年以來，我國財政每年新增財政收人在1000億元以上，其中新興產業和新產品開發所提供的稅收占較大比重。
/P>上述分析已經表明，從我國經濟發展的歷史經驗看，科學技術和教育的發展對于政府財政來說具有重大意義。我國在世紀交替時期要完成由尚未完全工業化的經濟向知識經濟過渡的任務，使政府財政擺脫目前的困境局面，其基本途徑就只能是發展科技、教育事業。
總之，我國財政經濟的持續增長，離不開科技、教育事業的發展;科技、教育事業的發展，又離不開政府財力和財政稅收政策的支持。政府財政與科技教育之間存在著相輔相成、相互促進的關系。
三、發展科技、教育事業，振興政府財政
當前，我國雖然已經明確提出了科教興國的發展戰略，但從實際情況來看，我國的科技、教育發展水平總體上還不高，與世界先進水平之間還存在明顯的差距。如據原電子工業部估計，在代表一個國家科技發展水平之一的電子技術和信息高速公路的建設方面，我國的集成電路的水平與世界水平相差15年，信息高速公路的建設還處于起步階段;我國技術出口在對外貿易中所占比重很低;在勞動力素質和科技及受教育水平上，目前，我國接受高等教育的人數占該年齡組的比重，現階段約3%，而發達國家這一比重高出我國10—20倍，美國達到80%，印度等發展中國家也達到了30%，目前我國每萬人中的科學家和工程師人數為巧0余人，而美國1988年就有200多人，日本1987年為700多人，聯邦德國1987年為400多人;在科技成果轉化為生產力方面，我國也大大低于發達國家，技術進步和創新對經濟發展的貢獻率仍然較低。
這些差距一方面說明我國通過發展科技、教育來促進財政經濟的振興尚有較大的空間;另一方面，更主要的是它同時也說明了，我國要實現科教興國戰略目標、完成振興政府財政的任務還十分艱巨。
如何發展我國科技、教育事業，以達到振興政府財政的目的，從財政角度來看，主要要從如下兩個方面著手。
【關鍵詞】建立和完善；農村；社會保障；對策
一、農村社會保障基礎理論
（一）社會保障的概念
對于社會保障這一概念，國內外存在著許多不同的看法。
有的專家認為：社會保障是指國家通過立法和行政措施設立的，旨在保證社會成員基本經濟生活安全的各種項目的總和。1
國家勞工局關于社會保障的定義是：社會通過一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的方法。
有的學者認為社會保障是國家為了保障社會穩定和經濟發展而依法建立的在公民由于年老、疾病、傷殘、失業、災害、戰爭等原因致使生活發生困難時由國家和社會向公民提供一定的物質幫助或使其達到某種生活質量的制度， 是為了保證社會成員基本生活需要而制定的一種制度。
筆者認為，社會保障是國家和社會依法通過國民收入進行再分配，設立成為一種社會基金，對社會成員的生、老、病、死、傷殘或喪失勞動力面臨生活困難時給予一定的物質幫助，對每個公民生活上提供一種保障。
（二）農村社會保障的概念
農村社會保障是以法律為依據，以國家、集體、農民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的農戶給予物質幫助的制度，其目的是穩定和提高農民物質文化生活水平。完善農村社會保障體系對促進農業和農村經濟發展具有十分重要作用。農村社會保障體系是國家社會保障體系的重要組成部分， 是指在農村這一特定區域范圍內所施行的社會保障和福利事業。
（三）社會保障的基本特征
通過上文一些學者對社會保障概念的研究分析，可以說現代社會保障制度主要有以下幾個方面的特征：
（1）從實施的主體來看，社會保障作為現代國家的基本職能之一，國家是社會保障的責任主體和實施主體。社會保障事業往往是由國家或政府統一管理，國家財政是社會保障制度建立和發展的基本經濟后盾。
（2）從實施的目的來看，社會保障的主要目的是國家通過社會保障機制是社會成員在遭受自然災害、意外事故、年老、疾病等各種不幸或困難時能夠維持基本生活。
（3）從實施的方式來看，通過建立行之有效的法律、法規來保證這一制度的有效施行。
（四）社會保障的基本功能
目前社會保障制度滲透到社會生活的方方面面，成為各國社會經濟制度的有機組成部分，推動著社會健康穩定的向前發展，社會保障與現代社會的這種高度融合，在于現代社會保障的特有功能能較好的彌補市場經濟的不足，同時又在勞動力和資本兩大生產要素上，為市場經濟的發展增添動力。現代社會保障主要有下面五大功能2，即社會穩定功能、社會服務功能、經濟調節功能、勞動力保護功能和資金籌集功能。
（1）現代社會保障的社會穩定功能
社會保障的社會穩定功能實際上就是我們通常所說的“社會保障是社會的穩定器和安全閥”。穩定功能是社會保障最重要的功能，正是因為具備穩定功能，社會保障才成為現代社會制度的重要組成部分。
（2）現代社會保障的社會服務功能
社會服務功能日漸成為社會保障的重要功能，社會保障的服務功能主要表現在社會保障機構把大量的被企業遺留的社會保障職責承擔起來，為公民提供服務等方面。
（3）現代社會保障的經濟調節功能
社會保障的經濟調節功能，主要是指社會保障作為政府財政政策手段在調節社會總需求和總供給方面的作用。眾所周知，保持社會供求之間的總量平衡時經濟穩定增長的標志，社會保障在這方面可以發揮重要的作用。社會保障作為一項重要的財政政策手段，對社會總需求有一種自動調節功能。
（4）現代社會保障的勞動力保護功能
現代社會保障是以那些因年老、疾病、傷殘、事業、生育、死亡、災害而喪失勞動能力或生活難以維持的社會成員為主要對象的，這其中就包括現在的勞動力和潛在的勞動力。因此，實行社會保障，對與勞動力來說就體現為一種保護作用，一方面能使勞動力得到必要的補償，保證勞動力在生產正常進行。另一方面，又能不斷提高勞動力素質，為經濟發展提供充足的高質量的勞動力。
（5）現代社會保障的資金籌集功能
既然社會保障是以提供經濟幫助為主，那就牽涉到一個資金籌集問題，從世界各國的情況來看，社會保障的資金籌集主要有三種模式。其一為現收現付式；其二為完全基金式；其三為部分基金式。目前大多數國家都采用完全基金式或部分基金式來籌集社會保障資金。這就意味著每年在支付社會保障津貼后，還留有相當規模的社會保障儲備金。而每一個國家經濟的增長都離不開資本積累著一巨大的推動力量。因此，相當規模的社會保障儲備基金的注入，對于高速增長的經濟來說無疑是雪中送炭。
以上便是完備的現代社會保障制度所具備的五大功能。
二、加強農村社會保障的對策
（一）加大政府財政支持力度
要使農村社會保障制度順利運行，必須構建一種確保社會保障基金充足穩定的長效機制。政府固然可通過適當的政策提高農村集體和農民個人的繳費比例，但就我國農村現實情況而言，大部分地區農村集體和個人的繳費能力非常有限，因此政府財政投入是保障資金的主渠道。
首先，建立科學的財政預算制度，增加中央財政扶持力度。逐步擴大社會保障占中央財政總支出的比例。建立規范、穩定的財政轉移支付制度，確保中央財政足額、定時轉移到農村。
其次，明確地方政府的財政責任。縣級以上政府應力所能及地承擔一定的經濟責任，各級政府要按分級財政負擔合理比例，徹底改變地方政府財政責任模糊狀態。
第三，建構多渠道籌資機制。通過開征社會保障稅、發行農村社會保障彩票、舉辦社會慈善事業等渠道籌集農村社會保障基金，以滿足農村社會保障制度發展對資金的需求。
同時應加大各地財政的投資力度，將農村最低生活保障的資金列入財政預算，進行專項管理，專項使用，當然村集體也應適當地分擔一定比例的保障資金。增加公共財政對農村社會保障的投入，使廣大農村居民進一步享受到公共財政的利益。
（二）建立健全法律保障體制
在西方發達國家，社會保障制度是先有社會保障方面的立法，之后才有社會保障項目的具體實踐，這給我們提供了一個完善農村社會保障制度的范本。因此，為了加快農村社會保障制度建設：首先應當健全農村社會保障法。第一，根據憲法盡快制定出我國社會保障的法律體系。就農村社會保障應遵循的原則、主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等做出明確規定。應當包含公民社會保障的基本權利法案和各項專門的社會保障法案。其中，公民社會保障基本權利法案將對社會保障的對象、范圍、實施、社會保障資金的籌集和管理、社會保障機構的設置、公民享受社會保障的程序、侵害公民社會保障權利行為的處罰等等都應做出具體的規定。第二，在社會保障基本權利法案的基礎上，進一步制定和完善中華人民共和國公民勞動保障法、醫療保障法、老年保障法、軍烈屬保障法等專門的社會保障法律體系，使農村社會保障的法律規定具體化，增加可操作性。
其次，應當盡快制定和完善農村社會保障法律體系。條件成熟時可以考慮單獨制定中華人民共和國農村社會保障法案，從根本上解決農村社會保障無立法的問題。
（三）完善農村社會保障監督體系
1、加強對農村社會保障基金的監管力度
要將農村社會保障制度真正落到實處，資金是重要的保障，因此，對社會保障基金的有效監督、管理顯的尤為重要。有必要建立專門的社會保障基金的監督委員會，監督政策、法規的執行情況以及基金的收支和營運管理情況。
建立健全農村社會保障管理與監督機制是政府的重要職責。完善農村社會保障管理體制，要做到以下幾點：一是要統一機構，集中管理。統一的社會保障管理體制有利于社會保障政策的相互銜接、配套，有利于社會保障資金的調節使用。農村社會保障的各項事業由于其難以分割的關聯性，因而適宜于由統一的機構加以集中管理。要在建立統一的農村社會保障機構的前提下，明確各相關部門的管理權限和職責，使其協調高效運行。另外也可進行建立城鄉統一的社會保障管理體制的試點，待條件成熟時， 建立全國性的城鄉統一的社會保障管理體制。二是要使農村社會保障的行政管理與基金管理、業務管理相分離，政府主要負責行政管理。要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點，并使其管理程序規范化。三是要完善監督機制。政府有責任組織社會保障監督機構，對社會保障機構的工作進行監督和檢查。監督組織應由政府代表、企業代表、公眾代表等組成，定期聽取社會保障金收支、營運及管理的匯報，并應當委托審計部門，對社會保障機構的財政收支、資金管理和運營情況進行審計，并及時向社會公布。
2、強化政府權力機關的監督
強化政府權力機關的監督，如省級權力機關對執法情況的監督，地方權力機關尤其是縣、鄉級人大對當地政府開展農村社會保障工作的具體監督等。強化政府職能部門之間的相互監督，如上級政府農村社會保障職能部門對下級政府相應職能部門的監督，同級政府其他相應部門對農村社會保障職能部門的監督。
3、賦予社會監督權
強化社會監督，如新聞媒體監督及群眾監督等。監督的重點是農村社會保障的目標落實情況、依法進行行政管理情況和基金運行情況等方面。
（四） 在建立統一社會保障體系的基礎上因地制宜
中國地域遼闊，各地經濟發展極不平衡，而且這種態勢在相當長的時間內都不可能根本改變。囚此，必須從農村經濟發展的差異性出發，因地制宜，穩步實施。
從地域上講，經濟發達地區全面推進農村社會保障體系的條件已基本成熟，有的可以一步到位，直接實行城鄉統一的社會保障體系，有的宜立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農村社會保障體系；經濟中等發達地區全面推進農村社會保障的條件尚未完全成熟，應當重點抓好最低生活保障制度、合作醫療制度、農村養老保險等基本制度的建設，以后隨著經濟社會的發展和工作的深入再全面推開；經濟欠發達地區全面推進農村社會保障制度的條件還很不成熟，尤其是部分農民還沒有完全解決溫飽問題，農民籌資非常難，地方財政也力不從心。因而對于欠發達的農村地區，應從農民最急需的保障項目人手，先建立農村低保，實行合作醫療試點，并在經濟條件較好的農村進行養老保險制度試點，當經濟發展達到一定水平時，再全面推行5。
參考文獻：
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[2]何筠.現代社會保障功能論[J].南昌大學學報.1994，（25）：35-40。
