時(shí)間：2023-07-14 17:35:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財(cái)政的基本特征，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
（一）基本公共服務(wù)均等化要求政府由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)首先需要政府職能的轉(zhuǎn)變。所謂調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府，調(diào) 整為政府職能主要關(guān)注基本公共服務(wù)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府管理模式，其區(qū)別于管制型政府一個(gè)最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］
（二）基本公共服務(wù)均等化要求各級(jí)政府構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的公共財(cái)政體系
要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須有四大體制支撐，即公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)型政府制度。從財(cái)政體制來講，首先要 向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，使其符合公共財(cái)政的基本特征和基本職能。其次要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距，使其達(dá)到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴(kuò)中”(擴(kuò)大中等收入比重)，“控高”(調(diào)控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進(jìn)行收入分配體制改革，使收入差距擴(kuò)大的趨 勢得到根本性扭轉(zhuǎn)，從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。［18］
（三）加大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障
有研究認(rèn)為，中西部地區(qū)某些縣基本公共服務(wù)均等化實(shí)施困難，原因在于其縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與公共財(cái)政的差距。［19］縣級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，財(cái) 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的壓力財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，財(cái)力偏緊使中西部地區(qū)縣級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)有 心無力。由此，近年各省積極實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”制度，目的就是為了加大縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)中的自主權(quán)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最重要的就是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，可以 有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。［20］
陜西省于2007年起開始實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2008年一季度，15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴(kuò)權(quán)縣直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目大幅增加，發(fā)展環(huán)境更加寬松。神木抓住機(jī)遇，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā) 展，順利跨入全國百強(qiáng)縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強(qiáng)縣的歷史。
四、總結(jié)
西方學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)均等化是政府的天然責(zé)任，而我國由于經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務(wù)。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實(shí)踐，基本公共服務(wù)均等化理論必將越來越成熟。如何實(shí)現(xiàn)民生措施和制度的可持續(xù)發(fā)展，本文認(rèn)為只有通過轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共財(cái)政體系和擴(kuò)大 縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能，才能實(shí)現(xiàn)更大意義上的基本公共服務(wù)均等化。
在研究的過程中，本文認(rèn)為以下問題還應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)深入地研究?；竟卜?wù)均等化的效果如何評(píng)價(jià)，隨著理論研究的不斷發(fā)展和各地基本公共服務(wù)均 等化措施的實(shí)行，這一領(lǐng)域必然會(huì)引起學(xué)者的關(guān)注。同時(shí)，各地政府積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，出臺(tái)了各種各樣的政策措施，這些舉措應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級(jí)政府一時(shí)的“政績熱情”。
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我們在思想上有個(gè)誤區(qū)，總把“教學(xué)”作為一個(gè)詞來理解，實(shí)際上，“教”與“學(xué)”是分開的，教是學(xué)的手段，學(xué)是教的目的。作為老師，不能以完成教學(xué)工作量為目標(biāo)，而是要把如何通過教使學(xué)生開始學(xué)作為目標(biāo)，從教到學(xué)，才是教學(xué)的真正目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，教學(xué)內(nèi)容的選取至關(guān)重要。教學(xué)內(nèi)容指教學(xué)過程中同師生發(fā)生交互作用、服務(wù)于教學(xué)目的、動(dòng)態(tài)生成的素材及信息。確切地講，教學(xué)內(nèi)容涉及學(xué)生學(xué)的是什么內(nèi)容，財(cái)政學(xué)屬于人文社會(huì)科學(xué)的基礎(chǔ)課程，是一門通識(shí)教育課程，而通識(shí)教育的含義就是幫助學(xué)生提出“人是什么”的問題，并讓學(xué)生了解這一問題的答案，既非一目了然，亦非無從尋覓[1]。
1財(cái)政學(xué)的教學(xué)內(nèi)容
人是帶著問題活在世界上的，這是人所具有的社會(huì)化本能的基本特征，而財(cái)政學(xué)對個(gè)體身處的社會(huì)化環(huán)境的介紹遠(yuǎn)強(qiáng)于其它課程，對學(xué)生了解社會(huì)環(huán)境幫助極大。自20世紀(jì)90年代提倡公共財(cái)政以來，財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容可以概括為“兩個(gè)理論、兩個(gè)行為、兩個(gè)關(guān)系、兩個(gè)管理”。兩個(gè)理論就是公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論，兩個(gè)行為是財(cái)政收入行為和財(cái)政支出行為，兩個(gè)關(guān)系是政府與市場的關(guān)系和政府間的財(cái)政關(guān)系，兩個(gè)管理是宏觀經(jīng)濟(jì)管理和國有資產(chǎn)管理。
2財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容的特點(diǎn)
具體來講，公共產(chǎn)品理論涉及公共產(chǎn)品特征和供給模型，公共選擇理論分直接民主和代議民主講解；財(cái)政收入由稅收、非稅收入、國債和國有資產(chǎn)收益組成，財(cái)政支出則區(qū)分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出；政府與市場的關(guān)系需要說明市場失靈和政府失靈，政府間財(cái)政關(guān)系主要是集權(quán)和分權(quán)的對比變化；宏觀經(jīng)濟(jì)管理要證明政府利用財(cái)政貨幣政策干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的有效性和可實(shí)施性，國有資產(chǎn)管理是我國社會(huì)主義公共財(cái)政區(qū)別于西方公共財(cái)政的基本特征之一?？傊?，這些教學(xué)內(nèi)容存在以下顯著特點(diǎn)：第一，宏觀性強(qiáng)，但個(gè)體關(guān)聯(lián)度弱。比如財(cái)政收入和支出，任何一個(gè)構(gòu)成項(xiàng)目都關(guān)系到全國各個(gè)地區(qū)、各類企業(yè)或人群，宏觀性非常明顯?？墒牵羝骄矫總€(gè)個(gè)體，這種關(guān)聯(lián)度就弱多了；第二，公共性強(qiáng)，但內(nèi)容之間邏輯聯(lián)系不緊密。比如公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論都帶有公共性特征，不過，公共產(chǎn)品是從產(chǎn)品特征出發(fā)進(jìn)行理論分析的，是偏好由結(jié)果顯示問題。公共選擇則是從政治行為人的經(jīng)濟(jì)性出發(fā)進(jìn)行理論分析的，是偏好表達(dá)博弈的問題。兩大理論雖有聯(lián)系，卻不緊密；第三，實(shí)踐性強(qiáng)，但理論與實(shí)際不同步。比如國有資產(chǎn)管理，在復(fù)式預(yù)算構(gòu)建目標(biāo)中，明確提出編制包括國有資產(chǎn)預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，這將極大提高我國政府公共管理水平?？蓪?shí)際執(zhí)行中，只存在公共預(yù)算下的經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，理論與實(shí)際相差太大。
二教學(xué)內(nèi)容多學(xué)科融合的必要性
從財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容的特點(diǎn)上可以看出，財(cái)政學(xué)教學(xué)中出現(xiàn)的很多困難是由教學(xué)內(nèi)容造成的，歸納起來有：第一，教學(xué)內(nèi)容過于龐雜，學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)重。財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容是非常多的，單靠財(cái)政學(xué)的講授，很難完成規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，應(yīng)通過財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容的拓展，將其他學(xué)科與財(cái)政學(xué)相結(jié)合，利用學(xué)生已獲得的其他學(xué)科的知識(shí)，來幫助理解掌握財(cái)政學(xué)知識(shí)，融會(huì)貫通，減輕財(cái)政學(xué)的教學(xué)任務(wù)。這也是通識(shí)教育的實(shí)現(xiàn)途徑之一，即教師在授課時(shí)不是限于講授一門課，而是將多學(xué)科知識(shí)融會(huì)貫通于所授課程[2]；第二，教學(xué)內(nèi)容過于枯燥，學(xué)生不易接受。雖然財(cái)政學(xué)有利于學(xué)生理解社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢以及培養(yǎng)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的分析能力，但其特點(diǎn)也導(dǎo)致了講授過程易于泛泛而談。為解決這一問題，較實(shí)用的方法是進(jìn)行案例教學(xué)。不過，在當(dāng)前信息流通加速和手段更新的背景下，要想發(fā)揮案例教學(xué)的效果，就需要其他學(xué)科的支持，利用多學(xué)科交叉下的融合來理解特征，來對案例進(jìn)行長遠(yuǎn)且全面的分析；第三，教學(xué)內(nèi)容脫離應(yīng)用，學(xué)生不愿接受。基于就業(yè)壓力，學(xué)生總是從是否有利于應(yīng)用能力的培養(yǎng)來衡量課程，只要是與考研、考公務(wù)員、考職業(yè)認(rèn)證相關(guān)的課程，就是重要的課。財(cái)政學(xué)恰與上述內(nèi)容存在差距，故其變成了期末考試及格即可的無用課程，學(xué)生學(xué)習(xí)的主動(dòng)性和積極性很差。出現(xiàn)這種情形的原因，一方面與當(dāng)前本科教育的功利性太強(qiáng)有關(guān)，另一方面，脫離應(yīng)用的教育也是不利于學(xué)生成人的，如脫離應(yīng)用的純理論學(xué)習(xí)，可能會(huì)造成學(xué)生的軟弱無助和被動(dòng)性[3]。因此，在財(cái)政學(xué)教學(xué)中，需要引入哲學(xué)、歷史學(xué)和心理學(xué)等其他學(xué)科內(nèi)容，通過歷史案例、心理分析和哲學(xué)批判來加強(qiáng)應(yīng)用能力的培養(yǎng)，使學(xué)生感受到這門課程的實(shí)用性，從而產(chǎn)生學(xué)習(xí)的主觀能動(dòng)性。
三財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容的多學(xué)科融合
教育是實(shí)現(xiàn)個(gè)體可塑性的重要工具，但思想的轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)的，這就需要循序漸進(jìn)的教育過程。從每一個(gè)思想的起源說起，經(jīng)過思想本質(zhì)、內(nèi)容、變化的學(xué)習(xí)，才能使學(xué)生更容易更好地吸收已有思想，整理、歸納、總結(jié)并最終形成自己的思想體系。故財(cái)政學(xué)的講解應(yīng)考慮從人的起源講起，經(jīng)過集群到組織到國家，才出現(xiàn)財(cái)政，從而闡述清楚財(cái)政的本質(zhì)和內(nèi)容。這就要求將哲學(xué)、歷史學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科擴(kuò)充進(jìn)財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容，從哲學(xué)維度分析財(cái)政本質(zhì)，從歷史維度演變財(cái)政收支，從心理維度詮釋倫理關(guān)系，重建知識(shí)面寬廣、教學(xué)意義深刻的財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容。
1從哲學(xué)角度拓展財(cái)政本質(zhì)內(nèi)容
對經(jīng)濟(jì)學(xué)的哲學(xué)本質(zhì)回歸，在國外已有較多研究，不過，這只是在經(jīng)濟(jì)學(xué)層面上的回歸，并沒有具體到經(jīng)濟(jì)學(xué)下屬的財(cái)政學(xué)分支。至于我國，雖有關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)倫理化的研究，但同樣也沒有具體到財(cái)政學(xué)科上。從多年教授財(cái)政學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，我以為從哲學(xué)角度拓展財(cái)政本質(zhì)，就是圍繞財(cái)政所具有的“公共性”基本特征，沿著“信仰—權(quán)力—表達(dá)—幸?！边@條線索，去尋找個(gè)體為什么會(huì)接受公共生存方式、為什么會(huì)以稅費(fèi)形式將收入轉(zhuǎn)移給政府等問題的答案。因?yàn)檎軐W(xué)的全部出發(fā)點(diǎn)就是尋找答案，在尋找答案過程中引導(dǎo)人們對現(xiàn)成的一切進(jìn)行批判和反思，并在這種反思中，不斷提升自己的精神境界，發(fā)展自己的人格個(gè)性[4]。所以，哲學(xué)需要與各學(xué)科的融合，其中財(cái)政與哲學(xué)的融合就是從財(cái)政的分配本質(zhì)上去尋找相關(guān)答案，明確地說就是私與公的一系列問題，這些問題的探尋將涉及圍繞分配所形成的各種現(xiàn)實(shí)復(fù)雜關(guān)系，也只有與哲學(xué)融合，才能使學(xué)生全面認(rèn)識(shí)這些復(fù)雜關(guān)系。也就是說，財(cái)政與哲學(xué)的融合，對應(yīng)的恰是復(fù)合型人才的培養(yǎng)，能使學(xué)生從私與公的分配關(guān)系中，審視并建立自己的世界觀和人生觀，成為實(shí)現(xiàn)個(gè)體幸福和國家安康的建設(shè)者。
2從歷史學(xué)角度拓展財(cái)政收支內(nèi)容
任何正規(guī)的專業(yè)教育都應(yīng)包括史的內(nèi)容[5]，財(cái)政學(xué)的教學(xué)也不例外，這是因?yàn)椋旱谝唬瑲v史是財(cái)政存在的基礎(chǔ)和發(fā)展的背景。每一種思想或行為都不是無緣無故產(chǎn)生的，究其原因，都與特定的歷史環(huán)境有關(guān)。世界范圍內(nèi)財(cái)政的發(fā)展歷程充分表明，人類社會(huì)的財(cái)政活動(dòng)，是與國家的存在緊密聯(lián)系在一起的。所以財(cái)政的講解若缺失了歷史脈絡(luò)，學(xué)生就很難深刻理解各種財(cái)政思想或行為所產(chǎn)生的原因及所要發(fā)揮的作用。第二，財(cái)政與歷史的結(jié)合有助于分析經(jīng)濟(jì)增長。自1936年凱恩斯提出赤字財(cái)政后，財(cái)政就開始承擔(dān)維持經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任，這一點(diǎn)在我國表現(xiàn)的尤為明顯。建國以來，我國財(cái)政一直具有明顯的生產(chǎn)性質(zhì)。巧合的是，20世紀(jì)80年代興起的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論在對經(jīng)濟(jì)增長的理論分析中，歷史也已成為一個(gè)核心要素[6 ]。第三，財(cái)政與歷史的結(jié)合有助于理解改革。改革是社會(huì)各階層、各集團(tuán)利益的重新分配，可以說，中國歷史就是一部財(cái)政改革史。從戰(zhàn)國時(shí)期秦國商鞅財(cái)稅改革，到唐安史之亂后楊炎兩稅法改革，再到北宋王安石變法和明朝張居正的一條鞭法，財(cái)政收支的變化反映出了改革的本質(zhì)和難度所在，即利益關(guān)系的變化。如何協(xié)調(diào)利益關(guān)系的變化，如何實(shí)現(xiàn)增量和存量的雙贏，不僅是歷史問題，更是財(cái)政問題。因此，應(yīng)將歷史與財(cái)政結(jié)合起來，以歷史上的財(cái)政改革家為支點(diǎn)，沿著“商鞅—桑弘羊—楊炎—王安石—張居正”這條線索，從歷史原貌中尋找財(cái)政收支內(nèi)容，從歷史變遷中了解財(cái)政收支變化。更為重要的，還要利用財(cái)稅改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律來理解當(dāng)前的我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而尋找出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與改革深化的財(cái)政之路。
3從心理學(xué)角度拓展財(cái)政倫理內(nèi)容
“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)往往被視為獨(dú)立于心理學(xué)的，但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)的整個(gè)發(fā)展過程卻與心理學(xué)密切聯(lián)系在一起”[7]。自馮特開創(chuàng)現(xiàn)代心理學(xué)以來，在人性探討方面心理學(xué)依次經(jīng)歷過以詹姆士為代表的本能論、以華生為代表的行為論和以馬斯洛為代表的人本論，對人的本性概括逐漸從追求最大自身利益的“本能人”過渡到在社會(huì)范疇內(nèi)追求最大妥協(xié)利益的“社會(huì)化本能人”，但經(jīng)濟(jì)學(xué)沒有跟上心理學(xué)的這一發(fā)展過程?；蛘哒f，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析被人為地規(guī)定在“理性人”這一層面上進(jìn)行，使經(jīng)濟(jì)學(xué)研究出現(xiàn)了個(gè)體性與社會(huì)性之間的悖論，這一悖論在財(cái)政領(lǐng)域體現(xiàn)的更為具體。以公共產(chǎn)品供給為例，從理性人角度出發(fā)，免費(fèi)搭車和公共悲劇是必然發(fā)生的，這使公共產(chǎn)品的提供只能依賴于政府，個(gè)體無能為力?？蓪?shí)際情況是個(gè)體提供公共產(chǎn)品的實(shí)例是非常多的。因此，應(yīng)回歸心理維度，將財(cái)政學(xué)與心理學(xué)結(jié)合起來，構(gòu)建在重視社會(huì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的倫理財(cái)政。其實(shí)，在財(cái)政學(xué)的教學(xué)內(nèi)容中，公共選擇理論所研究的內(nèi)容本就與心理學(xué)有直接關(guān)系，一個(gè)人的偏好不能產(chǎn)生公共決定，但公共決定卻是在每位個(gè)體的偏好匯總之后形成的。如何從分散的個(gè)體偏好匯總成公共的集體偏好，這一過程涉及個(gè)體在社會(huì)情境中的情感、思想和行為，這就屬于心理學(xué)的范疇。將財(cái)政學(xué)與心理學(xué)結(jié)合，可考慮沿著“社會(huì)化本能—群體—社會(huì)自我—社會(huì)思想—社會(huì)情感—道德與合作”這條線索，尋找減少強(qiáng)制、實(shí)現(xiàn)合作，將公共悲劇轉(zhuǎn)化為公共幸福的財(cái)政倫理之路。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；綜述
基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間及不同社會(huì)群體之間存在巨大的差距，這些問題的存在不僅有損于社會(huì)公平、公正，其產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和資源配置失效也對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化成為現(xiàn)階段重大而緊迫的任務(wù)。
一、公共服務(wù)、基本公共服務(wù)和均等化的內(nèi)涵
雖然基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前大家關(guān)注的熱點(diǎn)問題，但其中的一些關(guān)鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。我們在研究基本公共服務(wù)均等化問題時(shí)，界定和理解“公共服務(wù)均等化”是邏輯起點(diǎn)。根據(jù)國內(nèi)多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，公共服務(wù)均等化可以簡單定義為：在一個(gè)國家內(nèi)，處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)。［1］這一概念看似簡單，實(shí)際上有很多爭論。
劉德吉通過對國內(nèi)近年公共服務(wù)均等化研究的梳理與總結(jié)，借用學(xué)術(shù)界對公平概念的理解框架，從公共服務(wù)均等化的主體、客體以及均等化的內(nèi)涵等方面來歸納國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)均等化的不同理解。唐鈞認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域或稱社會(huì)領(lǐng)域中，有六項(xiàng)公民權(quán)利是國家必須予以保障或滿足的。這就是：生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這六項(xiàng)需求，對老百姓而言，是不可或缺的甚至是沒有退路的。［2］當(dāng)一個(gè)國家完成了最初的資金積累，人民生活達(dá)到了溫飽水平后，其發(fā)展的動(dòng)力就得從“脫貧”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”，政府提供公共服務(wù)，免除了老百姓的后顧之憂，老百姓才能放開手去消費(fèi)。
如果說縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距在較短時(shí)期內(nèi)尚難以做到，那么，縮小基本公共服務(wù)方面的差距是應(yīng)當(dāng)做到而且也是可以做到的。這就要求政府進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，深化財(cái)政管理體制改革，完善公共財(cái)政制度，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化。［3］董立人給出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的幾個(gè)原則：體現(xiàn)公共精神的公益性原則；體現(xiàn)公平正義的公正性原則；體現(xiàn)民主的公共參與性原則；體現(xiàn)以人為本的便利性原則。［4］
基本公共服務(wù)是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據(jù)自身能力提供的產(chǎn)品和服務(wù)，因此政府能力和公共需求是引致公共服務(wù)供需行為的基本因素。對于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，王偉同提出基本思路是在合理設(shè)定均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，客觀測定各地區(qū)基本公共服務(wù)的實(shí)際公共需求與政府服務(wù)能力，通過對比其差額來科學(xué)設(shè)計(jì)財(cái)政體制安排和轉(zhuǎn)移支付方案，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。［5］
二、國內(nèi)外關(guān)于公共服務(wù)均等化的實(shí)踐
國內(nèi)外理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)竟卜?wù)均等化的重要性認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的。一方面，享受均等化的基本公共服務(wù)是一國公民應(yīng)有的權(quán)利；另一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。［6］
（一）國外關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的理論與實(shí)踐
國際上推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化主要有4種模式：財(cái)政收入均等模式、收支均衡模式、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式、公共服務(wù)最低公平模式。［7］
加拿大和美國是世界上公認(rèn)的在基本公共服務(wù)均等化方面做得較好的國家。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院與2007年組織對加拿大和美國的基本公共服務(wù)均等化方面的現(xiàn)行政策和措施進(jìn)行了考察。首先，在教育方面，每個(gè)5-18歲的孩子可以享受義務(wù)教育。美加兩國普及了13年義務(wù)教育（含5歲起學(xué)前教育），?。ㄖ荩┘?jí)政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育的普及和管理，省州政府預(yù)算是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。美加通過轉(zhuǎn)移支付中國整理幫助有特殊需要的弱勢學(xué)生群體，如提供傷殘兒童上學(xué)所需要的費(fèi)用等。第二，在失業(yè)保險(xiǎn)方面，每位失業(yè)人員可以維持基本生活標(biāo)準(zhǔn)。為了在失業(yè)時(shí)及時(shí)給予保障，兩國對工薪階層實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，加拿大稱之為就業(yè)保險(xiǎn)（EmploymentInsurance，Ei），美國稱之為失業(yè)保險(xiǎn)(UnemploymentInsurance，UI)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大有85%的有收人人員加人了就業(yè)保險(xiǎn)，美國有97%的有收入人員加人了失業(yè)保險(xiǎn)。第三，在醫(yī)療方面，每個(gè)公民可以享受最基本的醫(yī)療服務(wù)。加拿大和美國實(shí)行的是兩種公共醫(yī)療制度，在基本醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，不允許私人商業(yè)保險(xiǎn)涉足。聯(lián)邦政府通過立法和轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化。第四，在養(yǎng)老方面，每位老人可以享有比較穩(wěn)定的基本經(jīng)濟(jì)來源。老人可以通過社會(huì)福利制度作為基本的養(yǎng)老來源。第五，在住房保障方面，美加實(shí)行基本住房保障制度。兩國政府利用低息、低首期以及為銀行提供擔(dān)保等方式，增加中低收入居民的購房能力。［8］加拿大和美國在公共服務(wù)均等化方面的成功實(shí)踐對我國均等化標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的科學(xué)劃分、穩(wěn)定基本公共服務(wù)的收入來源、轉(zhuǎn)移支付的有效性以及政府的政務(wù)信息公開化等方面有十分重要的啟示。
（二）國內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本功公共服務(wù)均等化的探索
中國經(jīng)過改革開放30年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻的變化，并于本世紀(jì)初開始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡。在這一階段，一個(gè)突出的表現(xiàn)是生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問題成為日益突出的社會(huì)矛盾。大部分基本公共服務(wù)均等化的研究都是基于對這個(gè)矛盾的認(rèn)識(shí)來展開的。一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)總量不足，另一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)分配失衡。［9］
浙江省于2007年在國內(nèi)首先提出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，這是該省全面建設(shè)惠及全省人民的小康社會(huì)的“全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃”之一。浙江省把城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體來謀劃，全面推進(jìn)城市公共資源和公共服務(wù)向農(nóng)村輻射，讓農(nóng)民群眾能較為充分地享受到與城市居民一樣的基本公共服務(wù)。［10］浙江省為此啟動(dòng)了十大工程，每項(xiàng)工程都向各部門落實(shí)責(zé)任:就業(yè)促進(jìn)工程、社會(huì)保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文體普及工程、社會(huì)福利工程、社區(qū)服務(wù)工程、惠民安居工程、公用設(shè)施工程、民工關(guān)愛工程。［11］
遲福林認(rèn)為，廣東省自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，多項(xiàng)基本公共服務(wù)指標(biāo)居全國前列。廣東率先在全國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有著比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。［12］
三、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇
隨著我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程的加快，“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”已經(jīng)成為我國黨和政府今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級(jí)政府部門十分關(guān)心基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施路徑，人民群眾對民生等關(guān)系切身利益的問題的關(guān)注，這也是理論界大力研究基本公共服務(wù)均等化的外部力量。
陳昌盛根據(jù)各類公共服務(wù)的需求層次（縱向）標(biāo)準(zhǔn)和各類公共服務(wù)內(nèi)部層次（橫向）標(biāo)準(zhǔn)，勾畫出基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)優(yōu)先順序。［13］井敏提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的路徑選擇有，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，從建設(shè)型政府走向服務(wù)型政府；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：走向公共財(cái)政；使轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜；構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)等。［14］
也有人從研究分析當(dāng)前我國公共服務(wù)不均等的原因入手，由此得出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑。陳文權(quán)，張欣從技術(shù)、城鄉(xiāng)體制、財(cái)政體制等方面分析我國當(dāng)前基本公共服務(wù)不均等的原因，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑。［15］從以上綜述可以看出大部分學(xué)者認(rèn)同政府是基本公共服務(wù)均等化提供的天然責(zé)任人，路徑選擇上傾向于轉(zhuǎn)變政府職能，由此可見，公共服務(wù)型政府建設(shè)和公共財(cái)政體制改革是基本公共服務(wù)均等化的前提。
四、推行基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)
（一）基本公共服務(wù)均等化要求政府由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)首先需要政府職能的轉(zhuǎn)變。所謂調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府，調(diào)整為政府職能主要關(guān)注基本公共服務(wù)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府管理模式，其區(qū)別于管制型政府一個(gè)最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。［17］
（二）基本公共服務(wù)均等化要求各級(jí)政府構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的公共財(cái)政體系
要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須有四大體制支撐，即公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)型政府制度。從財(cái)政體制來講，首先要向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，使其符合公共財(cái)政的基本特征和基本職能。其次要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距，使其達(dá)到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“擴(kuò)中”(擴(kuò)大中等收入比重)，“控高”(調(diào)控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進(jìn)行收入分配體制改革，使收入差距擴(kuò)大的趨勢得到根本性扭轉(zhuǎn)，從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。［18］
（三）加大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)自是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障
有研究認(rèn)為，中西部地區(qū)某些縣基本公共服務(wù)均等化實(shí)施困難，原因在于其縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與公共財(cái)政的差距。［19］縣級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，財(cái)政包袱重，“市管縣”的管理體制，進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的壓力財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，財(cái)力偏緊使中西部地區(qū)縣級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)有心無力。由此，近年各省積極實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”制度，目的就是為了加大縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)中的自。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最重要的就是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，可以有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。［20］
陜西省于2007年起開始實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2008年一季度，15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴(kuò)權(quán)縣直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目大幅增加，發(fā)展環(huán)境更加寬松。神木抓住機(jī)遇，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，順利跨入全國百強(qiáng)縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強(qiáng)縣的歷史。
五、總結(jié)
作者：趙格紅 王紅
2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求流入地政府對委托承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的民辦學(xué)校，要在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資培訓(xùn)等方面給予支持和指導(dǎo)，提高其辦學(xué)質(zhì)量。流入地政府的責(zé)任得到了進(jìn)一步明確。2008年《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》重申并補(bǔ)充了“以流入地政府為主”的政策，它要求對符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件入讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)；該文件還提出中央財(cái)政將對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題解決好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)[3]，隨后財(cái)政部、教育部便制定了《進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施暫行辦法》。雖然，中央及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍不明確，但可以看出中央政府已經(jīng)開始通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式在作積極探索了。這一階段進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的基本特征是：“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐漸明確，但中央政府及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍未明確，也沒有對流入地各層級(jí)政府間的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確規(guī)定。流入地政府作為利益主體，一方面在態(tài)度上不愿全部承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任；另一方面從財(cái)力上看，在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下，流入地政府財(cái)政難堪重負(fù)。因此，截至目前中央政府的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策還是一項(xiàng)責(zé)任下推的半模糊政策[4]。
現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在的問題
從進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策本身來看，目前仍存在著諸多問題，筆者試從以下幾個(gè)方面展開分析。（一）各級(jí)、各類政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任不明確，區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力大在一定意義上說，“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先，政策中只是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任“推”給了流入地政府，并未對中央政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確的規(guī)定，流出地政府也被豁免了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任。其次，應(yīng)由哪一層級(jí)的流入地政府來承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，政策中也未明確規(guī)定，流入地不同層級(jí)政府間產(chǎn)生了相互推諉的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制下，中央和省級(jí)財(cái)力相對于市、區(qū)、縣級(jí)財(cái)力來說顯得十分雄厚，但是中央政府只承擔(dān)著政策制定和監(jiān)督實(shí)施的低成本責(zé)任，省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌作用也甚微，而財(cái)政相對拮據(jù)的市、區(qū)、縣級(jí)政府卻要承擔(dān)絕大部分的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的極不對稱性，是導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)無法得到切實(shí)保障的重要原因。（二）公共財(cái)政覆蓋面小，農(nóng)民工子女學(xué)校缺乏經(jīng)費(fèi)保障農(nóng)民工子女學(xué)校在很大程度上緩解了公辦學(xué)校接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女以及地方政府財(cái)政支出的壓力，然而，國家出臺(tái)的一系列進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育政策顯示，財(cái)政性教育撥款的對象大多僅局限于接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦中小學(xué)校，對于以接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女為主的農(nóng)民工子女學(xué)校，則更多的只是規(guī)定了各級(jí)政府對其進(jìn)行管理和監(jiān)督的責(zé)任，因此，就讀于農(nóng)民工子女學(xué)校的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女基本無法享受到公共財(cái)政的支持。農(nóng)民工子女學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)投入不足，普遍存在辦學(xué)條件差、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、辦學(xué)不規(guī)范等問題。近年來，雖然，中央政府及部分地方政府已經(jīng)采用多種形式逐年加大了對農(nóng)民工子女學(xué)校的資助力度，但是相對于數(shù)量龐大、增長速度快的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女群體來說，這部分資助仍顯得杯水車薪。（三）經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策缺失，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難落實(shí)“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐步明確，中央政府也設(shè)立了財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金用于鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育解決好的省份，然而對于如何督導(dǎo)流入地政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用，在國家出臺(tái)的系列政策中卻未明確規(guī)定。目前，農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面仍存在諸多紕漏。首先，部分流入地政府并未落實(shí)政策規(guī)定的、應(yīng)由其承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入明顯不足，投入結(jié)構(gòu)也欠合理；其次，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理欠規(guī)范，存在經(jīng)費(fèi)撥付不透明、經(jīng)費(fèi)發(fā)放不及時(shí)、經(jīng)費(fèi)分配不公平、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位、經(jīng)費(fèi)使用效率低等問題。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的缺失是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的重要原因，嚴(yán)重影響了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。
進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的改革思路
教育政策是為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)而制定的，然而，現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在偏差，未能有效保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，為此，需要對其進(jìn)行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見。（一）明確各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，加大中央政府財(cái)政支持力度義務(wù)教育具有全國性公共物品屬性，對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的投入理應(yīng)實(shí)行以中央為主的投入體制，但中央政府卻在沒有增加自身成本的前提下將經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任“轉(zhuǎn)嫁”給了流入地政府，而流入地政府并未因此獲得更多的來自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。譬如，就廣東省而言，至今已經(jīng)接納了約占全國三分之一的外來義務(wù)教育階段適齡兒童、少年就學(xué)，但中央財(cái)政對此幾乎沒有給予任何經(jīng)費(fèi)支持。顯然，這一教育投入的責(zé)任配置存在著不夠合理之處[5]。因此，國家在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)明確中央政府對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，中央政府可以通過加大對流入地政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、設(shè)立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金等措施來切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。（二）減輕區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力，構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制《義務(wù)教育法》明確義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。實(shí)際上，中央政府的“共同負(fù)擔(dān)”責(zé)任及省級(jí)政府的“統(tǒng)籌”責(zé)任并未落實(shí)到位；地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱，市、區(qū)縣級(jí)政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力不堪重負(fù)。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下，要滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求，最關(guān)鍵的是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的財(cái)政投入主體上移，構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。借鑒世界一些國家發(fā)展基礎(chǔ)教育的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情，省級(jí)政府要真正對義務(wù)教育負(fù)起財(cái)政責(zé)任，重點(diǎn)是要確保義務(wù)教育階段中小學(xué)教師的工資福利待遇及其公用經(jīng)費(fèi)的不斷提高[6]。（三）促進(jìn)教育公平，構(gòu)建對農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)納入公共財(cái)政的保障范疇，而公共財(cái)政的一個(gè)重要特征就是“公平性”，即要求政府及其公共財(cái)政為社會(huì)成員和市場活動(dòng)主體提供平等的服務(wù)[7]。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女作為社會(huì)弱勢群體，根據(jù)羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則，他們不僅應(yīng)當(dāng)和本地戶籍學(xué)生享受同樣的教育投資，而且還應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因?yàn)樗麄兪窃谵r(nóng)民工子女學(xué)校就讀就剝奪他們理應(yīng)享受的公共教育資金，這不僅體現(xiàn)了我國公共財(cái)政建設(shè)的滯后，也體現(xiàn)了公共財(cái)政觀念的滯后。在觀念上人們還習(xí)慣于把公共財(cái)政、公共提供和公共生產(chǎn)劃等號(hào)，認(rèn)為公共財(cái)政就要投到公家機(jī)構(gòu)，由公家機(jī)構(gòu)來生產(chǎn)公共服務(wù)，如果把錢投入到私人部門就容易造成國有資產(chǎn)的流失。事實(shí)上，公共提供并不一定非要公共生產(chǎn)，一些私人部門同樣可以提供公共服務(wù)。當(dāng)前，公辦學(xué)校難以充分滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對義務(wù)教育的需求，農(nóng)民工子女學(xué)校則彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的供給不足，政府應(yīng)當(dāng)用購買服務(wù)的方式向農(nóng)民工子女學(xué)校提供財(cái)政支持，構(gòu)建對農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制，促進(jìn)公辦學(xué)校和農(nóng)民工子女學(xué)校間的均衡發(fā)展。（四）提高經(jīng)費(fèi)使用效率，構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)離不開經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的約束和激勵(lì)作用。相關(guān)學(xué)者指出義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府，我國義務(wù)教育的發(fā)展主要取決于各級(jí)政府對教育的重視程度和經(jīng)費(fèi)投入狀況，所以，需要突出督導(dǎo)的“行政監(jiān)督”職能，強(qiáng)化對政府教育工作的監(jiān)督，即“督政”[8]。為此，政府應(yīng)構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制：一方面應(yīng)盡快制定并完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策，以監(jiān)督各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)情況，使經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)費(fèi)使用有法可依、有章可循。另一方面應(yīng)建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障工作小組，加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查，確保上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)足額撥付到接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校，做到政策公開、程序公開、對象公開、監(jiān)督到位等。與此同時(shí)，政府要建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，各級(jí)政府應(yīng)對經(jīng)費(fèi)落實(shí)工作開展好的地區(qū)給予表彰并予以獎(jiǎng)勵(lì)；對經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，管理制度不健全，滯留、截留、擠占、挪用經(jīng)費(fèi)的地區(qū)，則應(yīng)采取相應(yīng)措施予以處罰。
【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政 國庫 集中支付 制度改革
自財(cái)稅體制改革、會(huì)計(jì)制度改革以來，我國在財(cái)政收入方面的管理取得了顯著成效；然而，在財(cái)政支出的管理方面，卻一直未見有明顯起色，因而，造成了實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題，比如分散支付制度的實(shí)行，造成了透明度低、預(yù)算外資金外流、財(cái)政支出信息反饋速度慢、資金使用率低、滋生等。結(jié)合當(dāng)前的新形勢與我國的發(fā)展要求，必須要從根本上改變此種支付制度，解決這些實(shí)際存在的問題。
一、概述國庫集中支付制度的必要性、重要性
我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，初步完成了現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)；由于城市化使人們的公共活動(dòng)領(lǐng)域越來越大，因此，造成了當(dāng)前公共職能與社會(huì)實(shí)際問題間的矛盾，傳統(tǒng)的分散支付制度，暴露了諸多問題；而實(shí)行國庫集中支付制度時(shí)間又短，因此，應(yīng)該加強(qiáng)這方面的研究工作。我國在“第十個(gè)五年計(jì)劃”中，就提出了結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)與市場化發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行公共財(cái)政制度的改革；從現(xiàn)在來看，這一制度的推行得到了有序發(fā)展，而且也十分的符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。
公共財(cái)政“取之于民，用之于民”，主要行使事業(yè)單位公共職能，滿足社會(huì)公共需求。規(guī)范化是其基本特征。從表現(xiàn)方面看，有全部收支預(yù)算、財(cái)政部門統(tǒng)攬收支、以法制為基礎(chǔ)。具體而言，即是通過政府預(yù)算達(dá)到對財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督；通過財(cái)政稅務(wù)部門，進(jìn)行公共財(cái)政的收支管理；但在具體的執(zhí)行中，財(cái)政收入、支出方式，支出目的、規(guī)模等，都必須按照我國相關(guān)法律具體實(shí)行，禁止挪用、貪污、浪費(fèi)。從推行國庫存集中制度的必要性分析，它主要是與公共財(cái)政制度或框架相一致，兩者相輔相成；以目前的發(fā)展與進(jìn)度來看，我國已經(jīng)從財(cái)政收入的管理，轉(zhuǎn)向了預(yù)算支出的管理，而且效率有顯著提高；換句話講，國庫集中支付制度，有效的成為了部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)的有效途徑，同時(shí)，政府的采購制度與其共同推行，有利的促進(jìn)了公共職能的發(fā)揮和對公共財(cái)政的合理運(yùn)用，并且達(dá)到了有效的監(jiān)督，透明度有所增加，資金的運(yùn)行效率得到了有效提高，因此，國庫集中支付制度改革，是公共財(cái)政領(lǐng)域改革的重要陣地與關(guān)鍵因素，應(yīng)該對其大力推廣與實(shí)行。
二、分散支付制度的弊端
（一）財(cái)政資金透明度不高
首先，在分散支付制度下，賬戶的設(shè)立比較分散、重復(fù)率高，因此，降低了財(cái)政資金活動(dòng)的透明度，對管理、監(jiān)督形成了重大阻礙；其原因主要集中于以下方面。預(yù)算支出、執(zhí)行需要通過財(cái)政預(yù)算部門（單位），因此，一旦支出，就缺乏監(jiān)督，尤其是資金的使用方式、用途、具體項(xiàng)目的實(shí)施等情況，財(cái)政部門很難監(jiān)控，其主要的監(jiān)督方法是預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，以及定期與不定期的審查；但是，結(jié)果往往發(fā)現(xiàn)問題后，為時(shí)已晚，資金已被揮霍，追繳困難，為國家造成了極大損失，也未能為公共建設(shè)帶來任何益處。
（二）降低了財(cái)政資金的使用率
首先，在分散支付制度下，支出或撥付款的環(huán)節(jié)過多，預(yù)算單位往往會(huì)出現(xiàn)滯留資金的現(xiàn)象，對財(cái)政資金的使用效率是一大阻礙；其原因主要集中于以下方面，財(cái)政撥付預(yù)算門――各部門（單位），在使用資金上，存在時(shí)間差，加上部門多，資金調(diào)度難，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“節(jié)流”的現(xiàn)象，越往下資金越少，因此，資金使用率較低。
（三）易滋生腐敗
從上面的分析可以看出，監(jiān)管的缺乏，部門多，預(yù)算不精細(xì)，資金使用率低，加上“節(jié)流”、克扣、挪用等，造成了諸多資金外流與浪費(fèi)，因此，給國家經(jīng)濟(jì)秩序帶來了諸多問題與不便，同時(shí)，也為滋生腐敗之風(fēng)提供了“土壤”。
三、集中支付制度改革建議
（一）堅(jiān)持四個(gè)基本原則
首先，在建立集中支付制度時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持漸進(jìn)性原則，因?yàn)槲覈诖隧?xiàng)制度的應(yīng)用方面，仍處于初級(jí)階段，涉及的面較廣，還需要相關(guān)的配套制度進(jìn)行輔助，因此，應(yīng)該循序漸進(jìn)；其次，應(yīng)該堅(jiān)持公開性原則，以此增加社會(huì)關(guān)注，提高社會(huì)、法律、財(cái)政內(nèi)部、審計(jì)等方面的監(jiān)督，增加財(cái)政支出活動(dòng)的透明度；第三，應(yīng)該堅(jiān)持規(guī)范操作的原則，從而使財(cái)政支出有理有據(jù)，從執(zhí)行到應(yīng)用，確保其有制度約束、具體監(jiān)督；第四，應(yīng)該堅(jiān)持“三個(gè)不變”原則，如預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的主體地位不變、資金使用權(quán)限不變、工作人員與核算權(quán)不變。
（二）確保賬戶設(shè)置的有效性
首先，從會(huì)計(jì)集中核算制度，可以了解到基本賬戶的唯一性，管理體系的統(tǒng)一性；其次，按照原有的安排，應(yīng)該有預(yù)算內(nèi)賬戶設(shè)置、預(yù)算外賬戶設(shè)置，以及專項(xiàng)資金的賬戶設(shè)置；第三，可以將這些納入到核算中心的各單位，利用備用金制度，推動(dòng)“零余額賬戶”的具體實(shí)施。但是，從目前來看，地方商業(yè)銀行不能開設(shè)此賬戶，會(huì)計(jì)集中核算制度所集中的資金較復(fù)雜，同一筆開銷的支出渠道較多；若采用國庫集中支付制度，則需要運(yùn)用一些與計(jì)算機(jī)相關(guān)的軟件，通過這種方法，進(jìn)行集中清算，并配置內(nèi)部虛擬賬戶，如預(yù)算內(nèi)資金賬戶、預(yù)算外資金賬戶、其他資金賬戶等，提高業(yè)務(wù)的針對性，而且虛擬賬戶有利于保證資金不被非法應(yīng)用。
（三）合理調(diào)整崗位，使其設(shè)置科學(xué)化
由于預(yù)算指標(biāo)屬于國庫集中支付制度的運(yùn)行介質(zhì)，因此，支付時(shí)，支付中心也應(yīng)該具備部分管理職能。所以，在具體的崗位設(shè)置中，應(yīng)該充分考慮此類問題。比如，在核算中心，應(yīng)該有前臺(tái)審核、后臺(tái)記賬、中心出納、預(yù)算指標(biāo)管理等崗位；其中，預(yù)算指標(biāo)管理非常關(guān)鍵，也是重要職責(zé)之一，主要是對預(yù)算文件、月度用款計(jì)劃等進(jìn)行收集、整理、記錄預(yù)算指標(biāo)賬，并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、制定報(bào)表、定期匯報(bào)。
（四）撥款程序體系化、有序化
首先，采用國庫集中支付制度，則需要先支后撥（與會(huì)計(jì)集中核算制度的先撥后支相反）；其次，流程一般是，先讓各預(yù)算單位于每月定期上報(bào)下月用款計(jì)劃，如資金來源、預(yù)算科目等；然后，由財(cái)政業(yè)務(wù)科審核，上報(bào)中心；經(jīng)核對符合相關(guān)條件，做出支付專戶的實(shí)際貨幣支付；對于單一賬戶、預(yù)算外資金賬戶，可以轉(zhuǎn)至銀行。
四、配套措施的實(shí)施
（一）完善預(yù)算管理體制
首先，應(yīng)該全面推行部門預(yù)算；因?yàn)椋?dāng)前我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)該實(shí)行現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)管理制度，并且在預(yù)算管理體制方面，做出完善，做好整體與局部間的關(guān)系調(diào)整，從而通過部門預(yù)算的方法，利用計(jì)劃與統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)代化管理辦法，制定對應(yīng)的細(xì)致表格，使數(shù)據(jù)、報(bào)表內(nèi)容相一致，確保形式與內(nèi)容的完全統(tǒng)一，數(shù)據(jù)真實(shí)，以此真實(shí)的反映出實(shí)際的預(yù)算情況，從而增加規(guī)范性，提高透明度。其次，統(tǒng)一預(yù)算，使預(yù)算內(nèi)外財(cái)政資金獲得統(tǒng)一管理，防止分散造成流失。第三，需要對預(yù)算科目進(jìn)行優(yōu)化；通常情況下，應(yīng)該以政府公共支出范圍為界，如消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出、公共工程支出；最好是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，將現(xiàn)代化建設(shè)、城市發(fā)展、公共財(cái)政管理、政府職能監(jiān)督等完全統(tǒng)籌起來，形成體系化的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，從而增加監(jiān)督、減少腐敗現(xiàn)象滋生的可能性。第四，應(yīng)該從科學(xué)的角度制訂預(yù)算編制制度，比如，從時(shí)間上給予合理分配，進(jìn)行試編滾動(dòng)預(yù)算，也可以進(jìn)行跨年制的預(yù)算制度革新，總之，在具體的應(yīng)用與執(zhí)行前，需要先進(jìn)行一些理論論證工作，并做好試點(diǎn)或試驗(yàn)，再進(jìn)行具體實(shí)施，確保制度制訂的嚴(yán)密性，應(yīng)用的科學(xué)性。
（二）其他輔助措施
首先，需要建立國庫集中支付制度監(jiān)督體系，如內(nèi)部責(zé)任機(jī)制；還應(yīng)該將內(nèi)、外監(jiān)督聯(lián)合起來，實(shí)行全方位監(jiān)督制度；其次，應(yīng)該制定相關(guān)的法律法規(guī)與管理辦法，從而使國庫集中支付制度的實(shí)行規(guī)范化，這方面應(yīng)該在原有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一些更為科學(xué)的修訂，比如《預(yù)算法》、《總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等等；第三，需要借助當(dāng)前的信息技術(shù)，進(jìn)行政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，并訓(xùn)練相關(guān)工作人員，組織一些培訓(xùn)活動(dòng)，使其熟悉并熟練運(yùn)用各種相關(guān)軟件的操作，還應(yīng)該搭建起內(nèi)部、外部的公共平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而提高公開度。
五、結(jié)束語
總而言之，在新的時(shí)代，就應(yīng)該堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、因時(shí)制宜；推行集中支付制度改革，是時(shí)展的要求，也是國家公共財(cái)政支出管理的必然選擇；另一方面，一直以來我黨奉行“黨的思想純潔性”路線，因而，不斷的實(shí)行廉潔奉公，對貪污腐化行為也實(shí)施了嚴(yán)厲打擊，因此，國庫集中支付制度改革與我國的各項(xiàng)改革是一致的，并且，有其實(shí)際意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值，從目前我國的財(cái)稅制度改革來看，其效果顯著，但還需要進(jìn)一步深入研究，提高該制度的運(yùn)作效率。
參考文獻(xiàn)
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政府采購因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購公共財(cái)政的短期效益和長期效益有機(jī)地結(jié)合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰(zhàn)略管理
政府采購制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財(cái)政部的說法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時(shí)開始的?！?003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會(huì)對一個(gè)國家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會(huì)對本國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程。”公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長的政府行為。
二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實(shí)施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購項(xiàng)目確定。由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級(jí)政府的采購均由一個(gè)專門從事采購的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購計(jì)劃,待采購計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購部門負(fù)責(zé)安排采購,采購項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付。實(shí)行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實(shí)施和政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購模式?，F(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。
(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對于政府采購不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達(dá)不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國的具體國情。
在實(shí)際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。
[關(guān)鍵詞]和諧社會(huì)；社會(huì)發(fā)展；基本公共服務(wù)均等化
[中圖分類號(hào)]F810，2
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1008―2670(2009)01―0027―04
消除市場自發(fā)的不和諧因素，促進(jìn)社會(huì)整體健康、可持續(xù)發(fā)展是和諧社會(huì)建設(shè)的核心任務(wù)。公共財(cái)政作為市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政模式，重要作用就是彌補(bǔ)市場失靈，緩解市場的優(yōu)勝劣汰對社會(huì)造成的沖擊。改革現(xiàn)行財(cái)政框架內(nèi)與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的滯后環(huán)節(jié)，確立基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，著力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，是確保實(shí)現(xiàn)我國2020年和諧社會(huì)目標(biāo)的重要途徑。
一、公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)的重要途徑
公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，它的特點(diǎn)就在于以市場配置資源為基礎(chǔ)，作用于市場失靈的領(lǐng)域，與市場手段相配合，共同實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過比較市場上的私人物品，發(fā)現(xiàn)市場化定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制所不能處理的問題中，有一類具有非排他性、非競爭性以及外部性等基本特征的公共物品(保羅?薩繆爾森，1954)，例如：公平、道德、制度、收入分配、環(huán)境保護(hù)，市場無法進(jìn)行有效的提供，但這類物品往往又是不可或缺的，是維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展的必要因素。由于公共物品的不可分割性及有益性，“管理眾人之事”的民主政府就有責(zé)任并且有能力擔(dān)負(fù)起提供這種物品的任務(wù)。
和諧是中華文明的精髓，“國泰民安”、“政通人和”都是和諧社會(huì)的象征，和諧社會(huì)不僅是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，更是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。市場需要的是效率，產(chǎn)生的是差異，這也是市場能夠創(chuàng)造財(cái)富的源泉，但市場不能賦予人們相同的稟賦和同等的機(jī)遇，對社會(huì)的和諧發(fā)展往往表現(xiàn)為“束手無策”。社會(huì)運(yùn)行的加速、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的聚集、社會(huì)分化的加劇，都是市場所無法解決的，這些不和諧、不均衡的因素勢必會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩以及發(fā)展的停滯。人們通過市場之外的一種力量――公共財(cái)政有目的行為對市場產(chǎn)生的副作用進(jìn)行緩解，只有這樣，整個(gè)社會(huì)才能保持健康、有序、可持續(xù)的發(fā)展。
二、當(dāng)前社會(huì)不和諧的焦點(diǎn)――發(fā)展不均衡
(一)經(jīng)濟(jì)增長同社會(huì)發(fā)展之間的不均衡
改革開放三十年，中國所取得的輝煌成績足以為世界所矚目：1978年至2006年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.67％，遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)3.3％左右的年均增長速度。亞里士多德在《倫理學(xué)》開頭寫道：“財(cái)富顯然不是我們追求的東西；因?yàn)樗皇怯杏?，而且是因?yàn)槠渌挛锒杏谩?，這充分說明，經(jīng)濟(jì)增長不是目的，關(guān)鍵在于“經(jīng)濟(jì)增長的成果是如何被使用的”。而單純憑借市場達(dá)到社會(huì)發(fā)展的合意結(jié)果是不可行的，所以，靠市場競爭增加財(cái)富同時(shí)，缺乏必要的政府緩解市場競爭后果的機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)一系列的社會(huì)問題。
聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署用人類發(fā)展指數(shù)(HDI，HumanDevelopment Index)來衡量聯(lián)合國各成員國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合發(fā)展水平，是對傳統(tǒng)的GDP純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)挑戰(zhàn)的結(jié)果。我們可以看出在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，我國政府忽略了經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)建設(shè)，《2005年人類發(fā)展報(bào)告》指出，中國經(jīng)歷了歷史上人類發(fā)展方面最快的進(jìn)步。自1990年以來，中國在“人類發(fā)展指數(shù)排行榜”的排名上升了百分之二十。然而報(bào)告同時(shí)也指出，中國顯著的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步并沒有使貧困人口從中受益更大，中國的社會(huì)發(fā)展已經(jīng)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，中國目前面臨的挑戰(zhàn)就是要將其顯著的收入增長轉(zhuǎn)化為人類發(fā)展中非收入方面的可持續(xù)增長。
(二)地區(qū)間及城鄉(xiāng)間發(fā)展水平的不均衡
第一，地區(qū)間發(fā)展水平的不均衡。我國地區(qū)間無論是從自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展速度、社會(huì)習(xí)俗、文化背景等各方面看，都存在著較大的差異，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢來看，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍呈現(xiàn)出逐步加劇的趨勢，1994～2004年，東部地區(qū)GDP年均增長17.6％，高于中部地區(qū)16.6％和西部15.4％的增長速度，東部地區(qū)占全國GDP總量的比重相應(yīng)從1994年的50.2％上升至2004年的52.6％，我國東中西部的差距可以依據(jù)2005年的數(shù)據(jù)做進(jìn)一步的比較。
第二，城鄉(xiāng)間發(fā)展水平的不均衡。城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大，我國“二元結(jié)構(gòu)”的發(fā)展模式并沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。建國初期，為了集中優(yōu)勢資源率先發(fā)展重型工業(yè)，我國建立了區(qū)別對待的計(jì)劃分配體制，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村形成了兩種不同的體制安排，造成了城市居民與農(nóng)村農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治權(quán)利、社會(huì)保障、社會(huì)地位上的巨大差異，并且這種差異將長久的影響著城鄉(xiāng)二元的發(fā)展趨勢。改革開放以來，城鄉(xiāng)居民人均收入相對差距出現(xiàn)了“先下降后上升”的變化趨勢。1978年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村家庭人均純收入相對差距為2，36倍，到1985年下降為1.72倍，1990年又上升為2.02倍，1998年和2000年分別為2.51倍和2.79倍，2004年上升至3.21倍。如果再將非貨幣因素(即城市居民所享有的各種各樣的額外補(bǔ)貼，例如城鎮(zhèn)居民工資收入外的住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和實(shí)物收入；城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老金保障、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活費(fèi)救濟(jì)等)考慮進(jìn)去，我國的城鄉(xiāng)收入差距幾乎是世界上最高的。
三、公共財(cái)政在和諧社會(huì)建設(shè)中的積極作用
(一)轉(zhuǎn)變公共財(cái)政支出著力點(diǎn)，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)為社會(huì)發(fā)展為主
改革開放三十年后的今天，我國對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入已見成效，市場機(jī)制已初步培育起來，國家的財(cái)政能力也有了很大程度的提高。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，社會(huì)資源的配置要以市場為基礎(chǔ)，財(cái)政支出要從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入為主，逐步轉(zhuǎn)向擴(kuò)大社會(huì)公共服務(wù)投入為主。
第一，加快農(nóng)村以及重點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)“啟動(dòng)硬件”助推農(nóng)村發(fā)展的重大工程，是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。加快公共財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，從即期效應(yīng)來看，可以創(chuàng)造大量的需求及就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民的購買力；而從長期來看，將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的形成。同時(shí)，從國家的產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來看，還有很多跨區(qū)域的關(guān)乎國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)設(shè)施投入，例如客運(yùn)專線、高速公路網(wǎng)、煤運(yùn)通道項(xiàng)目和西部干線鐵路等，同樣是無法通過市場自發(fā)完成的，必須依靠公共財(cái)政的資金投入。
第二，加快社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化教育事業(yè)發(fā)展
依據(jù)人類發(fā)展指數(shù)，我國的人口受教育年齡、預(yù)期壽命的指數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指數(shù)，這說明
經(jīng)濟(jì)的增長并不能自動(dòng)帶來相應(yīng)的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，所以，這一系列的公共服務(wù)必須由市場之外公共財(cái)政投入加以構(gòu)建，但目前我國財(cái)政對公共事業(yè)的投入比例仍然過低。國內(nèi)教育支出只占GDP的3％，而許多發(fā)展中國家這一比例都已達(dá)到5％左右，社會(huì)保障統(tǒng)籌的層次低、覆蓋面窄，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上是空白，很多邊遠(yuǎn)地區(qū)的公共醫(yī)療衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)。鑒于財(cái)政收入的有限性以及支出的剛性，對社保、公共衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的投入可以從財(cái)政收入的增量上入手，“按照和諧社會(huì)的各項(xiàng)目標(biāo)，依法制定、完善政府財(cái)力的預(yù)算管理體制、財(cái)力配置結(jié)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行有序的規(guī)范理財(cái)機(jī)制，保證各級(jí)政府年度存、增量財(cái)力用于解決和諧社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展中的利益失衡問題”。
第三，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)
我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長是以大量消耗資源、能源的高污染型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的，技術(shù)水平低、資源利用率低、污染排放量大，這種粗放型的生產(chǎn)模式加劇了資源與發(fā)展之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境與人類生存之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有非常大的正外溢性，是典型的公共產(chǎn)品，市場機(jī)制無法自行提供。目前，我國正在建立并完善生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度是指對由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱，就是將生態(tài)環(huán)境建設(shè)由最初的政府全額買單、全體納稅人承擔(dān)的方式轉(zhuǎn)向“污染者付費(fèi)”、政府補(bǔ)貼并存的方式。
(二)健全公共財(cái)政體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化
黨的十七大指出，要增強(qiáng)政府提供基本公共服務(wù)的能力、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷健全公共財(cái)政體制，完善基本公共服務(wù)體系，為全面建設(shè)小康社會(huì)和加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和制度保障。
第一，明確各級(jí)政府支出責(zé)任，保證基本公共服務(wù)均等化
1994年實(shí)行的分稅制可以說是我國財(cái)政體制與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的一項(xiàng)重大改革，但也僅僅就收入方面進(jìn)行了劃分，并未對各級(jí)政府的職能進(jìn)行明確的界定。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須在明確政府職能的前提下，對各級(jí)政府進(jìn)行合理的分工。在美國等發(fā)達(dá)國家，各級(jí)政府的職能以及事權(quán)是以憲法的形式做出明確規(guī)定的，各級(jí)政府在實(shí)際工作中，有法可依、目標(biāo)明確，能夠做到“各盡其責(zé)”，我國應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律，規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)，規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政行為，形成嚴(yán)格的公共服務(wù)問責(zé)制，保證基本公共服務(wù)的供給。
第二，規(guī)范中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度
中央對地方進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)移支付，是世界上無論聯(lián)邦制還是單一制國家通行的做法。原因在于，各級(jí)政府間的事權(quán)并不能夠完全清晰的進(jìn)行劃分，部分跨區(qū)域性的事權(quán)是無法由一個(gè)地區(qū)獨(dú)自完成的，中央也存在著委托下一級(jí)政府的事權(quán)，各級(jí)政府之間的財(cái)力能力存在差異，這些情況使得中央在初次劃分收入的基礎(chǔ)上，對地方進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)移支付是非常必要的。1994年的分稅制也初步建立了我國的轉(zhuǎn)移支付體系，但由于過渡期的性質(zhì)，保留了過多的地方既得利益，以1993年“兩稅”為基數(shù)的稅收返還拉大了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)區(qū)域之間的公共服務(wù)差距，出現(xiàn)了逆均等化的效應(yīng)。而均等化效果最顯著的一般性轉(zhuǎn)移支付所占份額過小，2007年只占轉(zhuǎn)移支付總額的16％，日本這一項(xiàng)的比例為40.5％。另外，我國轉(zhuǎn)移支付中近一半是專項(xiàng)，“條條”管理不規(guī)范，“政出多門”、專項(xiàng)金額小且分散、資金截留、滯留的情況仍然存在。所以，今后改革的重點(diǎn)在于，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，細(xì)化因素法的統(tǒng)計(jì)核算方式，逐步取消過渡性質(zhì)的稅收返還，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并規(guī)范其管理方式。
第三，試點(diǎn)大區(qū)劃的公共財(cái)政體制，賦予發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)?shù)呢?cái)政自
我國地區(qū)發(fā)展一直呈現(xiàn)不均衡的態(tài)勢，這與我國地區(qū)的地理?xiàng)l件、自然稟賦、政策引導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃有著很大關(guān)系。目前我國呈東、中、西部階梯型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，公共財(cái)政體制是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，我國分稅制的實(shí)行并沒有將地區(qū)差異考慮其中，具有“一刀切”的性質(zhì)，與我國階梯型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本上已具備城市經(jīng)營能力，公共資金充裕，不依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，并且能夠培養(yǎng)出新的稅源。對于這樣的地區(qū)，應(yīng)逐步取消維護(hù)既得利益的稅收返還，適當(dāng)下放財(cái)政自，準(zhǔn)許地方在一定限度內(nèi)開設(shè)新的稅種、調(diào)整現(xiàn)有地方稅的稅率以及與中央同源課征等，這樣就可以將地方的部分政府基金收入納入到稅收管理體系當(dāng)中，使其更加法制化、規(guī)范化。而對于中西部相對落后的地區(qū)來說，受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，自有財(cái)力是非常有限的，還應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，主要依靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。
(三)改革現(xiàn)行稅收體制，優(yōu)化地方財(cái)力結(jié)構(gòu)
目前，我國地方政府的財(cái)政收入主要來自三個(gè)方面：稅收收入、收費(fèi)和中央(或省)的轉(zhuǎn)移支付。在稅收方面，1994年實(shí)行的分稅制改革將主要稅種和稅收收入都集中在中央，地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所能征收的稅種零散、稅基薄弱，因而缺乏一個(gè)相對穩(wěn)定、有保障、可預(yù)見的財(cái)源。因此，在規(guī)范財(cái)政支出范圍、界定各級(jí)政府支出責(zé)任的同時(shí)，還要著力培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源，優(yōu)化地方財(cái)力結(jié)構(gòu)。
「正文
我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財(cái)政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場經(jīng)濟(jì)的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財(cái)政管理體制的建立，過去不太被重視的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步得到調(diào)整，財(cái)政支出的比重將會(huì)不斷提高，數(shù)額不斷擴(kuò)大。而建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對財(cái)政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。
一、政府采購制度的基本特征
政府采購也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日?；?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。
政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，其主要特點(diǎn)就是對政府采購形為進(jìn)行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)階段，市場經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)識(shí)到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補(bǔ)市場缺陷，政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其方式之一就是通過擴(kuò)大政府財(cái)政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴(kuò)大及對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。
與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。（2）政府采購的目的主要是實(shí)現(xiàn)政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)等，（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費(fèi)品或向社會(huì)提供公共利益。（5）采購范圍廣，規(guī)模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。
二、政府采購制度的國際比較
（一）美國的政府采購制度
美國政府采購制度是美國國家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進(jìn)行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時(shí)也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：
1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進(jìn)行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個(gè)階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實(shí)行小額采購，金額超過25000美元的采購，實(shí)行大額采購。政府機(jī)構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財(cái)政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國政府的行政機(jī)構(gòu)，又涉及美國政府的立法機(jī)構(gòu)。因此，整個(gè)采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實(shí)際的操作方式。
2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國政府在實(shí)施采購制度滿足自身要求的同時(shí)，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個(gè)。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級(jí)政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護(hù)了采購的信譽(yù)，保持了采購制度的透明，同時(shí)保證了政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目的。
3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報(bào)價(jià)最低、能滿足政府需求的投標(biāo)商簽證合同的“密封投標(biāo)”采購方式，還是政府與報(bào)價(jià)方進(jìn)行協(xié)商，并就價(jià)格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問題進(jìn)行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場進(jìn)行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業(yè)競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務(wù)。
4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進(jìn)行報(bào)價(jià)，有權(quán)要求政府依照所說的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對其報(bào)價(jià)做出評(píng)判。美國采購制度允許未中標(biāo)的報(bào)價(jià)方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機(jī)構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護(hù)采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。
（二）英國的政府采購制度
英國是世界上最早實(shí)行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機(jī)構(gòu)提出的，同時(shí)也要求政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實(shí)行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財(cái)政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會(huì)負(fù)責(zé)。另外，采購的每個(gè)部門都有一名會(huì)計(jì)官員，主要負(fù)責(zé)公共財(cái)政秩序和法規(guī)，同時(shí)保證財(cái)政支出周全合理，各部門的支出受議會(huì)“全國帳戶委員會(huì)”的監(jiān)控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控前提下進(jìn)行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：
1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲房偝杀竞唾|(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價(jià)格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競爭是政府采購的一條核心原則。
2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競爭性投標(biāo)；（2）對于以價(jià)格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標(biāo)方式；（3）對較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競爭招標(biāo)相結(jié)合的方式；（4）對于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競爭性的協(xié)商談判方式；（5）對于極廉價(jià)的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標(biāo)方式等。
3.政府采購的法律法規(guī)。英國的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責(zé)，如遵守國際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場內(nèi)商品和服務(wù)自由流動(dòng)的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國政府采購活動(dòng)的規(guī)范化運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。
三、我國的政府采購制度
政府采購制度作為財(cái)政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項(xiàng)全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺(tái)，各地的政府采購活動(dòng)不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個(gè)可以遵循的全國性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小?，F(xiàn)行的采購活動(dòng)還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機(jī)制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達(dá)國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實(shí)踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發(fā)展和完善我國的政府采購制度，以促進(jìn)我國科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立。
1、盡快制定一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系。實(shí)行政府采購制度的國家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為，健全政府采購運(yùn)行機(jī)制，都制定了一系列有關(guān)政府采購的法規(guī)體系。而我國雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法》，使這項(xiàng)制度納入法制化軌道。我國《政府采購法》應(yīng)對政府采購原則、適應(yīng)范圍、門檻價(jià)、管理權(quán)限等及競爭性招標(biāo)采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問題明確規(guī)定。為建立既符合我國國情又能與國際慣例接軌的政府采購制度創(chuàng)造條件。
關(guān)鍵詞:國庫集中支付;必要性;問題;策略
中圖分類號(hào):F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)29-0112-02
一、國庫集中支付制度的內(nèi)涵
國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財(cái)政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下,國庫將直接控制從預(yù)算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶的全過程。也就是說各單位的財(cái)政性資金統(tǒng)一在統(tǒng)一的賬戶下設(shè)立分類賬戶予以集中管理,財(cái)政資金不再由各單位分散保存,各單位可根據(jù)自身履行職能的需要,在預(yù)算范圍內(nèi)自行決定購買商品和勞務(wù),但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門來運(yùn)作;除特殊用途外,資金都要通過財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。
二、國庫集中支付制度改革的必要性
(一)推行國庫集中支付制度是建立公共財(cái)政體制的必然要求
公共財(cái)政作為與市場經(jīng)濟(jì)相應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,不僅是對以往財(cái)政體制形式上的調(diào)整,更是以全新的理念對財(cái)政運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行的根本性的改革。公共財(cái)政的基本特征之一就是財(cái)政收支行為的規(guī)范化,政府部門的收入和支出必須接受監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)且必須對社會(huì)大眾具有透明度。從上述要求可以看出,國庫集中支付制度與建立公共財(cái)政框架的要求是一致的,推行國庫集中支付制度是建立公共財(cái)政的必然要求。
(二)推行國庫集中支付制度是提高財(cái)政資金使用效率的有效途徑
財(cái)政資金集中在國庫之后,解決了長期以財(cái)政資金在各單位沉淀帶來的資金低效率運(yùn)行。單位預(yù)算支出所需資金由財(cái)賬戶直接撥付,減少了中間環(huán)節(jié),使預(yù)算資金到位及時(shí),從而有效降低資金劃撥支付成本,提高了預(yù)算資金的使用效率。同時(shí),財(cái)政資金運(yùn)行的信息反饋更加及時(shí),財(cái)政部門得以全面及時(shí)地了解當(dāng)前整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)行情況,這樣就容易對財(cái)經(jīng)形式作出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷,進(jìn)而有利于財(cái)政政策的制定及財(cái)政宏觀調(diào)控的效果。
(三)推行國庫集中支付制度是預(yù)防和遏制腐敗的必然要求
實(shí)行集中支付制度以后,加強(qiáng)了財(cái)政對各單位預(yù)算支出活動(dòng)的控制,使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?從而實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)督。通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),對預(yù)算單位花費(fèi)每一筆資金的支付金額、付款項(xiàng)目、收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測,使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高。同時(shí),所有財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶,消除了中間支付的環(huán)節(jié),提高了資金到位速度,而且擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低,特別是截留財(cái)政資金已不可能,從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。
三、國庫集中支付制度存在的主要問題
(一)思想觀念落后,管理理念滯后
國庫集中支付制度是新事物,是一種全新的財(cái)政資金支付管理方式,它改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金按部門和預(yù)算級(jí)次分散支付的方式,必然會(huì)對一些部門和個(gè)人的既得利益有所影響,出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個(gè)人對國庫集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象。另外,我國在國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等各方面的理念上較為落后,雖然我國在改革開放、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中引入了各種現(xiàn)代企業(yè)管理理念,推動(dòng)了我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展。但是,這些優(yōu)秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當(dāng)中去,財(cái)政管理理念滯后。
(二)財(cái)政賬戶體系和支付程序不夠規(guī)范
目前,我國各地推行或者試行的國庫集中支付,單位的基本賬戶沒有開在國庫即人民銀行里,而是本級(jí)財(cái)政在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行開設(shè)單一賬戶,在這個(gè)單一賬戶下設(shè)立分賬號(hào),分配給各個(gè)預(yù)算單位,同時(shí)開設(shè)備用金賬戶。國庫按單位月度用款計(jì)劃撥款至商業(yè)銀行單一賬戶,除了撥款以外,并沒有涉及與預(yù)算單位銀行間的直接支付及清算問題。由于隸屬和軟硬件設(shè)施配套的關(guān)系,直屬的人民銀行沒有能夠積極參與到地方國庫集中支付改革當(dāng)中。另外,我國當(dāng)前國庫集中支付試點(diǎn)中的支付程序,既沒有將財(cái)政資金納入國庫,又缺乏對單位用款的監(jiān)督,而且還沒有考慮到銀行結(jié)算的成本問題。
(三)財(cái)政內(nèi)部操作缺乏約束
國庫集中支付制度改革只有資金支付辦法、會(huì)計(jì)核算辦法等幾個(gè)綱領(lǐng)性文件,沒有一個(gè)詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范。在具體工作中如何操作,以什么為指南來運(yùn)行都沒有制度性的東西,遇到問題時(shí)才協(xié)商解決,這樣就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行上的偏差。在集中支付業(yè)務(wù)流程上,工作人員對其他部門和相鄰環(huán)節(jié)崗位的職責(zé)、權(quán)限并不十分清楚,也就無從對其實(shí)施檢查與監(jiān)督,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和采取措施解決問題,由于沒有一個(gè)完整的科學(xué)的操作規(guī)范,監(jiān)察部門也無法檢查各崗位履行職責(zé)的情況。
四、完善我國國庫集中支付制度的策略
(一)更新觀念,創(chuàng)新國庫管理理念
在實(shí)際工作中,要切實(shí)加強(qiáng)對國庫集中支付的宣傳力度,突破各種思想束縛,轉(zhuǎn)變觀念,從各個(gè)角度宣傳其科學(xué)性和先進(jìn)性。打消預(yù)算單位的顧慮,消除舊的觀念的影響。各級(jí)財(cái)政部門作為這項(xiàng)改革實(shí)施主體,要更新觀念,樹立服務(wù)意識(shí),轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),真正從管理者變成服務(wù)者,爭取更多的人理解、支持這項(xiàng)改革。對工作人員來講,要通過學(xué)習(xí)改革實(shí)施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟練地操作信息管理系統(tǒng),全面學(xué)習(xí)現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí),樹立為預(yù)算單位服務(wù)的意識(shí),提高自身素質(zhì),做好日常核算工作。
(二)明確支付方式,簡化支付程序
在編制和下達(dá)預(yù)算時(shí),盡量明確資金的支付方式,對于工資支出、購買支出以及中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,撥付企業(yè)型項(xiàng)目或大型設(shè)備采購的資金等,以及各類轉(zhuǎn)移性支出,都要盡量明確以直接支付方式撥付。對于特殊原因應(yīng)直接支付而改為授權(quán)支付方式的資金項(xiàng)目,應(yīng)制定嚴(yán)格的審核批復(fù)程序,防止杜絕預(yù)算單位私自改變支付方式。盡量加大直接支付的比重,為財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。對于分月用款計(jì)劃可以簡化為年初一次性錄入,每月系統(tǒng)自動(dòng)審核批復(fù),單位跟財(cái)政只對每月因特殊原因需要臨時(shí)調(diào)整的計(jì)劃進(jìn)行報(bào)送審核批復(fù),這樣就使各級(jí)預(yù)算單位跟相關(guān)財(cái)政部門從大量重復(fù)的工作中解脫出來,有利于提高工作效率,節(jié)約用款單位的報(bào)批時(shí)間。
(三)完善國庫集中支付制度的監(jiān)督體系
完善責(zé)任機(jī)制,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進(jìn)行的重要保障。一是要建立和完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建,在資金支付周期的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制,并加強(qiáng)國庫支付中心內(nèi)部的制度性管理控制,以保證各項(xiàng)規(guī)則的順利執(zhí)行。二是要建立和完善外部全方位監(jiān)管制度。審計(jì)部門對國庫資金的運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)是外部監(jiān)管最重要的一環(huán)。審計(jì)部應(yīng)實(shí)施若干種不同的審計(jì),其中包括事前審計(jì)、符合性審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和資金效益審計(jì)。三是人民銀行對國庫單一賬戶的支付具有監(jiān)督責(zé)任,除了要嚴(yán)格依照財(cái)政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業(yè)銀行有關(guān)財(cái)政資金撥付過程要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。
(四)建立科學(xué)的預(yù)算編制制度
第一,延長預(yù)算編制的時(shí)間,通常情況下要提前一年編制下一年度預(yù)算,嘗試編制三年的滾動(dòng)預(yù)算,從而有利于預(yù)算的磋商和論證。改歷年制預(yù)算年度為跨年制預(yù)算年度,或者變更各級(jí)人大開會(huì)日期,保證全年的預(yù)算執(zhí)行都有法律依據(jù)。第二,將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi),將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi),并通過設(shè)置在中央的單一賬戶進(jìn)行收支,從而使國庫收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況,并將所有的財(cái)政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。同時(shí),將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi),能夠保證財(cái)政收支信息的真實(shí)性,從而有利于國家宏觀財(cái)政政策制定,有利于縮小財(cái)政赤字。第三,對預(yù)算支出科目重新進(jìn)行細(xì)化分類,在實(shí)行國庫集中支付的情況下,國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算,對支付申請的合法性、合理性和真實(shí)性進(jìn)行審核,然后再?zèng)Q定是否支付。
(五)建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)
內(nèi)容摘要：本文著重探討了兩個(gè)問題：首先研究了中外參與式預(yù)算興起的理論和實(shí)踐背景；其次，在此基礎(chǔ)上論證參與式預(yù)算在我國實(shí)施的可行性，并提出適當(dāng)?shù)母牧挤较蚝徒ㄗh，對于探索具有中國特色的預(yù)算民主制度具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算 背景 可行性 比較
十七大報(bào)告明確指出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。同時(shí)還指出，“要完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理”。在這一形勢下，地方政府財(cái)政部門積極深化預(yù)算改革，更大程度的將公民參與納入到預(yù)算過程當(dāng)中來，探索具有中國特色的預(yù)算民主制度具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。
文獻(xiàn)綜述
對參與式預(yù)算及其相關(guān)理論研究，西方學(xué)者作出了許多開創(chuàng)性研究。艾倫•魯賓早在《公共預(yù)算中的政治、收入與支出、借貸與平衡》中就提到，預(yù)算過程是一個(gè)政治過程，而公民是主要的預(yù)算行動(dòng)者，同時(shí)，公民參與預(yù)算的方式也散見于其書的論述之中。塞姆森和羅賓斯則研究了公民參與預(yù)算出現(xiàn)的主要原因，包括：民主選舉不能確保公民的權(quán)利和利益得以實(shí)現(xiàn)，公民對政府的信任越來越低；由于信任不足，公民的政治參與越來越低。參與式預(yù)算的直接研究者，一部分來自聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署，他們更多是研究如何在世界范圍內(nèi)推廣參與式預(yù)算，以及如何強(qiáng)化并豐富參與式預(yù)算的培訓(xùn)內(nèi)容與形式；一部分來自拉美國家，尤其是巴西的學(xué)者，他們一方面向世界介紹參與式預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如Brian wampler介紹了參與式預(yù)算開展的基本條件、實(shí)施過程與規(guī)則、參與主體及其參與技巧、可能的結(jié)果與不足之處等；另一方面對本國的實(shí)踐進(jìn)行反思與總結(jié)，如 Benjamin Goldfrank就總結(jié)了拉美參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。總體而言，聯(lián)合國的研究層面更廣，而拉美學(xué)者的研究則傾向于深度研究。
國內(nèi)對參與式預(yù)算的研究著重于兩個(gè)方面：一是集中在對于國外做法的引介和考察，如中山大學(xué)馬駿教授的《公民參與預(yù)算：美國地方政府的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》，介紹了美國地方政府的參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)；中南財(cái)經(jīng)大學(xué)的趙麗江教授的《參與式預(yù)算：當(dāng)今實(shí)現(xiàn)善治的有效工具》，則對歐洲國家進(jìn)行參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹。二是集中于試點(diǎn)地區(qū)考察和研究，如中山大學(xué)牛美麗教授的對于新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的研究《預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》一文，主要從預(yù)算和政府民主治理的維度出發(fā)來對新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算實(shí)踐進(jìn)行了研究。浙江大學(xué)蘇振華的《參與式預(yù)算的公共投資效率意義―以浙江溫嶺市澤國鎮(zhèn)為例》則揭示出：在參與式預(yù)算過程中，居民的參與不僅是政治合法性的來源，也是效率的來源。
總之，通過對國內(nèi)參與式預(yù)算研究的資料分析，不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有的研究缺乏對參與式預(yù)算興起緣由的探討以及可行性的分析。本文從這個(gè)方向著手，并結(jié)合中外參與式預(yù)算差異分析，提出適當(dāng)?shù)母牧挤较蚝徒ㄗh。
中外參與式預(yù)算興起的背景探討
（一） 西方參與式預(yù)算興起的理論及實(shí)踐背景
20世紀(jì) 70年代以來，歐美民主國家經(jīng)歷了代議民主政治合法性危機(jī)，并在學(xué)者們的理論視角中呈現(xiàn)出不同觀點(diǎn)：或看到其“依靠人民的默認(rèn)而來的消極的合法性”的悖謬；或在西方政治體制的運(yùn)行過程中，“資本主義經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政管理的迅速擴(kuò)張的過程中，就是以犧牲其他生活領(lǐng)域?yàn)榇鷥r(jià)的；道德-實(shí)踐的合理性和表現(xiàn)的合理性，被經(jīng)濟(jì)合理性和行政合理性強(qiáng)占了”；或看到面對著全球化的市場、交流、貿(mào)易和安全機(jī)制，以及政治交流渠道堵塞等所帶來的挑戰(zhàn)，民主國家能力的退化。此種背景下，20世紀(jì)90年代西方協(xié)商民主理論興起，試圖推動(dòng)以擴(kuò)大公民參與、彰顯公民德性、表征審慎平等的商談精神等為特征的制度創(chuàng)新，用以補(bǔ)濟(jì)代議民主政治合法性危機(jī)；而此種理念下的制度創(chuàng)新也表現(xiàn)在以公民參與、平等互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)推動(dòng)地方政府治理結(jié)構(gòu)形成。參與式預(yù)算正是這種西方國家民主政治發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)換、地方公共行政治理取向前提下政治實(shí)踐的成果。
西方對于參與式的預(yù)算實(shí)踐始于巴西。1985年之前，巴西依靠大量舉借外債來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推行“進(jìn)口替代”的經(jīng)濟(jì)模式，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)騰飛的“巴西奇跡”。但過度舉債也造成政府嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)政困難，在此后的20年里，巴西一直為外債和嚴(yán)重的通貨膨脹所困擾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停頓狀態(tài)。有限的財(cái)政資源不僅成為少數(shù)個(gè)人謀利的來源，而且財(cái)政投入也長期向上層有產(chǎn)階級(jí)傾斜，造成財(cái)政資源分配和公共產(chǎn)品分配的嚴(yán)重不平等，引起了民眾的強(qiáng)烈不滿。政府也因此出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和政治危機(jī)。對此，巴西民眾及不少政黨和團(tuán)體強(qiáng)烈要求進(jìn)一步推進(jìn)民主改革，首當(dāng)其沖的就是要求改變政府的財(cái)政運(yùn)作方式。早在20世紀(jì)80代末，巴西工人黨就致力于通過公民的直接參與推進(jìn)地方民主，倡導(dǎo)財(cái)政分配的公開性、透明度及公平性，要求從根本上改變財(cái)政決策由少數(shù)人說了算且只為少數(shù)上層和富裕階級(jí)服務(wù)的狀態(tài)。1989年，工人黨在幾個(gè)城市地方選舉中獲勝之后便首先在巴西南部的南里約格朗德州省會(huì)阿雷格里市進(jìn)行公民廣泛直接參與城市財(cái)政預(yù)算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區(qū)”的教育和社會(huì)預(yù)算，自下而上地決定資源的分配及政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預(yù)算”。這一形式一出現(xiàn)即受到巴西國內(nèi)社會(huì)民眾的廣泛贊譽(yù)，也受到國際社會(huì)的好評(píng)，迅速擴(kuò)展到世界其他一些國家和地區(qū)。
（二） 中國參與式預(yù)算興起的理論及實(shí)踐背景
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)行了30多年，目前已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵的階段，實(shí)時(shí)的啟動(dòng)政治體制的改革可以鞏固經(jīng)濟(jì)體制改革的既有成果并且把經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步的引向深入，在某些領(lǐng)域已經(jīng)形成了經(jīng)濟(jì)體制改革要求來推進(jìn)政治體制改革、不開啟政治體制改革就無法進(jìn)一步的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的階段。但是另一方面，作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展大國，進(jìn)行政治體制改革所需的條件錯(cuò)綜復(fù)雜，各地的發(fā)展?fàn)顩r也是千差萬別，因此要求我們進(jìn)行政治體制改革必須堅(jiān)持漸進(jìn)性的改革思路，尋找突破口，并以此來引領(lǐng)整個(gè)政治體制改革的啟動(dòng)和變革。預(yù)算是現(xiàn)代政府政治運(yùn)作的一個(gè)核心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是各種矛盾的集中地和各方利益的博弈場，在這個(gè)意義上來說，從預(yù)算領(lǐng)域的改革入手，就抓住了政治體制的一個(gè)根本環(huán)節(jié)，可以起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。另一方面基層政府作為向廣大人民群眾最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，一直在探索如何以更低的成本向民眾提供更好的公共物品和公共服務(wù)，參與式預(yù)算從基層的預(yù)算改革入手，符合了整體改革漸進(jìn)性的思路，同時(shí)也具有一定的可操作性和現(xiàn)實(shí)性。同時(shí)也可以在一定的程度上改善地方政府的治理生態(tài)，并提升地方政府的治理能力。因此，可以毫不夸張地說，通過對參與式預(yù)算的研究，可以給我們正在進(jìn)行的預(yù)算宏觀改革提供一個(gè)鮮活的母本和范例。我國政府已經(jīng)意識(shí)到只有解決這些挑戰(zhàn)才能全面發(fā)掘自己的潛力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、均衡發(fā)展的改革。
與西方發(fā)展歷程不盡相同，中國參與式預(yù)算始于浙江溫嶺，更多是在其本土政治社會(huì)情境、及其先期已創(chuàng)生的制度路徑中所培育出的以基層民眾與政府話語交流、 合作決策為核心精神的參與制度模式。1999年，溫嶺便創(chuàng)生基層 “民主懇談會(huì)” 的制度模式。在此基礎(chǔ)上，2005年 7月，溫嶺新河鎮(zhèn)政府將民主懇談會(huì)的制度機(jī)制應(yīng)用于鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算的制定、審議；自此，溫嶺參與式預(yù)算制度成為基層政治運(yùn)作與政府公共決策制度體系的重要機(jī)制。其中也借鑒了巴西成功實(shí)施參與式改革的的經(jīng)驗(yàn)。
對比分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然中外參與式預(yù)算興起的背景存在些許差異，但有以下三個(gè)共同特征：一是參與式預(yù)算興起的背景都是在財(cái)政問題突出，甚至社會(huì)出現(xiàn)不和諧因素下發(fā)展起來的；二是參與式預(yù)算的興起得益于改革者的大膽突破和創(chuàng)新，都是前無古人的創(chuàng)舉；三是參與式預(yù)算實(shí)施初期，雖然遭遇各種問題，但是反響都不錯(cuò)。究其原因，中外參與式預(yù)算的實(shí)踐，都揭示了在走向民主政治制度和市場經(jīng)濟(jì)制度過程中財(cái)政預(yù)算制度的民主、科學(xué)、公開、透明的特征。就其具體的管理方式方法而言，這些經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律具有“超階級(jí)”、“超意識(shí)形態(tài)”的鮮明屬性，是人類文明的共同成果。由此而言，這些參與式預(yù)算的基本特征也應(yīng)該成為我國公共預(yù)算制度改革的目標(biāo)圖景。
中國參與式預(yù)算實(shí)施的可行性研究
實(shí)施參與式預(yù)算不僅有其必要性，而且隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，也創(chuàng)造了良好的條件，使其在現(xiàn)實(shí)上具有了可行性。
（一）樹立服務(wù)型政府的執(zhí)政理念
堅(jiān)持“科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政”的理念深入人心，為參與式預(yù)算提供了思想準(zhǔn)備和理念環(huán)境。近年來，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，廣大民眾和各級(jí)人代會(huì)開始關(guān)注政府財(cái)政支出的問題。與此同時(shí)，多年來各級(jí)政府也都將為本地群眾辦實(shí)事、辦好事當(dāng)作政府職責(zé)和工作目標(biāo)，為人民群眾解決了許多與生活密切相關(guān)的困難和問題。但是在財(cái)政資金相對有限的情況下，如何最大限度的按照老百姓的需求確定政府“實(shí)事”目標(biāo)，如何最大程度的滿足各個(gè)群體的利益，一直是各級(jí)政府面臨的困難。
（二）參與式預(yù)算在局部地區(qū)的興起
從自來水價(jià)格到個(gè)稅起征點(diǎn)，聽證會(huì)已經(jīng)起到了重要的作用，政府召開聽證會(huì)，廣泛聽取來自群眾的意見和建議，從政策和法規(guī)制定伊始就消除矛盾隱患。從浙江溫嶺新河鎮(zhèn)人大預(yù)算的“民主懇談會(huì)”到上海市舉行意見征詢會(huì)，在預(yù)算過程中引入民眾參與，早已稱不上是新鮮事。聽證會(huì)是公眾參與政策制定的一種方式，在我國很多地方已經(jīng)具有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。但是現(xiàn)行的聽證會(huì)多是臨時(shí)的，還不具備其存在的制度保證，聽證會(huì)代表的代表性與公眾基礎(chǔ)也相對缺乏。
（三）加速推進(jìn)的財(cái)政體制改革
隨著建立公共財(cái)政基本框架的目標(biāo)在1998年被確立，我國財(cái)政制度改革呈現(xiàn)出加快發(fā)展的態(tài)勢：部門預(yù)算、“收支兩條線”改革、政府采購改革、國庫集中收付改革、績效預(yù)算改革、政府收支分類改革等等一系列舉措相繼實(shí)施，為發(fā)展和逐步健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要的配套作用。
（四）地方政府不斷創(chuàng)新
1998年我國正式確立公共財(cái)政的目標(biāo)，經(jīng)過十幾年的改革，無論是在思想觀念，還是制度建設(shè)方面，我國政府職能轉(zhuǎn)型都有了長足的進(jìn)步，在一定程度上吸納社會(huì)群眾參與政府的政策制定和執(zhí)行監(jiān)督過程，如：通過電子政務(wù)的方式政府信息，通過網(wǎng)上辦公聽取群眾意見，通過政府咨詢、專家會(huì)議等方式推動(dòng)決策科學(xué)化等等。例如：深圳鹽田的“社區(qū)議事會(huì)”、浙江溫嶺市的“民主懇談”的對話機(jī)制等，都鼓勵(lì)公民參與政策制定的過程，政治決策在充分聽取利益相關(guān)者偏好表達(dá)的基礎(chǔ)上做出。這為進(jìn)一步改革和強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能提供了有利條件，積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的改革基礎(chǔ)。
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關(guān)鍵詞：科技發(fā)展環(huán)境科教興國政府財(cái)政科技教育
長期以來，關(guān)于政府財(cái)政與科技、教育之間的關(guān)系，在我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論的研究中有失偏頗，二者之間的辯證關(guān)系沒有廓清。本文從政府財(cái)政的角度來分析研究政府財(cái)政與科技、教育之間的相互關(guān)系，進(jìn)而探討振興政府財(cái)政的可行途徑。
一、政府財(cái)政:科技、教育的主要“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，強(qiáng)有力的人力、物力和財(cái)力保障是現(xiàn)代科技、教育發(fā)展的重要前提。如何解決科技、教育發(fā)展所需的物質(zhì)條件，換言之，是否應(yīng)該由政府來承擔(dān)促進(jìn)科技進(jìn)步和發(fā)展教育所需資源的供給責(zé)任，這決定于科技、教育事業(yè)活動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。從公共財(cái)政原理上講，由于科技、教育具有明顯的公共物品的特征，因而科技、教育事業(yè)活動(dòng)的所需投人不可能完全由市場來有效提供，即無法通過市場來完全有效解決發(fā)展科技和教育所需的物質(zhì)基礎(chǔ)問題。因此，政府從財(cái)力和財(cái)政稅收政策上給予支持，是科技、教育事業(yè)順利發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
從科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的角度來看，據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，自70年代以來，世界各國特別是西方發(fā)達(dá)國家勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高至少有2/3是由于廣泛采用了新的科技成果的結(jié)果。這一數(shù)字清楚地表明，一方面，在宏觀上，科技對于經(jīng)濟(jì)增長有巨大作用;另一方面，在微觀領(lǐng)域，科技能夠給投資于科技的各微觀主體帶來巨額的利益。這似乎已經(jīng)表明，市場能夠有效地解決科學(xué)技術(shù)進(jìn)步問題。然而進(jìn)一步地分析卻不難發(fā)現(xiàn)，雖然私人部門在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展中扮演著十分重要的角色，但政府仍然是推動(dòng)一個(gè)國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定性因素。
第一，雖然科學(xué)技術(shù)可以迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，創(chuàng)造巨額的物質(zhì)財(cái)富，但現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的開發(fā)與研究是一個(gè)高度復(fù)雜的群體活動(dòng)，在科技發(fā)展中的許多領(lǐng)域，私人部門往往不愿意參與或缺乏足夠的投資積極性，從而需要政府財(cái)政扮演主要“角色”。這突出表現(xiàn)在:其一，在基礎(chǔ)科學(xué)研究方面，由于基礎(chǔ)科學(xué)是應(yīng)用科學(xué)研究的基礎(chǔ)，沒有扎實(shí)的基礎(chǔ)科學(xué)作為前提，應(yīng)用科學(xué)研究就難以為繼。因而基礎(chǔ)科學(xué)研究是一國科技發(fā)展的“基石”。但基礎(chǔ)科學(xué)研究成果無法直接轉(zhuǎn)化為商品，可以說是一項(xiàng)很難產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的工作。因而其發(fā)展所需人力物力和財(cái)力只能由政府財(cái)政來提供。其二，對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義的應(yīng)用科研項(xiàng)目，其往往是建立在多學(xué)科交叉的基礎(chǔ)之上，需要很多人的合作。不但其開發(fā)周期長，需要巨額的投資，而且投資風(fēng)險(xiǎn)較大。私人部門往往因考慮投資回報(bào)率和投資風(fēng)險(xiǎn)而不愿意涉足于此，因此，對于這類科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，如果缺乏政府在財(cái)政與政策上的有力支持，私人部門雖有一定的積極性，也難于保證能有足夠的投人。
第二，科學(xué)技術(shù)是一項(xiàng)智力活動(dòng)成果，不僅其本身具有明顯的公共物品特性，而且科技進(jìn)步對公共物品和半公共物品的需求也將大大增加，如為科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供法律和制度保障就成為了當(dāng)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。之所以如此，不僅是因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步所帶來的收益與其成本往往難于直接對稱起來;而且，從產(chǎn)權(quán)角度上講，科學(xué)技術(shù)成果的產(chǎn)權(quán)很容易受到侵犯。如果某個(gè)人通過學(xué)習(xí)或其它途徑獲得了同樣的知識(shí)，他也同樣會(huì)得到一樣的技術(shù)和生產(chǎn)出同樣的產(chǎn)品。發(fā)展科技事業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，良好的外部環(huán)境是其中的一個(gè)重要組成部分。很顯然，優(yōu)化這一外部環(huán)境的所需資金，只能由政府財(cái)政來解決。因此，無論是從提高科學(xué)研究工作效率，還是從保護(hù)科技成果的產(chǎn)權(quán)方面來看，政府財(cái)政也是一國科技發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
從教育發(fā)展的角度來看，政府財(cái)政更是教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，現(xiàn)有的理論研究已經(jīng)證明，一方面，雖然教育不是純粹的公共物品，但卻具有極大的溢出效應(yīng)，從而離不開政府財(cái)政的投資;另一方面，政府對教育這種“人力資本”的支出進(jìn)行資助有利于改善社會(huì)公平。
不僅如此，從現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，政府財(cái)政作為教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，除了改善公平和解決其外部效應(yīng)外，還主要表現(xiàn)為在人類社會(huì)發(fā)展到今天，接受教育已經(jīng)成為一種基本的社會(huì)公共需要。因?yàn)椋谝?，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)開始進(jìn)人知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，知識(shí)的掌握和創(chuàng)新是未來社會(huì)發(fā)展的決定性力量。因而國民素質(zhì)在一個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用更為重要。這就是說，在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，教育所提供的利益雖然可以內(nèi)生化和私人化，但相對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，教育已不再簡單地表現(xiàn)為一種個(gè)人需要，已經(jīng)成為了與人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步緊密聯(lián)系在一起的必需的一種基本公共需要。從而使得為教育發(fā)展提供資金成為了政府財(cái)政的一項(xiàng)基本職責(zé)。第二，更進(jìn)一步講，從科技進(jìn)步與教育之間的關(guān)系方面來看，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是通過科學(xué)研究來實(shí)現(xiàn)的;而科學(xué)研究是一種智力活動(dòng)，它是以掌握現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)成果為前提條件的，掌握現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)成果的最為有效的方法就是教育。這就是說，科技與教育是相互依存、相輔相存的。一個(gè)國家科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，必須有一個(gè)現(xiàn)代化的教育體系;一個(gè)現(xiàn)代化的教育體系必將帶來其科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。毫無疑問，科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化和高度發(fā)達(dá)的教育體系，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的必備條件和其是否進(jìn)人知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本衡量標(biāo)志。因此，政府財(cái)政為教育發(fā)展提供資金支持也是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。
二、科技、教育:現(xiàn)代社會(huì)政府財(cái)政的主要依托
政府財(cái)政發(fā)展史已經(jīng)證明，政府財(cái)政總是根植于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，乃至財(cái)政制度安排和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)都是不同的。人類社會(huì)的發(fā)展，總體上已經(jīng)先后完成了由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，目前正向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)展。與此相適應(yīng)，政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變而變化。
1、科技、教育將成為現(xiàn)代政府財(cái)政的主要依托是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天的必然結(jié)果
自70年代以來，科技進(jìn)步日漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”開始變成現(xiàn)實(shí)。今天的世界，知識(shí)經(jīng)濟(jì)撲面而來，人類社會(huì)正經(jīng)歷著自農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明以來的第三次巨大轉(zhuǎn)型。
世界的競爭已經(jīng)成為以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以科技特別是高科技為先導(dǎo)的綜合國力的競爭。因此，調(diào)整政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，將振興政府財(cái)政的思路建立在發(fā)展科技與教育的基礎(chǔ)之上，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。
因?yàn)?，這種從后工業(yè)社會(huì)逐步發(fā)展起來的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，是一種明顯區(qū)別于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的新型經(jīng)濟(jì)，這種區(qū)別突出表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)支柱的變化方面。與以農(nóng)業(yè)或工業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)或工業(yè)經(jīng)濟(jì)不同，知識(shí)經(jīng)濟(jì)是以智力資源的占有、配置，以科學(xué)技術(shù)為主的知識(shí)的生產(chǎn)、分配和使用(消費(fèi))的經(jīng)濟(jì)。其基本特征是其資源配置以智力資源、無形資產(chǎn)為第一要素;其生產(chǎn)是以將高科技作為其資源依托的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱;其消費(fèi)是以高技術(shù)產(chǎn)品和通過信息產(chǎn)生的新知識(shí)為主?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的這一發(fā)展趨勢的財(cái)政意義在于:從財(cái)政收人方面來看，現(xiàn)代科學(xué)與技術(shù)的融合必將催生高新技術(shù)與高新產(chǎn)品，這些高新技術(shù)和高新產(chǎn)品又會(huì)構(gòu)筑“新型行業(yè)”和“支柱產(chǎn)業(yè)”，從而創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和提供充足的財(cái)源。因而，建立起強(qiáng)大的系統(tǒng)化、高新化、高效化的科學(xué)研究體系，以保持科學(xué)技術(shù)的強(qiáng)有力的發(fā)展趨勢，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府財(cái)政良性循環(huán)的必然選擇。從財(cái)政支出方面來看，以科學(xué)技術(shù)為核心的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要有充足的人力資源和良好的科技發(fā)展環(huán)境。由于人力資源和良好的科技發(fā)展環(huán)境的獲得，是以加大對人的知識(shí)化投資，加快對人的知識(shí)化和以管理制度為主的科學(xué)研究環(huán)境建設(shè)為前提的。因此，發(fā)展多結(jié)構(gòu)、多層次、多形式、多方面、多階段和多功能的教育和職業(yè)培訓(xùn)體系，培養(yǎng)出一大批高度專業(yè)化的人才和管理有方的管理者，營造出一個(gè)科技發(fā)展所需的良好環(huán)境，就是現(xiàn)代政府財(cái)政以科技、教育為主要依托的重要表現(xiàn)。這就如同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政府財(cái)政是建立在農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上一樣，現(xiàn)代政府財(cái)政也必然是以科學(xué)技術(shù)和教育作為其主要依托。
2、將科技、教育作為政府財(cái)政的主要依托已為我國正反兩方面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所證明
我國正反兩方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，科學(xué)技術(shù)和教育是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和健全政府財(cái)政的主要依托。
改革開放以前，在我國由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，雖然我國的科技、教育已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但從總體上看，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其它發(fā)展中國家一樣，走的仍然是一種建立在對自然資源的大量消耗甚至濫用的基礎(chǔ)之上的工業(yè)化發(fā)展道路，而不是以科學(xué)技術(shù)和教育為基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的。在時(shí)期，還出現(xiàn)了輕視知識(shí)、排斥科技的嚴(yán)重破壞科技教育的現(xiàn)象。從而使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)既沒有考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要;也沒有根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體形勢，加大以人力資源的開發(fā)與投資為中心的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度和實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。其結(jié)果是我國的工業(yè)化程度雖然在不斷提高，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的科技含量并不高，與世界經(jīng)濟(jì)特別是先進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距很大，從而使我國政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對比較脆弱。
改革開放以來，我國不僅十分重視發(fā)展科技、教育，而且通過大量引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)工業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。這不僅為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)了后勁，也為財(cái)政收人的持續(xù)增長創(chuàng)造了條件。目前我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)占工業(yè)總產(chǎn)值的巧%，新產(chǎn)品稅利已占工業(yè)稅利的10%。1994年以來，我國財(cái)政每年新增財(cái)政收人在1000億元以上，其中新興產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)品開發(fā)所提供的稅收占較大比重。
上述分析已經(jīng)表明，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)看，科學(xué)技術(shù)和教育的發(fā)展對于政府財(cái)政來說具有重大意義。我國在世紀(jì)交替時(shí)期要完成由尚未完全工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)過渡的任務(wù)，使政府財(cái)政擺脫目前的困境局面，其基本途徑就只能是發(fā)展科技、教育事業(yè)。
總之，我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，離不開科技、教育事業(yè)的發(fā)展;科技、教育事業(yè)的發(fā)展，又離不開政府財(cái)力和財(cái)政稅收政策的支持。政府財(cái)政與科技教育之間存在著相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。
三、發(fā)展科技、教育事業(yè)，振興政府財(cái)政
當(dāng)前，我國雖然已經(jīng)明確提出了科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，但從實(shí)際情況來看，我國的科技、教育發(fā)展水平總體上還不高，與世界先進(jìn)水平之間還存在明顯的差距。如據(jù)原電子工業(yè)部估計(jì)，在代表一個(gè)國家科技發(fā)展水平之一的電子技術(shù)和信息高速公路的建設(shè)方面，我國的集成電路的水平與世界水平相差15年，信息高速公路的建設(shè)還處于起步階段;我國技術(shù)出口在對外貿(mào)易中所占比重很低;在勞動(dòng)力素質(zhì)和科技及受教育水平上，目前，我國接受高等教育的人數(shù)占該年齡組的比重，現(xiàn)階段約3%，而發(fā)達(dá)國家這一比重高出我國10—20倍，美國達(dá)到80%，印度等發(fā)展中國家也達(dá)到了30%，目前我國每萬人中的科學(xué)家和工程師人數(shù)為巧0余人，而美國1988年就有200多人，日本1987年為700多人，聯(lián)邦德國1987年為400多人;在科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力方面，我國也大大低于發(fā)達(dá)國家，技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率仍然較低。
這些差距一方面說明我國通過發(fā)展科技、教育來促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的振興尚有較大的空間;另一方面，更主要的是它同時(shí)也說明了，我國要實(shí)現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略目標(biāo)、完成振興政府財(cái)政的任務(wù)還十分艱巨。
如何發(fā)展我國科技、教育事業(yè)，以達(dá)到振興政府財(cái)政的目的，從財(cái)政角度來看，主要要從如下兩個(gè)方面著手。
【關(guān)鍵詞】建立和完善；農(nóng)村；社會(huì)保障；對策
一、農(nóng)村社會(huì)保障基礎(chǔ)理論
（一）社會(huì)保障的概念
對于社會(huì)保障這一概念，國內(nèi)外存在著許多不同的看法。
有的專家認(rèn)為：社會(huì)保障是指國家通過立法和行政措施設(shè)立的，旨在保證社會(huì)成員基本經(jīng)濟(jì)生活安全的各種項(xiàng)目的總和。1
國家勞工局關(guān)于社會(huì)保障的定義是：社會(huì)通過一系列的公共措施來向其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼的方法。
有的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障是國家為了保障社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而依法建立的在公民由于年老、疾病、傷殘、失業(yè)、災(zāi)害、戰(zhàn)爭等原因致使生活發(fā)生困難時(shí)由國家和社會(huì)向公民提供一定的物質(zhì)幫助或使其達(dá)到某種生活質(zhì)量的制度， 是為了保證社會(huì)成員基本生活需要而制定的一種制度。
筆者認(rèn)為，社會(huì)保障是國家和社會(huì)依法通過國民收入進(jìn)行再分配，設(shè)立成為一種社會(huì)基金，對社會(huì)成員的生、老、病、死、傷殘或喪失勞動(dòng)力面臨生活困難時(shí)給予一定的物質(zhì)幫助，對每個(gè)公民生活上提供一種保障。
（二）農(nóng)村社會(huì)保障的概念
農(nóng)村社會(huì)保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予物質(zhì)幫助的制度，其目的是穩(wěn)定和提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系對促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要作用。農(nóng)村社會(huì)保障體系是國家社會(huì)保障體系的重要組成部分， 是指在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)所施行的社會(huì)保障和福利事業(yè)。
（三）社會(huì)保障的基本特征
通過上文一些學(xué)者對社會(huì)保障概念的研究分析，可以說現(xiàn)代社會(huì)保障制度主要有以下幾個(gè)方面的特征：
（1）從實(shí)施的主體來看，社會(huì)保障作為現(xiàn)代國家的基本職能之一，國家是社會(huì)保障的責(zé)任主體和實(shí)施主體。社會(huì)保障事業(yè)往往是由國家或政府統(tǒng)一管理，國家財(cái)政是社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)后盾。
（2）從實(shí)施的目的來看，社會(huì)保障的主要目的是國家通過社會(huì)保障機(jī)制是社會(huì)成員在遭受自然災(zāi)害、意外事故、年老、疾病等各種不幸或困難時(shí)能夠維持基本生活。
（3）從實(shí)施的方式來看，通過建立行之有效的法律、法規(guī)來保證這一制度的有效施行。
（四）社會(huì)保障的基本功能
目前社會(huì)保障制度滲透到社會(huì)生活的方方面面，成為各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的有機(jī)組成部分，推動(dòng)著社會(huì)健康穩(wěn)定的向前發(fā)展，社會(huì)保障與現(xiàn)代社會(huì)的這種高度融合，在于現(xiàn)代社會(huì)保障的特有功能能較好的彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足，同時(shí)又在勞動(dòng)力和資本兩大生產(chǎn)要素上，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增添動(dòng)力?，F(xiàn)代社會(huì)保障主要有下面五大功能2，即社會(huì)穩(wěn)定功能、社會(huì)服務(wù)功能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能、勞動(dòng)力保護(hù)功能和資金籌集功能。
（1）現(xiàn)代社會(huì)保障的社會(huì)穩(wěn)定功能
社會(huì)保障的社會(huì)穩(wěn)定功能實(shí)際上就是我們通常所說的“社會(huì)保障是社會(huì)的穩(wěn)定器和安全閥”。穩(wěn)定功能是社會(huì)保障最重要的功能，正是因?yàn)榫邆浞€(wěn)定功能，社會(huì)保障才成為現(xiàn)代社會(huì)制度的重要組成部分。
（2）現(xiàn)代社會(huì)保障的社會(huì)服務(wù)功能
社會(huì)服務(wù)功能日漸成為社會(huì)保障的重要功能，社會(huì)保障的服務(wù)功能主要表現(xiàn)在社會(huì)保障機(jī)構(gòu)把大量的被企業(yè)遺留的社會(huì)保障職責(zé)承擔(dān)起來，為公民提供服務(wù)等方面。
（3）現(xiàn)代社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能
社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，主要是指社會(huì)保障作為政府財(cái)政政策手段在調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和總供給方面的作用。眾所周知，保持社會(huì)供求之間的總量平衡時(shí)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的標(biāo)志，社會(huì)保障在這方面可以發(fā)揮重要的作用。社會(huì)保障作為一項(xiàng)重要的財(cái)政政策手段，對社會(huì)總需求有一種自動(dòng)調(diào)節(jié)功能。
（4）現(xiàn)代社會(huì)保障的勞動(dòng)力保護(hù)功能
現(xiàn)代社會(huì)保障是以那些因年老、疾病、傷殘、事業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害而喪失勞動(dòng)能力或生活難以維持的社會(huì)成員為主要對象的，這其中就包括現(xiàn)在的勞動(dòng)力和潛在的勞動(dòng)力。因此，實(shí)行社會(huì)保障，對與勞動(dòng)力來說就體現(xiàn)為一種保護(hù)作用，一方面能使勞動(dòng)力得到必要的補(bǔ)償，保證勞動(dòng)力在生產(chǎn)正常進(jìn)行。另一方面，又能不斷提高勞動(dòng)力素質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的高質(zhì)量的勞動(dòng)力。
（5）現(xiàn)代社會(huì)保障的資金籌集功能
既然社會(huì)保障是以提供經(jīng)濟(jì)幫助為主，那就牽涉到一個(gè)資金籌集問題，從世界各國的情況來看，社會(huì)保障的資金籌集主要有三種模式。其一為現(xiàn)收現(xiàn)付式；其二為完全基金式；其三為部分基金式。目前大多數(shù)國家都采用完全基金式或部分基金式來籌集社會(huì)保障資金。這就意味著每年在支付社會(huì)保障津貼后，還留有相當(dāng)規(guī)模的社會(huì)保障儲(chǔ)備金。而每一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的增長都離不開資本積累著一巨大的推動(dòng)力量。因此，相當(dāng)規(guī)模的社會(huì)保障儲(chǔ)備基金的注入，對于高速增長的經(jīng)濟(jì)來說無疑是雪中送炭。
以上便是完備的現(xiàn)代社會(huì)保障制度所具備的五大功能。
二、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的對策
（一）加大政府財(cái)政支持力度
要使農(nóng)村社會(huì)保障制度順利運(yùn)行，必須構(gòu)建一種確保社會(huì)保障基金充足穩(wěn)定的長效機(jī)制。政府固然可通過適當(dāng)?shù)恼咛岣咿r(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的繳費(fèi)比例，但就我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況而言，大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個(gè)人的繳費(fèi)能力非常有限，因此政府財(cái)政投入是保障資金的主渠道。
首先，建立科學(xué)的財(cái)政預(yù)算制度，增加中央財(cái)政扶持力度。逐步擴(kuò)大社會(huì)保障占中央財(cái)政總支出的比例。建立規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保中央財(cái)政足額、定時(shí)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。
其次，明確地方政府的財(cái)政責(zé)任?？h級(jí)以上政府應(yīng)力所能及地承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，各級(jí)政府要按分級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)合理比例，徹底改變地方政府財(cái)政責(zé)任模糊狀態(tài)。
第三，建構(gòu)多渠道籌資機(jī)制。通過開征社會(huì)保障稅、發(fā)行農(nóng)村社會(huì)保障彩票、舉辦社會(huì)慈善事業(yè)等渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障基金，以滿足農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展對資金的需求。
同時(shí)應(yīng)加大各地財(cái)政的投資力度，將農(nóng)村最低生活保障的資金列入財(cái)政預(yù)算，進(jìn)行專項(xiàng)管理，專項(xiàng)使用，當(dāng)然村集體也應(yīng)適當(dāng)?shù)胤謸?dān)一定比例的保障資金。增加公共財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)保障的投入，使廣大農(nóng)村居民進(jìn)一步享受到公共財(cái)政的利益。
（二）建立健全法律保障體制
在西方發(fā)達(dá)國家，社會(huì)保障制度是先有社會(huì)保障方面的立法，之后才有社會(huì)保障項(xiàng)目的具體實(shí)踐，這給我們提供了一個(gè)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的范本。因此，為了加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)：首先應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村社會(huì)保障法。第一，根據(jù)憲法盡快制定出我國社會(huì)保障的法律體系。就農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)包含公民社會(huì)保障的基本權(quán)利法案和各項(xiàng)專門的社會(huì)保障法案。其中，公民社會(huì)保障基本權(quán)利法案將對社會(huì)保障的對象、范圍、實(shí)施、社會(huì)保障資金的籌集和管理、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置、公民享受社會(huì)保障的程序、侵害公民社會(huì)保障權(quán)利行為的處罰等等都應(yīng)做出具體的規(guī)定。第二，在社會(huì)保障基本權(quán)利法案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善中華人民共和國公民勞動(dòng)保障法、醫(yī)療保障法、老年保障法、軍烈屬保障法等專門的社會(huì)保障法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障的法律規(guī)定具體化，增加可操作性。
其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。條件成熟時(shí)可以考慮單獨(dú)制定中華人民共和國農(nóng)村社會(huì)保障法案，從根本上解決農(nóng)村社會(huì)保障無立法的問題。
（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督體系
1、加強(qiáng)對農(nóng)村社會(huì)保障基金的監(jiān)管力度
要將農(nóng)村社會(huì)保障制度真正落到實(shí)處，資金是重要的保障，因此，對社會(huì)保障基金的有效監(jiān)督、管理顯的尤為重要。有必要建立專門的社會(huì)保障基金的監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督政策、法規(guī)的執(zhí)行情況以及基金的收支和營運(yùn)管理情況。
建立健全農(nóng)村社會(huì)保障管理與監(jiān)督機(jī)制是政府的重要職責(zé)。完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，要做到以下幾點(diǎn)：一是要統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，集中管理。統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制有利于社會(huì)保障政策的相互銜接、配套，有利于社會(huì)保障資金的調(diào)節(jié)使用。農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)事業(yè)由于其難以分割的關(guān)聯(lián)性，因而適宜于由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)加以集中管理。要在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的前提下，明確各相關(guān)部門的管理權(quán)限和職責(zé)，使其協(xié)調(diào)高效運(yùn)行。另外也可進(jìn)行建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制的試點(diǎn)，待條件成熟時(shí)， 建立全國性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制。二是要使農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。要針對不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)，并使其管理程序規(guī)范化。三是要完善監(jiān)督機(jī)制。政府有責(zé)任組織社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。監(jiān)督組織應(yīng)由政府代表、企業(yè)代表、公眾代表等組成，定期聽取社會(huì)保障金收支、營運(yùn)及管理的匯報(bào)，并應(yīng)當(dāng)委托審計(jì)部門，對社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的財(cái)政收支、資金管理和運(yùn)營情況進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)向社會(huì)公布。
2、強(qiáng)化政府權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督
強(qiáng)化政府權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對執(zhí)法情況的監(jiān)督，地方權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是縣、鄉(xiāng)級(jí)人大對當(dāng)?shù)卣_展農(nóng)村社會(huì)保障工作的具體監(jiān)督等。強(qiáng)化政府職能部門之間的相互監(jiān)督，如上級(jí)政府農(nóng)村社會(huì)保障職能部門對下級(jí)政府相應(yīng)職能部門的監(jiān)督，同級(jí)政府其他相應(yīng)部門對農(nóng)村社會(huì)保障職能部門的監(jiān)督。
3、賦予社會(huì)監(jiān)督權(quán)
強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，如新聞媒體監(jiān)督及群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點(diǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的目標(biāo)落實(shí)情況、依法進(jìn)行行政管理情況和基金運(yùn)行情況等方面。
（四） 在建立統(tǒng)一社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上因地制宜
中國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，而且這種態(tài)勢在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都不可能根本改變。囚此，必須從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)步實(shí)施。
從地域上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的條件已基本成熟，有的可以一步到位，直接實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，有的宜立足于建立覆蓋面廣、保障項(xiàng)目完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系；經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的條件尚未完全成熟，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好最低生活保障制度、合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本制度的建設(shè)，以后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和工作的深入再全面推開；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的條件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒有完全解決溫飽問題，農(nóng)民籌資非常難，地方財(cái)政也力不從心。因而對于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)從農(nóng)民最急需的保障項(xiàng)目人手，先建立農(nóng)村低保，實(shí)行合作醫(yī)療試點(diǎn)，并在經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平時(shí)，再全面推行5。
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