時間：2023-06-16 16:05:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律法規合集，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為進一步做好集團安全生產工作，保障生產正常運營，提高員工的安全意識，根據集團安全生產月活動總體要求，結合集團生產經營和安全工作實際，制訂本方案。
一、活動主題
安全月活動主題為：綜合治理、保障平安。
二、活動時間
20__年6月1日---30日
三、組織機構
置業集團“安全生產月”活動領導小組。
組長：
副組長：
成員：各成員企業負責人
四、活動內容
（一）“安全生產月”活動動員階段
日期
活動項目
安排與要求
責任人
備注
6月1日－7日
活動動員會議
各成員企業、項目部召開一
次“安全生產月”動員大會，全體員工參加，布置活動安排
各成員單位負責人
(二)“安全生產月”宣傳階段
日期
活動項目
安排與要求
責任人
備注
6月8日－13日
宣傳
懸掛橫幅，張貼“安全生產月”宣傳畫和布置安全生產宣傳欄、板報等
各成員單位負責人
(三)“安全生產月”應急預案演練階段
日期
活動項目
安排與要求
責任人
備注
6月14日－22日
應急預案演練
各成員企業根據自己各種應急突發事件的預案實施實戰演習。氛圍要大，面要廣。
各成員單位負責人
(四)“安全生產月”培訓實際案例及法律法規階段
日期
活動項目
安排與要求
責任人
備注
6月23日－28日
落實三級培訓
各成員企業根據自己特點以“實際案例、法律法規”落實三級培訓。可以采取培訓班、播放錄像、利用網絡辦公平臺傳播等形式，主要普及生產、生活中的安全知識、急救知識。
各成員單位負責人
自查
實施現場安全檢查，排查治理事故隱患，查找和及時了解事故隱患和不安全因素。做好隱患整改工作，消除事故隱患。
知識答卷
安全生產法律法規知識普及試題
全員參加
（五）“安全生產月”總結階段
日期
活動項目
安排與要求
責任人
備注
6月29日
總結
各成員企業根據自己活動落實情況進行總結。
各成員單位負責人
五、活動要求
（一）高度重視，加強領導
各成員企業、項目部要成立相應的領導組織，對活動的組織積極主動，安排部署、宣傳發動、組織開展、督促檢查等各個環節上抓好落實，保障活動有效進行。
（二）及早動手，制定方案
各成員企業、項目部要按照集團活動方案要求，結合本企業實際，突出重點，落實工作。要對安全問題有針對性，達到效果。
（三）加強“安全生產月”的宣傳氛圍
利用“安全生產月”活動主題，實施全體動員，廣泛宣傳，增強員工安全法制觀念和安全意識，營造良好的安全文化氛圍。
（四）活動情況上報
關鍵詞：農村小產權房 地方經濟 根治
1.對農村小產權房問題的概述
所謂“小產權房”就是未經國家有關部門批準，沒有立項、規劃、征地、開工等一系列手續情況下，在農村集體土地上開發建設，沒有產權并公開對社會銷售的房屋，是國家法律和政策不允許的違法違規建設。
2.對農村小產權房危害性的認識
農村 “小產權房”的危害性從眼前和長遠來看，主要有以下六個方面：
一是嚴重違背了資源可持續使用的科學發展觀。以新農村建設為名搞房地產開發，是一種粗放的利用土地，這種低投入低效益的使用方式使我們本就十分尖銳的人地矛盾更加突出。既不符合集約節約用地，也不符合科學發展的要求。
二是購房者權利難以保障。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發，不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售，所以購買了“小產權房”的人無法辦理產權證，無法入市交易。一旦國家要征用土地，按規定也只是補償給所有權人即村集體和村民，以后涉及房屋的質量等問題更沒有保證。這些“小產權房”也可能因違反土地管理法、城市規劃法等法律法規而被強行拆除或沒收。
三是侵害了集體和農民利益。村集體將土地低價租給開發商，雖然看似獲得了可觀的利益，但是與經合法手續進行土地征用來比，村集體和農民獲取的收益少得可憐。對于低價出租土地，不但使農民永久地失去了賴以生存的土地，而且也沒有從中獲得以后生活的保障。
四是造成社會不穩定。“小產權房”對外銷售后，隨之而來的是人員居住的一系列問題，如物業、治安、市政設施問題等等。因為這些購買樓房的業主并沒有因為低價購房，而降低對與居住相關的一系列服務質量的要求，村集體沒有能力應對，更沒有資金來源進行有效管理，購房者居住的基本生活條件不具備、不完善，產生不滿情緒，必然導致社會不穩定。
五是嚴重擾亂了鄉鎮土地市場和房地產市場。現行的土地政策，凡是經營性用地，都要通過招、拍、掛形式向國家交納土地出讓金才能取得土地。但“小產權房”都均以回避，使國家土地收益流失。另外“小產權房”沖擊了用正規渠道開發商品房的市場交易，合法開發商的利益得不到保證。
六是開發商承擔巨大風險和壓力。開發商目的是想從中獲得商業利潤，但是未經批準，占地建房是違法用地的行為，而且還要面臨被追究行政、刑事責任，這種代價是慘重的。
3.根治農村小產權房的幾點建議
一是“小產權房”要從鄉鎮抓起，鄉鎮主要領導首先要做到自己依法辦事，按程序辦事，絕不能帶頭違法違規，慫恿和支持建設“小產權房”。
二是鄉鎮對村集體經濟組織出租（承包）土地要嚴格監管，村集體經濟組織要想出租（承包）土地，必須經過鄉鎮政府批準同意后方可。兩個方面都管住了，“小產權房”就失去了基礎。
三是鄉鎮所有村鎮建設先要向村建、國土出具書面申請報告，同時派員實地勘察是否符合相關規劃和了解是否符合建房條件等，鎮主要領導對此召集進行專題會辦，是否可以辦理建房用地手續，是否屬違規小產權房建設。
四是要明確小產權房巡查包干人員職責，村建中心、國土所要組織分工包片人員，定期不定期下村巡查，發現屬小產權房建設的立即制止，并向單位領導報告，單位領導及時向分管領導匯報，凡包干人員巡查失察和知情不報者，追究責任人和單位主要負責人領導責任和經濟責任，并在機關例會上公開檢查，對違法用地必須做到及時發現，及時制止，及時查處，確保小產權房問題解決在萌芽狀態。對明知故犯，頂風作案的要堅決嚴肅追究責任，絕不姑息遷就。
五是建立聯動執法查處機制。通過近幾年查處“小產權房”的情況來看，僅靠國土、規劃、建設等部門是遠遠不夠的，需要建立由多部門以及鄉鎮政府參與的聯合執法隊伍，制定一個聯合執法的措施，明確各部門的職責，形成齊抓共管的局面。
六是政府要完善相關法律法規，制定切實有效的制止措施。法律法規的不完善，也是“小產權房”控制不住的一個因素。有關部門應立即研究、制定切實有效的法規對策，這樣可以解決查處“小產權房”法律支撐依據不夠的問題。
七是加強宣傳和引導，讓社會各層面充分認識到“小產權房”的危害性。通過新聞媒體對案件進行曝光和發放宣傳材料等形式，披露“小產權房”的危害性，宣傳國家打擊“小產權房”的政策等，利用4·22地球日、6·25土地日，通過鎮領導的廣播講話，流動宣傳車，過街橫幅，各村標語張貼宣傳形式，將大產權房和小產權房在質量保證、后續維權、兩證的辦理等方面揭示小產權房的諸多隱患，提醒人們不要購買“小產權房”，使“小產權房”沒有市場。
八是采取疏堵結合來制止“小產權房”。
①“堅持政府主導，由合理合法的開發商建設，既把農民住房問題解決了，又能有收益。
1.施工機械設備安全管理問題原因分析及對策
建筑機械施工安全是一門科學,它主要研究在一定的條件下,建筑機械在工作或在裝拆、調試、運輸等狀況下,對操作者所產生的傷害及其保護措施。建筑機械安全關系到施工人員的人身安全、企業的財產安全,是可持續發展的重要組成部分。我國建筑機械安全事故發生率雖然近幾年總體呈下降趨勢,但形勢依然嚴峻,存在問題還較多。因此,如何科學實行并加強建筑施工機械的安全管理,是我們目前面臨的一個問題。
1.1 施工機械設備安全管理問題原因分析
隨著建筑業的發展,各類建筑機械使用日益增多,安全問題也越來越突出,這些安全問題主要是由以下原因造成:
(1)安全管理法律體系不健全。
(2)不能嚴格執行國家和行業規范性文件。
(3)安全監督存在多頭管理。
(4)建筑機械操作人員管理不善。
(5)建筑機械技術檔案不完善。
(6)機械設備施工現場管理不善。
(7) 機械設備施工環境惡劣。
1.2建筑機械安全管理改革對策
1.2.1健全安全規制法律體系
健全安全法律、法規及規章。結合我國安全律體系現狀和存在問題,做好以下幾個方面:1)加快安全管理立法。2)制定配套規章。3)實行機械強制報廢制度。
1.2.2安全監督部門權限依法嚴格劃分
依法嚴格劃分部門權限,強化行業監管職責;及時制定執法所需的法律法規,認真清理部門間交叉打架的法律法規條文。國家設置各部門,都有明確的職責分工,各部門只有各司其職,才能保證社會的健康運行。各級建設行政主管部門承擔著對安全生產日常性監督檢查的工作職責,在建筑工程安全監管工作中屬于核心地位,發揮著極其重要的作用。部門規章交叉必然導致執法行為的混亂,有關部門應充分認識到這個問題的危害性,對現行的法律法規也要組織人員盡快清理,確保法律、法規的尊嚴和權威性。
1.2.3嚴格執行規范、建立現場規章制度
施工現場使用的機械設備必須嚴格執行現行有關標準和規范。并在現場機械管理中應制定有效的現場管理制度:1)施工現場各方主體應配備專職(兼職)機械設備管理人員,負責施工現場機械設備使用安全管理工作。2)施工現場應建立相應的機械設備安全管理的規章制度(安全管理職責、安全技術交底、交接班、維護保養、檢查、資料管理等)。3)主要機械設備實行定機、定人、定崗位責任的三定制度。4)機械設備、電氣設備和施工機具不得帶病運轉。5)施工現場機械設備應做到正確使用和安全運行,嚴禁拼設備和超負荷使用。
1.2.4完善技術檔案
根據建設工程施工進度對不斷進退場的各種類建筑機械進行動態跟蹤、收集整理發生在整個施工過程中的安全管理技術資料,能及時建立起有關建筑機械的安全管理技術檔案。安全管理技術檔案可以清晰地反映建筑機械在工程施工中的狀態,便于各種安全生產檢查,落實安全生產責任。是具體貫徹執行《中華人民共和國安全生產法》一項有效措施;既滿足了建設工程竣工驗收中施工生產安全管理檔案資料的要求,又符合建立技術檔案的原則。
2.施工機械調配的研究
機械化施工是一個具有聯系的機械系統的綜合作業過程和管理體系,其目標是實現整個系統過程和體系最佳經濟和技術效果。要做到建筑的機械化施工,就必須根據各類工程的特點,按照建筑施工內容和要求解決施工機械的合理調配問題。滿足施工工程對施工任務、質量、工期的最基本要求,保證工程的各項強度指標。提高施工機群的協調性。目的是提高機械的利用和施工任務的質量和效率,同時提高工程效益,降低機械成本。提高機械的系統性。使機械的性能、生產能力適應建筑施工的特殊要求,盡量降低設備的投資額。
2.1建筑施工機械設備的調配原則
1)機械設備的調配必須與建筑施工組織相一致;2)機械設備的調配必須有利于施工,有利于機械利用率和完好率的提高,有利于提高機械化施工水平,有利于提高經濟效益;3)機械設備的配制必須適應建筑工程項目多變的特點,具有一定的應變能力;4)機械設備的調配要符合集中、分散相結合的原則。
2.2機械配套必須滿足的簡便條件
1)各機械的技術規格必須滿足既定工程的技術標準;2)在工藝允許的條件下,盡可能采用重型機械并保證為其安排足夠的工作量;3)機械必須具有良好的性能;4)機械必須具有良好的可靠性。
2.3施工機械的調配方法
施上機械的調配過程大體是:分析問題,確定目標,擬定及分析方案,方案選擇,方案實施。在進行方案選擇時,通過對影響施上機械調配方案因素的分析,應從以下四方而考慮:機械的施上質量指標;調配方案對施上任務的適應性;調配方案的經濟性與施上機械間的協調性。這此綜合指標中既有定量因素又有定性因素,即使是定量因素,在不同的管理水平和使用條件下,也有較大差異,需要根據具體情況來確定。另一方而,各個因素往往相互影響,其相關程度準確判定,也可以認為是模糊的。因此,采用模糊綜合評判法解決施上機械的調配問題既適合施上機械實際情況,又具有可操作性。
州商務局“五五”普法依法治理工作自開始實施以來，在州依法治州辦公室領導下，根據上級要求和“五五”普法規劃的安排，加強組織領導、健全工作機構、夯實理論基礎、狠抓普法教育、扎實推進依法治理，較好地完成了普法依法治理工作任務，有力地促進了三個文明建設協調發展。結合文治辦〔〕1號文件要求，現將我局“五五”普法依法治理工作自查情況如下：
一、健全機構、加強領導，順利實施“五五”普法工作
(一)健全機構，明確職責。為保證“五五”普法依法治理工作的實施，加強對普法依法治理工作的組織領導，經局黨組研究，成立了州商務局“五五”普法依法治理工作領導小組，負責制定并領導實施全州商務系統開展普法依法治理工作，決定“五五”普法依法治理工作中的重大事項。領導小組由局黨組書記、局長王光海任組長，局分管政策法規工作的副局長仲云海為副組長，人事教育科長、政策法規科長、辦公室主任為成員。成立了普法依法治理辦公室，明確了辦公室工作職責具體是：組織實施全州商務系統普法規劃，安排法制宣傳教育，指導協調各科室開展法制宣傳教育和依法治理工作，并具體組織全州商務系統“五五”普法依法治理督導檢查、考核驗收和表彰獎勵工作。局黨組高度重視普法依法治理工作，黨組書記、局長王光海同志主持召開局黨組會議，研究部署商務系統“五五”普法依法治理工作，進一步健全完善了領導責任制，完善了保障措施。我局還將“五五”普法依法治理工作列入主要領導親自抓，分管領導具體抓，各有關部門分工協作、齊抓共管的工作格局。
(二)做好普法工作，推進普法依法治理。根據省、州的總體部署和有關要求，制定下發了《州商務局—依法治理暨“五五”普法工作規劃》，明確了“五五”普法的指導思想，提出了“五五”普法的目標任務、工作要求和方法步驟。，我局召開由全體機關干部職工和所屬單位負責人參加的“五五”普法依法治理工作動員會。會議認真傳達貫徹全州“五五”普法工作會議精神，全面總結了“四五”普法工作經驗，就“五五”普法工作進行了安排部署。以來，我局每年都制定下發“五五”普法依法治理年度工作計劃，對普法依法治理工作進行了部署。
二、搭建平臺，營造氛圍，廣泛開展法制宣傳活動
“五五”普法啟動以來，我們充分利用商務網站、政務網站宣傳櫥窗、標語、上街宣傳等網絡平臺，廣泛開展法制宣傳活動。
一是搭建法制宣傳的網絡平臺。我們在“商務之窗網站、州政務網”將本局普法依法治理動態、普法學習內容及法律知識上網，增強了法制宣傳教育的滲透力。
二是開辟法制宣傳櫥窗。每年都結合集中普法教育活動，制作“五五”普法宣傳專刊。按照州禁毒防艾委員會的安排下，我局每年在禁毒防艾宣傳下功夫，營造了濃厚的宣傳氛圍。
三是巧借行風熱線，加強法制宣傳。以來，局黨組領導班子成員先后多次到各縣和本局扶貧點“進行宣傳萬村千鄉和商務政策法規，擴大了影響面。
四是開展法制宣傳咨詢活動。以來，我局先后多次參加了州上有關部門組織的青年志愿者上街宣傳咨詢、食品安全宣傳周活動。在這些活動中，由局領導帶隊，局機關干部參加，宣傳商務政策法規法制宣傳活動，共發放普法、商務法規等宣傳資料33000多份，接待咨詢人員500多人次。我局認真制定了“三月法制宣傳月”、“12.4法制宣傳日”的法制宣傳活動實施方案，在“三月法制宣傳月”、“12.4法制宣傳日”活動期間，在局機關大樓臨街懸掛宣傳橫幅，為“五五”普法依法治理工作順利推進奠定了較好的基礎。
三、強化培訓，突出重點，積極開展法制宣傳教育活動
按照州政府安排部署，我局認真開展“法律六進”、“六個一”活動，在普法宣傳教育上，堅持突出“兩個重點”，即抓好領導干部和干部職工學法培訓；開展好“一項活動”，積極協助開展青少年法制宣傳教育。
(一)領導干部自覺堅持學法用法。我們將“五五”普法納入局黨組學習內容，年初在局黨組 學習計劃中明確提出，要認真開展“五五”普法知識教育，組織法制專題講座，進一步增強法治觀念，提高運用法律解決實際問題的能力。先后邀請省商務廳機關黨委副書記等成員進行商務法規講座，對加強領導干部法律知識學習，帶動廣大干部職工學法起到了很好的推動作用。同時按州政府統一部署，局領導干部積極參加了全州領導干部“五五”普法學習培訓。
(二)認真抓好干部職工普法教育。我們堅持把“五五”普法宣傳教育作為機關政治理論學習的重要內容，在機關年度學習計劃中將普法宣傳教育同政治教育、理論學習一道安排，一道抓落實。近年來，我們采取集中宣講、科長講業務、參加州里舉辦骨干培訓、網絡宣傳、法律考試、翻印發放法律法規匯編等多種方式，組織干部職工深入學習《對外貿易法》、《物權法》、《消防安全法》、《依法行政基本原則》、《《公務員法》、《行政許可法》、《條例》、《知識產權法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《拍賣法》、《典當管理辦法》、《二手車流動管理辦法》、《反傾銷條例》、《商標法》、《生豬屠宰管理條例》等相關法律法規，較好地完成了年度普法任務。
四、加強整治，強化公開，提高依法治理水平
(一)健全完善行政執法責任機制。制定了推行行政執法責任、執法崗位責任、執法公示制度、執法過錯責任追究和監督檢查及評議等五項制度，按照省、州政府有關文件精神，梳理出商務局行政執法依據8項，清理保留州商務局行政許可審批1項、州商務局行政處罰50項，進一步明確了法律法規授權局機關具有管理公共事務職責的行政執法責任，規范了行政行為。
(二)加大政務公開工作力度。，我們制定了政務公開實施辦法，編制了政務公開目錄。按照州政府要求，以來，我們對本局行政許可項目進行了重新審查登記，清理了局行政許可和非行政許可審批項目審批流程表，經州政府法制部門審批后對外公布，并納入州政務中心集中辦理，接受統一管理和監督。
(三)進一步規范行政審批程序。在繼續堅持“服務承諾”便民服務方式的基礎上，進一步完善行政服務中心窗口首席代表制。在局機關人員少、工作任務重、壓力大的情況下，局黨組專題研究，選調一名責任心強的人員到政務中心商務局窗口擔任首席代表，規范窗口受理項目和行政審批工作程序，推動商務示范窗口規范化建設，方便企業和群眾辦事，促進了機關行政提速。
(四)大力推進“萬村千鄉市場工程”創建活動，優化消費環境。我局其他部門啟動了“萬村千鄉市場工程”創建活動，并對全州“萬村千鄉市場工程”進行了復查驗收，收到了省商務廳的表彰。全州通過驗收的971家農家店參加創建活動，組織州創建領導小組的相關部門進行了驗收，并舉行了授牌儀式。
(五)加強對拍賣、典當業的行業監管，建立行業信息統計制度。我們認真貫徹實施《中華人民共和國拍賣法》和商務部《拍賣管理辦法》，依法加大對全州拍賣企業和從業人員的監督核查、行業統計和信用管理。制定了《州舊貨行業管理辦法》、《州二手車流通管理辦法》，加強了對二手車、報廢汽車信息統計上報工作，對經營主體資格進行規范。加強對舊貨業的監管，嚴厲打擊文件違法交易行為，確保黨和國家秘密安全。
(六)強力推進豬肉質量安全專項整治。豬肉質量安全專項整治工作，是由商務部門牽頭，作為全國產品質量和食品安全整治工作專項整治中的一項關乎百姓生活及身體健康和切身利益的重要工作，國家提出了底必須達到的十二個100%和一個95%的要求。整治工作開展以來，我們緊緊圍繞這個工作目標開展專項整治工作，全州共出動執法人員2500人次，整治重點區域場點89個次，取締私屠濫宰窩點26個，繳獲私宰肉、注水肉并銷毀病害肉4302.5公斤。全州對生豬定點屠宰企業進行各類檢查316家次，關閉不符合要求的生豬定點屠宰場6個，對我州目前51家定點屠宰企業生產的肉品抽檢400余次，有力的保證了專項整治工作的開展和上州肉品的質量和安全。
(七)進一步規范機關從政行為，加強機關作風建設。我們堅持把普法教育與文明機關創建緊密結合起來，增強機關干部法律意識，提高法律素養，做到依法行政、依法管理，不斷提高機關工作效率和服務水平。我們連續五年在機關干部干部中深入開展服務效率快、服務質量優、服務方式新、服務效果實的活動，有力地推動了機關文明創建工作。
五、打牢基礎，完善機制，確保法制教育工作落到實處
(一)建立健全工作制度。一是建立了領導干部學法制度。局黨組把“五五”普法宣傳教育內容納入學習計劃，每年都安排相應的法制知識學習。二是建立了集中普法培訓制度。為突出學法實效，我局建立集中普法培訓制度，每年都集中進行普法學習，即開展“法制宣傳教育月”活動。三是建立了學法用法考核制度。本著“以考促學”的宗旨，堅持了學法用法考核制度，每年對干部職工的法律知識水平和依法辦事能力進行考試和考核，學法用法考核納入機關工作人員年度考核中，考試結果和考核情況以及學法用法情況，作為干部任免、晉升、獎懲的依據之一。
【關鍵詞】建設工程；招標投標；問題；對策
一、建設工程招投標存在的主要問題
1、規避招標，逃避監管
一些單位和個人，將依法必須招標的工程項目規避招標，逃避政府部門的監督管理。把應當公開招標的項目，千方百計找各種理由將其變為邀請招標；有的則是對工程建設領域內推行招投標的重要性和必要性認識不夠，置國家的政策和法規于不顧，或以專業性強、場地小、工期緊等為由，不辦理招投標手續，或將工程項目隨意肢解到50萬元以下后發包；也有的是部分招標，只對項目的部分工程進行招標，附屬工程則直接發包。
2、招標人的行為不規范
有的招標人在招標中，自認為按規定可以將工程項目直接發包，不報建、也不辦理招投標手續，私自組織一些施工企業洽談造價、工期、質量等合同條款內容，進行所謂的“招投標”，并以帶資、拖欠工程款等種種不合法的條件確定施工單位。而這些施工單位往往不具備相應資質。同時，由于沒有進場交易，政府相關職能部門，如質監、建管、審計等部門，難以對其進行有效的管理，給工程質量造成了很大隱患。
3、招標機構管理混亂
一些招標機構不中立、不公正，拿誰的錢為誰說話。有的為了取得業務，一味迎合招標人，弄虛作假，甚至幫助招標人出謀劃策鉆法律空子；有的招標機構則與投標人相互串通，破壞了招標的公平性。此外，在某些地方和領域還存在招標管理部門和服務機構尚未分離的現象。
4、投標人之間圍標串標現象嚴重
投標中時常出現投標人相互串通，借機抬高或壓低標價，損害投資人利益的現象。主要有以下幾種情形：有的投標人資質通過審查并領取招標文件，卻不進行實質性投標；有的甚至在開標前假借遲到、缺少委托書、身份證、項目經理和技術人員證書原件等各種理由退出；投標人施工組織設計內容空泛沒有針對性，與參與投標的項目情況不相符合，甚至出現張冠李戴的現象，投標文件裝訂裝幀簡單，編寫格式多處雷同，施工方案如出一轍，投標報價明顯漏項或重復計價，漏蓋或錯蓋公章等等以造成在一個標段中只有一家或者極少數幾家企業做出了實質性響應。這幾種情形很難被界定，增加了防范和打擊的難度。
5、評標定標缺乏科學性
評標定標是招投標工作中最重要的環節，要體現招投標的公平合理，必須要有一個公正合理、科學先進、操作準確的評標辦法。目前國內還缺乏這樣一套科學有效的評標方法，致使一些建設單位仍單純看重報價高低，以取低標為主；評價小組成員中絕大多數是建設單位派出的人員，有失公平公正；評標過程中，評標專家作為評標工作的主體，其職業道德、專業水平和法律知識等因素直接影響評標工作的質量；開標后議標現象仍然存在，甚至把公開招標演變為透明度極低的議標招標。這樣就給招投標過程帶來很大的風險。
二、建設工程招投標存在問題的主要原因
1、招投標法規體系不健全
建設工程招投標是一個相互制約、相互配套的系統工程，目前招投標本身法律、法規體系尚不健全，市場監督和制約機制力度不夠，配套的改革措施還不完善。首先，《招標投標法》的規定太過于原則，而且對產權交易、土地出讓、醫藥購銷、項目法人招標、代建制招標、兩階段招標等招投標活動都沒有規定，導致出現法律空白，而各部委規章、地方政府規章文件則出現了相互沖突、互不買賬的現象，導致招投標當事人無所適從。其次，有關法律法規存在較多沖突。
2、行政干預相對嚴重
在招投標的實際操作中，“人情工程”、“關系工程”時有出現，行政力量對市場的過分滲透，難以實現公平競爭，許多工程項目招投標表面上看是招投標雙方在平等互利的基礎上進行交易，制定的各項交易規則也符合或基本符合國家和地方的各項規定，但實際上很多工程項目的拍板定案，建設單位不能獨立自主地進行，都要受來自各方面的行政力量的制約。建設主管部門作為招投標活動的行政主管部門，本應嚴格執法，按法律法規程序辦事，但有些地方卻搞部門保護主義，排斥外地施工企業進入本地有形市場，設置各種障礙。
3、工程建設項目招投標多頭管理
由于工程建設項目的特殊性，《招標投標法》中并沒有像其它相關法律一樣，以法律的形式明確招標投標的統一行政主管部門。查看近年的管理文件及制度，涉及工程建設項目招標管理的政府部門有國家發改委（原國家計委）、建設部、交通部、鐵道部、財政部（政府采購辦）、商務部、地方政府等。各部門的招投標管理辦法不完全一致，各部門歸口管理的工程建設項目招標機構也有針對性的分工，對于招標機構和招標機構的要求、認定和定期審查標準各不相同，各個部門和系統均從本地區和本部門的情況出發來制定相應的制度和辦法，因而不可避免地存在局限性和差異性，形成了我國工程建設項目招標采購多頭管理的格局。由此也造成了招投標機構重復設置、招投標管理工作的社會成本增加等問題。
三、加強建設工程招投標管理的對策
實踐證明，招標投標制度是迄今為止最為公平、合理的采購方式之一，必須大力加以推廣，同時應完善招標投標法律法規體系，加強招投標活動的監督管理，嚴格貫徹公開、公平、公正和誠實信用的原則，促使招投標當事人依法開展招標投標及相關活動，確保招標投標工作有序進行。
1、建立健全招投標法律結構體系
健全、嚴格的招投標法制體系是促進招投標活動公開、公平、公正的有效保障，當前我國招標投標法制體系不健全，而且存在許多法律空白漏洞，必須通過立法修改和完善《招標投標法》、《建筑法》等法律，減少上位法之間的沖突；清理現存法規，使行政法規、地方性法規和政府規章與上位法相統一，減少法規相互沖突、互不買帳的現象；同時，建議盡快出臺《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》，彌補現存的法律漏洞和空白，使招投標活動的每個環節都有法可依、有章可循。
2、理順招投標監督體制
我國現行的招投標多部門監管的格局，客觀上造成了當前監督缺位、越位、錯位和不到位的狀況，因此，要從根本上解決這一問題，必須改革現有的招投標行政監督體制，由獨立的、與招投標活動沒有利益關系的行政部門加強對招投標活動的全過程監督，推行招投標綜合集中執法，從根本上解決當前招標投標領域行政監督部門既當運動員，又當裁判員，監督不力的弊端。
3、推行招標制度，規范交易行為
建設工程招標投標是一個系統工程，有一套完整的程序，每個環節都需要經過精心策劃，周密組織，科學決策。它是一項具有高度組織性、規范性、制度性及專業性的活動。要使招投標結果得到充分體現，就要求招標組織具有系統的信息、專業化的分析運作、精細快捷的策劃設計、準確科學的決策、周到的服務以及良好的信譽，這些無疑是發展完善的招標機構所特有的優勢。招標的施行，對于規范市場交易行為，提高招標投標質量，擴大招標覆蓋面，促進建筑市場與招標投標工作的健康發展都起著重要作用。
4、加強工程建設招投標活動的監管
加強對招投標市場各方主體的監督管理。一是強化程序監督，嚴格規范招投標程序。工程項目招投標有一套完整的程序，程序不規范，就難以保證招投標結果的公正性。二是依法嚴肅查處圍標、串標等不正當競爭行為，實行廉政準入制度。三是加快建立投標人的信譽體系。對投標人建立誠信檔案，制定出誠信評價標準，對誠信度差的投標人禁止參加政府投資項目和重點工程建設項目的投標活動。
環境保護工作政策性強，法律法規嚴，涉及面廣，為了盡快熟悉業務，了解情況，充當內行，自己從以下以下幾個方面入手：
一是學習。為了盡早熟悉本職業務工作，努力做到“議大事、懂全局，管本行”，首先是根據自己的分管工作，認真學習有關環境保護的法律、法規，真正做到執法者學法，守法，運用法律武器做保護環境的使者;二是向有經驗的同志學習。環境保護采取行政的、法律的、經濟的、科學技術的多方面措施，合理利用資源，防止環境污染，保護生態平衡，保障人類社會健康地發展，使環境更好地適應人類的勞動和生活以及自然界生物的生存，它涉及面廣，自己把學習政策和實際操作相結合，不懂就問，就學，學習實際操作的方法等,只要有利工作。二是深入實際，調查研究。對分管的部門工作，逐人進行調查了解情況，聽取他們開展工作所取得的成績，存在的問題，如何采取措施，跟他們一道解決這些問題，使自己從中受益，學到更多的業務技能。三是與企業“老總”交朋友，我縣是農業大縣，工業企業不多，90%以上都是個體私營企業，長期處于收費難的現狀，自己帶領部門同志到企業送政策，宣傳、解釋法律、法規，了解他們想什么，需要我們部門給他們解決什么實際問題，從而達到了相知、相交、信任和支持，所以征收排污費工作在企業逐年減少，排污費卻年年有增。
一年多來，重點抓了以下幾個方面的工作
一、內強素質，外樹形象。監察大隊人員多，新手多，業務不很熟悉，執法水平不高等問題。針對這些問題，一是加強政治理論學習和業務培訓，以自學和崗位練兵相結合，逐步提高執法人員的業務技能;二是進一步完善各項規章制度，從嚴管理，量化到組，責任到人，定時、定量、定責考核，違規者必罰，有獎者必獎，增強監察大隊人員事業心和責任感;三是加強團結，凝聚人心，齊心協力完成局黨組交辦的各項工作。團結出戰斗力，團結出凝聚力，團結出成果，團結就是生產力。自己經常與大家促膝談心，了解他們在工作、生活、家庭、社會等方面存在哪些問題，需要哪些幫助，盡自己最大所能，盡量給予支持和幫助，真正形成心齊，氣順，勁足，一心一意干事業，圓滿完成全年工作任務，所管部門，年年考核都被評為一等獎。
二、接受群眾監督，推行排污費政務公開。為確保排污費“依法、足額、全面、按時”征收。一是完善排污費收費制度和程序，嚴格排污收費工作紀律，增大排污收費透明度，樹立環保工作者良好形象。二是嚴格執行各項制度，督促企業、個人按時進行排污申報，按時繳納排污費，確保排污費按時入庫。
三、加大現場監督檢查力度，及時查處各類環境違法行為。一是加強現場監督檢查力度，確保污染防治設施正常運行，提高污染治理設施運行效果和運行率。嚴格按照《設施管理辦法》的規定,對全縣擁有的25臺(套)污染防治設施加強了日常監督檢查和突擊檢查，檢查率100%;二是加大宣傳力度，嚴厲查處環境違法行為。第一、以“六?五”宣傳日為主和平時宣傳相結合，有效增強公眾環保意識;第二嚴格執法程序，嚴厲打擊環境違法行為。全年共查處環境違法行為35件，糾正違法行為20件，立案查處18件，作出行政處罰8件，罰款2.58萬元。
四、積極調查處理群眾投訴的熱點和環境污染糾紛事做。全年共接待群眾來信來訪108件，移交相關職能部門處理26件，立案查處88件，均做到及時、公正、快速的調查處理，辦案率達100%。
五、鞏固“推清”成果，認真落實“民心工程”。為了鞏固“推清”工作，加大執法力度，一方面組織鞏固了“推清”工作執法隊伍，對城區“推清”工作開展經常性日常檢查;另一方面與公安、市政開展了一月一次的聯合集中清查，對死灰復燃的燒煤爐，特別是對飲食店堂進行了重點查處，收到了良好效果。全年共出動1000人次，共搗毀爐灶510多眼。
由于到環保局工作的時間不長，有些工作有待進一步熟悉，我將按照“十六”大精神，虛心向同志們學習，在實踐中吸取經驗教訓，把自己鍛煉成一名“議大事、懂全局、管本行”的領導者。
乙方：某集團（）運輸有限公司（分公司）
為了進一步明確企業經營責任人的安全管理職責，加強集團公司安全生產管理工作，杜絕特大交通事故，遏制重大責任交通事故，減少一般交通事故，保障人民生命財產安全，維護“某”集團品牌形象和利益，結合《中華人民共和國安全生產法》及《中華人民共和國道路交通安全法》等相關法律法規，特簽訂奉安全生產目標管理責任書。
第一條集團所屬各經營公司的經營責任人（總經理）是該企業安全生產第一責任人；分管安全的副總經理或安全技術經理（安全主任或車隊長）為安全生產直接責任人。
第二條經營公司安全生產第一責任人對本公司的安全生產負全面責任，其主要職責是：
一、認真履行主體管理職責，嚴格貫徹落實國家法律法規和集團各項安全生產規章制度，把安全管理貫穿于生產的全過程，確保安全預防措施到位，講求實效；
二、建立健全公司內部的安全生產管理責任制和安全生產追究制度，并層層簽訂安全管理目標責任書，組織制定并實施符合實際情況的安全管理工作計劃，保障安全生產所需的人力、物力及財力的投入，建立企業安全應急預案；
三、組織建立駕駛員檔案、安全行車檔案、車輛技術檔案等工作；
四、負責本單位安全生產各項措施的有效實施，開展經常性的安全生產自查工作，及時消除生產安全事故隱患；
五、組織開展各種安全宣傳教育、安全例會活動，建立健全安全例會、安全學習、行車事故、車輛回場檢驗、安全檢查記錄等各項安全基礎工作記錄，按規定及時填報安全生
產報表，結合本公司實際情況開展安全生產競賽活動：
六、發生重大及以上交通事故，公司經營責任人或安全分管經理和安全主任必須親臨事故現場指揮，同時向集團安委會領導匯報情況，并在兩天內向集團作出書面匯報，集團
根據事故實際情況需要啟動應急預案；
七、采用科學管理手段，逐步實現安全管理制度化、標準化、規范化和科學化，提高安全管理水平：
八、積極配合集團安全管理機構對企業安全工作的監督、檢查和指導。
第三條安全生產目標及考核指標。
一、安全生產目標：杜絕重特大責任交通事故，死亡人數為“0”；減少一般事故，降低行車違法行為；
二、年度安全考核指標（按百萬公里）
1．行車事故頻率低于3次／百萬公里
2．行車事故責任死亡率低千0人／百萬公里
3．行車事故責任傷人率低于1.5人／百萬公里
4．行車事故直接經濟損失率低于3.5萬元／百萬公里
三、無重大運輸安全服務質量事件（凡在地級以上新聞媒體曝光的運輸安全服務質量問題，或由當事人投訴并經查理情節確實十分惡劣的服務質量問題均為重大運輸服務質量事件）；
四、辦公場所、倉庫、場站等不發生一般以上火災事故。第四條獎罰。
一、獎勵：安全生產管理獎勵主要是評選先進集體和先進個人，并給予相應的榮譽和物質獎勵。
（一）評比項目
1、公司：安全生產管理先進單位（獎勵5000-10000元）；
2、個人：安全生產管理優秀經營責任人（獎勵2000_5000元）。
（二）評比條件
1、安全生產管理先進單位評選條件
(1)無特大責任交通事故；
(2)完成年度安全指標，各項均低于考核系數；
(3)安全生產規范化管理項目考核評分高于90分，各項報表及時、準確，無瞞報漏報；
(4)在當地交通主管部門安全評比中獲得先進榮譽的公司擁有優先評選權
2、安全生產管理先進個人評選條件
(1)凡被評為安全生產管理先進單位的經營公司經營責任人在優秀經營責任評選中擁有優先權；
(2)凡被評為安全生產管理先進單位的經營公司可推薦1名集團安全生產管理優秀工作者；
(3)未被評為安全生產管理先進單位的經營公司，其安全生產管理人員沒有資格參加安全生產管理先進個人評選。
（三）評比時間及操作
對安全生產管理先進單位、安全生產管理先進個人的屏蔽于考核年度結束后進行。
二、處罰：
1、考核年度內重、特大交通事故處罰標準
(l)特大交通事故是指一次性死亡3人及以上；或者重傷l1人及以上；或者一次死亡1人，同時重傷8人以上；或者一次死亡2人．同時重傷5人及以上；或者直接經濟損失6萬元以上：
(2)重大事故是指一次事故死亡1-2人，或重傷3-10人以下．或直接經濟損失3萬-6萬元：
(3)變通事故責
任劃分為全責、主責、同責、坎責、無責，折合系數分別為1．O、075、0.5.0.25、O： (4)此考核處罰僅對經營責任人（安全生產第一責任人）：
(5)特殊情況的處理由企業上報、集團安委臺研究決專。
2．考核年度內責任事故超標處罰標準
序號 處罰項目 處罰金額（元）
1、責任事故率超標 1000
2、責任傷人率超標 1000
3、責任事故、責任傷人旅兩項指標同時超標 3000
安全生產規范化管理考核項目表及處罰標準
序號 項目 分值 未完成項目要求的處罰金額（元）
1 逐級簽訂安全責任書 10 200
2 制定年度安全管理工作計劃 10 200
3 完善安全生產管理領導小組 10 200
4 開展季度自檢自查工作并做好記錄 5 300
5 健全司乘檔案、車輛檔案、事故檔案等 5 100/宗
6 及時上報安全管理報表 5 300/宗
7 落實安全生產例會制度 10 200/宗
8 成立重特大事故處理應急小組并制定應急預案 10 200
9 生產設備、作業場所符合有關法律法規、規章制度 10 200
10 嚴格按照“四不放過”原則進行事故處理 10 200/宗
11 杜絕一般以上火災事故、盜竊事故的 15 200-500/宗
說明：
（1）以上安全管理考核項，經濟處罰針對企業安全生產第一責任人，對企業各級安全生產人員的考核由各企業另行規定和實施；
（2）集團對下屬企業進行不定期抽查，對以上羨慕進行督查，如遇不合格事項，可出具處罰通知書予以經濟處罰。
第五條本責任書一式二份，集團公司與經營公司各持一份，作為集團公司經營班子對企業經營責任人年終考核的重要依據之一。各經營公司若2012年度安全生產超出考核指標，經集團調查確認企業經營責任人應承擔領導責任的，將酌情給予通報、警告、降職、撤職和經濟處罰等其他處分。
甲方簽字： 乙方簽字：
一、嚴格遵守財務管理制度和稅收法規，認真履行職責，組織會計核算
財務部的主要職責是做好財務核算，進行會計監督。財務部全體人員一直嚴格遵守國家財務會計制度、稅收法規、集團總公司的財務制度及國家其他財經法律法規，認真履行財務部的工作職責。從收費到出納各項原始收支的操作；從地磅到統計各項基礎數據的錄入、統計報表的編制；從審核原始憑證、會計記賬憑證的錄入，到編制財務會計報表；從各項稅費的計提到納稅申報、上繳；從資金計劃的安排，到各項資金的統一調撥、支付等等，每位財務人員都勤勤懇懇、任勞任怨、努力做好本職工作，認真執行企業會計制度，實現了會計信息收集、處理和傳遞的及時性、準確性。
二、以實施erp軟件為契機，規范各項財務基礎工作用
在經過兩個月的erp項目的籌建和準備工作后，財務部按新企業會計制度的要求、結合集團公司實際情況著手進行了erp項目銷售管理、采購管理、合同管理、庫存管理各模塊的初始化工作。對供應商、客戶、存貨、部門等基礎資料的設置均根據實際的業務流程，并針對平時統計和銷售時發現的問題和不足進行了改進和完善。如：設置“存貨調價單”，使油品的銷售價格按照即定的流程規范操作；設置普通采購訂單和特殊采購訂單，規范普通采購業務和特殊采購業務的操作流程；在配合資產部實物管理部門對所有實物資產進行全面清理的基礎上，將各項實物資產分為9大類，并在此基礎上，完成了erp系統庫存管理模塊的初始化工作。在8月初正式運行erp系統，并于10月初結束了原統計軟件同時運行的局面。目前已將財務會計模塊升級到erp系統中并且運行良好。
三、制訂財務成本核算體系，嚴格控制成本費用
根據集團年初下達的企業經濟責任指標，財務部對相關經濟責任指標進行了分解，制訂了成本核算方案，合理確認各項收入額，統一了成本和費用支出的核算標準，進行了醫院的科室成本核算工作，對科室進行了績效考核。在財務執行過程中，嚴格控制費用。財務部每月度匯總收入、成本與費用的執行情況，每月中旬到各責任單位分析經營情況和指標的完成情況，協助各責任單位負責人加強經營管理，提高經濟效益。
四、資金調控有序，合理控制集團總體資金規模
由于原材料市場的價格不穩定，銷售市場也變化不定，在油品生產與銷售方面需要占用大量的資金。為此，財務部一方面及時與客戶對賬，加強銷售貨款的及時回籠，在資金安排上，做到公正、透明，先急后緩；另一方面，根據集團公司經營方針與計劃，合理地配合資金部安排融資進度與額度，通
過以資金為紐帶的綜合調控，促進了整個集團生產經營發展的有序進行。
一、嚴格遵守財務管理制度和稅收法規，認真履行職責，組織會計核算
財務部的主要職責是做好財務核算，進行會計監督。財務部全體人員一直嚴格遵守國家財務會計制度、稅收法規、集團總公司的財務制度及國家其他財經法律法規，認真履行財務部的工作職責。從收費到出納各項原始收支的操作；從地磅到統計各項基礎數據的錄入、統計報表的編制；從審核原始憑證、會計記賬憑證的錄入，到編制財務會計報表；從各項稅費的計提到納稅申報、上繳；從資金計劃的安排，到各項資金的統一調撥、支付等等，每位財務人員都勤勤懇懇、任勞任怨、努力做好本職工作，認真執行企業會計制度，實現了會計信息收集、處理和傳遞的及時性、準確性。
二、以實施erp軟件為契機，規范各項財務基礎工作用
在經過兩個月的erp項目的籌建和準備工作后，財務部按新企業會計制度的要求、結合集團公司實際情況著手進行了erp項目銷售管理、采購管理、合同管理、庫存管理各模塊的初始化工作。對供應商、客戶、存貨、部門等基礎資料的設置均根據實際的業務流程，并針對平時統計和銷售時發現的問題和不足進行了改進和完善。如：設置“存貨調價單”，使油品的銷售價格按照即定的流程規范操作；設置普通采購訂單和特殊采購訂單，規范普通采購業務和特殊采購業務的操作流程；在配合資產部實物管理部門對所有實物資產進行全面清理的基礎上，將各項實物資產分為9大類，并在此基礎上，完成了erp系統庫存管理模塊的初始化工作。在8 月初正式運行erp系統，并于10月初結束了原統計軟件同時運行的局面。目前已將財務會計模塊升級到erp系統中并且運行良好。
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é?ò?ò31 2 3 4 ??ò?ò3平時財務部通過開展定期或不定期的交流會，解決前期工作中出現的問題，布置后期的主要工作，逐步規范各項財務行為，使財務工作的各個環節按一定的財務規則、程序有效地運行和控制。
六、開展了以涉稅業務和執行企業會計制度、會計法及其他財經法律、法規的自查活動
為了規范財務行為，配合年終與明年年初的匯算清繳的稽查與審計工作，財務部組織了在本集團公司內的年終財務決算的財務自查活動，在年終決算之前清理了關聯企業的往來款項，檢查在建工程未作處理的項目，對已支付的財務利息費用及時追蹤開具了發票等等一系列的財務自查活動。騁請了稅務師事務所對的帳務處理做了預審，對審計和自查中發現的問題及時地進行了整改，降低了涉稅風險。
七、組織財務人員培訓，提高團隊凝聚力
財務部組織了兩批財務人員培訓與經驗交流會，對整個財務系統做了工作總結和預期的工作計劃展望，將財務人員分成會計、出納和統計、收費兩組進行了分組討論，及時解決實際工作中存的問題。通過南峰會計師事務所對內部控制和稅務風險的專題講座，豐富了財務人員稅務知識。邀請了審計部、資金部、資產部和財務人員做了深入的交流。增強了整個財務鏈各部門工作的協作性，強化了各崗位會計人員的責任感，促進了各崗位的交流、合作與團結。
八、提出了全面預算管理方案，建立集團公司全面預算管理模式
根據經營目標和各項成本核算指標的實現情況，財務部提出了全面預算管理的方案，全面預算管理按照企業制定的經營目標、發展目標，層層分解于企業各個經濟責任單位，以一系列預算、控制、協調、考核為內容建立起一整套科學完整的指標管理控制系統。在數據和以前年度各項經營數據的基礎上制定了各單位的成本費用預算、銷售額預算、人員預算、目標利潤預算等一系列預算指標，希望通過“分散權力，集中監督”來有效配置企業資源，提高管理效果，實現企業目標。
1 2 3 42012年，為實現本集團公司的全面預算管理和總體發展目標，財務部的工作任重而道遠。為此，需要在以下幾個方面繼續做好工作：
1、做好上半年和第一季度的所得稅匯算清繳工作，合理地降低各項稅務風險。
一、嚴格遵守財務管理制度和稅收法規，認真履行職責，組織會計核算
財務部的主要職責是做好財務核算，進行會計監督。財務部全體人員一直嚴格遵守國家財務會計制度、稅收法規、集團總公司的財務制度及國家其他財經法律法規，認真履行財務部的工作職責。從收費到出納各項原始收支的操作；從地磅到統計各項基礎數據的錄入、統計報表的編制；從審核原始憑證、會計記賬憑證的錄入，到編制財務會計報表；從各項稅費的計提到納稅申報、上繳；從資金計劃的安排，到各項資金的統一調撥、支付等等，每位財務人員都勤勤懇懇、任勞任怨、努力做好本職工作，認真執行企業會計制度，實現了會計信息收集、處理和傳遞的及時性、準確性。
二、以實施erp軟件為契機，規范各項財務基礎工作用
在經過兩個月的erp項目的籌建和準備工作后，財務部按新企業會計制度的要求、結合集團公司實際情況著手進行了erp項目銷售管理、采購管理、合同管理、庫存管理各模塊的初始化工作。對供應商、客戶、存貨、部門等基礎資料的設置均根據實際的業務流程，并針對平時統計和銷售時發現的問題和不足進行了改進和完善。如：設置“存貨調價單”，使油品的銷售價格按照即定的流程規范操作；設置普通采購訂單和特殊采購訂單，規范普通采購業務和特殊采購業務的操作流程；在配合資產部實物管理部門對所有實物資產進行全面清理的基礎上，將各項實物資產分為9大類，并在此基礎上，完成了erp系統庫存管理模塊的初始化工作。在8月初正式運行erp系統，并于10月初結束了原統計軟件同時運行的局面。目前已將財務會計模塊升級到erp系統中并且運行良好。
三、制訂財務成本核算體系，嚴格控制成本費用
根據集團年初下達的企業經濟責任指標，財務部對相關經濟責任指標進行了分解，制訂了成本核算方案，合理確認各項收入額，統一了成本和費用支出的核算標準，進行了醫院的科室成本核算工作，對科室進行了績效考核。在財務執行過程中，嚴格控制費用。財務部每月度匯總收入、成本與費用的執行情況，每月中旬到各責任單位分析經營情況和指標的完成情況，協助各責任單位負責人加強經營管理，提高經濟效益。
四、資金調控有序，合理控制集團總體資金規模
由于原材料市場的價格不穩定，銷售市場也變化不定，在油品生產與銷售方面需要占用大量的資金。為此，財務部一方面及時與客戶對賬，加強銷售貨款的及時回籠，在資金安排上，做到公正、透明，先急后緩；另一方面，根據集團公司經營方針與計劃，合理地配合資金部安排融資進度與額度，通
過以資金為紐帶的綜合調控，促進了整個集團生產經營發展的有序進行。
五、加強財務管理制度建設，提高財務信息質量
財務部根據公司原制定的《財務收支管理細則》的實際執行情況，為進一步規范本集團的財務工作、提高會計信息的質量，財務部比較全面的制定了財務管理制度體系，包括：財務部組織機構和崗位職責、財務核算制度、內部控制制度、erp管理制度、預算管理制度。通過對財務人員的職責分工，對各公司的會計核算到會計報表從報送時間及時性、數據準確性、報表格式規范化、完整性等方面做了比較系統的規定，從而逐步提高會計信息的質量，為領導決策和管理者進行財務分析提供了可靠、有用的信息。
平時財務部通過開展定期或不定期的交流會，解決前期工作中出現的問題，布置后期的主要工作，逐步規范各項財務行為，使財務工作的各個環節按一定的財務規則、程序有效地運行和控制。
六、開展了以涉稅業務和執行企業會計制度、會計法及其他財經法律、法規的自查活動
為了規范財務行為，配合年終與明年年初的匯算清繳的稽查與審計工作，財務部組織了在本集團公司內的2009年年終財務決算的財務自查活動，在年終決算之前清理了關聯企業的往來款項，檢查在建工程未作處理的項目，對已支付的財務利息費用及時追蹤開具了發票等等一系列的財務自查活動。騁請了稅務師事務所對07年的帳務處理做了預審，對審計和自查中發現的問題及時地進行了整改，降低了涉稅風險。
七、組織財務人員培訓，提高團隊凝聚力
財務部組織了兩批財務人員培訓與經驗交流會，對整個財務系統做了工作總結和預期的工作計劃展望，將財務人員分成會計、出納和統計、收費兩組進行了分組討論，及時解決實際工作中存的問題。通過南峰會計師事務所對內部控制和稅務風險的專題講座，豐富了財務人員稅務知識。邀請了審計部、資金部、資產部和財務人員做了深入的交流。增強了整個財務鏈各部門工作的協作性，強化了各崗位會計人員的責任感，促進了各崗位的交流、合作與團結。
八、提出了全面預算管理方案，建立集團公司全面預算管理模式
根據2009年經營目標和各項成本核算指標的實現情況，財務部提出了全面預算管理的方案，全面預算管理按照企業制定的經營目標、發展目標，層層分解于企業各個經濟責任單位，以一系列預算、控制、協調、考核為內容建立起一整套科學完整的指標管理控制系統。在2009年數據和以前年度各項經營數據的基礎上制定了2009年度各單位的成本費用預算、銷售額預算、人員預算、目標利潤預算等一系列預算指標，希望通過“分散權力，集中監督”來有效配置企業資源，提高管理效果，實現企業目標。
2010年，為實現本集團公司的全面預算管理和總體發展目標，財務部的工作任重而道遠。為此，需要在以下幾個方面繼續做好工作：
1、做好上半年和第一季度的所得稅匯算清繳工作，合理地降低各項稅務風險。
2、根據全面預算管理制度和預算管理指標跟蹤預算的執行情況，監控預算費用的執行和超預算費用的初步審核，按月準確及時地提供預算執行情況的匯總分析，為實現本集團和各單位的預算指標提出可行性措施或建議。
3、配合集團總部進行收入、成本、費用的專項檢查，加強非生產費用和可控費用的控制、執行力度，不能超支的絕不超支。
4、加強資金管理，統一調配，根據集團總部資金部的工作計劃安排，調控好各項經營用資金。
關鍵詞 流域；水危機；管理模式；理論創新
中圖分類號 X37
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104（2009）06-0055-05
在地球水資源總量中，淡水僅占2.5%，在這有限的淡水資源中，人類目前能夠利用的淡水量不超過10%［1］，也是制約一個國家或地區未來經濟和社會可持續發展的重要戰略性資源［2］。目前我國流域面臨的水環境退化、水污染、水資源短缺以及水資源利用效率和效益低下等問題，可以說在很大程度上歸咎于缺乏一種能有效防范水環境退化、促進水資源合理配置和高效利用的水資源管理制度、機制與模式。因此，盡快構建與中國國情相適應、并能反映先進生態水文化的現代水資源管理模式已迫在眉睫。在對國內外水資源管理模式的發展動態及研究進展進行系統評述的基礎上，本文探討了我國流域水資源管理模式及其理論創新的發展方向和基本思路。
1 國內外水資源管理模式的發展動態
縱觀人類尋水、用水和治水活動的歷史，可以說人類對水資源的管理過程實質上是人類對水資源管理制度和模式不斷創新、發展和完善的探索過程。雖然在不同歷史時期所采取的水資源管理模式不同，但從總體上看，我國水資源管理模式的發展大體上經歷了由單目標管理到多目標管理、再由多目標管理向流域綜合集成管理的演化［3］。在這一演化過程中形成了一系列不同的水資源管理模式，概括起來主要有供給管理模式、需求管理模式、行政區域管理模式、流域管理模式、資源化管理模式和資產化管理模式等。上述這些管理模式在內涵和功能特征等方面存在明顯的差別［4］。供給管理與需求管理模式：水資源的供給管理模式是以最大化滿足用水戶的用水需求為目標，它著眼于通過采用各種工程手段來滿足不斷增長的用水需求，實現區域水資源的供需平衡［5］。由于這一模式將水資源供需矛盾的解決完全寄托在水源的開發和供給上，因而其結果必然導致水資源的浪費以及對水生態環境的破壞［6，7］。與供給管理模式不同，水資源的需求管理模式強調“以供定需”的原則，強調開源與節水并舉［8］，強調綜合運用行政、制度、經濟、立法和政策等多種管理手段來規范人類在水資源開發利用過程中的行為，抑制水資源需求的過快增長，實現水資源的優化配置和可持續利用［9］。
行政區域管理與流域管理模式：水資源的行政區域管理是指以行政分區為單元，由各級政府及其相關職能部門對轄區內的所有涉水事務實行統一管理的方式。新《水法》規定，我國的水行政管理分別由國家、省、縣三級負責，他們分別承擔著我國水資源的宏觀、中觀和微觀管理職責［10］。水資源的流域管理是指以流域為單元，按照水系（水系統）由專門機構對水資源的開發、分配、利用及其保護等一系列涉水事務進行統一管理的方式［11］。上述兩種管理模式實質上是我國水資源管理的兩個不同層面，彼此各有側重，但他們管理的趨向性明顯不同。行政區域管理模式主要趨向于水的社會屬性管理，能較好地保持社會水循環的系統整體性，但往往破壞了水系統的流域整體性。流域管理模式則趨向于水的自然屬性管理，能較好地維護水的流域整體性，使流域的水資源得到有效利用，確保流域水資源的整體生態服務功能及流域經濟效益和社會效益的充分發揮［12］。
資源化管理與資產化管理模式：水資源的資源化管理是將水資源完全視為一種物品，單純采用行政手段從物質上對水資源實行直接管理和計劃配置（包括水資源的開發、分配和利用等）［13］，它是我國在計劃經濟時期對水資源管理的經典方式。該管理方式完全忽視了市場對水資源配置的基礎性調節作用，因而缺乏有效的激勵機制，難以實現對水資源的優化配置和高效利用［14］。與此相反，水資源的資產化管理則視水資源為一種稀缺的經濟資產，從其開發利用到生產、再生產都進行全程化的投入產出管理。其根本目的在于通過投入產出管理及采用市場調控手段，形成強有力的約束機制和激勵機制，促進水資源的價值補償和價值實現。水資源的資產化管理可以說是市場經濟發展的內在要求，也是實現水資源優化配置和高效利用的重要途徑。
最近，一些學者在基于水市場生命周期的前提下，進一步將水資源的管理模式劃分為純行政、準行政、準市場和純市場四種不同的類型，并探討了不同類型管理模式在內涵和功能特征等方面的差異［15］。
2 綜合集成管理模式的內涵及其功能特征
近年來，通過不斷的探索和實踐，在已有流域管理模式的基礎上，我國學者進一步提出了流域水資源綜合集成管理模式［5］。該模式從流域水環境、水資源與各用水單元及其相關利益集團間的關系出發，以生態水文科學和流域科學理論為指導，對流域內環境、資源、生態以及流域經濟和社會活動等一切涉水事務進行統一管理。其目的在于促進流域水、土、氣、生等相關資源的高效配置和合理利用，最大限度地減少對流域水生態系統的結構及其生態服務功能的損害，更好地將流域水資源的開發、分配、消費以及污水處理和再循環利用等關鍵環節以生態產業鏈的形式連接起來，按照循環經濟原理進行系統整合管理。
流域水資源綜合集成管理作為一種新型的現代水資源管理模式，由于它能夠較好地適應流域水資源的自然循環轉化規律及經濟社會可持續發展的內在要求，因而有利于統籌考慮流域系統內各個利益群體的水需求及對利益受損群體進行經濟補償，有利于實現非水源區對水源區的生態補償，有利于促進流域水資源的優化配置和高效利用，有利于充分發揮流域水生態系統的整體生態服務功能和實現流域水資源、生態環境及經濟社會的協調與可持續發展。一言以蔽之，該管理模式的終極目標就是要實現流域水資源利用的經濟高效性（Economic efficiency）、環境可持續性（Environmental sustainability）和社會公平性（Social equity）。因此，這一模式被認為是當前水資源管理研究領域中最前沿的一種范式，也是今后我國流域水資源管理模式在理論和實踐方面進行創新的重要發展方向［16］。
3 綜合集成管理模式的理論創新思路
流域水資源綜合集成管理模式的理論創新，是推動我國流域水資源管理科學理論體系建立、發展和完善的必然要求。流域水資源綜合集成管理模式的理論創新關鍵在于水資源管理制度
、文化、模式及法規政策支撐體系的創新［17］。通過上述創新，其根本目的在于減少和消除政府對水資源配置和價格形成的行政干預，充分發揮市場機制在水資源配置和價格形成中的主導性作用，構建一個能夠為中國特色的水市場健康發展提供全方位支持的體制保障。
3.1 流域水資源管理制度的創新
我國流域水資源管理制度創新的三個基本要素是水權、水價和水市場。從三者之間的關系看，水權是基礎，是深化水價改革、完善水市場的重要前提；水價是實現水資源合理配置的重要手段，也是水權轉讓的實現形式及促進水市場健康發育的關鍵驅動力。因此，在創建以市場為導向的流域水資源綜合集成管理模式的實踐中，必須高度關注和深入研究水權、水價、水市場建設這三個關鍵問題。
一是完善初始水權配置制度。產權經濟學理論認為，產權制度是包括所有自然資源利用在內的經濟活動得以正常進行的基礎，只有在資源產權完全界定或清晰的情況下，才能夠真正實現資源的優化配置和高效利用。因此，我國當前水權制度創新的關鍵是建立流域內城鄉、農業、工業和生態等不同用水單元初始水權的分配、使用和流轉制度。當務之急是選擇若干具有代表性的流域作為水權制度改革與創新的試點，系統開展以初始水權分配、交易以及水權市場建設為核心內容的實證研究［18］，大膽探索將流域水資源商品化，按行業、城鄉和用水戶核定用水定額，培育以水資源定額在行業、城鄉和用水戶之間進行自由交易為特征的水權市場，逐步形成促進水資源合理流動及優化配置的長效機制，為構建中國特色的以水權交易為核心的新型水資源管理制度提供理論依據。另外，還應盡快研究制定水資源可持續利用的補償機制。因為水資源管理實質上是一個利益再分配問題，要實現水資源管理的公平和效率目標，就必須建立相應的利益補償機制，只有這樣才能形成制度的激勵相容，使之真正成為水資源管理制度創新的內在驅動力［19］。
二是建立科學合理的水資源價格管理體系。一般而言，資源價格的內涵主要體現在產權、有用性和稀缺性三個方面。目前，我國水價管理體系的創新應重點著眼于以下幾個方面：①進 一步完善和推行“累進水價制”，即無論是農業用水、工業用水還是城鎮居民生活用水，今后一律都要實行定額供水制，當用水戶超定額用水時就實行累進水價。但這方面亟待需要研究解決的一個問題是，如何建立一個科學合理的水價遞增機制。②建立能夠反映區域間、產業間、季節間差異的多元水價管理體系［18］。③建立不同主體的利益補償機制。一方面應建立政府補償水價制度，以保障社會弱勢群體的基本生活用水不受水價上漲的影響，另一方面還應建立一種市場經濟體制下不同主體經濟利益關系的有效調節機制，其目的是將節水與用水戶的經濟利益直接掛鉤，對節約用水者給予一定的水定額獎勵或其他經濟補償，鼓勵其不斷采用節水技術，提高水資源的利用效率［18］。
3.2 流域水資源管理的文化體系創新
一個好的水資源管理制度和模式，必須要有一個與之相適應的水文化體系作為其正常運行的保障。文化作為一種觀念形態的社會意識，既是人的活動對象化的結果，又是人的本質力量實現的自我證明，同時也是對個體行為的一種自我限定（個體只能在相對固定的文化體系下進行思考和創造）［20］。以往的水資源管理習慣于從技術層面去探尋水資源短缺問題的解決途徑，而很少從文化的視角去深入探討導致水危機產生的人文背景以及人文因素對水資源管理及其效率的影響。面對日益加劇的水危機，迫切要求水管理制度的設計主體高度關注流域水資源管理的文化創新建設，從文化角度尋求改進和完善水資源管理制度與模式的途徑和方法。流域水資源管理的文化創新，關鍵在于構建一種能反映現代水生態文明的新型水倫理觀，即水文化精神。這種新型的水倫理觀，其本質是人與水相互作用的過程中水給予人們的一種啟示和靈感，它強調要把水人性化，要充分認識到水是一種生命體，人與水之間是一種平等關系，而非“主仆關系”，人類應該自覺地維護水生態系統的自然平衡機制。因此，進行流域水資源的文化創新建設，關鍵在于把保護水資源這一珍貴的稀缺資源變成世人的倫理道德要求和義務，并使其逐漸滲透到人們治水、用水、管水、護水的具體行動中［21］。
3.3 流域水資源管理的模式創新
經過長期的實踐與探索，在國際上已形成了多樣化的流域水資源管理模式，目前各國比較普遍采用的管理形式主要有以下三種類型：一是高度集中的流域管理模式（流域管理局），以美國的田納西流域管理局為代表；二是水“議會”模式（流域協調委員會），比如菲律賓的馬里基納河流域協調委員會、墨西哥河流域水文委員會等都屬于這種模式；三是綜合性流域機構，如英國的泰晤士河水管局［22］。
在國內，通過對流域水資源綜合管理的試驗示范研究［5］，也涌現出了諸如“黑河流域水資源綜合集成管理模式”、“松遼流域水資源管理模式”、“江西山江湖流域水資源管理模式”和“太湖流域水資源管理模式”等。汪恕誠認為，所謂流域水資源管理模式，應該是建立在水資源統一管理前提下的政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運作方式［23］。盡管上述這些流域水資源管理模式目前仍處于試驗示范階段，尚存在許多理論和實踐方面的問題亟待研究解決，但這些前期的探索研究為我國流域綜合集成管理模式的進一步發展和完善提供了寶貴的經驗，并指明了未來的發展方向。
眾所周知，流域是一個集自然、經濟、社會與生態水文于一體的復合系統單元，也是一個集水問題、環境問題和社會經濟問題于一體的復雜載體。它不僅涉及水資源的形成、循環與轉化等生態水文過程，也涉及水資源的開發、分配和消費等社會經濟過程。由于與水資源管理過程密切相關的氣候環境、社會經濟和政治文明等諸多因素處于不斷的變化之中，因而對流域水資源管理模式的創新也將是一個永無止境不斷探索與完善的動態過程。我們認為，當前對流域水資源綜合集成管理模式的創新應重點著眼于以下幾個方面：
一是要加強對流域水循環及其伴生過程的模擬研究。對流域水循環模擬研究的兩個重要方向是：一要不斷改進和完善模擬手段，促使水循環模擬研究逐漸由“黑箱”走向“白箱”；二要實現模擬對象的系統化，即模擬對象不僅包括流域水循環過程，也包括與流域水循環過程相伴生的水沙過程、水鹽過程、水化學過程、水生態過程等［23］。
二是要進一步開展數字流域研究。對數字流域研究的重點應放在信息采集系統、通信及計算機網絡系統、數據中心和綜合決策支持系統的建設方面。其主要目的在于提高監測能力和監測水平，為構建流域尺度的人口―水資源―生態―社會經濟協調發展的水資源綜合管理模型提供強大的基礎數據平臺。
三是要加強流域水資源全口徑評價研究。未來流域水資源評價的研究應主要集中在兩個方面：一個方面是水資源評價口徑，即水資源評價不僅要對傳統徑流性水資源的量和質進行評價，還要對流域水資源在其循環過程中的效用進行系統評價；另一個方面是對全球氣候變化背景下的流域水資源動態變化的評價，即在“天然―人工”二元驅動力作用下的水資源演變評
價，具體包括對水資源演變的周期性和趨勢性分析以及人類活動對流域水資源演變的影響分析［24］。
最后，應深入開展對流域初始水權分配、水價改革和水市場建設等方面的實證研究以及流域水資源管理的公眾協同參與機制的研究，具體研究內容主要包括：①流域地表和地下水資源的資產量以及流域生活、生產和生態需水量的分類定量評估；②流域水資源環境經濟的綜合核算；③流域水定量分配和各行業用水定額的確定；④流域農業用水戶的用水定額（初始水權分配）及水價的確定。在此研究的基礎上，進一步提出流域水資源在各行業和各用水戶之間進行自由交易的市場運作機制和模式及相配套的法律法規和政策支撐體系。
3.4 流域水資源管理的法律和政策支撐體系創新
近年來，雖然我國相繼出臺了一系列與水資源管理相關的法律法規和政策文件，但專門針對流域水資源管理的立法和政策并不多。而已有的一些相關法律和法規中并未對流域管理機構的性質、法律地位等做出明確界定，致使在實踐中履行流域水管理職能時常常處于被動地位，使流域管理實際上流于形式。因此，迫切需要盡快對現行的法律法規和政策工具進行補充、完善和創新，以期能夠為流域水資源管理職能的有效履行提供一個良好的法律和政策環境。我們認為，當前對流域水資源管理的立法和政策環境的創新應重點著眼于以下幾個方面：
一是應盡快著手研究制定一部有關我國流域水資源綜合管理的專門法規，在該法規中應對履行流域水資源管理職能中存在的一些關鍵問題（如流域管理機構的組織形式、管理功能和權限范圍，以及流域管理和行政管理的地位及其相互關系等）從法律上做出明確的規定，這對強化流域管理功能、促進流域水市場的建立以及水權的合理流轉等都具有重要的理論意義和現實意義。
二是在對流域現有的水安全政策及其效能進行全面評估的基礎上，進一步構建流域水安全系統的預警體系，提出流域水安全模式及其相應的政策支撐系統，確保流域水資源的安全利用，提高流域的水安全水平。
三是要從立法層面對流域水資源生態補償主體的認定、流域水資源生態補償對象的確定、流域水資源生態補償的實現途徑和方式等在法律上作出明確的規定，為建立流域水資源有序開發、高效配置、合理利用和有效保護的生態補償長效機制提供重要的理論依據［25］。
四是鑒于目前水資源管理中普遍存在的有法不依、執法不嚴的現象，亟待加強對執法監督體系及其機制的建設，提高公眾對水資源管理的參與率和知情權，促使我國的流域水資源管理逐步走向科學化和法制化的軌道。
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(一)民辦高校“法人”地位的法律困境。根據《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)規定,“法人是享有民事權利能力和民事行為能力,能以自己名義享有民事權利和負擔民事義務的團體”,按照功能、設立方法、財產來源可細分為企業法人、事業單位法人、機關法人、社會團體法人四個類型,法學界將后三種又稱非企業法人。根據《民促法》第九條的規定,毫無疑問,依法創辦的民辦高校具備法人資格,但是,民辦高校究竟是哪一類型的法人呢?對此,《民法通則》和《民促法》沒有明確。對這一問題有所涉及的是1998年國務院出臺的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)。《暫行條例》確立了一個“民辦非企業單位”的新概念,并根據這一單位依法承擔民事責任的方式不同,劃分出“法人”、“合伙”和“個體”三種法律類型。民辦高校在概念及類型方面,顯然符合《暫行條例》關于“民辦非企業單位”的“民辦非企業法人”這一法律類型的規定。雖然“民辦非企業法人”這一界定仍無法清楚地回答民辦高校的法人類型,但是從前述分析中,我們可以肯定一點,我國現有法律法規對于民辦高校的法人類型的定位基本原則是:它不該是“企業法人”。換句話說就是,民辦高校只能是“非營利性”的社會組織。那么,我國目前的法制空間給民辦高校就僅留下了或“社會團體法人”或“事業單位法人”的歸屬可能。然而,《事業單位登記管理暫行條例》第二條規定:“事業單位是國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或其它組織利用國有資產舉辦,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”由此規定我們不難得知,成為事業單位法人的起碼條件除了“以社會公益為目的”之外,重要的一個條件就是“以國有資產舉辦”.而以民間資本為主要辦學資金來源的民辦高校不符合后一條件的要求,因此,民辦高校無法成為符合法律規定的“事業單位法人”。《社會團體登記管理條例》第二條規定:“社會團體,是指中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”從該法條的規定內容上看,我們認為我國的“社會團體法人”在性質上等同于民法學理上的“社團法人”,即“一種以人的組合為成立基礎的法人型組織”。這種社團法人基于自愿合意成立后,社團的設立人,取得社團的社員資格,通常我們所說的行業協會,就屬于這種法人類型。并且,這種社團法人的變更和解散,一般可依社員決議自愿決定,而無須公權力機構依職權決定。民辦高校作為聚集特定用于民辦教育的財產進行教育活動的法人,和這種“社團法人”的性質也不盡相同,所以,民辦高校也不能劃歸“社會團體法人”這一法人類型。
(二)民辦高校產權中的法律困境及其原因。
1、民辦高校產權中存在的問題。民辦高校存在的問題表現在民辦高校的產權不明晰,產權的不合理分割,產權要素重組的不對稱,部分產權要素主體虛設和相關法律制度的不完善。產權不明晰制約了民辦高校的發展。
2、產權不明晰的因素分析。由于民辦高校資源的稀缺性,使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦高校資源具有的不同屬性。這一復雜的現狀使得現實中的民辦高校產權顯得十分復雜,不同主體擁有的民辦高校產權既受到多方的限制,又難以得到明確的界定。主要表現在:
(1)辦學主體多元化導致民辦高校產權主體的多樣化。在我國民辦高校中,辦學形式多種多樣,有社會承辦學校、公立“轉制”學校、私人辦學、事業單位辦學、股份制辦學、教育集團辦學、中外合作等辦學形式。由于辦學主體辦學資金來源渠道不一,且資金的性質也各異,使得民辦高校產權主體多樣化,產權本身的組成形式繁雜,公有與私有成分混雜,使產權的界定成本太高。
(2)民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看,主要有政府資助、國有和非全民所有制企業投資、社會資助、港澳臺工商業者捐助、外資和華僑出資辦學、公民個人出資辦學等形式。投入的多渠道導致產權界定缺乏明確的標準與依據。
(3)很多民辦高校在初創時期,主要是通過滾動發展,民辦高校產權沒有得到初始界定,民辦高校的整體產權屬性在公益性與營利性之間徘徊。在民辦高校不斷發展壯大之后,民辦高校本身包括著更多的公益性與營利性的因素,這使得社會各界對民辦高校產權有著不同甚至是矛盾的認識,在具體政策層面對民辦高校產權的歸屬劃分也存在著分歧。
(4)民辦高校的辦學積累,包括教育機構中的由于國家政策的優惠而形成的,或由國家直接投入的資產、社會各界的捐贈、個人或企業投入到教育機構及在辦學過程中所形成的辦學積累。辦學過程中積累的資產包括兩個方面:一是學生交納的學雜費及其他費用超過教育機構對其所使用的教育成本的部分;二是教育機構將資金用于其他經營的所得。辦學積累也是民辦高校產權界定的一個難點。
(三)民辦高校學生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民辦高校的行政權力與學生(教師)權利之間的沖突糾紛。根據教育法律法規授權,民辦高校是具有行政主體資格的組織,行使特定的行政權力或公共管理權力。高校與學生是管理者與被管理者的關系,其中既有“隸屬型”的法律關系,又有“平權型”的法律關系。這種法律關系不是普通的民事關系,也不是普通的行政關系,而是具有特別權力因素的公法關系。目前我國法律法規確認維護民辦高校自主管理權實際上也是確認和肯定民辦高校作為一種公法人內部存在的“特別權力關系”。教育糾紛是一種特殊類型的糾紛,因此將所有特別權力關系領域內的糾紛都納入司法救濟范圍是很不現實的。
2、民辦高校自身制定的某些規章制度與國家現行法律法規相抵觸,即與上位法不一致,如《學位條例》及其實施辦法規定各高校可以根據自身實際情況制定本單位的學位授予具體辦法,不少高校卻據此設立了許多沒有法律依據的學位授予條件,如將英語四級證書、計算機二級證書與之掛鉤。在涉及受教育者的權利義務時違法進行限制、擴大。
3、有的民辦高校規章制度內容滯后于時展的變化,沒有跟上最新的形勢,對有些新出現的事物所引發的問題沒有相應的處理辦法,而部分陳舊早應廢止或修訂的規定卻還在執行,這些不合理、過時的規章制度的“超期服役”與人為機械的執行使得學校在據此實施教育管理時與受教育者之間的矛盾擴大,遭到抵觸,即不能發揮本應有的作用,又無法覆蓋學校與學生之間教育管理關系的調控,導致缺位。不少規章制度用語粗疏,在產生歧義需要解釋時,常常沒有統一標準具有很大的隨意性。
4、由于民辦高校所享有的自范圍的擴大,且由其制定的各種規章制度等校內規范性文件大多是從有利于實現自身教育管理的目的,符合自身利益角度出發,而較少考慮甚至完全忽略了實施對象,即受教育者應當有的合法權益的維護,以及能否有利于協調各方矛盾的處理,由此,在具體執行過程中引發人們對其合理性的質疑與不滿。
5、程序不規范,缺乏透明度。沒有明確具體的過程步驟規定和公示公開,容易產生“暗箱操作”等腐敗現象。除了內部規范體系所存在的問題之外,一些高校自身的管理體系還存在著漏洞,如體制不健全,管理紊亂,沒有嚴格按照程序執行等使得矛盾不能得到及時有效的處理與化解。現行法律法規也存在著學生受教育權可能無法得到保障的規定。《中華人民共和國學位條例》規定,高校的學位評定委員會對畢業生的畢業論文握有生殺大權,其在實踐中一般是由各個不同專業的專家所組成的。這就難免會出現“外行審理內行”的局面,且學術評定主觀色彩較濃,程序上缺乏透明度,評定人在評定過程中無法及時有效地行使自己的陳述和抗辯權利。另外,《教育法》第四十二條中有關“處分”的規定不夠具體,在司法實踐中爭議較大。依據該條文,學生對民辦高校給予的處分不服只能向有關部門提出申訴,這對學生的受教育權受侵犯后的保護不夠充分。以公立高校的學生為例,如2004年廖某狀告集美大學不授予其學士學位證書案,最終被一審法院以不屬于法院受案范圍為由駁回。在當今知識經濟時代里,剝奪受教育權要比侵犯某些人身權、財產權的后果更嚴重。而對這么重要的權利法律卻沒有明確規定可以直接提訟,從基本權利的實現的途徑看,確有不妥之處。
二、民辦高校辦學中法律困境所造成的影響
(一)民辦高校“法人”性質的模糊所引發的問題。《民促法》第二十七條規定:“民辦高校教師、受教育者與公辦學校教師、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民辦高校作為“民辦非企業法人”的性質在法律界定上的模糊,使得民辦高校法人資格地位平等的實現相當困難。如民辦教師同公辦教師在社會養老保障制度方面目前還無法做到平等。我國根據事業單位特點和經費來源的不同,設定全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業單位。公辦學校依照國務院《事業單位登記管理暫行條例》第五條規定:由各級人民政府機構編制管理辦公室作為其事業單位法人登記管理機構。即公辦學校在市、區編制辦公室登記后享受國家財政全額或部分補貼,執行國家統一的工資制度和工資標準,并按機關事業單位標準繳納社會保險費,也就是通常所述“事業單位編制”。而民辦高校依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定只能作為民辦非企業法人登記,由各省市社會團體管理局作為法人登記管理機關。目前,民辦高校教師工資、福利制定國家沒有明確規定,而社會養老金交納標準按企業單位標準交納。按此標準民辦高校教師退休后領取社會統籌養老金將低于公辦教師養老金。這也是造成某些民辦高校人才引進困難,特別是優秀骨干中年教師引進困難主要原因之一。
(二)民辦高校產權不明晰的影響。1、為新的投資主體進入造成障礙。產權制度的不完善,導致舉辦者對預期收益的不明確,國家對此也沒有進行明確的規定,影響資本進入民辦高校領域。2、無法形成有效的激勵與約束機制。作為教育投資,屬投資大、資產專用性高的產業。民辦高校的產權不明晰,其激勵與約束機制也就無法有效運轉。投資是以資本增值為目的的尋利行為,投資主體目標具有資本增值或尋利傾向是無法掩蓋的,它也符合國家提倡的經濟和社會效益的有效統一。但是,產權模糊將使民辦高校產權處于公共領域,這部分資產的使用必將面臨使用效率降低的問題。產權模糊使得各主體與經營主體之間的權利與義務不明確,尤其是舉辦者的收益權的不明確,導致舉辦者事實上缺乏動力。由于國家相關的制度法規沒有對產權明確界定,所以舉辦者與經營者都難以產生穩定的預期收益,這既不能激勵對民辦高校的規范管理及進一步投入,也不能從利益關系角度對他們進行約束。3、資源配置效率低。國家的相關法律對民辦高校的終極所有權不明確,收益權、處分權也就更難保障,這種產權關系的不協調必然影響資源配置的效率與效益。民辦高校所有權主體虛置和缺位還導致舉辦者追求短期效益,為學校埋下了民事責任和侵權債務等諸多的隱患。
(三)民辦高校學生管理法律困境的影響。我國的教育立法在授予大學懲戒權的同時,卻沒有具體規定大學實施懲戒的條件與程序,作為一種準行政權,大學懲戒權具有自由裁量性、主動性、廣泛性、優益性等特點。大學完全有權依據內部規則對違規學生進行各種懲戒,限制甚至剝奪學生的權利,這樣容易導致對行政相對方(學生)權益的侵害。在實踐中,很多高校為了自身的管理需要而制定的規章制度與上位法相悖,處罰的條件、標準、決定程序規定含糊,可操作性差,懲罰措施相對較嚴,容易導致高校處罰權的不適當行使甚至濫用。例如,很多高校校規都規定發生“不正當性關系”,要開除或勸退,剝奪其受教育權。但對于“不正當性關系”的含義、判定標準沒有相應規定,而且部分高校在行使處罰權的過程中存在超越權限、濫用自由裁量權、執法隨意性大、不遵循應有程序、處分決定不公開等問題,造成違法處罰,侵害學生的法定受教育權。從行政法理上講,大學能懲戒學生是因為其和學生之間存在一種特別權力關系,基于這種關系,大學才能單方面對違規學生實施懲戒。實際上,各國行政法治的通常的做法是:對大學單方面直接對學生實施的行政處分行為,必須給予司法審查。
三、民辦高校辦學中法律困境的破解之策
(一)加強民辦高校產權的法律保護。1、明確界定民辦高校不同性質資產的所有權。根據產權的性質及其功能,對民辦高校資源的不同屬性應交由不同主體使用,對各方主體的個體利益與共同利益進行必要的界定,明確民辦高校的各產權主體之間的產權關系,保證民辦高校資源配置的效率及形成有效競爭激勵機制。產權明晰,指的是產權歸屬主體的明確和財產權內容的明確,以及權能范圍的界定。民辦高校產權主體的明晰,不僅要做到所有權、占有權、收益支配權、使用權等四大權利的合理分割與重組,保證產權的充足權能,而且要做到各產權要素內部的相對完整,以便產權分割和重組的各產權要素能獨立發揮作用。產權是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。由于政府無力給民辦高校很大資金支持,在大力提倡社會力量捐資舉辦非營利性民辦高校的同時,政府也應允許個人或企業投資舉辦營利性的民辦高校及社會力量混合集資舉辦準營利性的民辦高校。準營利性和營利性的民辦高校的財產歸屬權的初始界定應堅持收益與風險、權利與責任匹配的“對稱原則”。民辦高校籌資的來源及其運作在一定程度上決定著民辦高校產權的界定,而民辦高校的產權界定又反過來影響社會力量對民辦高校的籌資規模與多樣性。根據我國民辦高校發展的實際,確定各類各級民辦高校組織的性質,明晰民辦高校組織的產權,對于充分調動社會力量辦學的積極性,保障民辦高校健康有序的發展,有著十分重要的現實意義。歸納起來,民辦高校的財產主要由四個方面組成:(1)舉辦者的投入;(2)社會各界捐資贊助;(3)國有資產;(4)辦學積累。2、明確負責民辦高校資產監管的主體。辦民辦高校與辦其他事業不同,學校需要穩定,而舉辦者又需要減少風險。國家規定舉辦者為辦學而進行的投資僅作學校存續期間使用,其產權歸屬舉辦者所有,學校以其辦學收益回報舉辦者以作補償。這里有一個重要前提,即政府對民辦高校資產流向的監管。這是政府監管民辦高校的最重要的方法,其核心不是學校的經費如何使用,而是學校的產權是否明晰,收支是否清楚,以防學校不正當盈利。目前,我國民辦高校的財務實際上是比較混亂的,國家教育主管部門對民辦高校的財務開支基本上不過問。在這種情況下,健全和完善民辦高校財務監管的法規和規章至關重要。因此,國家在不干涉民辦高校辦學自的情況下,應該對民辦高校的教育教學和財務擁有監督檢查權和評估權,對其資產有審計權。
