時間：2023-06-06 09:39:31
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇體制機(jī)制創(chuàng)新，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
農(nóng)民收入繼續(xù)快速增長，前三季度農(nóng)民人均現(xiàn)金收入同比增長12.3%，增幅超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅2.5個百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)全年農(nóng)民人均純收入仍將保持較快增速。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢良好，既得益于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的力度不斷加大，更得益于中央不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。當(dāng)前和今后一個時期，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新仍將是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)任務(wù)。
一、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制四“推手”
進(jìn)入工業(yè)化中后期以來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。把握機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，要求我們必須深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新。
創(chuàng)新體制機(jī)制是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。創(chuàng)新體制機(jī)制能夠有效優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。目前我國耕地、水、勞動力等農(nóng)業(yè)必需的生產(chǎn)要素逐漸減少，而農(nóng)產(chǎn)品需求卻呈剛性增長態(tài)勢。因此必須提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統(tǒng)要素；另一方面引入資金、管理、技術(shù)等先進(jìn)要素，利用有限的資源擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給。為此必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化生產(chǎn)；通過培育農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化水平，加快農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用，革新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理理念；通過改革農(nóng)村金融保險制度，拓寬資金輸入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的渠道，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險保障水平。
創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)民增收的需要。創(chuàng)新體制機(jī)制能夠改革調(diào)整國民收入分配關(guān)系，拓寬農(nóng)民家庭經(jīng)營收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入來源。體制機(jī)制創(chuàng)新能夠改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度和規(guī)模化水平，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展農(nóng)業(yè)功能范圍，從而提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)民家庭經(jīng)營收入。體制機(jī)制創(chuàng)新能夠?qū)⑥r(nóng)村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產(chǎn)效率更高的職業(yè)解除后顧之憂，同時產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織的發(fā)展也創(chuàng)造了很多農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，能夠有力推動農(nóng)民工資性收入增長。體制機(jī)制創(chuàng)新還能激活農(nóng)村房屋、土地等資源要素的內(nèi)在價值，利用市場化、資本化途徑使其產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)收益，提高農(nóng)民租金、紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。
創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系和促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村流動是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度、完善農(nóng)村金融制度等農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)資源要素交換方式，使農(nóng)村土地、勞動力、資本等資源要素以合理價格進(jìn)入市場，最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益。
促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，必須建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，通過公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，更好地實(shí)現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)“四化”同步發(fā)展的需要。目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展相對超前，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相對滯后，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的最大表現(xiàn)。
因此必須加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平盡快與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化處于同一個發(fā)展階段和發(fā)展平臺。通過創(chuàng)新體制機(jī)制，既可以強(qiáng)化工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化對農(nóng)業(yè)的反哺帶動作用，利用工業(yè)實(shí)力、城鎮(zhèn)繁榮和信息暢通帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，也可以提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險能力、國際競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的支撐更為堅(jiān)實(shí)。
二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域
我國區(qū)域之間資源稟賦、發(fā)展水平不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化模式，因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制在不同區(qū)域有不同的需求和側(cè)重點(diǎn)。從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要素來看，創(chuàng)新體制機(jī)制要重點(diǎn)關(guān)注土地、組織化、社會化服務(wù)、金融保險等四個方面。
（一）農(nóng)地使用制度創(chuàng)新
土地制度安排直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，關(guān)系到農(nóng)民收入持續(xù)增長，關(guān)系到農(nóng)村社會長治久安。進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必須不斷健全完善農(nóng)村土地制度，以優(yōu)化土地資源配置、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、提高土地產(chǎn)出效率。下一步農(nóng)地制度創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)該是賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，充分釋放土地制度在解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力方面的巨大潛力。
1.建立“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)外部條件深刻變化，細(xì)分農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的必要性日益凸顯。承包經(jīng)營權(quán)包含占有、使用、收益等多重權(quán)利，各項(xiàng)權(quán)利既可由同一主體承擔(dān)，也可分由不同主體承擔(dān)。實(shí)踐中，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時轉(zhuǎn)移的大多是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，兩種權(quán)利是分離的。有些地方還通過發(fā)放權(quán)證的方式予以明確，比如山東棗莊對參加試點(diǎn)土地合作社的農(nóng)民，不僅發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，還發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證。農(nóng)民持土地使用產(chǎn)權(quán)證可以依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，也可作價折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營、抵押擔(dān)保等。土地使用產(chǎn)權(quán)證實(shí)際上代表了土地經(jīng)營權(quán)，單獨(dú)頒證方便了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。實(shí)行兩權(quán)分離，既有利于穩(wěn)定承包權(quán)，使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地資本收益，也有利于流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。
從未來發(fā)展看，為切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，在土地確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，明確將承包經(jīng)營權(quán)界定為獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，探索并凸顯承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)新的功能，確保農(nóng)民擁有完整的土地權(quán)利。
具體地說，承包權(quán)實(shí)行長久不變，農(nóng)戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可以轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)，并獲得由承包權(quán)帶來的收益；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)堅(jiān)持依法、自愿、有償原則。要強(qiáng)化承包權(quán)的物權(quán)功能，使農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)和征收（用）時能獲得更多的資本收益，增加財(cái)產(chǎn)性收入。
2.鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，能應(yīng)對務(wù)農(nóng)勞動力不足、土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的問題，也能擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率。
因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度的重要目標(biāo)之一。目前土地流轉(zhuǎn)過程中還存在不少矛盾，包括土地權(quán)屬不清，土地權(quán)證發(fā)放不到位，或者經(jīng)常調(diào)整承包地，導(dǎo)致農(nóng)民對土地缺乏穩(wěn)定預(yù)期，心存疑慮不愿流轉(zhuǎn)；各地不同程度地存在土地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象，而且越是發(fā)達(dá)地區(qū)越為突出，一些地方還出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”；轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)價格普遍存在上升預(yù)期，造成土地流轉(zhuǎn)短期化，影響了土地經(jīng)營者加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。
解決這些問題，要在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用和依法自愿有償?shù)那疤嵯拢ㄟ^健全土地流轉(zhuǎn)市場、規(guī)范流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同法律保護(hù)等措施，穩(wěn)定土地經(jīng)營主體預(yù)期。
一是明晰農(nóng)民土地權(quán)益。通過土地確權(quán)、登記、頒證，穩(wěn)定農(nóng)民對承包權(quán)的預(yù)期，為承包土地維權(quán)和流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。
二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理。建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，明確土地流轉(zhuǎn)政策邊界，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和土地用途管制，遏制耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”傾向。
三是完善利益分配機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)時切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，減少行政干預(yù)。鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)戶建立長期、穩(wěn)定、合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，探索推廣實(shí)物計(jì)租貨幣結(jié)算、租金動態(tài)調(diào)整、土地入股保底分紅等利益分配辦法，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。
3.扶持土地適度規(guī)模經(jīng)營。隨著土地流轉(zhuǎn)日趨活躍，近年來專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、土地合作社等規(guī)模經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國經(jīng)營面積達(dá)30畝以上的種植業(yè)大戶已達(dá)887.4萬戶。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有利于推廣先進(jìn)科技，降低生產(chǎn)成本，抵御市場風(fēng)險，提高生產(chǎn)效益，確保糧食安全，符合我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和要求。但考慮到人多地少的基本國情，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模必須適度，以種糧為例，北方一個家庭經(jīng)營100畝、南方一個家庭經(jīng)營50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也能夠適應(yīng)農(nóng)村勞動力就業(yè)的需要。
總體上看，目前我國適度規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)育仍然不足，各地對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的條件、途徑缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，采取的政策措施有明顯差異。有的地方擔(dān)心引起土地流轉(zhuǎn)糾紛，推動適度規(guī)模經(jīng)營的意愿不強(qiáng)；有的地方則將規(guī)模經(jīng)營作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要考核指標(biāo)，盲目擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，甚至強(qiáng)行推動農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。這些措施都不利于規(guī)模經(jīng)營主體的長期穩(wěn)定發(fā)展。
此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建設(shè)用地不足也對規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展造成障礙。一些平原地區(qū)幾乎都是基本農(nóng)田，規(guī)模經(jīng)營主體在建設(shè)生產(chǎn)性設(shè)施如糧倉、晾曬場、烘干機(jī)房時，缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建設(shè)用地指標(biāo)。解決這些問題，需要進(jìn)一步深化對農(nóng)地使用制度的研究，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要和長期趨勢進(jìn)行改革和調(diào)整。
（二）組織制度創(chuàng)新
當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化趨勢，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，顯著提高了農(nóng)業(yè)資源要素配置效率、產(chǎn)出效率和規(guī)模收益，深刻體現(xiàn)了“兩次飛躍”的改革內(nèi)涵。下一步，要重點(diǎn)抓好對新型經(jīng)營主體的政策扶持。
1.將新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。在農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化不斷發(fā)展的背景下，規(guī)模經(jīng)營主體必將成為未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中堅(jiān)力量。在很多地方，規(guī)模經(jīng)營主體既難以像普通農(nóng)戶那樣享受種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等補(bǔ)貼，也難以像龍頭企業(yè)那樣享受貸款貼息、項(xiàng)目扶持、稅收優(yōu)惠等政策。
為支持規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展，特別是鼓勵其從事糧食生產(chǎn)，不少地方都在探索出臺專項(xiàng)扶持政策。如蘇州2008年開始實(shí)施水稻價外補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，目前對售糧5000斤以上的農(nóng)民，國有糧食購銷企業(yè)在收購時每斤補(bǔ)貼0.1元。財(cái)政對基本農(nóng)田每畝每年補(bǔ)貼400元，對以村為單位連片種植1000畝以上的，每畝再補(bǔ)200元，以鎮(zhèn)為單位連片種植1萬畝以上的，每畝再補(bǔ)400元。這些政策對穩(wěn)定當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。
以此為鑒，今后新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，集中利用財(cái)政資金，避免“撒胡椒面”。一是種糧直補(bǔ)增量用于種糧大戶專項(xiàng)補(bǔ)貼，對種糧大戶按經(jīng)營耕地規(guī)模給予直接補(bǔ)貼；二是對新型經(jīng)營主體購置農(nóng)業(yè)機(jī)械，鼓勵地方在中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼基礎(chǔ)上再給予一定比例的補(bǔ)貼；三是提高財(cái)政對新型經(jīng)營主體購買農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。四是農(nóng)作物防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先安排新型經(jīng)營主體實(shí)施。
2.加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的資金支持。雖然近年來農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增長很快，但整體實(shí)力依然不強(qiáng)。原因在于經(jīng)營上的聯(lián)合雖然可以改善組織機(jī)制，卻不會天然地吸引集聚外部生產(chǎn)要素，合作社必須依靠自身積累緩慢發(fā)展。因此要加快合作社發(fā)展速度，必須建立引導(dǎo)生產(chǎn)要素向合作社流動的機(jī)制，關(guān)鍵是加大資金支持，利用資金集聚帶動人才、技術(shù)等要素集聚。目前，合作社在獲取資金支持上還面臨不少困難：貸款方面，不少銀行不認(rèn)可合作社的貸款主體地位，即使認(rèn)可，合作社也往往缺少有效抵押物。稅收方面，目前國家規(guī)定合作社內(nèi)部交易免稅，這實(shí)際上并未給予合作社特殊優(yōu)惠。一些地方稅務(wù)部門未將合作社作為納稅主體類型，合作社必須按企業(yè)法人進(jìn)行稅務(wù)登記，并執(zhí)行企業(yè)會計(jì)制度。還有一些地方對合作社實(shí)行據(jù)實(shí)征稅，而農(nóng)民無法提供發(fā)票和生產(chǎn)成本收益明細(xì)。
解決這些問題，必須深入推進(jìn)金融和稅收制度改革。一是探索開展農(nóng)民專業(yè)合作社貸款。由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為各級專業(yè)合作社示范社提供貸款擔(dān)保。對合作社貸款給予財(cái)政貼息。鼓勵龍頭企業(yè)為農(nóng)民專業(yè)合作社提供貸款擔(dān)保。對于合作社用盈余購置的房屋、機(jī)械設(shè)備等資產(chǎn)以及合作社的農(nóng)業(yè)在產(chǎn)品，支持用于抵押。二是完善合作社稅收優(yōu)惠政策。制定針對合作社的特殊稅收優(yōu)惠政策，減免營業(yè)稅和所得稅。盡快把合作社作為納稅主體列入稅務(wù)登記系統(tǒng)，制定適合合作社的會計(jì)制度。對合作社所得稅采取核定征收方式，印制合作社專用稅務(wù)發(fā)票，使購買合作社產(chǎn)品的市場主體能夠享受增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣政策。
3.合理引導(dǎo)工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)。近幾年不少工商企業(yè)到農(nóng)村租地，引起廣泛關(guān)注，對此應(yīng)辯證看待。一方面，工商資本可為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入資本要素，有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平和市場競爭力，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；另一方面，若利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，農(nóng)民可能淪為農(nóng)業(yè)雇傭工人，不能合理分享土地經(jīng)營收益；還有一些工商企業(yè)低價長期租賃土地后搞土地“非農(nóng)化”，甚至變相用于房地產(chǎn)開發(fā)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。
從國外看，隨著務(wù)農(nóng)勞動力日益減少，允許工商資本到農(nóng)村租種土地，減少土地撂荒、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是東亞國家普遍發(fā)展規(guī)律。日本最初限制工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，實(shí)行“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”，但后來允許工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)，實(shí)行“農(nóng)地農(nóng)用全民用”。目前我國務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡超過50歲，有必要向農(nóng)業(yè)內(nèi)部引入多種經(jīng)營主體，保持農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)在活力。對于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)帶來的弊病，可以通過完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管加以解決。
引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持幾個原則：堅(jiān)持家庭承包制，充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)自愿原則，不允許任何組織強(qiáng)行流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持建立健全企業(yè)和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，與農(nóng)民形成利益共同體，將土地經(jīng)營收益合理返還給農(nóng)民；堅(jiān)持依法依規(guī)經(jīng)營，不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，避免“非農(nóng)化”和“非糧化”。堅(jiān)持這四條原則，因勢利導(dǎo)，就能充分發(fā)揮工商資本的優(yōu)勢，減少和消除不利影響，維護(hù)好農(nóng)村社會穩(wěn)定。
（三）農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給制度創(chuàng)新
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，有利于解決老人農(nóng)業(yè)、誰來種地問題。現(xiàn)階段，務(wù)農(nóng)勞動力短缺、規(guī)模經(jīng)營比重提高、新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)服務(wù)的需求持續(xù)增長，為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)提供了廣闊發(fā)展空間。
1.健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，但這并不意味著千家萬戶的農(nóng)戶都必須完成從種到收全過程。實(shí)際上大量的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)完全可以采取社會化服務(wù)的方式來完成。從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律看，社會化服務(wù)是解決務(wù)農(nóng)勞動力老齡化的根本手段，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的重要途徑。目前老年農(nóng)民接受新知識的能力較差，而且勞動能力正在逐漸下降，新生代農(nóng)民工又普遍不會務(wù)農(nóng)、不愿務(wù)農(nóng)，因此通過社會化服務(wù)來完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為形勢發(fā)展的必然要求。“家庭經(jīng)營+社會化服務(wù)”將成為未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要形式。
為此，必須大力發(fā)展社會化服務(wù)組織，形成多元化、多層次的服務(wù)體系。
一是完善公益機(jī)構(gòu)管理體制。近年來各級財(cái)政不斷加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣、疫病防控、質(zhì)量監(jiān)管等公益機(jī)構(gòu)的投入力度，使其條件能力得到明顯增強(qiáng)，但依然面臨機(jī)制不活、人員老化、能力欠缺等問題。下一步需要真正做到公益性機(jī)構(gòu)全覆蓋、有保障，細(xì)化職能，落實(shí)責(zé)任，同時完善工作考評機(jī)制，關(guān)鍵是使農(nóng)民的意見充分體現(xiàn)在考評結(jié)果中。此外，要重視農(nóng)業(yè)科研院校的作用，完善職務(wù)評聘、工作考核等激勵機(jī)制，建立推廣型教授、推廣型研究員制度，鼓勵科研教學(xué)人員向新型經(jīng)營主體提供技術(shù)指導(dǎo)。
二是培育壯大經(jīng)營機(jī)構(gòu)。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)服務(wù)公司等構(gòu)成了經(jīng)營性社會化服務(wù)組織的主體，這些機(jī)構(gòu)目前數(shù)量較少、覆蓋面小、服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)領(lǐng)域較窄、服務(wù)行為不規(guī)范。對此要分類引導(dǎo)，對農(nóng)民專業(yè)合作社、技術(shù)協(xié)會，關(guān)鍵是加大扶持力度，不僅包括項(xiàng)目、資金、信貸上的支持，還要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研院校向其提供技術(shù)指導(dǎo)。
對于農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)服務(wù)公司，關(guān)鍵是要規(guī)范其服務(wù)行為，取得農(nóng)民的認(rèn)可。對龍頭企業(yè)，關(guān)鍵是引導(dǎo)其完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民能夠分享經(jīng)營收益。
2.突出社會化服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)涉及的領(lǐng)域很多，包括農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、動物疫病防控、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)村沼氣管護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)民教育培訓(xùn)等。但考慮到目前公益性和經(jīng)營組織的能力仍然不強(qiáng)，而農(nóng)民對社會化服務(wù)的需求又十分強(qiáng)烈，因此發(fā)展社會化服務(wù)不能面面俱到、平均用力，必須突出當(dāng)前關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的關(guān)鍵領(lǐng)域，集中有限資源重點(diǎn)加以支持。
主要包括以下六方面：
一是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)建設(shè)，開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)；
二是動物疫病防控，在開展好公益基礎(chǔ)上，引導(dǎo)合作社、龍頭企業(yè)等向農(nóng)戶提供疫病防控服務(wù)；
三是病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，完善行業(yè)準(zhǔn)入制度和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并對統(tǒng)防統(tǒng)治費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)貼；
四是農(nóng)機(jī)作業(yè)，發(fā)展農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社等服務(wù)組織，規(guī)范農(nóng)機(jī)服務(wù)市場秩序，完善農(nóng)機(jī)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)；
五是農(nóng)產(chǎn)品市場流通，完善農(nóng)產(chǎn)品市場流通網(wǎng)絡(luò)，培育流通主體，完善信息服務(wù)，加強(qiáng)產(chǎn)銷銜接；
六是農(nóng)村信息服務(wù)，鼓勵各類市場主體參與農(nóng)業(yè)信息服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)信息體系基礎(chǔ)設(shè)施。要充分發(fā)揮公益性和經(jīng)營性組織的互補(bǔ)作用，公益性組織重點(diǎn)解決基礎(chǔ)性、普惠，經(jīng)營性組織重點(diǎn)解決針對性、多樣性、特色。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村金融保險制度
當(dāng)前農(nóng)村金融制度改革尚未取得根本性突破，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平越高，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足的制約就越強(qiáng)。必須從基礎(chǔ)制度上對農(nóng)村金融體系進(jìn)行改革，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)責(zé)任，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押方式，開發(fā)農(nóng)村金融產(chǎn)品。
1.加大對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)考核力度。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)積極性高低，決定了農(nóng)村金融供給的水平和質(zhì)量。一般地，小微型金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)以本地小微型項(xiàng)目為主，支農(nóng)意愿強(qiáng)于大中型金融機(jī)構(gòu)。不過，農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等都屬于商業(yè)性金融，在股東利益最大化原則驅(qū)使下，對工業(yè)和城鎮(zhèn)貸款的偏好要高于對農(nóng)業(yè)貸款的偏好，對大中型龍頭企業(yè)貸款的偏好要高于對普通農(nóng)戶貸款的偏好。
可從兩方面解決這個問題，一是發(fā)展合作金融，培育具有內(nèi)在支農(nóng)動力的金融機(jī)構(gòu)。合作金融是農(nóng)民自己的金融機(jī)構(gòu)，目前真正符合合作金融內(nèi)涵的只有農(nóng)村資金互助組織。
應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開展信用合作，關(guān)鍵是控制好風(fēng)險。要明確農(nóng)村資金互助組織的運(yùn)行原則，以此約束和規(guī)范資金互助行為，促使其健康運(yùn)行。包括社員民主管理，一人一票；不吸收公眾存款，只吸收成員股金；不對外放貸，只為社員服務(wù)；對社員不支付固定回報(bào)，盈利主要用于積累；不跨鎮(zhèn)經(jīng)營，限制社員人數(shù)；只支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，不支持消費(fèi)貸款。
二是以硬性約束為主、政策扶持為輔，強(qiáng)化商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)傾向。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)盈利規(guī)模龐大，依靠財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)其支農(nóng)機(jī)會成本，難度很大。應(yīng)以硬性約束為主，對定位于服務(wù)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)明確提出支農(nóng)指標(biāo)，作為監(jiān)管考核的重要內(nèi)容。
比如，要求農(nóng)林牧漁業(yè)貸款也實(shí)現(xiàn)“兩個不低于”，明確規(guī)定農(nóng)信社、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)林牧漁業(yè)貸款占貸款余額的比例，新設(shè)新型金融機(jī)構(gòu)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。同時，加大對農(nóng)林牧漁業(yè)貸款的財(cái)政獎補(bǔ)和稅收優(yōu)惠力度，對種養(yǎng)大戶和專業(yè)合作社貸款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款給予貼息，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)這些領(lǐng)域的貸款產(chǎn)品。
2.探索開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。新型經(jīng)營主體資金需求量大，通過小額貸款或聯(lián)保貸款往往難以解決問題，需要依靠抵押貸款。目前，不少地方已開始嘗試放寬抵押擔(dān)保范圍。如山東省棗莊市探索開展農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款，效果良好。其主要做法是發(fā)權(quán)證、建中介、控風(fēng)險。
發(fā)權(quán)證，即發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證。縣政府除向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，還發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證書（又稱“小證”）。持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)按規(guī)定用途可依法經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、入股、抵押土地。縣政府鼓勵以土地合作社為主體申請貸款，合作社將入社農(nóng)民的土地使用產(chǎn)權(quán)證集中后，可向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所申辦合作社土地使用產(chǎn)權(quán)證（又稱“大證”），憑大證向金融部門申請抵押貸款。
建中介，即由縣政府出資成立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所和農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務(wù)所。產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所的職能主要是公布流轉(zhuǎn)信息，辦理產(chǎn)權(quán)變更登記。資產(chǎn)評估事務(wù)所負(fù)責(zé)對土地使用產(chǎn)權(quán)和各類農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行價值評估，為銀行確定貸款額度提供依據(jù)。控風(fēng)險，即嚴(yán)格執(zhí)行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超過土地合作社經(jīng)營土地面積的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用產(chǎn)權(quán)期限最長不超過三年，消除了農(nóng)民長期失地的風(fēng)險。2009年以來，棗莊市農(nóng)信社累計(jì)為土地合作社提供2.66億元土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款。
借鑒棗莊經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款要做好四個環(huán)節(jié)：一是明晰產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)等都要在確權(quán)頒證、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬后才能用于抵押。二是評估價值。由銀行、農(nóng)戶都認(rèn)可的權(quán)威機(jī)構(gòu)評估產(chǎn)權(quán)價值，以產(chǎn)權(quán)價值的合理比例確定貸款額度。三是交易產(chǎn)權(quán)。建立有形產(chǎn)權(quán)交易市場，提權(quán)抵押登記、變更登記等基本服務(wù)。四是拍賣變現(xiàn)。一旦出現(xiàn)壞賬，通過產(chǎn)權(quán)交易市場或其他市場，將抵押產(chǎn)權(quán)拍賣變現(xiàn)，降低銀行損失。做好這四個環(huán)節(jié)，就可以將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、多年生經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品等。為控制貸款風(fēng)險，還可以做以下制度安排：只允許農(nóng)民用部分土地使用權(quán)或短期土地使用權(quán)做抵押，以避免農(nóng)民長期失地；保證該抵押品在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄊ袌鲆?guī)模，比如開展茶園資產(chǎn)抵押貸款應(yīng)當(dāng)選擇茶葉主產(chǎn)區(qū)，以便產(chǎn)權(quán)拍賣變現(xiàn)；支持有條件的地方由財(cái)政出資設(shè)立風(fēng)險基金，對壞賬損失給予一定補(bǔ)助，降低銀行貸款損失。
3.對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險給予保費(fèi)補(bǔ)貼。生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大使自然風(fēng)險帶來的損失隨之增加，因此新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)保險的需求明顯強(qiáng)于普通農(nóng)戶。為支持新型經(jīng)營主體擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，一些地方在中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的15個品種之外，還探索開展了特色農(nóng)業(yè)保險并給予保費(fèi)補(bǔ)貼。
江蘇省大力發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險，省級財(cái)政給予相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼。如果高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入達(dá)到主要種植業(yè)保費(fèi)收入的一定比例，省財(cái)政在原有保費(fèi)補(bǔ)貼比例基礎(chǔ)上還要給予相應(yīng)的保費(fèi)獎勵，以抵減農(nóng)戶的自繳保費(fèi)比例。同時，江蘇對農(nóng)機(jī)保險、漁業(yè)互助保險也給予保費(fèi)補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼措施為發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險起到了很好的助推作用。
發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)保險有利于加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，提高農(nóng)民家庭經(jīng)營收入，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，完善農(nóng)業(yè)保險制度。應(yīng)鼓勵地方發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險，支持有條件的省份針對當(dāng)?shù)匾?guī)模較大或符合政策扶持方向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險并給予保費(fèi)補(bǔ)貼。考慮到中西部地區(qū)財(cái)力較弱，中央財(cái)政應(yīng)選擇一些區(qū)域重要農(nóng)產(chǎn)品，如茶葉、蘋果、柑橘等，給予保費(fèi)補(bǔ)貼。盡快開展設(shè)施農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)，并將漁業(yè)和農(nóng)機(jī)互助保險納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。
三、政府部門要積極推動體制機(jī)制創(chuàng)新
改革開放30多年實(shí)踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結(jié)合的農(nóng)村改革，都有效地發(fā)揮了規(guī)范、引導(dǎo)、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進(jìn)是不可或缺的。新時期創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制，同樣離不開政府部門的大力推動。
（一）高度關(guān)注改革
我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村深層次體制機(jī)制矛盾仍未根本破除。在政策效應(yīng)充分釋放、生產(chǎn)力發(fā)展達(dá)到一定水平的情況下，體制機(jī)制束縛逐步顯現(xiàn)，客觀上要求調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。當(dāng)然，現(xiàn)在改革難度更大。過去多是帕累托式改革，改善一方利益，無損其他各方，而現(xiàn)階段各種利益盤根錯節(jié)，利益格局很難撼動。因此，再次把農(nóng)村改革提上重要日程時，要敢于趟改革深水區(qū)，敢于觸動既有利益格局，把改革作為破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展難題的根本途徑予以推進(jìn)。
（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施
加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以降低制度創(chuàng)新的交易成本，引導(dǎo)市場主體開展體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷。比如通過開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)技推廣體系建設(shè)等項(xiàng)目，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)科技推廣應(yīng)用，減少風(fēng)險、降低成本、提高效益，推動適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和評估機(jī)構(gòu)，既可為新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)，支持其擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，也可以降低金融機(jī)構(gòu)評估、拍賣抵押品的成本，推動其開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為體制機(jī)制創(chuàng)新的重要工作予以優(yōu)先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有發(fā)展政策需要投入資金，制度創(chuàng)新同樣需要資金支持，而且改革任務(wù)越艱巨，越需要資金對制度進(jìn)行先破后立。由于誘致性制度變遷是一個緩慢漸進(jìn)過程，難以適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的需要，因此必須認(rèn)可“花錢買機(jī)制”的必要性，通過加大改革投入來加速改革進(jìn)程。比如面對新型經(jīng)營主體數(shù)量少、實(shí)力弱的現(xiàn)狀，必須將新增補(bǔ)貼、財(cái)政項(xiàng)目等向這些主體傾斜，集中投入資金、技術(shù)、人才等先進(jìn)生產(chǎn)要素，促使其盡快發(fā)展壯大；面對農(nóng)村金融天然弱質(zhì)性的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)對種糧大戶、專業(yè)合作社給予貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼等支持，以更好地解決金融供給不足問題。
（四）強(qiáng)化考核機(jī)制
無論是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施還是加大改革投入，都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須建立完善的考核激勵機(jī)制，調(diào)動地方推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的積極性。首先要設(shè)計(jì)合理的農(nóng)業(yè)考核指標(biāo)體系，反映農(nóng)業(yè)發(fā)展成果，特別要強(qiáng)化改革指標(biāo)。過去很多時候更強(qiáng)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定，對改革重視不夠，但實(shí)現(xiàn)發(fā)展往往需要改革先行。其次要提高農(nóng)業(yè)在地方政府考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，使農(nóng)業(yè)考核結(jié)果對地方官員升遷產(chǎn)生明顯影響，使發(fā)展農(nóng)業(yè)成為硬約束。特別是對農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)大縣，更要以農(nóng)業(yè)發(fā)展作為主要考核指標(biāo)。
（五）發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)作用
2011年底，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部會同19個部委批復(fù)成立了24個農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制方方面面。不少試驗(yàn)區(qū)在試驗(yàn)主題上已有多年實(shí)踐，初步形成了一套行之有效的制度安排，應(yīng)當(dāng)對這些制度進(jìn)行總結(jié)、分析、完善，使之具有更廣泛的適用性，在更大的范圍內(nèi)予以推廣。還有一些試驗(yàn)區(qū)雖然剛開始試驗(yàn)工作，但試驗(yàn)內(nèi)容很有開拓性、試驗(yàn)方案很有針對性，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其先行先試作用，鼓勵大膽探索、積累經(jīng)驗(yàn)。
總書記在黨的十報(bào)告中對推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出了重要部署，明確指出要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力促進(jìn)農(nóng)民增收，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。這為我們今后一個時期做好“三農(nóng)”工作指明了方向。進(jìn)入工業(yè)化中后期以來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。把握機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展再上新臺階，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，關(guān)鍵是要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，以改革謀突破，以改革促發(fā)展。
創(chuàng)新體制機(jī)制是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要
十報(bào)告提出，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。目前我國耕地、水、勞動力等農(nóng)業(yè)必需的生產(chǎn)要素逐漸減少，而農(nóng)產(chǎn)品需求卻呈剛性增長態(tài)勢。必須優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置方式，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統(tǒng)要素，另一方面引入資金、管理、技術(shù)等先進(jìn)要素，利用有限的資源擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平。這就要求我們創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化生產(chǎn)；通過培育農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化水平，加快農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用，革新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理理念；通過改革農(nóng)村金融保險制度，拓寬資金輸入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的渠道，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險保障水平。
創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)民增收的需要
十報(bào)告要求，要著力促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，并提出了2020年城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要通過創(chuàng)新體制機(jī)制進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配關(guān)系，拓寬農(nóng)民收入來源。創(chuàng)新體制機(jī)制可以改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度和規(guī)模化水平，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展農(nóng)業(yè)功能范圍，從而提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)民家庭經(jīng)營收入。創(chuàng)新體制機(jī)制能夠?qū)⑥r(nóng)村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產(chǎn)效率更高的職業(yè)解除后顧之憂，同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村社會化服務(wù)組織也創(chuàng)造了大量二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，能夠有力推動農(nóng)民工資性收入增長。創(chuàng)新體制機(jī)制還能夠激活農(nóng)村房屋、土地等資源要素的內(nèi)在價值，利用市場化、資本化途徑使其產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)收益，提高農(nóng)民租金、紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。
創(chuàng)新體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要
十報(bào)告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度、完善農(nóng)村金融制度等舉措，改變城鄉(xiāng)資源要素交換方式，使農(nóng)村土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素以合理價格進(jìn)入市場，最大限度維護(hù)農(nóng)民利益。實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置，必須完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，以公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸。
創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)“四化”同步發(fā)展的需要
十報(bào)告要求，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。目前工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相對超前，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的最突出表現(xiàn)。因此必須加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平盡快與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化處于同一發(fā)展階段和發(fā)展平臺。通過創(chuàng)新體制機(jī)制，既可以強(qiáng)化工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)的反哺帶動作用，利用工業(yè)實(shí)力、信息暢通和城鎮(zhèn)繁榮帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，也可以保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、保持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定，為國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行奠定基礎(chǔ)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的支撐更為堅(jiān)實(shí)。
改革開放30多年的實(shí)踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結(jié)合的農(nóng)村改革，都有效地發(fā)揮了規(guī)范、引導(dǎo)、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進(jìn)是不可或缺的。新時期創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制，同樣離不開政府部門的大力推動。
為充分發(fā)揮國家級新區(qū)在引領(lǐng)改革發(fā)展和創(chuàng)新體制機(jī)制等方面的試驗(yàn)示范作用，2015年，國家發(fā)展改革委專門印發(fā)《關(guān)于推動國家級新區(qū)深化重點(diǎn)領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕1573號），要求各新區(qū)在全面抓好簡政放權(quán)、行政管理體制改革、構(gòu)建市場化營商環(huán)境等共性改革任務(wù)的同時，結(jié)合各自特色和優(yōu)勢，圍繞1-2個重點(diǎn)問題開展體制機(jī)制創(chuàng)新探索，力爭形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)提供引領(lǐng)示范。一年來，各新區(qū)著力以創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型、以改革促發(fā)展，探索形成了不少既有新區(qū)特色又具借鑒意義的體制機(jī)制創(chuàng)新舉措。
轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)“放、管、服”改革
各國家級新區(qū)著力優(yōu)化行政管理架構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，提升管理服務(wù)效能，不少改革舉措走在全國前列。一是深入推進(jìn)大部制改革。濱海新區(qū)成立行政審批局，劃轉(zhuǎn)18個部門的216項(xiàng)審批職責(zé)，形成單一窗口、全項(xiàng)受理，專業(yè)審查、團(tuán)隊(duì)支撐，嚴(yán)格把控、終身負(fù)責(zé)的審批運(yùn)行模式。蘭州新區(qū)推動組建大綜合執(zhí)法局，集中執(zhí)行城市管理、規(guī)劃、國土等7大領(lǐng)域1791項(xiàng)行政處罰權(quán)。二是大幅壓縮行政審批事項(xiàng)。貴安新區(qū)行政審批事項(xiàng)從700多項(xiàng)精簡到149項(xiàng)。廣州南沙新區(qū)市場準(zhǔn)入前置審批事項(xiàng)由101項(xiàng)壓減為12項(xiàng)。福州新區(qū)推出“市區(qū)同權(quán)、多點(diǎn)辦理”的政府管理新機(jī)制，行政許可事項(xiàng)減少73%。大連金普新區(qū)出臺行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法，規(guī)范行政權(quán)力的增加、變更或取消程序。三是持續(xù)健全法制服務(wù)環(huán)境。廣州南沙新區(qū)建立國際仲裁和商事調(diào)解機(jī)制，組建了廣州國際航運(yùn)仲裁院。福州新區(qū)設(shè)立福州仲裁委員會國際商事仲裁院，設(shè)立臺胞權(quán)益保障中心法官工作室。
優(yōu)化營商環(huán)境，推動構(gòu)建全方位開放新格局
國家級新區(qū)加強(qiáng)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的融合發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展，在貿(mào)易投資便利化改革方面取得顯著成效。一是加快實(shí)施區(qū)域通關(guān)一體化。兩江新區(qū)組織長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，建立以“出口直放、進(jìn)口直通”為核心的一體化通關(guān)模式。濱海新區(qū)實(shí)施京津冀跨區(qū)域檢驗(yàn)檢疫“通報(bào)、通檢、通放”。舟山群島新區(qū)建立“滬浙出口直放和無紙化通關(guān)”機(jī)制。二是全面拓寬單一窗口服務(wù)領(lǐng)域。各新區(qū)從不同側(cè)面探索單一窗口服務(wù)模式，從內(nèi)資企業(yè)到外資企業(yè)、從企業(yè)注冊到企業(yè)變更、從地稅到國稅、從國際貿(mào)易到跨境電商，實(shí)施“一口受理、一窗統(tǒng)辦”。三是不斷優(yōu)化外貿(mào)服務(wù)環(huán)境。浦東新區(qū)啟動自由貿(mào)易賬戶外幣服務(wù)功能。廣州南沙新區(qū)在全國率先開展“智檢口岸”試點(diǎn)，率先推出跨境電商質(zhì)量溯源查詢平臺。舟山群島新區(qū)圍繞推進(jìn)江海聯(lián)運(yùn)推出“出口貨物海關(guān)電子信息放行”舉措。四是深化與港臺地區(qū)合作。廣州南沙新區(qū)建立粵港陸空跨境聯(lián)運(yùn)中心，將香港空運(yùn)貨站貨物收發(fā)點(diǎn)延伸至南沙。福州新區(qū)推出“對臺原產(chǎn)地證書核查機(jī)制”等5項(xiàng)針對臺灣地區(qū)的貿(mào)易便利化舉措。
樹立發(fā)展新理念，因地制宜探索新型城鎮(zhèn)化路徑
各國家級新區(qū)立足自身優(yōu)勢，探索形成區(qū)域特色鮮明、與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)、惠及周邊群眾的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。一是優(yōu)化城市發(fā)展空間。貴安新區(qū)構(gòu)建“組團(tuán)+群落”的山地特色新型城鎮(zhèn)化空間布局，編制建筑風(fēng)貌導(dǎo)則，形成獨(dú)特的建筑風(fēng)貌指引。西咸新區(qū)構(gòu)建“開敞田園、緊湊城市”的現(xiàn)代田園城市格局。二是加強(qiáng)建設(shè)用地規(guī)模管控。南京江北新區(qū)明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為規(guī)劃面積的1/3。西咸新區(qū)在各板塊集中建成1平方公里的核心區(qū)，在核心區(qū)依托都市農(nóng)業(yè)、原始村落建設(shè)特色小鎮(zhèn)。三是采用股權(quán)類投資基金統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。貴安新區(qū)設(shè)立資金募集對象為直管區(qū)農(nóng)民的集合資金信托計(jì)劃，農(nóng)民人均純收入從托管前4200元增加到8560元。湘江新區(qū)以股權(quán)投資方式設(shè)立城市發(fā)展基金，投向棚戶區(qū)改造、保障房等項(xiàng)目。四是創(chuàng)新征地農(nóng)民利益保障機(jī)制。西咸新區(qū)推出“五金”（現(xiàn)金+租金+股金+薪金+保障金）拆遷補(bǔ)償模式。貴安新區(qū)探索留地安置、入股安置、住房安置等多種補(bǔ)償模式。
探索綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)新途徑
各國家級新區(qū)深入貫徹綠色發(fā)展理念，努力走出一條經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的新路子。一是探索建立市場化的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。貴安新區(qū)探索建立主要污染物排放總量初始權(quán)有償分配、排放權(quán)交易等制度，成立環(huán)境資源交易中心。二是嚴(yán)格污染企業(yè)清退和遺留用地再利用。湘江新區(qū)率先實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“多規(guī)合一”，明確所有污染企業(yè)加快退出，并以生態(tài)修復(fù)方式依托廢棄礦坑建設(shè)冰雪旅游項(xiàng)目。三是注重發(fā)展高性價比的綠色產(chǎn)業(yè)。西咸新區(qū)建設(shè)建筑產(chǎn)業(yè)化基地，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用的綜合管廊，在保證主要功能性的前提下，成本降低為傳統(tǒng)方式的1/10左右，建成全國首個小區(qū)干熱巖供熱PPP項(xiàng)目。
創(chuàng)新配置方式，建立資源要素集聚新機(jī)制
推動資源要素在國家級新區(qū)高效集聚，實(shí)現(xiàn)資源高效利用和有效產(chǎn)出。土地方面，天府新區(qū)引進(jìn)社會資金投資農(nóng)村土地綜合整治，試點(diǎn)制定集體建設(shè)用地指標(biāo)收購儲備暫行辦法，從國家重點(diǎn)扶貧區(qū)域和災(zāi)后重建地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)支持新區(qū)建設(shè)。金融方面，湘江新區(qū)引進(jìn)社會資本參與片區(qū)一級開發(fā)，探索采取未來預(yù)期收益分成模式合作開發(fā)；與國家開發(fā)銀行簽訂了570億元戰(zhàn)略合作協(xié)議，確定在項(xiàng)目軟貸款、存量貸款調(diào)整與置換、增量貸款發(fā)放等方面加大支持力度。科技方面，青島西海岸新區(qū)采取引進(jìn)科研院所、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、依托優(yōu)勢企業(yè)開展主要技術(shù)研究攻關(guān)等多種方式，推進(jìn)海洋科技平臺發(fā)展；大連金普新區(qū)與國際大學(xué)創(chuàng)新聯(lián)盟合作建設(shè)“國際創(chuàng)新中心”及“國際大學(xué)（大連）眾創(chuàng)空間O2O孵化加速平臺”。人才方面，浦東新區(qū)建立海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，青島西海岸新區(qū)著力打造“國際海洋人才港”。
目前，各新區(qū)探索形成的部分成功經(jīng)驗(yàn)，已在一定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)進(jìn)行了復(fù)制推廣。比如，濱海新區(qū)成立行政審批局的做法已在天津市其余15個區(qū)縣推廣實(shí)施，為全國開展集中行政許可權(quán)試點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)。浦東新區(qū)探索形成的全面負(fù)面清單制度，已在廣州南沙、福州等多個新區(qū)推廣實(shí)施。各新區(qū)加強(qiáng)對接合作、推動共同發(fā)展已形成共識并逐步實(shí)施，西咸新區(qū)與廣州南沙新區(qū)采取一園多地方式共同建設(shè)中俄絲路創(chuàng)新園，貴安新區(qū)與浦東新區(qū)共建浦東（貴安）產(chǎn)業(yè)園和貴安金融港。
關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)區(qū) 體制機(jī)制 創(chuàng)新
中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0139-02
中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心是探索一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，是一項(xiàng)針對中原區(qū)域特點(diǎn)的具有時代性和創(chuàng)新性的發(fā)展戰(zhàn)略。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，長期以來受二元經(jīng)濟(jì)制約，一直是河南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板和薄弱環(huán)節(jié)。下大力氣解決好傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的發(fā)展問題，體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。要從行政管理、財(cái)稅管理、土地利用、投融資、社會保障、人力資源等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，形成新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動的格局。
一、行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新
整合使用政府投資。針對當(dāng)前各級政府投資特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資條塊分割、重復(fù)投入、效率低下的問題，以縣級為平臺，規(guī)范政府投資行為，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率，逐步建立協(xié)調(diào)高效、權(quán)責(zé)一致、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政府投資管理體制。按照“存量優(yōu)化、增量集中、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌、跨部門整合”的要求，對現(xiàn)有各專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，歸并范圍類似、性質(zhì)相同的零散資金，增設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展需要、具有帶動作用的項(xiàng)目資金。
創(chuàng)新行政管理機(jī)制。成立省、市、縣三級聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由省政府牽頭成立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)委員會，其成員主要包括省委農(nóng)村工作辦公室、省發(fā)改委、財(cái)政廳、住房與建設(shè)廳、國土資源廳、農(nóng)廳、金融辦、市政府及市相關(guān)職能部門、縣政府及縣相關(guān)職能部門等。推進(jìn)委員會負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督實(shí)驗(yàn)示范區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)中心，反饋“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀、需要，落實(shí)上級關(guān)于“三化”協(xié)調(diào)推進(jìn)的各項(xiàng)政策，推進(jìn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三化”協(xié)調(diào)工作。
優(yōu)化管理體制機(jī)制。打破各部門管理工作的局限，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理。完善考核機(jī)制，根據(jù)農(nóng)區(qū)“三化”建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展的要求，把新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)納入目標(biāo)考核體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三化”發(fā)展情況，實(shí)行年度考核。優(yōu)化管理激勵機(jī)制，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)中心積極推進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展并取得良好效果的，予以表彰獎勵。建立實(shí)績與管理機(jī)制創(chuàng)新掛鉤的激勵機(jī)制，積極鼓勵干部參與體制機(jī)制創(chuàng)新，使管理體制能夠很好地適應(yīng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展需要。
二、土地利用制度創(chuàng)新
探索建立適宜的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地的制度體系，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促使土地向種養(yǎng)大戶、土地銀行等中介組織流轉(zhuǎn)，逐步推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)、區(qū)域化布局和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，對承租的種養(yǎng)大戶、土地銀行等，在其承租的土地達(dá)到一定規(guī)模后，采取以獎代補(bǔ)方式，每畝給予一定補(bǔ)貼，鼓勵承租人實(shí)行規(guī)模種植、養(yǎng)殖，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
建立土地支持“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。對農(nóng)村的非農(nóng)用土地和建設(shè)土地，全縣統(tǒng)一管理，合理調(diào)配，以解決工業(yè)用地、城市建設(shè)用地緊缺和農(nóng)村建設(shè)用地閑置的矛盾。通過降低農(nóng)村非農(nóng)用土地和建設(shè)用地指標(biāo)或者置換的方式，調(diào)配工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行土地綜合整治，騰出用地指標(biāo)。對于通過土地整理、村莊整治等方式騰出土地成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣統(tǒng)一調(diào)配新增用地指標(biāo)時可以向其傾斜，形成土地與城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。
強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。建立土地流轉(zhuǎn)中介和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為群眾提供信息、評估、鑒定、簽約、公證、仲裁等一系列服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度。成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃要求，統(tǒng)籌制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章和制度，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的方向，滿足建設(shè)用地和工業(yè)用地的需要；制定土地利用的激勵獎勵機(jī)制，對土地利用工作突出、成效明顯的村和農(nóng)戶，給予表彰獎勵，提高土地利用工作的效率。建立土地流轉(zhuǎn)有形市場，扶持培育土地銀行、土地專業(yè)合作社等流轉(zhuǎn)中介組織。農(nóng)民可將土地存入土地銀行或合作社獲得利息，合作社再將這些土地進(jìn)行整治，集中連片貸給種田大戶和養(yǎng)殖能手，經(jīng)營收入主要用于城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。
三、財(cái)稅管理體制創(chuàng)新
設(shè)立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展專項(xiàng)資金。設(shè)立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展專項(xiàng)資金，支持“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。通過設(shè)立專項(xiàng)資金，以貼息、補(bǔ)助等形式扶持中小企業(yè)發(fā)展，推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程；加大對農(nóng)民知識培訓(xùn)的投入，提高農(nóng)民的整體知識水平，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更置，提高農(nóng)業(yè)耕作的科技水平；完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)化水平。
創(chuàng)新稅收體制機(jī)制。對于縣重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，免收三至五年?duì)I業(yè)稅。增值稅省、市兩級留成部分，以轉(zhuǎn)移支付、以獎代補(bǔ)等方式返還社旗縣，增加縣級財(cái)政能力。
四、投融資體制機(jī)制創(chuàng)新
建立城市建設(shè)融資平臺。成立城市建設(shè)投資公司，按照經(jīng)營城市的理念和以城養(yǎng)城的思路，通過融資和經(jīng)營為政府籌措城市建設(shè)資金和創(chuàng)造收益，促進(jìn)城市建設(shè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。同時，可通過投入資本金或提供以儲備土地為主的抵押物，扶持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資管理公司，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)籌資、投資和資產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等其他城鎮(zhèn)化重大項(xiàng)目的建設(shè)，拓寬融資渠道，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的吸引效力。
完善金融體系。加快建立商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村信用社、信用擔(dān)保公司、農(nóng)業(yè)保險等相結(jié)合的縣級金融體系，形成各種金融機(jī)構(gòu)競相發(fā)展的格局。積極引進(jìn)鄭州銀行、浦發(fā)銀行、廣發(fā)銀行等體制靈活的商業(yè)銀行。深化農(nóng)村信用社改革，扶持郵政儲蓄銀行發(fā)展，培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額信貸公司、農(nóng)戶資金互助組織等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展小額信貸。制定縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的實(shí)施辦法。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，建立成熟的農(nóng)業(yè)保險體系，提高農(nóng)業(yè)規(guī)避風(fēng)險的能力。加大對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持，鼓勵開發(fā)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)。
完善信用擔(dān)保體系。建立縣、鄉(xiāng)兩級信用擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林地承包經(jīng)營權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)等確權(quán)辦證，與有關(guān)金融部門簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合出臺農(nóng)村物權(quán)抵押擔(dān)保暫行辦法，將“五權(quán)”納入抵押擔(dān)保范圍，縣級建立擔(dān)保公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立信用擔(dān)保和物權(quán)交易“兩大中心”，搭建起金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民之間的橋梁，化解貸款風(fēng)險，解決農(nóng)民貸款難問題。同時，縣擔(dān)保公司加大對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)中小企業(yè)的融資力度，為有效支持中小企業(yè)發(fā)展提供有力的支撐。縣財(cái)政每年拿出一定的資金鼓勵多元化、多層次、多渠道組建中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵各類民間投資者參與擔(dān)保公司的組建。通過完善企業(yè)信用擔(dān)保體系，解決中小企業(yè)貸款融資難題，支持中小企業(yè)發(fā)展。
五、社會保障體制機(jī)制創(chuàng)新
健全城鎮(zhèn)職工、居民社會保障制度。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險制度，擴(kuò)大參保范圍。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。建立社會保障投入增長機(jī)制，增加財(cái)政的社會保障投入，逐步做實(shí)個人賬戶。完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障為主體、專項(xiàng)救助相配套的社會救助制度，把符合條件的困難群眾納入保障范圍，做到應(yīng)保盡保。穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，建立低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。健全社會保障性住房、廉租房制度，切實(shí)解決城市低收入家庭住房困難。
加快建立農(nóng)村社會保障制度。按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)制，并不斷擴(kuò)大社會保險覆蓋面。鞏固和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全基層醫(yī)療服務(wù)體系。完善農(nóng)村居民最低保障制度，加強(qiáng)農(nóng)村“五保”供養(yǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)。建立基層人力資源社會保障服務(wù)平臺，做到“機(jī)構(gòu)、人員、場地、經(jīng)費(fèi)、工作、制度”六到位。完善信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高服務(wù)功能。
積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度接軌。將被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和外來務(wù)工人員等納入到社會保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度相銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障全覆蓋。探索以“土地?fù)Q社保”方式解決被征地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題，即以農(nóng)村宅基地置換取得城鎮(zhèn)住房，以農(nóng)村承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會保障，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換。推進(jìn)外來務(wù)工人員參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險等。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村成人教育；管理；創(chuàng)新
作為一個農(nóng)村人口占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，加強(qiáng)農(nóng)村成人教育管理，提高教育質(zhì)量，對發(fā)揮農(nóng)村人力資源優(yōu)勢，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，和諧社會的構(gòu)建意義重大。
一、農(nóng)村成人教育管理現(xiàn)狀與存在的問題
改革開放以來，農(nóng)村成人教育取得了很大進(jìn)展，但總體來看依舊很薄弱，在管理方面還有很多問題亟待解決。
1.管理理念陳舊、體制不健全，運(yùn)行機(jī)制難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求
對成人教育不夠重視，沿用普通教育管理模式，管理理念落后，管理方法單一。目前，我國成人教育主要由職業(yè)教育與成人教育司負(fù)責(zé)，全國性成人教育專管機(jī)構(gòu)的缺失弱化了中央政府對成人教育的宏觀調(diào)控，中央與地方各部門權(quán)責(zé)不明，缺乏有效溝通，這種條塊結(jié)合的管理模式，造成管理的混亂，增加了管理難度。很多地區(qū)缺乏戰(zhàn)略眼光，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，使成人教育脫離農(nóng)村實(shí)際，未建立起以市場需求為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制和管理體制。
2.缺乏專門成人教育立法，無法保證管理規(guī)范性
新時期，國家出臺了不少有關(guān)農(nóng)村成人教育的方針政策，但多以文件形式呈現(xiàn)，約束力不強(qiáng)，很難落實(shí)到位，無法保證管理規(guī)范性，給統(tǒng)一管理造成了極大困難。
3.教育經(jīng)費(fèi)籌管體制不健全，難以按政策落實(shí)到位
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，雖突破了4%的目標(biāo)，由于農(nóng)村成人教育面廣量大，仍難滿足現(xiàn)有教育需求。地區(qū)經(jīng)費(fèi)投入能力差距很大；成人教育經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤h(yuǎn)低于基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育；由于缺乏有效監(jiān)管，經(jīng)費(fèi)挪用、濫用等現(xiàn)象難以杜絕，使本來就匱乏的經(jīng)費(fèi)得不到合理利用。
4.人才隊(duì)伍亟待強(qiáng)化，專業(yè)化水平不高
由于農(nóng)村成人教育沒有得到應(yīng)有重視，經(jīng)費(fèi)匱乏，缺乏有效激勵機(jī)制，教師待遇差，地位低，數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化素質(zhì)低，積極性不高，隊(duì)伍不穩(wěn)定…很難滿足現(xiàn)有教育需求、保證教育質(zhì)量，是一個重要發(fā)展瓶頸。很多地區(qū)管理人員來源復(fù)雜，水平參差不齊，管理理論知識欠缺，專業(yè)素質(zhì)較低，對農(nóng)村實(shí)際工作不夠了解，缺乏創(chuàng)新意識，一定程度上難以勝任本職工作。此外，競爭機(jī)制不健全，責(zé)權(quán)利不明，很多管理人員安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，難以保證管理效率與質(zhì)量。
二、農(nóng)村成人教育管理體制機(jī)制創(chuàng)新的途徑
新形勢下，我們必須要以管理為突破口，著力破除制約農(nóng)村成人發(fā)展的體制機(jī)制障礙，大膽創(chuàng)新，為成人教育發(fā)展注入新動力。
1.更新管理理念，明確加強(qiáng)農(nóng)村成人教育管理目標(biāo)
擺脫原有思考框架，從普通教育管理思路中走出來，樹立“人本化”、“市場化”和“戰(zhàn)略化”的管理理念。遵循成人教育規(guī)律，尊重成人學(xué)員特點(diǎn)，民主管理；在辦學(xué)、培養(yǎng)方向等方面緊緊圍繞市場需求展開；管理者要有戰(zhàn)略眼光，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益統(tǒng)一，謀求成人教育長遠(yuǎn)發(fā)展。
2.改革農(nóng)村成人教育管理體制，優(yōu)化成人教育運(yùn)行機(jī)制
從管理的基本職能出發(fā)，做好以下工作。
一是加強(qiáng)計(jì)劃管理。各級政府要深入調(diào)研，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民自身需求制定成人教育發(fā)展規(guī)劃，把握成人教育發(fā)展方向，不斷對階段性目標(biāo)及配套政策措施進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，使其更具合理性。
二是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)職能。從政府、有關(guān)部門、學(xué)校及社團(tuán)抽派得力人員，組建農(nóng)村成人教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，密切部門關(guān)系，加快信息溝通反饋，優(yōu)化資源配置。對已有組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高管理效益。鼓勵和培育更多民間組織參與到農(nóng)村成教管理中來，協(xié)助政府完成有關(guān)工作。
三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)指揮職能，加大統(tǒng)籌力度。各級政府都應(yīng)建立健全農(nóng)村成人教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，把成人教育納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)制定各項(xiàng)規(guī)章制度和保障措施，為農(nóng)村成人教育發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。樹立大教育觀，將成人教育納入農(nóng)村教育體系，統(tǒng)籌管理。健全指揮系統(tǒng)，監(jiān)督和反饋各部門職責(zé)落實(shí)情況，保證各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
四是實(shí)行民主決策。農(nóng)村成人教育決策的籌劃制定和執(zhí)行過程，一定要聽取有關(guān)部門、專家的意見，設(shè)身處地為成人學(xué)員著想，鼓勵他們參與到?jīng)Q策中來，提高決策的科學(xué)性和民主性。
五是強(qiáng)化縣級政府的監(jiān)督管理，加強(qiáng)教育質(zhì)量測評機(jī)構(gòu)建設(shè)。構(gòu)建科學(xué)合理的評價體系和完善的督導(dǎo)制度，多視角、系統(tǒng)、全面考核。積極推廣有益經(jīng)驗(yàn)，適時調(diào)整各項(xiàng)政策，為管理工作提供有效支持，規(guī)范農(nóng)村成人教育管理。
三、農(nóng)村成人教育管理體制機(jī)制創(chuàng)新的保障機(jī)制
農(nóng)村成人教育是一項(xiàng)繁雜艱巨的系統(tǒng)工程，其管理體制機(jī)制創(chuàng)新必須擁有一套長效保障機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。
1.政策法律保障
只有加強(qiáng)制度建設(shè)、完善法律法規(guī)、進(jìn)行政策引導(dǎo)，使各項(xiàng)工作有章可循、有法可依，才能保障農(nóng)村成人教育健康有序的發(fā)展。要認(rèn)真貫徹落實(shí)十精神，完善終身教育體系，樹立大教育觀，在中央政府宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上加強(qiáng)地方級政府統(tǒng)籌權(quán)和決策權(quán)，因地制宜地制定完善各項(xiàng)制度規(guī)范，推進(jìn)管辦評分離，提高科學(xué)化管理水平。同時要制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，在師資待遇、經(jīng)費(fèi)投入等方面向農(nóng)村傾斜，加大支持力度。
國家要致力于出臺成人教育基本法，確立成人教育的戰(zhàn)略地位，將成人教育的組織形式、經(jīng)費(fèi)投入等以法律形式固定下來，實(shí)現(xiàn)管理的法制化、規(guī)范化。同時要對涉及成人教育的法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，也要加強(qiáng)地方性法規(guī)建設(shè)。
2.經(jīng)費(fèi)保障
教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)得以開展的重要物質(zhì)保障，要健全政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，在鞏固4%成果基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好經(jīng)費(fèi)的投入與使用工作。一是健全經(jīng)費(fèi)投入的法律制度，保證各級政府經(jīng)費(fèi)投入真正按政策落實(shí)到位。要劃出專門的成人教育經(jīng)費(fèi)，明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資建設(shè)等的比例，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)中有漲。二是多渠道籌集資金。利用稅收優(yōu)惠等政策調(diào)動企業(yè)投資教育的積極性；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，以城帶鄉(xiāng)，將城市資金引入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。三是構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)“陽光”工程，做好預(yù)決算，加強(qiáng)監(jiān)管，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。
3.人員保障
加強(qiáng)農(nóng)村成人教育教師隊(duì)伍建設(shè)，造就一支專業(yè)化的管理隊(duì)伍，并對二者進(jìn)行優(yōu)化組合，提高管理效率和教育質(zhì)量。一是拓寬教師來源渠道。繼續(xù)推廣中小學(xué)教師晉升高級職務(wù)前到農(nóng)村學(xué)校實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵涉農(nóng)專業(yè)畢業(yè)生和免費(fèi)師范生回鄉(xiāng)任教，吸引更多優(yōu)秀人才到農(nóng)村工作，為農(nóng)村成人教育注入新鮮血液。推動農(nóng)村與地方高校對接，定向培養(yǎng)農(nóng)村成教教師，推廣優(yōu)秀教師對口支援。注意挖掘本土人才，擴(kuò)充兼職教師隊(duì)伍。二是加強(qiáng)人員管理。擇優(yōu)聘用，注意知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的合理性，保證人才隊(duì)伍基本素質(zhì)；落實(shí)人員編制，建立有效的激勵競爭機(jī)制，實(shí)施動態(tài)考核，優(yōu)化人才隊(duì)伍；提高教師與管理人員的地位與待遇，調(diào)動積極性，增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)村的責(zé)任感、光榮感、使命感。三是健全成人教育工作者繼續(xù)教育機(jī)制。各級政府要根據(jù)地區(qū)實(shí)際，劃出專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，鼓勵教師和管理者以多種形式提升自身素質(zhì)，走進(jìn)基層，培養(yǎng)創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力，更新管理理念，提高管理能力，開拓新的管理思路，實(shí)現(xiàn)管理隊(duì)伍的長遠(yuǎn)發(fā)展。（作者單位：西南大學(xué)）
參考文獻(xiàn)
[1]王穎.農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人教育管理中的問題與對策[D].南京：南京師范大學(xué)，2005.
一、主要做法
新常態(tài)、新局面呼喚新的發(fā)展方式，如何發(fā)揮試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)示范帶頭作用，推進(jìn)基層政府管理由管控型全能式向現(xiàn)代化服務(wù)型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由指標(biāo)式粗放化向宜居型綜合式轉(zhuǎn)變，要靠改革創(chuàng)新。為此，東營市編辦綜合施策，在前期改革的基礎(chǔ)上，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模涌焱苿釉圏c(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理；以調(diào)整完善機(jī)構(gòu)設(shè)置為著力點(diǎn)，不斷優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)編制資源配置；以強(qiáng)化安監(jiān)、環(huán)保能力建設(shè)為突破口，進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，為基層經(jīng)濟(jì)社會新一輪發(fā)展凝聚起了強(qiáng)大動力。
（一）做好接續(xù)文章，推動改革舉措持久發(fā)力。一是印發(fā)了《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（東辦字〔2015〕40號），明確自2015年起繼續(xù)實(shí)施為期3年的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，并對相關(guān)扶持政策和改革舉措進(jìn)行了調(diào)整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對2012年以來試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)考核評價情況進(jìn)行了通報(bào)，其中大王鎮(zhèn)、勝坨鎮(zhèn)被評為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合發(fā)展先進(jìn)單位，新戶鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn)、史口鎮(zhèn)被評為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)跨越發(fā)展先進(jìn)單位。三是制定印發(fā)了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號），對前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整完善。四是推動管理權(quán)限動態(tài)調(diào)整。指導(dǎo)縣區(qū)在前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政審批制度改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，按照有增有減的原則，對已下放權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，切實(shí)提高了下放權(quán)限的使用效率。例如，東營市河口區(qū)印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河口區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)目錄的通知》（東河編發(fā)〔2015〕24號），對新戶鎮(zhèn)、仙河鎮(zhèn)提報(bào)的21項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整；墾利縣取消了勝坨鎮(zhèn)23項(xiàng)權(quán)限，為永安鎮(zhèn)新增了2項(xiàng)權(quán)限。
（二）借足改革東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，按照“權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本思路，指導(dǎo)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)兩張清單一并編制。二是編制了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”參考目錄和模板，并及時下發(fā)各縣區(qū)參照執(zhí)行。與此同時，還指導(dǎo)各縣區(qū)充分借鑒市直、縣區(qū)政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單編制流程，通過技術(shù)共享、人員共享、平臺共享的方式，借足改革東風(fēng)，切實(shí)做好了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政權(quán)力清單、責(zé)任清單的編制公布工作。三是指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”制定工作中先行一步，積累經(jīng)驗(yàn)、示范推進(jìn)。廣饒縣組織相關(guān)人員赴外地進(jìn)行了學(xué)習(xí)交流，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際，擬定了大王鎮(zhèn)行政權(quán)力事項(xiàng)目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、責(zé)任清單工作啟動大會，出臺了鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單制定實(shí)施方案和工作規(guī)范，在鎮(zhèn)（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實(shí)做好了“權(quán)責(zé)清單”的編制工作。截止目前，東營市各縣區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”均已編制完成，并向社會公布。
（三）適應(yīng)發(fā)展需要，調(diào)整優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。一是指導(dǎo)縣區(qū)對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，明確試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際整合為3―4個；省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），與開發(fā)區(qū)管委會按照“鎮(zhèn)區(qū)一體”模式綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要結(jié)合實(shí)際對現(xiàn)有財(cái)政撥款事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生）進(jìn)行適當(dāng)整合。二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展工作的實(shí)際，制定出臺文件鼓勵試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業(yè)界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實(shí)提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強(qiáng)安監(jiān)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管力量。制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕96號），對基層安監(jiān)機(jī)構(gòu)人員配置、領(lǐng)導(dǎo)配備等提出了明確要求。根據(jù)環(huán)保監(jiān)管的工作特點(diǎn)，指導(dǎo)縣區(qū)以試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)為核心區(qū)，分片派駐了環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍，并將其納入綜合執(zhí)法范圍。截至目前，東營市安監(jiān)、環(huán)保領(lǐng)域已初步構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監(jiān)管執(zhí)法體系。
（四）抓牢重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做好試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革工作。一是確定改革方向。根據(jù)上級有關(guān)精神，東營市編辦積極創(chuàng)新、分步推進(jìn)，組織人員先期對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，切實(shí)摸清了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。二是明確改革路徑。結(jié)合試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位優(yōu)化調(diào)整，明確要求試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置綜合執(zhí)法辦公室。擬訂了《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的意見》，出臺了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號）文件，對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的范圍、平臺建設(shè)、管理體制以及運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了明確。三是抓好改革落實(shí)。指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在推進(jìn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法方面先試先行，廣饒縣制定了《關(guān)于開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的實(shí)施意見》，探索將城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、道路交通等4個領(lǐng)域的53項(xiàng)縣級行政執(zhí)法權(quán)下放并納入大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范疇；墾利縣印發(fā)了《關(guān)于開展鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，確定在城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管等9個領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法或聯(lián)動執(zhí)法試點(diǎn)。通過上述試點(diǎn)帶動，有效促進(jìn)了相關(guān)改革的全面推進(jìn)。
二、存在問題
通過上述改革舉措，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，大王鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1613.2億元，同比增長2.4%；完成社會固定資產(chǎn)投資192.1億元，同比增長5.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入9.3億元。勝坨鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1084.3億元，同比增長0.4%；完成社會固定資產(chǎn)投資114.7億元，同比增長15.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入2.1億元。其他試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，特別是史口鎮(zhèn)、新戶鎮(zhèn)和陳莊鎮(zhèn)，相關(guān)指標(biāo)也有不同程度地增長。總體來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實(shí)踐來看，主要還存在以下幾方面問題：
（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權(quán)限下放到了基層。但從實(shí)際效果來看，由于試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，權(quán)限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權(quán)限”。另外，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)體制機(jī)制也不夠順暢；例如，前期各試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)雖然都成立了綜合執(zhí)法辦公室，但由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各派駐機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實(shí)踐效果暫時不夠理想。
（二）監(jiān)管薄弱，重點(diǎn)領(lǐng)域力量有待加強(qiáng)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的監(jiān)管壓力越來越大。諸如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的人員編制仍是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革期間，根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會情況核定的，歷經(jīng)六年的發(fā)展變化，不管是從編制總量還是從編制結(jié)構(gòu)上來看，都已不能適應(yīng)新形勢下試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。
（三）資源短缺，綜合發(fā)展能力受到限制。通過近幾年的改革發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和公共服務(wù)提供等方面取得了較大成績。與此同時，發(fā)展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優(yōu)惠政策在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展初期，發(fā)揮了積極作用；但隨著發(fā)展規(guī)模和層次的不斷延伸，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在人才、土地和資金等方面的短板愈發(fā)明顯，其帶頭發(fā)展、跨越發(fā)展的能力受到了一定限制。
三、對策建議
（一）結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革頂層設(shè)計(jì)。針對試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)之間存在的配合張力問題。結(jié)合下步鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，一方面，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，抓住解決問題的牛鼻子，實(shí)行重點(diǎn)突破。比如可以探索建立由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織相關(guān)部門研究解決改革發(fā)展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)職能配置。可以根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，探索將部分重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)直接賦予強(qiáng)鎮(zhèn)政府，與此同時，進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)管理體制，切實(shí)補(bǔ)齊試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板。
（二）根據(jù)基層發(fā)展形勢需要，增強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)重點(diǎn)領(lǐng)域人員力量。今年，省政府辦公廳發(fā)文要求加強(qiáng)基層鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全等領(lǐng)域監(jiān)管力量。可以說，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的管理內(nèi)容、服務(wù)對象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化。下一步，一是省編辦根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。二是根據(jù)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決發(fā)展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務(wù)范圍的服務(wù)事項(xiàng)交由社會承擔(dān)，同時將有限編制資源向監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域集中。
【摘要】本文分析贛州市在城鄉(xiāng)發(fā)展上的主要差距，探討其在治理結(jié)構(gòu)、配套改革等方面存在的主要問題，對贛州市如何創(chuàng)新體制與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，努力消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果提出建議。
【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；贛州；建議
一、贛州市城鄉(xiāng)差距的原因分析
縣域經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)、城鎮(zhèn)發(fā)展滯后；贛州在歷史上一直是農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)不夠發(fā)達(dá)，大部分行業(yè)居于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的中低端，深加工相對滯后，缺乏具有較強(qiáng)帶動力、輻射力的大項(xiàng)目。“以城帶鄉(xiāng)”能力還較弱，加上配套設(shè)施不夠完善，對農(nóng)民的吸納能力有限，導(dǎo)致城鎮(zhèn)集聚能力和輻射能力不強(qiáng)。財(cái)政投入不足、配套改革相對緩慢；由于體制的限制，無論是公共設(shè)施投入還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，均與城市和工業(yè)相差甚遠(yuǎn)，大部分還是靠農(nóng)民自籌。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民自身的發(fā)展水平不高。在土地實(shí)行后，農(nóng)村改革目前僅林權(quán)制度改革進(jìn)展較快，其他如土地制度、戶籍制度等綜合配套改革步伐較慢。地理環(huán)境影響、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高；贛州地處南嶺、武夷、諸廣三大山脈交接地區(qū)，以山地、丘陵為主，耕地面積少，人均土地占有量少。城市規(guī)模小，農(nóng)村廣裹，尤其是大部分鄉(xiāng)村地處偏遠(yuǎn)，交通、通訊不便，城市的輻射能力有限。特殊地理環(huán)境決定著贛州市城市與農(nóng)村的發(fā)展差距。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)“少、小、弱”，農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化率不高，市場競爭力不強(qiáng)。農(nóng)產(chǎn)品流通滯后，缺少上聯(lián)市場、下聯(lián)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，特別是流通服務(wù)的各類中介組織。
二、建議采取的具體措施
（1）逐步破解體制障礙，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。一是加快戶籍制度改革。對持農(nóng)業(yè)戶口進(jìn)城轉(zhuǎn)化為新市民的，一律登一記為居民戶口，條件按目前農(nóng)轉(zhuǎn)非的條件執(zhí)行。二是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。首先建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，在“依法、自愿、有償”和不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下，積極探索實(shí)行轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營、入股等多種土地流轉(zhuǎn)方式，成立土地股份合作社，推動農(nóng)民承包土地的合理流轉(zhuǎn)。其次積極探索農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有用地建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價，盤活農(nóng)村宅基地存量，提高土地使用效率。最后試行土地及宅基地置換制度，在城郊和經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，對自愿放棄土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，換取城市戶籍和安置費(fèi)用，消除其后顧之憂。三是建立統(tǒng)一的勞動力市場。第一，實(shí)行統(tǒng)一的就業(yè)政策，形成城鄉(xiāng)人口自由流動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的勞動就業(yè)格局。第二，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)（村）勞動保障平臺，形成統(tǒng)一的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)體系，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一的管理制度和薪酬制度。第三，整合資源，將農(nóng)民知識化、城鎮(zhèn)居民職業(yè)化、農(nóng)村黨員培訓(xùn)等所有培訓(xùn)資源捆綁在一起，統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一管理、分口培訓(xùn)，發(fā)揮資金的最大效益，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。（2）完善投入支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。第一，完善財(cái)政支持政策。一是確定財(cái)政支農(nóng)投入的比例。可以考慮財(cái)政用于農(nóng)村的比重劃定一個基本的比例，列入預(yù)算。二是優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金投入方式。涉及公益性的支出，基本以政府投入為主；涉及準(zhǔn)公益性的支出，政府以獎代補(bǔ)為主；涉及扶持性的支出，以政府貸款貼息扶助為主。第二，推進(jìn)農(nóng)村金融改革，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。針對農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小、抵押擔(dān)保能力弱的實(shí)際，建立和完善以信用為基礎(chǔ)的信貸經(jīng)營機(jī)制。積極培育支農(nóng)金融組織；鼓勵符合條件的農(nóng)村信用聯(lián)社組建農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行。創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔(dān)保形式。有條件的縣（市、區(qū)）可組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司、小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，解決農(nóng)民貸款難和村鎮(zhèn)建設(shè)融資難的問題。第三，鼓勵社會資本支農(nóng)。在切實(shí)維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營制度和保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，利用政府貸款貼息的辦法和通過稅收杠桿的調(diào)控，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村領(lǐng)域，逐步建立以政府、農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、社會力量廣泛參與的多元化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入體系。（3）加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，合理區(qū)劃產(chǎn)業(yè)布局。對全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行區(qū)域功能劃分，合理布局工業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)；一是生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工區(qū)。二是高新技術(shù)發(fā)展區(qū)。把中心城區(qū)定位于新型工業(yè)化為主導(dǎo)的高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和以金融、旅游等為主的高檔商務(wù)區(qū)。三是產(chǎn)業(yè)承接區(qū)。港澳粵及海西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接走廊的縣（市）可作為優(yōu)勢資源深加工區(qū)和勞力密集型的加工區(qū)，鼓勵發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。第二，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)融合。充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，確定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，集中人才、資金和技術(shù)進(jìn)行開發(fā)，采取土地、人才、產(chǎn)業(yè)“三個集中”。打造城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)之間的產(chǎn)業(yè)鏈。（4）努力消除城鄉(xiāng)建設(shè)差距，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的等值化。第一，加快中心城鎮(zhèn)建設(shè)。在符合土地利用總體規(guī)劃的大前提下，重點(diǎn)抓好中心城區(qū)—縣（市）區(qū)—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村—農(nóng)村社區(qū)六級網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃；一是中心城區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要增長極，增強(qiáng)中心城區(qū)的承載力、集聚力和輻射力，促進(jìn)人口的轉(zhuǎn)移和集聚。二是按照“集聚產(chǎn)業(yè)、集合人口、集中資源”的要求，把瑞金、龍南兩個次中心城市建設(shè)成為區(qū)域發(fā)展新的增長極。三是大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，為農(nóng)民變市民創(chuàng)造條件，給“草根”經(jīng)濟(jì)以發(fā)展空間。第二，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化，著力推進(jìn)農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)化和城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)化，擴(kuò)大城鄉(xiāng)公交服務(wù)范圍。二是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)水電一體化，按照城鄉(xiāng)同網(wǎng)、同質(zhì)、同價的目標(biāo)，逐步解決農(nóng)村水電安全問題。三是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)信息一體化，推動數(shù)字鄉(xiāng)鎮(zhèn)和數(shù)字社區(qū)建設(shè)。第三，加快城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。一是在城市運(yùn)用市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，創(chuàng)新環(huán)保和能源監(jiān)管機(jī)制。二是積極開展農(nóng)業(yè)污染整治，推進(jìn)農(nóng)業(yè)病蟲害防治由工程技術(shù)向生物技術(shù)轉(zhuǎn)變。三是加大生活垃圾的清運(yùn)處理，有效改善鄉(xiāng)村的居住、生產(chǎn)、生活環(huán)境。（5）擴(kuò)大社會事業(yè)覆蓋，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。第一，完善教育體系。一是建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的力度，改善農(nóng)村學(xué)校辦校條件。二是合理配置城鄉(xiāng)教育資源，可以將教師實(shí)行“無校籍管理”，教師全部由單位人變成系統(tǒng)人，統(tǒng)一聘任、統(tǒng)一管理人事、工資，統(tǒng)一配置師資，實(shí)行“同城同酬”等。三是加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)步伐，不斷充實(shí)完善教學(xué)點(diǎn)的內(nèi)部設(shè)施，真正讓偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)子能夠享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。第二，提升衛(wèi)生服務(wù)水平。積極完善覆蓋城鄉(xiāng)的新型合作醫(yī)療保險制度等，加強(qiáng)衛(wèi)生資源宏觀調(diào)控。積極探索縣級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)整合或代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的試點(diǎn)工作，達(dá)到城區(qū)醫(yī)療和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“雙贏”。切實(shí)提高農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)人員水平，長期穩(wěn)定地落實(shí)技術(shù)協(xié)作、舉辦培訓(xùn)班、雙向轉(zhuǎn)診、業(yè)務(wù)管理等方式的支援行動。全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民健康工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)為重點(diǎn)，融公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療于一體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)一體化。第三，大力發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)。一是實(shí)施廣播電視“村村通”工程；徹底解決偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民群眾“看電視難”的問題。二是實(shí)施文化信息資源共享工程；積極探索將文化信息資源共享工程網(wǎng)絡(luò)、黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)和“農(nóng)家書屋”網(wǎng)絡(luò)三合一的辦法。三是實(shí)施特色文化培育工程；加大對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)開發(fā)力度，精心策劃具有地方鮮明風(fēng)格和個性特點(diǎn)的大型文化活動，促進(jìn)文化與旅游、商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)的相互融合與促進(jìn)。（6）健全社會保障制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會成果共享。加快農(nóng)村社會保障由救助型向普惠型轉(zhuǎn)變。以農(nóng)戶自我保障為主，以土地保障和集體保障為補(bǔ)充，逐步建立多元化多層次的農(nóng)村社會保障體系。完善進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障制度。可根據(jù)發(fā)展水平，逐步把進(jìn)城打工的農(nóng)民，特別是那些有相對穩(wěn)定工作的人納入城鎮(zhèn)社會保障的范圍之內(nèi)，采用城鎮(zhèn)居民社會保障辦法，使其享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]陳瑞蓮．破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：基于廣東的實(shí)證分析[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008
長島又稱廟島群島，是山東省唯一的海島縣。當(dāng)前，長島正處于由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假島轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，迫切需要科學(xué)高效的體制機(jī)制提供有力支撐。圍繞創(chuàng)新長島體制機(jī)制、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，我們深入考察了解了部分先進(jìn)海島地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合實(shí)際、認(rèn)真研究，進(jìn)一步明晰了推動長島管理體制機(jī)制創(chuàng)新的基本思路。
一、長島加快管理體制機(jī)制創(chuàng)新的必要性和可行性
（一）長島創(chuàng)新管理體制機(jī)制具備了良好的資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展機(jī)遇。一是長島的獨(dú)特資源為建設(shè)特殊功能區(qū)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。長島占據(jù)渤海海峽2/3，為渤海咽喉、京津門戶，處于京津冀一體化、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和天津?yàn)I海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)的結(jié)合部，優(yōu)越的綜合區(qū)位，為生態(tài)旅游度假島發(fā)展創(chuàng)造了有利的交通、市場和區(qū)域合作條件。長島擁有56平方公里的島陸面積、146公里的海岸線和8700平方公里的海域，分別占煙臺市的4/5、1/6和1/3。長島冬暖夏涼，氣候怡人，生態(tài)優(yōu)良，奇礁異石眾多，是國家級風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、候鳥遷徙通道、全國唯一海島型國家地質(zhì)公園、中國北方最美海島，仙境文化、媽祖文化、漁俗文化等獨(dú)具特色；盛產(chǎn)30多種經(jīng)濟(jì)魚類和200多種貝藻類水產(chǎn)品，是我國著名的“鮑魚之鄉(xiāng)”、“扇貝之鄉(xiāng)”、“海帶之鄉(xiāng)”；旅游從業(yè)人員占全縣總?cè)丝?/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游業(yè)的支柱功能持續(xù)強(qiáng)化，具備了打造生態(tài)旅游度假島的良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是省市發(fā)展戰(zhàn)略和部署要求為體制機(jī)制創(chuàng)新帶來了良好機(jī)遇。一方面，長島躍上了更高發(fā)展平臺。國務(wù)院批復(fù)的《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出了建設(shè)長島休閑度假島，省政府批復(fù)了《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》，煙臺市將長島確定為全市“一極領(lǐng)先、多極崛起”發(fā)展戰(zhàn)略中的“海島經(jīng)濟(jì)增長極”，這為長島打造山東省乃至全國的靚麗名片提供了指導(dǎo)藍(lán)圖和強(qiáng)大動力。另一方面，上級提出了長島管理體制機(jī)制創(chuàng)新的要求。《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》指出“參照國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或海洋經(jīng)濟(jì)新區(qū)的相應(yīng)體制，在長島縣人民政府的基礎(chǔ)上，設(shè)立休閑度假島綜合管理機(jī)構(gòu)；煙臺市委、市政府要求“探索推動長島由縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)向特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)化，使管理體制機(jī)制更加符合建設(shè)生態(tài)旅游度假島的需要”，這些為體制機(jī)制創(chuàng)新指明了方向、提供了支持。
（二）創(chuàng)新管理體制機(jī)制是長島突破基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和提高行政管理效能的迫切需求。一是基礎(chǔ)建設(shè)滯后，承載能力較弱。①在基礎(chǔ)設(shè)施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天氣影響，年平均停航60余天；現(xiàn)有港口服務(wù)功能和運(yùn)輸能力與發(fā)展休閑度假產(chǎn)業(yè)不相匹配。供水方面，淡水資源緊缺，水源質(zhì)量較差，無法保證群眾飲水安全和旅游服務(wù)業(yè)用水需求。旅游服務(wù)設(shè)施方面，餐飲、住宿、購物、娛樂等設(shè)施檔次低，交通、環(huán)衛(wèi)等硬件不配套，難以滿足快速發(fā)展的生態(tài)旅游度假需求。②在公共設(shè)施上，由于島嶼分散，社會資源共享性差，教育、文化、衛(wèi)生等投入嚴(yán)重不足，功能不完善。③在生態(tài)保護(hù)修復(fù)上，因無序開發(fā)、海水侵蝕等原因，海岸帶遭到不同程度損毀；海上溢油等災(zāi)害事故頻發(fā)，對海島生態(tài)旅游環(huán)境造成嚴(yán)重影響。二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)源十分匱乏。集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐不快、地方財(cái)力薄弱。①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)旅游資源開發(fā)不足、觀光游向休閑游轉(zhuǎn)型緩慢，漁業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值一半以上、傳統(tǒng)漁業(yè)向旅游服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)步伐不快。②對外開放合作吸引力不強(qiáng)，長島的投融資政策、土地開發(fā)空間等不具有競爭優(yōu)勢，通過招商引資運(yùn)作優(yōu)勢資源難度較大。③地方財(cái)力嚴(yán)重不足，市場主體發(fā)育不完善，骨干稅源非常缺乏，2013年地方財(cái)政收入1億多元，地方支出7.6億元，超出部分全部依靠上級支持。三是行政管理體制滯后，行政效能不高。行政機(jī)構(gòu)陸域特征明顯、海島開發(fā)管理功能不足。①重點(diǎn)領(lǐng)域力量薄弱。生態(tài)旅游發(fā)展職能和力量遠(yuǎn)不適應(yīng)發(fā)展需要，旅游部門缺乏旅游資源管理職能，很難統(tǒng)籌旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②行政運(yùn)行效率不高。重點(diǎn)行業(yè)多頭管理、協(xié)調(diào)不暢問題突出。如旅游項(xiàng)目開發(fā)、秩序規(guī)范、航運(yùn)管理等工作開展動輒涉及10余個部門單位，缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和長效機(jī)制，旅游要素難以充分整合。③行政審批權(quán)限不足。如蓬長航線多頭管理，港口和航班運(yùn)力調(diào)配需反復(fù)協(xié)調(diào)蓬萊市和長島縣兩港及煙臺市相關(guān)部門，難以適應(yīng)應(yīng)急管理需求；只擁有200公頃以下開放式海域使用審批權(quán)，遠(yuǎn)低于長海縣333公頃用海審批資格，束縛了海域開發(fā)利用，等等。以上問題，錯綜復(fù)雜，相互關(guān)聯(lián)，互為因果，單靠長島自身力量難以短期內(nèi)解決。
（三）創(chuàng)新管理體制機(jī)制對推動長島生態(tài)旅游開發(fā)、提升煙臺藍(lán)色之都魅力和加快山東半島藍(lán)區(qū)建設(shè)具有重大意義。一是有利于創(chuàng)造海洋生態(tài)文明新示范。生態(tài)旅游度假是生態(tài)依托度高、環(huán)境友好度高、產(chǎn)業(yè)融合度高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)類型。建設(shè)好長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于發(fā)揮長島在資源環(huán)境上的比較優(yōu)勢，探索海洋資源科學(xué)開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新途徑，打造海島可持續(xù)發(fā)展的范例。二是有利于構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)作新平臺。建設(shè)長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于以生態(tài)旅游為突破口，有效延展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展縱深，構(gòu)建山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)與京津冀一體化、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、天津?yàn)I海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)合作的橋梁和樞紐，加快山東海洋經(jīng)濟(jì)合作在深度和廣度上進(jìn)一步拓展。三是有利于形成海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。長島是北方海洋特征最鮮明、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)主題最突出的區(qū)域，建設(shè)生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于構(gòu)建新型海洋第三產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，在旅游度假服務(wù)、海洋產(chǎn)業(yè)融合、海洋綜合管理等領(lǐng)域先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，探索形成轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)展的模式，加快建設(shè)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)。四是有利于打造生態(tài)旅游度假新的增長極。長島的資源環(huán)境條件突出，與山東主要客源市場距離近，海洋漁業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)與旅游度假的融合性好。建設(shè)長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于在中國北方構(gòu)建與南方相媲美的海島旅游度假目的地，彌補(bǔ)北方海島度假空白，對于推動山東旅游轉(zhuǎn)型升級、塑造“好客山東”整體品牌具有重要意義。
二、長島加快管理體制機(jī)制創(chuàng)新的基本思路
（一）明確管理體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)途徑。把握“創(chuàng)新管理體制機(jī)制，加快縣域行政區(qū)向特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)長島經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展”目標(biāo)，總體上分兩步走，先期成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)，待條件成熟后，爭取成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。第一步，成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)。在開發(fā)建設(shè)階段，成立省級長島生態(tài)旅游度假區(qū)，由市委、市政府派出機(jī)構(gòu)黨工委、管委會，并保留縣級行政區(qū)域組織架構(gòu)，管委會主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的重大部署，縣政府及其工作部門負(fù)責(zé)組織管理微觀社會事務(wù)和公共服務(wù)事務(wù)。同時，建立省發(fā)改部門牽頭，省級相關(guān)部門參加的長島省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議或其他協(xié)調(diào)機(jī)制，在省級層面加強(qiáng)對長島發(fā)展的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。第二步，成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。經(jīng)過3年左右時間，在省級生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)取得積極進(jìn)展、影響力進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，成立長島國家級生態(tài)旅游度假區(qū)，黨工委、管委會升格為省委、省政府派出機(jī)構(gòu)，撤銷縣域行政機(jī)構(gòu)，建立“區(qū)縣合一”的管理體制。同時，建立省部級協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對特殊功能區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)。
（二）做好生態(tài)旅游度假區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)制創(chuàng)新工作。著力加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策支持、行政管理等領(lǐng)域改革創(chuàng)新，構(gòu)建充滿活力、富有效率的體制機(jī)制，帶動自我發(fā)展的加快突破。到2016年，接待游客規(guī)模超過300萬人次，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到50%以上。一是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。加快構(gòu)建以生態(tài)旅游度假服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，以生態(tài)漁業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)為支撐的“1+3”海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系。不斷強(qiáng)化生態(tài)旅游服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。旅游服務(wù)業(yè)重點(diǎn)推進(jìn)旅游管理經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)長島旅游發(fā)展公司集團(tuán)化發(fā)展。生態(tài)漁業(yè)重點(diǎn)推行“企業(yè)+基地+漁戶”發(fā)展模式，做亮、做強(qiáng)長島海珍品品牌。海洋文化產(chǎn)業(yè)要堅(jiān)持文化旅游融合發(fā)展的方向，培育一批文化旅游龍頭企業(yè)。二是完善政策支持機(jī)制。發(fā)揮特殊功能區(qū)體制機(jī)制優(yōu)勢，按照先行先試的原則，爭取一批靈活亟需、寬松優(yōu)惠的政策事項(xiàng)落地，優(yōu)化生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)制度環(huán)境。在省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)階段，省里加大對長島項(xiàng)目、資金和人才等方面政策支持力度，建立長島基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施常態(tài)化資金支持機(jī)制，高強(qiáng)度推進(jìn)長島基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生建設(shè)，筑牢長島自我發(fā)展、快速轉(zhuǎn)型的根基。在項(xiàng)目建設(shè)上，加大對事關(guān)長島發(fā)展全局的關(guān)鍵性工程支持力度，重點(diǎn)幫助解決供水、供電、交通、醫(yī)療、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等項(xiàng)目建設(shè)資金問題。在財(cái)政政策上，建立常態(tài)化資金支持機(jī)制，重點(diǎn)將長島列入省藍(lán)區(qū)“四區(qū)三園”范疇，每年為長島安排一定規(guī)模藍(lán)區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，落實(shí)省發(fā)改委、財(cái)政廳支持長島一事一議政策，進(jìn)一步加大生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，成立長島生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)投資公司。在用海用地政策上，支持長島利用海島和海域資源發(fā)展生態(tài)旅游度假；擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，增加年度用地指標(biāo)。在人才隊(duì)伍建設(shè)政策上，給予高山海島津貼，增加人才隊(duì)伍穩(wěn)定性；建立“支島”機(jī)制，在長島與省市之間每年選派一定數(shù)量的干部進(jìn)行雙向掛職交流。在國家級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)階段，進(jìn)一步建立健全長效配套政策，推動長島發(fā)展提速升級，打造特色鮮明、功能完善的生態(tài)旅游度假靚麗名片。在擴(kuò)大開放上，參照平潭做法，實(shí)施特殊通關(guān)管理、投資準(zhǔn)入、金融保險政策；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，借鑒海南模式，支持長島享受離島免稅購物、郵輪游艇管理等特殊政策，對文化旅游、休閑漁業(yè)開發(fā)予以強(qiáng)力扶持，給予企業(yè)稅率、稅收減免期限、貨物進(jìn)出口等方面傾斜，推動旅游度假服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效；在投融資方面，推行橫琴經(jīng)驗(yàn)，通過引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施上市融資等方式加快推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。三是完善行政運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)要求，突出圍繞生態(tài)旅游度假的規(guī)劃組織、項(xiàng)目推進(jìn)、保護(hù)開發(fā)、執(zhí)法監(jiān)督，優(yōu)化政府職能配置。重點(diǎn)在旅游開發(fā)管理、城市管理、規(guī)劃建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域設(shè)立綜合機(jī)構(gòu)，形成決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。下放港口管理、航運(yùn)許可、海域使用等行政管理審批事項(xiàng)，對法律法規(guī)明確規(guī)定需要上級核準(zhǔn)審批的事項(xiàng)，進(jìn)一步簡化手續(xù)、提高效率。
（三）強(qiáng)化管理體制機(jī)制創(chuàng)新的保障措施。成立省、市級層面領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)、研究推動長島管理體制機(jī)制創(chuàng)新工作，并爭取省政府適時召開全省海島工作會議，在全省乃至全國戰(zhàn)略發(fā)展高度謀劃、定位、推動海島發(fā)展，爭取上級領(lǐng)導(dǎo)和政策研究人員來島考察調(diào)研，就打造長島特殊功能區(qū)積極建言、助力突破。
踐行科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要把握六最
全黨深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐**活動正在按照中央部署有力有序地向前推進(jìn)，各地各部門結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造了各具特色、豐富生動的實(shí)踐載體，活動效果正在日益顯現(xiàn)，通過學(xué)習(xí)，我認(rèn)為要把握好“六最”。
一、最基礎(chǔ)的是要堅(jiān)持以社會主義核心價值體系引領(lǐng)社會思潮。改革開放三十年，中國面貌發(fā)生了天翻地覆的變化，人們的思想觀念同樣發(fā)生了巨大變化，適應(yīng)新形勢，完成新任務(wù)，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展，必須堅(jiān)持不懈地對廣大干部群眾進(jìn)行基本國情、基本路線、基本理論教育，牢固樹立中國特色社會主義理想信念，堅(jiān)定地走中國特色社會主義道路，增強(qiáng)實(shí)踐**的自覺性。
二、最根本的是要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。落實(shí)**是我國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在根本方法上，關(guān)鍵是進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，特別是在如何統(tǒng)籌兼顧上，做活做實(shí)體制機(jī)制創(chuàng)新這篇大文章，破解制約瓶頸，落實(shí)要靠廣大干部群眾的自覺行動，更要靠體制機(jī)制的保障。
三、最關(guān)鍵的是提高領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力。人的因素是第一位的。小平同志早就講過，好的政策要靠人去執(zhí)行。落實(shí)**是一個系統(tǒng)工程，發(fā)展形勢是動態(tài)的、變化的，領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力必須與時俱進(jìn)，才能開拓創(chuàng)新、奮發(fā)有為，才能高瞻遠(yuǎn)矚、運(yùn)籌帷幄，才能跟上時展的節(jié)拍和步伐。
四、最核心的是提高自主創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力，更是我們后發(fā)國家跨越發(fā)展的迫切需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，都依賴技術(shù)進(jìn)步，一項(xiàng)新的技術(shù)往往能興起一個產(chǎn)業(yè)，振興一方經(jīng)濟(jì)。我們必須做好自主創(chuàng)新這項(xiàng)艱苦的工作，抓好領(lǐng)導(dǎo)者，不忘下一代，真正使“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”成為中華民族的美德與風(fēng)范。
五、最突出的是解決好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)部門的決策問題。中央大部委制改革，就是為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而進(jìn)行的，作為各級地方政府也應(yīng)當(dāng)按照中央的要求，結(jié)合地方實(shí)際搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接管理部門職能設(shè)計(jì)，使“精簡、統(tǒng)一、效能”的老原則生發(fā)新活力，形成科學(xué)的決策機(jī)制，真正克服衙門作風(fēng)，提高政府管理水平、服務(wù)水平。
六、最佳的方法：在學(xué)習(xí)對象上要突出重點(diǎn)、區(qū)分層次；在形式上要靈活多樣、注重效果；在內(nèi)容上要有的放矢、避免空談；在措施上要典型引路、以理服人；在載體選擇上要符合實(shí)際、遵循規(guī)律。克服“避重就輕、避實(shí)就虛、避里就表”等現(xiàn)象，不搞文字游戲，切忌體內(nèi)循環(huán)、封閉運(yùn)轉(zhuǎn)。
總之，要注重學(xué)習(xí)實(shí)踐活動的效果，不宜大轟大嗡、搞表面文章，搞形式主義，使學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動真正成為轉(zhuǎn)觀念、創(chuàng)體制、解矛盾、推工作、促發(fā)展的巨大動力。
一、進(jìn)行體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新
創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，也是各項(xiàng)事業(yè)不斷取得發(fā)展的源泉。與長江三角洲和珠江三角洲相比，遼寧的落后表面上看是發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差距，其根源則在于體制、機(jī)制的落伍，是市場經(jīng)濟(jì)觀念、形態(tài)、體制在東北的不發(fā)育或發(fā)育不良，是國企背負(fù)歷史包袱和民營經(jīng)濟(jì)的規(guī)模太小。東北要實(shí)現(xiàn)振興，首先要實(shí)行制度創(chuàng)新。爭取在較短的時間內(nèi)通過改制培育出發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的市場生態(tài)和體制環(huán)境來。“實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地的振興最根本的是要靠改革”，“要著力推進(jìn)體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙”。總理在振興東北老工業(yè)基地座談會上的講話主旨明確，振興東北必須體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新在先。
以體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突破口，有利于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，有利于化解老國有企業(yè)的沉重歷史包袱，也有利于推動資源開采型城市的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而加快東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興。創(chuàng)新落實(shí)到一家企業(yè)來說，創(chuàng)新包括制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和市場創(chuàng)新等各個方面，它們構(gòu)成了一個有機(jī)的系統(tǒng)。體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新也有利于遼寧經(jīng)濟(jì)增長由粗放型到集約型的轉(zhuǎn)變。
二、加大調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)的力度
繼續(xù)調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，加快收縮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線同時，著力于擴(kuò)大非國有經(jīng)濟(jì)的增量改革，采取以“增量”來盤活“存量”的改革戰(zhàn)略。遼寧發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，可以擴(kuò)大就業(yè)門路，使國有企業(yè)下崗失業(yè)人員獲得再就業(yè)的機(jī)會；促進(jìn)國有企業(yè)減員增效，甩掉冗員過多的包袱，增強(qiáng)國有企業(yè)的市場競爭力。發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，首先，要把發(fā)展包括個私企業(yè)、外商投資企業(yè)的非國有經(jīng)濟(jì)作為振興老工業(yè)基地的突破口。在市場準(zhǔn)入、投資領(lǐng)域、進(jìn)出口、信貸擔(dān)保、稅收政策等方面進(jìn)一步放寬條件，加大扶持力度，創(chuàng)造鼓勵民間創(chuàng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。其次，采取國有股減持、外資嫁接和吸引珠三角和江浙民營企業(yè)參股、控股等措施，促進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。
三、繼續(xù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整
第一，加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)改組改造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。依托老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，采用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)，對加快作為東北現(xiàn)代化重要依托的傳統(tǒng)工業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，大力振興制造業(yè)，努力提高技術(shù)裝備水平。把裝備制造業(yè)、原材料加工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。加大對老油田的勘探力度，形成大型煤礦基地，建設(shè)先進(jìn)裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農(nóng)副產(chǎn)品深加工基地，在裝備制造、原材料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和數(shù)控系統(tǒng)、電子信息、醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，組織實(shí)施若干重大科技項(xiàng)目，搞好信息、生物和醫(yī)藥、新材料等重點(diǎn)領(lǐng)域的國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程、國家工程研究中心和企業(yè)技術(shù)中心建設(shè)。
第二，推進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)信息化。運(yùn)用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)工業(yè)，提高企業(yè)應(yīng)對市場的變化能力。通過信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以提高工業(yè)信息化水平，特別是要以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力跨越式發(fā)展。第三，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，必須改組改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。改造傳統(tǒng)商貿(mào)流通，發(fā)展以國有連鎖超市作為主導(dǎo)的零售業(yè)。發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)，改善城市公共交通網(wǎng)，擴(kuò)大高速公路交通運(yùn)輸網(wǎng)。
四、加大國家財(cái)政支持的力度
國家對遼寧等老工業(yè)基地的財(cái)政支持，應(yīng)針對遼寧等老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主要采取專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，同時輔助一般轉(zhuǎn)移支付方式。第一,加大對農(nóng)業(yè)、裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等的扶持力度。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)方面,要加大對東北農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的支持力度和支持范圍;在裝備制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面,國家在重大項(xiàng)目安排、政府采購、研發(fā)投入、稅收優(yōu)惠等方面應(yīng)給予相應(yīng)的傾斜。第二，對衰退產(chǎn)業(yè)的退出實(shí)行援助政策，為支持遼寧等老工業(yè)基地加快調(diào)整改造，當(dāng)前可以考慮對煤炭、森工、有色金屬等資源型衰退產(chǎn)業(yè)的退出實(shí)行援助政策，重點(diǎn)放在因資源枯竭而導(dǎo)致礦井關(guān)閉以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的援助上。第三，設(shè)立遼寧等老工業(yè)基地調(diào)整改造基金。建議國家設(shè)立遼寧等老工業(yè)基地調(diào)整改造基金，專項(xiàng)用于遼寧等老工業(yè)基地衰退產(chǎn)業(yè)的退出、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育、就業(yè)安置和職工培訓(xùn)等。
五、大力推進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展
加快制定、出臺相關(guān)政策文件，逐步建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。做好遼寧資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型城市的試點(diǎn)，通過多方渠道，安排專項(xiàng)資金扶持建設(shè)一批接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。繼續(xù)推進(jìn)采煤沉陷區(qū)治理工作，加大礦山廢棄土地的整理復(fù)墾力度。著力解決資源型城市的失業(yè)和貧困等社會問題，加大棚戶區(qū)改造的支持力度。
六、積極推動對外開放
遼寧的對外開放與東南沿海的廣東、深圳和上海為龍頭的長江三角洲以及作為第三經(jīng)濟(jì)增長極的京津唐地區(qū)相比，相對較為遲緩，與對外開放密切相關(guān)的貿(mào)易和吸引外資水平等也相對滯后。在今后發(fā)展中，遼寧要面向東北亞營造一個全面大開放的氛圍，進(jìn)一步加強(qiáng)開發(fā)區(qū)和鐵路等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。重點(diǎn)是建設(shè)東部鐵路，推進(jìn)對俄羅斯和朝鮮的公路、鐵路、港口一體化建設(shè)和鞏固邊貿(mào)物流通道。同時，充分發(fā)揮大連海運(yùn)中心、大圖們江開發(fā)區(qū)、綏芬河開發(fā)區(qū)等在交通、貿(mào)易、能源、投資方面的中心和輻射作用，帶動與周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)科技合作。要積極營造和諧的社會環(huán)境、公正的法制環(huán)境、完善的服務(wù)環(huán)境、健康的環(huán)保環(huán)境和開放的人文環(huán)境，以利于國內(nèi)外資金的進(jìn)入。同時，重點(diǎn)做好對日本、韓國資金和技術(shù)引入，加快遼寧自主創(chuàng)新步伐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。
【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；內(nèi)控機(jī)制；創(chuàng)新
前言
隨著我國金融體制改革步伐的加快，銀行監(jiān)管部門及金融市場對商業(yè)銀行的內(nèi)部管理提出了新的要求，強(qiáng)化和創(chuàng)新商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制也便提到案上。強(qiáng)化和創(chuàng)新是由現(xiàn)有商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制的現(xiàn)狀和所存在的問題所決定的，也是商業(yè)銀行自身健康發(fā)展的根本保障，是應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代金融企業(yè)而產(chǎn)生的。
一、商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制的重要性
商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制是銀行為了提高自身管理水平，做好各項(xiàng)經(jīng)營管理工作，防范各種商業(yè)風(fēng)險，促進(jìn)銀行各項(xiàng)經(jīng)營活動有效運(yùn)行而制定的各種業(yè)務(wù)操作程序、管理辦法與各種管理體制和措施的總稱。由此可見，商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制其首先是金融業(yè)企業(yè)內(nèi)部管理制度的重要組成部分；其次，商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制的建立有利于提高銀行管理質(zhì)量，降低經(jīng)營風(fēng)險，保障銀行資產(chǎn)安全、完整、增值，是商業(yè)銀行健康發(fā)展的根本保障；最后，商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制在銀行運(yùn)營過程中，對內(nèi)部管理起約束、控制的作用，有利于地保證了各項(xiàng)操作規(guī)程、辦法得以順利實(shí)施。
二、商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制的現(xiàn)狀和不足
按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行綜合性改革，努力建設(shè)成具有一定實(shí)力和美譽(yù)度、忠誠度的，并能擠身于國際行列的現(xiàn)代商業(yè)銀行，是我國國有獨(dú)資商業(yè)銀行改革的目標(biāo)，是現(xiàn)代化金融體制改革的要求。縱觀我國現(xiàn)有商業(yè)銀行，各項(xiàng)相關(guān)管理體制普遍健全，內(nèi)控機(jī)制也基本運(yùn)行良好，充分發(fā)揮出了內(nèi)控機(jī)制的重要功能，使得我國商業(yè)銀行一度進(jìn)入平穩(wěn)、上升的態(tài)勢。
但近幾年，由于受各種相關(guān)因素的影響，原有的內(nèi)控機(jī)制漸漸地落后于市場改革的步伐，出現(xiàn)了許多與市場不相協(xié)調(diào)的問題，其主要表現(xiàn)在：（1）產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后。在此之前，商業(yè)銀行均規(guī)屬于國家所有，其商業(yè)銀行股權(quán)自然也就全部集中于國家，商業(yè)風(fēng)險也完全由國家承擔(dān)，這與現(xiàn)在提倡的股權(quán)多元化是相悖的，是不相吻合的；（2）授權(quán)混亂、不規(guī)范。由于授權(quán)的不規(guī)范，時常導(dǎo)致越權(quán)、繞權(quán)之事的發(fā)生，嚴(yán)重影響了銀行內(nèi)部調(diào)控職能；（3）稽核部門控制力度不夠。目前，商業(yè)銀行運(yùn)行體制尚不適應(yīng)于一級法人負(fù)責(zé)的稽核管理體制，稽核部門的作用尚無法正常發(fā)揮，或者說發(fā)揮的作用不大；（4）缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控內(nèi)容不明確。商業(yè)銀行現(xiàn)行內(nèi)部管理體制在運(yùn)行過程中，尚有許多不足之處。一些部門或崗位都缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理體制和措施，缺乏系統(tǒng)、完整的經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營的內(nèi)控制度，這些都對于銀行自身的發(fā)展是非常不利的；（5）各項(xiàng)相關(guān)的管理體制需要完善，風(fēng)險控制能力仍有待加強(qiáng)；
三、商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制創(chuàng)新的必要性
商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制的建立，主要是為了確保商業(yè)銀行內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度得以貫徹執(zhí)行，從而有效地保證商業(yè)銀行的各項(xiàng)經(jīng)營策略的全面實(shí)施，經(jīng)營目標(biāo)也能得以實(shí)現(xiàn)，是風(fēng)險管理體系有效性的有力保障。因此，商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制的創(chuàng)新，不僅是中央金融監(jiān)管的外在要求，同時也是實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和抵御金融風(fēng)險的內(nèi)在需求。之所以說商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制必須創(chuàng)新的原因總結(jié)規(guī)納后，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：
1．這是由商業(yè)銀行本身所具有的特征所決定的。商業(yè)銀行雖說與其它企業(yè)一樣要照章納稅，自負(fù)盈虧，以追求利潤最大化為目標(biāo)，但它也有別于一般的企業(yè)。商業(yè)銀行是以金融資產(chǎn)和金融負(fù)債為經(jīng)營對象，它所經(jīng)營的商品是貨幣和貨幣資本，為客戶提供所有的金融服務(wù)。有鑒于此，商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制更需要保持新鮮的活力，不斷地強(qiáng)化和創(chuàng)新，以保證商業(yè)銀行的茁壯成長。
2．是由商業(yè)銀行自身所處的地位所決定的。商業(yè)銀行是我國金融機(jī)構(gòu)的重要組成部分，它肩負(fù)著支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮的偉大責(zé)任。而一個地方要迅速成長起來，其主要依托于地方企業(yè)的發(fā)展情況，支持地方企業(yè)的健康發(fā)展，理所當(dāng)然地也成了商業(yè)銀行的一個重?fù)?dān)和責(zé)任。因此，對商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，是為了更為充分地發(fā)揮商業(yè)銀行的各項(xiàng)職能，以此來完成它肩負(fù)的各項(xiàng)使命。
3．是商業(yè)銀行自身發(fā)展的必然要求。由于商業(yè)銀行其經(jīng)營對象、經(jīng)營商品和經(jīng)營方式的特殊性，決定了商業(yè)銀行在國民經(jīng)濟(jì)體系中的重要地位。強(qiáng)化和創(chuàng)新商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是為保障市場體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保商業(yè)銀行在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的同時，客戶的相關(guān)利益也要得到保障。近年來，金融案件的屢屢發(fā)生，從側(cè)面上也反應(yīng)了我國商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制存在著一些問題。因此，對商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化是商業(yè)銀行自身發(fā)展的需要。
4．是由商業(yè)銀行自身內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)行狀況所決定的。商業(yè)銀行在進(jìn)行各項(xiàng)管理體制建設(shè)時，必須把強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制當(dāng)作一項(xiàng)重要工作來抓，做好內(nèi)控機(jī)制各方面的工作，如資金管理、信貸管理、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)監(jiān)督等，確保順利運(yùn)行，方能追求自身利潤的同時，充分發(fā)揮其自身的職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
四、商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制創(chuàng)新思路和創(chuàng)新措施
隨著商業(yè)銀行自身不斷的壯大，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的不斷拓展，其內(nèi)控機(jī)制的創(chuàng)新勢在必行，那么，應(yīng)如何進(jìn)行內(nèi)控機(jī)制的創(chuàng)新，才能更為有效地推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)，以此來保證商業(yè)銀行進(jìn)入良性、健康的發(fā)展呢？筆者在此提出幾點(diǎn)拙見：
第一，從推進(jìn)商業(yè)銀行的組織制度入手，對其進(jìn)行創(chuàng)新，從而有效地增強(qiáng)商業(yè)銀行的組織控制能力。這里可以從三個方面著手：一是積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，把國有商業(yè)銀行改為由國家進(jìn)行控股的股份制銀行，這樣更有利于商業(yè)銀行發(fā)揮自身的優(yōu)勢，調(diào)動商業(yè)銀行的積極性，使商業(yè)銀行在運(yùn)作過程中更為靈活；二是對現(xiàn)有的組織體系進(jìn)行整改，使其進(jìn)入有序、高效的狀態(tài)；三是完善和規(guī)范法人授權(quán)，明確界定各級主要職能及主導(dǎo)地位，減少管理層次，使商業(yè)銀行逐步走向統(tǒng)一的法人體制。
第二，在建立健全信貸決策體系，確立信貸資產(chǎn)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上，精心構(gòu)筑“三道防線”。信貸決策體系與信貸資產(chǎn)管理責(zé)任制是降低國有商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險的前提和保證，二者的完善有利于提高商業(yè)銀行風(fēng)險抵御能力。當(dāng)前國有商業(yè)銀行存在的最大風(fēng)險就是信貸風(fēng)險，因此，信貸決策體系與信貸資產(chǎn)管理責(zé)任制的建立和完善迫在眉睫，但同時，也必須對其原來的制度和體系進(jìn)行改革、創(chuàng)新，“取其精華，棄其糟粕”，“三道防線”的建立是降低風(fēng)險的關(guān)鍵。具體指：（1）制度防線。積極推行三查分離制度，將各級行的貸款調(diào)查、審查職能和批準(zhǔn)發(fā)放、辦理職能等分開，并建立貸款相關(guān)的各項(xiàng)基本檔案，以備商業(yè)銀行內(nèi)部隨時監(jiān)查，對有風(fēng)險的情況能及時做出預(yù)警，果斷采取措施。（2）輿論防線。加大信貸政策宣傳力度，增強(qiáng)信貸工作的透明度，有利于銀行與個人、企業(yè)、政府等的交流與溝通，促進(jìn)相互了解，取得相互支持。（3）法律防線。對信貸相關(guān)的一切事務(wù)，必須依法辦貸，所有手續(xù)和程序必須符合法律法規(guī)，使其所產(chǎn)生的業(yè)務(wù)具有法律效力，獲得法律的支持和保護(hù)。
第三，轉(zhuǎn)變思想觀念，對現(xiàn)行的人事分配制度進(jìn)行改革，建議推行行員“淘汰制”。銀行在選人、用人方面必須改變傳統(tǒng)的觀念，要變被動為主動，實(shí)行行員“淘汰制”，這樣才能不斷的優(yōu)化商業(yè)銀行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)行員們的競爭意識和危機(jī)意識，不再認(rèn)為是“鐵飯碗”。有了競爭和危機(jī)意識，相信商業(yè)銀行的相關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)的工作將會更為出色。
第四，建立強(qiáng)有力的督查機(jī)制和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)。督查機(jī)制的建立，其目的并不是為了處罰，它主要是建立在自覺執(zhí)行的基礎(chǔ)上，是為了確保有效地防范風(fēng)險，防弊補(bǔ)漏，減少工作誤差，方才可以充分發(fā)揮稽核審計(jì)在防范銀行經(jīng)營風(fēng)險中的控制作用。建立嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查機(jī)制，是做好相關(guān)業(yè)務(wù)的評估及審計(jì)工作的關(guān)鍵，而內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)的加強(qiáng)，則是確保內(nèi)控機(jī)制順利進(jìn)行的基石。在操作過程中，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)在形式上和實(shí)質(zhì)上必須保持獨(dú)立。
建立健全科學(xué)有效的內(nèi)控機(jī)制，并進(jìn)行不斷的創(chuàng)新和優(yōu)化，是實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行體系安全與效率的關(guān)鍵。只有不斷地對現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行改革和強(qiáng)化，商業(yè)銀行才能具有新鮮的活力和造血功能，是實(shí)現(xiàn)我國商業(yè)銀行蓬勃發(fā)展的主動力。 【參考文獻(xiàn)】
[1]姚素潔．商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制創(chuàng)新探索[J]．錦州師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003，（6）．
關(guān)鍵詞：洛陽；旅游；管理體制機(jī)制；創(chuàng)新
如何響應(yīng)國家號召，完成這一任務(wù)，很重要的一點(diǎn)就是要創(chuàng)新體制機(jī)制，處理好市場配置與政府主導(dǎo)的關(guān)系，將發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府調(diào)控的作用有效結(jié)合起來，激發(fā)市場活力，提升旅游產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益。旅游業(yè)綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高的特點(diǎn)，決定了大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，[1]近年來，在洛陽市政府的大力支持下，洛陽旅游產(chǎn)業(yè)取得了很大發(fā)展，然而旅游管理體制機(jī)制不暢所造成的條塊分割管理弊端突出，影響了洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，因而創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境勢在必行。
一、洛陽市現(xiàn)行的旅游管理體制機(jī)制
隨著洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為了適應(yīng)旅游管理的新任務(wù)，2013年，洛陽市對旅游管理體制機(jī)制改革進(jìn)行了嘗試，將洛陽市旅游局更名為洛陽市旅游發(fā)展委員會(簡稱旅發(fā)委)，對其職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置分別作了相應(yīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了集中一個部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市旅游發(fā)展。旅發(fā)委成員單位由文物局、園林局、公安局、工商局、質(zhì)檢局、交通局、龍門管委會等16個委員單位組成，通過聯(lián)席會議參與旅游重大事項(xiàng)的研究與決策。洛陽市旅游發(fā)展委員會作為市政府的職能部門，行使與旅游管理有關(guān)的職能，負(fù)責(zé)牽頭有關(guān)委員單位。旅游發(fā)展委員會的組建提高了旅游管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，使旅游規(guī)劃、制度的落實(shí)以及部門間的協(xié)調(diào)更加順暢，市場監(jiān)管更加規(guī)范，旅游行業(yè)的整體管理水平有了明顯的改善。結(jié)合洛陽市旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，所轄各縣(市、區(qū))對旅游管理機(jī)構(gòu)也分別作出相應(yīng)的調(diào)整，或整合機(jī)構(gòu)，或增加編制，總的來說，全市旅游管理體制日漸完善。[2]
二、洛陽市旅游管理體制機(jī)制存在的問題
洛陽市旅游管理體制機(jī)制改革取得的成績是可喜的，然而洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在體制機(jī)制的障礙，這些障礙主要表現(xiàn)為三個“不協(xié)調(diào)”：資源優(yōu)勢與產(chǎn)品優(yōu)勢不協(xié)調(diào)、產(chǎn)品優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不協(xié)調(diào)、管理職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。洛陽市旅游資源豐富，但是它們分別隸屬于宗教局、園林局、文物局等單位管理，各個單位各自為政，有的甚至還在靠政府撥款支持，自身造血功能不足等多方面原因使許多資源未能轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品。洛陽的旅游總收益與西安、鄭州相比還有一定的差距，由于體制機(jī)制的弊端，許多旅游產(chǎn)品未形成有使用價值的商品，如千唐至齋等旅游產(chǎn)品，這幾年旅游產(chǎn)業(yè)一直未發(fā)展起來，僅靠門票收益，連景區(qū)的基本維護(hù)有時也保障不了，進(jìn)而影響了整個洛陽市的旅游收益。隨著事業(yè)單位改制的推進(jìn)，許多景區(qū)實(shí)行企業(yè)制管理，但許多企業(yè)未實(shí)行現(xiàn)代化的企業(yè)管理制度，自主管理造成旅游資源的盲目開發(fā)，不科學(xué)開發(fā)，資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時執(zhí)法不嚴(yán)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象也依然存在。另外，洛陽市旅游管理不夠全面，缺乏一致性和集中性。洛陽市旅游發(fā)展委員會雖負(fù)責(zé)對與旅游相關(guān)的事物進(jìn)行管理，但只是涉及導(dǎo)游、旅行社、酒店、景區(qū)淺層管理等方面，遠(yuǎn)未涉及到商業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，這就不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效貫通。洛陽市旅游發(fā)展委員責(zé)任大，權(quán)利小，當(dāng)有游客投訴“欺客”、“宰客”、假冒偽劣商品時，也往往因?yàn)闆]有管理權(quán)限而鞭長莫及。所以洛陽市旅發(fā)委的16個委員單位雖名義上由旅游發(fā)展委員會牽頭，但實(shí)質(zhì)上并不受它管理，這樣各個單位管理自己的旅游資源，必然導(dǎo)致條塊分割，多頭管理，不利于項(xiàng)目開發(fā)管理協(xié)調(diào)，自然影響了旅游產(chǎn)業(yè)的整體效益。洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)取得了不小的成績，但就旅游資源的數(shù)量和條件，并沒有形成與之相匹配的旅游發(fā)展速度和水平。洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目前仍以分散的景點(diǎn)觀光為主要方式，未形成吃、住、行、游、購、娛產(chǎn)業(yè)要素相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈，旅游服務(wù)資源處于“多、小、散、弱”的狀態(tài)，旅游市場秩序較為混亂；也沒有十分成熟的旅游發(fā)展模式和具有品牌效應(yīng)的拳頭產(chǎn)品，歸其原因，還是洛陽市政府對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念上存在誤區(qū)，只是單純地就旅游抓旅游，沒有跳出旅游看旅游，沒有把旅游產(chǎn)業(yè)放在整個社會經(jīng)濟(jì)中去考慮。
三、創(chuàng)新洛陽旅游管理體制機(jī)制的對策與思考
創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制是洛陽創(chuàng)建國際旅游文化名城的必要條件，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，是建設(shè)名副其實(shí)的副中心城市的定位要求，應(yīng)下大力氣來進(jìn)行。加強(qiáng)公共服務(wù)與管理職能，實(shí)現(xiàn)理性引導(dǎo)的宏觀調(diào)控與專業(yè)運(yùn)作的微觀監(jiān)管的有效結(jié)合。以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、信息引導(dǎo)和市場促進(jìn)為重點(diǎn)，穩(wěn)步提升旅游經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力。為了適應(yīng)當(dāng)前洛陽旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，應(yīng)精心編制洛陽市旅游商品開發(fā)規(guī)劃、旅游項(xiàng)目建設(shè)招商引資規(guī)劃和國際旅游文化名城發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，形成科學(xué)完備的旅游規(guī)劃體系。該規(guī)劃應(yīng)納入洛陽市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃體系，同時該規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等全市性規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，將旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入城市整體發(fā)展中，為其可持續(xù)發(fā)展提供廣闊的空間。洛陽市應(yīng)建立常態(tài)化的宏觀信息機(jī)制，通過權(quán)威信息引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時抓緊出臺景區(qū)開放辦法、旅游景區(qū)游客承載量核定辦法、旅游安全管理辦法、出境旅游條例等法規(guī)制度，完善與旅游法規(guī)相配套的政策體系。創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管，建立以游客滿意為標(biāo)準(zhǔn)的綜合監(jiān)管體系。景區(qū)等級評定、旅行社管理、星級酒店評定、導(dǎo)游資格考試培訓(xùn)、旅游行政執(zhí)法等權(quán)利都可以下放給地方、協(xié)會等執(zhí)行，推進(jìn)旅游執(zhí)法重心下移，加強(qiáng)市縣政府的旅游市場監(jiān)管職能和力量。旅游主管部門應(yīng)建立健全旅游服務(wù)監(jiān)管體系，將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到運(yùn)營監(jiān)管上。洛陽市應(yīng)建立健全旅游企業(yè)的誠信評價信譽(yù)監(jiān)督、失信懲戒和違規(guī)退出等制度，完善旅游企業(yè)和主要從業(yè)人員信譽(yù)公示系統(tǒng)，[3]同時可以利用旅游投訴熱線、微信平臺、電子郵箱等多種形式與游客互動，聽取游客的意見，建立以游客滿意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的旅游市場綜合監(jiān)管體系。轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行市場化經(jīng)營。目前洛陽市旅游資源與旅游產(chǎn)品不成正比的狀況，很大程度上因?yàn)榫皡^(qū)或旅游企業(yè)沒有實(shí)行市場化的運(yùn)營機(jī)制，轉(zhuǎn)變洛陽市旅游發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行市場化經(jīng)營是旅游資源經(jīng)過市場檢驗(yàn)，變?yōu)槁糜萎a(chǎn)品的轉(zhuǎn)換器，是洛陽旅游管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于歷史、體制等方面的原因，洛陽市很多重要的旅游資源是國有的，管理體制卻沿用了事業(yè)單位的管理體制。目前洛陽市許多景區(qū)仍停留在門票經(jīng)濟(jì)時代，事業(yè)單位的經(jīng)營模式限制了其活力。應(yīng)把旅游企業(yè)推向市場，引導(dǎo)國有旅游景區(qū)實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，參與市場競爭，最大限度地發(fā)揮景區(qū)的資源效益，嘗試景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，改變政府包辦、行政手段運(yùn)作的經(jīng)營模式。同時應(yīng)加大非國有旅游企業(yè)的培育，對國有旅游企業(yè)改革形成倒逼機(jī)制，增強(qiáng)國有旅游企業(yè)改革的動力。引入互聯(lián)網(wǎng)思維推進(jìn)旅游管理體制機(jī)制創(chuàng)新。體制機(jī)制創(chuàng)新，說到底是旅游資源如何有效配置的問題。互聯(lián)網(wǎng)顛覆了傳統(tǒng)的工作模式，各種資源可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上無障礙溝通，快速配置。旅游管理體制機(jī)制也要與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，借助互聯(lián)網(wǎng)提升旅游資源和產(chǎn)業(yè)要素的配置水平，提升旅游產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力。應(yīng)借鑒互聯(lián)網(wǎng)“零距離”，即企業(yè)與客戶之間沒有距離，以客戶的需求來實(shí)現(xiàn)個性化產(chǎn)品開發(fā)。旅游產(chǎn)品的開發(fā)就應(yīng)摒棄以資源為中心的做法，而以市場即顧客的需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持市場需要什么就開發(fā)什么。洛陽應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，讓游客參與到旅游產(chǎn)品的開發(fā)中來，以滿足游客的個性化需求。互聯(lián)網(wǎng)中每個人都是中心，員工沒有領(lǐng)導(dǎo)，組織變得扁平化，這就改變了傳統(tǒng)的分級管理制度，使每一級都直接面向游客，這既簡化了辦事程序，避免了、形式主義、效率低下等傳統(tǒng)管理帶來的弊端，也更有利于產(chǎn)品開發(fā)的市場化。互聯(lián)網(wǎng)思維啟示我們要樹立開放思維，銳意創(chuàng)新，不斷吸取新的科技技術(shù)、新的商業(yè)發(fā)展模式，這對于沖破事業(yè)單位管理的束縛，靈活管理機(jī)制，創(chuàng)新旅游隊(duì)伍建設(shè)都十分有益，從而推動洛陽市現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。洛陽市擁有豐富的旅游資源，應(yīng)著力創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制，將旅游產(chǎn)業(yè)放在整個經(jīng)濟(jì)社會中進(jìn)行改革，實(shí)行市場化經(jīng)營，創(chuàng)新市場監(jiān)管，使旅游資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品優(yōu)勢，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)地位的提升。
參考文獻(xiàn)：
[1]于沖.體制機(jī)制在現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)中的作用[J].旅游學(xué)刊,2014,29(10):5.
