時(shí)間：2023-05-30 10:37:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鎮(zhèn)化進(jìn)程，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化；被城鎮(zhèn)化
2014年3月16日出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃20142020年》指出，目前我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，我們必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，并妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)也伴隨著城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)變。它不僅表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變，以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變，而且表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、現(xiàn)代化和集約化程度的提高。具體來講，農(nóng)民城鎮(zhèn)化并不等同于單純地取得城鎮(zhèn)戶籍，其更深層次的要求，是指農(nóng)民在取得城鎮(zhèn)戶籍的基礎(chǔ)上，在政治權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，并在思想觀念、社會(huì)認(rèn)同、生活方式等方面逐步融入城市的過程。然而，在目前我國的城鎮(zhèn)化過程中，一些地方的城鎮(zhèn)化卻改變了原有的初衷，侵犯農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，進(jìn)行堂而皇之的大拆大建和圈占土地運(yùn)動(dòng)，即大量農(nóng)民“被自愿”、“被動(dòng)城市化”的現(xiàn)象。顯然，在這樣的城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體、交易主體和分配主體的地位并沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。
1被城鎮(zhèn)化的含義與成因
《規(guī)劃》提出新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，理念是實(shí)現(xiàn)人的無差別發(fā)展，目標(biāo)是到2020年要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。但是城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，其中心歸根結(jié)底是要解決人的城鎮(zhèn)化問題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地生產(chǎn)生活。然而，當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化卻是以政府為主導(dǎo)，通過推進(jìn)的方式進(jìn)行運(yùn)作，如建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)新城、城市擴(kuò)展、舊城改造、建設(shè)CBD等。整個(gè)過程并沒有更多地征求被城鎮(zhèn)化者的意愿，加之后者中大多數(shù)人文化素質(zhì)又比較低，受傳統(tǒng)觀念中以國家、集體等大局利益為重的思想的長期影響，一旦遇到頂著政府、公家為名號(hào)的項(xiàng)目建設(shè)，即便侵犯到自己的正當(dāng)權(quán)益，他們卻也只是忍氣吞聲，服從開發(fā)改造，這就是所謂的被動(dòng)城鎮(zhèn)化。所以，在當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化過程中，主動(dòng)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象并不突出，反而被動(dòng)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象卻比比皆是。究其原因，筆者認(rèn)為有以下三個(gè)方面：
第一，我國的人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。長期以來，我國促進(jìn)城鎮(zhèn)化的一種形式，是通過擴(kuò)大城鎮(zhèn)的土地面積和空間將鄉(xiāng)村土地和人口納入到城鎮(zhèn)系統(tǒng)中。這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大多是地方政府推行的單向度行動(dòng)，是地方官員為彪炳政績而做的面子工程，整個(gè)過程只是單純地把部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，但他們的生活方式并沒有多大改變，甚至在失去了土地后，因?yàn)榫蜆I(yè)問題沒有解決，生活狀態(tài)反而更加惡化，像這樣的城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化的主體―農(nóng)民，并沒有在其中發(fā)揮自主性，這種城鎮(zhèn)化方式對(duì)農(nóng)民來說基本上是被動(dòng)的。
第二，由于征地條件，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的不同而出現(xiàn)的被城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。如在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，假若征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后經(jīng)濟(jì)利益受損、工作沒有著落、住房負(fù)擔(dān)不起，他們當(dāng)然就不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但國家實(shí)行的是政府干預(yù)的土地征收制度，在法律面前，農(nóng)民不得不犧牲小我，成全國家利益。
第三，目前我國的城市職能是以行政為導(dǎo)向，可以說城市級(jí)別越高，得到的資源也就越多。大家都愿意爭(zhēng)相涌入大城市，很多中小城市即便放開戶籍限制，但由于其基本公共服務(wù)條件滿足不了公眾需求，仍舊吸引不了農(nóng)民自愿地進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但是又由于大城市加速膨脹的人口速度加劇了競(jìng)爭(zhēng)入戶的激烈程度，這樣，很多農(nóng)民不得不退而求其次，被動(dòng)地選擇中小城鎮(zhèn)入戶。
2模型構(gòu)建
目前，盡管城鎮(zhèn)化的口號(hào)喊得很響，但愿意放棄農(nóng)村戶口而成為市民的農(nóng)民所占比例依舊不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過去20年中，我國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”比例僅僅增長不到8個(gè)百分點(diǎn)（我國非農(nóng)戶籍比例1990年為20%，2012年為27.6%），戶籍轉(zhuǎn)變幾乎停滯，農(nóng)村戶口成了香餑餑。而這種現(xiàn)象在我國的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口群體中，表現(xiàn)尤為突出。據(jù)國家計(jì)生委調(diào)查，2012年，我國流動(dòng)人口達(dá)到了2.36億，約占總?cè)丝诘?/6，而這其中就有75%的流動(dòng)人口為農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口，他們中又有七成不愿放棄農(nóng)村戶籍。由此可見，在整個(gè)農(nóng)民群體被城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)民工的被城鎮(zhèn)化現(xiàn)象更具有典型性和代表性，因此，考慮到研究的可行性，下面就以在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工的遷移與否為例，揭示農(nóng)民城鎮(zhèn)化過程中的影響因素。
20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者E.S.Lee提出了系統(tǒng)的人口遷移理論。由于他把影響遷移的因素劃分為“推力”和“拉力”兩個(gè)方面，因此該理論又稱推拉理論。他認(rèn)為，“推力”因素促使移民離開原居住地，是消極因素；“拉力”因素吸引懷著改善生活愿望的移民遷入新的居住地，是積極因素。根據(jù)調(diào)查，影響農(nóng)民工遷移的推拉因素有，（1）農(nóng)村“推力”因素有：農(nóng)村收入水平低、沒有掙錢機(jī)會(huì)、農(nóng)村太窮、生活太苦、農(nóng)村缺乏更好的發(fā)展機(jī)會(huì)、農(nóng)村稅費(fèi)過重、受教育機(jī)會(huì)少、不愿意干農(nóng)業(yè)、家鄉(xiāng)封閉保守、村干部作風(fēng)惡劣；（2）城市“拉力”因素有：城市收入高、出外見世面、別人都出來了、城市生活條件好、精神生活豐富、對(duì)孩子成長有利；（3）農(nóng)村“拉力”因素有：農(nóng)村戶口、承包地流轉(zhuǎn)難、父母等養(yǎng)老之憂、文化程度低、喜歡自己熟悉的農(nóng)村環(huán)境、缺少就業(yè)信息等；（4）城市“推力”因素有：進(jìn)城成本高（疏通關(guān)系、距離等）、就業(yè)門檻高、子女就學(xué)難、合法權(quán)益得不到保護(hù)、社會(huì)歧視重、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)少、工作環(huán)境差、老了沒保障等。為此，根據(jù)E.S.Lee影響勞動(dòng)力遷移的因素，可以將其引申到對(duì)農(nóng)民工遷移影響因素的分析中，并做適當(dāng)變形，建立的推拉模型如下：
從圖中可以看出，由于我國戶籍制度形成并鞏固的特殊二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民工的遷移決策被置在了“農(nóng)村拉力+城市推力=農(nóng)村定居”與“農(nóng)村推力+城市拉力=城鎮(zhèn)就業(yè)”這樣兩個(gè)各自封閉的循環(huán)圈內(nèi)。如果我們解開其中任何一個(gè)循環(huán)圈上的鏈條，那么就意味著破除了整個(gè)封閉的循環(huán)圈，也即找到了一個(gè)解決長期以來我國農(nóng)民工“職業(yè)轉(zhuǎn)換與住所轉(zhuǎn)換”不同步問題的方法。這里，農(nóng)民工的定居轉(zhuǎn)移決策可以用一個(gè)概率函數(shù)來表示：D（r）=P（maxR>r），其中，r：農(nóng)民工選擇“城鎮(zhèn)就業(yè)+農(nóng)村定居”模式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，其下限不低于農(nóng)民工在“農(nóng)村就業(yè)+農(nóng)村定居”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益之和（否則農(nóng)民就會(huì)踏踏實(shí)實(shí)在家種地，而不會(huì)去城鎮(zhèn)務(wù)工了）；maxR：農(nóng)民工選擇“城鎮(zhèn)就業(yè)+城鎮(zhèn)定居”模式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，即遷移后的最大預(yù)期收益；D（r）：農(nóng)民工的遷移決策函數(shù)。
這樣，基于上面的假定可知，最大預(yù)期收益maxR是一個(gè)支配農(nóng)民轉(zhuǎn)移決策的綜合變量，其模型為：
MaxR=f（F），F(xiàn)≥0
其中F為推拉模型中的合力，即：
F=∑（Lci+TaiCTciCLai）=∑（Lci+Tai）C（Tci+Lai）
式中：i=1，2，3…，n；Lci為城市拉力，Tai為農(nóng)村推力，Tci為城市推力，Lai農(nóng)村拉力。
當(dāng)F>0，即∑（Lci+Tai）>∑（Tci+Lai）時(shí)，農(nóng)民工做出城鎮(zhèn)定居的決策。
當(dāng)F
當(dāng)前，我國的現(xiàn)狀是∑（Lci+Tai）的作用力比較穩(wěn)定，即圖形中上半部分的力量比較穩(wěn)定，由該模型知，要使農(nóng)民工做出城鎮(zhèn)定居轉(zhuǎn)移的決策，即要使農(nóng)民工主動(dòng)參與到城鎮(zhèn)化過程中，必須大幅減小∑（Tci+Lai）對(duì)農(nóng)民工的作用力，即大力消除當(dāng)前各種促使農(nóng)民工產(chǎn)生農(nóng)村定居傾向的農(nóng)村拉力和城市推力因素，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工職業(yè)與住所的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工主動(dòng)城鎮(zhèn)化過程。同理，在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府要想加快農(nóng)民的城鎮(zhèn)化速度，更要做到減少甚至消除那些促進(jìn)農(nóng)民鄉(xiāng)村定居的因素。特別是對(duì)城郊農(nóng)民，在城市外擴(kuò)的過程中，若政府能加大補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障他們的合法權(quán)益，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿必然會(huì)大大加強(qiáng)。
3結(jié)論和建議
長期以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)由于主要依靠廉價(jià)的土地、能源投入，其推進(jìn)過程又只重速度，不重質(zhì)量，造成了資源嚴(yán)重浪費(fèi)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的的負(fù)面影響很大，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。這次國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的提出，為我們未來六年的城鎮(zhèn)化指明了方向。盡管目前我國已經(jīng)處在人口紅利轉(zhuǎn)向劉易斯拐點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，需要大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)而變?yōu)閺氖碌诙⑷a(chǎn)業(yè)的工人，但我們也必須穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不能急功近利，為了彪炳政績，而使城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫節(jié)，從而使我國重蹈拉美等國的覆轍，陷入“中等收入陷阱”的泥沼。為此，在城鎮(zhèn)化過程中具體要做到：
第一，要注重城鎮(zhèn)化效率的提升。過去近30年我國的城鎮(zhèn)化特點(diǎn)是超規(guī)模粗放型的土地城鎮(zhèn)化和不完全的人口城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在所提倡的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該更為關(guān)注人口的城鎮(zhèn)化。就土地城鎮(zhèn)化而言，不應(yīng)再以擴(kuò)大規(guī)模為單一追求，而應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)土地的產(chǎn)出效益與城市化地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)與公共服務(wù)品質(zhì)的提升。對(duì)于低效率的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，應(yīng)探討再開發(fā)的機(jī)制。
第二，要嚴(yán)格重視農(nóng)民被城鎮(zhèn)化這一現(xiàn)象，并采取適當(dāng)?shù)姆椒ǚe極將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的主動(dòng)城鎮(zhèn)化。農(nóng)民的觀念并不是一層不變的，主要取決于城鎮(zhèn)化以后自己能否得到實(shí)實(shí)在在的利益。如果放棄土地、宅基地能夠獲得巨大的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民當(dāng)然愿意。反之，如果補(bǔ)償很低，或者“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后農(nóng)民還要掏很多錢才能搬新居，多數(shù)農(nóng)民的抵觸心理就會(huì)比較強(qiáng)烈，所以，主動(dòng)與被動(dòng)關(guān)鍵是要看農(nóng)民城鎮(zhèn)化后能否得到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多方面生活的改善。如果城鎮(zhèn)化能夠帶來富裕穩(wěn)定的生活，被動(dòng)則完全可以變?yōu)橹鲃?dòng)。
第三，加強(qiáng)對(duì)非戶籍常住人口的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。新型城鎮(zhèn)化的提出正好為城市反哺這部分人口提供了機(jī)遇。這部分人口為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)和犧牲，但他們的工資長期處于低水平狀態(tài)。因此，提高其工資水平并加大對(duì)其轉(zhuǎn)移支付力度是加快城鎮(zhèn)化步伐的根本途徑。如可以通過加大對(duì)他們的保障性住房建設(shè)覆蓋面，加強(qiáng)其醫(yī)療養(yǎng)老等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)來解決他們?cè)诔鞘芯幼〉暮箢欀畱n。
總之，城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終結(jié)果并不是消滅農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體。因?yàn)檗r(nóng)民城鎮(zhèn)化并不是強(qiáng)加給農(nóng)民的唯一出路，他們可以有多種選擇，如選擇進(jìn)城變成某一城市的穩(wěn)定居民，或作為農(nóng)民工，流動(dòng)于多個(gè)城市之間，或運(yùn)用在城市工作的技能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。這樣，多種選擇不僅有利于農(nóng)民根據(jù)自身的條件和特點(diǎn)拓寬發(fā)展空間，也有助于勞動(dòng)力的合理配置。無論農(nóng)民做何種選擇，我們都應(yīng)該尊重其意愿，把他們束縛在土地上限制其流動(dòng)本身就是錯(cuò)誤的，靠行政命令的手段強(qiáng)迫他們城鎮(zhèn)化更是錯(cuò)誤的。一個(gè)真正的城鎮(zhèn)，本身有著它賴以存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化基礎(chǔ)。如果違背城鎮(zhèn)形成的一般規(guī)律，靠行政力量強(qiáng)行加快，結(jié)果只能是得不償失，因?yàn)椋氨怀擎?zhèn)化”的農(nóng)民，其實(shí)質(zhì)仍然是農(nóng)民，他們的生活方式并沒有根本的改變。所以，在新型城鎮(zhèn)化的過程中，政府的責(zé)任應(yīng)該是努力創(chuàng)造條件讓有意愿的城市農(nóng)民工順利擁有城市戶口的同時(shí)，也要讓留在農(nóng)村的農(nóng)民有一個(gè)幸福美好的生活家園。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；和諧社會(huì)；以人為本
1加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路
（1）以人為本、人與自然的和諧相處是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。
人是由自然因素、社會(huì)因素和精神因素所構(gòu)成的有機(jī)整體，人的發(fā)展應(yīng)該是在社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上三者綜合統(tǒng)一的全面發(fā)展。現(xiàn)實(shí)的、具體的人作為社會(huì)發(fā)展的惟一主體，它自身的發(fā)展是否全面和諧，對(duì)一個(gè)社會(huì)是否和諧，起著決定性的作用。但是，人類社會(huì)的本質(zhì)特點(diǎn)，雖然是在于它不斷地通過實(shí)踐改造世界，但從根本上說，它本身卻是自然界生成為人這一過程的一個(gè)現(xiàn)實(shí)部分，并且只要人類社會(huì)存在，它就永遠(yuǎn)屬于自然界。因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須以人為本，倡導(dǎo)誠信友愛，并不斷塑造互幫互助、融洽相處的新型主體，使人的自身發(fā)展逐步走向全面、和諧；必須真正實(shí)現(xiàn)人與自然的自覺統(tǒng)一、和諧相處，切實(shí)走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的新型文明發(fā)展道路。
（2）城鎮(zhèn)化是構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)的必由之路。目前，城鎮(zhèn)化是我國城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展的一項(xiàng)緊迫而又重大的歷史任務(wù)。第一，城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，解決“三農(nóng)”問題的根本出路；第二，城鎮(zhèn)化是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力和源泉；第三，城鎮(zhèn)化有利于統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，提高可持續(xù)發(fā)展的能力；第四，城鎮(zhèn)化對(duì)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步具有重要作用。城鎮(zhèn)化歸根到底應(yīng)該是人的生活方式和文化觀念的城鎮(zhèn)化。以人為本是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主題和核心內(nèi)涵，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們?cè)诔擎?zhèn)化建設(shè)中，在高度關(guān)注資源合理開發(fā)和利用、環(huán)境保護(hù)和污染防治等問題的同時(shí)，牢牢把握以人為本這個(gè)核心，把人放在城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心位置，在城鎮(zhèn)環(huán)境和居住環(huán)境規(guī)劃建設(shè)中，把改善人居環(huán)境，保持地方特色，實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一，創(chuàng)造最佳人居環(huán)境放在首要位置。
（3）落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要保證。科學(xué)發(fā)展觀的核心思想是以人為本，把人作為社會(huì)發(fā)展的主體重視滿足人們的現(xiàn)實(shí)需要，維護(hù)人們的切身利益，提高人們的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。改革開放二十多年的經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，使一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，大氣污染、水土流失及土地荒漠化、草地沙化等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了上述問題。因此城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀打破城鄉(xiāng)壁壘，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，使城鄉(xiāng)相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展；遵循自然規(guī)律，合理開發(fā)、保護(hù)自然資源，提高資源利用效率，使整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。
2城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的不和諧因素
（1）農(nóng)民工問題。我國目前社會(huì)保障制度的對(duì)象主要是城市居民，基本上沒有將城市流動(dòng)人口包括在內(nèi)。城市職工普遍享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)，將農(nóng)民工完全排除在外。進(jìn)入企業(yè)的城市流動(dòng)人口，一般不是企業(yè)的正式職工，企業(yè)在考慮員工福利時(shí)對(duì)他們往往忽略不計(jì)。與同企業(yè)的正式職工相比，農(nóng)民工在工資、獎(jiǎng)金、節(jié)假日、醫(yī)療和撫恤等社會(huì)保障方面總體上處于一種待遇十分低下和無保障的地位。雖然他們?cè)谄髽I(yè)中干的都是苦、臟、累、險(xiǎn)的活，而且干活也最勤奮、最賣命和時(shí)間最長，但他們不能像正式職工那樣累計(jì)工資，不能評(píng)定職稱等級(jí)，無資格參加各類培訓(xùn)，更沒有晉升的機(jī)會(huì)等。這種城鄉(xiāng)二元性的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民工的社會(huì)保障處于一種近乎缺失的狀態(tài)。
進(jìn)城民工子女教育問題是當(dāng)前義務(wù)教育工作中的一個(gè)新難題，它實(shí)際上涉及的是我國城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制問題。進(jìn)城農(nóng)民工在農(nóng)村交納了教育附加費(fèi)，但這部分費(fèi)用并沒有根據(jù)其就業(yè)流向劃轉(zhuǎn)，他們打工所在地的城市財(cái)政體制在義務(wù)教育支出中沒有包含農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)。再加上目前的教育統(tǒng)計(jì)仍以戶籍人口作為口徑，這等于說在我國目前的義務(wù)教育體制中出現(xiàn)了一個(gè)真空地帶，它的實(shí)際受害者是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的下一代。于是農(nóng)民工對(duì)其子女的教育問題的解決只能是：要么在農(nóng)村接受教育，但子女無人照顧或委托他人照顧；要么讓其子女輟學(xué)或失學(xué)；要么花高價(jià)進(jìn)入城市學(xué)校。在這種情況下，大量“非法”的農(nóng)民工子女簡易學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。雖然中央有關(guān)部門曾經(jīng)兩次頒布了關(guān)于流動(dòng)兒童就學(xué)的暫行辦法，如提出以就近入學(xué)為主等意見，但這些原則精神并沒有得到有效落實(shí)。對(duì)于越來越多的農(nóng)民工子女簡易學(xué)校，地方政府的具體管理行為往往走向兩個(gè)極端：要么不管不問；要么統(tǒng)統(tǒng)取締。
（2）失地農(nóng)民問題。目前,我國城鎮(zhèn)化率以每年一個(gè)百分點(diǎn)在提高,而推進(jìn)城鎮(zhèn)化,需要占用大量的土地進(jìn)行道路、住房、廠區(qū)等的建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),7年來全國有近億畝耕地被征用,其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”,他們有著一個(gè)共同特點(diǎn)———?jiǎng)?wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,征占農(nóng)村土地的力度越來越大,失地農(nóng)民越來越多。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份,生活在城市的邊緣,在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策,導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來越突出,已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
（1）堅(jiān)持以人為本，全方位解決農(nóng)民工和失地農(nóng)民問題。一要深化戶籍制度改革，合理調(diào)整城市的農(nóng)民工政策。當(dāng)前戶籍制度改革的最終目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)居民的遷徙自由，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度，使戶籍制度恢復(fù)其只承擔(dān)社會(huì)管理職能和人口信息統(tǒng)計(jì)功能的本來面目，使更多農(nóng)民工成為“名正言順”的城市人。二要積極推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障體系。應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工在城市的工作、發(fā)展情況和生活安置能力等各種具體條件，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，根據(jù)不同的條件逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城市居民的多層次、多形式的社會(huì)保障制度。三要采取切實(shí)措施，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。首要的內(nèi)容，就是必須給進(jìn)城農(nóng)民工以“市民待遇”，讓農(nóng)民工與市民享有同樣的合法權(quán)益，享有平等參與各種競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，如職業(yè)培訓(xùn)、子女受教育等權(quán)利。四要打通農(nóng)民工進(jìn)城渠道。應(yīng)深化城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。要從根本上解決失地農(nóng)民問題，必須堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)思想，構(gòu)建補(bǔ)償、就業(yè)、社會(huì)保障“三位一體”的失地農(nóng)民利益保障體系，即：改革和完善土地征用制度，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益；堅(jiān)持“就業(yè)優(yōu)先”原則，改變傳統(tǒng)安置方式，按照“市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)幫助就業(yè)、政府扶持就業(yè)、個(gè)人自主擇業(yè)”的思路，加大組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳引導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)力度，幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；以“土地?fù)Q保障”為原則，以被征地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)，構(gòu)建政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果的長效運(yùn)行機(jī)制，從而為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體措施為：改革土地征用制度，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，給予農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償，保障農(nóng)民合法權(quán)益；堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。
（2）堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)發(fā)展觀。城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心內(nèi)容雖然是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)充分就業(yè)，但重中之重是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。需要從如下方面下足功夫：
①走新型工業(yè)化道路，為城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)支撐。新型工業(yè)化是指20世紀(jì)90年代以來，工業(yè)化國家步入信息社會(huì)后，正處于工業(yè)化過程中的發(fā)展中國家為了盡早趕上發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化的步伐，而采取的工業(yè)化與信息化相結(jié)合的現(xiàn)代化的發(fā)展道路，其核心是以先進(jìn)的信息技術(shù)改造與提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以信息化來帶動(dòng)工業(yè)化；其關(guān)鍵是發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，采取跨越式發(fā)展戰(zhàn)略。
②重視產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，積極創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一定要十分重視和促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集聚，并以集聚推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展中，應(yīng)從以下幾方面入手：一是統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)力布局，把工業(yè)園區(qū)整合為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)；二是把產(chǎn)業(yè)鏈做成產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的主脈；三是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群的體制和機(jī)制環(huán)境；四是明確產(chǎn)業(yè)集群的城鎮(zhèn)化指向，高度重視集群產(chǎn)業(yè)的就業(yè)擴(kuò)張效應(yīng)。
③加快城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是以生產(chǎn)要素的聚集為條件的，而我國的情況較為特殊，因?yàn)橹贫纫蛩睾头侵贫纫蛩氐拈L期阻礙，導(dǎo)致生產(chǎn)力中最活躍的要素——農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很難在城鎮(zhèn)立足，城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏勞動(dòng)力和消費(fèi)群體的支撐，必須把第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合。在大力推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，要下大力氣打破城市第三產(chǎn)業(yè)的行業(yè)壟斷，加快改革步伐，對(duì)外資和民營企業(yè)開放，在用工制度上取消戶籍限制和對(duì)外人員的限制，第三產(chǎn)業(yè)作為勞動(dòng)力吸收器的作用將得到更大的發(fā)揮。
④大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。非公有制經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力，其發(fā)展通過技術(shù)、制度和資金三大因素的影響，促進(jìn)著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。可以說，未來城鎮(zhèn)化的希望是非公有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，一是繼續(xù)強(qiáng)化政策扶持；二是加快非公有制企業(yè)內(nèi)部組織制度創(chuàng)新，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度；三是提升非公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的層次。
（3）轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府構(gòu)建和諧社會(huì)的能力。政府在城鎮(zhèn)化過程中的主要職能應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在如下方面：
①強(qiáng)化政府“公共服務(wù)”職能。公共服務(wù)是以政府等公共機(jī)構(gòu)為主體、以非營利的公共服務(wù)為宗旨，面向全社會(huì)的公共消費(fèi)需求的全部生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，分為公共行政和公共安全服務(wù)、公共設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)、公共福利和社會(huì)保障服務(wù)三個(gè)主要方面。政府提供的公共服務(wù)具體包括以下幾個(gè)方面：第一，治安管理；第二，城鎮(zhèn)市容衛(wèi)生管理；第三，城鎮(zhèn)文化管理；第四，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理；第五，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系管理；第六，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在強(qiáng)化政府“公共服務(wù)”職能時(shí)，必須十分注重電子政務(wù)在政府改革中的巨大作用。
②加強(qiáng)規(guī)劃、規(guī)范和引導(dǎo)作用，培養(yǎng)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。以市場(chǎng)力量為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不排除政府的作用，尤其是在市場(chǎng)失效時(shí)期和城鎮(zhèn)化的初期，以及城鎮(zhèn)化超常規(guī)發(fā)展時(shí)期，更需要政府大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)規(guī)劃、規(guī)范和引導(dǎo)作用，由政府制定城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃，對(duì)城市化的進(jìn)程、城市人口的增長、城市的產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)模的擴(kuò)大等方面，實(shí)行必要的宏觀調(diào)控，構(gòu)建良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展秩序，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的組織架構(gòu)，樹立城市經(jīng)營的理念，提高城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。
③大力發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的文化底蘊(yùn)。大力發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，其著力點(diǎn)在于培養(yǎng)城鎮(zhèn)的“軟性競(jìng)爭(zhēng)力”。科教文衛(wèi)是政府提供的公共產(chǎn)品之一，這些產(chǎn)品對(duì)于提升城鎮(zhèn)的凝聚力、城鎮(zhèn)發(fā)展的和諧度、城鎮(zhèn)文化的影響力，城市品牌形象的美譽(yù)度以及城鎮(zhèn)居民文化觀念及精神風(fēng)貌等有著至關(guān)重要的作用。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：可持續(xù)城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展；治理
中圖分類號(hào)： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）02-0066-06
作者簡介：任 遠(yuǎn)，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（上海200433）
中國正在經(jīng)歷人類歷史上空前規(guī)模的人口遷移和城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活形態(tài)發(fā)生變化，并對(duì)能源需求、資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和國民總福利帶來巨大影響。人類社會(huì)已經(jīng)將可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展的目標(biāo)和追求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等（包括代際發(fā)展的平等）和社會(huì)整合，重視不同群體利益的維護(hù)；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源有效利用，減緩和應(yīng)對(duì)人類行為引起的全球變化；減少貧富差距，提高資源配置效率，通過經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和創(chuàng)新來支持發(fā)展過程中的福利進(jìn)步。可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全球發(fā)展的主導(dǎo)性原t，成為聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)的指引理念。因此，我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，將可持續(xù)發(fā)展嵌入在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的核心內(nèi)容。
一、在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)
可持續(xù)城鎮(zhèn)化首先是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程化。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中提出可持續(xù)發(fā)展的理念1，并在聯(lián)合國大會(huì)報(bào)告上加以確認(rèn)2。2015年，聯(lián)合國在《改革我們的世界：2030可持續(xù)發(fā)展議程》中確定了可持續(xù)發(fā)展的17個(gè)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體指標(biāo)3。具體而言，可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在生態(tài)環(huán)境的承載基礎(chǔ)上重新調(diào)整、安排生產(chǎn)過程，強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等和包容性發(fā)展，更加重視發(fā)展的質(zhì)量、社會(huì)的福利和未來世代的發(fā)展機(jī)會(huì)。城鎮(zhèn)化發(fā)展作為國家發(fā)展的基本主軸，在此過程中也應(yīng)致力于支持和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
城市是可持續(xù)發(fā)展的核心地區(qū)，可持續(xù)城市已經(jīng)引起了相當(dāng)豐富的討論。相關(guān)討論包括能源、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、生態(tài)環(huán)境、建筑和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面。可持續(xù)城市包括可持續(xù)交通和基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)的能源利用和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、合理而緊湊的城市規(guī)劃、城市土地和空間的良好利用以及可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)和生活方式。可持續(xù)城市強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)具有良好的結(jié)構(gòu)和功能，包括城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的減量化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)部的機(jī)會(huì)公平和減少城市內(nèi)部的分化，包括有效的多樣性和遺產(chǎn)保護(hù)，等等。可持續(xù)城市的內(nèi)涵表現(xiàn)出多樣性和不斷擴(kuò)展的特點(diǎn)。例如，崔勝輝等學(xué)者強(qiáng)調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能1，任平提出當(dāng)代中國可持續(xù)城市化的基本走向是實(shí)現(xiàn)空間的正義2，仇保興認(rèn)為城市可持續(xù)發(fā)展的核心理念是緊湊型和多樣性3。與可持續(xù)發(fā)展的城市內(nèi)在契合的有關(guān)概念包括生態(tài)城市、綠色城市、宜居城市、低碳城市、海綿城市、正義城市，等等。可持續(xù)發(fā)展的城市與其說是一種分析概念，不如說是一個(gè)發(fā)展框架，是一種在可持續(xù)發(fā)展理念框架下推動(dòng)城市發(fā)展的愿景，也反映了對(duì)于未來城市的期待。為了實(shí)現(xiàn)這樣一些可持續(xù)發(fā)展城市的愿景，世界各地已經(jīng)有著一系列的實(shí)踐案例。可持續(xù)城鎮(zhèn)化的基本含義在于，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅僅是農(nóng)村人口進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)部門非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的提高，還要將可持續(xù)城市的發(fā)展愿景過程化，努力建設(shè)可持續(xù)城市。
可持續(xù)城鎮(zhèn)化是建設(shè)可持續(xù)城市的過程，同時(shí)也是建設(shè)可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村的過程。農(nóng)村發(fā)展本身是城市發(fā)展的鏡像，農(nóng)村發(fā)展問題的解決本身需要通過城鎮(zhèn)化過程來解決。農(nóng)村的生產(chǎn)率提高和城鎮(zhèn)化過程是緊密相連的，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展支撐城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化發(fā)展過程同時(shí)對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生影響。從可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村的角度來看，農(nóng)村不應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過程中成為衰落蕭條的地區(qū)。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展包括可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村生態(tài)和生物多樣性、水環(huán)境的保護(hù)和區(qū)域水資源的持續(xù)利用，也包括農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、扶貧和提供發(fā)展機(jī)會(huì)，等等4。新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)相輔相成，可持續(xù)城市和可持續(xù)農(nóng)村也是相輔相成。城鎮(zhèn)化過程不能以犧牲農(nóng)村來追求城鎮(zhèn)的發(fā)展繁榮，而從另一個(gè)角度來看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展不足也難以實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展繁榮。因此，可持續(xù)城鎮(zhèn)化追求的是：一方面要在城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)可持續(xù)城市，另一方面在城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)可持續(xù)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的生活富裕和發(fā)展能力的提高，使得未來發(fā)展的城鄉(xiāng)生活保持差別性和共同的可持續(xù)性。
可持續(xù)城鎮(zhèn)化是將城市系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)中可持續(xù)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化過程，需要將建設(shè)可持續(xù)城市過程化，以及將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)過程化。這也要求城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念需要建立在可持續(xù)發(fā)展理念上，對(duì)城市的未來具有更高的要求，同時(shí)不能采取一種片面化的“城市中心主義”，而要堅(jiān)持一種城鄉(xiāng)整體系統(tǒng)的觀念，將城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)相互支持作為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需要將實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和要素市場(chǎng)、堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均質(zhì)化，以及在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間增進(jìn)發(fā)展和分享財(cái)富的機(jī)會(huì)平等、逐步減緩和解消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向5。
二、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)
城鎮(zhèn)化過程往往會(huì)增加城鄉(xiāng)系統(tǒng)的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化過程本身就會(huì)帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，引發(fā)城市的不可持續(xù)性。人口集聚強(qiáng)化了對(duì)城市承載力問題的擔(dān)憂，包括交通、環(huán)境、住房、教育、衛(wèi)生等“城市病”往往表現(xiàn)出來，凸顯出城市管理和公共服務(wù)的不足。人口集聚也加劇了社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，往往伴隨著犯罪率的提高。城鎮(zhèn)化過程中還帶來利益分配的失衡、利益沖突的加劇。移民強(qiáng)化了社會(huì)內(nèi)部的分化。以上所及種種挑戰(zhàn)均強(qiáng)化了治理的壓力。同時(shí)，人口變動(dòng)和城鎮(zhèn)化結(jié)合在一起，可能進(jìn)一步增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的不可持續(xù)性。例如，長期的低生育率和持續(xù)的老齡化，會(huì)加大城市發(fā)展的壓力。城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，例如，不少城市在城鎮(zhèn)化過程中積累了極高的地方債務(wù)。城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還包括生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。人口集聚的城市區(qū)域使各種自然環(huán)境和全球氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。世界主要城市往往都處于沿河、沿海的地區(qū)，這些地區(qū)是城鎮(zhèn)化的主要人口集聚目的地，也更容易受到包括極端氣候、海平面上升等風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化過程使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性和變動(dòng)性增強(qiáng)，帶來各種風(fēng)險(xiǎn)累積、疊加。
可持續(xù)城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化所帶來的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。因此，可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要增強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中的韌性。
增強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中的韌性，即是增強(qiáng)城市部門應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，這在很大程度上需要通過增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資來實(shí)現(xiàn)。應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的公共服務(wù)投資具有規(guī)模效應(yīng)，使得城鎮(zhèn)化對(duì)于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)還具有規(guī)模效應(yīng)的積極作用。例如，污水處理設(shè)施、廢棄物處理設(shè)施的建設(shè)，在更大規(guī)模人口和更高人口密度區(qū)域就有更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，也有相對(duì)較低的成本。道路建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的建設(shè)等都隨著服務(wù)半徑的擴(kuò)大顯示出規(guī)模效益的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化過程需要優(yōu)化資源配置和提高資源配置的效率，通過完善空間的安排，通過社會(huì)機(jī)制和制度建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的參與和準(zhǔn)備，增強(qiáng)社會(huì)機(jī)制的作用，來增強(qiáng)應(yīng)對(duì)發(fā)展過程中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的韌性。我們還特別應(yīng)該看到，技術(shù)的進(jìn)步對(duì)于應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)具有積極作用，城市運(yùn)行數(shù)據(jù)增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警、提高了城市管理的效率；但是在另一方面，單純的技術(shù)主義也未必就能完全應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要通過技術(shù)和制度體系的完善，才能夠有效地完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、強(qiáng)化城市運(yùn)行的效率和可持續(xù)性。
城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)積累并不僅僅集中在城市，作為區(qū)域體系的有機(jī)組成部分，城化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)外溢到農(nóng)村地區(qū)。例如，城鎮(zhèn)失業(yè)率的提高將會(huì)帶來城市人口向農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)村發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化本身是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，在調(diào)整過程中對(duì)社會(huì)的不同人群以及對(duì)于城鄉(xiāng)部門都產(chǎn)生不確定性，帶來連鎖性的影響。對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村發(fā)展來說，優(yōu)秀人力資本的流失使農(nóng)村容易陷入貧困，青年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和非勞動(dòng)力人口留守農(nóng)村進(jìn)一步加劇了農(nóng)村地區(qū)的“空心村”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)地、林地的被占用，以及將城市廢棄物轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，都使農(nóng)村變得更加不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化過程中的土地利用變化，使得農(nóng)村人口失去其所依賴的土地，帶來失地人口的就業(yè)和保障壓力。城鎮(zhèn)化過程中的結(jié)構(gòu)調(diào)整還增強(qiáng)了城鄉(xiāng)體系的不確定性，需要增強(qiáng)社會(huì)保障能力、加強(qiáng)利益和權(quán)利的有效維護(hù)。
應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中帶來的不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，其根本出路仍然在城市本身。城市是資本集聚的中心，是新知識(shí)、新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的中心。通過增強(qiáng)投資能力（包括物質(zhì)資本投資和人力資本投資），通過提高資源的配置效率才能夠應(yīng)對(duì)不可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)。這些都需要通過進(jìn)一步的城市發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上看，不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)化才是應(yīng)對(duì)日益增長的不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的出路。應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，不是要回歸到農(nóng)業(yè)社會(huì)，而是要通過城市發(fā)展能力提升不斷帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)來實(shí)現(xiàn)。
三、實(shí)施一種可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式
我們可以將城鎮(zhèn)化分為兩種不同類型的城鎮(zhèn)化：一種是不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，另一種是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。
以我國為例，迄今為止的城鎮(zhèn)化發(fā)展，帶來了經(jīng)濟(jì)財(cái)富的快速增長，但同時(shí)也帶來普遍存在的不可持續(xù)性的弊端。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠大量低成本勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)，大量勞動(dòng)者在非正規(guī)就業(yè)部門就業(yè)，或者是在正規(guī)就業(yè)部門非正規(guī)就業(yè)1，城鎮(zhèn)化過程中的多數(shù)移民和勞動(dòng)者缺乏必要的社會(huì)保障，他們主要依靠私人租賃居住，構(gòu)成了一種非正規(guī)就業(yè)和非正式居住的城鎮(zhèn)化，城市化過程中的社會(huì)隔離、社會(huì)分化和社會(huì)不平等在日益加劇。城鎮(zhèn)化過程還帶來日益嚴(yán)重的家庭分離。這種家庭分離使得城市中少年兒童比重扭曲性地減少，削弱了城市持續(xù)發(fā)展的能力。非定居移民使得城市部門中所需的穩(wěn)定勞動(dòng)力不足，增加了城市未來增長的壓力。而大量農(nóng)村留守兒童的教育和健康則受到不利影響，不利于國家未來的勞動(dòng)力質(zhì)量需求。戶籍制度的限制和不公平的公共服務(wù)配置，使得城鄉(xiāng)之間的社會(huì)差距、城市內(nèi)部的社會(huì)差距在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)一步擴(kuò)大了。當(dāng)遷移勞動(dòng)力進(jìn)入中老年時(shí)期，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上處于不利的處境，而不得不返回農(nóng)村，但是由于缺乏養(yǎng)老保障的積累，他們?cè)谵r(nóng)村的生活可能會(huì)處于更加困難的處境。同時(shí)，由于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的保護(hù)，城鎮(zhèn)化過程往往造成農(nóng)民的利益損害，城鎮(zhèn)化過程中失地人口缺乏長遠(yuǎn)生計(jì)，極易成為城鎮(zhèn)化過程中脆弱群體。
同時(shí)，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化模式過度依賴土地利用和資源環(huán)境的耗費(fèi)性使用，出現(xiàn)了大量土地的閑置浪費(fèi)和空城的現(xiàn)象，降低了資源使用效率。因?yàn)橥恋亍⒑恿鳌⑥r(nóng)地和林地的城鎮(zhèn)化占用，以及城鎮(zhèn)化造成的工業(yè)和生活污染的增加，使得生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力遭到很大破壞，包括空氣污染、水污染等問題嚴(yán)重性日益增強(qiáng)，最終形成“資源環(huán)境破壞型城市化”。土地城鎮(zhèn)化是地方財(cái)政的重要來源，因此地方政府有動(dòng)力通過地方融資平臺(tái)推動(dòng)土地利用改變和城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是土地產(chǎn)出效率下降帶來巨大的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種基礎(chǔ)設(shè)施投資和不斷增加杠桿的金融債務(wù)，使得城市未來發(fā)展的土地供給和生態(tài)資源過度消耗，而更高的遠(yuǎn)期債務(wù)也削弱了未來發(fā)展的投資能力。
這種狀態(tài)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展，相當(dāng)大程度上是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式：通過長期負(fù)債來平衡短期負(fù)債；通過土地資源的浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的破壞來提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；忽視勞動(dòng)力生活質(zhì)量的提高；社會(huì)矛盾日益尖銳化。我國城鎮(zhèn)化迫切需要向可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式發(fā)展轉(zhuǎn)型。更加可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式強(qiáng)調(diào)提高資源使用效率、提倡綠色發(fā)展、重視社會(huì)整合、重視勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民的福利進(jìn)步和社會(huì)平等。
當(dāng)然，不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，與其說是兩個(gè)不同模式，不如說是城市化發(fā)展的兩個(gè)不同發(fā)展階段。當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種不可持續(xù)的問題，其實(shí)是在歐美國家城市化初期普遍存在的現(xiàn)象，英國和美國18世紀(jì)后半期到20世紀(jì)上半期的城市化發(fā)展道路，在很多方面能夠?qū)χ袊擎?zhèn)化發(fā)展提供啟發(fā)。發(fā)達(dá)國家的不少城市都出現(xiàn)過突出的城市貧困問題、移民和社會(huì)分化問題、環(huán)境污染問題等，我國當(dāng)前不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，也一定程度上說明了我國仍然處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的較初級(jí)階段。城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展，則需要將城鎮(zhèn)化發(fā)展從不可持續(xù)的發(fā)展模式，提升和轉(zhuǎn)型為一種可持續(xù)的發(fā)展模式。
從某種意義上來看，實(shí)現(xiàn)向可持續(xù)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型是發(fā)展內(nèi)生性的結(jié)果。城鎮(zhèn)化過程所帶來的經(jīng)濟(jì)增長和更加持續(xù)性發(fā)展模式，具有類似于“庫茲涅茨曲線”的效應(yīng)。例如，勞動(dòng)力供求關(guān)系變化會(huì)帶來資本深化，推動(dòng)原來勞動(dòng)密集和低成本勞動(dòng)力的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本的模式，更加重視勞動(dòng)者的福利，重視教育培訓(xùn)和技能的提高；社會(huì)穩(wěn)定的需求將推動(dòng)城鎮(zhèn)化從社會(huì)分化的模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)整合的模式，因此也會(huì)相應(yīng)減少社會(huì)發(fā)展的不平等；資源的有限性和環(huán)境的承載力將推動(dòng)從資源環(huán)境消耗性的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約、環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化模式；經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的變化推動(dòng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力從勞動(dòng)密集的加工制造業(yè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳哂袆?chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式，等等。然而，這種樂觀的內(nèi)生性轉(zhuǎn)型迄今尚未出現(xiàn)，新的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式脫胎而出還非常困難。城鎮(zhèn)化道路隱含的風(fēng)險(xiǎn)在于，內(nèi)生性轉(zhuǎn)型并不必然就會(huì)發(fā)生，轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)需要一定的條件和制度建設(shè)，而如果缺乏足夠的投入和改革來實(shí)現(xiàn)這樣的內(nèi)生性轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展則很可能在不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路中出現(xiàn)崩潰。
四、通過完善治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化
無論是努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)系統(tǒng)的可持續(xù)性目標(biāo)、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中各種不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，還是從不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)的城鎮(zhèn)化的模式，都意味著我們對(duì)城鎮(zhèn)化的理解需要超越農(nóng)村人口進(jìn)入城市這樣的簡單結(jié)構(gòu)變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要追求可持續(xù)性的導(dǎo)向，需要可持續(xù)發(fā)展內(nèi)嵌到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，從而實(shí)現(xiàn)新型的城鎮(zhèn)化。這種新型城鎮(zhèn)化要通過新的城鄉(xiāng)生活方式、新的能源結(jié)構(gòu)體系、新的交通體系、新的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、新的城鄉(xiāng)土地利用和新的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制等等來實(shí)現(xiàn)，通過城鎮(zhèn)化的力量使國家整體向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)內(nèi)生性地產(chǎn)生可持續(xù)城化的需求，但是可持續(xù)城鎮(zhèn)化卻未必會(huì)自然、自發(fā)地實(shí)現(xiàn)。
通過投入和改革來促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，首先需要理念建設(shè)。我們必須對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、基本原則和不同歷史時(shí)期的主要任務(wù)有一個(gè)清醒的判斷，從而形成基于可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)，將城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的從追求經(jīng)濟(jì)增長過渡到實(shí)現(xiàn)國家和地方的可持續(xù)發(fā)展未來上。對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、方式、內(nèi)涵的確立需要一個(gè)整體性的思路改變，通過思路轉(zhuǎn)變來改變公共政策，通過環(huán)境倫理和確立可持續(xù)發(fā)展的公共觀念，形成社會(huì)共識(shí)和共同行動(dòng)，通過思路轉(zhuǎn)變來推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。
第二，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要構(gòu)建出可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從長期的經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下脫胎而出，比較強(qiáng)調(diào)行政力量的推動(dòng)。因此，在國家和城市規(guī)劃中需要將可持續(xù)發(fā)展列入發(fā)展規(guī)劃，得到公共管理的保證。在中國的改革和城鎮(zhèn)化過的過程中，政府的作用顯得非常重要，作為公共利益的組織者，政府的“看得見的手”顯得非常有效。政府需要將可持續(xù)發(fā)展（而非單純的經(jīng)濟(jì)增長）作為治理績效的評(píng)價(jià)內(nèi)容，并可以通過專項(xiàng)預(yù)算來加以推行，通過考評(píng)和競(jìng)賽、試驗(yàn)區(qū)等等方式進(jìn)行推動(dòng)，這些都會(huì)有利于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于在城鎮(zhèn)化過程中利益分化日益凸顯，過分依賴行政權(quán)力推動(dòng)城鎮(zhèn)化的模式，可能會(huì)變得不利于可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。這就要求，城鎮(zhèn)化過程中更加需要加強(qiáng)法治的手段、市場(chǎng)的機(jī)制、公眾的參與來實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的治理。在城鎮(zhèn)化的過程中，對(duì)于權(quán)利的損害、對(duì)于資源環(huán)境的破壞，很大程度上是與相應(yīng)的法治建設(shè)不足相聯(lián)系的，需要推動(dòng)環(huán)境保護(hù)立法，在法治層面監(jiān)督和規(guī)范不同行為主體的行為，包括規(guī)范政府自身的行為，使得可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化能夠得到法治的保障。可持續(xù)城鎮(zhèn)化也需要調(diào)動(dòng)作為不同行動(dòng)主體的城鄉(xiāng)居民、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這就需要有足夠的市場(chǎng)信號(hào)和社會(huì)規(guī)范來引導(dǎo)資源配置，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，需要理順資源價(jià)格體制，可以通過品牌認(rèn)證和綠色營銷的方式，推動(dòng)對(duì)可持續(xù)導(dǎo)向投資的金融杠桿。可持續(xù)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，根本在于公眾的參與，這樣才能發(fā)現(xiàn)和暴露城鎮(zhèn)化過程中的問題。社會(huì)參與需要通過社會(huì)組織的發(fā)育和公共輿論。實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的有效參與，才能有效地監(jiān)督政府和企業(yè)運(yùn)行，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)可持續(xù)目標(biāo)的偏離。城鎮(zhèn)化發(fā)展的繼續(xù)推進(jìn)，需要從主要依靠政府主導(dǎo)推動(dòng)，過渡到依靠市場(chǎng)機(jī)制、金融杠桿、法治機(jī)制、社會(huì)機(jī)制等綜合的機(jī)制，乃至依靠道德規(guī)范，構(gòu)建多元主體共同行動(dòng)的治理體系。
實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化依賴于不同行為主體共同發(fā)揮作用。除了政府發(fā)揮作用，企業(yè)需要將可持續(xù)發(fā)展作為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，這實(shí)際上也構(gòu)成了企業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。在多主體協(xié)同治理的過程中，需要加強(qiáng)政府和私營部門的合作、加強(qiáng)政府和社會(huì)的合作和協(xié)同。可持續(xù)城鎮(zhèn)化基于人的利益和福利，需要人的參與，同時(shí)需要落實(shí)于人的具體活動(dòng)，通過人的行為方式、消費(fèi)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變才能實(shí)現(xiàn)。多行為主體相互協(xié)調(diào)和有效組織，才能有助于可持續(xù)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。
第三，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要加強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)制的作用。通過創(chuàng)新來形成新的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、支持新的社會(huì)生活形態(tài)、實(shí)踐新的消費(fèi)產(chǎn)品和產(chǎn)品服務(wù)體系、構(gòu)建新的治理路徑。可持續(xù)發(fā)展所需要的創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、空間創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，構(gòu)成一個(gè)綜合的創(chuàng)新體系。城鎮(zhèn)化過程中，需要通過技術(shù)創(chuàng)新來創(chuàng)造城鄉(xiāng)運(yùn)行體系的改造，包括新能源技術(shù)、新材料技術(shù)、建筑、投資和信息化能力的提高等等，這些也都能同時(shí)帶動(dòng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)更新和制造業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型。可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)居民生活方式變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)消費(fèi)為導(dǎo)向的社會(huì)生活形態(tài)，以及通過社會(huì)組織的參與和各種聚焦公共利益的社會(huì)行動(dòng)，促進(jìn)有助于可持續(xù)性的社會(huì)治理。
構(gòu)建可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要綜合創(chuàng)新體系，歸根到底還是需要制度創(chuàng)新和制度改革來得到實(shí)現(xiàn)。通過制度改革來建設(shè)出完善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化治理模式，才能真正使中國城鎮(zhèn)化過渡到可持續(xù)城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新和信息化能力的進(jìn)步，也能夠幫助提升政府管理、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)可持續(xù)運(yùn)行的能力。可持續(xù)城鎮(zhèn)化依賴于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活形態(tài)的變化，可持續(xù)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著豐富的創(chuàng)新潛力，也意味著城鎮(zhèn)化對(duì)于國家未來發(fā)展的巨大機(jī)遇。
總之，我國城鎮(zhèn)化是在全球可持續(xù)發(fā)展的基本背景下的城鎮(zhèn)化，中國的城鎮(zhèn)化也構(gòu)成全球可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。探索新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，需要將可持續(xù)發(fā)展內(nèi)嵌于其中，使城鎮(zhèn)化發(fā)展致力于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該成為我們所提倡的新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。在這個(gè)過程中要求政府部門、社會(huì)力量、公眾和企業(yè)發(fā)展形成有效協(xié)作，通過城鎮(zhèn)化過程中的可持續(xù)治理來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。
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關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；進(jìn)程；綠化建設(shè)；現(xiàn)狀；對(duì)策
中圖分類號(hào)：TU986.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944(2011)04013102
1 引言
隨著社會(huì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步,人們對(duì)于今天的生活與生存環(huán)境的質(zhì)量要求越來越高。由于局限于城鎮(zhèn)化中的空間限制,所以在城鎮(zhèn)化中的綠化建設(shè)就顯得尤為重要。通過綠化建設(shè)強(qiáng)化人們的生活環(huán)境等,讓綠化生態(tài)環(huán)境能夠全面的改善現(xiàn)代人生活的居住環(huán)境,這是當(dāng)代城鎮(zhèn)綠化建設(shè)的根本。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)程度,既反映該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又反映其精神文明的總體程度,同時(shí)也反映我國總體的小康水平社會(huì)的進(jìn)程。因此,城鎮(zhèn)化的綠化建設(shè)工程的主體就是“植樹造林、生態(tài)綠化”。經(jīng)由我國推出的《關(guān)于推進(jìn)林業(yè)跨越式發(fā)展的決定》中,可以明確地了解到,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)重點(diǎn),必須圍繞著提高城鎮(zhèn)化的整體綠化水平而展開。搞好綠化建設(shè)工程,既是完善我國的城鎮(zhèn)化的總體進(jìn)程,也是改善與構(gòu)建全新的人民生活水平、社會(huì)生活環(huán)境,具有深遠(yuǎn)的影響與意義。
針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)的速度正在不斷地加快,相適應(yīng)的造林、植樹、綠化的工程從某種角度上是缺乏很大的動(dòng)力與機(jī)制約束。這樣就會(huì)造成城鎮(zhèn)化的農(nóng)田、綠地等大幅度減少,整體的環(huán)境自凈能力全面下降,城鎮(zhèn)化內(nèi)部原有資源被損害,其綠化的質(zhì)量全面降低。這就嚴(yán)重地影響到了我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展腳步,阻礙了城鎮(zhèn)化綠化建設(shè)的積極性。
2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)的特點(diǎn)
2.1 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高
從我國整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)目標(biāo)上看,其綠化面積與植被覆蓋的情況具有較明顯的轉(zhuǎn)變。通過近10年的努力,基本上綠化建設(shè)現(xiàn)已達(dá)到9%以上,全民人均占有公共綠地面積達(dá)到10m2以上。所以不難看出我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中綠化建設(shè)的要求標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施力度,都在逐步的提升,整體的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的尺度,始終處于不斷提高趨勢(shì)。
2.2 綠化地帶色彩鮮明
我國城鎮(zhèn)中的綠化建設(shè)具有較強(qiáng)的地域、區(qū)域的劃分。其整體的綠化地帶的建設(shè)部分情況都會(huì)依據(jù)各自不同情況而設(shè)立。主要是以大的自然環(huán)境為主,輔助后期的添加、再規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施等,將城鎮(zhèn)中的道路、橋梁等鋼筋混凝土建筑物全部融入到大的綠化建設(shè)實(shí)施綱要中去,建立色彩分明、獨(dú)具風(fēng)格的綠化地帶。
2.3 綠化建設(shè)景觀的全面性
我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè),始終具有其部分園林景觀建設(shè)的特點(diǎn)。與此同時(shí),還融入了人文自然特色景觀風(fēng)貌。在建設(shè)實(shí)施的過程中,始終會(huì)以整體的城市風(fēng)貌加上自然景觀的雙重組合來完成綠化建設(shè),讓整體的綠化建設(shè)景觀具有全面性、高覆蓋性。其城市生活的特點(diǎn)與整體的風(fēng)景區(qū)的風(fēng)貌、景觀等有機(jī)的相融合,全力打造完善的、富有觀賞價(jià)值的城鎮(zhèn)化的綠化建設(shè)特點(diǎn)。
2.4 綠化建設(shè)投資全面擴(kuò)大
從2006年以來,我國為了快速加強(qiáng)城鎮(zhèn)化綠色建設(shè)的進(jìn)程,因此,在綠化建設(shè)中的投資不斷的增加。通過購進(jìn)、投資、擴(kuò)展等,全面的將我國城鎮(zhèn)化綠色建設(shè)的進(jìn)程推向階段。從綠化投資的50多萬元,升級(jí)到1 700多萬元,在經(jīng)濟(jì)投入上具有較大幅度的提升。其整體的綠化建設(shè)具有多樣性,強(qiáng)而有力的改善著當(dāng)今人民的總體生活、居住水平、環(huán)境質(zhì)量等。其城鎮(zhèn)化的綠化建設(shè)進(jìn)程也因此從曾經(jīng)的“以草坪為主、喬灌花為輔”的模式,改變?yōu)椤皢棠緸橹鳌⒐嗄净ú轂檩o”的路子。這樣,既可充分的發(fā)揮綠化生態(tài)的效益,還能夠全面改善城市的小氣候,為人們的生活提供大量新環(huán)境、新風(fēng)景、新空氣、新鮮感。
3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)存在的問題
3.1 綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程與實(shí)際的發(fā)展需求的沖突
針對(duì)于我國現(xiàn)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看,整體的城鎮(zhèn)綠化建設(shè)起步還較晚于其他國家,整體的綠化基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)薄弱,綠化的涉及范圍并沒有做到全面普及,只是從中國快速發(fā)展中的城市開始向經(jīng)濟(jì)能力較弱的地區(qū)擴(kuò)散。這樣,經(jīng)濟(jì)較弱地區(qū)的綠化建設(shè)就明顯的低于大城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程、發(fā)展需求,讓整個(gè)的城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展進(jìn)程與實(shí)際的總發(fā)展模式、面積存在一定的差異化沖突。
3.2 技術(shù)人才匱乏
我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)的基礎(chǔ)資源――人才,還是相對(duì)匱乏。目前,我國綠化建設(shè)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)人才,沒有完整的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)操守。只是單一的依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、感覺等進(jìn)行綠化建設(shè)。這樣會(huì)嚴(yán)重的影響到我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)腳步,遏制了其發(fā)展的動(dòng)力。
3.3 綠化建設(shè)中的生態(tài)建設(shè)有待加強(qiáng)
在當(dāng)代的綠化建設(shè)中,應(yīng)注重生態(tài)綠化建設(shè)。我國的城鎮(zhèn)化的生態(tài)建設(shè)還處在于初級(jí)階段,在實(shí)施、監(jiān)管上存在極大的缺陷。沒有嚴(yán)謹(jǐn)、完善、健全的綠化建設(shè)管理方法、制度,這樣生態(tài)建設(shè)主導(dǎo)的綠化建設(shè)還存在一定的滯后性。不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程――生態(tài)綠化的建設(shè)。
4 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中綠化發(fā)展建設(shè)的對(duì)策
4.1 廣泛宣傳提高對(duì)綠化建設(shè)的認(rèn)識(shí)
通過讓我國的人民群眾進(jìn)一步的了解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化建設(shè)意義與目的,應(yīng)擴(kuò)大宣傳力度,通過讓廣大人民群眾了解改善生活環(huán)境、豐富綠化能夠?yàn)樗麄儙淼囊嫣?讓全民都參與到綠化建設(shè)中來,這樣就能夠在“質(zhì)”上推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的綠化建設(shè)。
4.2 健全管理綠化建設(shè)的機(jī)構(gòu)
通過完善、豐富城鎮(zhèn)化進(jìn)程中綠化建設(shè)的實(shí)施細(xì)則,讓整體的管理力度、治理方式等能夠引領(lǐng)綠化建設(shè)有效實(shí)施。落實(shí)好每一步的綠化建設(shè),讓責(zé)任、建設(shè)、結(jié)果等能夠進(jìn)行明確的責(zé)任承擔(dān)。在管理力度上具有可監(jiān)督性,從綠化建設(shè)的考核中,明確城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
4.3 注重聘用高品質(zhì)的規(guī)劃師
從綠化建設(shè)的源頭抓起,通過提升綠化建設(shè)的整體人員隊(duì)伍,讓綠化建設(shè)的實(shí)施、品味都能夠進(jìn)一步的幫助我國城鎮(zhèn)的發(fā)展。通過聘請(qǐng)具有園林設(shè)計(jì)、生態(tài)林業(yè)規(guī)劃管理的高端規(guī)劃師來完成綠化建設(shè)的規(guī)劃工作,再通過聘請(qǐng)高素質(zhì)、高專業(yè)知識(shí)的人才,來完善綠化建設(shè)中的高要求。根據(jù)各個(gè)城鎮(zhèn)的不同點(diǎn),進(jìn)行規(guī)劃管理,為每一個(gè)城鎮(zhèn)的綠化建設(shè)都提供相應(yīng)的指引,讓其完善、豐富的設(shè)計(jì)通過自身城鎮(zhèn)的特色反映出高品質(zhì)的城鎮(zhèn)綠化進(jìn)程。
4.4 創(chuàng)新綠化建設(shè)機(jī)制監(jiān)管力度
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綠化管理,要通過開展全方位、高品質(zhì)、高監(jiān)管性的機(jī)制來完善其監(jiān)管力度,以此確保綠化建設(shè)的質(zhì)量與城鎮(zhèn)化的總體綠色進(jìn)程。通過強(qiáng)化綠色苗木、花卉等管理,堅(jiān)持運(yùn)用優(yōu)良種苗進(jìn)行綠化建設(shè)。采用招投標(biāo)的方式,進(jìn)行綠化建設(shè)管理；通過將綠化工程分包給高專業(yè)性、高素質(zhì)的綠化團(tuán)隊(duì)所要實(shí)施的合同監(jiān)管制度要不斷的細(xì)化、完善。以此,為綠化建設(shè)尋找出良好的實(shí)施團(tuán)隊(duì)與實(shí)施方案。通過結(jié)合其管理制度,強(qiáng)化其監(jiān)管力度,讓高技能綠化建設(shè)人員能夠?qū)τ谡w的建設(shè)實(shí)施工程監(jiān)督,確保其綠化的質(zhì)量。
4.5 加強(qiáng)綠化建設(shè)成果的保護(hù)
通過進(jìn)一步的結(jié)合城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,加強(qiáng)整體綠化成果的管理與保護(hù),保證其實(shí)際的效果與成活率、日后的監(jiān)管等方面成效。全方位的提升綠化植被的成活率、保存率,讓綠化的規(guī)模全面擴(kuò)大。為此,應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍來進(jìn)行綠化建設(shè)的養(yǎng)護(hù)、監(jiān)管,為廣大人民群眾提供良好的、高品質(zhì)的綠化環(huán)境而不斷努力。
5 結(jié)語
通過進(jìn)一步地了解我國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程中綠化建設(shè)的現(xiàn)狀,了解其固有的特點(diǎn),對(duì)相應(yīng)的綠化建設(shè)中會(huì)存在的問題進(jìn)行淺析以克服阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的因素。針對(duì)于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的綠化建設(shè)與發(fā)展提供解析與對(duì)策參考,為未來我國的整體城鎮(zhèn)化建設(shè)水平提供強(qiáng)有力的發(fā)展能動(dòng)性,幫助我國城鎮(zhèn)的綠化建設(shè)全面擴(kuò)展。
參考文獻(xiàn)：
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人多地少是我國城鎮(zhèn)化的最大制約因素，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障用地需求的根本出路在于節(jié)約集約用地。
改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%發(fā)展到2011年的51.27%，年均增長1.01%；城鎮(zhèn)人口由1978年的17245萬人發(fā)展到2011年的69079萬人，年均增長1571萬人。未來20年，我國城鎮(zhèn)化仍將處于較快發(fā)展階段，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、生產(chǎn)生活與生態(tài)等各方面的用地需求將更加旺盛，土地供需矛盾將更加突出，將倒逼各級(jí)黨委和政府更加注重節(jié)約集約用地。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。人多地少是我國城鎮(zhèn)化的最大制約因素，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障用地需求的根本出路在于節(jié)約集約用地，千方百計(jì)提高城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用率，使有限的土地產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。為此，提出以下建議。
一是牢固樹立節(jié)約集約用地發(fā)展理念。要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號(hào)）精神，以節(jié)約集約用地為榮，以浪費(fèi)和粗放用地為恥，牢固樹立節(jié)約集約用地發(fā)展理念，大力宣傳我國土地利用的國情、國策、國法，大力推廣城鎮(zhèn)化建設(shè)節(jié)約集約用地的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，為全面推進(jìn)節(jié)約集約用地營造良好的社會(huì)環(huán)境。
二是加強(qiáng)用地的規(guī)劃統(tǒng)籌與政府引導(dǎo)。要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用，統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)各類專業(yè)規(guī)劃用地，發(fā)揮各類專業(yè)規(guī)劃控制城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模、布局和土地供應(yīng)總量的作用。充分發(fā)揮政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的引導(dǎo)和調(diào)控作用，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用方式，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)土地的節(jié)約集約利用。
三是著力構(gòu)建節(jié)約集約用地倒逼機(jī)制。要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，健全完善節(jié)約集約利用土地制度，擴(kuò)大土地有償使用范圍，完善土地招拍掛制度，推進(jìn)征地制度改革，合理確定建設(shè)用地取得成本和占用、使用成本，完善城鎮(zhèn)化建設(shè)土地價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮土地價(jià)格和土地稅費(fèi)的調(diào)控作用，著力構(gòu)建節(jié)約集約用地倒逼機(jī)制，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用效率。
四是推動(dòng)存量建設(shè)用地開發(fā)提速提效。要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，加大閑置土地、低效利用土地的清理力度，以經(jīng)濟(jì)手段為主、行政手段為輔，加快對(duì)閑置土地的處置，加強(qiáng)對(duì)低效利用土地的再開發(fā)，鼓勵(lì)充分利用和立體開發(fā)存量建設(shè)用地，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)存量建設(shè)用地加快開發(fā)速度、提高單位用地產(chǎn)出率，提升現(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約利用土地的水平。
五是充分挖掘農(nóng)村節(jié)約集約用地潛力。要逐步調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地，減少粗放利用和浪費(fèi)，引導(dǎo)農(nóng)村住宅逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅用地集約化，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向工業(yè)園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地集約化，挖掘農(nóng)村節(jié)約集約利用土地的潛力，堅(jiān)決守住耕地紅線，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低，騰出更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。
六是依法依規(guī)加強(qiáng)節(jié)約集約用地監(jiān)管。要依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)節(jié)約集約用地的監(jiān)督管理，通過正面典型引導(dǎo)和反面典型警示，把預(yù)防和查處結(jié)合起來，確保對(duì)各類違法違規(guī)用地行為做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止，把違法違規(guī)用地行為消滅在萌芽狀態(tài)。對(duì)典型的違法違規(guī)用地案件，要重拳打擊，公開處理、公開曝光，做到查處一案、震懾一方、教育一片。
七是建立節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)體系。要把城鎮(zhèn)化建設(shè)節(jié)約集約用地考核納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，嚴(yán)格考核成果運(yùn)用。對(duì)節(jié)約集約利用土地程度高的地區(qū)，要在下年度城鎮(zhèn)化建設(shè)用地計(jì)劃安排上給予政策性傾斜；對(duì)節(jié)約集約利用土地程度低的地區(qū)，要核減下年度新增城鎮(zhèn)化建設(shè)用地計(jì)劃。
（原載于人民網(wǎng)理論頻道，作者系民建海南省委會(huì)主委、海南省社會(huì)主義學(xué)院副院長）
2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇觀點(diǎn)精粹
胡存智（國土資源部副部長）：用節(jié)約集約的辦法加強(qiáng)對(duì)城市土地過快擴(kuò)張的管控
扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過快，一個(gè)要加快人口城鎮(zhèn)化，第二個(gè)是控制城鎮(zhèn)用地速度的過快擴(kuò)張。
加強(qiáng)對(duì)城市土地過快擴(kuò)張的管控，從幾個(gè)方面進(jìn)行。第一個(gè)就是控制城鎮(zhèn)用地的數(shù)量，通過集約的辦法對(duì)人均用地進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤５诙€(gè)就是要實(shí)行土地差別化政策，來促進(jìn)三橫兩縱城市化的行程，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)要實(shí)施用土地的流量替代增量。第三設(shè)立一些邊界和有條件的建設(shè)區(qū)，使城市布局有一個(gè)很好的引導(dǎo)和控制。第四個(gè)就是約束城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量，防止人地分離，使地隨人走，使城鄉(xiāng)形成很好的互動(dòng)。最后一個(gè)就是要建立集約用地的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)制度，提升城市的集聚水平。
楊偉民（中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）：今后土地城鎮(zhèn)化應(yīng)在存量上做文章，而非增量
在今后的推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，在土地城鎮(zhèn)化方面，主要的任務(wù)應(yīng)該是在存量上做文章，不要再去做增量的文章，爭(zhēng)取做到總量上建設(shè)空間的占補(bǔ)平衡。
我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在空間利用效率不高，主體不清。657座城市，1.71萬個(gè)縣級(jí)鎮(zhèn)都在分配給本地區(qū)的建設(shè)用地上熱火朝天地搞開發(fā)建設(shè)，但是絕大多數(shù)，達(dá)不到入門產(chǎn)業(yè)的門檻，功能不完善，缺少人氣。且這種過度分散的空間結(jié)構(gòu)帶來了新的占地壓力。今后重點(diǎn)調(diào)整方向有兩個(gè)，首先是擴(kuò)大森林、濕地、湖泊面積，二是要減少工業(yè)用地和適度增加城市居住用地。今后對(duì)居住用地的需求還會(huì)延續(xù)較長時(shí)間，相當(dāng)大的部分可以通過存量調(diào)整的方式，在不同類型之間、在空間實(shí)現(xiàn)總量平衡。
徐憲平（國家發(fā)展改革委副主任）：城鎮(zhèn)化要牢守十八億畝耕地，不能以糧食安全為代價(jià)。
【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 金融支持 創(chuàng)新
一 引言
自黨的十六大提出“全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程成效顯著，到2011年我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到51.27%，但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式積累的問題較多，城鎮(zhèn)化必須轉(zhuǎn)型。為此，2012年十報(bào)告中多次提及“城鎮(zhèn)化”，特別是前不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議曾指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。……走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。城鎮(zhèn)化之所以再度被寄以厚望，是因?yàn)橥七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化不僅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路，而且也是現(xiàn)階段擴(kuò)大有效需求、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)選擇，更是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。然而由于存在資金瓶頸制約難題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開金融政策的支持，并且金融與城鎮(zhèn)化之間存在的互動(dòng)機(jī)制也揭示了金融服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變、信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整等必會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生極大的影響；特別是現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的新特點(diǎn)對(duì)金融支持提出了一些新需求，所以如何使金融適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新要求、創(chuàng)新金融支持新型城鎮(zhèn)化的路徑就成為現(xiàn)階段考慮的重大課題。
二 現(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的金融支持難題
1．新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新特點(diǎn)與金融機(jī)構(gòu)的“逐利性”存在矛盾
新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”，可以從中看出新型城鎮(zhèn)化更注意城市的集群規(guī)劃和發(fā)展，由此帶來的中小城鎮(zhèn)建設(shè)特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就會(huì)大量增加；另外，為了增強(qiáng)大城市對(duì)城鎮(zhèn)的輻射功能，同時(shí)也為了實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的信息化、智能化以及生態(tài)化，對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程起支撐及引導(dǎo)作用的公路、軌道交通、物流、電信網(wǎng)絡(luò)、輸送管道等城市交通、通訊設(shè)施建設(shè)將被大幅推進(jìn)，這些方面的資金需求也會(huì)大幅增加。然而，首先由于大多數(shù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特點(diǎn)，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)將其列為“公共品”的范疇，很多都是超前性、公益性、社會(huì)性的非經(jīng)營性項(xiàng)目，這與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的“逐利性”相違背；其次，因?yàn)槌擎?zhèn)交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入額巨大、項(xiàng)目周期長、成本回收期長，傳統(tǒng)金融資金不愿參與其中，這些就造成現(xiàn)階段城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體是政府，即主要是靠財(cái)政資金的支持，很難得到金融機(jī)構(gòu)的支持。但是在新型城鎮(zhèn)化布局中僅僅依靠財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。例如“十二五”期間僅保障房建設(shè)就需要6-7萬億資金的投入，顯然光靠財(cái)政資金（主要是土地財(cái)政）是不夠的，也是不可持續(xù)的，必須要發(fā)揮金融資金對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支持作用。
2．農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中農(nóng)民對(duì)金融資金需求的多元化與金融服務(wù)范圍過窄存在矛盾
新型城鎮(zhèn)化不是單純地追求城鎮(zhèn)化的速度，不再以簡單的人口比例增加作為城鎮(zhèn)化率的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是更重視“以人為本”、以提高人的生活質(zhì)量為目的，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在就業(yè)方式、生活方式、社會(huì)保障等方面由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人口城市化。在此過程中，隨著其金融意識(shí)的不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)金融資金的需求不僅增長迅速，而且呈多元化發(fā)展。第一，針對(duì)生活方式轉(zhuǎn)變的匯兌、結(jié)算、消費(fèi)信貸等基礎(chǔ)金融服務(wù)需求會(huì)明顯增多；第二，市民化會(huì)使農(nóng)民失去賴以生存的土地，一方面失地農(nóng)民為重新就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)而產(chǎn)生了金融資金需求，另外這些失地農(nóng)民的醫(yī)療及養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育基金等方面都需要金融資金的支持。但是實(shí)際的情況是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在部分城鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)是呈收縮趨勢(shì)的，特別是小城鎮(zhèn)的金融覆蓋面下降，金融服務(wù)范圍過窄，很難滿足農(nóng)民的金融資金多元化需求，滿足失地農(nóng)民需求的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品亟待創(chuàng)新。例如，農(nóng)民失地“市民化”后，既不能享受農(nóng)戶小額信用貸款的優(yōu)惠政策，也無法得到城鎮(zhèn)下崗員工小額貸款的幫扶，這樣就會(huì)損害其自主創(chuàng)業(yè)、重新就業(yè)的積極性。
3．產(chǎn)業(yè)城市化進(jìn)程需要改善相應(yīng)的金融服務(wù)
新型城鎮(zhèn)化是要和新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)的。一方面，眾所周知，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程（包括農(nóng)業(yè)機(jī)器化、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等）是高投入、高產(chǎn)出的過程，要提高城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，就必須加大金融資金的支持，比如農(nóng)業(yè)機(jī)器化就需要金融機(jī)構(gòu)提供資金購買機(jī)器設(shè)備；特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大以及專業(yè)化程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也需要金融機(jī)構(gòu)提高農(nóng)業(yè)信貸和保險(xiǎn)，這些都需要農(nóng)民能夠提供有效的抵押擔(dān)保物，而農(nóng)村除了土地、農(nóng)房，很少有合適的抵押擔(dān)保物。另一方面，隨著新型工業(yè)化的推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化中產(chǎn)業(yè)布局產(chǎn)生一些新變化，產(chǎn)業(yè)分布發(fā)生轉(zhuǎn)移并出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚化趨勢(shì)，隨之工業(yè)園區(qū)、成長型中小企業(yè)等的發(fā)展離不開金融資金的需求，但目前金融服務(wù)和產(chǎn)品無法滿足新型城鎮(zhèn)化中產(chǎn)業(yè)集聚所帶來的新的金融需求。
三 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的金融支持新思路
從以上分析可知，現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的新特點(diǎn)對(duì)金融支持提出了一些新需求，應(yīng)盡快使金融適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新要求，創(chuàng)新金融支持新型城鎮(zhèn)化的路徑。
1．結(jié)合城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的屬性和類型探索多元化的籌資方式
改變城鎮(zhèn)化中“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助”的金融支持服務(wù)管理模式，建立“市場(chǎng)主導(dǎo)型”的資本形成機(jī)制。（1）繼續(xù)加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等公益性項(xiàng)目的財(cái)政投入，充分發(fā)揮有限政府財(cái)政的杠桿機(jī)制，通過貼息、減免稅等途徑鼓勵(lì)包括民間資本在內(nèi)的大量資金流入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中；（2）在依靠傳統(tǒng)的銀行信貸等間接融資方式存在難度的情況下，要利用直接融資渠道，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)配置金融資源的作用，發(fā)行市政債券、城投債等來解決新型城鎮(zhèn)化資金不足難題；（3）對(duì)銀行信貸資金介入相關(guān)項(xiàng)目給予政策傾斜，采取稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)以優(yōu)惠利率發(fā)放中長期貸款；另外利用政策性金融機(jī)構(gòu)等開發(fā)性金融的公益性、社會(huì)性、超前性等特點(diǎn)，使其進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，擴(kuò)大開放性金融 在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域的資金投入。
2．金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大服務(wù)范圍、創(chuàng)新金融產(chǎn)品以滿足人口城市化提出的多元化金融需求
要加大金融扶持力度、擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍、創(chuàng)新金融產(chǎn)品以滿足農(nóng)民市民化進(jìn)程不斷增加的基礎(chǔ)性、消費(fèi)性甚至投資性的金融資金需求。（1）改進(jìn)以取現(xiàn)匯兌為主的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)體系，增加城鎮(zhèn)金融分支機(jī)構(gòu)和ATM網(wǎng)點(diǎn)，加大城鎮(zhèn)支付渠道建設(shè)力度，同時(shí)推廣電話、網(wǎng)絡(luò)支付等電子金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)；（2）降低新增城鎮(zhèn)人口的住房信貸門檻，滿足農(nóng)民進(jìn)城后的首套住房剛性需求[3]；（3）加大對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)教育及技能培訓(xùn)等方面的金融支持，創(chuàng)新個(gè)人創(chuàng)業(yè)貸款品種，出臺(tái)針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠貸款政策，積極調(diào)動(dòng)其自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的積極性；（4）完善失地農(nóng)民在醫(yī)療社會(huì)保障、個(gè)人財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、子女教育基金等方面的金融服務(wù)體系，使失地農(nóng)民獲得與城市居民同等的保障；（5）創(chuàng)新投資理財(cái)產(chǎn)品，滿足農(nóng)民在宅基地拆遷后所得的巨額補(bǔ)償款能夠保值、增值的投資性金融需求。
3．改善和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)城市化進(jìn)程的金融服務(wù)，促使新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展
改革農(nóng)村土地制度，開展對(duì)農(nóng)村各類土地和農(nóng)房的確權(quán)、登記和頒證，進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上開展農(nóng)房、土地承包權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)，從而解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資金支持問題；針對(duì)各地城鎮(zhèn)化的特色創(chuàng)新抵押貸款品種，例如煙臺(tái)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就結(jié)合本地縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)創(chuàng)新出針對(duì)葡萄酒品牌的“傘式擔(dān)保貸款”、蘋果倉單質(zhì)押貸款、海域（灘涂）使用權(quán)抵押貸款以及黃金質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)新品種等；針對(duì)新型工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚加快、工業(yè)園區(qū)快速建立以及不同類型的成長型企業(yè)的集中出現(xiàn)等新特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)給予城鎮(zhèn)特色龍頭企業(yè)以扶持并以此帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向集群化方向發(fā)展，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，開展包括信貸、結(jié)算及投資理財(cái)在內(nèi)的“一站式”服務(wù)，滿足成長型企業(yè)多元化、個(gè)性化的金融需求。
參考文獻(xiàn)
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［2］劉澤佳、李明賢.農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中金融支持研究［J］.湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012（7）
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；生態(tài)安全；皖北地區(qū)；評(píng)價(jià)；監(jiān)控
1 生態(tài)安全的內(nèi)涵及重要性
安全通常是指主體存在的一種不受威脅、沒有危險(xiǎn)、不出事故的狀態(tài)。是人類最根本的基本需要。長期以來，人們只關(guān)心軍事安全和政治安全，近些年來，人們開始關(guān)心經(jīng)濟(jì)安全，目前，在人類面臨的全球各種安全問題日益突出、規(guī)模不斷擴(kuò)大的嚴(yán)峻形勢(shì)下，生態(tài)安全的概念得以產(chǎn)生，并迅速發(fā)展、擴(kuò)大，形成了包括環(huán)境安全、生物安全等在內(nèi)的初步的生態(tài)安全科學(xué)體系。所謂生態(tài)安全，是指一個(gè)區(qū)域生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)，即自然生態(tài)環(huán)境能滿足人類和群落的持續(xù)生存與發(fā)展需求，而不損害自然生態(tài)環(huán)境的潛力。
生態(tài)安全的重要性表現(xiàn)在以下方面：（1）影響層面的廣泛性。一旦一個(gè)國家的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，失去生存條件的是整個(gè)國家和民族。（2）生態(tài)危機(jī)后果的嚴(yán)重性。生態(tài)過程一旦超過“臨界值”就不可逆，資源枯竭、環(huán)境退化造成的生態(tài)危機(jī)，通常很難在一代人或幾代人甚至幾十代人手里挽回。（3）生態(tài)效應(yīng)的“代際”轉(zhuǎn)移性。生態(tài)環(huán)境的破壞不但影響到目前的這一代，而且還會(huì)影響到后代人。（4）生態(tài)安全與民眾聯(lián)系的廣泛性。環(huán)境污染會(huì)對(duì)民眾身體健康造成很大不利影響，而資源短缺會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這些都會(huì)引發(fā)民眾的不滿，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致國家動(dòng)蕩。
2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)生態(tài)安全評(píng)價(jià)與監(jiān)控的重要性
城鎮(zhèn)化使資源配置更合理、集約，優(yōu)化空間布局，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高了人們的生活質(zhì)量，這是有目共睹的，但是另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，工業(yè)化不斷發(fā)展，會(huì)造成對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)，生活廢物與工業(yè)污染對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，超采地下水導(dǎo)致地面沉降。還有，城鎮(zhèn)規(guī)劃會(huì)造成植被破壞、生物多樣性減少，以上種種最終導(dǎo)致生態(tài)日益惡化，生態(tài)安全問題愈來愈嚴(yán)峻。因此，要使城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)，就要處理好城鎮(zhèn)化與生態(tài)安全的矛盾，應(yīng)把生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)放在更加突出的的位置。方法之一就是做好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)評(píng)估與監(jiān)控。通過生態(tài)安全評(píng)估，幫助管理部門了解城鎮(zhèn)化活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的影響，并預(yù)測(cè)未來生態(tài)變化的可能性，從而有利于有關(guān)決策的制定，因此建立生態(tài)安全評(píng)估監(jiān)測(cè)體系，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要保障。
3 城鎮(zhèn)化生態(tài)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
3.1 生態(tài)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則
3.1.1 導(dǎo)向性原則
指標(biāo)體系要體現(xiàn)與生態(tài)系統(tǒng)安全總體戰(zhàn)略目標(biāo)一致的策略，且對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有導(dǎo)向作用。生態(tài)安全評(píng)價(jià)的目的在于其結(jié)果可為城鎮(zhèn)化生態(tài)監(jiān)控提供合理的科學(xué)依據(jù)，從而規(guī)范和引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程和方向。
3.1.2 可測(cè)性原則
確立的指標(biāo)必須是能夠通過觀察、測(cè)試、評(píng)議等方式得出明確結(jié)論的定性或定量指標(biāo)。
3.1.3 系統(tǒng)性原則
生態(tài)環(huán)境是一個(gè)受多種因素相互作用、相互制約的系統(tǒng)，因此指標(biāo)體系應(yīng)綜合地反映生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中各子系統(tǒng)、各要素相互作用的方式、強(qiáng)度和方向等各方面的內(nèi)容，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)綜合平衡各要素，考慮周全、統(tǒng)籌兼顧，通過多參數(shù)、多標(biāo)準(zhǔn)、多尺度分析、衡量，從整體的聯(lián)系出發(fā)，注重多因素的綜合性分析。
3.1.4 客觀性原則
指標(biāo)體系既能較客觀和真實(shí)地反映生態(tài)系統(tǒng)安全的內(nèi)涵，又能較好地量度生態(tài)系統(tǒng)安全主要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。指標(biāo)體系過大或過小都不利于做出正確的評(píng)價(jià)。
3.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
就當(dāng)前來說，城鎮(zhèn)化過程主要對(duì)從以下方面對(duì)生態(tài)安全產(chǎn)生負(fù)面影響：
3.2.1 城鎮(zhèn)化對(duì)水資源的影響
水資源包括地下水資源和地表水資源。由于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，使得城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度難以跟上城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。到現(xiàn)在，一些城鎮(zhèn)尚無系統(tǒng)排污管渠和集中污水處理廠，對(duì)水資源的污染主要來源于工業(yè)廢水及生活污水的排放。根據(jù)全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)， 2012年全國廢水排放總量684.8億噸。其中，工業(yè)廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%，城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7億噸，占廢水排放總量的67.6%；集中式污染治理設(shè)施廢水排放量0.5億噸，僅占廢水排放總量的0.1%。
3.2.2 城鎮(zhèn)化對(duì)土壤資源的影響
土壤環(huán)境污染主要是指土壤中含有的有機(jī)廢棄物或含毒廢棄物過多，影響或超過了土壤的自凈能力，從而引起土壤正常功能的變化，最終影響植物的正常生長和發(fā)育。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、生活污染物等的任意堆放，都會(huì)導(dǎo)致土壤受到污染。據(jù)2012年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，皖北六市中，除宿州市外，其余五市工業(yè)固體廢物處置率均低于全省平均水平（13.87%）其中，淮北：0.78%，亳州：0.15%，蚌埠：0，阜陽：0.03%，淮南：9.66%。
從全國范圍來看，環(huán)保部和國土資源部不久前聯(lián)合 《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，結(jié)果顯示全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。污染類型以無機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，無機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%。其中，耕地土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。
3.2.3 城鎮(zhèn)化對(duì)大氣的影響
城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的工業(yè)廢氣排放量的大幅上升嚴(yán)重威脅著空氣質(zhì)量，并且近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，居民采暖、建筑施工、汽車尾氣等排放出的氣體也在大量增加，使得近年來許多城市空氣質(zhì)量逐年下降。據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測(cè)總站網(wǎng)站2013年1月12日21時(shí)更新的數(shù)據(jù)，全國74個(gè)被監(jiān)測(cè)城市中，PM2.5值超過300者竟達(dá)33個(gè)之多，其中首都北京PM2.5濃度高達(dá)786微克/立方米，石家莊更高達(dá)960微克/立方米。按照WHO的指標(biāo)，PM2.5值低于250微克/立方米是可接受的空氣質(zhì)量，超過300已是重度污染，超過500則會(huì)對(duì)戶外活動(dòng)者的健康構(gòu)成損害，由此可見，在中國最繁華的東部城市，空氣質(zhì)量的惡化已到了何等嚴(yán)重的程度。
3.2.4 城鎮(zhèn)化對(duì)生物多樣性的影響
在城市化進(jìn)程中，要進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，如房地產(chǎn)開發(fā)、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、供水、排水、供電、通訊、興修水利、水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工礦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)等。在這些建設(shè)活動(dòng)中，地貌植被將遭受到大面積的毀壞，導(dǎo)致生物多樣性減少。
生態(tài)安全及生態(tài)功能是多種多樣的，一般不可能對(duì)所有的功能變化都作出定量評(píng)價(jià)，因而應(yīng)根據(jù)主要功能的分析和篩選，有選擇地評(píng)價(jià)。根據(jù)區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)、敏感環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)生態(tài)安全及功能的要求、主要限制因子和主要的生態(tài)問題進(jìn)行篩選，因此，基于以上分析，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)安全評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)以水資源、土壤資源、大氣、生物多樣性等作為評(píng)價(jià)因素
4 生態(tài)安全的評(píng)價(jià)方法
當(dāng)前對(duì)態(tài)安全的評(píng)價(jià)方法有很多種，例如多因素模糊綜合評(píng)價(jià)法、綜合指數(shù)分析法、層次分析法、GIS（地理信息系統(tǒng)）、主成分分析法等，不一而足。筆者認(rèn)為，由于生態(tài)安全變化時(shí)空規(guī)律具有模糊性，為全面、合理地評(píng)判生態(tài)安全現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，采取多因素模糊綜合評(píng)價(jià)更具有科學(xué)性。
模糊綜合評(píng)價(jià)是對(duì)受多種因素影響的事物做出全面評(píng)價(jià)的一種十分有效的多因素決策方法，其特點(diǎn)是評(píng)價(jià)結(jié)果不是絕對(duì)地肯定或否定，而是以一個(gè)模糊集合來表示。選取有代表性的生態(tài)因素（空氣、地表水、地下水、土壤、生物多樣性等）作為評(píng)價(jià)因素集，確立各因素的評(píng)價(jià)因子，通過綜合各單因素中各因子的評(píng)價(jià)結(jié)果，得出單因素的模糊矩陣，根據(jù)模糊矩陣和各因子權(quán)重進(jìn)行單生態(tài)安全因素綜合評(píng)價(jià)。綜合生態(tài)安全各單因素評(píng)價(jià)結(jié)果得到總體環(huán)境模糊矩陣，根據(jù)模糊矩陣和各環(huán)境因素權(quán)重進(jìn)行總體生態(tài)安全綜合評(píng)價(jià)。
5 完善城鎮(zhèn)化生態(tài)安全評(píng)價(jià)及監(jiān)控機(jī)制的措施和建議
5.1 地方政府應(yīng)重視城鎮(zhèn)化生態(tài)安全評(píng)價(jià)
近年來，城鎮(zhèn)化成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑，成為解決就業(yè)、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)擴(kuò)展、推進(jìn)新型工業(yè)化的重要舉措。一些地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境，在招商引資中降低環(huán)保門檻，違法違規(guī)審批嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目，有的地方政府置國家環(huán)保法律法規(guī)不顧，出臺(tái)土政策，阻礙正常環(huán)保執(zhí)法，導(dǎo)致環(huán)保部門無法正常履行監(jiān)管職能，更談不上開展生態(tài)安全評(píng)價(jià)工作了。
5.2 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)
當(dāng)前各地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力均有了較大提高，但仍存在二級(jí)站人員編制、監(jiān)測(cè)用房不足，三級(jí)站人員結(jié)構(gòu)不達(dá)標(biāo)，部分市（縣）基本儀器配置不夠的現(xiàn)象。根據(jù)2012年全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國各級(jí)環(huán)保系統(tǒng)實(shí)有人數(shù)205334人，其中，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察人員不足7萬人，而全國產(chǎn)生污染物的工業(yè)企業(yè)己超過百萬家。就安徽省來說，據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，安徽全省共有環(huán)保機(jī)構(gòu)450個(gè)，環(huán)保人員為5816人，其中環(huán)境監(jiān)測(cè)人員僅有2070人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國只有1/3的縣設(shè)有環(huán)境保護(hù)局，有近10%的縣尚無環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，每個(gè)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局不足9人，每個(gè)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站不足11人，每個(gè)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理站不足7人，每個(gè)縣環(huán)境保護(hù)儀器設(shè)備總價(jià)值不足3.3萬元，特別是在廣大小城鎮(zhèn)一級(jí)基本上沒有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，很多污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，甚至相當(dāng)數(shù)量污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一個(gè)環(huán)境保護(hù)人員。
5.3 在環(huán)境監(jiān)測(cè)中貫徹優(yōu)先監(jiān)測(cè)原則
監(jiān)測(cè)項(xiàng)目受人力、物力、財(cái)力的限制，不可能將所有的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目都加以測(cè)定，只能是對(duì)那些優(yōu)先監(jiān)測(cè)污染物加以監(jiān)測(cè)。所謂優(yōu)先監(jiān)測(cè)物主要是指以下污染物：①標(biāo)準(zhǔn)中要求控制、在環(huán)境中難以降解的污染物；②危害大、毒性大、影響范圍廣的污染物；③出現(xiàn)頻率高的污染物。
5.4 加強(qiáng)生態(tài)承載力的預(yù)斷評(píng)價(jià)
預(yù)斷評(píng)價(jià)也稱為影響評(píng)價(jià)或未來評(píng)價(jià)，是對(duì)計(jì)劃興建工程可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)并作出評(píng)價(jià)，從而對(duì)不利影響提出減免或改善措施，為決策部門提供科學(xué)的參考依據(jù)。由此可見，預(yù)斷評(píng)價(jià)是工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段進(jìn)行可行性論證的主要組成部分，是評(píng)估一個(gè)地區(qū)或生產(chǎn)部門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境適應(yīng)能力的重要手段。與預(yù)斷相對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)狀評(píng)價(jià)。現(xiàn)狀評(píng)價(jià)是對(duì)在建工程或已建工程的現(xiàn)狀進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，以便了解工程的環(huán)境狀況，針對(duì)不利影響提出措施，保證和提高環(huán)境質(zhì)量。例如有些部門對(duì)葛洲壩水利樞紐在工程施工期間進(jìn)行過環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，找出施工噪聲危害及中華鱘過壩等許多主要影響項(xiàng)目以及解決這些問題的基本途徑。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地不僅要注重現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，更加要重視預(yù)斷評(píng)價(jià)，通過各種活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成的威脅進(jìn)行預(yù)斷評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境是否能承載人們的城鎮(zhèn)化活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)超前預(yù)防和超前控制，并努力將這種風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，做到防患于未然。
1.1生態(tài)文明建設(shè)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必然要求。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“：要加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置④”國家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化都有一個(gè)共同的目標(biāo)，那就是努力把我國建成“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的文明和諧的社會(huì)主義國家。
1.2加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源泉。生態(tài)文明是以實(shí)現(xiàn)人類、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展為目的一個(gè)文明階段，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，只有先把生態(tài)文明建設(shè)好，當(dāng)人們享受到安居樂業(yè)的快樂時(shí)才會(huì)激發(fā)更多的熱情和精力投身于城鎮(zhèn)化的建設(shè)中。
2我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀
2.1城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題。我國隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化的發(fā)展取得了階段型的成果，但同時(shí)也給農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)帶來了一些困境和問題。
2.1.1農(nóng)村的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。首先，是工業(yè)對(duì)農(nóng)村水資源的污染，政府把大量的資金用來治理城市的環(huán)境污染，但對(duì)于農(nóng)村污染問題的治理卻沒有給予的資金投入?yún)s很不到位，因此產(chǎn)生了一系列的污染問題。其次，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響：①過度使用農(nóng)藥、化肥，污染了土地資源。②“白色污染”問題加劇，農(nóng)業(yè)塑料膜現(xiàn)在在農(nóng)村大量的使用，而這種塑料膜是由聚乙烯的成分構(gòu)成的，所以它難以腐爛、不易降解，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅度的降低。
2.1.2農(nóng)村的大量土地資源被占用。在農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)基礎(chǔ)是土地，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的不斷推進(jìn)，它為農(nóng)村改革創(chuàng)造機(jī)遇的同時(shí)也帶來新的挑戰(zhàn)，一些鄉(xiāng)村政府為了招商引資、進(jìn)行礦山的開采使得農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)被破壞。
2.1.3對(duì)于農(nóng)村環(huán)境問題的整治，缺乏資金的投入和制度的建立。現(xiàn)在農(nóng)村普遍面臨“臟、亂、差”的環(huán)境問題，相關(guān)政府部門卻沒有投入經(jīng)費(fèi)來治理，這導(dǎo)致了環(huán)境污染問題得不到及時(shí)的整治和處理，生態(tài)問題日益惡化和加重。
2.2城市化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中的問題產(chǎn)生的原因分析。
2.2.1發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)的同時(shí)忽略了環(huán)境問題。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)還處于剛能解決溫飽問題到初級(jí)階段，農(nóng)民對(duì)于富裕生活的渴望極為強(qiáng)烈。于是當(dāng)?shù)氐牡胤焦賳T和農(nóng)民便以“經(jīng)濟(jì)之上”的價(jià)值取向來開展經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。
2.2.2農(nóng)民自身的環(huán)保意識(shí)薄弱、道德素質(zhì)不高。在我國農(nóng)村由于受教育水平，農(nóng)民比較缺乏環(huán)保知識(shí)，加上有關(guān)環(huán)保意識(shí)的宣傳的不到位，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)問題得不到及時(shí)解決的主要原因。
2.2.3我國的環(huán)境保護(hù)資源分配不合理。城市是經(jīng)濟(jì)、文化、政治的發(fā)展中心和主要的人口聚集地，所以國家和政府把大量的資金投入到了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和環(huán)境污染的治理當(dāng)中，而農(nóng)村的環(huán)境問題的防治和自然資源的保護(hù)卻因?yàn)橘Y金的缺乏而一再被擱淺。
3城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策
3.1發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走生態(tài)農(nóng)業(yè)之路。黨的十六屆三中全會(huì)高度提出了“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。這就為我國農(nóng)村要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，通過這種經(jīng)濟(jì)方式來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展、增加農(nóng)民的收入、減輕農(nóng)村生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建成的雙贏政策。
3.2加大宣傳力度，提高農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)。首先，需要轉(zhuǎn)變他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高他們的教育水平，讓他們形成良好的生態(tài)意識(shí)，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的自覺性。利用教育資源，提升農(nóng)民的自身素質(zhì)，使他們培養(yǎng)良好的生產(chǎn)生活方式。其次，國家和政府要積極組織生態(tài)意識(shí)的宣傳活動(dòng)，利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等傳播媒體來普及環(huán)保意識(shí)，營造良好文明的社會(huì)風(fēng)貌。
3.3政府應(yīng)投入資金，完善農(nóng)村環(huán)保法律機(jī)制。農(nóng)村“臟、亂、差”的環(huán)境問題沒有得到及時(shí)解決，很大程度上是由于國家和政府沒有投入足夠的資金來防治，也沒有建立相關(guān)的法律條文來監(jiān)管。首先，在農(nóng)村開展生態(tài)文明的建設(shè)，需要政府投入資金作為物質(zhì)保證。對(duì)于農(nóng)村的污水凈化、垃圾的處理等這些環(huán)境問題，需要有專項(xiàng)資金來處理和防治。其次，要求在農(nóng)村建立相關(guān)的環(huán)保監(jiān)管部門和健全的執(zhí)法體系，創(chuàng)建“有法必依、違法必究”的法制環(huán)境。
4結(jié)束語
中圖分類號(hào)：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
內(nèi)容摘要：市場(chǎng)的不足和政府的職能決定了中國新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展仍然需要政府的有效參與和有限干預(yù)。本文在闡述健康城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了地方政府在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行為的偏差及其成因。進(jìn)而提出了地方政府行為在健康城鎮(zhèn)化中的路徑選擇。
關(guān)鍵詞：健康城鎮(zhèn)化 地方政府行為 優(yōu)化策略
縱觀中國城鎮(zhèn)化的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距在持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)矛盾趨于尖銳，資源環(huán)境條件惡化的問題也相伴而生。因此，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、致力于集約型的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化呼之而出。政府在中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，既是政策的提供者又為政策的有效實(shí)施提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。然而市場(chǎng)的不足和政府的職能決定了中國新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展仍然需要政府的有效參與。
健康城鎮(zhèn)化與地方政府行為概念界定
（一）健康城鎮(zhèn)化的涵義
城鎮(zhèn)化，是特指在我國生產(chǎn)力水平不高、農(nóng)村區(qū)域廣袤、工業(yè)化后發(fā)的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的工作領(lǐng)域由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過程，居住地由農(nóng)村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域遷移的空間聚集過程。1990年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署了第一個(gè)人文發(fā)展報(bào)告，強(qiáng)調(diào)把人的需要、期望和選擇放在一切發(fā)展活動(dòng)的中心。城市發(fā)展的目的是為了讓人們生活更美好，而不是導(dǎo)致居民生活痛苦指數(shù)增加。切實(shí)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，注重城鎮(zhèn)功能的完善，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展過程中尊重相關(guān)利益主體的權(quán)益和感受、發(fā)展目標(biāo)符合市民福祉提升的要求、發(fā)展成果由相關(guān)利益主體高度共享，已經(jīng)成為當(dāng)前的重大課題。十七屆五中全會(huì)明確指出必須“遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。
（二）地方政府行為的涵義
TedGaebler指出：政府是指執(zhí)掌公共權(quán)力的主體，是按照一定規(guī)則建立起來的組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。政府行為就是指政府做了什么、沒有做什么的問題。地方政府行為是指地方政府所從事的公共行政過程中所有的活動(dòng)，是地方政府行政權(quán)力和行政職能運(yùn)行與行使過程的外部表現(xiàn)，是地方政府行政權(quán)力與行政職能作用于社會(huì)和公民的公共行政活動(dòng)。地方政府在城鎮(zhèn)化過程中的行為主要是指地方政府對(duì)待城鎮(zhèn)化的態(tài)度，以及由此產(chǎn)生的計(jì)劃、方針、政策并將其運(yùn)用、實(shí)施、控制、協(xié)調(diào)的過程。它具有社會(huì)性和階級(jí)性雙重屬性，在本質(zhì)上，政府行為不僅具有公共性，是公共利益的代表，它還是實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治的重要實(shí)現(xiàn)手段，是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)。
中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題和成因
（一）中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題
1.資源浪費(fèi)嚴(yán)重，存在過度“土地城鎮(zhèn)化”傾向。多數(shù)城鎮(zhèn)采取外延擴(kuò)張方式，將城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加和城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張作為重要取向。在中央政府、地方政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)戶的四方博弈中，村集體擁有過大的土地開發(fā)權(quán)，作為土地用益權(quán)人的農(nóng)戶缺乏自我保護(hù)權(quán)利，在土地城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的過程中缺乏參與談判的行動(dòng)能力和制度保障，中央政府盡管有著保護(hù)農(nóng)地的動(dòng)力和權(quán)力，但因信息不足及監(jiān)管乏力等限制，導(dǎo)致農(nóng)地保護(hù)乏力。各地方政府在GDP政績效應(yīng)以及土地財(cái)政的刺激下，大多以低廉的地價(jià)和松弛的監(jiān)管來吸引投資，助長了農(nóng)村土地非農(nóng)建設(shè)的無序化。城市建設(shè)大量占用農(nóng)田，甚至侵占基本農(nóng)田，特別是在土地財(cái)政的刺激作用之下，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
2.發(fā)展嚴(yán)重失衡，存在資源過度聚集傾向。由于資金、人才、資源等各種生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)特別是大中城市集聚，導(dǎo)致嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分化以及城鎮(zhèn)體系內(nèi)部特大、超大城市和小城鎮(zhèn)兩極分化。重城市輕城鎮(zhèn)的政策導(dǎo)向使得城鎮(zhèn)體系在大城市與小城鎮(zhèn)之間呈現(xiàn)嚴(yán)重的斷裂狀況。伴之而來的是收入差距持續(xù)擴(kuò)大、人口超越承載力引起的資源環(huán)境等大城市弊端。對(duì)2006年25個(gè)城市所做的暢行程度受評(píng)得分僅為54.1分，未達(dá)及格線，表明大城市交通普遍正處于擁堵困境。單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決空氣污染和噪音等外部性問題，也無法解決交通擁堵之類的囚徒困境。
3.城鎮(zhèn)化成果未能在較大范圍內(nèi)有效共享，存在強(qiáng)制力推動(dòng)城鎮(zhèn)化的傾向。地方政府在追求土地財(cái)政和政績的雙重驅(qū)動(dòng)下，加快拆遷步伐，一些地方政府默認(rèn)甚至協(xié)助強(qiáng)制拆遷，引起了尖銳的社會(huì)矛盾和激烈的社會(huì)對(duì)抗。失地農(nóng)民在土地非農(nóng)化用途轉(zhuǎn)化帶來的巨大收益中所獲甚少，甚至出現(xiàn)大量“無工作、無土地、無社保”的三無農(nóng)民。
4.封閉式推進(jìn)造成城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)。大量農(nóng)民工及其子女雖然在城鎮(zhèn)居住生活，但在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面無法享受城鎮(zhèn)居民待遇，造成了城鎮(zhèn)居民和外來人口分化明顯的“新二元結(jié)構(gòu)”。而城鄉(xiāng)二元分割的公共投入體制，造成了城市中心大量存在著服務(wù)缺位、管理無序等問題突出的“城中村”現(xiàn)象。城市內(nèi)部存在的差異明顯的城村分割、居民與外來人口分割的二元現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部的斷裂。金融危機(jī)中出現(xiàn)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮流，日益突出的留守老人、留守兒童、留守婦女的生存危機(jī)等都暴露了農(nóng)民工未能在城市安居的現(xiàn)實(shí)，“半城市化”造成嚴(yán)重的后果并產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化代價(jià)。
5.生態(tài)環(huán)境負(fù)荷過重可持續(xù)能力不足。牛文元等（2010）的分析表明，2007年我國百強(qiáng)城市消耗了全國一半以上的能源，人均能耗是全國人均能耗的3倍，地均能耗是全國平均水平的近30倍。城市水體污染、空氣污染、固體廢棄物的污染，對(duì)原本脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。據(jù)國家環(huán)保部測(cè)算，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)5118億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3.05%。其中，空氣污染帶來的城市居民健康損失成本達(dá)到1500多億元。
一、城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)新的發(fā)動(dòng)機(jī)
改革開放以來，我國在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面取得了突出的成就，外貿(mào)出口、投資以及消費(fèi)相繼成為不同時(shí)期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿Α５牵捎趪H經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜、充滿變數(shù)，世界經(jīng)濟(jì)低速增長態(tài)勢(shì)仍將延續(xù)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，我國必須找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程，其本質(zhì)特征是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程對(duì)投資、就業(yè)、消費(fèi)的全方位拉動(dòng)，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，將推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。
（一）拉動(dòng)投資
我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過近幾年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面有較大改善。隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，伴隨城鎮(zhèn)功能完善的需要，在道路、供水、供電、住房、通訊、教育、醫(yī)療、文化建設(shè)、污水和垃圾處理等方面將進(jìn)行大規(guī)模、全方位的建設(shè)，從而形成巨大的投資需求。
（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)
隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，不僅能夠推動(dòng)以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化。
（三）增加就業(yè)
隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必將推動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展會(huì)為服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展提供廣闊的空間，就地吸納大量的農(nóng)村人口就業(yè)。
（四）促進(jìn)消費(fèi)
城鎮(zhèn)化可以提高消費(fèi)水平。從鄉(xiāng)村到城市，居民消費(fèi)明顯增加。農(nóng)村人口的逐步“市民化”，將促使新型城鎮(zhèn)中的文化、旅游、休閑、家政、美容等行業(yè)的服務(wù)需求不斷增加，服務(wù)水平將不斷提升，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。
（五）縮小差距
一方面，城鎮(zhèn)化將加強(qiáng)公共設(shè)施投入，改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境。另一方面，城鎮(zhèn)化將提升入城新市民的收入，提升生活品質(zhì)。應(yīng)該說，新型城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本出路。
二、城鎮(zhèn)化有巨大的資金需求
從新型城鎮(zhèn)化對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)以及國際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入，而城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也會(huì)創(chuàng)造出新的金融需求。未來新型城鎮(zhèn)化的資金需求主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)公共事業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、城鎮(zhèn)小微企業(yè)和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)等四個(gè)方面。
（一）城鎮(zhèn)公共事業(yè)建設(shè)需要大量資金
新型城鎮(zhèn)化的公共事業(yè)建設(shè)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)三個(gè)方面。這些項(xiàng)目建設(shè)，有的純靠政府投資，有的可以公私合營，有的可以民間投資。但是，這些項(xiàng)目建設(shè)共同的特點(diǎn)是資金需求大、建設(shè)周期長、經(jīng)濟(jì)收益有限、償還期長。在政府財(cái)力有限的情況下，必須多渠道籌集資金，其中大量依靠的就是銀行資金支持。
（二）城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)需要大量資金
新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化。隨之而來的就是安居問題。在土地集約使用的情況下，新型城鎮(zhèn)化必然改變傳統(tǒng)的農(nóng)家小院模式，實(shí)現(xiàn)住宅商品化發(fā)展。我國普通商品住房項(xiàng)目的最低資本金比例為20%，按每年830萬戶農(nóng)民市民化（2480萬人除以3人/戶），每套城鎮(zhèn)普通商品住房成本10萬元計(jì)算，總投資將達(dá)8300億元，需要外部融資將達(dá)6600億元。若按45.8%的貸款比例計(jì)算，需銀行信貸資金3800億元；若按寬口徑計(jì)算則為7600億元。
（三）城鎮(zhèn)小微企業(yè)發(fā)展需要大量資金
十提出“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)”。工業(yè)化，尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的持續(xù)推動(dòng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必然促成一大批小微企業(yè)創(chuàng)立、成長，產(chǎn)生大量的固定資產(chǎn)投資和流動(dòng)資金需求。從目前全國的小微企業(yè)貸款余額與小微企業(yè)戶數(shù)可以測(cè)算出，小微企業(yè)戶均貸款額約90.5萬元。假設(shè)每年市民化2480萬農(nóng)村人口，2/3為勞動(dòng)人口（1653萬人），其中50%留在小城鎮(zhèn)就業(yè)則約為827萬人，按小微企業(yè)戶均吸納就業(yè)21人計(jì)算，預(yù)計(jì)將新產(chǎn)生約40萬戶小微企業(yè)，其貸款資金需求將達(dá)3600億元。
（四）新城鎮(zhèn)居民有大量資金需求
十提出，“2020年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。收入倍增計(jì)劃中收入倍增者指的是中低收入者的收入翻一番。農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大再生產(chǎn)將使得個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營性貸款需求增加，收入的提高和市民化的發(fā)展將使農(nóng)民消費(fèi)升級(jí)，新市民對(duì)居住、交通、娛樂、教育方面的需求增長將帶動(dòng)個(gè)人住房貸款、耐用消費(fèi)品貸款、汽車消費(fèi)貸款需求大量增加。2012年我國住戶消費(fèi)性貸款余額104439億元，按城鎮(zhèn)人口71182萬簡單測(cè)算，人均消費(fèi)性貸款約1.47萬元。而新型城鎮(zhèn)化每年市民化2480萬人，將新增消費(fèi)貸款需求3650億元。
從上述四個(gè)方面的簡單測(cè)算看，每年新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的銀行信貸資金需求將達(dá)2.35萬億～4.69萬億元左右，約占2012年全國新增境內(nèi)貸款的26.6%～53.2%。可見，新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生大量的資金需求，使農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中大有可為。
三、銀行要為城鎮(zhèn)化助推盡責(zé)
在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要農(nóng)村金融服務(wù)的支持與配合.農(nóng)村金融體系是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“造血體”，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系、補(bǔ)齊農(nóng)村金融短板，已成為促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融和要素流動(dòng)、加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的關(guān)鍵。
實(shí)際上，銀行支持推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)于政府、小城鎮(zhèn)金融消費(fèi)者和銀行自身均有現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于政府而言，可以充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，利用信貸資金加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。對(duì)農(nóng)民而言，可以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式，更新消費(fèi)觀念，節(jié)約寶貴的土地資源，有效拉動(dòng)內(nèi)需和消費(fèi)；對(duì)銀行自身而言，可以拓寬客戶資源，拓寬中間業(yè)務(wù)渠道，挖掘豐富的金融財(cái)富，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
（一）主動(dòng)營銷
隨著我國利率市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，銀行的資產(chǎn)負(fù)債管理面臨新的形勢(shì)，追求盈利與風(fēng)險(xiǎn)化解之間的關(guān)系平衡成為資產(chǎn)負(fù)債管理的關(guān)鍵。因此，在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)必須積極行動(dòng)，明確專門部門和專門人員負(fù)責(zé)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融服務(wù)工作，充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，注重培育優(yōu)良客戶群，為小城鎮(zhèn)建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。要轉(zhuǎn)變“坐等客戶上門”的觀念，開展主動(dòng)營銷，多深入企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多走訪客戶，多傾聽客戶的聲音，在需求中找市場(chǎng)，在服務(wù)中尋客戶，不斷提高新型城鎮(zhèn)化融資需求的滿足率、覆蓋率和滿意率。要規(guī)范農(nóng)村城鎮(zhèn)化信貸業(yè)務(wù)運(yùn)作程序。開展區(qū)域評(píng)價(jià)，針對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)市場(chǎng)，廣泛開展調(diào)查研究，形成區(qū)域評(píng)價(jià)報(bào)告，為信貸支持和營銷決策提供依據(jù)。對(duì)選定的拓展區(qū)域和項(xiàng)目，及時(shí)進(jìn)行金融需求分析，整合產(chǎn)品，制訂全面、貼身服務(wù)方案，及時(shí)開展?fàn)I銷，對(duì)于區(qū)域整體符合支持條件的，根據(jù)該區(qū)域特點(diǎn)制訂整體服務(wù)方案，實(shí)行區(qū)域整體營銷。
（二）創(chuàng)新制度
新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融需求明顯有別于以往大城市、大中型企業(yè)和大項(xiàng)目的需求。新的金融產(chǎn)品則是農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)有效支持新型城鎮(zhèn)化的工具和手段。農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)要努力建設(shè)多層次、多元化的金融產(chǎn)品與金融工具以及相關(guān)的政策支持規(guī)范體系，有針對(duì)性的提供差異化產(chǎn)品，推動(dòng)嶄新的金融品種打進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)，推動(dòng)同業(yè)之間的業(yè)務(wù)合作。
一是創(chuàng)新服務(wù)手段。積極推行金融超市“一站式”服務(wù)、電話銀行、網(wǎng)上銀行等現(xiàn)代化金融服務(wù)手段，促進(jìn)業(yè)務(wù)辦理效率的提高和資源優(yōu)化整合。圍繞銀行卡、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、電話銀行、保險(xiǎn)、基金、個(gè)人理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)，創(chuàng)新開發(fā)中間業(yè)務(wù)品種。對(duì)已在大城市開辦的中間業(yè)務(wù)品種，應(yīng)盡快在縣域金融機(jī)構(gòu)推廣。要充分利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)、人才、信息等優(yōu)勢(shì)，大力開展中間業(yè)務(wù)創(chuàng)新，逐步將業(yè)務(wù)滲透到投資理財(cái)、信息咨詢、財(cái)務(wù)顧問、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)等領(lǐng)域。
二是創(chuàng)新?lián)７绞健Ｍ黄苽鹘y(tǒng)擔(dān)保方式的限制，擴(kuò)大抵質(zhì)押貸款范圍，接受企業(yè)自身用的無形資產(chǎn)（品牌、商標(biāo)、專利）、集體土地使用權(quán)、廠房、宅基地和集鎮(zhèn)商鋪、庫存產(chǎn)品等作為貸款擔(dān)保；推出中小企業(yè)信貸、小企業(yè)循環(huán)貸款、親友抱團(tuán)貸款、企業(yè)信用聯(lián)盟、網(wǎng)貸通等貸款業(yè)務(wù)；農(nóng)村小額信貸允許用農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品、承包的土地使用權(quán)等作為抵押獲得貸款。
三是創(chuàng)新融資產(chǎn)品。結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)的特點(diǎn)和實(shí)際需要，積極開辦購建房貸款，支持農(nóng)民改善居住條件；積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需消費(fèi)貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民購買小型農(nóng)機(jī)具和交通運(yùn)輸工具，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；大力支持農(nóng)民子女接受高等教育，通過具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民擔(dān)保的方式試辦助學(xué)貸款。努力滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)信貸資金的需要。
四是完善責(zé)任追究。農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)要以滿足“三農(nóng)”、城鎮(zhèn)化的有效信貸需求和防范風(fēng)險(xiǎn)為原則，以調(diào)動(dòng)信貸人員工作積極性為根本，完善信貸制度、定價(jià)策略和考核辦法，優(yōu)化信貸流程，增加信貸投放。要科學(xué)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)容忍度。對(duì)經(jīng)過條線和內(nèi)審部門檢查認(rèn)定，信貸人員確已依規(guī)操作，恪盡職守的，要依規(guī)免除其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)盡職免責(zé)。
（三）監(jiān)管激勵(lì)
作為銀行監(jiān)管者，必須要善于完善制度和規(guī)則，引導(dǎo)農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。一是加強(qiáng)監(jiān)管引導(dǎo)。要完善差別化監(jiān)管政策，提高農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)存貸比和不良貸款的容忍度要求，如對(duì)農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)的存貸比設(shè)立下限要求，要求不低于60%；允許農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)的不良貸款容忍度高于平均不良貸款率的2～3個(gè)百分點(diǎn)。參照扶持小微企業(yè)做法，降低農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)“涉農(nóng)”、“涉城鎮(zhèn)化”貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重至75%。支持農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)發(fā)行“城鎮(zhèn)化金融債”，補(bǔ)充資金來源支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。要建立支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)信貸導(dǎo)向評(píng)估監(jiān)測(cè)制度，提升農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)金融服務(wù)能力和動(dòng)力。二是完善扶持政策。建立信貸風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制和信貸投入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將特殊補(bǔ)貼政策與普惠制農(nóng)村稅收政策相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村商業(yè)金融的可持續(xù)發(fā)展。三是搭建溝通平臺(tái)。由政府部門和監(jiān)管部門牽頭組織，定期召開新型城鎮(zhèn)化建設(shè)聯(lián)席會(huì)、項(xiàng)目供求信息推介會(huì)，及時(shí)向金融部門通報(bào)小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目引進(jìn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等情況，及時(shí)向金融消費(fèi)者宣傳推介銀行的信貸政策、投放重點(diǎn)和金融服務(wù)產(chǎn)品等，增進(jìn)企業(yè)與銀行部門的相互了解，實(shí)現(xiàn)政府決策與金融政策相一致，提高金融服務(wù)效率。
（四）讓利于民
2012年，商業(yè)銀行累計(jì)實(shí)現(xiàn)凈利潤1.24萬億元。作為最賺錢的行業(yè)之一，我國銀行業(yè)有必要進(jìn)一步加大履行社會(huì)責(zé)任的力度，在實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)營效益的同時(shí)，兼顧社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)和弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)銀行利益和社會(huì)責(zé)任的統(tǒng)一。
一方面，突出“免”字，普惠客戶。農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持服務(wù)收費(fèi)“四項(xiàng)原則”，做到合規(guī)收費(fèi)、以質(zhì)定價(jià)、公開透明、減費(fèi)讓利。要按照《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》要求，免除客戶開戶、銷戶手續(xù)費(fèi)，柜臺(tái)、ATM機(jī)具查詢服務(wù)費(fèi)及工本費(fèi)等服務(wù)項(xiàng)目費(fèi)用，降低金融消費(fèi)者成本負(fù)擔(dān)。
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 政府行為 四川
一、新型城鎮(zhèn)化概述
（一）城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀
我國人均國民生產(chǎn)總值從1978年改革開放的世界175名上升到2011年114名，進(jìn)入中上等發(fā)達(dá)國家水平，城鎮(zhèn)人口比重從1978年的17.92%增加到2011年的51.27%，才達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。因此我國的城鎮(zhèn)化水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（二）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
城鎮(zhèn)化不僅是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，其發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。所謂城鎮(zhèn)化就是人口向城鎮(zhèn)聚集的過程。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化片面地追求數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，而新型城鎮(zhèn)化則更加重視質(zhì)的提升，注重以人為本、可持續(xù)的發(fā)展觀念。
（三）新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別
城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：產(chǎn)生的環(huán)境不同。我國的城鎮(zhèn)化是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度為背景下提出的，而新型城鎮(zhèn)化最早是在2007年提出的，是在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下提出的；實(shí)現(xiàn)的方式不同。在城鎮(zhèn)化過程中，中央政府是以命令或者條例形式下達(dá)到地方，是以“由上及下”方式進(jìn)行的。而在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府則是以人民的利益為主，所以是以“由下及上”的方式進(jìn)行的；目標(biāo)方向不同。城鎮(zhèn)化是以城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大為目標(biāo)，盲目追求指標(biāo)和政績。而新型城鎮(zhèn)化則是以城鎮(zhèn)整體素質(zhì)的提高為最高目標(biāo)，以人民的利益為核心，提高人民的福利水平上升，和城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。4.推進(jìn)方式不同。城鎮(zhèn)化是以“工業(yè)化”為推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。新型城鎮(zhèn)化則是以資源的合理利用、新型產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展等為推進(jìn)方式。
二、四川省政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的表現(xiàn)
（一）四川省目前小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀
四川省位于我國西部，地跨青藏高原、橫斷山脈、云貴高原、四川盆地幾大地貌單元，地勢(shì)西高東低，地形復(fù)雜多樣。四川位于亞熱帶范圍內(nèi)，由于復(fù)雜的地形和不同季風(fēng)環(huán)流的交替影響，氣候復(fù)雜多樣。由于四川地域遼闊，土壤類型豐富，是我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省。
據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒的資料顯示，至2011年底，四川省總?cè)丝谝呀?jīng)達(dá)到8，050萬，位居全國第三，城鎮(zhèn)人口3367萬。人均生產(chǎn)總值26，133元/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海82，560。
“十一五”期間四川城鎮(zhèn)化率保持逐年上升的良好態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)體系基本建成。目前四川已建立起成都平原、川南、攀西、川東北四大城鎮(zhèn)群為依托，以特大城市成都為核心，，以綿陽、攀枝花、自貢、南充4個(gè)大城市為骨干、27個(gè)中小城市和1865個(gè)小城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系。幾個(gè)大城市的發(fā)展輻射到周邊的小城鎮(zhèn)，拉動(dòng)他們的進(jìn)一步發(fā)展。
（二）四川省對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐
根據(jù)《四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃基本思路》的要求，今后要進(jìn)一步加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持一批有能力的中心城市盡快發(fā)展成為人口在100萬以后的大型城市，努力縮短同全國平均城鎮(zhèn)人口比重的差距。
四川是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，由于地理位置和氣候條件，農(nóng)作物品種繁多，產(chǎn)量巨大，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又會(huì)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
四川的大城市只有成都、綿陽、攀枝花、自貢、南充五個(gè)城市，雖然這些城市的人口密度很高，但是城市的密度卻很低，不利于帶動(dòng)全省的城鎮(zhèn)率的提高。所以四川省政府在努力發(fā)展其他幾個(gè)諸如瀘州、達(dá)州、德陽等中等城市的發(fā)展，試圖將其人口從20-50萬擴(kuò)大到50-100萬，發(fā)展成為大型城市，以帶動(dòng)其周邊城市的發(fā)展。四川政府所做的努力包括首先加快城鎮(zhèn)道路、排水管道、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證走健康可持續(xù)發(fā)展的道路；其次在發(fā)展城鎮(zhèn)、擴(kuò)建城鎮(zhèn)規(guī)模的同時(shí)，規(guī)劃好農(nóng)業(yè)用地與城市建設(shè)用地的協(xié)調(diào)關(guān)系，在保護(hù)好，農(nóng)業(yè)耕種用地的前提下，積極開發(fā)城鎮(zhèn)建設(shè)用地。最后，農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的戶籍管理制度、上學(xué)教育問題以及社會(huì)保障問題，是目前省政府努力實(shí)踐和改進(jìn)的地方。
三、新型城鎮(zhèn)化下政府行為分析
（一）政府行為
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。政府的政策取向和行政行為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起決定性作用，因此研究規(guī)范政府行為對(duì)城鎮(zhèn)化是否能順利進(jìn)行與效率至關(guān)重要。張孝德曾經(jīng)指出我國實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要政府，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚嚴(yán)重存在的制度環(huán)境中，存在著誘發(fā)政府以計(jì)劃方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化而陷入“政府悖論”風(fēng)險(xiǎn)，是我國城鎮(zhèn)化成為脫離市場(chǎng)導(dǎo)向的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，從而在城鎮(zhèn)化中過分?jǐn)U大了政府作用。
（二）新型城鎮(zhèn)化下政府行為
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府為主導(dǎo)，政府制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，但是由于政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)追求自己的利益所在，或者為達(dá)到政績，或者為面子工程。而不顧及實(shí)際情況，一味的趕進(jìn)度。四川政府在城鎮(zhèn)化過程中就考慮到，四川地處西部，地域遼闊，小城鎮(zhèn)數(shù)量巨大，發(fā)展參差不齊等實(shí)際情況，而實(shí)際地提出大力發(fā)展成都這個(gè)超級(jí)大都市，擴(kuò)大其輻射范圍，同時(shí)多發(fā)展幾個(gè)中等城市，形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的模式。
政府的一切行為都應(yīng)該建立在公正、合理、合法的基礎(chǔ)上，要自覺地遵守法律的約束。依法行政就是要求政府在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，依據(jù)要合法，裁量要合理。
政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理者，他一方面要征收各種稅收和非稅收入以增加財(cái)政收入，另一方面，他要合理調(diào)度財(cái)政收入甚至舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滿足公民的生活、生產(chǎn)需求。
城鎮(zhèn)化必然伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加，由此會(huì)帶來對(duì)城鎮(zhèn)公共品的消耗和公共服務(wù)的使用，政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用就會(huì)增加，而由于農(nóng)業(yè)稅的減免所導(dǎo)致的財(cái)政收入的減少就需要通過調(diào)整稅收或者增加投融資。政府還可以積極引進(jìn)各項(xiàng)投融資項(xiàng)目，吸引外資。
