時間：2022-10-01 15:01:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財政制度論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文摘 要：隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，對我國財政審計工作產生了深遠影響，也給財政審計的下一步發展提供了新的課題，尤其在財政監督體系的不斷發展壯大下，給財政審計工作帶去了新的機遇與挑戰。該文就財政審計如何應對這一挑戰做出了簡要分析。
現代市場經濟條件下的財政審計和財政監督，決定了我國財政經濟的發展趨勢和取向。隨著財政監督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產生了巨大變化。
一、對財政監督的理解
對財政監督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經濟運行全過程闡述財政監督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經濟新概念辭典》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督指的是通過財政收支管理活動對有關經濟活動和各項事業進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監督概論》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構對國家財政管理對象的財政收支與財務收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監督檢查，調查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業務的角度來闡述財政監督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監督》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是專門監督機構尤其是財政部門及其專門監督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執行財政預算的活動所進行的審計監督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監督。根據我國現行的財政管理體制和審計機關的組織體系，財政收支審計包括本級預算執行審計、下級政府預算執行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，中央預算執行審計主要對財政部門具體組織中央預算執行情況、國稅部門稅收征管情況、海關系統關稅及進口環節稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務院各部門各直屬單位預算執行情況、預算外收支以及下級政府預算執行和決算等七個方面進行審計監督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現了三個重要轉變：一是由收支審計并重轉向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關征管審計，擴展到預算執行審計、部門決算審計、轉移支付審計、稅收和海關收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監督中對財政審計的監督
20世紀90年代上半期，中國對原有的財務會計制度進行了一整套重大改革。會計準則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規定，當公司的財務會計制度與國家財經規章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關在征稅時，應以國家財經規章制度的規定為準。這一規定對于理順政府與企業的關系，規范政府與企業的行為。明確政府與企業的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內涵與會計準則的公允內涵的聯系和區別進行了深入的討論。從歷史發展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準則體系是一致的，二者都應體現社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規定，
但會計準則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準則無疑應是以各項公認的會計準則為基礎的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經濟單位——公司、企業來說。加強內部監督管理、完善公司的內部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監督包括人事監督和財經監督兩方面內容，而審計監督只有財經監督之責，并無人事監督之權。從法律角度看，一級或上級審計機關實施監督所依據的法律準繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經法規。我國現行的一級審計機關對同級財政的審計也只能在預算法等法規所規定的范圍內進行。當然在這里也可能會有新的情況出現。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準則而孤立發展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準則演進過程中出現的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現會計準則演進中的精華。由于審計監督與財政監督在我們今后的財政活動中將會出現更多的交叉，而且審計監督也有由政府內部監督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監督和財政監督各自的內容、監督范圍、監督手段、監督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當長的時期內，我國財政改革與發展都要圍繞完善公共財政體系這個目標努力推進。從內容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預算體系、公共財政政策體系、公共財政責權配置規則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩步，推進的基礎上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應新的審計環境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內部的檢查監督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監督，發現問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻
［1］魏長生，查勇.淺談績效審計中存在的問題及對策[J].現代審計與經濟，2009，(5).
［2］徐佳.論轉型經濟時期公共財政監督體制的問題和解決途徑[J].山東社會科學，2008，(12).
關鍵詞：稅收本質；制度分析；公共財政
一、稅收與產權間的本質聯系：新制度經濟學的啟示
在以交易費用概念為發端的新制度經濟學體系中，產權理論一直居于核心地位。作為產權理論奠基石的科斯定理表明，在交易費用客觀存在的情況下，初始產權的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產權的明晰界定和有效保護是實現市場交易進而增進效率的前提。由此使得以效率為主題的經濟學將視角由單純的資源配置層面深入到產權制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進一步發展了產權理論。使得產權學派的研究更趨于精細化，在企業理論、產業組織理論、比較經濟體制等方面得到廣泛應用。但諾思教授則獨辟蹊徑，不僅在長期經濟史考察基礎上突出了產權結構對經濟增長績效的決定性作用，更重要的是把產權與國家緊緊聯系在一起，進一步地將經濟學對產權制度的關注引人到對國家及其財政制度關注上。
在新制度經濟學看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產權的交易，但產權本質上作為一項排他性權利，需要強制力來予以保證實施。由于國家在強制力上具有比較優勢和規模經濟效應，能比其他任何組織和個人以更低成本實現產權的界定、保護與實施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產權的地位并使得國家與產權之間具有了內在聯系：一方面，離開國家我們無法理解產權，畢竟如果沒有國家法律的界定與強制力的保護，產權就是一句空話；另一方面，離開產權，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權力就是旨在社會范圍內界定和實施一套權利規則。因此，諾思認為，由于國家與產權的內在聯系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護與公正的服務作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護產權以換取稅收。筆者認為，雖然新制度經濟學從未對稅收本質予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經濟學的稅收本質觀，即從規范意義上來說，稅收本質上應是國家界定和保護產權的價格。
新制度經濟學這一稅收本質觀既表明了稅收存在的合理性基礎，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優勢介入產權時能有效降低產權保護和實施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎，而稅收則來源于政府——這一人與人交易所產生的合作剩余。考特和尤倫從無國家的自然狀態到市民社會下國家這一思想實驗即證明了這點。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護產權而是剝奪侵犯產權，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學派布坎南所認為的“只要承認，法律——政府的管理結構——具有生產力，那么就得承認國家有權從經濟中取得部分有價值的產出。如果沒有一種制度來保護所有權并使契約付諸實施，那么國家也就無權來分享總收入”。由此來看，稅收關系著私人產權與公共財政、個人權利與國家權力間的界限，其與產權問的本質聯系體現在：一方面，征稅作為一個資源由私人產權轉變為公共收入的過程，只有稅收明確了產權才能明確。另一方面，如果沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力，所以也只有產權明確了，稅收才能明確。
二、現有稅收本質觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質，長期以來在財稅學界主要存在兩種觀點：一是建立在政治經濟學基礎上我國傳統財政理論的稅收本質觀；二是建立在西方主流經濟學基礎上公共財政理論的稅收本質觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質觀都尚存不足。
我國傳統財政理論沿襲了國家分配論關于財政本質觀的分析思路，明確表達了其稅收本質觀“稅收是國家為了實現其職能，憑借政治權力，無償地取得財政收入的一種手段”。同時認為，稅收與政治權力間具有本質聯系，而強制性、無償性、固定性則是稅收本質屬性的具體表現。但筆者認為，從制度視角來看，長期以來我國傳統財政學將稅收本質定義為“是國家憑借政治權力強制無償取得的財政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經濟條件下這一缺陷就更為明顯了。我認為，稅收與政治權力之間并無本質聯系。國家征稅固然要靠政治權力，但靠政治權力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財產、通貨膨脹等都是國家憑借政治權力強制無償地獲取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執法部門的罰款收入相區別，因為后者在具有強制性無償性的同時也另具有依據法律的固定性特征。所以，單方面強調政治權力僅能將稅收與公債、收費等財政收入形式相區別，但卻并不足以真正認識稅收本質。我認為，如果離開私人產權是很難真正認識稅收本質及其契約關系的，因為在私人產權不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎便難以確立。若單純強調政治權力性，則可能導致并非保護而是侵犯產權的國家行為，并由此帶來國家依政治權力而攫取的租金而并非真正規范意義上的稅收。
公共財政理論則承襲了新古典主流經濟學以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產品論為核心的理論體系。近十幾年來，經過我國學者的不斷闡釋和倡導，公共財政理論作為與市場經濟相適應的財政理論，其稅收本質觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產品的價格”。應當承認，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產品價格有其合理性，特別在市場經濟下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質的概括也存在不足。主要體現在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產品和直接意義上的公共利益。盡管公共財政論列舉了路燈、治安等具有共同消費性質的具有社會公益性質的所謂“公共產品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項支出議案都不可能獲得一致同意，在多數票規則下就必然產生多數人對少數人的強制甚至是少數人對多數人的強制，由此帶來相應的受益方和受損方。部分人不僅被迫強制消費某種所謂的公共產品甚至還要為此而納稅。產生私人產品市場交易所不可能存在的消費和付費上的強制性問題。(2)按公共財政論的稅收本質分析，公共產品稅收價格在實質上形成了類似市場的等價交換關系。我認為，政府作為事實上的壟斷組織，其壟斷定價總是在競爭價格和邊際成本之上的，公共產品價格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實，因此實際上并不存在類似于競爭性市場的等價交換關系。(3)公共產品理論的發展。按傳統公共財政論對公共產品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產品而應通過政府征稅來提供。但隨著公共產品理論研究的深入，人們對公共產品供給主體的認識發生了變化。早在1974年，科斯通過調查就表明了完全符合公共產品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產品的實證研究特別是實驗經濟學的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產品。由此表明，政府稅收與公共產品間并無本質聯系，將稅收本質界定為公共產品的價格也有失偏頗。
三、新型稅收本質觀的歷史實證
上述分析表明，國家稅收與政治權力、公共產品間均不存在本質聯系，而與私人產權間具有本質聯系，稅收在實質上是國家界定和保護產權的價格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質觀，其理論結論是能得到歷史實證支持的。
考察西方發展史可以發現，凡在私人產權能得以確立的歷史階段就存在稅收關系，反之則不存在稅收關系，產權與稅收間的內在聯系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看：(1)產權一稅收關系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經濟自發萌芽生成的這一階段，城邦國家財政制度和私人產權制度間內在聯系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產權制度并予以保護實施。這一時期，就同時產生了對商人、自由民征收的市場稅和財產稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產權更沒有財產權，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產權一稅收關系的中世紀時期。在中世紀的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經濟組織和最基礎的制度結構，此時既不存在排他性的土地所有權也不存在排他性的勞動力所有權，由此產生的是農奴與其莊園領主間圍繞土地使用而形成的依附關系。由于產權的不存在性且此時國家并不介入私人產權安排，所以這一期間并不存在規范意義上的國家稅收。國王的財政收入主要來源于其自身領地收入，其不僅不對農民直接征稅，而且對其諸侯領主也只依封君封臣關系而享受一些貢納。(3)產權一稅收關系擴展的市場經濟初期。中世紀之后的歐洲在貿易發展與莊園制瓦解的基礎上，產權制度與稅收制度間的內在關系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產權逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴張市場和提權保護。其目的是向以商業資本為代表的新興財富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財產稅在內的現代稅收制度，甚至隨有限責任公司這一新型產權形式的出現而開征了所得稅。(4)產權一稅收關系穩固的市場經濟成熟期。在西方市場經濟發展初期階段，國家和產權間的關系是單方面控制關系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護和實施產權，也可能出于短期財政租金需要而隨意侵犯產權。尤其當國家面臨即時財政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經道路不同的財政立憲變革之后，在較為有效地保護產權基礎上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎，從而為市場經濟的真正發展、成熟奠定了基礎性制度結構。
雖然我國歷史文化傳統與西方社會有很大差異，但回顧我國經濟社會史同樣可以發現稅收與產權間的內在聯系：凡在排他性私人產權難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經濟時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔起私人產權界定和實施的角色，有效率的私人產權也從未出現。㈣如作為中國古代最主要生產資料的土地。對其所有制性質雖存在學術爭議，但一般認為并無真正意義上的完全排他性產權，在“普天之下莫非王土”的環境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產權及國家不介入產權界定的基礎上，就沒有真正規范意義上的稅收，其表現在現實中就是租稅難分。我在中國財稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統計劃經濟時期。在我國計劃經濟時期，經過社會主義改造之后確立了全面公有制的產權結構。在排他性要素產權不存在的情況下，也不存在明確的稅收關系。可以看到，這一時期國家主要靠國有企業利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實質上也并無存在意義。因為此時作為國有產權主體的國家與國有企業之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質上是根本分不清且沒必要區分的。(3)轉軌與市場經濟時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權讓利為起點下，市場化改革過程就是一個排他性產權日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產權而非國有經濟中獲取收入的過程。稅收與產權間的內在聯系已日益明顯，尤其是2004年的私產人憲，在立憲層面上明確了私人產權與公共財政間的內在聯系。
四、確立新型稅收本質觀的現實意義
我認為，明確從產權界定和保護出發來確立新型稅收本質觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財政的立憲實質
經過長期的理論爭鳴，目前我國財政理論界對市場經濟與公共財政間的內在聯系已基本取得共識，實踐中也早已確立構建適應我國市場經濟發展的公共財政改革目標，但在公共財政及其公共性內涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經濟學資源配置的視角，主流觀點是從為市場提供公共產品、彌補市場失效的角度來定位公共財政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權利配置，排他性產權的界定和保護是市場交易的前提與基礎。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護產權，也可能出于短期財政需要而隨意侵犯產權，而只有產權通過立憲層面對政府權力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產權與稅收間的內在聯系，樹立新型稅收本質觀有利于在制度層面明確我國公共財政的立憲實質。沒有私人領域就沒有公共領域，沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力。公共財政以市場經濟為基點，而市場經濟以產權為基石，產權則系于財政立憲，這應是我國公共財政構建的實質內涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內涵
市場經濟是法治經濟，公共財政是法治財政，這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內涵，即要從個人權利對國家公共權力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認為，從產權一稅收本質聯系出發，征稅的過程就是一個私人產權變為公共收入的過程。納稅人作為一個整體，在征納關系上與國家間形成委托關系，其之所以同意將私人產權讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護和公正。按照現念，這種保護包括財產權、生命和自由，從而產生一個建立在個人產權(權利)交易基礎上的公共權力。因此，在征稅權力關系上體現的是立憲層面的社會契約關系，并在此契約下形成征納雙方平等的權利義務法律關系，由此構成了稅收法治的元規則，而各項稅收法治的具體規則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規范約束的預算全過程，也由此才能對國家權力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財稅法治的基點。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學發展觀的核心，更是當前時期稅務行政工作根本性的指導思想，并已在尊重和保障納稅人權利等問題上得到了較多討論。而我認為。新型稅收本質觀從公民權利本位出發有利于在理論源頭上進一步明確以人為本的治稅理念。當我們明確從私人產權界定、保護和實施角度來看待稅收本質的時候，可以看到，一方面個人權利(包括產權)需要國家權力的界定和保障，否則就沒有產權也不存在市場交易；而另一方面，國家權力來源于稅收并從屬于個人權利，私人產權開辟了私人領域進而在立憲層面上界定了公共領域和政府權力的合法性范圍。由此可以認為，包括產權在內的公民個人權利具有本源性的終極意義，而國家權力及其征稅權在立憲層面上受限于私人產權，其不僅不能侵犯和危害公民產權，而且必須以公民產權的保護為前提和基礎，以實現公民各項基本權利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權利觀構成了國家理財治稅的權力基礎和合法性范圍。
論文關鍵詞：體育公共產品，供給制度，創新
1．農村體育公共產品的界定
公共產品是與私人產品相對應的一個概念，區分他們的標準主要是產品或服務在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農村體育公共產品較之于一般公共產品，其特殊之處在于供給區域主要限定在農村，其產品類型主要是體育設施和服務等。因此，農村體育公共產品應是指以農村為服務區域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設施和服務。由于農村體育公共產品具有非競爭性，在既定的產出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農村體育公共產品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業論文提綱，私人部門供給農村體育公共產品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農村體育公共產品。但由于農村體育公共產品的有效供給可以改善億萬農民的身體健康狀況，豐富廣大農民的文化生活，促進農村文化建設，提高農民的生活質量，具有較大的正外部性。因此，在當前社會主義新農村的建設過程中應主要由政府承擔農村體育公共產品供給的責任，并輔之以其他供給方式。
2．農村體育公共產品供給制度現狀分析
2.1城鄉二元發展戰略所形成的城鄉分割的公共產品供給體系
建國以來，我國一直實行“以農補工”、“重城輕鄉”的二元發展戰略，以二元社會制度下城鄉一國兩策的“體制內、體制外”公共產品供給體制。重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，在“以農養工、以農哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉”、“重工輕農”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農村公共產品供給的渠道則是主要由農民自行解決，國家僅給適當補助。而且在特有的經濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農價格的“剪刀差”等非經濟手段提取農業剩余提供工業資本積累及城市建設，逐漸形成了城鄉分隔的二元經濟結構和公共產品供給體系。“以經濟建設為中心”經濟職能加強的同時卻弱化了公共服務職能，嚴重阻礙了農村公共產品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉二元發展戰略的影響，使得我國農村資金流出多、補償少，在公共產品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農村已形成了“城鄉收入分配存在差距，農村公共產品投資不足、農村經濟發展滯后、農民經濟收入增長緩慢，農村公共產品供給缺乏資金來源、城鄉收人差距進一步加大，農村公共產品建設更加滯后”的惡性循環現狀。因此，我國傳統二元社會制度下農村公共政策的偏頗性和不公正性是導致農村體育公共產品總量上供給嚴重失衡以及城鄉極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發展的初級性和城鄉之間發展的嚴重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農村體育公共產品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產生于20 世紀50 年代初。在半個多世紀中，這一體制對我國競技體育的迅速發展起到了不可替代的作用畢業論文提綱，是我國制定和實施奧運戰略不可動搖的基石。我國農村公共產品的供給雖然經歷了人民公社時期、時期以及現在的農村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質上都是一種以政府為農村公共產品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內部，各級政府之間的公共責任劃分不清，農村公共產品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農村公共產品是由各級政府聯合供給的。按照公共財政理論，全國性的農村公共產品應由中央政府供給，地方政府只負責地方性農村公共產品的供給，各級政府之間的事權劃分很清楚。然而直接提供農村公共產品的縣鄉財政目前困難重重，農村公共產品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態的農村體育公共產品更是首當其中成為“弱化”的對象。
2.3責任主體角色“缺位”下農村體育公共產品供給的擠兌
農村體育公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產品的責任供給主體。從農村公共產品供給的職責來看，全國性的公共產品由中央政府負責提供，地區性的公共產品應由地方政府負責提供。但農村基層政府、權力部門在各項達標考核和經濟利益的驅動下，以及目前對農村公共體育服務的監督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應的財權作基礎狀態下下級政府在農村公共產品供給方面承擔過多的責任，本已捉襟現肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農村的“一事一議”為農村公共產品供給提供一定制度空間，但廣大農民對農村體育公共產品需求的非迫切性及認識上的誤區，導致農村體育公共產品供給根本得不到多數人的統一和有效的供給。可見，在這一不公正公共財政制度和財事權不對應的裁判框架下，其必然的結果是各級政府在農村體育公共產品責任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發展，“政府包辦”單中心體育公共產品供給體制在我國地廣人多農業社會環境下畢業論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現象越來越嚴峻。當然，中國經濟發展水平、文化傳統觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農村體育公共產品供給。
3．農村體育公共產品供給制度創新
3.1改變傳統觀念，建立農村體育公共產品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發達市場經濟國家政府的基本施政綱領是公民享有均等化的社會性公共產品和公共服務。隨著我國社會的發展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協調社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系。基于社會公正基本理念和規則，政府和體育行政部門應改變長期以來重城市輕農村的體育觀念，以政府再分配職能的正當性，通過專門性的農村體育公共產品公共政策的出臺，制定農村體育公共產品供給的相關政策和法規，以公共政策所特有的權威性、強制性和持續性，來確保農村體育公共產品建設資金具有穩定的來源，以制度和法規的手段保障農村這“邊緣群體”享有體育公共產品和服務的權益。
3.2完善農村體育公共產品供給主體，實現供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責任也有義務提供那些市場調控失靈的體育公共產品，而地方政府主要負責提供那些與本地區的農業、農村和農民自身發展有關的體育公共產品，政府作為農村體育公共產品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質決定的。政府作為公共利益的代表，應該成為農村體育公共產品優先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業論文提綱，私人及企業可以提供一些產權歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產品，私人企業、農村社區和農村非盈利組織在農村體育公共產品供給的過程中發揮重要作用，需政府的引導、扶持和監管。還有各種非政府合作性的農村、社會服務機構和組織也是農村體育公共產品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產品，主要是某一領域或生產環節所需的重要的技術和生產信息。優化供給結構，實現由政府單一主體向政府、私人企業、農村社區和農村非盈利組織多元主體的轉變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術等優勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協調，發揮開放系統的整體功效。
3.3實現農村體育公共產品供給的決策機制創新，建立有效的需求表達機制
加快推進農村基層民主建設，真正實現農村村民自治，首先要實行農村體育公共產品的多中心決策體制，必須堅持農村體育公共產品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關系地區農村村體育發展大局的，如農民體育活動組織規定、農村體育場地建設方案等體育公共產品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現和維護農民的利益。其次，要積極推進農村基層民主建設，建立農村體育公共產品供給的農民需求表達機制。深入基層了解農民需要什么，進行市場調研，科學論證，增強對農民需求的反饋，做出反映農民真實需求的決策。建立關于農村體育公共產品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現廣大農民的意愿。
3.4建立有效的農村體育公共產品供給的監督、評估與反饋機制
首先，要改革現行的農村干部考核制度畢業論文提綱，將農村基層干部的晉升與本地區的農村體育公共產品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業、非盈利組織供給體育公共產品的監管力度，保證農村公共產品有效性供給。完善農村體育公共產品供給的績效評估制度，制定科學的組織方法、操作規則、評估標準及指標體系，建立相對獨立的評估機構，配備多學科和具備政策科學知識的評估領導隊伍，對農村體育公共產品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農村和貧困地區農村社會體育指導員隊伍的培養，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓；對投資西部偏遠和貧困地區農村體育公共產品的企業，除上述政策上給與優惠外，國家可對其企業的發展和運行給與一定的稅收減免政策；農村也可利用自身的自然資源優勢，吸引企業投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農村體育公共產品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。
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論文關鍵詞：財政支出結構，優化路徑文獻綜述
一、關于財政支出結構優化的基本認識
建國60余年回顧、改革開放30余年反思、分稅制改革15余年評價以及近年國際經濟危機的突發，這一連串的事件都折射出一個強烈的信息，那就是轉變發展方式，尋找最適合中國的發展道路是至死不渝的任務，尤其是怎么樣從動態、合理、協調可持續的角度去思考未來我國財稅改革的方向、優化財政支出結構，更是一個歷史性、國際化、很難給出明確定義的難題，因此在已有科研文獻成果的基礎上形成新思路、新判斷，提出新建議，是創新性財政的必經之路, 因為任何領域里前沿理論新的倡導恰恰是歷史懷疑主義的結果。
從諸多改革的實效看，在公共財政框架逐步完善中，稅收收入部分的理論研究已趨于成熟，特別是1994年的分稅制改革以后，中央和地方的財力劃分是相對明確的。在理論界有關最優稅制的分析框架伴隨著拉姆齊（1927）[③]對最優商品稅和mirrless（1971）[④]對收入稅的討論而基本形成，因此雜志網，相對于已成型的有關政府稅收收入的制度和研究而言，目前各國政府的財政研究工作均傾向于最優財政支出規模的選擇、支出結構的調整和支出資金的績效監督等方面的研究。
我黨的十七大報告明確指出：構建有利于科學發展的財稅制度，加大公共服務領域投入。同時，在近幾年的中央經濟工作會議也強調了經濟發展方向：更加注重推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整。我們逆向思考，這些政策性導向恰恰說明我國各級政府財政支出規模、支出結構以及效率都存在不完全合規、不合法、不合理的嚴重問題，因此尋找最優的財政支出規模（財政的邊界問題等）、優化財政支出結構（提高民生財政支出等等）以及提高財政資金效率（績效預算改革等等）也就形成了目前我國公共財政制度改革的主要內容。同樣，這一連串問題的解決方法和機制設計都需要我們回歸到大量的文獻中去尋求答案。
二、多視角的支出結構優化研究文獻綜述
縱觀國內外財政支出結構的研究文獻，可謂是卷帙浩繁。相關的實證分析從最初的財政支出對經濟增長的影響到目前財政支出自身績效評價體系的逐步完善，對于優化財政支出結構問題，各國都在比較適合國情的財政支出結構模式上摸索前行，但理論滯后于實踐的現象卻在財政支出領域體現的淋漓盡致，其間的文獻研究方式也是多視角的。
（一）從政府支出性質、結構和波動對經濟增長影響的角度進行研究
對于發達國家或發達地區的實證研究表明（主要體現于國外文獻）：生產性支出比重的提高能促進經濟增長；相對而言，針對發展中國家的研究結論則較為凌亂復雜，目前沒有形成統一結論。
1、國外研究塵埃落定
在國外的相關研究多是考察國際或國家財政層面并且已經形成基本共識：盡管個別研究否定了政府性消費，但基本強調生產性支出及其比重對經濟增長的重要性（Landau，1983；Aschauer，1989；Easterly，1993)。Aschauer（1989，1991）的一系列研究發現政府生產性支出比重的提高對促進經濟增長是有益的。但是Barro（1990，1992）[⑤]發現政府支出規模與經濟增長率呈負相關關系，他在拉姆齊模型中引入政府支出解釋政府生產性支出提供公共物品或解決市場擁擠問題并對98個國家1960-1985年的數據測度了公共投資比重對經濟增長的貢獻，其理由是政府消費對經濟造成了扭曲。隨后ShantayananDevarajan（1996）[⑥]從反面強調了生產性支出的重要性，他們首先利用內生增長分析框架分別討論了公共支出中為生產性支出和非生產性支出與經濟增長的關系，不僅取決于支出各項資金的效率，還依賴于支出項目在總量中所占的份額，即支出結構彈性問題，接著對43個發展中國家20年的數據進行了測度并發現傳統的生產性支出在總支出中的比例與經濟增長負相關,而非生產性支出卻與經濟增長正相關，這是由于這些發展中國家的資本性支出已超過限度從而造成財政資金的錯誤配置問題。這一研究補充了由于國家發展程度細分形成了支出結構與經濟增長的關系變化。同時雜志網，Gupta(2005)繼續對39個低收入國家的數據進行回歸分析后發現,將財政支出主要用于人員工資的國家具有較低的經濟增長率,而將財政支出主要用于資本品和非工資的國家的經濟增長率較高。
2、國內探討方興未艾
而我國作為發展中國家，隨著公共財政制度的確立這方面的研究才逐步興起，而且隨著各時期相關政策制度的變化，其實證分析的結論也是“與時俱進”的，但針對政府支出規模的基本共識是政府支出對經濟增長的負向阻礙作用（趙志耘，1991；郭慶旺，1994、2003；孫長清，2004[⑦]；付文林，2006；王春元，2009[⑧]），而對于支出結構的深入研究基本可分為兩類：一類是肯定生產性支出的促進作用（趙志耘，1991；郭慶旺，1994，2003）；第二類則持相反觀點（龔六堂，2001[⑨]）。趙志耘、郭慶旺基于凱恩斯的收入決定理論構建了我國公共支出結構對經濟增長影響的理論模型并針對人力資本、物質資本和科研投資對經濟增長的影響分別進行了經驗分析，他們發現：政府公共支出總規模與經濟增長負相關，而政府公共支出中的生產性支出與經濟增長正相關，生產性支出中人力資本的投資支出比物質資本的投資支出更能提高經濟增長率，科學研究的投資支出所帶來的經濟增長遠遠高于人力資本和物質資本投資支出對經濟增長的貢獻。而龔六堂對中國實證分析表明,政府的生產性支出的增長對經濟增長沒有統計學上的影響,經常性支出可以促進經濟增長,而政府生產性支出與經常性支出的波動對經濟增長是負影響。更為有趣的是，孫長清在一個簡單的內生經濟增長理論模型基礎上討論財政支出結構優化問題，他對1978年-2000年經濟增長與財政支出結構的關系進行了實證性分析，得生產性財政消費與非生產性財政消費均能促進經濟增長，只是對經濟增長的貢獻缺乏彈性。王春元基于柯布—道格拉斯生產函數的分析框架并以改進的經濟模型，通過對我國1978-2006年相關數據的實證檢驗，最終結論是生產性支出和非生產性支出與經濟增長的都是負相關關系。
針對具體財政支出項目對經濟增長的實證分析還有許多（馬拴友，2001[⑩]；尹宗成，2006；付文林，2006；王春元雜志網，2009）。馬拴友在內生增長理論的基礎上建立了一個包含私人投資、公共投資、國防支出、經常性支出、國債、勞動增長率與教育或人力資本在內的模型，可惜公共支出結構對經濟增長的影響并不是其他們的重點。尹宗成用向量自回歸和脈沖響應函數分析了我國不同種類的財政支出對GDP的影響，通過實證分析，發現影響程度最大的是社會文教費支出，其次是經濟建設費支出。付文林得出政府經濟建設性支出比重增加會提高GDP增長率,而文教費和維持性支出比重與GDP增長率之間有著負的雙向因果關系。王春元教育支出對經濟增長具有正效應；經濟建設性支出對經濟增長具有負效應；國防和行政管理支出對經濟增長均具有較大的負效應；醫療衛生支出對經濟增長具有一定的消極作。
（二）地區、國家以及政府的差異性對財政支出結構的影響分析
個體性差異在分析任何問題的時候都是不能被忽略的。基于我國區域間差異的公共支出結構與增長關系的實證研究在近期涌現很多（張鋼，2006[?]；朱玉春，2008[?]；張明喜，2007[?]）。他們主要從地域角度分別對我國東部、中部和西部的地方財政支出結構對地區經濟增長的影響。張鋼通過1978年-2003年的省際面板數據回歸分析發現：東部地區基本建設支出、企業挖潛改造支出和行政管理費支出與經濟增長負相關；而在中西部地區則正相關。文教科學衛生支出與支持農業生產和事業性支出在東部地區與經濟增長正相關；在中西部地區則呈負相關。朱玉春利用1997—2004年的各省的數據，通過引入交互項，進一步分析了上述影響在地區之間（東、中、西部）的差異及原因，研究結果表明，財政支出及其結構對地區發展的影響在量和質上都存在地區差異。張明喜從中國區域經濟增長是否存在長期的絕對收斂和條件收斂趨勢角度，考察地方財政支出變量發現：地方財政支出在全國范圍內未能很好縮小經濟差距，但是在東部地區發揮了良好作用，而中部地區的地方財政支出反而擴大了該地區的經濟差距，西部地區的作用不顯著。具體支出結構而言，經濟建設支出、科教文衛支出、社會保障支出和行政管理費用的變量對區域差距都具有較強的解釋能力,從不同程度上解釋了區域經濟增長的差異性。
從國家級和省級以下政府財政差異性的因素分解入手分析主要有，YUQing（2005）[?]和Kai-yuen Tsui（2005）[?]。Kai-yuen Tsui首先尋找1994年到2000年影響我國國家層面財政差異的潛在因素，然后按照Shorrocks（1982）的分解方法測度每個因素的貢獻率并提出相應政策建議。YUQing沿用Kai-yuen Tsui在財政差異領域的分解方法，分析了我國省級以下地方政府的各因素（經濟、制度因素）對財政差異程度的貢獻率發現，人均GDP和城鄉二元結構是造成地方財政差異的主要因素。
為了消除各種差異因素自然引出了對地區社會公平和財政資金價值取向視角的分析，其中，劉成奎(2008)[?]對財政支出與城鄉二元經濟的關系進行了實證分析,得出當前我國絕大部分財政支出項目偏重于城鎮,使得城鎮累積了大量的資本(技術和人才)；而農村資本累積明顯低于城鎮。劉曉鳳（2009）[?]利用灰色關聯理論,對我國財政支出結構的優化重點與社會公平相關聯,得出當前首先是要搞好與社會公平關聯度最高的住房保障,其次是衛生和教育,最后是社會保障和就業。
（三）憑借非參數估計手段衡量財政支出資金的相對效率
近年來數據包絡分析(簡稱DEA)以及FCH等非參數估計方法逐漸成為衡量支出績效的主要計量方法，已被廣泛應用于生產、教育、社會保障和金融諸領域。目前這種方法在應用于財政支出的效率評價式，有著從國家層面逐步深入到地方、區域效率的討論，進而討論專項支出效率，例如社保、農業、教育、科技等方面的財政支出效率的趨勢（Ant′onio Afonso 2008[?]，Maria Teresa Balaguer-Coll 2006雜志網，陳詩一 2008[?]，汪博興 2008，余可 2009[?]）。Ant′onio Afonso利用這一方法估測和解釋了葡萄牙地方政府的相對績效，他們發現不增加市政支出也能提高轄區的相對績效，并且還討論了社會等非經濟因素對輸入指標的影響。MariaTeresa Balaguer-Coll利用DEA和FDH方法等非參數估計估測了西班牙地方政府的相對效率，他們強調強大的市政管理是相對更有效的。叢樹海（2005）從績效評價的內涵出發，根據公共支出績效評價自身的特殊性，構建了一套全面有效度量一般公共支出績效的指標體系，遺憾地是他們沒有進行數理驗證分析。汪柱旺（2007）構建了三個投入指標和五個產出指標從規模與結構角度較為全面地表征財政支出的績效。馬進（2008）從財政支出結構中各個部分的支出額此長彼消的情況入手，分析了我國近年來財政支出政策的相對效率。陳詩一利用DEA非參數技術和受限Tobit模型核算了財政分權改革后中國省級地方政府財政支出的相對效率，研究表明中國大部分省級政府的支出都不是很有效率的，但比較而言，東中部地區的政府支出效率相對較高且相差不大，西部地區與之相比則低很多。汪博興運用DEA方法分析了我國各區域之間公共支出相對于GDP的效率的縱向和橫向差異，發現東部地區資源配置方面日趨合理,而中西部地區還存在效率低下、資源配置不合理的結論。余可采用非參數檢驗和數據結構突變檢驗的方法，對我國地方財政支出結構變量在分稅制改革前后十年的平均數據進行對比分析，得出結論認為分稅制改革后地方財政基本建設支出結構與改革之前沒有顯著的差異，而支農支出和科教文衛支出的結構分布則具有明顯的差。
（四）國家間財政支出結構實踐的國際比較分析研究
比較研究的主要目的是理解和解釋不同社會文化經驗是怎樣經歷和遵從財政支出結構的變化的，其研究結果，讓我們能夠通過當前的財政支出結構實踐與取潛在趨勢之間更為廣泛的知識對比來規劃未來，并指導我國的財政支出實踐。這里主要分國內財政支出制度和結構的比較（何振一，2000）[21]和國際化比較（王軍[22]，2002；李冰，2005），而國際化的比較又分為發展中國家和發達國家兩類對比，他們的研究成果都對我國財政支出結構的改革完善提供了有力支持和策略選擇。不管如何分類比較，比較分析的對等性和適應性問題是不容忽視的，因此雜志網，以國際組織為單位進行比較以體現他們相似性可能會有新的突破。
三、解決我國財政支出結構優化問題的發展方向
第一，支出類型有待進一步劃分明確。在支出結構對經濟增長影響的眾多文獻中，支出類型劃分的多樣性是導致實證結果大相徑庭的主要因素。特別是針對發展中國家的研究，由于內部各地區發展的不平衡性，很難區分清楚哪些是生產性財政？哪些是非生產性財政？更不要不說哪個更有效的問題了（莊子銀，2005）。另外，2007年我國財政支出分類為與國際財政支出科目接軌，按政府功能分類統計口徑做了巨大調整，2007年之后的財政支出結構數據與以前數據不可比，而這一層面的問題研究是亟待解決的。
第二，更加強調區域內部的支出結構差異。通過對以上文獻的綜述研究，我們發現我國財政支出結構的地區差異比較嚴重，這主要是由地區區位差異、經濟發展不平衡、財政收入不均和不同政策導向等綜合因素造成的，這里我們要強調財政學是一門交叉性綜合社會學科：（1）對地區財政支出結構的差異分析僅從經濟學視角考察是不全面的。目前理論模型和實證分析大多還停留在這一層面的研究，而針對造成支出差異的隱性因素（政策、法律、法規等等）貢獻率的測算還是空白；（2）對于地區內部的差異分解與地區間差異比較分析同樣重要。從優化區域財政支出結構角度來看，轄區內財政支出結構差異貢獻率的分解更有意義，而目前研究大多仍然比較地區間或省際間的支出差異，因此選擇合適的分解技術全面有效地刻畫我國地方財政支出的差異才是關鍵環節。
第三，正確把握支出績效方法和技術處理等問題。對上面的有關各種現代估計方法在財政支出效率應用的文獻綜述，我們可以發現幾個問題：（1）指標體系的選取才是關鍵技術問題。DEA方法的主要步驟就是選取輸入和輸出的決策單元，即評價指標的選擇。眾多的研究基本上都是以經濟指標（例如GDP等）來衡量財政支出效率，這就忽略了財政支出的公共性、社會性以及政策性，因此這些實證的結果略顯片面，并且由于指標選擇差異還造成了結論的不盡相同。（2）支出結構綜合績效分析不足。以上分析多是進行總量的分析，即使涉及到了主要支出項目的分類討論，但支出的結構績效突顯不足，這種情況同樣體現于省際和地區層面的支出績效考察。（3）支出統計口徑改變后的支出績效分析亟需跟進。眾所周知，2007年為與國際財政支出接軌雜志網，我國的財政支出按政府功能分類統計口徑發生巨大變化，2007年之后基于新口徑數據的綜合績效評價分析不足，因此對此研究是必不可少的，同時也是具有國際可比性的。
最終，要完整反映我國財政支出結構問題就必須從多角度、分時段以相應理論為背景進行全面考察、研究，因此對財政支出結構的剖析研究僅從經濟學視角考察自然是不全面的，其政治性、社會性和公共性不容忽視，這就要一方面，利用當今西方的一些財政理論和經濟理論，來指導我們財政支出結構的改革和優化；而另一方面，我們要真正重新挖掘我們國家一些優秀傳統，不僅僅吸取國際比較后的一些先進思想，還要把我們自己原有因素、一些好的理念加進來，形成我國財政支出結構的福利分析框架，真正實現“有利于科學發展的財稅制度”的順利建設。
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摘要:在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,應從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式進行探討。我國應采取集中采購與分散采購相結合模式的政府采購模式,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益結合起來。
關鍵詞:戰略管理;政府采購;采購模式;采購門檻
政府采購因其在社會的經濟活動中規模龐大,對國民經濟起著重要的調節作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰略管理
政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。”[4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。
二、戰略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。
(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結合模式的優點
一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監督管理尚無明確規定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發展,保護民族工業,支持國有經濟的發展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自,同時還能夠激發國內企業和國外企業之間的競爭,從而促進國內企業的發展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。
[參考文獻]
[1]宗熠.政府采購概論[M].成都:電子科技大學出版社,2007.
[2]中華人民共和國政府采購法[N].人民日報,2002-07-10(11).
[3]周敬偉.戰略管理學前沿研究[J].合作經濟與科技,2005(12):12-13.
[4]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.
關鍵詞:戰略管理;政府采購;采購模式;采購門檻
政府采購因其在社會的經濟活動中規模龐大,對國民經濟起著重要的調節作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。”[4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。
二、戰略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監督管理尚無明確規定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發展,保護民族工業,支持國有經濟的發展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自,同時還能夠激發國內企業和國外企業之間的競爭,從而促進國內企業的發展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。
[參考文獻]
[1]王亞星.中國政府采購的市場化運作[M].北京:紅旗出版社,2003.
[2]中華人民共和國政府采購法[N].人民日報,2002-07-10(11).
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[4]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.
論文摘要:在城鄉二元經濟社會結構條件下，中國財政對農業投資的目標與農戶理性經濟行為不兼容，財政支農政策傳導機制不暢通，影響財政支農政策效果。為改善財政支農效果，必須優化財政對農業和農村的投入結構，改善農業和農村經濟發展和人們生活的環境。
一、問題提出:財政對農業投資效益的反思
財政對農業投資在世界各國具有普遍性，其原因主要在于農業在國民經濟中獨特的地位、作用和農業生產的特殊性。政策目標主要包括穩定農業生產，保證糧食安全，保護生態環境，增加農民收入，促進社會公平等。財政支農政策目標體系內部各項目標之間關系較為復雜，既存在一致性，也存在矛盾性。優化財政支農政策，協調財政政策目標，對于提高財政支農績效，促進“三農”問題解決和城鄉和諧發展具有十分重大的理論和現實意義。
隨著我國經濟總量的增長，財政對農業的投人總量也逐年增長，但其占財政支出總量的比重卻在降低。從絕對量來看，財政對農業投人從1978年的150. 66億元增加到2006年的3172. 97億元，增長了20. 1倍，而財政支農支出占財政支出的比重則從1978年的13. 43%下降到7. 85 % 。與此同時，從財政支農支出對農業產值、主要糧食產量和農民純收人增加的各項目標和各項目標協調程度來看，效果均還有較大改善空間。
已有的關于財政支農績效的實證研究都是檢驗財政支農支出總量和結構對農業產值、農民收入和主要糧食產量的影響。實際上，在市場經濟條件下由于勞動力要素的流動、就業領域擴大和農民收人來源的多元化，應該用財政支農支出和農民收入的產業結構對農民第一產業收人和主要糧食產量等的影響來衡量。為此，利用1978一2007年財政支農資金總量和結構數據以及農民收人產業結構等數據，建立多元線性回歸模型對農民第一產業收人和主要糧食產量作實證分析，以真實反應財政支農資金的績效，揭示財政支農支出中的問題，尤其是通過分析財政支農政策的傳導機制和微觀主體行為模式對財政支農績效的影響，為提高財政支農績效提供理論支撐。
從影響農民第一產業收人的財政支出來看，財政支農支出每增加1億元，農民第一產業收人增加0. 61億元;農民第一產業收人占總收人比重每提高一個百分點，農民第一產業收入減少2615. 75億元。主要糧食產量和財政收人對農民第一產業收人有顯著影響，但主要糧食產量對農民第一產業收人的彈性系數很小為0. 035，即主要糧食產量增加1億公斤，農民第一產業收人僅增加0. 035億元。財政支農支出對滯后一期農民第一產業收人的彈性系數為0. 75，即財政支農支出每增加1億元，農民下一年第一產業收人增加0. 75億元。農民收人結構對農民第一產業收人沒有顯著性影響。
從影響主要糧食產量的財政支出因素來看，財政支農支出絕對額對主要糧食產量沒有顯著影響;農民第一產業收人比重提高對主要糧食產量有顯著負面影響，即農民第一產業收人比重提高導致主要糧食產量大幅度減少。
從以上實證結果可以看出，財政支農支出能夠在一定程度上增加農民第一產業收人，但對增加主要糧食產量的效果并不明顯，農產品產量增加對農民第一產業收入增長的作用非常有限。財政支農效果有待改善，支農政策目標系統內容各子目標兼容性較差，主要體現在農民第一產業收人增加和主要糧食產量增加之間的關系不密切。
二、財政支農微觀基礎和政策傳導機制
農戶是農村的生產經營主體，是財政支農政策的微觀基礎和政策傳導機制的重要組成部分，農戶的生產經營行為對財政支農政策的反應模式直接影響財政支農資金運行的效果。研究我國特殊城鄉二元經濟社會結構背景下的農戶行為目標、約束和模式是深人理解財政支農政策績效的重要突破口。
從財政支農政策目標看，宏觀上包括增加農產品產量，增加農民收人，縮小城鄉差距，保護生態環境等。財政支農政策應該為農戶經濟行為提供穩定的、目標明確的、預期穩定的導向，要盡量減少政策目標間的沖突，增強協調性。在市場經濟條件下，農戶是農業和農村資源配置的主體，是財政支農政策落實的主體，其經濟行為對財政支農政策的反應方式直接影響著政策的效果。
農戶是我國農村經濟的微觀基礎。受要素察賦結構等因素影響，小農經濟是我國農村家庭經營的主要特征。改革開放以來，隨著社會的發展，農民商品意識逐漸增強，家庭經濟市場化程度不斷提高，農戶的非農化經營不斷發展，甚至成為家庭的主要收人來源。但是，傳統農業內部以家庭為單位、小規模、分散經營仍然是我國農村家庭經濟的主要特征，所以，農戶經營行為必然包含著傳統農業中農戶經濟行為與整體經濟市場化的矛盾，以致影響財政支農支出政策的效果。
在市場經濟條件下，農戶理性經濟行為模式表現為在制度和要素約束下追求家庭收人最大化。在行為目標上，農戶追求家庭收入最大化為主的效用最大化。家庭效用函數包括收人、穩定、尊重等，由于收人以外變量具有相對的穩定性，或者是收人的函數，追求收入增加成為農戶的主要經濟行為目標。在約束條件上，包括外在于家庭的政治、經濟、文化因素，社會保障、要素流動、產權保護等制度和家庭可支配的資金、勞動力、技術、土地等實體要素。行為模式是在服從市場經濟邏輯的條件下，適應、利用外部條件，合理配置家庭資源，實現家庭效用(主要是經濟收人)最大化。
作為傳統農戶經濟行為最為重要的外部條件—城鄉二元經濟社會結構，從公共財政角度看，具體表現為，城鄉二元的公共品和基礎設施供給制度和機制，包括文化、教育、衛生醫療、社會保障、法律制度等農村公共服務和生產生活用的基礎設施嚴重不足，這直接約束了農戶的經濟行為，導致獨特的經濟行為模式，影響財政支農政策的效果，具體體現在:
第一，財政支農的宏觀目標與農戶經濟行為的微觀目標不兼容，是財政支農效果不好的重要原因。從農戶家庭效用函數與財政支農目標的關系來看，農戶收人最大化目標與財政支農目標是兼容的，即財政支農增加農民收入的目標能夠通過農戶追求家庭收人增加目標的行為得到實現。但農民增收目標與農產品供給增加目標存在不協調。受政府農業投人等政策影響，我國農業內部農戶的農業生產方式仍然是以傳統手段為主，這導致農業、工商業和農業內部不同生產領域較大的比較經濟效益差別，導致農業生產行為的扭曲。在農戶經濟活動中，農業、非農業構成其經濟活動集。增加糧食產量是增加農戶收人途徑之一，但從事工商業活動的要素收益率遠遠超過傳統農業，且風險較低，包括種植業、養殖業和加工業在內的傳統農業內部，傳統種植業收益率最低，包括糧食作物、經濟作物、飼料作物在內的種植業中，傳統糧食作物經濟效益又最低。因此，從追求經濟效益目標出發，傳統農業中的農戶在要素約束允許的條件下將偏離增加農產品供給的目標，這導致農戶增加收人目標與增加糧食產量的財政支農政策目標不兼容和沖突。
第二，增加收人和農產品供給增加目標的經濟執行主體錯位。農戶要素察賦與其經濟行為的產業、行業選擇密切相關，不同經濟領域對主體要素數量和質量要求不同，理性的農戶都根據家庭要素察賦選擇綜合收益率高的經濟領域。一般地，資金充足，文化水平高，經營管理能力強的農戶選擇要素收益率高的工商業為其主要經濟活動;資金實力弱，文化水平較低，經營管理能力差的農戶被迫選擇收益率低、經營風險較小的傳統農業，尤其是傳統糧食種植業。前者有利于收人增加，不利于農產品供給增加;后者有利于農產品供給增加，但不利于收人增加。因此，財政支農增加農產品供給和增加農民收人的目標實現主體分離，影響目標的實現。
突破傳統農業生產方式下財政支農目標和農戶經濟目標沖突的出路在于農業現代化。現代農業采取新的、高效率生產方式，生產高附加值的、高收人需求彈性的農產品，農業勞動生產率和收益率高，能夠實現農產品供給增加、農民收入增加和農業生態環境改善的和諧統一，即既有利于財政支農目標達到，也有利于農戶收人增加和家庭效用增加，使財政政策有堅實的微觀主體基礎，政策傳導機制順暢。
第三，財政農業投資與農業現代化要求錯位，不利于傳統的農業現代化。從傳統農業向現代農業轉化要求勞動者知識技能、生產工具、生產對象、生產方式等諸要素整體協調和層次的提升，任何一個方面的落后都將制約農業現代化進程。從農業生產的要素構成來看，勞動力、土地、勞動工具、農產品品種、基礎設施、技術等要素的有機協調，才能有利于農產品的產量增加，以及其質量和效益的提高。農戶從農產品產出增加到收人增加之間還必須經受市場的考驗，即完成從農產品的生產、運輸到銷售，或者從生產、加工、運輸到銷售的全過程。事實上，在城鄉二元經濟結構條件下的傳統農業經濟內部，傳統種植技術不能適應農產品新品種的要求，氣候等自然條件受控性差，農業自然風險大;農產品市場體系和制度不完善，農業經營市場風險大等制約著農業經濟效益的提高。要提高農業經濟效益，實現農產品產量增加和農民收人增加的統一，財政必須有所作為，如通過對農業基礎設施投資，整治土地，改良土壤，改變農業生產對自然條件的被動服從局面，降低農業生產的自然風險，改善農業生產條件;增加農業科研投人，提高農業技術水平，增強適應市場需求的能力;研究開發、推廣先進適用機械設備，提高農業生產效率;對農民進行人力資本投資，提高農民的文化技術水平;完善市場體系和市場制度，降低農產品交易成本和市場風險等等。以上措施的綜合配套是提高農業經濟效益、實現傳統農業現代化的根本途徑。
政府作用的有效發揮是農業走出傳統農業困境的重要前提。農村公共品供給不足不僅影響農民勞動生產率的提高、收人的增加，也影響農民生活質量的提高和福利的改善。
由此可見，一定規模的財政農業投資和投資結構的合理化是改善農業生產條件，提高農業勞動生產率，促進農產品產量增加、質量提高和農業經濟效益提高的重要條件，是實現傳統農業現代化，縮小農業與現代工商業之間、城鄉之間的差距，構建和諧經濟社會關系的基礎。
三、提高財政對農業投入效益的對策
理論上，要提高財政對農業投入的績效必須使財政投人方式與農戶理性經濟行為相協調，財政支農目標與農戶經濟行為目標相兼容，促使農戶增加對農業的投人，提高要素的配置效率。事實上，我國財政對農業投入與農戶經濟投入的互補性較差，不能產生協同效應，這是財政農業投人績效不理想的根本原因。提高財政支農績效必須改變不合理的財政支農投人規模、結構和機制，使財政支農投人能夠適應、引導農戶經濟行為，促使農民收人增加、農產品供給增加、農村經濟發展、農業現代化和農村生態改善。
第一，增加財政支農的資金投人力度。財政支農資金總量投人增加是結構優化的前提，只有在投人總量增加的前提下，投人結構才能得到有效的調整和優化。根據發達國家的農業發展規律，當一個國家進入工業化社會，農業投資比較率這一指標值應該接近1。可是，我國的這一指標值還不到0. 2。當前，我國已經開始進人工業“反哺”農業，城市帶動鄉村的發展階段，應該通過完善財政支農制度，強化財政支農政策執行，確保財政支農資金的增長速度不低于經常性財政支出增長速度，逐步提高財政投資比較率和財政支農資金在財政支出中的比重，改善農村基礎設施條件，提高農村公共服務的供給水平，改變農村公共品供給嚴重短缺的局面。這是從根本上改造傳統農業、提高農業生產能力、增強農產品供給能力、增加農民收人的重要前提。
關鍵詞 義務教育公共支出績效評價 理論 實踐
中圖分類號：F272.5 文獻標識碼：A
一、義務教育公共支出的理論綜述
隨著國外“政府再造運動”及其政府績效評價理論引入到我國，國內掀起了政府績效評價以及公共支出管理的熱潮。教育公共支出，由于其對國家發展的戰略重要性以及實踐中的諸多問題，成為很多學者研究的一個熱點。主要有以下幾種理論：
（一）財政支出績效評價理論。
馬國賢（2005）提出政府績效評價的理論基礎為：政府花錢買服務理論”、“公共委托―理論”、“目標―結果導向管理理論”、“為顧客服務理論”等。該理論從新公共管理學、公共財政學、制度經濟學等角度對政府公共支出的績效評價進行比較全面地理論論證，使國內的公共支出績效評價理論得到系統性地整合。另外有一些學者從教育的公共產品屬性的角度闡述教育公共支出的必要性。
從公共支出績效評價的目標和原則來看，上海財經大學公共政策研究中心（2005）認為，績效的主要內容是“三E”，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。呂煒（2006）認為公共教育支出績效考評制度的目標是3E：經濟（經濟:表示投入最小化產出最大化）、效率（邊際要素產生的邊際產出最大化）和效益（產出最終的結果對實現組織目標的影響程度）。陳工，袁星候（2007）提出財政支出的基本目標是追求財政資金使用的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通過財政分配活動實現“4E”目標，就可以全面綜合地反映財政支出的績效狀況。
從績效評價關注的環節看，上海財經大學公共政策研究中心（2005）認為政府績效評估是結果導向型的，與過程管理不同，它將重點放在目標的設定和評價上，而將管理過程委托給部門、單位等。劉旭濤（2003）認為政府績效評估不僅僅要關注結果，還要關注過程；績效評估的考核功能只是其初級階段，診斷、分析和改進功能是其今后要強調和發展的方向。陳明選（2006）認為學校財政支出績效評價不能僅僅關注教育投入的產出和結果,必須從輸入、過程與產出的全過程來評價績效。
從教育公共支出績效評價的層次和指標體系設計來看，王敏（2005）提出以財政教育資金運行中涉及到的主體為標準，可分為各級財政部門的績效、各級教育主管部門的績效、各級各類學校的績效和監管部門的績效。馬培祥（2005）提出義務教育績效指標的設計應從五個角度來把握：一是教育資金在學校是否有效利用，二是對學校教學成果的考察，三是學校綜合發展的指標，四是對學校自我發展能力的考察，五是教育資源配置是否有效，按以上思路，義務教育公共支出績效評價指標可以從微觀績效指標和宏觀績效監控指標兩個方面設定。呂煒（2006）提出教育公共支出績效考評制度就是要考察公共教育支出的執行過程以及結果,并檢驗教育資金綜合滿足多個層面標準的情況，結合“三 E原則”，可以從資源配置、財政支出和支出管理三個維度構建公共教育支出績效考評制度。王健，施偉國（2006）提出從學校財力資源投入方向、學校財力資源利用效率、學校財力資源產出結果和學校發展潛力四個模塊來組成義務教育公共支出績效評價指標體系；其中，財政投入方向方面的指標主要是要考察學校財政投入的價值取向；過程管理方面的指標則側重考察學校的管理能力和水平（預示著學校發展能力）；實際結果是評估學校財政支出的效率和效果；發展潛能是評估學校當前的財政支出對學校今后發展的貢獻。任曉輝（2008）指出義務教育績效評價有兩個不同層次：一是財政部門對教育部門的評價，二是教育部門對具體學校的評價；指標的設計可以從投入、產出、教育發展能力三個方面進行。
關于指標設計的原則，陳明選（2006）認為必須遵循經濟性、效率性與有效性的統一,完整性與導向性相結合,有形績效與無形績效并重,當前績效與未來績效并重等原則。劉國永（2007）認為指標體系的設計必須以一定的價值取向為指導，必須在明確的職能的前提下展開，要遵循客觀性原則、統一性原則、間接性原則。王健，施偉國（2006）認為中小學教育績效評價指標設計要注意以下幾點:必須體現發展性評價理念并能促進學校發展；必須處理好定性與定量的關系，量化的評價存在很多缺陷，因而要同時使用定性評價指標和定量評價指標；必須正確處理全面與精簡、可行的關系。
（二） 關于教育公共支出績效評價的國際比較。
邵巍巍，邵洪宇（2007）介紹了國外的高等教育撥款的形式大致分為教學和科研撥款兩塊，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標，美國和英國是典型的科研績效導向撥款，即高水平科研的高校能得到更多撥款，這種撥款是典型的產出導向型撥款。而英國的教學撥款是投入導向型撥款，績效結果并不作為撥款的標準。嚴吉菲（2007）介紹了加拿大阿爾伯塔省和美國田納西州績效撥款的評估機制，并結合我國國情分析了如何構建適合我國績效撥款的指標體系、核心指標、指標類型、指標權重、指標制定方式以及指標穩定性。王莉華（2008）詳細介紹了美國田納西州和南卡羅來納州的高等教育績效撥款的運行情況和指標設計，并對這兩州的高校績效撥款制度進行了比較。張玉龍等（2006）介紹了美國和日本的公共教育支出績效評價制度。美國和澳大利亞在理論和實踐中都比較早地建立了相對完善的體系，它們的特點是先設定公共支出應實現的績效目標，從過程入手，對公共支出的每一個環節進行績效考評和監督，其所有的環節、步驟都是以考察績效目標或績效結果是否實現為行為導向。日本于20世紀90年代嘗試建立自己的公共教育支出績效考評制度體系。1991年將大學的評估以法律形式固定，同時，將考評的重點由高校內部考評轉向外部的績效評估。并逐步以考評結果為依據，分配公共教育資源。改革后的日本高等教育公共支出分為兩種方式，一種是統一分配,也稱為定量分配；另一種是按照業績進行的差額分配方式。
（三） 關于財政教育支出績效評價的實證研究。
恩施自治州財政局課題組（2005）對恩施自治州義務教育績效評價進行了實證分析。評價的目的主要有兩個：一是對財政基礎教育投入總量和支出結構進行評價，分析考核恩施州基礎教育財政支出規模和結構是否符合本地社會經濟和基礎教育發展的實際；二是對基礎教育財政支出效益進行評價。課題組從指標庫中選取了28個計量指標進行實證分析，得出恩施州基礎教育投入不足，結構不合理，資金使用效果有待加強的結論。該課題分析了當地的基礎教育公共支出存在的問題并提出了建議。馬培祥（2005）以天津市為例分析了義務教育經費支出績效評價的意義，指出：教育投入與教育事業發展的需要相比還有不小差距，教育資源的配置不合理，教育經費使用效率不高，管理環節存在漏洞。劉國永，馬國賢（2008）探討和分析了我國2005年試點地區（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市,上述均包括市和所屬縣、鄉學校，此外,還確定甘肅莊浪縣(國家級貧困縣)作為貧困地區代表）的義務教育績效評價的運行情況。結合我國實際,從基本情況（含教育條件)、教育投入（包括客車、在校生、教師、教育經費等)和產出（毛入學率、教學質量、 畢業生、 素質教育、 社會綜合評價等 ) 3個方面設計了一套指標體系進行實證分析，結論是：我國政府對義務教育是比較重視的，我國義務教育的質量地區差異過大，中西部地區的教育資源過度集中在重點學校，忽視了農村中小學的質量問題；績效評價改善義務教育管理的作用有效。任曉輝（2008）基于三次試點績效評價的實踐(2005 “三市一縣”，2006年江蘇全省和2007年上海浦東新區的試點績效評價)探討了評價結果所揭示的共性問題，即教育質量與生均投入不存在顯著相關性，義務教育的地區和校際差距大于城鄉差距，教師超編和缺編并存，并分析了不同的經濟發達地區和經濟部發達地區的特征表現。李志勇，楚昕（2008）采用上海財經大學課題組的研究成果，選擇了經濟性指標、效率性指標和實效性指標為分類指標，選取2004年我國東部沿海七省市（北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海）初等教育支出數據進行研究。文章的分析結果顯示，我國的初等教育發展具有不平衡性，這種不平衡性在東部地區內部也有一定的表現，但總體上不明顯；提高初等教育服務水平，重在對財政資金使用進行科學、有效的管理。
（四）國外關于義務教育公共支出的研究。
國外學者很早對財政教育支出績效評價進行了研究和探索。早在1955年，美國貨幣經濟學派代表人物密爾頓?弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理論。他認為可以通過發放教育券來保持對教育的投入，同時把競爭機制引入教育體系，在“教育券”流動中實現優勝劣汰，遏制教育中的壟斷和，提高教育經費的使用效率。“教育券”理論蘊涵了一定的財政教育支出績效評價思想。隨著財政支出績效評價制度在各國的確立，財政支出的績效評價體系也日趨完善。倫敦經濟學院的努托爾（D.DUTTALL，1992）指出，績效指標“能反映一個教育組織的績效或行為，能夠為決策提供信息。”，他還強調并不是所有的教育統計數字都是績效指標，能成為績效指標的教育統計數據要“反映教育事業的關鍵方面，而且必須提供參照，以便做出判斷”,其思想對后來研究者產生了很大影響。（Cave,1992）指出績效指標體系還是盡量用“序數性的”、“基數性的”、“絕對值的”、“相對值的”，對教育機構的活動及性質做出權威性的測量。Galianient.al（2001）發現，在阿根廷，隨著教育服務從中央政府下放到省級政府，公立中學學生的成績顯著提高，公立中學學生的成績與省級政府財政赤字負相關。
二、我國義務教育公共支出績效評價的實踐
（一）我國義務教育公共支出績效評價的實踐。
我國義務教育公共支出績效評價的實踐開始于二十世紀末，起步相對較晚，發展面也不是很廣。
1990年，為加強文教的行政財務管理，提高資金使用效益，財政部制定了《文教行政財務管理和經費使用效益考核辦法》。這是我國第一個關于教育方面資金使用的規范性文件。1995年，湖北省財政廳按照建立效益財政的思路和財政部關于進一步深化文教行政財務改革意見，制定了《 湖北省教育經費使用效果綜合考核試行辦法》。考核對象主要是基礎教育領域的中小學校，其主要內容包括教師工資兌現、定員定額管理、專項經費管理、收入管理、教育費附加管理、中小學校舍建設、勤工儉學和財務監督等8個方面。
1998年，根據《事業單位財務規則》和《行政單位財務規則》，財政部對原《辦法》進行了修訂，新辦法的主要內容：一是明確了考核目的、原則、對象和級次；二是制定了考核指標體系，分為綜合考核指標（12項）、單項考核指標（47項）兩大類，其中單項考核指標又分為經濟效益指標和社會效益指標；三是規定采用百分制量化，并結合因素分析法、結構分析法和差額分析法進行分析計算。
2001年，湖北省財政廳根據財政部的統一部署，率先在恩施自治州選擇了恩施高中等5個單位進行財政支出績效評價試點工作。隨后，財政部和湖北省財政廳派員對試點工作進行了全過程的跟蹤調研，認為恩施州在試點工作中，已建立起較為有效的評價工作組織體系、探索出了一套較為合理的工作流程、制定了財政教育支出等9套評價指標體系、初步建立了財政支出績效評價的有關制度，為今后全面開展財政支出績效評價工作奠定了基礎，并向全國推廣。
2003年,財政部為了進一步深化財政支出改革,提高教科文事業專項資金的使用效益和管理水平,制訂了中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法,指導各地區如何逐步開展本地區的教育項目績效考評工作。
2004廣東省財政廳和省人大財經委專門對廣東省16個市的山區老區2000所小學的6億元改造專項資金進行了績效評價。廣東省財政廳成立了專門的評價機構，聯同省人大財經委抽查了個7市14個縣的39所小學。現場查核資金使用、項目建設等帳目，實地察看改造小學的情況，為財政教育專項資金的績效評價總結了經驗。
2005年，我國啟動義務教育財政支出績效評價試點研究，參與試點的地區有：江蘇、無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市，上述均包括市和所屬縣、鄉學校。此外，還確定甘肅莊浪縣（國家級貧困縣）作為貧困地區代表。
2005――2007年，上海財經大學中國教育支出績效評價中心課題組先后開展了三次較大區域范圍的試點評價工作，即“三市一縣”試點（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市、甘肅莊浪縣）、江蘇全省和上海浦東新區的試點評價。
三、我國義務教育公共支出績效評價體系存在的問題
從理論和實踐的情況看，我國義務教育績效評價存在的主要問題是：
（一）缺乏明確的義務教育績效評價目標。
國內雖然有很多學者對義務教育公共支出績效評價進行研究，但是在研究中，往往沒有很明確地提出義務教育績效評價的目標；有些雖然有所提及，但并沒有對此進行清楚的解釋。在績效評價過程中，績效目標的確定是實施績效評價的第一步，是非常基礎和關鍵的，沒有明確的績效目標會導致績效指標體系的設計失去方向，得出的績效評價結果缺乏針對性和有效性。
（二）缺乏公平指標。
國內學者在研究義務教育公共支出績效評價時，往往采用3E原則，即經濟行、效率性和效益性，對于義務教育公共支出的公平性研究很少，在指標體系設計中，也很少看到這樣的指標。義務教育這一公共產品的具有覆蓋廣，外部行強的特點，它對公平性有較高的要求，另外，由于歷史原因，我國義務教育支出的公平性已經到了必須要引起重視的階段。所以研究義務教育公共支出的公平性必須要考慮。當然，如何對公平性進行績效評價是研究的難點，還需要更多的研究者進行破解。
（三）績效評價的結果沒有得到有效應用。
實踐中的義務教育公共支出績效評價實踐重視績效評價的過程，但對于績效評價的結果應用非常有限。本來績效評價的目的是通過績效評價來找出問題，從而更好地解決問題，現在問題找出來了，但是結果卻得不到應用，這就意味著績效評價的目標無法得到實現，績效評價的作用無法得到發揮。
（四）缺乏統一的義務教育公共支出績效評價體系。
國內有不少研究者對義務教育績效評價體系進行了研究，也設計了很多種義務教育績效評價體系；實踐中，國內不少地方實行了義務教育績效評價的試點，績效評價的體系也都各異。這說明了義務教育績效評價體系還不完善，理論出現百家爭鳴的好現象。但是要推廣義務教育公共支出績效評價制度，沒有統一的績效評價體系就會缺少權威性，各地區各自設計體系不僅造成了指標設計的重復工作，還造成了各地區結果的可比性。
（五）義務教育公共支出績效評價的覆蓋面不夠廣。
雖然我國從2001年開始就進行了義務教育公共支出績效評價的試點，試點范圍得到擴大，積累的經驗也逐漸豐富，但是實施這一制度的范圍仍然不夠廣，很多省份還沒有開展這一工作，更沒有把它當成常規性的工作來開展。
（六）義務教育公共支出績效評價的制度不夠完善。
我國自從引入公共支出績效評價管理的理念以來，實踐中相關的法律制度在不斷地進行建設，特別是文教領域，但是法律制度仍顯得不夠完善。績效評價是一個系統工程，不僅需要科學的指標體系，還需要完善的法律體系作為依據和支撐，需要有責任明確的相關機構來組織和實施這項制度。我國的義務教育財政支出績效評價制度還有許多地方需要完善。
（作者單位：浙江廣播電視大學經濟管理學院）
注釋：
裴蘇英.構建財政基礎教育支出績效評價體系的探索.東北財經大學碩士學位論文,2005年12月
楊柳.中國財政教育支出績效評價體系研究.暨南大學碩士學位論文，2006年5月.
參考文獻：
[1]馬國賢. 政府績效管理. 復旦大學出版社，2005.
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[4]姜異康，唐鐵漢. 政府績效管理的理論與實踐. 國家行政學院出版社，2007.
[5]李祥云. 我國財政體制變遷中的義務教育財政制度改革. 北京大學出版社，2008.
當前我國公共管理的價值觀念大多是從西方引進的。這樣的價值觀多有某種“主義”的特點，“主義”之爭在中國成為一個重要的話題。目前在中國語境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會民主主義與其在西方語境中大為不同，但在“主義”基礎上提出的問題有一定的相似性。
目前西方對政府的研究有兩種思潮：民主社會主義從政府的職能出發，傾向于建立福利國家；自由主義則從政府權力的授予來考察，傾向于建立守夜人式的國家。這兩種思潮形成于20世紀，然其淵源可以追溯到17世紀的重商主義和重農主義。論文百事通民主社會主義主張國家提供更多的福利，擴大國家責任，但并不認為國家權力是無限的，可以不受限。而自由主義由于害怕個人權利受到侵犯，主張縮小國家權力，但這并不等于說不要國家干預。所以，民主社會主義和自由主義的對立不是絕對的，二者產生矛盾的前提是：國家的責權對應。
中國現在不是自由放任太多，也不是國家福利太多，因此我們不是既不要自由放任又不要國家福利的問題，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的國家福利。在我們國家的現實生存環境中，不僅自由主義和社會民主主義有其基本的價值重合，而且古典自由主義和古典社會民主主義也有明顯的價值重合。其價值重合主要在于公民權利、自由與程序正義。
二、對當前中國傳統地方治理研究的思考
就傳統中國而言，鄉村社會既不是被租佃制嚴重分裂的兩極社會，也不是和諧自治的內聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個人主義”社會。與其他文明傳統相比，傳統中國的小共同體性更弱，但這并非因為個性發達，而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統相連，形成一系列“偽現代化”現象。小共同體本位的西方傳統社會在現代化起步時曾經過“公民與王權的聯盟”，而中國的現代化則可能要以“公民與小共同體的聯盟”為中介。
傳統社會的反近代化機制無疑有儒家色彩的一面，即大共同體與小共同體都抑制個性，父權制家族桎梏與專制國家桎梏都阻礙著自由交換、競爭與市場關系的發展，阻礙著民主、人權與公民社會的形成。但這種反近代化機制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同體”不僅抑制個性，而且抑制小共同體；不僅壓抑著市場導向的個人進取精神，而且壓抑了市場導向的集體進取精神。古代中國政治中樞所在的北方地區宗族關系遠不如南方尤其東南一帶發達，因此公民社會的發育比南方更為困難，
現在對中國傳統地方治理的研究有一種套路，認為中國傳統的地方治理有以下五個特點：國權不下縣（縣以下是自治）；縣下皆宗族；宗族皆自治；自治靠倫理；自治靠鄉紳。這些特點可以歸總為：縣下無吏皆自治。最早提出傳統中國國權不下縣的是韋伯。他認為，中國的儒教不可能導致現代化，因為它是非理性的，而現代化在某種意義上就是理性化。傳統中國社會的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權威。
三、中國地方治理結構的歷史與轉型
1.縣下無吏并非自古就有。
中國自古以來并不是縣下無吏的。古代鄉吏是政府養的一些官員，用以為國家治理社會；鄉役是政府強行指定一些人為國家治理服務。隋唐之后出現鄉紳。考察歷史可知，隋唐之前鄉村治理是以鄉吏為主的；隋唐之后則由鄉役和鄉紳共同治理。靠鄉役治理，存在治理者的積極性問題；而靠鄉紳治理，其本身存在兩面性的問題。總之，在隋唐之后的這種制度比較鄉吏治理，自治較專治濃重得多。
2.鄉役、鄉紳治理地方是專制而非自治的表現。
首先，地方由鄉役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是專制的反映。因為鄉役是被政府依靠手中掌握的權力強制為政府辦差的。其次，鄉紳也非地方自治的體現者。鄉紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的，其人員構成主要來自：候補官吏，丁憂、守制、退休致仕的官員等。鄉紳可以享受由國家給予的待遇：優免權（明代以后這種優免權更加擴大）。鄉紳是地方上實際的權勢階層，他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念，但其對中央政府更確切的說是當權的中央政府，有很大的依賴，尤其是在政府更替時其隨風倒的本性更是暴露無遺，明末清初時鄉紳表露出來的明顯的投機行為可為佐證。雖然隋唐宋以后，在庶民中出現了宗族組織，但其往往不是由血緣而是按政治等級制度（由本族中功名最大的人來主持）組織起來的。所以，從根本上說，鄉紳不能作為地方自治的體現者，他和鄉役同樣是傳統專制的產物。
3.中國地方治理的兩難現象。
相比西方國家，中國歷史上缺少一種村社傳統，這就產生了中國地方治理的兩難現象：豪強與酷吏。豪強代表了地方勢力，基于“兔子不吃窩邊草”的考慮，他們竭力維護地方利益。而中央為了加強對地方的控制，派出自己的人馬-“酷吏”（司馬遷語）治理地方。科舉制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產生短期行為，唯中央命是從，完全沒有對地方負責的觀念。
清末廢除了科舉制度，與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國期間又推行委派制度，這使得地方治理方式發生了轉變。1949年建國后，新解放區的干部多來自外地，于是形成了事實上的回避制度，這一時期的地方治理兼有豪強和酷吏的弊端。期間，回避制度受到很大沖擊，很多地區都實行了干部本土化，形成了地方上復雜的人事關系，導致了地方豪強的產生。為避免這種情況，政府又從歷史上尋求解決方案，重新恢復了回避制度，但這又強化了地方官員的短期行為，容易使他們滋生酷吏心態。
縱觀中國歷史，地方治理是一種集權的思路，既沒有福利國家的傳統，也沒有地方自治的傳統。所以，我們不能套用西方的理論，必須尋求一種新的治理方式，跳出社會民主主義和自由主義的套路，擺脫在豪強和酷吏之間搖擺的困境，實行治道變革，建立與中國現代化相適應的政治文明。
之后，與會學者就此進行了熱烈的討論。部分學者的討論如下：
之一：治道應該分兩層來討論。中國的互制分兩層：中上層和基層。如果把鄉村一級說成專治的話，其假設在于：鄉紳只忠于官方，而不注重地方百姓的福利。互制的機制在以前是存在的，到宋明，中上層官員選擇機制必然使其忠于皇權，但他們也可用“四書五經”來制約皇權，或利用皇權之間的機制來制約皇權。如海瑞。中國的互制是有的，只是與西方不同。因此討論應注意兩個問題：1.分上下兩層；2.專治和互制。
之二：為什么中國的治道兩千多年未改變，也難以改變？有幾點需要考慮：1.理論問題。中國到現在幾乎是互利主義的政治。關于中國治道的考量，既要接受西方的理論，又要自己的創新。為什么西方的理論不適于解釋中國的治道？一是人治基礎在于人與人不平等的制度；二是與之相對應的法治基礎是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發展到自然狀態下人與人的平等，制度也由神法、自然之法發展到法律，使之成為高于一切的東西。無論是福利主義的政治，還是自由主義的政治，其基礎都是法制的。而中國自始至終都是人治。2.中國人治傳統可以追溯到夏朝或更早，這樣的傳統仍在繼續。而當今國人未曾從物理學、心理學等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習慣：記憶習慣；理解習慣（包括行為、操作）；創新習慣（包括思考、提問）。人治的潛在習慣滲透到每個人的行為、思考之中。正因為如此，我們不可能擺脫傳統，這樣的習慣可以是文人或歷史學家去延續。而新的治道更無從照搬西方的理論，必須有待各位同仁的努力。新晨
[論文摘要]：在中國加速城市化時期，國際化城市空間同時出現蔓延與極化兩種發展趨向。政府主導的單一功能區開發與交通基礎設施建設構成了城市化與郊區化的先導力量，市場主導的房地產以及大型項目填充了交通道路之間的剩余空間，造就了土地空間蛙跳式開發與低效率利用，導致了城市蔓延。同時，國際化城市集中了周邊經濟區域人力資本含量最高的服務行業，并把其聚集到交通基礎設施與公共服務條件較好的中心城區。中心城區集聚了大量的財富、物質資本與人力資本，它試圖通過城市空間極化的方式融入全球性流動空間。這樣，在城市化與郊區化并行的條件下，中國國際化城市空間變化兼具有工業化與后工業化城市空間變化特征：一方面，中心城區不斷地集聚財富、科技與人力資本，保持著繁華繁榮；另一方面，郊區在不斷向外圍猛烈發展。蔓延與極化是城市空間擴張缺乏制度性結構支撐造成的空間失序現象，兩者是同一個實質問題的兩個外在表現而已。限制國際化城市空間擴張速度，分解擁擠成一個團塊的城市空間，構建大集中、小分散與相對均衡的城市空間布局，是提高城市能級與向全球城市發展的必要條件。
自20世紀末以來，中國開始步入城市化加速時期，中國的經濟發展也進入以城市為軸心的階段。中國的城市發展已經不再停留在農村人口向城市轉移的層次上，而是向著更高的“全球城市”方向發展。由于“全球城市”(如紐約、倫敦、東京)是全球經濟管理中心與控制中心，是協調全球經濟生產的重要節點與專業化服務生產基地，所以國內許多城市都以此為發展目標，特別是在中國區域性城市體系中居于首位的城市(即“首位城市”)如上海、北京、廣州等都制定了國際化戰略，試圖通過站在中國經濟與國際經濟的連結通道上發展城市經濟，在城市競爭之中獲得優先發展，取得優勢地位。這樣一來，以“全球城市”為發展目標，同時其經濟與社會不斷向國際化方向發展的中國“國際化城市”(如上海、北京、廣州市等)在地區性“首位城市”作用與國際化目標的雙重驅動下，其發展空間就發生了較大變化。然而，中國“國際化城市”的發展與“全球城市”在城市空間均衡化方面的發展趨勢是大不相同的。中國“國際化城市”的空間變化兼具有工業化與后工業化城市空間的特征：一方面，中心城區不斷地集聚財富、科技與人力資本，保持著繁華繁榮，成為增長極；另一方面，郊區也在不斷向外圍拓展，造成了城市蔓延，最終使城市產生圈層式城市空間結構。而城市空間無論是蔓延還是極化，都不利于城市居民的居住、工作、交通與游憩，不利于城市經濟與社會可持續發展。
一、中國國際化城市空間蔓延
“城市蔓延(無論是城市的蔓延還是郊區的蔓延)是城市化的一種形式，它的特征是跳躍式開發、商業走廊、低密度、土地使用功能分離、私家車在交通上的主導地位和最小公共空間。”西方發達國家城市蔓延起源于工業革命，發展于19世紀末、20世紀初的城市改革和第一代現代郊區建設。到20世紀后期，城市蔓延成為發達國家特別是美國城市郊區發展的典型形式。以“廣畝城市”觀點為代表的主張城市空間分散理論為城市蔓延提供了理論支持。從經濟發展階段來看，城市蔓延問題是西方發達國家城市在經濟發展進入較高階段才出現的城市空間問題，是福特制生產方式得到推廣、居民真實收入達到高水平、汽車普及化和交通成本下降的郊區化產物。它是以美國為代表的強調市場和消費者主權的國家居民尋找充足陽光與新鮮空氣、追求更好生活質量的負面產物，也是困擾美國城市發展的重要問題。
(一)中國國際化城市空間蔓延途徑
在中國國際化城市，城市蔓延問題已經出現，并正在逐漸成為較為嚴重的城市空間問題。中國與美國的城市蔓延具有不同的特征、方式和途徑。美國城市蔓延側重于“交通導向”，星狀蔓延是其主要特征，是居住先行與市場主導的模式。中國國際化城市空間蔓延側重于“土地導向”，是城市邊緣“攤大餅”式蔓延。在中國，政府主導下以單一功能區、道路基礎設施與項目開發構成了城市化與郊區化的先導力量，市場主導下的房地產以及大型單一功能項目開發則填充了交通道路之間的剩余空間，造就了城市邊緣空間低密度開發與低效率利用，導致了城市蔓延。中心城區的改造與變遷、城市邊緣空間跳躍式和破碎化開發，使得城市近郊向外圍猛烈發展、城市遠郊呈現板塊化發展，導致了城市過分消耗土地，形成了圈層式與蔓延式的空間結構。
“每一個連續式的同心環開發模式只能在短期內奏效。即使這種規律并不是人為的，但開發資金及建筑技術卻已經投向了那些壽命較短的建筑產品。”近二十年來，中國國際化城市空間擴張速度已經遠遠超過了歷史上紐約、東京與倫敦在工業化時期城市空間擴張速度。上海城市建成區增長了兩倍，北京城市建成區增長了近兩倍。如此強勁與快速的城市空間擴張，必然威脅到城市周邊自然區域與傳統社會結構的生存與發展，必然造成城市外圍快速衰敗與頹廢。這種蔓延式的城市空間擴張，不僅遠離了全球城市共有的多心多核與相對均衡化的空間結構特征，也遠離了城市國際化所必須擁有的空間載體結構形式。
首先，單一功能區開發可以說是中國國際化城市空間蔓延的重要途徑，它包括形形的開發區或產業區建設等。由于許多城市的開發區或產業區直接植入農村或郊區，不僅不能與周邊區域形成分工與協作關系，而且直接威脅到周邊居民區的正常居住以及功能區的正常生產。在城市郊區，城區各個組成部分互不協調，構不成配套關系，混合使用的土地并不多見。許多開發區或產業區并不具備城市的綜合功能，導致開發區與中心城區交通量居高不下。在大型單一用途城市功能區，經常可以見到蕭條現象，這也印證了那些認為大型單一用途項目猶如炸彈破壞城市生命力的觀點。
其次，低密度的居住區(如別墅群)、設計簡陋的拆遷安置區是中國國際化城市空間蔓延的又一途徑。許多低密度居住區或者拆遷安置區占據了較為珍貴的城市近郊區空間，簡單地在城市邊緣地帶呈方格狀排列。許多郊區建筑只有單層或單體，或是由6—8層的樓房呈方格狀排開，不僅對于居民生活起居極不方便，而且也無美觀與設計價值，更沒有文化培育與涵養功能。這些居住模式過分消耗土地，過分依賴汽車，卻不能對城市創新與文化培育有任何促進作用。低密度與簡單化必然威脅到城市的生命。由于土地低密度開發與簡單化利用，城市居民活動的豐富性與多樣性被大幅度削減，城市化意義被降低至最小，城市可能被泛化為農村。
最后，城市交通基礎設施建設也是中國國際化城市空間蔓延的途徑之一。在人口城市化與城市空間不斷擴大的狀況下，城市交通量大幅度增加。為緩解交通擁擠與堵塞緊張狀況，城市投入大量資金進行軌道、高速公路和公路建設，造成城市交通基礎設施建設大幅度增長，從而占據了大量的土地面積。然而，盡管交通道路面積大幅度增加，但是城市交通擁堵現象仍然有增無減。中國國際化城市在交通供需關系處理上存在著一些誤區，主要表現在指望供給能夠滿足需求。然而，根據“當斯定律”(Downs Law)，在政府對城市交通不進行有效管制的情況下，新建的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給，即城市道路建設是不可能滿足需求的。交通基礎設施增加不僅會占用大量的土地面積，而且由于交通量增加造成了交通時間成本增加和環境污染等問題。
(二)中國國際化城市空間蔓延的形成機制
在西方發達國家特別是在美國，城市空間蔓延形成機制的關鍵是土地私有制、市場機制、現代化交通模式、通信技術和法規標準。如果沒有這樣一個高度發達的土地私有制和交易市場，城市蔓延不可能出現。同時，沒有一個能夠服務于這種蔓延式的交通系統，沒有汽車和高速公路，蔓延同樣不會存在。此外，網絡通信技術把空間處于分離狀態的人群重新聯接起來，促進經濟生產的時間和供需平衡，這也是城市蔓延的必要條件。最后，美國的相關法規標準也在促進城市蔓延。
中國國際化城市蔓延形成機制不同于美國的城市蔓延形成機制。從中國內部的層面看，一個城市能夠在國內眾多的城市中脫穎而出成為國際化城市，最重要的條件是它居于全國性或地區性城市體系的首位或頂端，即它是首位城市。首位城市不僅在經濟總量與人口數量上具有較大的規模與數量，而且在城市基礎設施和固定資產投資方面具有較高的投入，其經濟增長速度也較高。同時，國際化城市的中心聚集作用使得國家和周邊經濟區域的生產要素進一步向它聚集。這樣，在首位城市發展基礎上，城市以國際化戰略通過競爭吸引到的外商直接投資在國家及其所在經濟區域中占有較高比重。
如果從產業結構來看，在中國以制造業為主的經濟增長模式之中，國際化城市通過城市之間競爭并吸引到城市的產業主要是制造業。這些以出口為導向的制造業是全球生產價值鏈的低端環節，主要在于利用中國相對低廉的生產要素成本，同時也在利用中國在生產過程中忽視環境污染成本的法規缺陷。由于國際化城市的制造業產品大量出口到國外，許多城市經濟生產形成兩頭在外的格局，即外貿依存度居高不下。
這種工業化模式，在較為寬松的國際經濟環境下會得到長足的發展，特別是在2001年中國加入世貿組織以后，在人民幣以固定匯率掛鉤美元持續貶值并被長時間低估的狀況下，國際化城市進出口總量大幅度地甚至是跳躍式增長。2001—2007年上半期，在全球經濟高增長低通脹的條件下，中國國際化城市出口行業一直保持有利可圖的狀態，并以出口量的增大帶動企業利潤總額增長。除了北京是中國首都較為特殊之外，制造業在國際化城市的產業結構都占有舉足輕重的地位。城市的外貿依存度遠遠高于全國平均水平。
以長江三角洲首位城市上海市為例，上海制造業比重在長江三角洲二十五個城市是最低的。但是，從上海近二十年發展過程來看，制造業比重沒有出現明顯的下降趨勢，制造業與服務業對經濟增長貢獻率的線性趨勢處于平行狀態，制造業在上海經濟結構仍占有舉足輕重的地位，上海外貿依存度在160％以上。這意味著，有較多的資源與生產要素集中流向出口性制造業。在國際產品相對價格保持一定的條件下，更多的某種生產要素流向制造業意味著更低的邊際勞動生產率，也就是更低的工資、租金或利率。不斷膨脹的進出口數量促使城市經濟生產對廠房、公路、鐵路和海港基礎設施需求不斷升級，即對土地空間的需求大幅度增加。這在擴大社會收入分配差距的同時，也抑制了第一產業與第三產業的發展。這種經濟增長模式不但沒有削減中國原有的二元化經濟增長模式，反而強化了原有的二元化特征，并且形成自我累積因果循環效應。
這種對土地的渴求在土地國有或集體所有的條件下，城市政府很容易通過擴大土地空間的方式，刺激經濟增長，獲得財政收入，導致城市郊區猛烈發展。在某種特定條件下，城市土地成為投機性商品，不但成為私人謀取暴利的媒介，而且成為城市財政收入的主要來源。城市政府競爭、外資驅動、低端制造與出口導向的增長模式使工業化成為城市空間擴張的最主要驅動力。所以，中國經濟增長較快的國際化城市，既是制造業比重較高的城市，也是外貿依存度較高的城市，同時也是城市空間擴張速度較快的城市。這樣的城市空間擴張在中國相關制度約束不到位的條件下，必然演變成為城市蔓延。現存中國制度有效供給短缺也是國際化城市空間蔓延的重要成因。
(三)中國國際化城市空間蔓延的實質與負面影響
與發達國家特別是美國城市蔓延相比較，中國國際化城市空間蔓延具有中國特色的推進方式。中國國際化城市空間蔓延問題主要是城市化偏態發展的結果，當然也是“中國式”郊區化的產物。城市蔓延主要來源于政府對過去生產性城市空間進行戰略性調整以及發展制造行業的空間需求。市場機制利用政策空隙并填充剩余的城市空間。在城市政府與市場各具特色的作用下，整個城市空間擁擠成為一個團塊，城市空間的組成部分沒有自然間隔或緩沖空間。在信息化與汽車普及化的條件下，中國城市蔓延問題更趨于嚴重。
城市蔓延突出表明，中國城市擴張缺乏制度性結構的支撐。在中國城市化與國際化城市發展過程中，經濟與社會制度本應起到約束與規范經濟增長沖動的作用，使城市化走向有序化與規范化。然而，中國在剛性規定城市增長邊界并具有可操作性的法規發展方面較為滯后。生產型稅收征繳制度導致城市之間爭奪外商直接投資與產業同構化問題，公共財政制度還沒有對城市之間經濟增長作補償的常效機制；土地制度的缺陷使得地租無法成為調節城市空間的杠桿，也使得城市沒有增長邊界；社會收入分配制度不合理導致畸形的城市空間需求；城市規劃制度缺陷使得城市空間邊界可有可無。這些制度問題不僅催生“虛假的城市化”(pseudo-urbanization)，而且產生城市蔓延問題。
城市蔓延造成居民交通成本增加，并依賴汽車工作與生活，導致能源耗費巨大，環境污染加重；它侵占公共空間，吞噬耕地，減少生物多樣性，影響地下水資源；它擴大城市公共財政支出，增加社會稅收負擔。同時，城市蔓延也引發經濟學意義的公平問題，即產生隱性補貼問題和公共服務事業配置問題。從稅收公平原則角度來看，城市蔓延在某種程度上是一種轉移支付，大量建設郊區交通道路、醫院和中小學校造成的財政投入，實質上是隱性補貼了擁有郊區房產和私家車的社會群體。同時，從社 會學角度來看，城市蔓延會造成社會階層隔離分化、收入分配差距進一步擴大。從城市空間內部結構來看，在城市蔓延狀態下，城市的工業空間、商業空間與居住空間或者相對孤立，或者直接生硬聯接。城市邊緣區的蛙跳式開發戰略使城市內部空間極為不協調，也妨礙城市社會文化發展，抑制城市創新精神。郊區特別是城鄉結合部經常處于混亂失序狀態，成為滋生疾病與犯罪的溫床。
由于城市空間內部結構的不合理，城市空間只能尋求擴張來解決內在矛盾與沖突。但是，城市蔓延并不能從根本上解決空間內部矛盾，城市空間無法通過蔓延的方式滿足居民生活與經濟生產空間需求，反而因為“攤大餅”的蔓延進一步激化空間結構矛盾與社會沖突，造就新一輪的蔓延，從而形成城市蔓延的惡性循環機制。在國際化城市空間蔓延過程中，必須注意到許多城市居民和進入城市的農民生活福利水平不僅沒有提高，反而降低了。這種現象實質上違背了“城市的目的，是為了給居民提供生活上和工作上的良好設施”的初衷。
二、中國國際化城市空間極化
在第二次世界大戰結束之后，美國城市蔓延造成中心城區的衰弱與頹廢，郊區蔓延與城市衰落具有顯著的統計相關關系。全球城市郊區過度發展，大量企業轉移到郊區，中心城區走向衰落與空洞化。目前全球城市的中心城區正在試圖通過全球化與信息化的作用，試圖成為全球性流動性空間的聯結節點以獲得重新發展，即“紳士化”(gentrifica-tion)或“城市更新”(urban renewal)進程。與發達國家全球城市空間發展不同的是，中國國際化城市在郊區蓬勃發展的時候，中心城區依然是最為繁榮繁華的，其居住人口密度與產業密度遠遠高于郊區，仍然是全市人口與產業密集度最高的區域。這種空間結構特征賦予了傳統“增長極”概念與“核心一外圍”理論新的含義，即作為經濟增長極，它是空間的一個點，既可以是一座城市，也可以是城市某一組成部分的空間；它不僅擁有城市主導產業的創新功能，而且還具有不可復制的、整體性的功能支持環境。
(一)中國國際化城市空間極化形式
雖然中國國際化城市已經開始了郊區化進程，城市蔓延問題在不斷發展，但是其中心城區的科技資源、物質資本、人力資本以及公共服務依然是全市最為豐富的區域。在城市空間內部競爭之中，中心城區占有無可比擬的優勢地位，具有郊區無法匹敵的重要性，中心城區是高利潤率產業與高收入社會群體的首選之地，并在不斷排斥低利潤率產業與低收入社會群體。高附加值的產業與財富高度集中在中心城區與中央商務區。雖然近年來國際化城市中心城區人口密度有所下降，但是中心城區人口密度仍遠遠高于郊區；中心城區的產業密度包括第二產業和第三產業密度都高于郊區；中心城區的綜合性功能是郊區所無法比擬的，郊區和開發區必須借助中心城區的綜合性功能；中心城區以其不可復制的整體性優勢體現了城市化的目的與意義。財富、人力資本與科學技術資源高度集中在中心城區，帶來了城市空間極化。
中國國際化城市空間極化現象還表現在低收入社會群體特別是外來人口主要滯留在城市邊緣區域上。作為全國性或地區性首位城市，中國國際化城市是農村剩余勞動力的主要流向目的地，外來人口的非正式就業構成國際化城市就業的重要組成部分。然而，由于中心城區生產者服務業所要求的工作技能往往是外來人口無法企及的，外來人口不可能以中心城區的行業作為就業目標。尋找既可以獲得低技能的工作機會又可以獲得低廉租金的房屋往往是外來人口的主要目標。這樣，城市郊區的工業開發區及附件區域成為外來人口理想的棲居地。同時，外來人口的生存與工作需要個人之間的相互協助，在社會保障制度缺失的條件下，同鄉籍的農村流動人口便組成了所謂的城市“村莊”。這些城市“村莊”，一般位于在國際化城市邊緣區域。
(二)中國國際化城市空間極化的形成機制
在全球化與信息化時代，城市國際化實質上是加入國際經濟循環，謀求融入全球性流動空間，成為世界城市網絡體系之中的重要節點。如果說全球性流動空間側重于物質構成，那么，世界城市網絡體系是建立在這個物質基礎的功能構成。它是由各個單元相互“鎖鏈”(interlock)的體系。構成世界城市網絡體系具有三個層次：第一是作為節點層次的城市；第二是作為網絡層次的世界經濟，它超越于節點網絡層次；第三是作為次節點層次的生產者服務業。城市作為節點，服務業特別是生產者服務業作為聯結內容，它們構成了一種網絡。因此，對于國際化城市來講，如果要成為全球城市，就需要發展服務業特別是生產者服務業。這就必須構建適合服務業發展的空間環境，以求催生服務業并能夠吸引外部服務業進駐本市，即讓世界城市網絡體系的節點落實到城市的具體空間之中。
盡管中國國際化城市與發達國家的全球城市相比，服務業發展較為滯后，知識與人力資本含量較低，但是國際化城市與其周邊城市相比較，其服務業發展所包含的知識與人力資本是最高的，城市經濟服務化程度也是最高的。這些服務活動落實到城市哪個地方，這取決于那個地方的城市空間能夠滿足人力資本較高、空間聯結度較高服務行業的要求。服務業發展依賴于通達的交通條件和良好的公共服務供給，依賴于良好的基礎設施條件與良好的周邊經營環境。為了滿足這種要求，國際化城市在基礎設施與公共服務供不應求的條件下，采取集中化的策略把基礎設施與公共服務聚集在中心城區，構建符合世界城市網絡體系節點要求的空間環境，形成部分區域性的綜合性功能。城市經過一段時間苦心經營，中心城區擁有相對較為完善的基礎設施與公共服務，擁有較為完備的教育、醫療衛生和娛樂設備，其綜合功能是郊區無法比擬的，當然也就成為了知識與人力資本含量較高的服務業特別是生產者服務業最為青睞的地方。
然而，一方面，由于國際化城市知識與人力資本含量較高的服務業在增加值與就業兩方面的比重都還較小，落實到城市空間的服務業活動也就較小；另一方面，以目前國際化城市財政收入狀況，也只能把有限的公共財政投入到有限的空間中。這樣，具有綜合性功能的中心城區特別是中央商務區的空間范圍必然是有限的，甚至是較小的，從而決定了國際化城市是單心單核的而不是相對均衡化的城市空間結構。
盡管國際化城市的城市建成區面積不斷擴大，各種形式的開發區、交通道路基礎設施與新城在城市邊緣區不斷拉大城市面積，但是中心城區仍舊是城市居住的重點與經濟生產的重心，郊區還不具備中心城區同樣的綜合性功能。由于中心城區具有良好的通達性與公共服務，它就成為人口與產業空間競爭的目標。在國際化城市基礎設施與公共服務供給相對不足的情況下，產業與居民空間競爭的焦點在于對城市基礎設施與優質公共服務的接近與利用上，也就是對中心城區空間的占有與靠近上，因而中 心城區成為平均人口密度與產業密度最高的區域。
不斷擴大的社會收入分配差距，是導致中國國際化城市空間極化的重要因素。對于高收入社會群體而言，居住在中心城區所獲得交通成本節約與居住在郊區所獲得清新空氣、充足的陽光和寬敞的空間相比較，前者具有更高的權重。相同情況也出現在不同產業對城市空間的占有與爭奪上。產業與居住的空間競爭與轉移方式既可以通過政府對舊城改造的方式，也可以通過市場方式進行。產業特別是服務業依據其產業利潤率，居民主要依據其收入水平爭奪城市空間。這樣，國際化城市中心城區逐漸聚集了高產業利潤率與高收入社會群體，而中低收入群體與低利潤率的產業則不斷向城市郊區遷移。國際化城市也逐漸出現了空間極化現象。
(三)中國國際化城市空間極化的實質與負面影響
中國國際化城市同時存在著城市蔓延與城市空間極化現象，兩者實質是同一個內在問題的兩個外在表現而已。不同于地理空間的一般極化現象的是，中國國際化城市空間極化是人力資本、財富與科技知識的高級生產要素聚集，而不包含普通勞動力的空間聚集。相對于人口在中心城區的集中而言，國際化城市空間極化是相對較高層次的極化，反映了信息化條件下城市經濟發展的新特點。國際化城市中心城區在吸收與占有高級的生產要素之后，試圖成為世界城市網絡體系節點。國際化城市空間極化現象突出地表明了在資本全球性流動與資本主義世界性生產的條件下，城市為吸引資本所作的努力。在工業化尚未完成而又面臨著信息化的任務下，由于基礎設施與公共服務總供給不足，城市采取極化策略，即把有限的資源與要素集中在中心城區，以期能夠達到融入世界經濟體系的最低要求，這也是發展中國家經濟發展過程中一種必然現象。
在新的國際勞動生產分工條件下，全球化與信息化催生了一種貫穿于全球的世界生產體系。它以全球城市為節點，構筑了一個全球性流動空間。國際化城市空間極化，表現了它試圖融入全球性流動空間。然而，由于它試圖構建類似于全球城市的服務化空間，它在不斷融入全球性流動空間、接近世界經濟發展核心地帶的時候，卻與本市其他空間組成部分的發展距離不斷擴大，產生城市的空間間斷與脫節現象，即全球性生產與地方性生產的分離。它在試圖帶動本區域經濟發展的時候，卻與本經濟區域的經濟與社會發展漸行漸遠，以至強化了二元化的區域經濟結構。國際化城市空間極化，表現了它不僅產生更大的社會收入分配差距，也在制造社會隔離與分化。
三、大集中、小分散——可持續發展的城市空間形態
自西方工業革命以來，人們在對城市空間形態應是集中還是緊湊之間一直存在著爭論。到20世紀80年代，人們逐漸認識到，城市規劃及由此形成的城市形態將是促進城市經濟與社會可持續發展的關鍵所在，并開始認識到集中對城市發展的意義。高密度的簇狀社區，有助于提高社區活力，增強經濟發展的可持續性。自此以后，集中的積極意義逐漸在全球取得共識。進入21世紀以來，隨著全球城市化與資源供應變得越來越緊張，主張集中論的觀點受到學術界與政界的重視。人們認識到，遏制城市擴張可以縮短交通距離，降低城市交通數量；通過減少利用城市外圍空間，城市空間保持一定緊湊度，可以有效地促進城市及其周邊區域可持續發展。
(一)中國國際化城市空間結構的理想形態
在美國城市蔓延較為嚴重的區域，城市、邊緣以及郊區的區別逐漸消失。新型的城市地區缺乏向心結構，以致出現了“逆城市化”概念，即人口分布開始從集中狀態向分散狀態轉變，進入“后都市區時代”(post-metropolitan era)。與早期集中化模式不同的是，城市在蔓延狀態下成為一種無定式的結構，它是一種城市星云，這種星云向四面八方擴散，而且在邊緣之中還出現了相反意義的中心。分散型的城市空間結構會使城市財政與社會資源趨于枯竭，使得城市居民在路途中花費更多的時間和金錢，相應地減少了用在家庭、教育、娛樂和其他休閑活動上的投入。同可以步行或騎自行車上班與上學的緊湊發展相比，蔓延的城市空間布局可能會降低社區文化氛圍。
從中國資源與人口的比例來看，中國國際化城市必須走緊湊型與集中型的城市空間結構道路。中國的城市化不可能先走美國式的城市蔓延式道路，再進行所謂的“精明增長”，進行空間收縮形成緊湊型的空間結構。那樣將付出較大的社會成本與經濟代價。在城市空間結構上，中國國際化城市不可能走如洛杉磯式無邊無際、無心無核的結構模式，而應當向集中與緊湊方向發展。
從集中的社會與文化意義來看，人的居住與工作必須集中。人類集中的規模越大，“城市化形為力，化能量為文化，化死的東西為活的藝術形象，化生物的繁衍為社會創造力”的神奇色彩就越濃厚。集中可以進行信息交流，激發靈感與創造性，使得文化產生并形成。由于集中，原先農村比較穩定的、非組織化的“死”物質發展成為有機生命的可能性變得明顯，城市的出現與文明的形成有著密切關系。
然而，城市必須在集中的前提下進行分散，即應當形成大集中、小分散的空間布局。當城市越來越大的時候，每天花費在居住與工作地點之間的來往時間也愈多。由于大部分居民被迫從事這種日常的往返活動，原本城市安寧狀態必然受到嚴重影響，也使城市居民與自然的聯系割裂開來。進行分散就是要改變這種局面，使城市居民擁有充足的時間與空間和新鮮的空氣。分散的目標，并不是把居民和他們的活動散布到并恢復到原先的村落狀態，更不是把分散變成放任自由的活動，讓其演變成為城市蔓延，而是要把中國國際化城市目前那一整塊擁擠的空間區域，分解并散布成為若干集中單元，例如郊區中心與衛星城鎮等。此外，還要把郊區較為分散的空間單元組織成為在活動上相互關聯的功能集中點。
因此，理想的城市空間形態是有機集中與有機分散，即大集中、小分散；城市空間不但有心有核，又具有相對均衡化特征。個人的生活與工作應趨于集中，而城市的各種活動則應趨于分散，即有機的分散空間布局模式。城市空間布局的最佳狀態是能夠把天然美景與人為藝術巧妙地結合起來，把城市的靈動與創新帶給農村，把農村的自然與清新帶進城市，使人得到解放與充分發展。這樣的城市既可以獲得經濟、社會效果和文化意義，又可以親近自然。
因此，目前中國國際化城市必須分散中心城區過于集中的產業與居住人口，同時提高郊區集中度，提高郊區的產業密度與居住密度，扼制郊區不斷向外擴張的勢頭，構建帶有硬約束性的城市區域，防止城市區域無限制地對外擴張。簡而言之，既以集中為主要目標，分散現有的集中，集中現有的分散，實現城市空間相對均衡化發展。
(二)中國國際化城市空間擴張的有序化
空間的有秩序狀態，始終優于混亂狀態。對于中國國際化城市而言，城市空間變化無論是朝著集 中或分散的方向發展，首先必須處于有序狀態。中國國際化城市空間的蔓延與極化問題，首先是空間失序發展造成的問題，它是城市空間擴張缺乏制度性結構支撐造成空間布局的混亂。由于混亂與無序，城市空間既有過于集中問題又有過于分散問題，即中心城區過于集中，而郊區過于分散。中心城區與郊區的產業密度與居住密度存在著明顯的間斷現象。這種城市空間布局一方面過分消耗土地與資源，另一方面導致貧富分居，造成社會分離與分裂固化。因此，中國國際化城市亟需解決的關鍵問題是秩序問題，即為初級階段的制度問題。目前中國在規范城市空間發展的制度存在較多滯后或不合理現象，導致了城市空間呈現無序與混亂擴張態勢。
因此，中國國際化城市應當構建一套有效的規范與制度約束、限制和規范城市空間擴張沿著既定的軌道前進。一是改革中國土地制度，促使地租成為調節城市空間秩序的重要杠桿，通過建設有效的土地法規體系，規范經濟與社會空間，促進空間有序轉型和轉化，這里特別是要防止土地成為城市政府促進經濟增長與提高財政收入的媒介。二是構建符合當前中國城市化發展的城市發展法或城市規劃法，可以借用建立城市綠化帶和法規形式控制城市無節制蔓延，促進中心城區形成合理密度的人口與產業分布。三是構建合理的中央與地方關系，合理地劃分中央與地方的事權與財權，以利于城市化有序進行。四是改革中國社會保障制度，把流動人口納入社會保障體系，實行城鎮與農村統一的社會保障制度，融入當地城市的經濟與社會生活，建構完全意義上的城市社會與現代社會，形成相對穩定的城市社會微觀基礎，以利于流動人口完全城市化，實現真正意義上的城市化。五是構建合理的社會收入再分配制度、戶籍制度和匯率制度，這也是促進中國國際化城市空間結構合理化的重要方面。
(三)中國國際化城市空間擴張速度的合理化
控制城市蔓延、促進城市空間擴張有序化的核心步驟在于加快制度建設，首先亟需解決的問題是降低城市空間擴張速度，促進國際化城市空間擴張速度的合理化。由于社會與政府取得一致并制定相關法律與制度框架需要一個過程，全面構建適合于現代社會發展的中央與地方法規體系需要較長的時間，而過于快速的城市空間擴張使得立法與制度構建跟不上空間變化步伐，也使傳統上約束城市空間的社會與文化結構面臨土崩瓦解的危險。所以，要降低國際化城市空間擴張速度，就必須著手轉變國際化城市的經濟增長模式，改變其外資拉動、低端制造與出口導向的經濟增長模式，降低制造業比重，降低外資依存度，減少經濟對外依賴度，消除城市政府的GDP與財政收入增長沖動。國際化城市應當立足于內需，切實提高城市居民的可支配收入，進一步發展服務業，形成自我良性循環的產業體系。
