時間：2023-07-21 17:28:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的原理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配
這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益
這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨
1. 區域性公共管理的概述
1.1 區域性公共管理的定義
區域性公共管理是指一定區域范圍內在政治、經濟以及社會建設等方面進行的多元化公共管理，以實現社會各階層的公共利益為管理核心，有效利用協商、洽談、調解、談判等方式方法對區域內部以及與該區域有橫向或是縱向交錯關系的區域進行公共管理[1]。區域性公共管理涵蓋以下幾個內涵意義：第一點，多元化是區域性公共管理主體的突出特征，主要包括政府部門、私域機構以及第三組織;第二點，區域性公共管理以實現社會各階層的公共利益為工作核心，區域性公共管理的工作目的是解決復雜交錯的公共問題，這些問題多是在經濟、政治以及社會建設層面生成的;第三點，區域性公共管理的方式方法不同于市場經濟的宏觀管理和政府組織的區域管理，不存在任何競爭性質和強制行為，而是在公正平等的基礎上，有效利用協商、洽談、調解、談判等方式方法處理區域性管理問題;第四點，區域性公共管區域性公共管理的發展與崛起馬浩原理對象之間的關系十分復雜，區域個體與共體之間逐漸形成了交互重合的發展趨勢。
1.2 區域性公共管理的發展歷程
政府區域管理機制中新興的主導形態是行政區行政，行政區行政是國家治理的歷史產物，也是社會演進的時代標志，在人類行政區劃史的伴隨下誕生并發展。由此可見，區域性公共管理是國家內部行政管理的主要手段，也是社會公共事務治理的主導機制。傳統的行政區域管理機制存在一定弊端，比如行政區域管理目標模糊、治理主體單一、“權力至上”等[2]。隨后，在經濟全球化和信息科學技術的影響作用下，國家行政部門對區域性公共管理的認識更加深刻，切實感受到區域性公共管理對構建有序社會的積極意義，使區域性公共管理的發展進入全新階段。在新形勢下，區域性公共管理面臨著多種因素的挑戰，同時也是現代區域性公共管理的發展機遇，“無界性”和“外溢性”是當今世界格局下區域性公共管理的突出特征，經濟、政治以及社會事業的治理急需現代區域性公共管理的規范，它要求現代區域性公共管理區別于傳統的行政區劃模式，同時發展區域性公共管理的全新形態，進而推動現代區域性公共管理的發展與崛起。
2. 現代區域性公共管理的時代特征
區域性公共管理是社會公共管理現代觀念的突出表現形式，其理論基礎和實踐方法都初具規模，具有一定的科學性、合理性以及體系性。現代區域性公共摘要：在經濟全球化和信息技術迅猛發展的時代背景下，區域性公共管理的發展與崛起顯得尤為重要。區域性公共管理對區域以至國家經濟、政治和社會事務的發展形態產生了重大影響，區域性公共管理是以國家為主導、各階層組織在一定區域范圍內進行的多元化公共管理，能夠有效實現區域內部的科學管理。如何推動區域性公共管理的發展與崛起成為新形勢下強化國家區域管理的重要議題，在此基礎之上，本文論述了區域性公共管理的科學含義以及區域性公共管理的發展歷程，并從多個角度強調了現代區域性公共管理的突出特點和時代優勢，為區域性公共管理的發展與崛起指明了方向，以期現代區域性公共管理的發展前景更加光明。關鍵詞：現代性 區域性公共管理 發展策略管理掙脫了傳統行政劃區的硬性束縛，同時彌補了行政區行政的制度缺失，在全新的世界格局下構成了區域性公共管理機制的穩固框架。現代區域性公共管理的發展與崛起具有鮮明的時代特色，可以從現代區域性公共管理的社會背景、價值導向以及運行機制等方面著手探析。
2.1 從社會背景的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的社會背景出發，區域性公共管理是國家社會開放和政府制度透明的時代產物，它滿足了公民知情權的合法享有，是構建民主社會的機制保障。在全球化和區域化的影響下，權利變更、風險加大、難以估測是社會生態復雜的發展趨勢，市場經濟的全球化、科技信息的普及化以及社會公共事業的高度滲透鞏固了區域性和全球性的依存狀態，進而現代區域性公共管理的對象層面不斷擴大，實現了現代區域性公共管理“廣度”與“深度”的全方位管理。
2.2 從價值導向的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的價值導向出發，公共問題和公共事業是現代區域性公共管理價值導向關注的重點內容，彌補了傳統區域性公共管理中以行政區劃為一切工作重點的固有弊端，現代區域性公共管理堅持走可持續發展的道路，秉承區域性行政和共同合作治理的科學觀點，實現了現代區域性公共管理的事務分層和細化治理。現代區域性公共管理的主體是多元的，同時也是廣泛的，既有國家政府部門，也有私域機構和第三組織，切實構建了現代區域性公共管理的新格局。
2.3 從運行機制的角度談現代區域性公共管理的特點
從現代區域性公共管理的運行機制出發，現代區域性公共管理實現了多元、分散、上下互動的管理對象的有機整合，理順了現代區域性公共管理中合作網絡和交互重合的復雜關系。協商、洽談、調解、談判等方式方法是現代區域性公共管理的主要手段，現代區域性公共管理對區域內部以及與該區域有橫向或是縱向交錯關系的區域進行聯合治理，這種聯合治理的模式遵循了經濟市場的內部原則以及可持續發展的科學觀點，實現了公共利益的多元認同，加強了現代區域性公共管理多元主體的合作關系。
3. 推動區域性公共管理發展與崛起的策略方法
3.1 區域性公共管理的理念創新
區域性公共管理的理念創新需要在科學理論的指導下，開展區域性公共管理的實踐工作，繼承并革新先前區域性公共管理理念的精華，打破傳統區域性公共管理理念的束縛，與現代管理理念接軌。在滿足時展需求的條件下，實現共同合作管理機制的創新與發展，與此同時，還需加快改變區域性公共管理“集權式”的傳統模式，明確區域性公共管理多元主體與多層客體之間的關系，加強主體與客體的現實聯系，促成新形勢下多元化的區域性公共管理模式，體現出區域性公共管理理念創新的優勢。
3.2 區域性公共管理的法制建設
法制建設是現代區域性公共管理的重要內容，能夠有效規范區域性公共管理制度和運行機制，使現代區域性公共管理始終走科學化、理性化的可持續發展道路。利用法律的嚴肅性和權威性明確區域性公共管理的責任踐行范圍和權力使用范圍，加強區域間公共管理的新型合作關系，同時能夠有效保障國家政府間的國際化合作。縱觀區域性公共管理的發展歷程，現代區域性公共管理的法律制度化樹立了區域性公共管理主體的權威形象，保證了區域性公共合作管理的持續性。
關鍵詞：辯證視角；藝術學院；公共管理
一、引言
本文將從一般與特殊的辯證關系下，來探討藝術學院公共管理的合理化模式。之所以給出“辯證視角”這一前綴，意在于克服當前在藝術學院管理中所存在的不適現象。由于管理的本質是對人的管理，所以許多藝術學院的管理者在面對藝術學院的教師時，都感到管理上的不適感。筆者認為，這種感受的形成不能僅從優化管理手段上來下功夫，還需要從藝術學院教師的人格特點，以及組織生態環境下來尋找解決方案。從而，這就要求需要在辯證視角下來認識藝術學院公共管理的一般性和特殊性。破解當前管理困境的重點在于認識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術教學本身的規律性使然，還歸因于藝術專業訓練所給教師帶來的心理特征和人格特質。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。
二、對辯證視角的內涵解構
結合上文所提出的一般與特殊的辯證關系，這里從以下三個方面來展開內涵解構：1.以通常的公共管理模式為主線。針對藝術學院的公共管理，仍然需要遵循目標管理，并在計劃職能、組織職能、領導職能、控制職能的基礎上來實施全院管理。從這一點出發，藝術學院公共管理仍需要以通常的管理模式為主線。2.以具體的公共管理技巧為推動。正如上文所指出的那樣，藝術學院無論在教師的行為偏好，還是在整個的組織生態環境下，都與其它學院形成了顯著的區分。而且，藝術學院所特有的小班課和導師制，更要求建立起與之相適應的公共管理模式。可見，這就需要以具體的管理技巧為推動。3.以一般與特殊的統一性為整體。辯證法的核心要義便是辯證統一，所以在對藝術學院開展公共管理時，也需要恰當實現管理的一般與特殊的辯證統一，這樣才能在適應藝術學院內在要求的同時，又能服從所在高校的管理大局。
三、辯證視角下藝術學院公共管理的原則導向
具體而言，藝術學院公共管理的原則導向可歸納如下：1.制度化導向。在公共管理的一般原理中，十分強調制度化管理。但與西方高校所固有的制度化管理存在不同，這里的制度化還應與我國本土文化和藝術學院組織生態環境相結合，只有這樣才能在管理中形成嚴肅但活潑的局面。我國本土文化之一的人際交往文化，極大的影響到藝術學院制度化管理的績效，所以這是考察管理者管理能力大小的關鍵之處。2.人文化導向。這里不提“人性化”也不提“人本化”，而是以“人文化”為原則導向而提出，意在于適應藝術學院教師的心理特征和人格特質。文化化含有人性化和人本化的內涵，但更加突出對藝術文化氛圍的營造。只有在強調了對藝術文化氛圍的營造，才能在群體意識影響個體意識的作用下，塑造起教師良好的教育心態和職業情趣。3.動態化導向。辯證法內含有矛盾運動的要義，即矛盾運動是推動事物發展的驅動力。因此，在對藝術學院實施公共管理時，還應針對新情況、新問題的產生，而權變的調整管理措施，進而以求管理模式的高效性。
四、原則導向下的模式構建
根據以上所述并在原則導向下，公共管理模式可從以下三個方面來構建：1.抓住藝術學院公共管理中的主要矛盾。在辯證視角下來對藝術學院實施公共管理，首先就需要通過廣泛調研來尋找導致越藝術學院運轉的主要矛盾。筆者通過對所在藝術學院的調研發現，能否為青年教師創造更為良性的職業空間，以及是否為中青年教師提供更為便利的進修和交流機會，構成了影響使他們崗位忠誠度形成的主要矛盾。因此，在開展公共管理時便著力從本院制度設計上，破解了這些主要矛盾。2.問題導向下形成管理模式的辯證統一。為了防止特殊化不良趨勢的形成，也為了確保服從高校整體管理大局的需要。在對藝術學院實施公共管理時，應以一般模式為主線，而在細節上突出“特殊”模式。結合筆者所在藝術學院正在開展的課程改革和師資建設工作，在推動該項工作開展上需要落實主體責任，并在經費預算上引入激勵機制（一般模式）。面對不少教師的社會兼職問題，則以教育部有關文件精神為依據，并引導他們夯實校內教學工作（特殊模式）。3.有步驟的來提升藝術學院的人文涵養。作為藝術學院的管理者，首先自身應具備相應的藝術專業背景，至少作為行政中層應具有良好的藝術專業素養，這樣才能在非權力性影響力下來感染教師和引導教師。在全院應塑造鼓勵藝術爭鳴和藝術形式創新的氛圍，進而使教師能夠將職業發展和社會價值體現融入到教學科研中來。最終，形成無為而治的公共管理效果。
五、結語
本文認為，破解當前管理困境的重點在于認識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術教學本身的規律性使然，還歸因于藝術專業訓練所給教師帶來的心理特征和人格特質。
參考文獻：
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內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政,傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論,這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比,不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。
有人認為,新公共管理改革同樣適用于發展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家,具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展,它比傳統的行政學更具有現實性;第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統準則。
雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物,又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業,打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
(二)注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規,并保證這些法律法規的貫徹落實,實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現實,貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看,官僚制對于我國行政發展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
(四)強化政府管理職責
轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環節是:還權于企業、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監督和更好地為公眾服務。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯
新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經驗時,更應立足國情,走“內生化發展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
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關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府
20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。
一、新公共管理運動的內涵及實質
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。
（一）新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。
首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本―效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府―社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。
3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應
的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。
（一）適應了時展的要求
經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。
2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。
3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。
（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。
就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率
鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。
（三）推進基層公共事務管理改革
管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。
1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。
3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。
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關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。
這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關鍵詞：公共事業 管理 意義
一、引言
在我國，隨著公共部門目標責任制的推行，公共部門績效評估問題也開始引起了理論界和實踐界的注意。而對績效評估的普遍關注是在20世紀90年代中期之后。10年來，我國進行了公共部門績效評估初步的實踐探索，這種實踐有各種表現形式。中國行政管理學會聯合課題組將目前我國的績效評估實踐探索分為如下三種類型或形式，即以目標責任制、效能檢查、行風評議等為代表的普遍型的政府機關績效評估；以衛生部、教育部等對各自所屬企事業單位進行的組織績效的定期評估為代表的轉向績效評估；以珠海市“萬人評政府”、深圳市“企業評政府”等為代表的轉向績效評估。我國公共部門績效評估的發展還處于起步階段，所以應立足于國情，逐步推進我國公共部門的績效評估事業。
公共部門績效管理既是公共管理學的一個新分支，又是當代公共管理部門的一種新實踐。在西方，隨著“新公共管理”改革的興起，績效評估以及績效管理在公共部門尤其是政府管理中得到廣泛的運用。在我國，隨著政府機關效能建設的展開，作為改進公共部門尤其使政府管理的一種有效工具，績效管理以及績效評估越來越受到了人們的重視，并逐步在我國政府管理中得到應用和推廣。加強和完善公共部門績效評估，無意識提高公共部門管理水平和一個有效的途徑。因此，了解公共部門績效管理的基本原理，推進我國公共部門績效管理的實踐發展，其意義重大。
二、當前公共部門績效管理的現狀
我國公共部門績效管理在理論和實踐上取得了一定的成績，但是由于中國公共部門實行績效管理起步較晚，缺乏實踐經驗，尤其是公共部門績效管理體制的實施還處于萌芽期，因此，中國公共部門績效管理還存在著很多的不足和問題：
相關的理論研究和實踐不足。公共部門的產出往往難以量化，成本缺乏可比性，因此評估標準的制定比較困難。對于績效管理理論的研究，要求研究者有多學科的知識背景，如管理學、統計學、經濟學、行政學、法學等，對研究人才的要求很高。公共部門績效管理還會受到政治、經濟、歷史、文化等多種因素的制約，特別是受到我國的國情、體制和傳統行政作風的影響，研究難、見效慢，加上我國開展公共部門績效管理起步較晚，現在基本上還處于初級階段，相關的理論研究與實踐不足。
缺乏績效管理的制度基礎。在績效管理的制度基礎方面，政府的職能配置、組織結構和運行機制等，仍停留在原有行政模式的基礎之上，績效管理的效用難以有效發揮。當代西方國家公共管理中所蘊涵的分權化管理、責任機制、結果為本、顧客導向等理念及其方法，為公共部門績效管理和評估提供了有效應用的制度基礎。從我國政府機構改革的進程看，這些先進管理理念仍有待于行政改革的進一步深化而予以逐步建立和完善。
績效指標設定過程中分析不夠。績效管理是一項技術含量較高的工作。需要運用專業知識進行深度系統地分析，隨意地設置指標會帶來一系列的問題。從我國公共部門績效管理實踐來看。下列現象值得我們深思：一是指標設定過程缺乏環境變量的思考。環境不是一成不變的，由于環境因素的彰響，可能導致無法控制績效結果，因此在對行政部門、行政領導者的績效進行評價時，對環境變量的思考是不可或缺的。二是指標設定過程忽略指標內在本質的探究。績效指標選擇過程中，不能單看指標的表象，還要分析指標的內在本質，探究其反映的內在信息是什么，只有這樣，指標所反映的信息才會真實可靠。三是績效指標“年度遞增”值得思考。具有一定挑戰性的績效指標能產生內在激勵作用。但是目標實現難度的頻繁提高，反而會適得其反，挫傷下級的工作積極性。現實當中，許多地方政府對職能部門的績效指標是年度遞增的。這種遞增壓力可能使職能部門產生畏難情緒，并有可能采取消極應對措施。
三、公共部門績效評估的意義
公共部門績效評估作為政府再造的重要內容和根本性措施在政府公共管理實踐中的廣泛運用，開創了當代公共部門吸收、借鑒私營部門管理方法與經驗的先例，為政府改革實踐和公共管理理論研究提供了新的視野，并在相當程度上帶來了西方國家政府管理效率的提高和管理能力的增強，各種社會危機和矛盾得到了相對緩和。公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義主要表現為；
績效評估是公共管理的必要手段。對公共項目實施的實際狀況進行了解、考察，分析實際效果與預期目標的偏離程度，進行績效評估，總結公共政策、項目實施的經驗教訓，反饋給有關公共部門，以便對公共管理項目作出調整、修正，彌補公共管理管理項目的缺陷，為未來的公共決策及實施積累經驗，完善和提高公共管理水平。
績效評估是提高公共管理部門績效的動力機制。作為技術層面的績效評估本身不是目的，它只是為獲得更高的業績水平而是用的手段，是有效提高政府績效的動力工具。首先，績效評估有助于實現和落實政府的責任；其次，績效評估有助于提高服務供給的質量和效率；最后，績效評估有助于改進政府公共部門與社會公眾之間的關系。
績效評估有利于政府信譽和形象的提高。一方面，績效評估不但可以用于證明政府開支的合理性，而且通過評估可向公眾展示政府業績和政府部門績效所作的不懈努力，有助于政府合法性和合理性的鞏固強化。另一方面，具有影響力的績效評估結果對政府公共部門來說起著重大的監督作用，能夠為政策制定者、政府公共部門及其全體職員改進績效提供有價值的信息和反饋，也為社會公眾對不同的政府部門及其所提供的服務進行選擇提供了依據提供了參考系數。
參考文獻
【1】陳昌文主編，《公共部門人力資源開發與管理》，四川人民出版社，2010
【2】鄭瑋華.公共部門人力資源開發途徑及其評價，工業大學，2006年版
[關鍵詞]公共管理類專業 專業建設 專業目錄修訂
[中圖分類號] G642 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）24-0009-03
教育部已正式頒布實施了《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》，提高人才培養質量，促進高等教育與經濟社會緊密結合，適應經濟社會發展的需要是本次高等學校本科專業目錄修訂工作的指導思想。因此，公共管理類專業需要根據新修訂的目錄和專業介紹，堅持以社會需求為導向，優化專業設置和課程結構，培養出適合社會需要的公共管理類人才。
一、公共管理類專業目錄修訂的內容
《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》分設12個門類，專業類由原來的73個增加到92個，專業由原來的635種調減到506種，新目錄分為基本專業和特色專業兩大部分，其中基本專業352種，特色專業154種。[1]公共管理類專業屬于管理學學科門類，修訂后的公共管理類專業包括公共事業管理、行政管理、勞動與社會保障、土地資源管理和城市管理等5種基本專業和海關管理、交通管理、海事管理、公共關系學等4種特色專業，其中海關管理專業為國家控制布點專業。
在《普通高等學校本科專業目錄（1998年）》中，公共管理類專業包括公共事業管理、行政管理、勞動與社會保障、土地資源管理4種基本專業，公共關系學、公共政策學、城市管理和公共管理專業均為經教育部批準同意設置的目錄外專業。在本次專業目錄修訂中，目錄外專業中的公共管理專業和公共政策學專業被取消，新設城市管理專業為基本專業，公共關系專業為特色專業。從修訂的結果來看，公共管理類專業不減反增，基本專業由4種增加到5種。新一輪本科專業目錄修訂工作旨在促進我國高校本科專業設置布局的合理化，必將對公共管理類專業的發展起到明顯的引導和調節作用。
二、公共管理類專業建設面臨的挑戰
（一）專業同質化現象較為嚴重
在不同層次和不同類型的高等院校中，公共管理類專業重復設置專業的現象較為嚴重。據統計，到2009年，我國開設行政管理專業的高校已達321所，開設公共事業管理專業的高校已達472所，開設勞動與社會保障專業的高校已達143所，開設土地資源管理專業的高校已達82所。[2]
在培養目標、課程設置及教學模式上，公共管理類各專業同樣表現出了趨同現象。表1為《普通高等學校本科專業目錄和專業介紹》（2012）中對公共事業管理與行政管理專業的介紹，從中不難看出這兩個專業之間存在同質化現象。
表1 公共事業管理與行政管理專業比較[1]
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（二）畢業生就業競爭力不足
一般來說，公共管理類專業畢業生的就業去向大體上可分為三類：一是攻讀碩士研究生，二是報考公務員，三是到企業就業。就攻讀碩士研究生而言，出于研究生畢業后就業的考慮，公共管理類畢業生大都選擇跨專業報考，通過激烈的筆試競爭，最終能夠參加復試，進而考上研究生的更是鳳毛麟角。理論上說，公共管理類畢業生重要的就業渠道就是報考公務員或應聘事業單位。但由于公務員招考實行“凡進必考”， 事業單位對新錄用人員實行公開招聘，在日益激烈的競爭中，公共管理類專業畢業生沒有絲毫的優勢可言。2009-2013年間公共管理類畢業生可報職位數與招考人數統計如表2所示，從中可以看出比例較低。表3為2009-2013年間公共管理類各專業可報職位數與可招考人數統計，除行政管理專業外，其余各專業可報職位數與可招考人數均較低。需要說明的是，報考職位和招考人數的專業為管理類、文科以及不限的專業不在該統計范圍之內。
表2 2009-2013年間招考公共管理類專業的職位數與招考人數統計
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表3 2009-2013年間公共管理類各專業可報職位數與可招考人數統計
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公共管理類專業畢業生到企業就業是無奈的選擇，與工商管理類專業畢業生相比，就業競爭力嚴重不足，所從事的也只是一些技術含量較低、專業可替代性較強的工作，例如人事、前臺等。
（三）專業社會認知度普遍不高
公共管理類專業社會認知度普遍不高被認為是造成公共管理類專業畢業生就業困難的主要原因之一。以城市管理專業為例，該專業原是教育部專業目錄外增設專業，現修訂為公共管理類五個基本專業之一。不少學校都打算新增該專業，或將其他專業調整為城市管理專業。理論上說，隨著我國城鎮化的不斷推進，為應對城市問題所帶來的挑戰，確實需要大批城市發展規劃和管理方面的人才。
從2001年開始，先后經教育部批準（或備案），包括云南大學、北京大學、蘇州大學等在內的20所普通高等學校設置了城市管理專業。從云南大學已畢業的三屆城市管理專業學生的去向來看，10% 的學生考研繼續深造，25%的學生考上地州公務員，而另外60% 多的學生則只能選擇從事與專業不相關的企業工作，甚至有人長期待業。[3]
培養城市管理方面的專門人才是城市管理專業的培養目標，然而，城市管理部門卻并不招收城市管理專業的畢業生。從表2可以看出，除2011年度外，中央機關及其直屬機構考試錄用公務員招考簡章中明確需要城市管理專業的職位數為零。該專業的畢業生只能報考文科專業、管理類專業、公共管理類專業或不限專業的職位，這樣一來，最終能夠考上公務員的城市管理專業畢業生比例一定很低。政府部門、事業單位不知道甚至不認可城市管理專業被認為是造成城市管理部門不招收城市管理專業學生的怪現象的主要原因。隨著城市管理專業從目錄外增設專業修訂為基本專業，社會對該專業的認知度是否會得到提高仍不得而知，但當初為了配合我國事業單位體制改革，借鑒西方國家經驗而設立的公共事業管理專業，如今在就業方面所面臨的尷尬地位，不得不引起我們的深思。
三、提高公共管理類專業建設水平的對策
（一）控制公共管理類專業本科生的招生規模
近年來，公共管理類專業的招生規模不斷擴大，究其原因，大都是出于降低辦學成本和擴張的考慮。以公共事業管理專業為例，該專業是由教育部在1998年普通高等學校專業目錄中正式設立。1999年，東北大學和云南大學開始招收公共事業管理專業本科生，截至目前，全國已有400多所院校開設了公共事業管理專業。然而，公共事業管理專業人才的“出口”問題一直沒有得當解決。
面對公共管理類專業畢業生的就業困境，部分學者表現出了擔憂。教育部高等學校公共管理類學科專業教學指導委員會主任委員婁成武認為，在現有發展規模的基礎上，不應再擴大專業規模建設，要根據市場需求、根據教育發展規律辦學，保持教育的協調發展，盡量不要造成專業規模的失衡，以致產生就業及社會穩定問題，給公共管理學科的發展帶來負面作用。[2]中國人民大學公共管理學院的董克用認為，我國在今后公共管理教育的發展中，不宜再增加本科生培養的數量，特別是那些研究型的大學，更應當有意識地控制公共管理本科生的培養數量，以培養研究生特別是碩士研究生為主。[4]
根據國家中長期教育發展規劃，高等教育應當從數量增長轉變到教育質量的提高，所以適當控制招生規模是一個總的趨勢。控制公共管理類專業本科生招生規模，不僅可以緩解公共管理類專業畢業生的就業壓力，而且可以更好地提高人才培養質量。
（二）以社會需求為導向，優化專業結構
專業設置是為了滿足社會對不同領域和崗位的專門人才的需要，公共管理類專業的設置自然要把目標定位在社會對該類人才的需求上。目前，高等教育已進入大眾化階段，在大學培養的專業人才總體上供大于求的形勢下，人才市場對大學專業設置和調整的導向作用更加明顯。因此，以社會需求為導向，優化專業結構已是大勢所趨。
高校和教育主管部門在優化高校專業結構、提高人才培養質量方面扮演著十分重要的角色。教育主管部門主要是從宏觀上調整高校的專業招生結構，促進高校專業教育更加符合經濟社會發展需要。例如，教育部啟動的新一輪本科專業目錄修訂工作必將對其后的高校專業設置數量產生明顯的調節作用。一些地方教育主管部門已經開始對部分本科專業實施預警，實施預警的專業一般都是高校中重復設置多，連續多年招生第一志愿錄取率低，調劑和征求志愿錄取率高，且畢業生簽約率和就業率低的專業。上海市教委已將18個本科專業列入2012年度預警專業名單；15個本科專業列入2013年度預警專業名單。與此同時，減少預警專業的招生總量，本年度原則上不再接受高校備案增設預警專業的申請。在2012年度18個預警專業中，就包括了公共管理類專業中的公共事業管理專業和勞動與社會保障專業；2013年度15個預警專業中，管理學類專業占三分之一，公共管理類專業包括行政管理和公共事業管理專業。
根據《普通高等學校專業設置管理規定》的要求，被列入《普通高等學校本科專業目錄》的新專業設置和調整專業（國家控制布點專業除外）實行備案制度。未列入的新專業則需要報教育部審批，批準設置的新專業列為特設專業。就公共管理類專業而言，如果擬將公共事業管理專業調整為城市管理專業，按照備案程序辦理，被調整的公共事業管理專業按撤銷專業處理；而如果擬設置電子政務專業則需要教育部審批，獲得批準后，電子政務專業列為特設專業。
（三）突出專業特色，優化課程結構
在專業確定的情況下，公共管理類專業可根據人才市場需求的變化，加強專業內涵建設，通過調整專業課程和專業方向，增強專業人才培養的社會適應性，使公共管理類專業教育能夠適應經濟社會發展的需要。
首先，需要合理設置通識教育課程、學科基礎課程和專業課程之間的比例，必修課與選修課之間的比例，理論課程與實踐課程之間的比例。針對公共管理類專業理論課程多、實踐課程少，必修課程多、選修課程少的特點，為了增強學生的實踐技能和就業競爭力，培養創新型人才，在保證專業課課時量的同時，需要增加選修課的課時量，加大實踐性課程的比例。
其次，增設反映專業特色的核心課程。核心課程對于提高教育教學質量意義重大，核心課程的學習有助于學生掌握本專業的核心知識體系。《普通高等學校本科專業目錄和專業介紹》（2012年）已列出公共管理類專業的核心課程，每個專業均設有8-10門核心課程。公共管理類專業需要結合市場需求和學校自身的優勢，選擇一個或兩個方向，增設部分針對性強、能夠滿足市場需要的專業課程，適時更新課程內容，但不能面面俱到，其他方向的專業課程在選修課中開設，以滿足不同學生的學習興趣，擴大學生的知識面。
再次，理順各門課程之間的邏輯關系。以公共事業管理專業為例，管理學原理、公共管理學和公共事業管理概論等均為該專業的主要課程，如果去掉其中任何一門課程，則整個課程體系就顯得不夠完整。如果全部開設，必然會造成部分內容重復。如果管理學原理側重于理論知識的傳授，內容以管理的職能為主線；公共管理學從管理的主體、客體、過程和手段等來展開；公共事業管理概論側重于管理理論在實踐中的應用；這樣一來，三門課之間的邏輯關系便理順了。
最后，強化實踐教學環節。針對公共管理類專業缺少實踐環節或者實踐環節不足，學生實踐能力培養不足的問題，要強化實踐教學環節，加快包括電子政務實驗室在內的相關實驗室和實習基地的建設，培養應用型人才。針對公共管理類專業實驗教學的特點，應逐步降低驗證性實驗在實驗教學中所占的比例，增加設計性和研究性實驗的比重，使實驗內容更具挑戰性。與此同時，加大實驗室開放力度，提高實驗設備的利用率，實現優質實驗資源共享。
[ 參 考 文 獻 ]
[1] 中華人民共和國教育部高等教育司.普通高等學校本科專業目錄和專業介紹（2012）[M].北京：高等教育出版社，2012.
[2] 婁成武.我國當前公共管理學科發展的若干問題探討[J].中國大學教學，2010，（5）：4-6.
關鍵詞：公共管理；人才培養；通識教育
中圖分類號：G642
文獻標識碼：A
文章編號：1672—0717（2012）05—0053—05
收稿日期：2012—07—16
項目基金：湖南省教改課題“基于社會發展需求的公共管理人才關鍵能力培養研究”（湘教通[2012]401號）。
作者簡介：鄭石明（1967—），男，管理學博士，中南大學公共管理學院講師，主要從事公共治理研究。
隨著我國改革開放的深入以及市場經濟的發展，尤其是加入WTO后，因受相關貿易規則的限制，需放開國內市場，減少政府行政干預，這不僅是對傳統行政科層體制的動搖，也是對政府行政職能轉變的重大考驗。“21世紀培養的人才不僅僅是出類拔萃的專業人才，更應是具有組織能力和領導能力的復合型人才，是會‘將兵’的‘帥才’。只有這樣才能發揮大學生在各行各業的骨干帶頭作用，發揮其專業知識、專業技能的輻射作用，推動社會的進步和發展”[1]。為培養適應社會需求的人才以及為適應后WTO時代公共管理范式的改變，公共管理專業在理念、結構、方法上需大幅度轉變，探索新的人才培養路徑。
一、社會發展對現有公共管理專業人才培養的挑戰
現代社會是高度市場化、高度民主化、高度開放和高度技術化的社會，也是結構復雜、變化迅速、高度分化與日趨多元化的社會。這一社會特質給公共管理實務帶來了諸多影響，公共管理問題不斷增多且呈現出復雜化趨勢，對公共管理人才的能力提出了更高的要求，也給公共管理工作者帶來了前所未有的挑戰。但目前公共管理專業特色并不明顯，加之在人才培養過程中對于公共管理人才的公共倫理和綜合素質培養的不重視，導致了政府部門對從公共管理專業畢業的人才缺乏實際需求。
挑戰一：專業特色不明顯
美國在1973年就有101所院校開設了公共行政或管理類課程，課程內容有為適應聯邦政府而設置的，也有為適應地方政府而設置的，內容各有其特點[2]。而在國內各大高校中，本科教育中的基本原理類課程占總課程的比例就高達50—60%，顯然這個比例過大，而培養學生行政能力和技術方法的課程卻不到20%。這就造成了公共管理人才的專業特色不明顯，也導致許多政府部門對學校開設課程的實用性、人才的能力與品質的培養產生不滿，對公共管理專業人才工作的滿意度也在下降。以上數據表明，高校公共管理專業人才所學知識專業性欠缺，不足以擔當社會管理重任。借用邁克爾·波特的“壁壘”分析框架，公共管理類專業學生的生存現狀正處于“進入壁壘很低而退出壁壘較高”的尷尬境地，很難顯示出該專業的核心競爭力。
挑戰二：公共倫理缺乏
公共管理的本質在利益分配，在我國即是為社會大眾提供服務，滿足群眾發展利益需求，因而要求公共管理專業人才具有公仆意識、服務意識和群眾意識。但從目前來看，高校公共管理人才的培養在這方面“功課”不足，尤其在公共倫理服務意識方面極為欠缺。學生在校期間很少有機會深入社會，了解大眾需求，甚至對國家大事、社會熱點問題漠不關心。由于道德素質和職業素質的缺失，使得公共管理人才難以在工作中體現親民、愛民和善民的服務行為。
挑戰三：綜合素質較低
受國外新公共管理運動的興起等各種因素影響，各群體對國內政府以及非政府企業的管理服務能力提出了更高的要求，需要大批能夠處理復雜公共事務的人才，并且“一國一地區的經濟發展，在很大程度上取決于勞動者的整體素質，而不是勞動者的專門知識”[3]。而目前公共管理專業人才培養體系滯后，培養目標不明確，人才綜合能力的培養遠遠沒有達到社會的需求。加之公共管理專業專而不精，造成公共管理人才在面對復雜公共事務問題時，缺乏適應能力和創新能力，特別是在處理突發公共危機時，由于缺乏豐富的知識儲備和經驗積累，不能尋求有效的解決方法，反而使問題嚴重并惡化。
挑戰四：專業人才供需錯位
調查顯示，在政府最急缺的人才中，需求比重較大的為計算機、法律和經濟管理等專業人才，而對公共管理類人才的需求比例極小，且替代性強，公共管理專業人才供需錯位現象明顯。此外，在現行教育體制下，越來越多的學生被貼上了“標準化喂養”的標簽，甚至有些人認為，高學歷和高能力成了反比關系，思維單一、視角狹隘成為了人才成長的瓶頸，大學畢業生毫無個性可言[4]。因此，社會對公共管理專業人才的接受程度很低，認為他們缺乏實際知識和操作技能，成了什么都可以做，又什么都不精的“萬金油”，而各用人單位需要的是有專業技術的人才，此種偏差造成公共管理專業學生就業難的現象非常突出。
二、社會發展對公共管理專業人才的需 求與培養目標設計
21世紀我國公共事業的改革與發展離不開具有一定管理意識、較強管理能力的專業人才。在社會發展的今天，社會所需要的人才是有能力、視野和經歷的人才，高校不僅要培養專業技能突出的人才，更要培養知、情、意、行兼備的復合型高素質人才。特別是信息時代形勢瞬息萬變，只有具備高超的學習能力、創新能力、應用能力和適應能力，才能抓住機遇，準確、及時做出決策。
【關鍵詞】高等教育改革教育市場化新公共管理理論
【中圖分類號】G649.2【文獻標識碼】A【文章編號】1006－9682（2010）11－0032－02
一、目前高等教育存在的主要矛盾和問題
我國高等教育已進入快速發展時期。同時，高等教育內部和外部的各種矛盾也不斷地暴露和激化。目前我國的高等教育主要存在以下問題：
1．高等教育體制僵化
傳統的公共教育體制盡管解決了教育的普及與發展問題，但這種教育體制形成了一套嚴格的規范要求，這些僵化的規范要求被強加于公立學校，使公立學校成為結構臃腫、效率低下的機構，形成了大學管理集權化、機構衙門化和職員官僚化等一系列問題。公共教育中的科層體制還使學校機構往往背離它的初始目標，漠視學生及其家長的需求，導致教育質量低下。可以說，缺乏效率和質量低下被認為是公共教育體制的兩個最重大的缺陷。［注1］官本位的人事任用制度導向及其帶來的官本位意識已經形成一種文化意識和價值取向而蔓延于高校。
2．學校缺乏辦學自
在科層組織模式下，控制學校運作的基礎主要建立在非個人因素的“學校規則”或“學校政策”的力量上，其最根本的特征是將學校內部等級權力的行使制度化。這樣的科層化管理存在很多問題，主要表現為：由于權力過于向行政管理偏移，勢必削弱了學術權力的發揮。學術主要組成人員――教授在決策中的權威作用受到忽略；基層的自受到限制，因而抑制了基層活力及創造性的發揮。“所有的學校都是科層制的，通過規章制度管理成員的行為。其結構是等級性的，而且有與各種角色相一致的正式的和非正式的行為規范。科層制的學校機構有一個缺點，即官僚制及其生存變成了它們自身的目的，而學校的目標卻成了次要的東西”。［注2］
3．資源配置仍是政府主導
現在高等教育的資源配置主要還是計劃手段，這種配置不能及時準確地反映社會、經濟、市場和個人的需求。第一，條塊分割，部門分割，資源不能合理配置和流動。第二，人為劃定重點大學、重點學科，把有限的資源向少數重點大學、重點學科傾斜，這必將對大多數高等學校造成多方面的損害。名牌大學是在市場競爭中產生的，而不是政府培養出來的，往往是政府越培養，大學功能越退化。第三，排斥市場，拒絕社會力量和民間資本介入，政府獨攬公共教育的投資、經營和管理權。［注3］
二、新公共管理的基本內涵及其視角下的高等教育產品屬性
新公共管理是20世紀80年代以來興起于英國、美國、新西蘭等西方國家的一種新的理論思潮，也是近年來深刻影響其他發達國家和發展中國家行政革新的主導性思想之一。在寬泛的意義上，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的政府治理理論，又指一種不同于傳統官僚制的新型公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域進行的政府改革運動。新公共管理主義側重于把經濟學原理和私營部門管理的方法與精神引入到公共管理之中，提出了顧客導向、績效管理、分權原則、公共責任等一系列重要的管理理念，從而把公共管理的范疇延伸到了政府之外。新公共管理的一個主特征是“要將市場機制引入公共服務組織的運作中來，即實行公共服務的市場化”［注4］新公共管理主義將公共產品區分為兩種，一種是核心公共產品，這是只能由政府提供和政府生產的基本公共服務，如國防、外交、國家機關管理、警察、國家安全和社會保障等等；另一種是準公共產品，也叫混合公共產品，是指公共性與兼備，介于公共產品與私人產品之間的產品，這是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務，如市政基礎設施、公共服務行業等等。從這個概念出發，教育產品就是那種介于私人產品和核心公共產品之間的混合公共產品。受新公共管理主義的影響，面對日益增加的高等教育需求，國家已無力也不必繼續壟斷高等教育市場。在高等教育領域引入市場機制，賦予大學更大的自，而國家更多的只擔當監督作用，這樣才能增加高等教育系統的效率、效能和效益。
三、新公共管理理論視角下的高等教育市場化改革
新公共管理在西方國家日趨流行，它的一系列創新成果對世界高等教育產生了深遠的影響，也越來越多地影響到許多發展中國家，美國、西歐、日本等發達國家的高等教育不但發展速度快，而且質量高，其中一個主要原因就是不斷地用市場手段去改革高等教育體制，市場化不斷地滲入高等教育各個環節和層面，使美、歐、日等國家和地區的高等教育成為市場主導型的高等教育，這些改革為我國高等教育市場化改革所借鑒。
1．改革高等教育管理體制
高等教育管理體制應該實行教育分權，就是將市場機制引人公共教育領域，傳統的官僚體制已被一種以市場為基礎的模式所取代，官僚制組織已不再是政府提供教育產品或服務的惟一方式，政府可以通過補貼、管制和合同的形式進行間接運作，而不一定是直接的提供者。一言以蔽之，市場機制在公共教育領域的引入是以官僚體制的失效作為前提的，依靠市場提供服務是人們所尋求的替代官僚制的主要手段。［注5］在新的市場制度基礎上加強高等學校自治并打破科層制的束縛，政府各級行政機構對高等學校的管理應從傳統的直接辦學轉化為間接調控，建立一種以“高等學校自和家長、學生的選擇權，而不是以直接的民主管理為中心的”公共教育體系。美國的做法值得借鑒，政府教育改革的目的直指公共教育機構的教學質量，其主要措施是將市場的自由競爭機制引入高校，推行“教育的市場化重構”。［注1］把財政調撥、人員調配和政策制定等權力下放到各個教育機構，強調教育的供給者和需求者雙方在教育領域中的責任與權利，尤其是強化了受教育者在教育市場中擁有最大機會的選擇權。
2．增強高等學校辦學自
新公共管理主義主張政府用授權或分權的方法，將社會服務和管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，實現其自我服務與管理。所以對高校來說，政府要放權、授權，由“官僚”轉變為“管理者”。因此，為了建立和培植能有效適應市場的學校，必須實行分權制，將權力下放到學校層面上。大學作為獨立法人和辦學主體應依法享有的人事、財務、學術、規劃等方面的自，未能全面落實。在分權方面，最有創意的政策思路就是校本管理和教師賦權（empowerment），即通過向學校乃至教師的放權為低效率的學校教育創設比原先更優良的環境。［注6］政府必須把以下幾個方面的權力和職能徹底交給學校：第一，專業設置權。應當允許高校自主設置專業，尤其是在接受政府宏觀結構性調控任務的情況下，能根據社會、人才市場的實際需要自主設置適銷對路的專業，增強高等學校服務社會的功能。第二，自主招生權。應當允許高校根據專業實際，自主決定招生辦法，自主確定錄取標準，自主組織招生考試并錄取學生。第三，人事權。應當允許高等學校依據德才兼備的標準，自主選聘領導干部，自主聘用教職工，自主評聘教師的專業技術職務。第四，薪酬分配權。應當允許高等學校根據自己的辦學地位、辦學質量和經費收入狀況，酌情自主確定薪酬的標準和分配辦法，政策上不強求一律。［注7］在市場經濟體制下，高校的活動必然受到市場經濟的影響和支配，高等教育要實現市場化，擴大高校辦學自是必然要求。
3．高等教育資源以市場配置為主，國家監督、協調為輔。
新公共管理認為與政府部門相比，市場具有更強的優勢，能夠糾正政府的種種偏差，給社會、企業和公民帶來更多的自由和活力，為更好的利用社會資源提供了一個更優的選擇。因此在政府管理和公共服務中引入市場、準市場等激勵機制來提高公共服務供給的效率和品質。官僚機構壟斷公共服務生產的傳統模式無疑以巨大的交易成本為代價，無法實現資源的最優配置，因此應運用市場檢驗或簽約外包將公共服務轉由非官僚機構承擔，降低交易成本。但是，利用官僚機構提供公共服務和利用市場都存在交易成本，問題的關鍵在于如何確定政府與市場兩者的合理邊界，使總交易成本達到最小。在官僚機構壟斷公共服務的情況下，引入市場機制是合理的選擇，但同時亦應注意到運用市場機制也需付出交易成本。對學校自身來說，今后也必須在市場與計劃之間做出恰當的選擇。通過充分發揮市場和計劃兩種手段各自的優勢，以市場配置為主，國家監督、協調為輔， 相互彌補各自的不足來促進高等教育的改革。［注8］
四、結 論
隨著經濟全球化、教育國際化的深化與發展，西方新公共管理運動的理論和實踐對我國高等教育的改革有很強的借鑒意義，因此深化教育行政體制和機制改革，探索建立與國際接軌的、適應社會主義市場經濟發展的教育行政體制和教育管理模式，提高教育行政水平和教育行政效率，是推動中國高等教育改革的現實選擇。“新公共管理的成功與否取決于它與大學文化和制度的結合程度”。［注9］“新公共管理只有在兼顧效率與公平、規范與創新、責任性與自主性等的基礎上，在一個更廣大的范圍內進行系統整合，才能更有效地解決公共管理領域的問題。”［注10］因此充分研究與了解我國高等教育的特點與發展規律，把握當前我國高等教育市場化的特征與趨勢，是踐行新公共管理思想指導作用必由之路。
注 釋
1 勞凱聲.重構公共教育體制：別國的經驗和我國的實踐［J］.北京師范大學學報（社會科學版），2003（4）：79
2 ［英］布什.當代西方教育管理模式［M］.南京：南京師范大學出版社，1998：54
3 許 杰.教育分權：公共教育體制范式的轉變［J］.教育研究，2004（2）：11
4 Kieron Walsh, Public Servicesand Market Mechanism, Macmillan Press LTD, 1995：6
5 許 杰.教育分權：公共教育體制范式的轉變［J］.教育研究，2004（2）：13
6 ［美］約翰•E•丘伯、泰力•M•默.政治、市場和學校（蔣衡等譯）［M］.北京：教育科學出版社，2003：204～214
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8 趙霖平、王林芳.新公共管理學對高等教育改革的影響［J］.教育評論，2004（4）：31
9 孫貴聰.西方高等教育管理中的管理主義述評［J］.比較教育研究，2003（10）：70
10 陳天祥.新公共管理：效果及評價［J］.中山大學學學報（社會科學版），2007（2）：76
參考文獻
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3 哈耶克.自由秩序原理［M］.上海：三聯書店，1997
所謂新型公共管理人才體驗式教學，是指學校和教師在教學過程中，通過創設一定的現實或虛擬的情境形式，讓學生在既定的流程中對公共事務中的實際問題進行思考和研討，從而提高學生成為“公共人”所應具備的思維和能力的一種實踐教學形式。這一教學形式著重于情境的設置、過程的引導、平等的參與、多元的互動，旨在將學生置于歡愉的學習體驗中提升“為人民服務”的本領。與傳統公共管理教學模式相比，新型公共管理人才體驗式教學具有更加明顯的優勢，它不僅要“教師說”，也要“教師導”；不僅要“學生聽”，也要“學生說”；不僅要教會學生“是什么”，也要教會學生“怎么做”。總之，它是一種全新教學理念的衍生物，具有與其他教學形式所不一樣的表征。
（一）一種教學內容以實用性為導向的教學形式
教學形式的變革依賴于教學內容的變化，美國學者J•R•安德森在他的“思維適應性控制理論”[1]中提出把知識分為兩類：即陳述性知識和程序性知識。受計劃經濟和蘇式教育的影響，我國的教育重在向學生闡述“是什么”和“為什么”的理論性知識，其相應的教學模式即是“教師講，學生聽”的線性模式。伴隨經濟體制轉型，“高分低能”的人才已無法適應現實需要，現代教育應重在讓學生習得“怎么辦”的實用性知識。就公共管理教育而言，不僅要教會學生公共管理的基本概念、命題、原理、法則和理論，也要教會學生在某種規則和程序下實際操作的技能。顯然，體驗式教學滿足了這一變化的意旨，合理彌補了傳統教學模式的固有缺陷，培養了公共管理人才在復雜環境下處置公共事務問題的實際能力。
（二）一種教學過程以互動性為導向的教學形式
新型公共管理人才體驗式教學的教學過程是多元互動為導向的。上世紀60年代以來，我國教育教學一直沿用著“灌輸主義”的填鴨式教學方法，整個教學過程強調以教師為中心，而忽略了學生的主體性地位，課堂成了教師唱“獨角戲”，學生被動聽戲的舞臺。新型公共管理人才體驗式教學有效改變了“單向灌輸”的模式弊端，將師生置于平等“相長”的主體地位，調動教師、學生及其他角色主體的多方積極性，形成“多元互動”的活躍課堂。
（三）一種教學目的以“共識”為導向的教學形式
新型公共管理人才體驗式教學屬于社會科學教育。與自然科學教育不同的是，自然科學呈現給學生的更多是“唯一”的“定理”，而社會科學呈現給學生的更多是“多元化”的“觀點”。尤其是公共管理，經濟體制多元化、社會生活多元化、利益主體多元化及價值觀多元化、思想與政治理念多元化成為公共管理必須面對的一種社會常態。新型公共管理人才體驗式教學的目的正是基于這一現實，通過情境與規則的設定，引導學生學會包容異見，理性溝通，把多元的觀點整合成為具有公共理性的“共識”。這種促成“共識”的能力將成為衡量“公共人”行政水平的重要指標。
二、新型公共管理人才體驗式教學的效用分析
（一）有助于增強教師課堂教學實效
教學實效一直是教育界孜孜以求的“永恒課題”，研究表明，教師能否有效調動學生參與課堂的主動性、積極性成為衡量課堂教學實效的重要指征。新型公共管理人才體驗式教學的核心意涵就是強調以人為本，尊重學生的主體地位，賦予學生平等參與課堂的角色權益，通過教師的啟發和引導，營造自主、合作、探究的學習氛圍，讓師生在民主、和諧、寬松、活躍的課堂氣氛中實現觀點碰撞、思想激蕩、凝煉共識、教學相長，最終實現教育教學的有效性，增強教學實效。
（二）有助于加深學生對理論知識的理解
新型公共管理人才的培養，既要做到理論上的“眼高”，又要做到實踐上的“手低”。中國傳統哲學深刻揭示了“知易行難”的認知哲理，如何達到“知行合一”的方法論要求，對于教育而言，就是要做到理論與實踐相結合。新型公共管理人才體驗式教學將有效彌合“眼高”與“手低”之間的鴻溝。依據建構主義的學習遷移理論，體驗式教學的目的是把從“理論”學習階段學到的知識和方法遷移到對“實踐”階段的理解和應用上來，把學到的知識運用到各種不同的實際情境中。體驗式教學通過理論到實踐，再由實踐到理論這一循環過程，幫助學生更好地理解和掌握知識，并達到對知識較好程度的吸收效果。
（三）有助于提高學生公共行政能力
在未來，新型公共管理人才將面臨各種極其復雜多變的公共管理的工作情境。這要求新型公共管理人才應習得以不變應萬變的執行能力和決策能力。新型公共管理人才體驗式教學正是這一需求的應景之作。它通過模擬構建或現實重現的方式置學生于公共管理復雜的情境之中，讓學生主體在場，自主參與執行或決策流程，體察不同情境之下的執行技術和決策技巧，提升學生復雜多變情境下程序性執行與決策的水平。此外，在復雜情境下的自主參與多元互動，對于提高和深化學生的團隊精神、溝通能力、公民意識和創新思維具有極為重要的效用。
三、新型公共管理人才體驗式教學的實施路徑
（一）公共管理案例討論
公共管理案例討論是培養公共管理類人才的專業技能、專業意識的重要手段。所謂公共管理案例討論，即是教師組織學生通過對公共管理案例的閱讀、思考、分析和論辯，以提高學生分析問題和解決問題的能力的一種教學方法。公共管理案例討論實施的步驟：一是案例編寫與選擇。教師選定案例主題，并配套相關背景資料，在課前一周左右提供給學生。二是分組討論。上課時，教師可以將學生分成若干個小組，對案例進行分組討論，討論完畢后，請各小組代表發言。三是打分。小組發言結束后，請學生評委打分或小組互相打分。四是教師點評。教師作為公共管理案例討論的引導者，既要合理掌控公共管理案例討論的節奏，還要對公共管理案例討論的結果進行總結和點評。
（二）主題評論
與主題案例討論不同的是，主題評論重在對關涉公共利益的公共問題進行多向性的思維、多維度的剖析，重在“分析”。而案例討論則重在“方法”，即從案例的專業分析中，從學科角度提出解決的辦法。主題評論就是設置公共熱點主題，供學生進行多角度的解讀的過程。在評論過程中，所有的學生都有參與評論、展現個性和表達主張的機會，并且，允許多元觀點的存在，甚至是含糊不清、異想天開的主張。通過主題評論，可以提高學生的創新能力，同時增強學生的社會關懷意識及公共參與感。主題評論可以放在課堂上進行，也可以與學生的團支部活動、班會結合起來開展。任務由專業教師事先布置，然后利用課堂或班會的形式進行，準備發言的學生圍繞“主題”提前準備、并從多學科的角度進行評論。筆者在《行政管理》《中國政府體制》等課程中運用了這一方法，受到了學生一致的歡迎。
（三）頂崗實訓
頂崗實訓是指創設現實公共管理流程的場景，讓學生在流程中扮演不同的管理角色，讓學生獲得直觀的感受，并提高學生解決現實公共管理問題的能力。頂崗實訓可以通過兩條途徑進行：一是以類似畢業實習的方式，與一些基層政府、事業單位部門合作，在這些公共部門中設置若干個“崗位”，由學生來“頂崗”，代替正式員工開展工作。如，在一些社區設置若干個“社區助理”，由學生頂崗，從事一些社區服務的輔助工作。二是課程情境模擬形式。比如，在《公共關系學》課程中設計新聞會的工作流程：創設一個新聞會的場景，讓一些學生扮演記者，一些學生輪流扮演新聞發言人，其他學生扮演現場工作人員，展現和感受不同的提問、發言技巧及其效果。
（四）參與社區服務
社區是中國未來公共管理人才施展才華、一展抱負的重要陣地。參與社區服務是一種將社區服務和課堂教學相結合的教學策略，為大學生搭建了課程實踐、社會服務與提升就業能力三者相結合的良好平臺。在學期間，有計劃、有組織地參與社區服務或公益活動是公共管理人才必修的社會實踐。對于高校而言，可以結合《社區管理理論與實務》等課程，以課內實踐的方式安排學生參與到基層社區的公共服務中，也可以把參與社區公益活動作為必修課程的形式要求完成，否則不予畢業。通過這一形式，學生可以直接參與社區服務，體驗基層工作的艱辛與快樂，培養基層工作的熱情，增強社會責任感，提升社會溝通能力，掌握基層工作的基本技能和工作方法。
（五）參與專業性社團活動
大學教育既要注重課堂授課，又要合理開設第二課堂，提升學生的綜合素質。實踐證明，高校專業性學生社團作為大學生的非正式群體，在培育專業學生自我教育、自我管理、自我發展及專業意識等方面具有明顯的促進作用。當前，對于公共管理人才第二課堂的內容與形式的設置上，各高校缺乏有效的載體。筆者以為，專業性社團的作用有待進一步的開發，即藉由專業性社團開展一些極具“公共性”的活動。比如，“公益服務”“公關之星”“公益項目策劃大賽”等，通過此類“公共”活動，可以強化學生的公共服務意識，進而提升他們的公共服務能力。
（六）科研實訓
