時間：2023-07-21 17:27:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理服務理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、相關理論回顧
在經濟全球化浪潮的推動下，為了應對國際國內環境的變化，英美等發達國家相繼提出了政府改革的要求。而作為公共管理部門改革的指導思想，在行政管理領域出現了新公共管理理論。新公共管理理論提出公共管理部門的改革應體現為以下三個方面：第一，轉變公共行政管理部門職能，由管制型政府向服務型政府轉變。公共管理部門工作的目的是滿足公民和社會組織的需要。公共管理部門要明確自己的服務對象，公共管理部門工作的目的是滿足服務對象的需要和愿望。第二，公共行政管理中心的轉變。與傳統行政理論將公共管理部門置于中心位置不同，新公共管理理論認為應將服務對象置于中心位置。公共管理部門不是高高在上的領導者或管制者。第三，將企業經營中重視成本、品質、顧客滿意等策略引入公共管理部門工作中。[4]服務理論認為服務具有無形性、差異性和生產與服務的不可分性，因而對服務績效的評價應該包括對服務的產出和傳遞過程的評價，而不能僅僅涉及服務的產出。許多學者的研究證明服務績效所評價的應該是服務是否符合了顧客的期望，也就是接受服務者對服務的期望與感受的實際績效之間關系。[5]如Zeithaml所提出的顧客感受質量就是顧客關于某種服務的整體表現的判斷，是顧客對服務的期望與感知績效的比較的結果。[6]1988年A.Parasuraman，ValarieA.Zeithaml和LeonardL.Berry（PZB）根據相關研究設計了評價服務質量的SERVQUAL模型。該模型將服務質量歸納為五個維度。服務提供方具備的提供服務所必須的工具、設備等可以被顧客觀察到的內容，被稱為服務的有形性；服務提供方具有的可靠的、精確地履行承諾的服務能力稱為可靠性；服務提供方所具有的為服務接受方提供及時服務的意愿稱為服務的反應性；服務提供方人員所具有的提供服務所必須的知識稱為服務的保證性；服務提供方對服務接受方的關心、對服務接受方給予個性化關注被稱為服務的關懷性。[7]根據這五個維度，PZB設計了調查服務接受方對服務提供方的感知質量的問卷。服務接受方根據李克特七點量表分別進行評價。最后根據期望與感受的差距判定組織的服務水平。[8]
二、基于服務質量的農業科研管理績效評價方法
（一）基于服務的農業科研管理績效評價要素盡管新公共管理理論是針對政府改革而提出的理論，但農業科研機構的行政管理部門在某種程度上與政府有相似之處，可以認為農業科研機構內部的科研管理部門是農業科研機構的“內部政府”。所以，農業科研管理部門應該將其職能明確為對農業科研工作者提供服務。依據以上分析，農業科研管理的績效評價就應該以對服務質量的評價為主，主要考察農業科研管理部門與科研管理人員在工作中為農業科研人員所提供的服務是否能夠滿足服務接受者———農業科研人員的期望與欲望?；诜召|量的農業科研管理績效評價要素可以體現為以下三個方面。1.建立以服務質量指標為核心的評價指標體系。2.將服務的接受者———農業科研人員作為評價的主體評價。3.借鑒SERVQUAL模型等能夠評價整體服務水平的方法作為評價的方法。
（二）農業科研管理績效評價中SERVQUAL模型的調整SERVQUAL是一個通用的模型，將其應用于農業科研管理時，有必要根據農業科研管理服務的特殊性對其進行調整，以使其能夠真實反應農業科研管理的服務水平。根據農業科研管理工作的特點，可以對SERVQUAL模型中的五個評價維度，有形性、可靠性、反應型、保證性、關懷性進行分析，重新定義其內涵用于農業科研管理績效評價。在農業科研管理服務績效評價中，農業科研管理部門為履行其職能必須擁有一定的設備、場所和工具，這些有形物質的擁有水平勢必影響農業科研工作者對農業科研管理部門服務質量的評價。農業科研管理部門長期的穩定、可靠的服務是農業科研工作者對科研管理部門提供服務的可靠性的基本要求。農業科研工作者可以根據農業科研管理部門以往的工作對農業科研管理部門及其與員工是否愿意和能否解決科研工作者的問題進行評價。如果農業科研管理部門及其工作人員對農業科研工作者的需求推諉、拖延，無疑將降低農業科研人員對農業科研管理服務水平的感受。對科研人員的服務要求的迅速反應會被作為農業科研管理高服務質量的標志，也就是農業科研管理服務的反應性。農業科研管理部門與工作人員對農業科研人員的態度是否友善、在工作中能否贏得農業科研工作者的信任、是否具有解決問題的知識與能力構成了農業科研管理服務評價的保證性。農業科研管理部門的工作人員能否分析、了解每一位農業科研人員的需要、需求與期望，為每一位農業科研人員提供個性化的服務體現為農業科研管理的關懷性。農業科研管理工作有很強的人際接觸性，高質量的科研管理部門服務需要對每一個服務接受者的個別關注和理解。
三、結論
根據新公共管理理論，本文提出以服務質量作為農業科研績效評價的核心內容。對服務質量的評價有利于農業科研管理部門確立服務意識，能夠科學的反應農業科研管理的水平。現僅在一般層面上就科研管理部門績效評價中應用SERVQUAL模型進行了探討。在具體應用中必須進一步對農業業科研管理的特點進行更深入的研究、分析，確定服務質量各維度的表現形式，設計合理的問卷與問題陳述并形成科學的調查方法。農業科研是農業現代化的必要條件，農業科研管理是農業科研活動順利開展的組織保證。對農業科研管理進行績效評價可以衡量農業科研管理水平、促進農業科研的發展。鑒于SERVQUAL模型的科學性、可操作性與通用性，結合農業科研管理的特殊之處，分析了SERVQUAL模型在農業科研管理績效評價方面的應用。研究表明SERVQUAL模型和方法對于評價農業科研管理績效具有可行性，而且與現行的農業科研管理績效評價方法相比具有獨特的優勢。
作者：申宇 單位：黑龍江省農科院 植物脫毒苗木所
關鍵詞：納稅服務 新公共管理理論 優化服務體系 稅收征管
自國家稅務總局提出“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式后，全國稅務系統本著在執法中服務，在服務中執法，努力為納稅人、為社會、為經濟發展服務的原則，逐步由“監督打擊”型向“管理服務”型轉變，不斷努力優化納稅服務，提高服務質量，為納稅人全力營造公平公開、方便高效的納稅環境，充分發揮稅收的服務職能，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優化了稅收秩序。但是由于我國納稅服務的理論研究仍然比較落后，納稅服務實踐還處在不斷摸索的階段，缺乏規范性和有效的組織保證，納稅服務總體水平較低。理論界對納稅服務的研究還處于起步階段，對一些基本理論、概念的定性仍然模糊。
納稅服務的內涵和主要內容
納稅服務是指稅務機關根據國家稅收法律、法規和政策的規定，以貫徹落實國家稅法、更好地為廣大納稅人服務為目的，通過多種方式，幫助納稅人掌握稅法、正確及時地履行納稅義務，滿足納稅人的合理期望，維護納稅人合法權益的一項綜合性稅收工作，它是稅務機關的法定義務和職責，是貫穿整個稅收工作的重要內容。廣義的納稅服務體系包括兩大系列：其一是稅務機關提供的納稅服務；其二是會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等社會中介機構所提供的服務。
納稅服務工作具有很強的綜合性，主要包括以下五個方面的內容：稅收信息服務，即稅務機關及其人員向納稅人、扣繳義務人提供稅務相關信息，使之了解自身的權利和義務，有能力自覺、及時、完整地繳納稅款。稅收信息包括稅收法律信息、稅收決策信息、稅收業務信息和稅務行政信息等；納稅程序服務，即稅務機關及其人員在稅收征管流程的各個環節上提供的服務。納稅程序包括稅務登記、納稅申報、稅款征收、納稅信譽等級鑒定、稅務檢查等；納稅環境服務，即為納稅人提供便利的辦稅條件和場所；納稅救濟服務，即在納稅人與稅務機關發生稅務爭議時，保障納稅人的合法權益，提供行政救濟服務，主要指稅務行政復議工作；納稅權益服務，即稅務機關為保護納稅人權益提供的服務。納稅人享有稅法的知悉權、納稅情況保密權、申請減稅免稅權、陳述申辯權、復議訟訴權、請求賠償權、控告檢舉權、申請延期納稅權、索取完稅憑證權等權利。
新公共管理理論概述
20世紀70年代后，西方社會科學的發展經過了長期分化過程后，開始走向各學科的融合，跨學科的綜合研究成為學科發展的新趨勢，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎，提出政府改革的方向是建立 “企業家政府”，內容包括十項原則：掌舵而不是劃槳；重妥善授權而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文緝節；重產出而非投入；具備 “顧客意識”；有收益而不浪費；重預防而不是治療；重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。
可見新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。但它們都具有大體相同的特征：
新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府-社會關系模式下所施行的一些具體措施。
新公共管理與傳統公共行政只計投入、不計產出不同，更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
新公共管理與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
新公共管理與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預、擴大公共部門規模不同，主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
新公共管理理論為現代納稅服務提供了理論依據，不但確立了納稅人與政府平等的經濟主體關系，而且還在公共產品“供需”關系中確立了納稅人的主導地位。因此，為公民提供公共產品和服務成為了市場經濟的內在要求，是政府的一項根本職能。對于作為政府公共部門重要組成部分的稅務機關來說，不但稅收征收的過程是服務，而且征收的最終目的也是為納稅人服務。新公共管理理論主張在公共部門廣泛引入私營部門成功的管理方法，也為稅務機關借鑒私營部門的管理方法，革新工作機制，提高納稅服務工作的質量和效率提供了參考。
新公共管理理論對納稅服務工作的啟示
（一）增強納稅服務意識并提高納稅服務的法律意識
思想是行動的先導。思想觀念的徹底更新和轉變，是優化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下四個方面的轉變。
1.由監督打擊向管理服務轉變。改變以往注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人都能夠依法申報納稅，履行稅收義務。以服務促管理，寓管理于服務之中，使管理執法和優質服務相互融合、相互促進，不斷提高征管效率和質量。
2.由被動服務向主動服務轉變。淡化權力意識，樹立納稅服務是稅務機關必須履行的義務的觀念，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，始終把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿在稅收征管中，積極、主動、及時地為納稅人提供優質高效、便捷經濟的服務。
3.由職業道德要求向具體行政行為轉變。將過去作為高標準的職業道德要求，轉變為對稅務人員的基本行政行為規范，使納稅服務的內容制度化、規范化，并將其作為稅務機關行政執法的重要組成部分來落實和考核。
4.由注重形式向內容、形式、效果相統一轉變。要從片面追求納稅服務形式的認識誤區中解脫出來，不能只注重口頭上、材料中、墻壁上的服務，而不管實際工作中服務措施的落實與否，服務效果的好與壞。必須通過持久和務實的工作，形成納稅服務長效發展機制。
只有觀念的轉變，沒有法律的保障，納稅服務仍然難以規范地開展。因此，提高納稅服務的法律地位是一項十分迫切的工作。新《征管法》第七條為納稅服務的發展奠定了較為堅實的法律基礎，對納稅服務的逐步完善具有深刻影響和重大意義。下一步可以考慮在制訂《稅收基本法》時，將納稅服務作為其中的一項重要內容：同時可以參照國際慣例，建立納稅人，把納稅人的權利和稅務機關應當為納稅人提供的服務以法規形式明確下來；根據征管法及其實施細則，制定納稅服務的基本內容和操作總原則，并根據納稅服務的總原則，制定納稅服務的具體內容、服務標準、工作方式和崗位責任體系等。這樣納稅服務就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
新公共管理認為，政府施政的基本價值在于：經濟、效率、效能。聯系到稅收工作，我們也應該把“經濟、效率、效能” 作為納稅服務追求的目標。具體的：應用網絡和信息技術，加快建立規范的納稅信息服務體系，整合稅務信息資源，為納稅人提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“無站式”服務，減少納稅服務的中間層次和環節，降低服務費用，提高服務效率；針對辦稅程序繁瑣、效率不高的現象，運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，減少稅務登記、核定申報方式、政策性減免稅等審批手續，使程序運作現代化；針對納稅服務績效難以衡量的問題，繼續加強過程控制，堅持“有效執行沒借口、決定成敗靠細節”的思想，把優化服務滲透到稅收管理的每一項工作、每一個崗位和每一道環節；要建立以納稅人滿意度為重要衡量標準的納稅服務質量評價體系；要針對納稅人需求日益多元化的趨勢，構建以稅務機關為主導、多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行運作。
（三）建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制
新公共管理的“顧客導向”主張采取自下而上的開放式的決策模式，而不是封閉式的，認為由越多人參與的共同決策，就會掌握到越多顧客的感受，由越少人做決策就越不能真正掌握顧客的心聲。嚴格來說，顧客導向的層次就是由外而內、由下而上，顧客導向的運作前提就是要集體決策，共同參與。在實施納稅服務的過程中，可以透過調查與統計分析去掌握納稅人的需求，但不能掌握納稅人的心聲和感受，這往往只能通過基層的稅務工作者去探求。作為基層的稅務工作者，他們能夠直接接觸納稅人，最能了解納稅人的實際情況及切身感受。所以稅務機關在作出有關納稅服務決策時，必須讓廣大基層稅務工作者參與到決策過程中，成為決策的主體。建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制不僅訓練基層工作人員自我管理，更能促使他們自己考核自己的決策執行成效，從而進一步提高服務效率。
(四)建立科學的納稅服務考核機制
應圍繞優化服務制定科學可行的考核指標和方法，加強和量化對服務的管理考核，充分發揮和調動稅務人員優化服務的主觀能動性和創造性。在考核過程中應區分業務體系和非業務體系分別考核。業務體系是指直接為納稅人提供服務的崗位及人員，主要包括管理、征收、稽查、稅源監控等一線崗位。非業務體系是指不直接為納稅人提供服務的崗位及人員，這部分人員雖然不直接與納稅人接觸，但同樣擔負著提供服務的職責。對業務體系除參照工作質量標準進行考核外，一并對服務時限、服務質量、納稅人滿意度等關鍵指標進行綜合考核；對非業務體系的考核應將稅前服務、信息反饋與處理、納稅人滿意度等指標作為重點，進行綜合考核。
（五）構建完善的納稅服務監督評估機制
要進一步暢通稅務機關與納稅人之間的溝通渠道，就要建立公開的、由社會各界共同參與的監督評估機制，使稅務機關能夠正確地認識自身的服務現狀，及時加以改進。通過召開納稅人座談會、上門走訪、問卷調查、發放“個人聯系卡”、“征求意見卡”等形式，讓納稅人了解稅務機關及稅務工作人員的工作情況，并陳述自己對納稅服務的意見，讓稅務機關了解納稅人合法合理的期望，進而修訂和完善有關納稅服務的制度和規定；設立投訴舉報電話，受理納稅人對稅務人員執法不規范、服務不周到的投訴；在稅務政務公開和外部參與的基礎上，充分尊重社會各界和納稅人的意見，廣泛聘請社會各界代表、納稅人代表對納稅服務進行監督評估，以便及時查找問題和不足，隨時改進工作。
參考文獻：
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4.喬家華.在制度創新中推進納稅服務：對當前納稅服務的實證分析和政策選擇[J].涉外稅務，2003
5.陳捷.納稅服務的國際比較與借鑒[J].涉外稅務，2003
6.謝少華.從新公共管理的興起看西方稅收管理理念的轉變[J].涉外稅務，2003
“新公共管理”是上世紀70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經驗來提高政府績效，又被稱為“企業化政府”。
新公共管理理論以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構，政府服務應以顧客為導向，以公民為顧客，強調顧客的價值，政府為服務組織，向顧客提供最佳服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；第二，重視提供公共服務的效率和質量，改變過去只關心投入而不關心產出的做法，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調政策、規劃、項目的成本效益關系；第三，更多地注重管理的結果、激勵和績效評估，反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴明的績效目標控制；第四，強調采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設“服務型政府”、“問責型政府”、“企業型政府”、“學習型機關”等都是發源于新公共管理相關理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務機構完善行政管理職能，按照“調動人力，減少成本，優化服務”的基本方針，建立服務理念和制度、服務精神和形式高度統一的，稅務機關與納稅人和諧互動的，稅務人員激勵約束機制趨于完善的，稅務機關服務和中介機構有機結合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務意識
思想是行動的先導，思想觀念的更新和轉變是優化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下兩個方面轉變：
1.由被動服務向主動服務轉變。淡化權利意識，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優質高效、便捷經濟的服務。
2.由“監督打擊型”向“管理服務型”轉變。從稅收管理實踐看，以往強調“剛性”管理，而忽視“柔性”服務，應站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務，將服務基點從對納稅人的不信任轉變到相信納稅人、尊重納稅人、服務納稅人，牢固樹立“服務就是管理”的思想，以服務促管理，寓管理于服務之中，通過優化納稅服務來預防涉稅犯罪，使管理執法和優質服務相互融合、互相促進，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優化了稅收秩序，提高了征管效率和質量。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
稅收工作應把“經濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標，具體包括以下四個方面：
1.應用網絡和信息技術,加快建立規范的納稅信息服務體系,整合稅務信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“一站服務”或“無站服務”，減少納稅服務的中間環節,降低服務費用,提高服務效率，實現足不出戶就能獲得納稅服務。
2.運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，使程序運作現代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現象。
3.加強過程控制，把優化服務滲透到稅收征管的每項工作、個崗位、每道環節，建立以納稅人滿意度為衡量標準的納稅服務質量評價體系。
4.納稅服務更多的通過市場化方式進行，稅務機關雖然是納稅服務的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經濟條件下，構建以稅務機關為主導，多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行。
（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎，制定明確的績效考核目標，并以此制定出客觀可衡量的績效指標，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務機關的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，引入外部力量進行評估，定期根據綜合效能考核指標對內部部門進行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標，部門內部根據崗責指標考核到人，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應該有五個階段，即制定績效目標、指標實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進反饋，目前的稅務績效考核中后三項比較缺乏。
（四）設計科學的激勵機制，完善人力資源管理機制
在服務型政府定位的基礎上,政府的公共管理服務職能的實施方式,要根據市場經濟體制下政府和公共管理服務職能的特點,分別采取針對性的實施模式｡目前理論界存在一個誤區,就是籠統地講對政府公共管理服務職能實行市場化､社會化｡這種觀點是不可取的｡一是因為政府的強制性管理服務和自然壟斷性管理服務,是不宜市場化和社會化的,否則容易導致政府和壟斷經營謀取暴利｡二是因為持上述觀點者片面地理解了當代西方國家實施的“新公共管理運動”,特別是錯誤地理解了以美國為代表實行的“企業家政府”改革,把政府當成企業,用政府公共管理服務作為經營手段,以獲取利潤｡三是因為當前我國政府改革中存在財政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執法權力進行市場化和社會化運作,一方面解決財政困難,另一方面將政府自身責任推給個人｡
對政府公共管理服務職能的實施方式的選擇,要首先考慮在市場經濟體制下政府的原則定位｡為此要做到以下幾點,第一,政府應該是在支持和保障市場經濟自主運行的基礎上,對市場的失效或者失調部分進行調節,而不能替代市場的作用｡第二,政府對市場進行監督和監管,一方面嚴格依法打擊各種違法違規行為,另一方面積極維護和保障正常合法的市場行為｡第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會｡政府要充分調動公民參與社會事務的積極性,充分實現公民自治｡政府只有在社會不平衡,社會不穩定,市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間､個人及個人之間出現矛盾或困難無法自我解決時,才出面予以協調､解決｡第四,政府主要職能服務于全社會的公共事務,一方面不能干預“私人”事務即個人(家庭)､市場主體(企業)自我能夠解決的事務,另一方面不能把“公共事務”推向社會､個人｡在此定位的基礎上,我們認為,政府公共管理服務職能方式和途徑,可以實行“四化”:即服務全面法治化､強制服務無償化､服務有限市場化和服務部分社會化｡
1服務全面法治化
政府公共管理服務法治化,是我國實施依法治國,依法行政戰略的必然要求｡在法治社會里,政府的公共服務是根據國家的法律規章提供的,都必須有法可依｡2004年4月我國頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定,要依法界定和規范經濟調節､市場監管､社會管理和公共服務的職能,使政府公共服務全面法治化｡從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:
(1)依法合法服務｡政府公共服務必須依照法律､法規､規章的規定進行｡沒有法律､法規､規章的規定,政府不得作出影響公民､法人和其他組織合法權益或者增加公民､法人和其他組織義務的決定｡
(2)程序正當服務｡政府提供公共服務包括具有強制性的管理服務,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密､個人隱私的之外,應當公開,注意聽取公民､法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序,依法保障相對人､利害關系人的知情權､參與權和救濟權｡
(3)權責統一服務｡政府依法履行經濟､社會和文化事務管理職責,要由法律､法規賦予其相應的執法手段｡政府違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一｡依法做到執法有保障､有權必有責､用權受監督､違法受追究､侵權須賠償｡
(4)誠實守信服務｡政府非因法定事由并經法定程序不得撤銷､變更已經生效的行政決定;因國家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償｡
(5)高效便民服務｡政府公共服務應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民､法人和其他組織｡
總之,政府要大力推進公共服務的法治化建設,要通過一系列的實體法和程序法的建構,為公共服務提供法制保障｡
2強制服務無償化
由于政府公共服務從性質上劃分屬于非排他性､非競爭性､非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性､不可選擇性與可選擇性､直接有償性與間接有償性等特點,其中具有強制性､不可選擇性､間接有償性特點的“公共服務”,屬于約束性的“公共服務”,其他的屬于交易性的“公共服務”｡約束性“公共服務”包括以強制力作后盾所開展的公共服務諸如國防､治安､社會穩定等服務,以及只有政府才能行使的服務諸如行政許可等｡
政府約束性或強制性的公共服務不能實行收費服務,或直接收費服務,而應該無償服務,政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障｡如果政府的強制性公共服務諸如公共治安､刑事案件偵破等服務,或者只有政府才能行使的服務諸如政府許可性蓋章､辦證等服務,都實行收費服務,或直接收費,或設一個特許公司間接收費等,就容易產生“權力產業化”､以權謀利甚至等嚴重問題｡
3服務有限市場化
政府公共服務市場化是在公共部門中引入市場機制,要通過招投標､合同承包､特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務,要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求,從而達到降低成本､提高效率的目的｡但是政府公共服務市場化是有限的｡因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候｡
我們認為,政府公共服務中具有“非強制性､可選擇性”､可替代性的公共服務,就可以采取市場化,例如垃圾回收､衛生清掃､部分社會保障等服務｡但是具有強制性､不可選擇性,不可替代性的公共服務,則應由政府提供,不能實行市場化,例如國防､外交､公共治安等服務｡因此,政府公共服務市場化的類型和程度,要根據政府公共服務的具體性質和類別進行選擇｡
公共服務市場化的方式有以下幾種:
(1)合同承包｡政府通過合同形式將政府公共服務某些服務的部分或全部承包給非政府組織､第三部門､國有企業或私營企業,由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務,政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據承包服務項目的實際成本測算服務收費標準,給予承包單位按標準進行收費服務｡由于政府發包項目是一定的,而承包單位數量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權,就必須降低成本,同時提高服務質量,最終政府公共服務效率和質量都會提高｡
(2)特許經營｡特許經營是一種特殊形式的契約承租形式｡特許經營的范圍一般界定在自然行業,涉及國家安全利益､人民生命財產安全等行業,政府通過對經營者的資質､條件等進行規定,確保經營服務的水平和質量｡特許經營公共服務可以進行收費,但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經營收費服務標準,只有這樣才符合政府特許經營公共服務的本質要求｡政府切忌與特許單位同流合污,把消費者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質,也背離了特許經營項目具有基本公共服務的特征｡一般認為,適合于特許經營的服務項目有電力､天然氣､自來水､污水處理､廢物轉化為能源的裝置､電信服務､港口､飛機場､道路､橋梁以及城市公共交通等｡
(3)憑單制｡
憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼｡對某些具有公共服務性質同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務,政府不直接進行生產和公共服務,而由私營部門或第三部門進行生產和服務,政府根據公共服務責任和要求向服務對象提供可以自由使用的“服務”,即政府部門發放一種“服務券”,消費者持“服務券”到特定市場進行自由消費｡如政府發放教育券,補貼給特定的消費群體,他們再拿這些“教育券”到公立學?；蛩搅W校購買所需要的特定教育公共服務｡
(4)參照競爭式｡
當直接競爭或來自替代品生產者的競爭不起作用時,通過與其他地區的同行業的業績進行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務,為什么別人服務很好,我們做得不好,這就體現一種競爭｡以城市自來水行業為例,因為各個自來水公司經營范圍通常都局限在特定的地理區域,局部壟斷依然存在｡參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當利益｡
(5)內部競爭制｡
政府公共服務中,有一些自然壟斷行業無法引入行業系統外的力量與其競爭,或者引入行業系統外的力量可能導致不效率,因此應該在其行業系統內部放松規制,引入競爭,通過行業內部競爭,提高公共服務的質量､效率和水平｡例如,我國政府對民航運輸業實行一定的競爭機制,使政府航空公共服務機制由政府壟斷向市場競爭轉變,民航運輸業的效率得到了大大的提高｡
4服務部分社會化
服務的社會化,是以社會需求為導向,調動社會力量,鼓勵各種社會民間組織參與興辦公益事業,提供社會公共服務｡服務社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務,因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務,或代替政府等其他組織完成公共服務,所以,公共服務社會化只能是部分社會化,即根據不同公共服務項目的性質和特點,建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局,實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化｡如高等教育､科學研究､圖書出版等公益性很強的公共服務,公共部門､私營部門和社會力量同時“經營”,政府重點辦好一些重點大學､基礎科研､重點圖書館和出版社,除此之外,由社會力量和私人組織根據市場需求投資經辦,政府給予政策扶持和引導,對其服務質量和水平進行監督評估｡
1.校外實訓基地的功能尚不完善
長期以來，受傳統教育觀念的影響，高職公共管理類專業校外實訓基地的內在價值和現實意義并沒有得到應有的重視，導致校外實訓基地建設與人才培養的需求之間尚存在一定的距離。受“重理論、輕實踐”觀念的影響，校外實訓基地建設尚未被擺到應有的位置，尚缺少能夠適應人才培養需求、規章制度健全和管理服務到位的校外實訓基地，致使學生出現了創新意識不足、動手能力不強和協作能力較差等問題。目前，已建成的校外實訓基地，既不能滿足所有實訓項目全部開設的需要，也不能滿足學生就業和創業的需要，更難以滿足學校對外服務和科研成果推廣的需要，導致校外實訓基地的利用率不高。
2.實訓條件和運行機制有待完善
目前，公共管理類專業現有校外實訓基地雖然能夠滿足學生實訓及頂崗實習的需要，但其條件和運行機制還有待進一步完善，因而需要進一步明確校企雙方在共建校外實訓基地中的權利和義務，理順學校和合作企業的關系，進一步加強實訓基地建設。應通過校企深度合作，逐步把所有校外實訓基地打造成就業基地和創業基地，并建立教師掛職鍛煉、科研推廣、技術咨詢、管理服務和職業資格鑒定等運行機制。
3.指導教師的綜合能力有待提高
由于公共管理類專業各項業務的操作性較強，加上公共管理類行業企業的工作理念、工作內容及操作程序等發展變化較快，作為專業教師，若不能及時跟進，就無法跟上公共管理類專業的發展變化。因此，公共管理類專業教師，特別是年輕教師，其自身的專業理論水平、專業實踐能力、科研推廣能力和技術咨詢能力等都需要進一步提高，從而促進教師綜合能力的提高。而有一部分公共管理類專業教師，由于忙于教學事務等，忽視了自身綜合能力提高的問題。
4.行業的主體作用發揮不夠
在校外實訓基地建設的過程中，行業的主體作用發揮得還不夠。如在校外實訓基地教學計劃的設計和教學內容的組織上，起主導作用的仍然是學校。再加上我國現有的法律法規中，對行業企業參與職業技術人才培養任務沒有做出明確的規定，導致行業企業在這方面的熱情不高。另外，因部分合作單位負責人發生了變化，影響了實訓基地的正常運轉。
二、加強高職公共管理類專業校外實訓基地建設的對策
1.健全管理機制和規章制度
應按教學培訓、就業創業、技術咨詢、管理服務和職業鑒定等多重職能對校外實訓基地進行管理，實現學校與行業企業的雙向互動。還應建立“企業運轉保證體系”“學生職業能力培養體系”和“學校社會服務體系”，以形成適應各種功能同步協調運行的良性管理運轉機制。為此，應進一步健全規章制度，嚴格執行校外實訓操作規程和工作責任制，建立并完善校內實訓教師和校外實訓基地指導教師的“雙導師”制，實現校外實訓基地建設的長效化、科學化和規范化，確保學校與行業企業實現“雙贏”。
2.實現基地類型的多元化
由于公共管理類專業由眾多的業務模塊組成，因而在實訓的過程中，應根據公共管理類專業的特點，滿足不同學生的訓練需要，實現基地類型的多元化。為此，既要與諸如政府部門、企事業單位加強合作，共同建立校外實訓基地，鍛煉學生的公共行政管理能力，也要與各種類型的民辦非企業組織、各種社會團體和各種基金會進行合作，建立多元化的校外實訓基地，以培養學生的專項業務能力。
3.加強實訓教材建設
實訓教材的編寫應緊密結合行業企業的實際，由校企共同編寫。實訓教材要有針對性、實用性，應合乎高職學生的認知規律。應建立與實訓教學相適應的課程體系，把國內、外的最新知識和最新技能充分體現在實訓教材和課程體系中，使學生的智力水平和操作技能獲得協調發展。實訓教材建設，也應滿足向行業企業提供技術培訓和進行職業資格鑒定的需要。
4.打造“雙師型”實訓教師隊伍
“雙師型”實訓教師隊伍建設是校外實訓基地建設的重要組成部分。為此，可采取從行業企業中選聘管理人員、工程師和技師到學校擔任實訓教師的做法，并對他們實施專業教學資格培訓。與此同時，要有計劃地從學校選派教師到行業企業進行實踐鍛煉，讓教師全面參與實訓基地的建設與管理，由具備條件的教師擔任相關職業資格鑒定考評員，鼓勵新進教師參加職業技能培訓，并取得相關職業考核等級證書。教師在校外實訓基地建設及運行的過程中，既要承擔實訓教學任務，同時還要完成工作運轉任務，確保傳授給學生的知識、技能、經驗等符合時代和社會發展的要求。
5.注重職業道德教育
為使學生在實訓中能夠接受職業精神的熏陶，形成良好的職業素質，應對校外實訓基地實施學校化管理，按照職業教育規律分配任務，將職業道德教育融入實踐教育過程中；對校外實訓基地的考核應企業化，實行嚴格的上下班制度，要求學生不論在行動上還是在心態上，都要用行業企業員工的標準要求自己，做到工作紀律一視同仁，工作態度一絲不茍；不僅要對學生的職業能力進行考核，而且要有意識地培養學生的職業精神與職業道德。
6.促進實訓基地與就業基地、科研基地的有效銜接
拓展實訓基地的功能是實訓基地建設的重要內容。為此，學校在選擇合作對象時，應考慮滿足以下條件：1）能滿足學生實習實訓的需求；2）能滿足學生就業創業的需要。通過開展校外實訓基地建設，使用人單位與學生之間加強了解和溝通，從而為學生創造更多的就業機會。教師在參與行業企業科研創新項目及管理服務活動的同時，還可以按照行業企業的需要對員工進行職業培訓，為地方及行業企業培養各類專門人才，使行業企業在分享學校優勢資源的同時，參與到學校的改革與發展中，以促進實訓基地與就業基地、科研基地的有效銜接。
7.改進校外實訓基地的教學模式
應全面改進校外實訓教學的環境、理念、手段和方式等，大力推行工學結合、學研結合，突出實踐能力培養，突顯教學過程的實踐性、開放性和職業性，讓教師在工作環境中進行教學和科研，讓學生在工作環境中進行學習，熟悉并掌握工作技能。為此，應采取“教、學、練結合、精教多學、以練為主”的實訓教學模式。應堅持將教學內容與工作任務相結合，將職前教育與全過程管理相結合，將動手能力訓練與職業習慣、工作作風培養相結合，將實習教學與職業技能培訓、職業資格考證相結合，培養學生的實踐能力、創造能力、就業能力和創業能力，使學生養成嚴謹的職業精神和良好的職業素質。
三、結語
【關鍵詞】高校；學生教育管理；公共管理；服務本位
學生教育管理作為高校的常規性工作，歷來受到高校管理者的重視。但隨著我國高等教育邁向大眾化，高校規?；l展的同時也產生了諸多問題，如重科研、輕教學，重硬件、輕軟件等現象，使得學校的教育質量出現下滑。同時學生對學校所提供的教育服務有了更高的要求，維權意識也顯著增強，傳統的學生教育管理模式面臨嚴峻挑戰。
一、高校學生教育管理的傳統思維與現實狀況
1.高校學生教育管理的傳統思維
傳統學生教育管理的基本任務是學生的思想政治教育，更多側重于對學生的思想政治教育和日常管理，較少關注和服務學生的自由全面發展。學校的發展目標和各項工作都充分體現了國家計劃的特性，學校自主獨立性相對缺乏。同時，處于精英型教育階段的高等教育資源還屬于稀缺資源，學校相對于學生及其家庭而言處于一種強勢地位，學校對學生更多的是一種模塊式的教育和教條化的管理，將國家的需求、主管部門的需求、學校自身的需求放在首位，而往往忽視了學生自身的需求，忽視為學生的成長成才提供全面高質量的服務。
2.高校學生教育管理的現實狀況
隨著我國高等教育從精英型教育向大眾化教育轉變，高等教育的跨越式發展，學生在校人數激增，傳統的學生教育管理模式面臨嚴峻挑戰。由于學生人數激增，硬件、軟件投入不夠，加之認識不到位和準備不充分，學校承受了越來越多學生的抱怨和家長的投訴；在日常教育管理過程中，出于自身管理方便和管理成本的節約而忽視學生正當權益的事情時有發生；部分教職員工的服務意識淡薄，服務能力和水平較低，許多教師重科研輕教學，把較多的精力和時間投入到科研中，對學生缺乏應有的關愛與引導；由于學生教育管理工作面廣量大，與學生利益相關的管理部門眾多，因此在解決學生實際問題過程中，出于部門利益的考慮，經常出現部門之間相互推諉，管理效率很低。雖然學校也設有與學生利益相關的關心下一代工作委員會、共青團、學生會等組織，但由于此類組織的管理和工作開展仍隸屬于學校管理部門，故未能很好的實現學生的利益訴求，僅局限于舉辦相關活動和協助日常管理工作，效果一般。
二、高校學生教育管理改革的理論路徑
1.教育管理理論的發展開啟了高校學生教育管理的人本價值趨向
教育管理理論大量運用和吸收了管理理論的管理思想而逐步發展起來，并逐步轉向創立起適應教育實踐需要的現代教育管理理論，其中的人本教育管理理論突出了人在教育管理中的主體地位和作用，推進了教育組織決策的民主化，體現了教育管理要“以人為本”的管理理念。人本教育管理的重要思想就是教育民主化，主要包括教育的民主決策和管理。在許多西方國家，教育民主化被確立為發展高等教育的基本指導思想。民主化與國際化、科學化、現代化等一起構筑起了當今世界高等教育發展的基本框架，正在促使教育由以往“專制”式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進，民主已經成為了教育的真正靈魂與不竭的發展動力。同時，學生主體意識的日益復蘇，已悄然改變了教師在教育教學過程中以往所占據的至高無上的地位，人本管理和服務本位的管理理念已得到了人們的廣泛認同，日益成為高校構新型管理模式的基本價值趨向。
2.公共管理的理論與實踐為高校學生教育管理改革提供了借鑒與參考
20世紀70年代的西方政府財政危機、信息化、全球化時代的來臨以及公民社會的興起，使得西方公共行政領域主流思想理論遭受嚴峻的挑戰，應運而生的是一種新的管理理論，即公共管理理論。公共管理理論以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。在公共管理實踐中，要以公民為根本和核心，把實現公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標。政府由統治管理型政府向服務型政府轉變，逐步實現由“政府本位”向“社會本位”、“管理本位”向“服務本位”的轉變。公共管理可以理解為：“以政府為核心的公共組織以有效促進公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理論與方式，民主運用公共權力，并以科學的方法依法制定與執行公共政策，管理社會公共事務、提供公共物品和公共服務的活動”?！肮补芾淼纳羁虄群椭匾饬x在于它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民社會的合作共治性?！?/p>
3.公共管理視角下的高校學生教育管理的主要內容和基本模式
學生教育管理作為高校的一項基本職能，高等教育作為準公共產品，使得高校的教育管理也具備了準公共管理的性質。公共管理視角下的高校學生教育管理在價值目標方面就是要堅持以學生為中心，樹立“學生本位”的理念，一切教育管理行為和活動都是為了學生的成長成才服務，以實現學生根本利益的最大化為目標，真正地體現“三個一切”，即“一切為了學生，為了一切學生，為了學生的一切”；在學生與學校的關系方面，學生是學校存在的基礎，學校與學生是一種服務與被服務的關系，學生的成長成才是學校價值的根本所在；在具體的實現路徑方面，即明確學生教育管理的主要任務就是為學生的成長成才服務，構建學生服務型的教育管理組織體系和制度體系，提高教育教學和管理隊伍的服務意識和能力。改革學校主導一切學生管理事務的傳統管理模式，建立學校與學生之間的合作性管理模式和對話機制；改革傳統自上而下的管理運作方式，建立學校與學生之間雙向互動的網絡型運作模式；改革學校在傳統管理行為中忽視學生權利，依靠規章制度推動管理的模式，建立以學生共識和認同為基礎，充分發揮學生能動性和自主性的治理模式。
三、公共管理視角下的高校學生教育管理改革的現實路徑
1.學生教育管理的本質：以學生為中心
高校作為一個相對獨立的社區，學生作為學校社區的“公民”，因此學生具備了社會系統中的公民特性，享有主體地位，從而使得學校在學生教育管理過程中，其價值取向應該是學生主體的利益實現。同時高等教育作為準公共產品，學生教育管理是高校管理職能的一部分，因而也具備了準公共管理的性質。隨著教育消費觀的日漸興起，學校的服務角色和功能也開始受到學生和社會的越來越多的關注。此外，受教育民主化思想的影響，在學生教育管理過程中高校充分考慮學生的廣泛民主參與已成為必然趨勢。在高校學生教育管理實踐中，高校應以實現學生根本利益的最大化為目標，一切工作的出發點和落腳點就是學生的根本利益，解決學生的實際問題，努力為學生做好服務工作，但在實現路徑上，不能依靠傳統的自上而下的管理模式來實現學生利益，而應本著“服務本位”的理念、合作共治的方式來實現學生教育管理的目標。
2.學生教育管理的根本任務：構建學生成長成才的服務體系
學生教育管理的根本任務就是努力構建和完善大學生成長成才的服務體系，主要涉及與學生利益的相關政策規章的制定、實施和落實，教育管理組織的架構和職能定位，為學生提供學習、生活等方面的服務，對學生進行教育引導使其成長成才，解決學生在個體發展階段必然或者可能面臨的實際困難，預防學生可能出現的不良后果，為學生的成長成才創造條件和提供平臺，為學生今后的發展打下堅實的基礎，同時全體教職員工都應積極參與，形成合力。 3.學生教育管理的制度：維護學生切身利益
高校學生教育管理制度的主要功能是為學生教育管理內容和管理模式提供合法性依據和制度支持，為學生教育管理組織體系的建設指明方向和提供制度保障，形成長效機制，為后續工作的推動夯實制度基礎，從而使得“以學生為中心”的理念和學生的正當權益得到制度保障。主要包括：完善和規范學生教育管理規章制度的制定與執行，建立服務本位的學生教育管理模式的配套機制；完善學生教育管理過程中規章制度的制定程序、完善規章制度的執行程序；結合學生教育管理的實際情況，在學生教育管理中適當借鑒公共管理的相關制度：諸如實行聽證制度，暢通學生意見表達的渠道；實施新聞制度，有效保障學生知情權；實行領導接待日制度，提高管理服務效能；積極開展民主評議制度，暢通學生民主參與管理的現實渠道等。
4.學生教育管理的組織：凸顯服務職能
隨著高等教育的進一步發展，學校在學生教育管理過程中的服務職能也將深入人心，學生的個性化需求也越來越多，學生的消費意識和維權意識進一步增強，學校為了能夠向學生提供更加全面周到切實的服務，就必須進一步建立和完善學生服務組織及其職能，在完善正式組織服務職能的基礎上，著重加強學生服務型組織建設，重視發揮學生自治組織和非正式組織的功能。結合公共服務型政府建設的理論與實踐，構建服務型的學生教育管理組織體系，以為學生提供優質的教育教學服務為根本目標。服務型的學生教育管理組織體系要堅持以學生為本，以服務學生為主要職能，強化服務意識，從“管”字當頭向“服務”至上轉變，寓管理于服務之中，為學生提供優質的教育產品和高效便捷的服務。主要包括：強化學校正式組織的服務職能，學生管理部門應加強日常管理的服務和協調，教務管理部門應完善教學服務和督導，后勤管理部門則加強服務質量的監管和提高；學校積極提供人、財、物的支持，建立和完善學生服務組織體系；切實培養學生自我教育、自我管理、自我服務的能力，建立和完善學生自治組織體系；重視學生非正式組織的積極作用，引導學生非正式組織體系的自我完善和功能發揮。
5.學生教育管理的隊伍：提升服務意識
學生教育管理隊伍應包括學校的各級領導、管理人員、廣大教師、后勤服務人員在內的全體教職員工，他們要能夠以學生為中心，在學生教育管理過程中堅持“服務本位”的理念，注重人性化的管理，堅持學生利益為本，堅持原則性和靈活性的良好結合，能夠給自己準確定位并履行好自己的服務職責。主要包括：學校各級人員須堅持“顧客導向”的理念，能夠把學生當作“上帝”來對待。學校各級領導者要重視學生教育管理工作并加強協調，將學生利益放在各項工作的首位；一般管理人員在管理過程中要維護學生切身利益和堅持人性化管理；廣大教師要堅持教書、育人、服務三結合，充分體現育人為本；專職學生管理人員，要堅持管理就是服務，管理在于服務；后勤管理服務人員則需努力提升服務能力和質量，讓學生滿意。學校層面則要加強思想引導和理論教育，積極灌輸“以學生為中心”的教育服務理念，逐步樹立全體教職員工的服務意識，培養他們的服務觀念；加強師德和教師倫理建設，進一步明確教職員工的服務職能，大力宣傳學習先進典型，加強傳統師德精神的培養；注重激勵機制建設，完善獎懲制度，將在學生教育管理過程中的服務狀況與個人的職稱、升職、福利等掛鉤，進一步激發服務熱情；建立和完善人員的服務規范與章程，加強工作培訓，廣大教職員工也要自覺加強學習和不斷完善自我，努力提升自己的服務能力和水平。
參考文獻
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關鍵詞:民營化;公共管理;行政委托
一、行政委托在公共管理領域正當性基礎與現實動因
（一）相關幾種學說依據
1．公共選擇理論學說：該理論主要是利用經濟學理論進行分析政府的行政管理活動。基于為求得最大效益的經濟人的假設，公共選擇理論學派提出應在政府以及政府的整個政治通知范圍引入市場競爭。并建議將利潤分享機制引進政府，對于節省出來的成本歸入財政節余，賦予官僚機構一些的自主選擇權。這就是一種在政府中引入企業運營方式的模式，參照競爭機制來規劃政府行為方式的做法。2．新公共管理理論學說：新公共管理理論成為支撐現代國外公共進行行政方面改革的主要理論基礎，并產生了較大的影響。其認為私營部門和公共部門在管理上并無本質上的差異，私營部門的管理模式仍然可應用于公共部門。政府一方面應逐步退出一些諸如經濟的社會領域，促使社會經濟主體依照司法進行活動；其次，政府在調控過程中，應提出如何以私法方式來進行某些公共管理服務。3．企業型政府理論學說：該學說是結合了一些企業家在其經營中所采用的重質量、效率、力求完美服務與善待消費者的精神加之企業中廣泛采用的科學管理策略，創新和改革政府管理的方式，從而使得政府充滿活力和更加有效率?！皞鹘y的政府本能地會選擇第一個方法”，“但這種本能的行為只會更多地導致失敗、合并機構和集中控制只能產生更多的浪費”。所以，主張以企業家精神改革政府并堅信新企業型政府模式必然會替代傳統的政府模式。4．治理理論學說：治理理論于上世紀90年代產生并興盛，為西方一些國家的公共服務市場化的改革提供了理論基礎。該學說認為政府并不是唯一的治理主體，管理的主體既可是公共機構亦可是私人機構，甚至包含公私之間的合作。該理論的核心觀點是建議通過協商、合作、伙伴關系，確定共同的目標等方式以實現政府對公共領域的管理?！爸卫砝碚撌怯泄餐哪繕怂С值模@個目標未必出自合法的正式規定的職責，而且它也不一定要求依靠強制力量要求別人服從。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制?！苯y治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或者是以新的方法來統治社會。
（二）現實動因
1．長效治理機制不強：城市管理部門在很多方面存在著很難徹底解決的問題。因為城管執法需要面對的對象具有特殊性，其多在社會底層生活，缺乏基本生活保障，從事無證經營小商小販或者是無處可歸的流浪人員，這些執法對象具有流動性強的特點。城管執法過程費時費力，且收效甚微，諸如此類現象很難以得到根治。2．城市綜合執法范圍越來越廣，行政事務增加：較少的人員編制不能滿足廣大區域以及眾多執法任務的要求。城市管理執法人員要承擔著市容環境衛生整治、環境保護管理、施工現場管理、城市河湖管理等多項職責。
二、我國行政委托在公共管理領域的現狀分析
（一）城管外包的合法性遭質疑
很多民眾認為將執法權外包給承包公司，不符合法律規定，外包公司并沒有執法依據。外包公司因為其并不具有行政主體的資格，且和政府的關系是行政委托而非授權，執法權缺失，也因此得不到民眾的認可。
（二）暴力執法、暴力抗法事件頻發
城管服務外包的一部分是為了緩解城管執法對象與執法部門之間的沖突矛盾，推行柔性執法。但是結果并未如人所愿。一些城市的城管業務外包并沒有解決暴力執法、暴力抗法事件頻發的問題，也沒有改善城管人員暴力執法的形象，暴力現象仍有發生。
（三）外包公司執行效率低
城管服務外包因為承包公司無實施行政處罰的權力，所以在其員工管理的過程中，行政權力僅限于上前進行勸阻。占道違法經營的小攤販或其他街道上違規的人員不聽從勸阻，承包公司的巡查人員也無沒收其東西、扣留或對他們進行處罰的權力。
（四）城管服務外包公司服務不規范
外包公司在服務過程中存在許多不規范之處。第一，隨意著裝。第二，缺乏身份證明。第三，服務程序并不規范。第四，超越服務權限進行管理，而且經常發生外包公司人員沒收攤販東西，與服務對象發生暴力沖突事件。
（五）后續維權存在問題
在我國的《國家賠償法》中，“受行政機關委托的組織或者個人在行使行政權力時侵犯公民、法人或者其他組織的合法權利造成損害的，委托機關為賠償義務機關”。這樣就存在三個問題：第一，受委托人如果行使職權超出了委托權限時，那么法律責任如何承擔行為效果如何歸屬？受委托人是不是應承擔責任？應承擔何種性質的責任以及如何承擔其應負的責任？如果是將受委托人作為被告借由行政訴訟進行行政賠償責任的追責，就會面臨這樣的困境——受委托人在其受委托的范圍內行使其權力并不能獨立承擔責任，也不具有獨立的法律人格。但當其超越權限行使時卻具有了作為行政主體的資格。且因為受委托人行使職權產生是典型的公法關系，故通過民事訴訟來追究受委托人的責任，要求賠償顯然行不通。第二，若委托的行政主體承擔了受委托人行使權力造成的全部行為后果（包括諸如賠償責任在內），那受委托人在存在其行使權力存在違法或者過錯的情況下，應承擔何種法律責任及其應如何追究受委托人的責任？這在我國立法上并沒有明確的規定。第三，承包公司的人員權利保障問題。接受委托的公司人員在提供管理服務過程中如果出現損害，甚至傷亡情況，賠償的方案和辦法應當如何確定，目前仍然不明確。
三、行政委托的界限與規制
（一）合法原則
1．法律優先原則：在有法律規定的情況下，必須依照法律規定；鑒于行政委托專門立法較少，在增加新的立法之前，應遵守下位法不違反上位法規定的要求。2．法律保留原則：該原則是憲法規定的有關對人民基本權利加以限制等專屬立法，必須要由立法機關經法律規定，行政機關不可代為規定。且行政機關若要實施行政行為必須得到法律授權，否則合法性將會受到質疑。
（二）權責統一原則
從行政委托開始到委托職權完成的全過程中，都應遵守權責統一的原則。行政機關應當始終為自身職權內的事務負責。無論是不是委托給其他組織或者個人實施，都應承擔其相應的法律責任。如此一來，一則保證行政機關不會出于自身的懈怠將職權隨意委托，二來，也可督促行政機關行使對委托職權的行使狀況進行控制和監督，保障職權行使的正當性與合法性。
（三）禁止再委托原則
行政機關職權委托給符合條件的組織或個人，是現實狀況所需要，組織和個人能夠成為被委托方，正是因為其符合法定條件，能夠承擔一定的權力，實施任務。再委托，一方面會導致行政管理權威性的喪失；另一方面，組織和個人也沒有足夠的能力再對受委托對象進行審查監督。
四、對公共管理領域行政委托的規制
程序的設計對實現實體權利至關重要。由于我國目前并沒有制定《行政程序法》，對公共管理領域行政委托的程序和實質要件并沒有相關的法律規定，只是零散分散于一些地方性規章或法規中。我國應盡快出臺專門的《行政程序法》明確行政委托的程序。此外，還可以借鑒外國比較成熟的政府公共服務外包機制的程序。薩瓦斯在他的著作中敘述了政府在公共服務外包應當遵循的幾個過程，主要有：一是外包內容的確定；二是外包可行性研究；三是招標合同的準備；四是招標公告的；五是承包商的選取；六是監督、評估和促進合同的履行。公共管理領域行政委托的的程序與上述公共服務外包程序可以采取大體相似的做法。
（一）可行性研究
行政機關在需要對職權委托之前，應對該職權的可行性進行分析，以書面的方式說明委托的理由、優缺點、預計成效等內容，交由上一級行政機關或者是主管部門進行審批。
（二）公告招標確定受委托方
在委托申請得到批準后，行政機關應當立即向社會公告，開展招標工作，在接收標書的同時，積極聯系符合條件的組織和個人，動員其參加投標。在招標結束后，應對提出申請的組織和個人的合法性與實施能力進行審查，對于不符合條件的應當予以排除。全過程都要有記錄，確保公正公開。
（三）簽訂委托合同
為了避免委托事項出現問題時相互推諉責任的爭議出現，在委托合同中應載明如下內容：一是委托的主體，即委托方與受托方的名稱、地址、性質；二是委托的事項范圍以及雙方的權利義務；三是委托生效及截止日期；四是責任的歸屬，明確由越權委托引起的法律責任或違法事實行政職權的后果如何承擔。
（四）公布委托事項和內容
歐美國家的公共管理教育起步早,具有先進的教育理念、成熟的辦學模式和豐富的教學內容。西方公共管理教育在上世紀90年展特別迅速,具體可歸納為“五個轉變”:一是以培養行政官員的模式轉向培養公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,使之成為更具有企業家精神的公共管理者;二是以社會科學基礎轉向工商管理為基礎,更多的關注信息技術和其他應用技術;三是以社會科學為主轉向以管理學和經濟學為主,更多地將戰略管理、經營管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、財務管理、決策科學等作為專業首選課程;四是以政策理論導向轉向政策實踐導向,更著重于傳授公共政策實施的管理和評估方法;五是以教師知識為中心的單向式教學轉向以學生和問題為中心的雙向溝通式教學,強化學生的管理思維運思。就中國而言,當前正處于一個社會轉型時期,經濟的改革勢必要求政治進行相應的改革,包括行政體制改革。我國必須積極推進政府的“行政指令”職能向“管理服務”職能轉變,并將市場經濟機制引入傳統的公共部門的服務機構,管理人才的定位也應由傳統的強調政務型、領導型的公共管理人才向注重技術性、專業性的公共管理人才轉變,以創建有活力的管理,提高工作效率。
上海工程技術大學,是一所以工程技術為主,經濟管理、藝術設計等多學科互相滲透,辦學特色鮮明的地方本科院校。本校的人才培養主要是為上海地方經濟社會發展服務的,尤其是立足于上海作為特大型城市發展的需要。上海作為特大型城市,其所面臨的公共管理更加復雜,對公共管理專業人才的創新性與實踐能力的需求更加高。而就社會科學學院的公共管理專業人才培養而言,就是在面對現代公共管理問題日益復雜化、多元化,以及高度市場化、技術化、民主化的時代背景下,立足于上海經濟社會發展,以“學生的發展為本”,以“寬口徑、厚基礎、強能力、高素質、多方向”的復合型、應用型、創新型公共管理專業人才為培養目標定位。其中,復合型是理論基礎,要求學生熟悉管理、經濟、政治、法律等多學科交叉的基礎知識;應用型是現實要求,其基本特征是要具有比較扎實的公共管理專業知識,熟練的公共管理技能和很強的公共管理實踐能力;創新型是人才培養的目標和靈魂,要求學生具備一定的創新素質,主要包括自覺的創新意識,勇于開拓的創新精神,善于分析的創新思維,和精于管理實務的創新能力。社會科學學院在公共管理專業人才培養模式創新改革過程中,秉持了一種與當前公共管理發展實踐及其教育發展趨勢相適應的理念。概括地說,社科學院的改革理念就是五個“相結合”,即課堂講授與課外自學相結合、理論教學與實踐教學相結合、平時考核與期末考核相結合、知識傳授與能力訓練相結合、思想教育與人格塑造相結合。在這種理念的指引下,社科學院自2009年啟動教學改革,全體教師都積極參與,并得到了絕大多數同學的理解與支持。
公共管理人才培養模式創新改革的主要內容
人才培養貫穿教育的全過程,其涉及的內容比較廣泛。社科學院公共管理人才培養模式創新改革,也是一次目標明確、內涵豐富、制度完善的改革,其主要內容包括下面四個部分。
(1)優化培養方案,調整課程體系。課程體系是人才培養模式的核心,課程是實現培養目標的基本單元,體現人才培養模式的特征。要實現多學科復合型人才培養目標,必須打破各學科之間的屏障,加強基礎課程的建設和課程結構的綜合化、整體性。因此,學院在近幾年里進行了兩次培養方案的優化,調整了課程體系,使之更加科學化、合理化。
公共管理的突出特點是跨學科、寬口徑和應用性。首先,公共管理專業涉及到40多門課程,包括管理學、行政學、政治學、經濟學、法學、社會學、公關學、政策分析、案例分析、公務員制度、人力資源管理、組織行為學、統計學等多學科的基礎知識,當然也將強化學生的外語和計算機知識(辦公自動化)及能力。目標就是要培養高層次、寬口徑、復合型、適應廣的應用型專業人才,就業范圍無疑將面向全社會的一切行業、部門和單位,不僅有“小政府”,更有“大社會”。因此,公共管理課程的改革與整合,要形成與國家經濟、科技和社會發展相適應的人才培養結構,學科要有較寬的知識面,學生不僅要有扎實的專業背景,而且具備擴展知識領域的潛力和適應社會環境的多變性,成為一專多能的復合型人才。其次,公共管理具有十分突出的實踐性和應用性。針對公共管理人才在社會環境中專業技能較弱等缺陷,以培養學生的創新能力和實踐能力、提高學生的綜合素質為目的,大量增加跨學科、前沿性和應用性的課程并加大實踐環節的力度,通過多種方式,對公共管理類人才進行強化訓練,強調理論與技能的有機契合。
本學院在近兩輪的培養方案修訂過程中,主要從三個方面完善課程體系:其一,為了實現學科交融、專業滲透,必須加強課程建設,使課程結構朝綜合化、整體性方向發展,同時也為了方便同學選課,本院將培養方案中的課程按不同的模板排列,比如經濟學、政治學、社會學、歷史學等,為同學提供“拼盤式”的課程選擇。其二,學院確立了勞動與社會保障專業和公共事業管理專業的學科基礎選修課與專業特色選修課打通的課程模式,由學生自由選擇自己感興趣的課程來修讀,從某種意義上來說,實現了“學分制”的真正內涵。其三,學院盡可能多地開課以給學生更多的選擇,拓寬學生的視野,開設了一些1學分、16課時的課程,比如“行政領導與決策”、“中國管理思想史”、“中外文化比較研究”、“社會心理學”等等。老師在講授這些課程的時候不求又細又全,但求給學生給知識的引導和方法的指導,使學生形成厚實知識基礎和寬闊的學術視野。此外,學院還開設了一系列知識拓展的講座。正是通過多學科相融通的結構復合型和功能復合型課程體系,培養學生全面發展能力,及時適應社會多樣化的敏捷性需求,使其在最短的時間內勝任新工作的要求。
(2)轉變教學模式,豐富課堂內容。教學是教育過程的重要環節,教學模式的科學性如何直接決定著培養學生的質量高低。因此,本次改革的重要內容就是轉變教學模式。學院制定了《關于公共管理專業課程教學改革若干意見》,并進行了為期一周的全員培訓,使得改革在全院上下達到共識。該文件根據課程性質的不同,對公共管理專業課程教學提出了不同的明確要求。總的來說,教學改革涉及以下幾方面:
1.從教學主體上看,師生互為主體,尤其強調學生的學習自主性。當今社會是一個需要終身學習的學習型社會,學生的自學能力對于其一生的發展是至關重要的。本學院更新教學觀念,以“學生的發展為本”,變“要我學”為“我要學”、變“授人以魚”為“授人以漁”、變知識輸入為創新素質培養和實踐能力提升的可持續發展。因此,在整個教學過程中十分強調學生的自學。對于教師來說,要求其課堂教學主要圍繞課程的理論框架、邏輯體系、核心概念和基本原理展開,并清晰地對學生講授,切忌面面俱到,重點不突出、邏輯不清晰,概念不明確、原理不準確。對于學生來說,要求認真閱讀教材,并在此基礎上,以每一章為單位,在教師講授課程相關章節之前完成撰寫500字的讀書筆記;同時,要求學生在教師講完一章后,依據本章節的內容,結合教師講授,撰寫500字學習心得。每位同學必須做預復習筆記,否則本課程得重修。預復習筆記的撰寫情況納入期末考核,占總分的20%。撰寫預復習筆記的目的在于養成學生自學的習慣,并鍛煉學生的表達、概括與提煉的能力。
2.從教學方式上看,形式多樣化,增強教學效果,尤其注重培養學生的綜合素質。單向灌輸填鴨式、理論脫離實際的教學已經不適應新形勢下專業人才的培養了。因此要培養實踐型創新型公共管理專業人才,必須加強多方位的教學,變單向灌輸為師生交互式學習,讓學生參與課堂教學的全過程之中,突出教學方式的多樣性、靈活性。積極實踐啟發式、發現式、討論式、研究式教學,努力嘗試將問題教學法、案例教學法、探究式發現法引入課堂。學院要求每門課都必須拿出一部分課時用于課堂討論,課堂討論課時的多少取決于課程性質。一般來說,學科基礎必修課的課堂討論應有4課時,專業特色課為8課時,而專業特色選修課的課堂討論時數應達到總課時的三分之一。討論課的形式可以是案例分析、調研交流,也可以是演講或辯論等。討論課的目的在于啟發學生自主思考,并鍛煉學生的表達、演講與創新能力。學生參與討論的情況也納入期末考核,占總數的10%-20%。
3.從流程管理上看,程序規范,要求嚴格,建立教學質量監控體系。良好的教學質量是建立在有序、規范管理的基礎之上的。學院十分重視課程論證工作,將從教學文件的準備到試卷歸檔整個教學過程分成十七個環節,要求每位教師嚴格按照這一流程進行課程的規范化建設。比如,出試卷這一環節,看似容易,但實際上,出一份好試卷并不容易。一份好的試卷不僅能夠測試出學生課堂知識的掌握水平,而且要測試出學生的表達能力、分析能力和創新能力。這樣,就把教學改革的基本理念與精神落實在試卷上來,改變過去“考前死記硬背、考后不留痕跡”的狀況,將教學過程與目標考核有效地結合起來。為此,學院專門組織全體教師討論如何出一份高質量、高水平的試卷,大家獲益良多。此外,學院還通過聽課,對教學質量定期分析評價,傾聽教師和學生的意見和建議,了解教學日歷、教學大綱的具體執行情況,為學院提供教學管理和改革方面的意見和建設,給學院領導教學改革決策提供依據。(3)加強實踐環節,突出應用能力。
【關鍵詞】學生公寓；單位制度；公共產品；新公共管理
高校社會化學生公寓是高校后勤社會化改革的產物，公寓區管理的好壞，對學生學業的順利完成、意志的培養和良好道德品質的形成及將來事業的成功，都有重大的影響。高校后勤經歷了4次社會化改革，隨著高校后勤社會化改革進程的深化，高校學生公寓的建設和管理模式也出現了多種形式。許多高校利用社會資金，通過各種渠道，興建起多種類型的學生公寓，極大的緩解了擴招給高校帶來的壓力。就目前的情況來看，大部分企業在運營社會化學生公寓方面出現了困境，無法繼續經營學生公寓管理?！叭绾谓鉀Q這種困境？”是值得國內外學者思考的問題。要解決這種困境就必須借助相關理論弄清“高校社會化學生公寓的本質問題是什么？”
一、高校社會化學生公寓界定
高校社會化學生公寓是高校公寓將自身的管理服務、經營活動自覺納入社會主義市場經濟中，歸于社會主義市場經濟體系的整體框架。在組織管理上，由學校的多個部門管理轉變成為一個獨立的經濟體，打破傳統的“一仆多主”的管理模式。
傳統的高校學生公寓管理模式是由學生處或總務處管理，學校下撥經費的福利型模式。公寓管理部門是學校管理部門的一個組成部分，注重對學生的管理與教育，追求的是社會效益。學校包攬后勤帶來兩個問題：一方面，高校土地面積十分有限，教工宿舍、學生宿舍、食堂及其它生活設施在校園占據了相當大的地方，使得學校無法擴大辦學規模。另一方面，政府投入的資金有限，這些資金部分被用在學校的生活設施上，減少了教學設施的資金，學校也沒有充足的資金新建學生宿舍，這從資金上限制了辦學規模的擴大。
高校學生公寓社會化后公寓管理模式一般為脫離學生處或總務處，成立獨立的學生公寓管理服務中心，隸屬后勤集團公司，實行企業化的物業管理模式。學生公寓管理服務中心不再是學校的一個管理部門，而是企業的一部分，按企業機制運行，追求一定的經濟效益。后勤交由企業管理后，較為突出的問題是企業方認為自己是服務企業，其工作職責是服務學生、管理公寓，不應該承擔教育學生的責任，如果學生違反了公寓管理的規定，公寓管理部門可以按照相關條理給予處理，但是學生的思想素質教育應該是學校的責任。
二、高校社會化學生公寓現存的本質問題
高校學生公寓社會化的過程中出現的一些問題是不可避免的，其本質問題并不是企業經營管理不善，而是管理企業的市場運作方式與服務的公益性要求之間的矛盾激化所致。高校社會化學生公寓項目是在政府主導、政策引導與支持下開展的一個特殊項目，直接為學生服務。由于涉及學生切身利益，為不加重學生負擔，國家對公寓收費實行嚴格控制，具有明顯的公益性。高校學生住宿收費標準多年維持不變，而企業的各項支出又必須順應市場變化，加之社會化學生公寓項目開發企業多為項目公司，單純依靠項目收益來還貸和獲取回報，一旦項目面臨成本持續上漲而收入無法增加的難題，公司經營則入不敷出，項目的運營勢必難以為繼。
另外，社會化學生公寓的企業方存在責任的缺失，企業不僅要服務學生，做好公寓的管理工作，而且要承擔公寓育人的責任。一方面，對于學生的心理或行為問題，管理企業應對學生進行必要的教育、引導和管理。另一方面，大學生公寓是育人的重要場所，是學校后勤的重要組成部分，高校對學生的教育管理是全方位的，其中包括學生在大學生公寓內的思想和行為。因此，社會化后的公寓管理者應承擔起學生公寓內的學生教育工作，同時也要積極配合學校開展其他各方面教育與管理工作。
三、高校社會化學生公寓的理論探析
（一）單位制度的存在阻礙高校社會化學生公寓的進程
高校學生公寓社會化失敗的一個直接原因是單位制度得以在高校中延續。單位制度是中國計劃經濟體制下社會制度的基礎。經濟體制轉型和社會結構變遷雖然打破了單位制度一統天下的社會格局，形成了單位和非單位制度并存的社會結構形態。但是中國大學作為傳統體制下的事業單位，仍保留著鮮明的單位制度特征。1980年以來的市場化改革已經開始威脅單位制度的存在，單位制度在很多地方已經消失。但在很多中國大學里，單位制度依然存在。由于單位不僅支持職工的工作生活，還支持他們的社會生活與家庭生活。因此，后勤系統是單位制度的重要標志之一。
高校單位制度的存在使政府部門成為其唯一的或主要的資源輸入來源，使高校對政府部門的依附性加強，習慣于吃政府的“大鍋飯”。而高校人因有高校這一單位的庇護，獲得了永久性的各種待遇保障，使得高校人又習慣于吃高校的“大鍋飯”。這樣，不論是作為單位的高校還是高校單位里的個人，其對各種資源都停留在等、靠、要的惰性之中。這種思想不利于高校引進社會資源，建設高質量的學生公寓，更好地為學生提供服務。
大學從誕生起至今，其主要職能是人才培養、科學研究。由于高校單位制度的根深蒂固，使得每一所大學事實上都像一個小的“福利國家”，大學人從生到死的一切生活所需，都可以在大學單位里得到滿足。社會化學生公寓要求公寓的管理運營從高校脫離，完全由企業經營。而實際上高校承擔著廣泛的政治、經濟、社會等多種職能，公寓方與高校在許多方面存在權責不清的現象，嚴重影響了公寓服務質量的提高，從而影響學校教學的穩定運行。
（二）基于公共產品的角度淺析高校學生公寓提供主體的變遷
高校社會化學生公寓其實是高校學生后勤服務提供選擇的問題，也是高校職能履行的問題，我們可以從學生公寓提供主體來探討。如果學校需要提供公寓服務，那么政府就需要介入，這時學生公寓就屬于公共產品，其提供方式可以是政府購買服務、委托生產或是政府補貼等。如果不需要學校提供公寓服務，而是引進企業投資（即社會化），建成后完全交由企業經營，這時學生公寓就屬于私人產品。
傳統的高校學生公寓是由政府出資，學校統一建設和管理的，其屬于公共產品的范疇。自1999年開始的高等教育（包括大學本科、研究生）不斷擴大招生人數的教育改革政策實施以來，現有的學生公寓數量已經不能滿足在校學生的住宿需求。再加上政府和高校資金短缺，難以在短時間內建設大量的學生公寓。為了不影響高校教學的穩定運行，政府在考慮多方面的因素后決定引進企業投資建設學生公寓，并交由企業經營管理，即學生公寓社會化。其實質是公共產品供給主體的變遷，由政府供給到由私人供給的轉變。社會化學生公寓建設以私人產品建的，但是管理卻是以公共產品來管的。社會化學生公寓的企業方追求的是利潤最大化，注重經濟效益，而高校追求的是培養社會需求的高素質的人才，注重社會效益。企業的市場性與高校的公益性存在不可調和的矛盾，這必然導致企業對學生公寓的運營出現虧損。由此看出，公共產品單一的政府供給或是單一的由私人供給都不能達到供給效率的最優狀態。
高校學生公寓允許私人提供，決不意味著學校在此方面的責任讓渡。因為學生公寓無論是純公共產品，還是準公共產品，其目的都是為了滿足高校學生的需要，實現的是公共利益，因而具有公益性質。而學生公寓的私人供給者（企業）由于理性經濟人的特點，再可能由于制度約束的缺失，可能會做出某些有違公共利益的行為。而且，像政府提供公共產品會出現“政府失誤”一樣，私人提供公共產品同樣會存在低效率等情況。因此，出于公益的目的，高校的干預行為是非常必要的。為此，高校必須加強對私人提供學生公寓這一公共產品的制度約束。同時，在私人提供學生公寓的建設和服務的過程中，政府有必要給予學生公寓的供給者政策支持。近年來，企業運營學生公寓的成本不斷上升，而政府要求企業在公寓收費方面保持原有得標準不變，這必然給企業的經營造成嚴重的經濟負擔，使企業出現入不敷出的局面。政府必須執行有關補貼優惠政策，緩解企業的困境。
（三）借鑒新公共管理理論優化社會化學生公寓的管理
新公共管理理論在高校社會化學生公寓管理方面的到了很好的運用，有利于研究者更深入地了解學生公寓社會化的內涵?！靶鹿补芾怼崩碚撜J為，應該通過“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務中解脫出來，從根本上解決機構臃腫、預算超支、效率低下、與腐敗盛行的頑癥。政策組織與規制組織的職能是負責“掌舵”，而服務提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。高校的職能是教育育人，培養高水平的人才。社會化學生公寓將高校從繁重的后勤事物中解脫出來，有利于提高高校后勤服務的質量和水平，有利于減輕學校負擔，提高學校辦學效益，有利于保證學校的發展和穩定。
“新公共管理”理論認為，企業先進的管理方式和手段、服務理念都可以為公共部門所用。應該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務承包出去，實行全面質量管理和目標管理，對產出和結果高度重視。人事管理上實現靈活的合同雇傭機制和績效工資制，而不是終身任職。高校學生公寓社會化引進企業投資建設、交由企業經營管理，打破了傳統的高校統一經營學校后勤事務的局面，企業的先進管理方式和手段、服務理念在一定程度上提高了公寓服務的質量和效率。社會化學生公寓是根據工作任務招聘不同性別、不同年齡、不同業務基礎的管理人員，招聘時擇優錄用。招聘后進行崗前培訓、定期考試考核，并簽訂用工合同。同時要建立內部人員管理的約束機制、競爭機制、激勵機制、淘汰機制。定崗定責，按勞取酬，確保職工收人，充分調動職工的積極性、創造性、主動性。
“新公共管理”理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。同樣，高校學生公寓是根據學生的需要對學生提供服務，這種服務以學生的實際需求為導向，學生對學生公寓服務的滿意度是衡量服務質量的標準之一。隨著高校學生公寓社會化，高校不再是公寓服務的唯一提供者，企業的加入使得公寓服務成為企業與學生之間的顧主與顧客關系。
四、簡要述評
國內外學者對高校社會化學生公寓的研究大部分集中在發現問題、提出對策解決問題這一表面層次上，沒有用相關的理論分析社會化學生公寓的本質問題。理論對人們的行為具有指導作用，本文借用單位制度、公共產品私人供給、新公共管理理論，從理論的角度深刻地剖析了高校社會化學生公寓的現象，有利于我們更全面地了解高校社會化學生公寓的本質，希望能為更有效地解決高校社會化公寓進程中的各種難題提供理論參考。
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協同治理是一種由政府部門主導, 社會組織、市場主體、公民團體等多種要素協同參與社會事務的公共管理模式。關于協同治理的研究始于20世紀80年代, 作為一門新興交叉理論, 協同治理的理論基礎是自然科學領域的系統協同論和社會科學領域的治理理論。進入21世紀, 隨著全球化的日益深化, 公共領域與私人領域的臨界點不斷縮減, 公共領域所面臨的問題呈現復雜化和碎片化趨勢, 傳統公共管理模式難以適應現代社會和民眾需求。協同治理所具有的多元、合作、協調、共享等特點, 已成為西方學界和公共管理部門頗為重視的公共管理模式。
隨著社會發展, 公共部門、社會組織以及普通民眾對檔案的需求日益增加, 但檔案管理在我國仍處于政府部門主導的傳統管理模式。近年來, 我國學者開始對傳統檔案公共管理的弊端進行反思, 其中不乏對于西方現代公共管理模式的分析與借鑒。由于社會環境和體制的差異, 我國檔案學界在研究過程中較少關注西方公共管理的熱點協同治理。為此, 在國家治理現代化的時代背景下, 本文以協同治理為視角, 分析我國檔案公共管理模式存在的問題, 結合國外檔案管理的經驗與啟示, 提出進一步改進我國檔案公共管理的對策, 以期對我國檔案服務優化和發展有所裨益。
二、協同治理視角下檔案公共管理模式的優勢
在協同治理背景下, 西方國家形成了較為成熟、高效的檔案公共管理模式, 較好滿足了社會對于檔案的多樣化需求, 有效推動了檔案事業的持續發展。
(一) 多元主體的協同優勢
傳統檔案公共管理的實踐過程中, 無論是政府、市場還是社會主導的單一化的管理模式都具有較大局限性, 西方國家嘗試通過協同治理來推動檔案工作發展, 堅持政府間接管理、社會組織發揮中介和補充職能、合理引導民眾需求的方式來實現多元主體的協同參與。譬如, 英國檔案管理長期以來堅持多元協同參與, 包括國家檔案館 (政府部門) 、印度事務部圖書檔案館 (非政府性公共機構) 、大學、教會、企業及私人檔案館 (社會組織) 等多類檔案主體, 通過多方合作不僅實現了對各類檔案資源的共享, 還較好地滿足了不同主體對檔案的多樣化需求。[1]再如, 美國國家檔案館在2017年研發銘記一戰 (Remembering WWI) 移動應用程序過程中, 通過多種方式吸引社會組織和民眾參與一戰檔案資源的收集, 包括吸納軟件開發人員、社交媒體交互設計人員的專業知識, 參考采納歷史教師、數字人好者、博物館專家的檔案需求等, 進一步提高了檔案資源的開發與利用程度。[2]可見, 西方國家通過引入多元主體協同參與檔案公共管理過程, 適度縮小了政府檔案管理、控制職能, 提高了社會組織及民眾的檔案參與度。
(二) 資源共享的合作優勢
檔案管理目標在于實現檔案工作社會化, 西方國家通過協同治理來增強政府檔案部門、社會檔案管理組織、私人檔案館以及普通民眾間的互動, 檔案管理主體共享資源、相互配合, 使檔案信息的質量大幅提升, 檔案公開的范圍不斷擴大, 從根本上改變了過去檔案保存備查的狀態, 提升了檔案及檔案管理工作的活力。譬如, 加拿大建立國家檔案館與學校、科研機構、教會檔案館的聯合管理機制, 通過政府檔案機構、半政府檔案機構、非政府檔案機構間的多元互動、有效協調, 逐年加大對官方和非官方檔案資料的收集保管力度, 檔案資料內容涵蓋社會生活的方方面面, 大大滿足了檔案用戶的查閱需要。[3]丹麥國家檔案館通過外包形式, 不斷提升檔案收集與管理專業化水平, 提供更加人性化的檔案基礎設施建設及配套服務, 給檔案用戶帶來較舒適、便利的感官體驗。[4]
(三) 分工合作的專業優勢
協同的根本要義在于分工與合作, 西方國家十分重視為公眾提供專業化的服務, 突出表現在檔案公共管理系統內部和檔案公共服務的供給層面。譬如, 英國通過加強檔案專業分工, 有效打破了不同部門間的界限, 作為政府部門的國家檔案館主要為國家和地區發展、政府建設提供服務, 檔案公共管理多具有綜合性和指導性, 不具有小眾化特征;非政府組織的檔案館一般具有很強的專業性, 主要為資金供給方提供專門性的檔案管理服務。這兩種檔案管理部門在業務上有所互補, 在檔案提供方面協同發展, 提升了普通民眾和社會團體的檔案利用效率, 實現了跨部門的網絡化協同與無縫鏈接, 推動檔案公共服務協同化發展。[5]再如, 瑞典檔案管理部門高度重視檔案工作的專業宣傳, 通過形式多樣的專業活動吸引民眾參與檔案工作, 以檔案共享日、歷史紀念儀式、珍貴館藏開放日等形式, 引導社會民眾廣泛參與檔案服務和管理, 起到活化檔案、提高檔案館知名度、增強社會檔案意識的作用, 成為連接檔案公共管理部門與社會大眾的橋梁紐帶。[6]
三、我國傳統檔案公共管理模式存在的問題
國家治理現代化的大背景下, 傳統檔案管理模式已很難適應現代社會需要, 值得業界關注與反思。
(一) 檔案管理主體的單一化
隨著改革開放不斷深入, 社會民眾對檔案的需求日益多元化, 由政府、社會組織、民眾協同完成檔案公共管理已成為必然趨勢。然而, 我國傳統檔案管理工作仍具有較強的壟斷性, 檔案部門承擔了絕大部分的檔案工作, 由于管理主體的單一化, 我國檔案資源處于相對壟斷的公共管理體制之下, 因而在很長一段時間內, 我國檔案工作受到官本位和神秘主義觀念的影響, 自我封閉成為常態, 檔案工作重心在于資源收集與保管, 對外利用也僅限于體制內部, 這使得社會組織、市場主體、公民團體等各類社會資源無法在檔案管理過程中發揮自身知識和技能優勢, 檔案公共管理部門出現職能集中、機構膨脹、人浮于事的現象, 檔案事業發展嚴重滯后于經濟社會的發展需求。
(二) 檔案管理模式的碎片化
受傳統管理體制影響, 我國傳統檔案管理模式存在碎片化問題, 不能滿足政府以及社會民眾的需求。一方面, 我國檔案管理的職責分界呈現碎片化狀態, 這與我國傳統的條塊式檔案管理體制密切相關, 目前我國承擔檔案管理的公共部門包括各級綜合性檔案館、各部門業務檔案館、黨史部門、地方史志部門、各類博物館等, 雖然各類檔案部門均是政府管理機構, 但相互間關系較松散和獨立, 各類檔案管理部門職責既有重疊又有空缺, 檔案管理存在條塊分割不清的功能性問題, 這導致各類檔案管理部門在檔案服務上存在制約與沖突, 部門主義、各自為政現象經常性出現, 嚴重阻礙了檔案公共管理的發展。另一方面, 我國檔案資源存在碎片化問題。我國檔案資源分散于各類檔案管理部門之中, 具有明顯的分散性和不連貫性, 基于檔案資源共享的協同機制體制以及利用平臺尚未建立, 檔案資源協同利用效率較低, 間接阻礙了檔案資源的共享交流, 不能真正地發揮檔案資源的作用和價值。
(三) 檔案公共服務的片面化
當前, 社會各方面日益增長的檔案文化需求和相對落后的檔案公共服務能力之間的矛盾, 是當前我國檔案工作的主要矛盾之一。一方面, 檔案公共服務理念相對滯后。長期以來, 傳統檔案管理模式秉持政府本位的思維觀念, 公民本位和社會本位的思想尚無法貫穿檔案服務始終, 檔案部門更關注于收集與保管, 而非開發與利用, 尤其在數字化信息時代, 傳統檔案的被動服務理念更難以為繼, 這使得檔案公共管理相對封閉與保守, 嚴重制約了檔案信息資源效能的發揮。另一方面, 檔案公共服務效果不佳。傳統檔案管理部門在發展過程中, 受自身職能壟斷性的影響, 檔案服務出現排他性特征, 非政府組織、市場主體、公民團體等社會資源很難參與檔案公共管理全過程, 這使得檔案服務的平等性、透明性、責任性以及有效性都難以保證, 檔案的資政效能難以發揮, 檔案的利民成果亦難以分享。
三、協同治理視角下完善我國檔案公共管理的對策
檔案公共管理的最終目的在于將死檔案變成活資料, 最大限度地為社會發展提供服務。協同治理強調政府與社會組織的協同合作, 符合當前我國檔案公共管理的價值取向。
(一) 拓展多元主體, 增強檔案協同能力
善治既是協同治理的價值追求, 亦是我國服務型政府建設的理想目標。在協同治理背景下, 檔案公共管理需要引入更多的治理主體, 通過多元協作來推動檔案管理系統趨于有序化, 逐漸改變過去政府的單一治理模式, 將社會民眾、社會組織、企業等主體引進來, 作為治理主體協同參與檔案公共管理。一方面, 基于民眾檔案需求, 深化檔案公共管理部門、非政府組織以及私人檔案機構間的協調合作。檔案公共管理部門要以民眾現實需求為指引, 不斷豐富我國檔案館館藏結構, 變單一檔案公共管理主體為多元檔案管理主體, 多渠道收集檔案資料, 不斷優化我國檔案館館藏結構, 使國家檔案館、學校、科研機構、企業、私人檔案館、博物館、圖書館在協調合作中優勢互補, 全方位提升我國檔案的儲備能力。另一方面, 基于檔案業務流程, 深化政府內部各部門間的協調合作。進一步明確政府內部各部門在檔案管理工作上的職責, 突出國家級檔案館的綜合性和指導性, 建立溝通聯系機制, 從根本上解決過去檔案管理上的各自為政, 不斷實現檔案規?；芾怼?/p>
(二) 積極回應訴求, 提升檔案服務能力
檔案不僅是歷史信息載體, 更是進行各類問題比較分析的依據。在國家治理現代化的大環境下, 我國檔案公共管理需要進一步回應經濟建設、民生建設、文化繁榮等多方面訴求, 變被動應對為主動服務。首先, 檔案公共管理要回應經濟發展的訴求, 要收集好、保存好、管理好各類經濟建設檔案資料, 主動跟進、服務各類經濟項目建設, 譬如在國家一帶一路經濟帶建設過程中, 深入挖掘絲綢之路經濟帶的歷史檔案資源, 推動經濟發展與歷史文化建設緊密融合。其次, 檔案公共管理要回應民生建設訴求, 提高檔案資料的開放程度, 使檔案成為群眾了解國家政策、各級黨委政府決策的重要紐帶, 不斷加強與群眾相關的婚姻、招工、征地、拆遷等檔案的管理和開放, 方便群眾查檔, 使群眾的合法權益得到有效維護。再次, 檔案公共管理要回應文化繁榮訴求, 充分發揮檔案的文化底蘊, 突出檔案文化休閑功能, 利用老唱片、老電影構筑內容豐富的文化空間, 使檔案館成為重要的文化休閑場所。
(三) 推進技術革新, 加強檔案共享能力
協同治理的本質在于通過協調合作, 消除隔閡和沖突, 實現公共利益最大化。在這種背景下, 我國的檔案公共管理要不斷推進技術革新, 利用先進的技術優化服務方式, 最大限度地滿足各類用戶對檔案信息的需求。一是推動檔案數字化, 建設數字檔案館, 在對現有檔案全面整合的基礎上, 有計劃、有步驟地推動信息檔案數字化, 利用現代化的掃描成像、信息錄入等技術, 對紙質、膠片、錄音、錄像檔案進行數字化處理, 不斷豐富電子檔案的館藏, 方便使用者查閱。二是加強檔案工作網絡化。檔案工作網絡化有助于提升檔案業務指導的社會化程度, 提高非公組織與公眾個人檔案業務能力、豐富社會檔案資源體系和社會檔案利用能力, 為檔案實質價值和工具價值的實現奠定堅實的社會基礎。[7]三是提升檔案政務協同化。推動檔案業務流程橫向化整合, 通過現代技術, 對不同領域、內容的檔案數據庫進行整合, 方便檔案的查閱;推動檔案業務流程縱向化整合, 借助互聯網, 實現國家、省、市等公共檔案館的聯合, 為公眾提供在更大區域范圍內的檔案服務。
參考文獻：
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[關鍵詞]信息社會 政府改革 效能 電子政務
隨著時代的發展,社會的轉型,社會面臨著可持續發展的巨大壓力,收入分配、勞動關系、城鄉發展、地區發展等問題突出,人民群眾在各方面對公共服務的需求越來越高,公共管理是以政府是為核心的公共部門整合社會的各種力量,并廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務的品質,從而實現公共的福利和公共利益的一種管理活動,因此提高政府的管理效能稱為化解社會沖突的重要舉措,政府的數字化改革為政府績效的提升奠定了基礎。
一、提高績效是現代政府管理的核心問題
所謂績效是效率和效能的綜合,在實際生活中,高效率并產生良好的工作效果就成稱之為績效。行政高效率成為各國政府尤其是民主整體重要的行政目標。公共管理改革是對利益關系、權利格局、組織結構進行重新調整和建立的一種政治行為,它涉及公共部門自身的改革和公共部門在整個社會的職能定位方面的改革兩方面,其目的是為了優化公共組織結構及其職能,提高效率和服務質量以適應社會發展變化的要求。
當代西方各國的行政改革實踐證明,公共管理績效評估作為政府再造的重要內容和根本性措施,為政府改革實踐和公共管理學理論研究提供了新的視野,并促進了西方國家政府管理效率的提高和管理能力的增強,緩和了社會危機的矛盾。政府績效通?？梢员粍澐譃榻M織績效和個人績效兩個層面,其中組織績效通常是指某一級政府或政府職能部門的整體績效水平,而個人績效往往是指公務員或管理人員個人的績效水平。由于公共部門提供的各項公共服務必須由民眾支付成本,公共部門功能的擴張與強化勢必將增大施政成本,另一方面,公共部門是在一個競爭不足和難以嚴格監督、考核的條件下,花納稅人的錢為廣大民眾辦事,往往缺乏花最少的錢、以最經濟的手段、提供最優質服務的自我約束和自我激勵動機。我國一些地方盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章以及片面地追求GDP的增長,這些成為影響政府效能的主要問題,政府績效評估是以提高政府公共管理和公共服務能力而采取的以公共責任和顧客至上為理念的政府改革策略,是持續改進和提高政府部門績效的新的管理理念和方法,是當今許多國家實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。
二、當代公共管理改革以提高效率為目標
當今世界各國公共管理改革的基本內容主要集中在社會、市場管理與政府職能的優化;社會力量的利用和公共服務社會化;政府部門內部的管理體制改革,利用信息技術革命成果建立與完善公共行政信息系統,分權與權力下方,部門內部的組織結構改革,公共人事制度改革,提高服務質量以改善公共機構形象,實現公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合,促使公共部門更具有績效,提高公共管理效能。
從20世紀80年代開始,伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨,英國、美國、新西蘭等西方發達國家相繼掀起了公共管理的浪潮,也被稱為“政府再造運動”或“新公共管理運動”。雖然各國的改革在廣度、深度和成效方面存在差異,但都普遍采用工商業管理的理論、方法及技術,引入市場競爭機制,提高公共管理水平及公共服務質量,并且都是以政府職能的市場化作為改革的基本取向。
以提高效率為目標的改革,強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題,關心信息系統的完善;建立更強有力的一般管理中心,權力向資深管理者轉移;強調對顧客負責,讓非公共部門參與公共物品的提供;解除勞動力市場的規制,加快工作步伐,采用績效工作制以及短期聘用合同;雇員自我調節權力的減少,權力向管理者轉移,吸收部分雇員參與管理過程,采用更透明的管理形式;增加更具有企業管理色彩的授權,強調責任制;采用公司治理的新形式,權力向組織戰略頂層轉移等。
傳統的政府辦公模式依賴于紙質文件作為信息傳遞的介質,辦公手段落后,效率低。機構設置的管理層次多,決策與執行層之間信息溝通的速度較慢,費用較多,信息失真率較高,往往使行政意志在執行與貫徹的過程中發生不同程度的偏離,從而影響了政府行政職能的有效發揮,也造成了機構臃腫膨脹、行政流程復雜、辦事效能降低等不良后果,阻礙了我們打造民主、高效、廉潔的現代服務型政府的進程。
三、新技術革命是當代公共管理改革的“催化劑”
新技術革命尤其是信息技術革命為打造新的政府模式提供了強勁的動力和技術手段。隨著信息技術在世界范圍內的迅猛發展,特別是互聯網技術的普及應用,不僅能大大提高政府效率、降低成本、增強管理的透明度,還能極大地方便公民與企業。
20世紀90年代以來,信息化、網絡化浪潮席卷全球,信息化時代從三個維度影響著各國的公共管理改革。一是隨著知識爆炸性的增長,政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應,無法發揮其應有的效能,為改革這種狀況,建設信息高速公路和實現社會信息化,已成為各國政府的共識。二是信息技術的發展,為政府治理與范式的變革提供了相應的技術基礎。每一種范式都需要有自身的技術手段支持。現代社會推動政府公共管理改革的主導力量之一就是以網絡為主要載體的信息通信技術,它使各種過去難以想象的改革方案變得切實可行。三是信息社會的信息資源共享與決策分散化的變革,使得社會團體與廣大公民在社會權力結構中日益重要,他們擺脫對政府的傳統依附關系的能力得到了增強,從而對政府治理的監督作用不斷提升,這一趨勢為人本文明的復興與民主社會的建設提供了有利的契機。當代公共管理信息化改革的主要標志是推行電子政務。美國在20世紀80年代起,率先提出了“運用信息技術再造政府”的改革理念。在美國的帶動和影響下,英法德日等西方國家也把構建電子化政府作為其國家發展戰略的重要組成部分,制定并開始實施政府治理電子化的總體規劃。電子政務是一個引進的外來詞,我國先是有政府信息化,之后在國外的電子政務熱潮下,在20世紀90年代末才開始醞釀并啟動了我國的電子政務。
對電子政務的描述目前有很多種說法,例如,電子政府、網絡政府、政府信息化管理等,真正的電子政務絕不是簡單的“政府上網工程”,更不是為數不多的網頁型網站系統。從嚴格意義上說電子政務就是政府機構應用現代信息和通信技術,將管理和服務通過網絡技術進行集成,在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組,超越時間和空間及部門之間的分隔限制,向社會提供優質和全方位、規范透明的、符合國際水準的管理和服務。
四、信息社會為政府效能提高提供了新的契機
計算機信息技術、衛星通信技術和光纖通信技術的進步,尤其是電子計算機技術與通信技術的密切結合,使人類對信息的提取、傳遞、存儲和處理以令人難以置信的速度提高。政府可以通過互聯網充分占有決策信息,整合社會利益要求,利用政府外部專家、學者等智力資源,推動決策的科學化民主化,通過網絡實現信息資源的共建共享聯系,既提高辦事效率、質量和標準,又節省政府開支、起到反腐倡廉作用。
政府作為國家管理部門,其本身上網開展電子政務,有助于政府管理的現代化。我國政府部門的職能正從管理型轉向管理服務型,承擔著大量的公眾事務的管理和服務職能,與傳統政務相比,電子政務可以優化政府工作流程,使政府機構設置更為精簡合理,從而解決職能交叉、審批過多等問題。政府運作公開透明在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等現象。公眾增加了參政議政的機會,政府也可以在網上與公眾進行信息交流,聽取公眾的意見與心聲,在網上建立起政府與公眾之間相互交流的橋梁,為公眾與政府部門打交道提供方便,對政府的監督也更有效。電子政務使得政府各類信息資源數據庫互聯共享成為可能,也使得這些資源得到統籌管理和綜合利用,從而避免資源閑置、浪費和重復建設。通過電子政務共享的信息資源更易存儲、檢索和傳播,共享的范圍和數量也更大,可以更有效地支持政府的決策。電子政務通過網絡能夠實現快速和大規模的遠程數據采集和分析,從而可以實現跨地域信息的集中管理和及時響應,大大增強監管者的核對、監管能力。電子政務將使政府服務功能增強,推動傳統的政府由管理型向服務型轉變,政府職能由管理控制轉向宏觀指導。電子政務將使政府辦事效率更高,管理成本更低。網上辦公提高了辦事效率,節約了政府辦公費用的開支。政府通過網絡可以直接與公眾溝通,及時收集公眾的意見,提高了政府的反饋速度,降低了政府的管理成本。信息社會的政府治理必須實現科學化、知識化、網絡化、全球化、一體化、人性化與價值化。
隨著現代科學技術的發展,自動化與信息化成為當代管理發展的基本趨勢,信息技術的發展,電子政務的產生,對現代行政管理方法產生了深遠的影響,從根本上發展了以往的行政方法,而現代化的行政管理方法以其科學性、合理性、高效性支撐著電子政務的進一步發展,以轉變政府職能為核心,規范行政權力,全面提高行政效能,增強政府執行力和公信力,更好地實踐為人民服務的宗旨。
參考文獻:
[1]蘇新寧.電子政務理論.北京:國防工業出版社,2003.
所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。
1·基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]
2·基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。
3·基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]
上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。
二、我國公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:
1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度
辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。
一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量
公共管理環境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內部環境,如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調配權力以及由此導致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環境,如政治、經濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內部環境誘因,其形成基礎是組織傳統及其文化色彩;組織外部環境誘因,則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構,其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段,這些組織及其管理者也會形成功利型人格,進而導致公共管理倫理的缺失。
追求經濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發展階段,與社會經濟地位直接相關聯的各種利益因素,都容易蛻變為引起公共管理倫理道德缺失的外部力量。各種經濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件,尤其是由于過分強調經濟利益導向作用,使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對社會經濟活動構成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經濟活動中逐步退出,并讓位于各個不同的市場主體,這就使一些掌握“公權”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權錢”交易的機會。市場經濟體制下公共管理組織通常擁有較大權力,而且市場經濟越是向前推進,人們對于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發生腐敗。因此,社會轉型時期大量出現的政府監管與市場調節都無法直接介入的公共領域,客觀上成為腐敗現象滋生蔓延的場所。腐敗現象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權力、干預企業的權力并由此產生的尋租行為;問題越多越強化政府的權力,政府權力越強化問題越多,結果要看腐敗和法制的市場經濟哪一個跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩
世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要,在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期,與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是,社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產品的主要提供者,企業和個人則是這種產品的主要使用者。公共管理產品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產與消費之間的倫理沖突。在多種經濟成份并存的經濟發展階段,傳統社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到沖擊,但是仍然有廣泛的社會基礎,公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度,往往也是只重視傳承而不重視發展。而能夠引導社會健康發展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當代人的生活習慣和內心信念,又必須經歷社會全體成員的服從、認同、內化的階段,這就必然導致對于社會發展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。
公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩具體表現為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對于與社會主義市場經濟相適應的公共管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研究,對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導致了實踐中倫理建設的具體目標不明確,精神文化建設所依賴的倫理工具的相對缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規范進行員工選聘和管理,處理與社會之間的復雜關系,這不僅導致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務水平,同時還激化了社會矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點不明顯,政府有關部門、大眾傳播媒體在這一領域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實踐性,教育內容陳舊,體系不科學,方法簡單、手段落后,在經濟社會快速發展的同時,仍在沿用傳統社會道德倫理指導現階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內容,直接導致效果不明顯。
三、我國應對公共管理倫理缺失的策略
現階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權力比較大的領域,這一問題顯得尤其嚴重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點對象應當是那些擁有和使用公共權力的組織和個人。對于這些組織和個人,尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展,政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研究,明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準,把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分,同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標準與道德規范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研究力度,充實公共管理領域倫理精神教育內容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態度這一問題,要從加強組織文化建設與提升公共管理者個人道德素質這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監督上下功夫,同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。
倫理建設要有針對性,不應將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關的教育制度建設中,要與時俱進、有選擇地保留傳統社會形態中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內涵;同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想,如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時,要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。
2.加強公共管理領域倫理環境質量監控
現階段我國正處于社會轉型時期,與公共管理相關的活動不斷增多,因此要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控,以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系,對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監督,對有維護公共管理義務但不履行職責、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會治理和進行民主決策的意識,制訂反對腐敗的長期戰略。[10]公共管理組織要在約束個人利益的同時,謀求公眾利益的最大化,為社會提供優良的公共產品和服務,依法解決各類社會問題,使社會大眾之間的交往倫理化、秩序化。
針對社會轉型時期各種外在誘因對公共管理組織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應當建立起能夠覆蓋公共管理活動各個方面的道德規范體系。建立能夠在決策中充分體現公共意志的民主化、科學化的管理機制,要求公共管理人員在工作作風上要體現出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質,使他們在對待個人利益上能夠體現出節制、適度,在對待公眾利益上能夠體現出具有實踐精神、慷慨對待弱勢群體。讓誠信意識、責任意識、法治意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中,把主動承擔社會責任作為對公共管理組織及其管理人員考核的重要依據,強化公共管理組織崗位的非經濟性特點,以服務型管理取代統治型管理,提倡在法制精神指導下的公民自由權,在公共管理組織中實施以道德為評價標準的人性化管理。
