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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有資本投資辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：國有資本收益確認國有資本收益監管
黨的十七大指出，要加快建立國有資本經營預算制度。依法取得國有資本收益，是國家作為國有資本投資者應當享有的權利，也是建立國有資本經營預算的基礎，而準確確認國有資本收益是國有資本收益收取的第一步。國有資本收益是指國家以所有者身份依法取得的國有資本投資收益，《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》界定的國有資本收益包括:
（1)國有獨資企業按規定應當上交國家的利潤;
（2）國有股股利、股息;
（3)國有產權轉讓收入;
（4）企業清算收入;
5)其他國有資本收益。其中，應交利潤是目前國有資本收益的主要形式。
一、國有資本收益的確認
國有資本收益的確認包括對國有資本投資企業的會計收益進行確認和對國有資本應當分得收益進行確認兩部分。兩部分收益確認的程序、方法有很大不同，而且企業會計收益的確認是國有資本應分得收益確認的基礎。
1.企業會計收益的確認。國有企業會計收益的確認實際上是根據會計準則和相關法規，確認會計利潤的真實性，防止利潤虛增或虛減。國有企業按照規定，年末需依據有關會計賬簿記錄和相關財務會計資料，編制上報財務決算報告，反映企業年末結賬日財務狀況和年度經營成果、現金流量、國有資本保值增值等基本經營情況。中央企業于2008年1月1日起全面執行新企業會計準則。執行新準則，相同的經濟業務采用不同的會計政策處理，將影響企業的財務狀況和經營成果，進而影響國有資本收益。
2.國有資本應分得收益的確認。國有資本應當分得收益的確認是指根據有關財務法規確認國有資本應分得的利潤，防止同股不同利。在確認國有資本應分得收益時應貫徹以下原則：(1)等量資本獲取等量收益。防止企業在內部人控制下，采取各種手段侵蝕國有資本股權收益，如同股不同權、同股不同利、國有股低價轉讓、剝奪國有股配股權等。(2)統籌兼顧，適度集中。要統籌兼顧企業自身發展和國民經濟宏觀調控的需要，合理確定國有資本收益分配的比例。從既有利于繼續支持國有企業改革和發展，又有利于國家宏觀調控、規范企業收入分配秩序出發，國有資本經營預算初期，國有企業稅后利潤收取比例的確定，應以“適度、從低”為原則。(3)循序漸進，分類處理。我國不同行業企業由于受不同條件因素的影響，稅后利潤水平差異很大，不宜采取“一刀切”的辦法，統一確定一個上交比例。因為企業的現金流和資本結構不同，對不同行業的不同企業需要一個不同的比例。
二、國有資本收益的監督管理
國有資本收益在管理上存在的主要問題，一是國有資本收益的確認不正確。二是國有資本管理過程存在層層授權、鏈過長，導致信息層層失真。因此，構建一個有效的國有資本收益監督管理機制，是防止國有資本收益的流失和轉移的必要措施。監督主體包括企業、社會中介機構和國家。
1.企業監督。國有資本收益的企業監督主要是指公司治理結構、內部審計及內部控制系統。(1)公司治理結構。內部治理主要是通過一定的制度安排，使出資者（股東）能夠運用自己享有的監控權來建立對其人（經營者）的監督和約束機制。這種制度安排包括以下幾方面:①促進股權多元化，引入更加積極的股東，提高公司內部治理結構的有效性。②增強董事會的功能，建立對經理人員的有效約束機制。③強化監事會權威。現實中，上市公司監事會的權威和受重視程度往往不夠。④以股權激勵方式建立市場化、動態化、長期的激勵機制。(2)內部審計。在企業決策、執行與監督組成的企業管理體系中，內部審計處于監督位置上，代表經營者對本企業和基層單位進行經濟監督評價。在我國的審計體系中，內部審計發揮著基礎性的作用。(3)內部控制。設計合理并且執行有效的內部控制可以保證財務報表的可靠性,減少財務信息失真，保證國有資本收益確認準確。
2.社會中介機構監督。國有資本收益的社會中介機構監督主要指會計師事務所對國有資本收益實施的監督。在現實中，會計師事務所在國有企業年度財務決算、國有企業改制及國有資產評估中均扮演著重要的角色。其中，注冊會計師受托對國有企業財務報表進行審計，在一定程度上保證企業會計收益的準確確認。為保證企業年度財務狀況及經營成果的真實性，根據財務監督工作的需要，國資委統一委托會計師事務所對企業年度財務決算進行審計。
3.國家監督。國有資本收益國家監督是指由國家審計部門、財稅部門及外派監事會等對國有資本實施的監督。(1)審計監督。在我國審計監督體系中，國家審計處于最高層次和主導地位，它的重要職能之一就是對國有資本進行宏觀和微觀的監督。從宏觀角度看，政府審計部門要在審查監督國有資本配置與使用的合理性和合法性方面、重大投資項目的監督方面、在國有資本收益分配的合理性與合法性方面要發揮應有的監督作用。從微觀角度看，政府審計部門對企業財務狀況和經濟效益狀況也要進行監督。與注冊會計師審計共同形成防止國有資本收益流失的防線。(2)外派監事會。2000年3月，國務院頒發了《國有企業監事會暫行條例》，進一步明確監事會以財產監督為核心，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，確保國有資本及其權益不受侵犯。
參考文獻：
[1]宋文閣:國有企業利潤及利潤分配管理中存在的問題及對策.國有資產管理，2005.05
[2]陶友之:破解國企利潤上繳的十個難題.上海市經濟管理干部學院學報，2006年第6期
作為處于壟斷地位的“行業老大”之一，中石化啟動混合所有制改革之舉，拉開了央企深層次改革的大幕，意義深遠。
3月5日，總理在政府工作報告中指出“加快發展混合所有制經濟”。至此，哪些行業將成為混合所有制改革的核心領域呢？
突圍的方向在哪兒
作為十八屆三中全會指明的深化國企改革的主要方向，混合所有制改革自然成為今年全國“兩會”熱議的焦點。
對于國資國企，今年的政府工作報告進一步明晰了改革的方向及路徑。分析人士說，政府工作報告明確了“加快發展混合所有制經濟”，比十八屆三中全會《決定》“積極發展混合所有制經濟”的表述，又更進一步。
顯然，“發展混合所有制”是這一輪國資改革的重頭戲，但也面臨諸多繞不過去的命題。如混合所有制改革，需對國企進行分類監管，對競爭類、功能類和服務類三者以什么標準劃分，存在不同的聲音。混合所有制如何實行？民企的角色如何定位？為什么要按功能為國企定位，國企怎么分類？國資委以管資產為主，國有企業經營由誰來管？等等。
國資改革從哪些層面入手？從哪些方面最先開刀？政府工作報告給出了方向。報告提出“建立健全現代企業制度和公司法人治理結構”，直指國企改革的治理癥結。
報告另一大亮點，明確了“推進國有資本投資運營公司試點”。事實上，國有資本投資運營公司一直備受熱議，隨著政府工作報告明確，實質性的動作指日可待。
更大的亮點在于，報告圈定了將向非國有資本開放的七大領域，且將同步配套相關制度。報告稱，“制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。實施鐵路投融資體制改革，在更多領域放開競爭性業務，為民間資本提供大顯身手的舞臺。完善產權保護制度，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”
這是政府對發展混合所有制經濟藍圖的最新勾勒，也同時指明了混合所有制率先開展的具體方向。這一實質性進展，最大的意義在于，既可以調動各類經濟主體的熱情，消除顧慮，又可以凝聚共識，消除當前經濟體制改革中的雜音。
市場分析人士認為，報告強調“非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”，給民企參與國資改革、平等參與市場競爭吃下一顆定心丸。
不過，對于發展混合所有制，民間資本的觀望情緒仍較濃重。開放的行業吸引力是否足夠，有吸引力的行業是否足夠開放，如何保障民企的話語權和權益等問題，仍有待進一步觀察。
改革將多路突進
混合所有制改革怎么改？在政府工作報告中，總理強調要堅持和完善基本經濟制度，不但要在更多領域放開競爭性業務，引進民間資本，也要完善國有資產的管理體制，推進國有資本投資運營公司試點，爭取最大限度地對市場主體進行多方向的激活。
今后，既要發展國有資本控股的混合所有制經濟，也要鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制經濟。混合所有制改革并非單兵突擊，而是一攬子方案，多路推進。
國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南表示：去年底已形成一份國企改革指導意見，但內部認為過于籠統，目前正在修訂，待多部門征求意見及報中央深化改革領導小組后方能，希望越快越好。員工持股改革方案作為指導意見的配套方案隨后出臺。
全國政協委員、國資委副主任黃淑和表示：國資委正抓緊研究組建或改組國有資本投資運營公司，先試點再逐步推進。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，是深化國有企業改革的一項重要措施。國資委將積極探索混合所有制經濟實行企業員工持股的有效途徑和辦法，努力取得新突破和新成效。
當前我國正在進入改革的深水區，要改革就必然觸動一些既得利益。但政府既然敢于向市場公開承諾，就預示著政府已經做好了改革攻堅、為改革護航的決心。只要各方統一思想行動，勇于突破創新，混合所有制經濟迸發活力的新局面就指日可待。
鏈接
央企試探混合制經濟
中石化打響混合所有制改革第一槍
中石化宣布啟動一項議案，稱將對中國石化油品銷售業務板塊進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。
中石油下游業務引入民資端倪隱現 與光正集團一起“賣氣”
與中石化開放下游油品銷售業務類似，中國石油旗下公司引入民資的也是下游資產，即天然氣銷售終端。總部位于新疆的光正集團與中國石油共同開發南疆五地州天然氣終端業務。
廣匯能源新疆鐵路獲批 “民資入鐵”再釋政策鼓勵信號
新建新疆紅柳河至淖毛湖鐵路項目同時被國家發改委、原鐵道部列為落實國務院“新36條”的民營項目示范工程，項目的核準被廣泛視作“新36條”鼓勵民資進入壟斷行業的實質性突破。
【關鍵詞】國有企業 利潤分配 壟斷
一、國有企業的定義
國有企業，既可以稱為國營事業也可以稱為國營企業。在我國，國有企業是指企業的全部或主要資本由國家投入并為國家所有，依法設立從事生產經營活動的組織。在社會生產中國有企業擁有雙重身份，不單單是公益法人而且也是營利法人，即國有企業既要為國家宏觀調控政策服務，也要追求國有資產保值增值。
二、我國國有企業利潤分配歷史及現狀
（一）我國國有企業利潤分配歷史
隨著中國經濟政策的不斷變化，國有企業的利潤分配政策，也經歷了不同的發展階段，大致可以分為以下幾個階段：第一，統收統支。
要統一地方財政收入交給中央政府，其支出由中央統一撥付，預算管理權主要集中在中央。第二，利潤留成。這是我國國有企業利潤分配中的一個過渡性的辦法。第三，利改稅。我國依法明確政府與國有企業的利潤分配關系，正是開始于利改稅。第四，承包責任。通過合同的簽訂確定國家和企業之間的責任，權利和利益關系，使企業具有自的經營管理制度。第五，稅利分流。第六，重啟央企利潤上繳制度。
（二）我國國有企業利潤分配現狀
我國實行分稅制改革后暫停收取國有企業的利潤，原本是為了增強市場競爭力，促進國企改革進一步加快而取得更好更快的發展。但是據統計數據顯示，國有企業上繳給國家的財政與巨額利潤相比簡直是微乎其微。這說明國有企業在履行“還利于民”這一本質職能上做的還差很遠，與廣大人民的期望和要求相差甚遠。而現今國際上通用法則就是將國有企業的利潤分配納入到公共預算中，讓國民可以享受到國企利潤帶來的好處。
按國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%到40%之間，國有資本向國家上交盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業上交盈利相當于其稅后利潤的70%至80%。然而，我國央企中上交比例最高的資源性行業及壟斷行業，也僅僅上交稅后利潤的10%。與此相對應的是，人們還看到：國企員工享有的高額工資、獎金和福利，不斷加劇收入分配差距;國企財大氣粗的產能擴張、資本擴張，不斷擠壓民間資本的發展空間。
三、我國國有企業利潤分配存在問題及建議
（一）國有企業利潤分配中存在的問題
1.國有資本的投資與收益比例失衡
近年來，國有企業繼續提升自己的競爭力，尤其是央企，一些已經在世界500強企業中擁有一席之地，并且有著優秀的經營業績。但是，國有企業利潤分配還存在許多問題，主要體現在利潤的比例相對較低（特別是一些壟斷企業或企業有著高盈利水平），導致企業大量留存利潤，不利于國有資本的增長。國有企業只上交一定比例稅收，而不用上交利潤。這種情況下，投資與分配失衡，投資與回報的天平完全傾倒在投資這邊，簡而言之，許多壟斷國企不僅僅有國家財政的幫助，而且由于它壟斷位置便可以獲得巨額的利潤，其中只有少部分上交國家，但是這與國家對其巨額投資所換來的匯報不能達成正比，國有資本的投入沒有得到應有回報。
2.國家財政對國有企業扶植力度過大
國有資本很大一部分是需要通過國有企業的價值來反映出的，因此國家財政對其庇護有加，然而這些違背了市場經濟自由競爭的本質。壟斷國企為例，同時擁有豐富的資源和壟斷地位，以及政府財政的保護，使得沒有企業能與其競爭。
3.國家對企業上繳利潤的分配不合理
國有企業的利潤上交財政建設的一部分是用于公共設施和人民生活的改善，但投資的很大一部分又會被再次使用流入國有企業。國家財政對國有企業投入了大量的國有資本，用來發展這些企業，而所得利潤回饋和國家投入不相徑庭，加之國有企業的回報并沒有真正的用在民生問題上，使得國有企業對社會的財政貢獻少之又少。對解決國民教育、社保、就業、醫療衛生這四大民生困難也沒有做出應有的貢獻。
（二）對國有企業利潤分配問題的建議
首先，深化中央企業改革。國有企業的壟斷地位是他們得到“超級利潤”的一個重要原因，根據行政許可法和反壟斷法等其他相關法律，應該允許和鼓勵民間資本進入非自然壟斷行業，從而使國有資本投資經受市場的考驗，以確保科學的投資決策;而國有資本投資價值的科學評估以及加強財務審計是保證國有資本的投資收益的關鍵。
其次，完善國有資產投資預算和決算程序。國有資本預算應當作為公共財政里相對獨立的預算，定期向國家匯報;同時，建議將現有國有資產投資計劃納入國家財政預算、決算審查過程中，該方案的審查進入實質審查;公開國有資產投資將要投降哪里和具體收益情況，并將國有資產投資收益用在公共開支上面。讓國企利益真正做到取之于民，用之于民。
再次，建立限制行業工資制度。由于一些行業的壟斷地位，比如石油、電力等利潤量過大。但是由于國家政策的有關規定，這些企業在上交稅收之后，還留有大量的利潤。應該堅決規范行業工資的上限，限制一些避免用國有資本運營所帶來的收益，去謀取企業內部私利或為職工發放過多的福利。
參考文獻：
[1]蔡立新，曹瑞兆.我國中央企業利潤分配政策研究，商業會計，2011（11）.
必須探索效率更高的控制力實現方式
從國有經濟層面，深化改革的重點在于：要在堅持“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”的前提下，按照“服務于國家戰略目標”和“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”優化國有經濟布局。
首先，要正確理解公有制。十五大提出，“公有制”不僅包括國有經濟和集體經濟，也包括“混合所有制”經濟中的國有成分和集體成分；“公有制為主體”是生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應的要求，“主體”并不是指公有制經濟的數量優勢，而是在重要行業和關鍵領域上的控制力和影響力。這一判斷，今天仍然是適用的。其次，“國有經濟起主導作用”，也主要體現在國有經濟的活力、控制力、影響力上。所以，無論是整個公有制經濟還是國有經濟，深化改革的核心都在于進一步明確：哪些是“重要行業和關鍵領域”？如何理解“控制力”？
對此問題，我們必須明確兩個要點：第一，“重要行業和關鍵領域”中的一部分可能是“長期”重要和關鍵的，一部分可能是“階段性”重要和關鍵的。十八屆三中全會提出了“五個方面”，即：提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。個人認為，從長期看，國有經濟主要應定位在提供廣義的“公共品”上，主要包括：國家安全、重大公共服務等。除此之外的其他非“國計民生”的重要領域即一般產業領域，國有經濟需要逐步收縮戰線。第二，“控制力”有不同的實現方式，有一個合理的限度，并不是“全部”。即使對于公有制經濟、國有經濟必須“為主體”和“起主導作用”的重要行業和關鍵領域，也必須探索效率更高的控制力實現方式。因此，下一步深化國有經濟改革關鍵在于根據新的定位進一步優化國有經濟布局，按照“有所為、有所不為”的原則實現“有進有退”。我們既需要強大的國有經濟，更需要強大的國民經濟，這才是真正堅持“兩個毫不動搖”。
國有企業除了交稅，還要分紅給它的股東——政府
從國有資本層面，深化改革的重點在于：一是按照“混合所有制”模式進一步推進產權制度改革；二是進一步完善國有資本管理體制和運營機制。
關于“混合所有制”，并不是這次全會上第一次提出的，但十八屆三中全會從更高的層次對“混合所有制”進行了表述，認為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”，要“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。當前，按照“混合所有制”模式推進產權制度改革，關鍵在于以下三點：一是繼續推進國有企業特別是大中型企業的公司制改革，實現國有企業的投資主體和產權多元化。個人認為，除了極少數真正關系到國家安全的那些行業，我們可以保留國有獨資或國有全資之外，大多數可以適度降低國有股份的平均比例，這樣既可以加強國有資本的杠桿效應，吸收更多的社會資本，同時又能改善治理結構，進而提高國有資本配置的效率。二是發揮國有資本的引導作用和杠桿效應，如“國有資本投資項目允許非國有資本參股”，國有資本可以和非國有資本共同設立投資基金、項目公司，既增強國有資本的流動性，提高運營效率，也為非國有資本提供了更多的投資機會；三是要讓國有企業和非國有企業平等競爭，在產權制度、市場準入、政府監管等方面一視同仁。
關于進一步完善國有資本管理體制和運營機制，我認為，主要有以下三個方面：一是按照“國家所有權”體系，進一步理順政企關系，理順所有者職能和公共管理職能。2003年國資委成立后在很大程度上解決了多頭管理、“九龍治水”的問題，但目前的國有資產管理體制并不完善。如從管理范圍看，金融國資、文化國資目前仍然是由不同部門管理，下一步是形成統一的國資管理體系，還是沿用現有的分類管理模式，需要進一步研究和探討。
二是進一步探索國有資本的管理和運營模式，讓國有資本有真正的權利人主體。此前，國資委實際上也探索成立了“國信公司”、“誠通公司”等資產運營公司，但由于多種原因，作用沒有得到充分發揮。所以，這次三中全會再次強調要“組建若干國有資本運營公司”和“支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”，但也要科學規劃，總體設計，不能搞“一刀切”，更不能“一窩蜂”。
三是實行分類管理、分類考核、分類改革。如果將現有的國有企業分為具有政策性、公益性的企業和完全競爭性領域的企業的話，下一步從國有資本管理體制改革的角度，要繼續加強對前者的投入和支持，而后者則必須按照資源、市場、服務充分競爭的原則與非國有企業公平競爭。此外，對不同性質的壟斷行業也要采取不同的改革辦法，行政性壟斷必須堅決打破，自然壟斷行業要實行以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為主要內容的改革。
四是加強國有資本經營收益管理。國有企業除了交稅，還要分紅給它的股東——政府。現在90%的國企都已經納入這個范圍，平均分紅率在12%左右，當然這比世界上其他國家國有企業20%～50%的分紅率還要低很多。下一步首先要將國有資本經營收益范圍擴大，比如文化企業、金融企業等；其次要提高國有資本收益上繳公共財政比例，三中全會已經明確到2020年提到百分之三十；第三要實現全面共享，而不是現在絕大多數收益又再次回到國有企業；要通過公共財政，把國有企業收益更多運用于公共事業，特別是“用于保障和改善民生”。
國有企業建立現代企業制度，不少問題都與相關黨政部門有關
從國有企業層面，深化改革的重點在于：繼續推進現代企業制度建設。十八屆三中全會強調“推動國有企業完善現代企業制度”，由此可見，國有企業改革必須把宏觀層面的“管資本”改革和微觀層面的“管企業”改革結合起來。
國有企業建立現代企業制度，首先是“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”。當然，建立現代企業制度也不僅僅是企業層面的問題，不少都與相關黨政部門有關，包括選人用人機制、薪酬體系、考核評價機制等。在國企高管的選聘方面，我們現在更多采用的是黨管干部和市場機制相結合，兼有組織部門的考察和市場機制的考評，這是一種特殊的制度安排。不同于通過獵頭公司在市場上尋找職業經理人，我國國有企業的高管具有雙重身份，既是企業的經營者，又是某一層次的領導干部。這是一把雙刃劍，好處和壞處都有。好處是他們作為領導干部有更強的責任心，更高的職業標準。但是，不好的地方是這兩種制度如何很好地結合起來，確實需要不斷地完善。干部選聘中也有“旋轉門”的問題，就是政府官員和企業高管之間的角色互換，把做企業的經驗帶到政府部門，把政府管理的經驗帶到企業，這也是有利有弊。十八屆三中全會提出，“要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費”，為下一步推進現代企業制度建設指出了方向。
總之，十八屆三中全會關于國有經濟、國有資本、國有企業的不少表述都有新的突破、新的任務，為下一步國有經濟布局的戰略性調整、國有資本管理體制和運營機制的完善、國有企業建立和完善現代企業制度指明了方向。
關鍵詞：國企改革；租金；利潤；稅收
中圖分類號：F27
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)09-0051-02
企業是市場經濟體制中最基本，最重要的微觀經濟活動主體。在當代社會，企業的經濟活動創造了絕大部分的社會財富。可以說一國的繁榮富強和進步是和該國企業有效率的經濟活動緊密相連在一起的。我國改革開放三十年來，私營企業蓬勃發展，已經成了國民經濟的重要組成部分。國有企業改革也取得重大進展。2006年，全國國有企業戶數共計11.9萬戶，比2003年減少3.1萬戶，年均減少8％。但累計實現銷售收入16.2萬億元，比2003年增長50.9％，年均增長14.7％；實現利潤1.2萬億元，比2003年增長147.3％，年均增長35.2％；上繳稅金1.4萬億元，比2003年增長72％，年均增長19.8％；企業資產總額29萬億元，比2003年增長45.7％，年均增長13.4％；戶均資產2.4億元，比2003年增長84.6％，年均增長22.7％。
從國有企業改革的歷程中，我們可以看到國企逐步推出一般競爭性領域，而在關系到國計民生的行業具有壟斷地位，如煤炭，鋼鐵，石油，通信等部門。我們知道，壟斷必然帶來低效率和壟斷利潤。近幾年國人對壟斷部門的高收入，高福利的不滿逐漸升級，也導致了《反壟斷法》的出臺。可以說國企的下一步改革將主要在約束和規范部門壟斷。這就需要我們進一步明確國家和國企的經濟關系。國家與國有企業的經濟關系是通過三個經濟范疇體現出來的。這三個經濟范疇就是稅收、利潤和租金。稅收是國家作為行政管理者提供服務的報酬，利潤是資本所有者投資經營的所得，租金是資源的貢賦或者價格，三者之和構成了企業總收入扣除成本以后的毛收入。
1 國家是國企資源的所有者
我國的國家性質是社會主義公有制，這就意味著在我國國土境內的一切資源都屬于國家所有。任何人或機構要使用這些資源都必須經過國家的批準并向國家交納資源的貢賦或者價格一租金。但是，目前國企卻并沒有向國家交納租金，而是將他作為自己利潤的一部分。正因為資源的租金國家沒有征收，只是象征性的征收資源稅或者是資源使用費，所以就大大低估了壟斷部門的成本，擴大了壟斷部門的利潤。租金應該成為企業成本的組成部分而不是利潤的來源。在一些壟斷部門實行的所謂利潤與報酬掛鉤，企業管理層的年薪幾百萬甚至幾千萬。據統計資料顯示，2006年，央企實現利潤的69％來自中石油、中國移動、中石化、中國電信、中海油、寶鋼、神華、中鋁和國家電網九家企業。可以看出這九家央企占據了大部分的國家資源，那么它所產生的利潤的一部分是國家應該征收的租金。在明確了租金與利潤的關系后，要把租金這部分從利潤中扣除，因為這是所有者國家的收益和企業管理層的貢獻毫無關系。在資源日趨緊張的今天，明確國家是國企資源的所有者并對之征收租金，既能保障國家的權益，也可以促使國有企業經營人更有效率的利用企業的資源，進一步做到國有企業的保值增值，并把對國有企業所屬的國有資源的利用效率作為考核管理層的重要方面之一。
2 國家是國有企業的資本投資者
國有企業是由國家投資建設的，作為資本投資者，國家有權分享企業的經濟利潤。對于這一點西方由國家投資的國有企業，一般都參與企業的分紅，并把所得的收人用為社會支出。但是，在我國由于改革初期，國有企業體制僵化，虧損嚴重，國家不僅沒有對國企提出分紅的要求，反而加強了扶持力度。后來，隨著整個經濟形式的好轉，國企開始贏利，最近幾年贏利增長還比較快。早在2005年，世界銀行駐中國代表處專家高路易(Louis Kuijs)、高偉彥(WilliamMako)、張春霖合作撰寫的研究報告《國有企業分紅：分多少?分給誰?》即引起了社會各界對央企重新恢復上繳紅利的激烈討論。2007年9月8日國務院頒布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》才結束了國有企業不向國家交利的歷史。從經濟學的覺度來看國家作為國企的資本投資者應該象普通投資者一樣有向企業索取紅利的權利。而且，明確國家分享國企紅利的法律地位，也助于提高那些由國企保留利潤提供資金的投資項目的效率和改善公共財政資源的整體配置。如果國企不向國家交利，將利潤大規模留存而企業內部的資本配置又法像從金融部門獲得融資那樣受到嚴格的審核監督，而這很可能影響投資效率。如果在那些企業的成長和盈利前景并不樂觀，公司治理也不健全，那么在企業內部配置資本的效率很可能非常低，使得整個經濟更容易出現大起大落。在企業治理結構不健全的情況下，這些弱點尤其突出。這時，將部分利潤分給股東(國家)反而會提高配置效率。在國企改革的過程中，政府已經承擔了企業的大部分重組成本，如學校和醫院等社會責任以及職工失業和提前退休所造成的成本。實際上，上述社會負擔的剝離正是國有企業利潤水平不斷提高的重要原因之一。這也使國家更有理由去要求企業交利彌補這些成本。
3 國家作為行政管理者向國有企業提供公共服務
國家作為公共事務管理者，不論是向私營企業還是國有企業都提供公共服務。作為這種服務的報酬，不論私企還是國企都應該向國家交納營業稅和所得稅。在這一點上無論是國內還是國外都不存在爭議，國家向企業提供的公共設施和維護企業正常生產經營的制度成本都需要通過征稅來彌補。在改革以前我國對國有企業實行的是統收統治的管理辦法，就是利潤全部上繳。也就是企業將經營所得的全部作為利潤全部交給國家，這里的利潤是將租金、稅收、利潤三者合在一起了。到了改革以后，先是放權讓利，緊接著從1983年到1986年實行了兩部利改稅，國有企業開始向國家交稅了。明確了國家的公共管理者職能，有助于明晰企業交稅的范圍，制約行政部門亂收稅。也為國家防范和監督企業偷稅漏稅提供法律依據。
從十八屆三中全會結束到2014年7月15日國資委舉行會公布“國企四項改革”方案，共歷時245天，這期間社會各界一直對“混合所有制”在內的國資改革細化內容抱有極高期待。
國資改革謀劃由“國資委全面深化改革領導小組”負責，從1月29日至今，半年一共開了9次會，基本是每個自然月都會舉行會議，會議間隔在3?37天不等，最多的是在3月和6月，都是每月舉行兩次小組會議。
如果仔細觀察，從其中的幾次會議上便可以發掘到一些改革的端倪，如在6月26日的第8次會議上，審議了《引入非國有資本參股中央企業投資項目暫行辦法（建議稿）》，在7月3日的第9次會議上，便審議了《關于啟動四項改革試點工作的建議》。
國資委改革小組組長由國資委主任、黨委書記張毅擔任，副組長是同為副主任、黨委副書記的黃淑和及張喜武，四個專項改革小組則分別由各分管副主任領銜。
7月15日下午會的現場，位于國資委安定門辦公區的新聞廳，坐得滿滿當當。
國資委新聞發言人、改革辦主任彭華崗表示：“試點并沒有時間限制和批次”，這也符合他的另一句話：“這次改革不是搞盆景，也不是搞政策洼地，目的是要試出新體制、新機制、新模式。”
混合所有制，改組國有資本投資公司，董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權，派駐紀檢組，這四個改革方向已定，同時確定的試點公司為國開投、中糧、中國醫藥、中國建材、新興際華、中國節能6家企業。其實，試點并非從零開始，而是選擇工作有基礎、試點有條件的企業進行。
以混合所有制改革為例，中國建材和中國醫藥早就是“已混企業”，中國建材在六七年間重組了上千家民營企業，取得了現在全球第二建材企業的地位。既然已有基礎，接下來的改革懸念便是如何進一步深化，以及進一步推開。
值得關注的還有國資委與其他相關部門的協調與配合。據報道，國有資產管理體制的改革由財政部牽頭，混合所有制改革則由國家發改委牽頭。部委之間的協調，或許是此前耗時245天的一大原因，同時也在很大程度上決定了下一步改革的進度。
此外，值得注意的是，在前述國資委改革小組第9次會議上，除去對四項改革措施進行動員外，還特別審議了《國資委監管的中央企業功能界定分類方案（征求意見稿）》，并要求征求有關部委的意見。央企的功能界定與分類考核，是15年前的十五屆四中全會就已部署的改革項目。在改革的全面深化階段，它沒有理由拖得太久。
[關鍵詞]新條例;學習;認識
《審計法實施條例》(以下簡稱“新條例”)于2010年2月2日經國務院第100次會議修訂通過,總理簽署第571號國務院令予以公布。自2010年5月1日起施行。新條例的修訂和頒布施行,是繼《審計法》修訂后,我國審計法制建設進程中的又一件大事,對于完善我國的審計監督制度,推動審計工作深入發展。更好地發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。更好地維護國家財政經濟秩序,促進廉政建設和推進依法行政等方面,都具有十分重要的意義。為使審計同仁和有興趣的同志對新條例有個初步認識,筆者結合有關資料和審計實踐,對新條例涉及的幾個內容進行了認真學習和思考,現簡述如下,供大家學習參考。
一、關于審計結果報告和審計報告
審計法第十七條規定:“審計署在國務院總理領導下,對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督。向國務院總理提出審計結果報告。地方各級審計機關分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下。對本級預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督,向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告。”
我們應該如何認識和理解審計結果報告和審計機關常規性審計報告呢?從審計法和新條例第十七條的規定可知,審計結果報告是指審計機關向政府有關部門提出的對預算執行和其他財政收支進行審計監督情況結果的報告。根據我國行政型審計特點。還存在層次問題。國家一級的審計結果報告是審計署向國務院總理提出,地方一級的審計結果報告是地方各級審計機關向本級人民政府和上一級審計機關提出。
在認識和理解上,不應將審計署派出機構、地方各級審計機關和審計組的常規性審計報告混同于審計結果報告。
(一)報告主體、層次和對象不同
提出審計結果報告的主體是審計署或地方各級審計機關,報告的對象分別是國務院總理、本級人民政府和上一級審計機關。審計機關常規性審計報告,指各級審計機關按照年度審計項目計劃實施的對被審計單位的審計情況的報告,按照審計程序,報告主體有兩個:審計機關和審計組;報告對象是被審計單位。
(二)報告內容不同
由于報告的對象不同,兩者的內容也不同。
新條例規定的審計結果報告的內容,有第十七條規定的五類情況,即本級預算執行和其他財政收支的基本情況,審計機關對本級預算執行和其他財政收支情況作出的審計評價,本級預算執行和其他財政收支中存在的問題以及審計機關依法采取的措施,審計機關提出的改進本級預算執行和其他財政收支管理工作的建議和本級人民政府要求報告的其他情況。還有第十八條規定的對中央銀行的財務收支的審計情況。
常規性審計報告有審計機關的審計報告和審計組的審計報告之分。前者的內容,包括“對審計事項的審計評價,對違反國家規定的財政收支、財務收支行為提出的處理、處罰意見。移送有關主管機關、單位的意見,改進財政收支、財務收支管理工作的意見“四部分(新條例第四十條)。后者的內容,按《審計機關審計項目質量控制辦法(試行)》(審計署6號令)規定,包括審計依據、被審計單位基本情況及其會計責任、審計實施情況、審計評價、違反國家規定的財政收支、財務收支行為的事實和定性、處理、處罰意見和依據、改進財政收支、財務收支核算管理的意見和建議等七個方面。
根據新條例第十七條規定,審計結果報告的內容包括實施審計后的審計處理處罰、審計移送、審計決定的執行以及審計整改等結果情況,帶有全面性。常規性審計報告按審計程序規定。是階段性情況報告,不包括審計處理、處罰結果和移送、整改等最終結果情況,更不是“對預算執行和其他財政收支情況進行審計監督”的結果的報告(地方審計機關向本級人民政府提出的審計結果報告除外)。
(三)作用和意義不同
審計結果報告是審計機關向政府層面或上一級審計機關報告履行審計監督職責的情況,是匯報和反映情況以及提出工作建議等,有提供政府或上一級審計機關制定、完善相關政策的作用,具有宏觀決策性。常規性審計報告是反映審計實施情況和對被審計單位違反國家規定的財政收支、財務收支行為的定性和處理、處罰,主要是體現審計機關依法履行審計監督職責的情況和結果,是從微觀方面維護國家利益和市場經濟秩序。
二、對新條例第十九條有關修訂的兩點認識
(一)對資產、資本、股本的認識
資產、資本、股本在經濟學、會計學和法學上的含義既有聯系,又有區別。
會計學中的資產,“是指企業過去的交易或者事項形成的、由企業擁有或者控制的、預期會給企業帶來經濟利益的資源”(企業會計準則);經濟學的資產,是指以某種形態或方式體現的財產。會計學按資產的流動性,將以實物形態出現的原材料、輔助材料等定義為流動資產,將房屋和機器設備等定義為固定資產,將不具實物形態、可辨認的非貨幣資產定義為無形資產,其實就是將經濟學的資產概念,轉化為滿足會計核算和則務管理需要的一種形式。
資本:詞典的解釋是投入生產經營(投資)的本錢,經濟學解釋為“人格化的資產”。法學的解釋是以權益形態體現的財產權利,在公司法中就體現為股東權益。投入一定資本,形成一定股權,也才有了股東地位,這是將經濟權益法律化。資本又有注冊資本(法定資本)、實收資本、資本額等概念,經濟和法律含義不同。
股本:每股股份的出資資本。1993年第一部《公司法》提出“股本總額”的概念(第七十八條:股份有限公司的注冊資本為在公司登記機關登記的實收股本總額。)另外,股本與股份有區別。
國有資本:公司法(1993年版、1999年修正版)將其表述為“國有資產所有權”;同時期有的文件將其表述為“國有資產占有額”;1996年1月,國務院的《企業國有資產產權登記管理辦法》(國務院令第192號)出現了“國有資本”的概念(《解讀》說2008年才出現,有誤),但未明確解釋;2006年頒布的《審計法》(第二十一條)和2008年出臺的《企業國有資產法》已經使用“國有資本”的概念,這是為了與市場經濟發展相一致,新條例的修訂也自然要與此一致,才準確和規范。
“資產”、“資本”、“股本”的稱謂。體現了市場經濟的特點形式、內容和規律,第十九條修訂的意義就在于此。從此也可看出,條例的修訂是十分嚴謹、嚴肅的,是有特別含義和意義的。
(二)如何認識和理解“擁有實際控
制權”
第十九條講國有資本占控股地位或主導地位的包括“國有資本占企業、金融機構資本(股本)總額的比例在50%以下,但國有資本投資主體擁有實際控制權的。”
控股有絕對控股――出資額或擁有的股份占股本總額50%以上,第十九條(一)講的就是絕對控股;還有相對控股――出資額或擁有的股份占股本總額50%以下,第十九條(二)講的就是相對控股,但擁有實際控制權。
第二十條講財政資金占項目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的,屬于“政府投資或者以政府投資為主的建設項目”。
第十九條和第二十條講的擁有實際控制權,都是為了與第四條的“依法應當接受審計機關審計監督的其他單位”的規定相吻合。也即國有資本雖然相對控股。但擁有實際控制權的。屬于國有資本占主導地位;財政資金占項目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的,屬于“政府投資或者以政府投資為主的建設項目”,也就都屬于審計監督范圍。
認識這一點很重要,屬于審計管轄范圍的,才能實施審計監督。也才能處理、處罰。這也是第二十條將原條例規定的對與國家建設項目直接有關的單位的財務收支進行審計監督的規定,修改為“對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設資金的真實性、合法性進行調查。”的原因。不屬于審計管轄范圍的,只能對相關事項延伸審計調查。第二十七條規定的對社會審計機構相關審計報告進行核查,也屬于這類性質。“相關審計報告”是指審計法第三十條明確的社會審計機構審計的單位屬于審計機關審計監督對象的審計報告。
另外。審計法第二十八條規定:“審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產監督管理關系,確定審計管轄范圍。”新條例第二十四條進一步明確為“不能根據財政、財務隸屬關系確定審計范圍的,根據國有資產監督管理關系,確定審計管轄范圍。”新條例第十九條對“國有資本占控股地位或主導地位”進行解釋,意圖和作用就在于此。
“投資主體擁有實際控制權”應比照公司法“控股股東”的定義:“出資額或持有股份的比例雖不足50%,但依其出資額或持有的股份所享有的表決權,已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。”(《新
現實生活中,還存在出資額或持有的股份比例不足50%,但股份額最大,如4:3:3,國有資本占4,雖未絕對控股,但有話語權的情況。審計實踐中,應從相關法律關系、經濟關系、行政關系等角度,以及國有資本投資主體是否具有人事(高級管理人員)的控制或管理權等方面進行分析。正確識別是否屬于“擁有實際控制權”,以便正確行使審計監督權。
三、新條例為何分別對違反財政收支和財務收支的行為規定不同的處理處罰措施和不同的救濟途徑
新條例第三條和第四條分別對財政收支和財務收支的含義、審計監督內容進行了解釋,第十五條、第十六條對財政監督的內容做了明確規定,第四十八條、第四十九條分別明確對違反財政收支和違反財務收支應采取的處理、處罰措施,第五十二條、第五十三條,分別規定了被審計單位對財政收支、財務收支審計決定不服的救濟途徑。
新條例分別對財政收支和財務收支違紀、違規行為規定不同的處理、處罰措施,并分別規定其不同的救濟途徑,是因為:
(一)行為主體性質不同
“財政收支與財務收支的主要區別。在于它們所依托的主體不同。財政收支是從國家的角度,對其以資金形態分配社會產品所作的理論概括;財務收支是從單位的角度,對反映其經濟活動的資金運動所作的理論概括。”(《解讀》)財政收支的行為主體是政府及相關部門,財務收支的行為主體是國有金融機構、企事業組織及依法應當接受審計機關監督的其他單位。一個是政權組織,一個是社會經濟組織。
(二)履行的職責不同
政府及相關部門從政治角度講,屬上層建筑,履行的職責是國家財政預算收支、預算執行、決算,以及其他財政收支等的核算、使用和管理。國有金融機構、企事業組織及依法應當接受審計機關監督的其他單位屬于社會經濟組織。他們的職責是在遵紀守法的前提下,在其經營活動和會計核算中,保證財務收支的真實、合法和效益。
(三)核算內容不同
政府及相關部門。如財政、稅務、國庫等部門,是按照其職責核算納入預算管理的收入和支出以及其他財政資金。國有金融機構、企事業組織以及依法應當接受審計機關監督的其他單位,主要是按照國家財務會計制度的規定,對其經濟活動中取得的收入、發生的支出,以及資產、負債和損益進行會計核算。
(四)對社會的影響程度不同
財政收入是發展國民經濟的主要經濟來源,也是國家經濟實力的體現,其核算、使用和管理,直接影響國家政權建設和經濟建設。處于社會微觀經濟形態中的各種經濟組織,其會計核算和財務管理的好壞,對社會的影響程度是有限的。雖然國有金融機構、國有大中型企業等掌握了一定的國家資源,但國家能夠通過各種政策調控措施,對其進行監督和控制,強化其核算管理行為,降低其對經濟社會發展的影響。
以上因素表明審計監督的對象、內容和范圍不同,根據行為主體的性質、職責以及對經濟社會的影響范圍、后果、程度等,對其處理處罰采取的措施也就不同,相應的救濟途徑也不同。審計法對此做了相關規定,新條例又對它進一步明確和補充。特別是救濟途徑,因為對財政收支、財務收支的處理、處罰措施不同。規定對財政收支審計決定不服的。可以提請政府裁決,對財務收支審計決定不服的,可以申請行政復議或者提起行政訴訟。“這種關于行政相對人救濟途徑的制度設計,在其他法律中還沒有先例。”(《解讀》)應該說,這是由我國政治經濟制度決定的,也可以理解為具有中國特色。
四、新條例未明確的幾個事項
(一)未明確審計組審計報告的形成程序和時限
第五章審計程序中,第三十八條是講取證材料的確認(簽名、蓋章),第三十九條是講審計組向審計機關提出審計報告前應當書面征求被審計單位意見,第四十條是明確審計機關的審計報告形成程序。根據審計實踐,第三十九條前還應該有個審計組的審計報告(征求意見稿)的形成程序和時限。同時也未明確審計機關的審計報告、審計決定形成的時限。
(二)未明確專項審計調查通知書的送達時限
審計法第二十七條規定了審計機關有權對與國家財政收支有關的特定事項進行專項審計調查,新條例第二十三條將特定事項明確為“對預算管理或者國有資產管理使用等與國家財政收支有關的特定事項”;審計法第三十八條和新條例第三十五條都明確規定了實施審計前
3日,向被審計單位送達審計通知書。但審計機關依照審計法和新條例的規定,對特定事項進行專項審計調查。應該在什么時候或期限內送達專項審計調查通知書。新條例未明確。審計署2001年8月的3號令《審計機關專項審計調查準則》,也只說了“審計機關進行審計調查,應當在實施調查前,向被審計單位送達專項審計調查通知書。”何時送達,未明確。
(三)未明確有關審計業務文書名稱
1 第三十三條講審計機關可以就有關事項向有關部門通報或者向社會公布有關審計或專項審計調查結果,這里就有個“通報”、“公布”的形式和公文名稱問題。新條例未明確。
2 第三十三條還講到,擬向社會公布對上市公司的審計或專項審計調查結果的,應當在5日前將擬公布的內容告知上市公司;第三十四條講,對列入年度審計項目計劃的國有企業、金融機構,審計機關應當在7日內告知他們。這里也有個“告知”的形式和公文名稱問題,新條例未明確。
3 第三十七條講審計方法、收集資料等事項,其中第(四)項“記錄審計實施過程和查證結果。”未直接明確為審計工作底稿。
4 第四十條講,要對審計組的審計報告以及相關審計事項進行復核、審理,也講了有關移送問題,但未明確是否需要出具復核、審理文書,自然也未明確復核、審理文書名稱;同時,也未明確移送公文名稱。
5 第四十二條講審計決定需要由關主管機關、單位協助執行的,審計機關應當書面提請協助執行,但未明確這個“書面”公文的名稱。
6 第四十四條講進行專項審計調查時,應當向被調查對象出示專項調查的書面通知,沒有直接明確為“專項審計調查通知書”。
7 第五十條規定了被審計單位有相關聽證權利,也規定了審計機關耍履行告知義務,由于規定“在作出較大數額罰款的處罰決定前”告知,不存在在審計決定中告知的情況,那么,在作出處罰決定前,應以何種形式、何種公文告知,未明確。
8 第五十四條講對被審計單位不執行審計決定的,要責令限期執行,以何種方式責令,未明確。
初步梳理,新條例未明確的事項大致有上述幾種情況,但不明確相關公文(名稱)或不明確有關事項,也有其中的道理。綜合學習了有關資料。結合審計實踐進行分析和思考后,原因大致如下。
一是有的事項難以明確或不應明確。審計實踐表明。因審計項目的大小、審計事項的難易程度不同,不同項目的審計決定執行期限也應不同,對這類問題,難以或者不應做硬性規定。(《解讀》)這樣,也就可以理解新條例不規定審計機關的審計報告、審計決定形成的時限了。
二是不需要明確。按常規辦理。比如申請人民法院強制執行、書面提請協助執行審計決定、聽證告知等事項,因這類事項發生情況少(公文使用頻率低),且辦理這類事項可以按照行政機關公文管理規定,使用日常的有關公文(名稱)就可以解決。也就不需要再明確了。
三是有的事項不宜在條例中明確。對某些事項不作出明確規定,就是考慮重要性程度,其次是基于社會經濟條件、環境的復雜性,有的事項在條例中不明確還好些,再次是以國務院令的形式規定既無必要,也不太合適,由審計機關根據實際(或變化了的)情況具體處理,可能更符合實際工作需要。比如,新條例第四十二條將執行審計決定的期限和要求交給審計機關而不在條例中做硬性規定;第五十四條取消原條例(第四十四條)關于執行和檢查審計決定的時限要求等。都有這個意思。
四是增加審計機關處理有關事項的靈活性。新條例不明確有關公文名稱,主要是為以后公文形式的調整,或者進一步修訂和完善條例留下必要的空間,同時也與第四十六條“審計機關的審計文書種類、內容和格式,由審計署規定。”相銜接、相吻合。
五是法律、法規有明確規定的,條例就不需要重復。比如第二十八條,因審計法第三十一條對提供資料的內容已有具體規定。條例修訂時就刪去了原條例第二款。因審計法第四十條對違反預算和違反國家規定的其他財政收支的行為,已明確規定了處理措施,修訂后的第四十八條即將原第五十二條重復規定的處理措施刪去,只用一句結論性、規范性的語句表述。第五十三條第二款“審計機關應當在審計決定中告知被審計單位申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”因行政復議法、行政訴訟法對有關事項都有明確規定,條例就不需要、也無必要再重復。只需要按相關規定辦理就行了。審計機關可根據法律、法規規定,結合自身工作性質、特點和要求,制定具體的相關制度或辦法。如審計署1號令中的《審計聽證規定》、《審計復議規定》等。
不明確或不直接明確相關公文名稱,不規定或不明確規定、或授權規定某些事項,既符合實際,還能提高審計工作效率,也能更好地取得審計監督效果,這是符合科學發展觀的。
但對有的應該明確、也不難明確的事項,個人認為,明確還是必要的。如明確審計組審計報告的形成程序和明確專項審計調查通知書的送達時限,應該是必要的。只有明確了。審計程序才更清晰、更完善,審計行為也才更規范。
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[4]審計署,審計機關審計項目質量控制辦法(試行)(6號令)[s]
[5]審計署1號、2號、3號令[s]
針對當前我國在國有企業改制和改組方面碰到的一些理論和實踐困難，文章力圖借助于歷史座標，從經濟學的原理出發，闡述現代公司制企業形成的一般經濟和社會條件。與近年大多論者認為現代企業制度必須以大型企業和現代市場體系為基礎不同的是，文章認為現代公司制企業的形成和發展與初始企業規模和市場的現代體系條件無關，而與產權所有者和各利益相關者對克服市場障礙的要求緊密相聯。同時認為，轉型期內企業制度創新的過程，表現為逐漸成熟的企業組織結構對政府主要經濟功能的替代。而這又必須在構筑政府與企業經濟增長共享空間的架構下來實現。根據這一討論，文章最后也對今后國有資本運作的方式和途徑提出了框架性的政策建議。本文的目的，是結合我國改革實踐，從經濟學的一般原理出發，討論企業組織效率與政府之間的關系。其中涉及互為關聯的三個問題：1)企業產權、產權制度演變及其效率。討論集中在市場不發育條件下，企業產權制度演變的條件和途徑；2)企業制度創新與政府。涉及到對企業制度創新過程中政府的作用，以及非市場條件下構造現代產權制度的意義等；最后，考慮向有關部門提供多重思路進路的需要，本文擬在上述討論的基礎上，提出一些可操作的框架性政策建議。一經濟學中講的產權，指的是一種協調人類交易行為和資源分配的社會工具。在一個人的世界里，沒有也不必界定產權。因為一個人不需要用屬于自己的東西去換屬于別人的東西。但在多人的世界中，產權界定是人們從事交易時，知道自己如何受益或受損，以及交易雙方如何進行補償的規則。沒有產權界定，社會資源就會普遍陷入“公共地”的悲劇。但是，在一個社會中即使界定了產權的歸屬，假如沒有制度，社會依然無法克服產權離散的低效率狀態。所以，任何產權結構都必須通過社會的法律、習俗和道德等制度規則和文化規制來加以表達。制度提供了人類相互影響的框架，它的建立構成了一個社會，或更確切地說一個經濟秩序的合作與競爭關系。有了這些定義以后，所謂企業產權制度的形成、結構演變及其動態效率，實質上就是為了利用合作生產的優勢，將外部不確定性內在化的激勵。過去我曾曾討論過，在產權得到界定的情況下，任何一個生產要素的所有者都面臨三種選擇：1)用他自己的生產要素生產和出售商品；2)出售他的全部生產要素；3)引入契約安排方式，把生產要素的使用權委托給他人，以獲取一定的“租”收入。而且，無論產權的最終使用權歸屬何方，只要通過當事人的自由協商，都可以實現最佳社會收益。但在這里，企業的產生僅與第三種產權選擇存在聯系。在市場經濟的條件下，首先，企業產權制度及其結構變化，不是機械主義設計的結果，而是根據市場演變，不同所有者和利益相關者為克服市場障礙作出的正式或非正式制度安排；其次，企業產權制度形成的一個必要條件，是組織合作生產的成本必須明顯小于市場交易成本。否則，企業產權制度也不會向更大規模合作生產的方向變遷。最后，作為企業合作生產的現實市場條件，是在經濟活動中存在不同風險偏好者的分布。顯然，有的資本所有者之所以選擇有條件地將自己的部份產權授予別人，而不采取自己經營的方式，并不是因為他們相信被授權的人比自己更關心資本收益。而在于：1)他們不愿全部承擔經營活動中的風險；2)他們相信后者比自己能干。風險態度決定了人們對其資本獲利方式的不同選擇，由此產生了對合作經濟組織的需求。我們從最初的經濟狀態開始。在一個自給自足的經濟中，人們采取的是以家庭內部分工為主的合作生產方式。所謂將外部不確定性的內在化激勵，主要來源于家庭內部分工的協調及其產生的經濟收益。以后，可能由于家庭內部分工產生的收益差別，使組織專業化生產的企業有可能克服市場交易費用過高的障礙。于是，為滿足地方狹小市場的小型企業開始出現。這里，企業是不同要素所有者通過合約形成的要素集合，它提高生產效率的關鍵，在于“團隊工作”。團隊工作使合作生產的產出不僅僅是各生產要素的簡單相加，而是追加了一個組織因素，使其產出包含了一個團隊的共同努力。團隊工作的擴展，又會導致不同生產者與不同消費者的分離，不貿易就不能生存，逐漸成了人們的生活信條。同時，隨著專業化和貿易活動的深化，超越市場條件的生產由于內部或外部競爭者的不斷增強而發生變化。那些簡單地在家鄉獨執牛耳的經營者，會逐漸進入多元競爭的市場格局。過去穩定的需求因競爭而變得波動，市場交易成本增加，設備閑置。在競爭日趨激烈的情況下，企業擺脫困境的方法無非是：1)開展價格戰，消滅對手，但這也可能會同時毀滅自己。2)“自己活也讓別人活”。最簡單的途徑是競爭各方簽訂合謀協議。但這這樣也存在“囚徒困境”，簽約各方都必須冒對方機會主義行為的風險。因此也就有了：3)“大家合在一起，象一個人那樣活下去”。顯然，合在一起的行為產生于以內部組織替換市場競爭行為的激勵。諾斯在考察16世紀西方世界興起的原因時認為：“采用一項對大量生產帶來規模經濟的制度創新，最初那些小企業要么擴大規模，要么進行合并，要么被迫破產”。那種從過去的競爭均衡到新的規模經濟，可能就是沿著這條途徑來完成的。當然，通過企業產權制度創新，將外部不確定性內在化，即使在市場極不發育的經濟落后區域，“家鄉企業”也并不完全表現為受到競爭壓力后被迫采取的行動。一般來說，企業進行產權制度創新的原因還包括：為了獲得新的技術和治理知識；為了生產的多樣化以規避單一產品市場風險；為了控制上下游產品，保障要素供給或產品市場的穩定、以及為了減少稅賦等諸多因素。同時，所謂“家鄉企業”在獲得當地市場的穩定需求后，也會主動產生從事遠程貿易的競爭要求，也有將遠程貿易的波動需求穩定化或內在化的激勵。企業的生始終是為了銷售。從歷史上看，從事遠程貿易并力圖將由此產生的波動需求穩定化，是產生現代公司制企業的原初動力。企業從事遠程貿易需要數額較大的墊付資本，風險自然也較簡單地向本地市場提品或服務要大得多。通過有限責任公司或股份制有限公司的組織形式，區分了經營者與投資者(股東)的責任，使投資者擔的責任降到最低。這種新的產權制度協調了經營者與投資者的利益，使企業能大規模地聚集生產要素，由此推動了新技術的發展和新市場的開辟。同時，新的產權制度也導致了舊有產權制度競爭功能的相對降低。所以，現代公司制企業出現的第一要義，就在于它能將分散的資金集合起來形成規模，滿足企業日益頻繁的遠程貿易需要，達到不斷創造新的需求，并將外在波動需求內在化為穩定需求的激勵。二現代公司制企業的出現是企業規模經濟要求與規模資本來源不足的產物，其基本的市場條件是分散的產權和不同風險偏好者的分布。它發展和演變的理論依據是“共同基金定理”。這個定理從最優風險的角度指出，每個所有者都應把自己的資本分散到所有企業。同時，每個企業也應盡可能地從最廣泛的投資者那里籌集資金。“共同基金定理”的實踐，就是形成了人們常講的企業所有權與控制權的分離。它一方面通過公司制的形式，將分散的小量資金集合為相當規模的資本；另一方面，它又以經營權的高度集中，有限責任和投資者資本的自由轉移為手段，降低了企業為爭取規模經濟投入存在的交易費用，協調了所有者與經營者的利益。但是，所有者數量的增加，也是企業共同財產的增加。在規范的公司制企業治理結構中，法律規定股東是公司的所有者，股東選舉產生董事會作為企業的法人代表，同時也是企業的最高經營決策機構。它任命最高治理人員、決定投資、并把經營權交由治理人員行使。在公眾性的股份有限公司中，股東雖然可以董事會，但不能以經營失誤提訟，也無權過問企業的日常商業活動。實際上，由于一般投資者既沒有精力也沒有愛好關心企業經營，所以董事會的選擇大多由經理操縱。在這種情況下，用什么機制來保證真正具有經營才能的人占據抉擇崗位，并避免他們為追求自我目標而損害出資者的利益？近年我國討論類似問題，人們比較一致的看法是培育經營者市場，使在崗位上的經營者恐于被替代的威脅而努力工作。然而，雖然培育經營者市場是約束經營者行為的一個必要條件，但它卻并不構成充分條件。因為第一，監督經營者行為是有費用的，根據所有者的行為特征，由誰、在那里，以及怎樣監督經營者，本身就有個怎樣有效操作的問題；第二，即使換了新的經營者，假如其它條件不變，那么新的經營者與舊的經營者存在同樣的行為激勵，這就很難排除兩者會采取同樣行為方式的可能。所以，約束經營者的第二個條件：是所有者同意經營者可以獲得規定數額以上的產品剩余，使經營者得到與所有者目標一致的追加激勵。需要非凡強調的是，企業所有者的最終控制權與企業經營者的剩余控制權如何對應，是理解現代公司制企業產權結構的一把重要鎖鑰。公司制企業的產權治理結構，產生于共同財產問題，它的目的是要解決如何在各當事人之間配置各個屬性的權利。現代企業理論認為：“所有權”既指對某種財產的所有權，也指對企業的所有權。而對企業的所有權是由剩余索取權和剩余控制權來規定的。由于剩余索取權是不確定和沒有保證的，在固定合同索取被支付之前，剩余索取者什么也得不到。所以企業剩余索取權的獲得者也即企業經營風險的承擔者。而剩余控制權指的是在契約中沒有非凡規定的行為決策權。在近年的經濟文獻中，人們將剩余索取權與剩余控制權合二為一，用剩余控制權來界定企業的所有權。認為只有讓治理共同財產具有比較優勢的當事人獲得這些屬性的權利，企業才能真正地高效率的運轉。當然，一般也不能認為公司制企業的產權制度可以獨立于其所處的外部環境。事實上，所有者、經營者以及勞動者的行為方式，都部份地要取決于由市場決定的相對價格以及相應的制度成本。新制度經濟理論認為：社會經濟環境對企業產權制度的影響包括：1)政府對所有制的偏好；2)社會對新的產權安排和結構的認同；3)促進產權內在化的外部環境與技術水平；4)面對新的獲利機會，原有利益相關者所作出的反應等，而這些又涉及政府作用的問題。政府對所有制形式的偏好以及對產權制度變遷的激勵，是企業產權制度形成和創新的前提。因為首先，任何社會產權制度的形成，都需要政府作出法律上的安排，通過對產權的初始界定，保障不同產權所有者的排它性地位；其次，當初始界定的產權與長期經濟增長要求、社會利益或政府利益發生矛盾時，同樣也需要政府作出制度上的調整，確認產權制度創新的方向，途徑和方式，說明不同產權所有者的合作與競爭規則，建立新的競爭秩序；最后，任何產權制度的創新與發展，都不可避免地會產生一些“體制性成本”。如為創造新的產權制度而支付的設計費用，為降低產權交易成本而支付的協調費用，為保障產權制度有效運行和實施所支付的監督費用等。這些成本因其具有的公共產品特征，非政府親力親為不能有效施行。何況，以現代產權制度為基礎的企業，是借助于信用資源籌集資金以擴大資本的簡化程序。而在大多數社會中，這種產權交易手段的實施，本身就具有政府信用的深刻背景。諾斯認為：“國家(政府)作為第三方當事人，能通過建立非人格化的立法和執法機構來降低交易費用，既然法律發展的是一種公共產品，它就能隨之帶來具有重要意義的規模經濟。”在他看來：“國家(政府)的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。這一悖論使國家成為經濟史研究的核心。”尤其值得我們注重和借鑒的是，今天發達國家早期公司制企業的出現，不僅沒有以完善的現代市場體系為基礎，而且也不完全是單純企業自發行為的結果。諾斯認為：17世紀歐洲各國之間出現不同經濟增長率的原因，可以從每個國家建立的產權性質中找到，其建立的產權類型是國家所使用的非凡方式的結果。布羅代爾在考察歐洲早期企業組織演變時也指出：“公司制從來不是內陸城市的偶然發現，而是根據市場演變形成的一種行為手段”。他甚至認為：在1664至1682年間，法國人為建立大商業公司所作的努力屢遭失敗，最主要的原因就是在于商人對政府的不信任。事實上，無論是早期的英國東印度洋公司，還是稍后一些的美國太平洋鐵路公司，其在初始階段均離不開政府對特許權的制度安排。其它如意大利、新加坡、韓國和我國的臺灣地區，在傳統企業產權結構向現代公司制企業演變的初期，大多也有政府扶持甚至直接參與經營的深刻背景。當然，由政府參與運作的企業與規范的現代公司制企業相比，前者長期運行的結果是腐敗叢生，過度擴張和效率明顯降低。但作為早期的示范和誘導機制，這些國家或地區現代公司制企業建立的初始途徑值得借鑒。而在以上所列舉的國家或地區中，也是隨著《公司法》的通行和現代產權關系得到普遍的社會認同后，政府和公司在什么高度和根據什么方式保持聯系，最終也才被作為問題提了出來，這些國家或地區，也才經歷了一個對舊有企業制度進行根本性改造的過程。三前面我們已經從產權效率的角度，討論了現代公司制企業的市場基礎及其功能。并試圖證實，現代公司制企業產權制度的創新與發展，主要涉及到兩個十分重要的非市場因素，即企業與政府。前者決定了企業克服市場障礙的意愿、要求和特定的資產類型。后者則包括了政府對創新的激勵和產權變遷的制度性供給。這里還需要進一步說明的是，在市場經濟的條件下，公司制企業的出現與發展是其對市場的“替代”的過程。而在從傳統計劃經濟向現代市場經濟轉型的國家或地區，企業產權結構的變遷，則主要表現為企業對主要政府經濟功能的“替代”。雖然從表面上看，企業對市場的“替代”與企業對主要政府經濟功能的“替代”有很大不同，但從實現“替代”需要有一個相對成熟的企業組織結構，以便使其組織成本能明顯低于市場交易費用或政府干預成本來看，二者并無根本的差異。所以，轉型期內的企業產權結構變動，實質上是企業動員資源能力與政府動員資源能力互為消漲的過程，此消彼漲，構成了企業與政府的動態邊界。顯然，在政府仍然對推動經濟發展負有不可推卸責任的條件下，構筑企業與政府動態邊界較為可行的辦法，就是按照“經濟增長共享的原則”來構造政府與企業行為的現實合理空間。我國社會經濟仍處于投資推動發展階段。今后資本的使用效率及其收益分配，是決定政府與企業能否真正實現“經濟增長共享”的關鍵。現在我國企業所使用的資本除外資外，主要包括國有資本和民有資本兩大部份。在民有資本積累不足的情況下，國有資本在現實經濟生活中占有較大比重，并對經濟發展起主導作用，也是長期所有制結構形成的必然結果。但是，國有資本在現實生活中占有較大比重，并不意味著國營經濟也必須占有相應的比重。同樣，國有資本對經濟發展起主導作用，也不一定要由國營經濟的主導地位來體現。現在，除了已被正式確認的國有資本可以按照混合所有制的方式來經營外，國有資本的國有國營或國有民營，民有資本的民有民營或民有國營，都是不同資本所有者對其資本實現形式的選擇。問題在于，企業財產所有權與剩余控制權的分離，為不同資本的所有者選擇不同的資本經營方式提供了可能。由此也為重塑政府與企業的經濟增長共享關系留足了空間。根據這一熟悉，我們認為，今后對于國有資本的運行，能否建立以經濟績效為基礎的相機租金激勵措施是解決實際操作問題的關鍵。相機租金與“政治租金”不同的是，前者的受租人不是政府官員或受行政權利寵惠的個人，而是從事國有資本經營的投資機構。更重要的是，以經濟績效為基礎的相機租金，不是由把握權力的官員來自由裁量，而是以受租人的經濟績效為標準在事先就作出了的制度安排，這樣就有可能使租金獎勵變為對經營國有資本取得實際經濟績效的動力。在具體操作上，我們設想，今后國有資本對其它各類企業的投資主要包括兩類：一是控制取向型的投資。較為典型的就是國有資本投資機構通過投資持有其它企業的股權，并通過其在企業董事會中的代表，直接控制或參予持股企業的經營決策，在利潤分配中享有股東的收益。這里，控制取向型的投資又可分為直接投資和相互持股兩種。前者主要以土地、廠房、設備、資金等生產要素作為投入，使國有資本的經營機構成為持股企業；后者則主要是以資本金為紐帶，建立企業間的產權聯結關系。如甲企業投資100萬元獲得乙企業的100萬股的股權；而乙企業在不能直接購買甲企業股權的情況下，可用甲企業支付的100萬購買丙企業100萬股的股權，丙企業再拿這筆錢購買甲企業的股權。結果，雖然100萬最終又回到了甲企業，但通過上述操作，甲、乙、丙三家企業已形成了相互持股的格局。這種方式在日本/德國的銀行主導模式中應用相當普遍。實踐中近年也有少數企業通過上述操作，達到了買殼上市的目的。但由于這類操作較為復雜，整個資本運作又具有暗箱交易的特點，不僅風險較大，也極易滋生腐敗。因此，在實施相互持股時應謹思慎行。二是保持距離型的投資。保持距離型投資的要件是：1)企業定期向投資主體支付一定數額確定的報酬；2)當企業不能履行支付義務時，投資主體對企業的特定資產或現金流量擁有所有權；3)投資主體有權處置其對企業的權益。包括轉讓、出售、抵押等。這時投資主體的職能更接近于銀行的職能，其擁有的資本將主要以債權形式存在。值得注重的是，保持距離的投資方式，除了要求作為投資主體的經營者要有充分的權力，并真正成為追求資本價值最大化的利益主體外。作為債務人的企業是否真正擁有足夠的資產處置權，并以其資產對債權人承擔責任，也是決定債權人與債務人借債立約是否有效的關鍵。換句話說，假如國有資本在與其它企業發生債務關系時存在軟預算約束，那么債權人的還債要求就有可能成為不可置信的威脅。此時，保持距離的投資是否就真正能提高國有資本的運作效率就頗令人懷疑。因此，在目前國有企業行為不規范，國有資本“人質”問題嚴重的條件下，簡單地對國有企業采取保持距離的投資方式，存在一定的道德風險和操作難度。相反，假如將此類方式應用于擁有較大資產處置權的民有企業或上市股份有限公司，則相對較為安全。我們認為，在目前的體制約束下，國有資本運作必須遵循的效率原則，應以其投資企業經營者所實際擁有的資產處置權作為低限。現階段對國有企業宜采取以股權控制為主的控制型投資方式，而對非國有企業或上市股份有限公司，則選擇控制取向型和以債權控制為主的保持距離的投資組合較為現實。這在一定程度上也說明，今后為解決企業投資渠道單一，國有資本投資風險較大的困難，也需充分發揮民有資本的市場比較優勢，培育民有資本投資主體，為民有資本對國有企業的股權或債權投資開通渠道，從而為不同風險偏好的投資者抉擇提供更為靈活的選擇。借此，也可進一步構建國有企業的多元投資主體，為其提高市場融資信用，增強法人代表資產處置權的地位，提供較為可靠的制度保障。
參考文獻：
諾斯等：1973年，《西方世界的興起》，華夏出版社1989年版。諾斯：1981年，《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店年1991版。威廉姆森：1988年，《經濟組織的邏輯》，載《企業制度與市場組織》，上海三聯書店1996年版。布羅代爾：1979年，《15至18世紀的物質文明、經濟和資本主義》，三聯書店1993年版。德姆塞茨：1972年《生產、信息費用與經濟組織》，載《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1992年版。張維迎：《所有制、治理結構—關系》，《經濟研究》1996年9期。格羅斯曼•哈特：1986年，《所有權成本和收益：縱向一體化和橫向一體化的理論》，載《企業制度與市場組織》，上海三聯書店1996年版。吳敬璉：《國有大中企業公司化改革的難點與對策》。《經濟日報》1995年2月26日。張星伍：《貴州省建立現代企業制度方式與途徑研究報告》，打印稿。
2012年5月26日，中國銀監會了《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。這是中國銀監會落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》的具體行動，是今年以來體制改革的一部分。盡管這一《實施意見》體現著漸進式改革邏輯，變化沒有期待的那樣大，盡管具有明顯的表態性質，但畢竟是朝著積極的方向邁出的一步。如果能夠認真實施，對于中國銀行業的發展和中國民營經濟的發展應當具有積極的意義。
《實施意見》的兩個亮點在于：（1）明確表態支持民營資本與其他資本按同等條件進入銀行業。其中，一是對于民營企業參與城市商業銀行風險處置的，持股比例可以適當放寬至20%以上。這表明民營資本參股城市商業銀行的最高入股比例終于與境外資本參股各類銀行的最高比例看齊了。二是支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股。村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%。當村鎮銀行進入可持續發展階段后，持股比例還可以調整。這就是說，在以后村鎮銀行中，發起行可以降低其比例，從而使村鎮銀行有可能變為純民營的銀行。進而使村鎮銀行成為民營資本的主戰場。（2）明確為民間資本進入銀行業創造良好環境。《實施意見》要求各級銀行業監督管理機構嚴格按照有關規定，根據銀行業行政許可規章確定的條件和程序，實施市場準入行政許可，不得單獨針對民間資本進入銀行業設置限制條件或其他附加條件，各級監管機構需要提高透明度，使民營資本能真正享受到與其他主體一樣的待遇。
長期以來，我國沒有任何法律禁止民營資本不能進入銀行業，但確實存在玻璃門。因為民營資本投資銀行業，都是按照個案處理的方式進行。這一點比不上外資的待遇，境外資本進入中資銀行或外資銀行設立子銀行或分行卻是有章可循的，如外資參股中資銀行的股權比例為單戶不超過20%，外資總股份不超過25%。對于民營資本參股金融業，曾經也熱鬧過一陣。就銀行業而言，為了化解城商行的不良資產，曾經鼓勵民營資本參股甚至控股銀行業金融機構，結果后來出現了像德隆系那樣的案例，銀行成了民營資本的提款機，原來單一銀行的風險不僅沒有化解，反而傳染到不少銀行。于是監管部門調整政策，對民營資本進入銀行業特別是控股銀行業持非常審慎的態度。監管部門的擔心是關聯交易，將銀行作為自己的提款機，從而引發風險。在中國，中國民生銀行這樣的民營資本控股的銀行業績表現不錯，也沒有出現太大的風險。相反，原來的國有銀行卻是危機四伏，最后要納稅人花錢買單。因此，沒有事實證明，股權性質與銀行風險高度的相關性。雖然不能指望民營資本控股銀行后，銀行就能更多地支持小微企業和民營經濟，但可以肯定的是民營資本的進入不僅可以改變銀行業的股權結構和治理結構，而且可以有效地改變中國銀行業的市場結構。但是，從監管部門的行為來看，讓國有資本控股銀行業是一種保險而又簡單的選擇。因為如果是銀行產生了風險，國有資本的出資人（政府或國有壟斷性企業）有實力采取相應的辦法來解決，即使不能解決，監管也難以被問責。
民營資本進入銀行業顯然是為了利益而來。有些可能是真正來做金融的，將銀行業作為其新興的盈利增長點，但不可否認有些民營企業就是為了將銀行業金融機構視為自己的提款機。我們不能因為一些民營資本可能有這樣的動機而限制進入，而是通過市場準入環節看它的實力和信譽，更重要的是通過銀行業的一系列監管制度和強有力的監督，使之不可能發生不合理、不正常的關聯交易和其他風險。當然這樣一來，監管部門的責任可能更大一些。好在多年來的發展，監管部門的監管水平得以很大的提升，監管制度基本完善，早些年出現的民營資本控股銀行業引發的風險將會得到更加有效的控制。
問題的關鍵是如何落實這些表態。因為銀行業畢竟是特許行業，對于申請銀行業牌照或成為銀行業機構的大股東，是需要監管部門的行政許可的，而監管部門在市場準入時，不僅要根據申請人的情況，也要看金融體系的整個布局。因此，監管部門有較大的自由裁量權。這個自由裁量權如何行使就顯得尤為重要。我們的監管人員能否按照行政許可的有關程序，實施市場準入，能否將要求規定得更具體，能否在規定的時間里，給出答復，能否將給出合理的、令人信服的解釋，是否會保持政策的一致性，能否不因某個領導的一句話或態度而在審批時有所松緊，可能比這樣的表態更為重要。
轉型發展做出了重要貢獻。關鍵詞：公共管理；國企治理；區域經濟中圖分類號：D922.292 文獻標識碼：A
東方國資成立之初，公司注冊資本2.5億元，2008年增資至29.5億元，截止2012年12月底，實現總收入2175.04萬元，凈利潤982.66萬元，國有資產保值增值率101.65%，期末總資產達到108.51億元，凈資產
74.02億元，同比分別增長6.67%和2.87%。完成投資工作量7824.9萬元。累計對外長期股權投資企業共24 家，其中全資公司4家，控股公司3家，參股公司17家。公司主要經營：經市政府國資辦授權的國有資產經營管理業務；對本公司的法人財產進行資本運作；對外投資及其管理業務；提供各類咨詢服務。
一、堅持改革轉型、優化公司職能定位
一是突出資產經營平臺專業化。充分發揮資產管理公司專業化經營平臺的作用，加大資產整合與開發力度，促進國有資產市場化流動，提高國有資產規模經營效益。二是突出投資基金平臺市場化。成立市場化的投資發展公司，突出股權投資運作功能，積極參與戰略產業項目和基礎設施工程的融資業務，放大國有資本價值。三是樹立公司“國有資本”經營理念，強化資本運營的主體功能，經上級部門批準，公司增設了基金運營部和風險控制部，增強了公司創投業務力量。
二、提高管理水平、建立現代企業制度。
一是著力健全“三重一大”決策制度，制訂實施辦法，建立“三重一大”事項決策機制；強化民主集中，落實“三重一大”事項決策執行；完善規章制度，對各項規章制度進行年度執行情況評估并修訂補充，匯編成冊各項規章制度；深化績效工資考核，豐富考評手段，提高考評實效。二是實施財務預決算管理。年初明確年度預決算目標。并經公司董事會會議審議通過。提升財務信息化應用能力。嚴格執行《公司財務預決算管理制度》，加強成本管理，提高財務分析水平，實現可控在控。建立財務風險預警機制。完善電子政務平臺功能，實現日常業務管理信息化。全面升級財務管理軟件。通過完善財務信息系統，進一步理順公司財務核算體系，強化財務管理功能。三是推進內部稽核審計工作。加強公司資產處置、資金管理、對外投資和擔保等方面的內審工作，規范經營性業務程序，提高資金運營效益，維護公司合法權益。健全創投風險控制體系。制訂公司創投風險控制管理制度，組建創投風險控制專家顧問團隊，提高公司創投風險控制的專業化水平。
三、優化經營業務 、努力提升“四大平臺”
一是“資產經營、股權投資”，提升“國有資產經營平臺”水平。一方面，加強資產經營管理。擴大經營性資產總量，積極爭取區國資辦授權優質資產，資產評估值達3億元，公司資產規模與結構得到提升。租金收入穩步增長，至2012年底，在租資產共計21處，比上年增加2處，全年租金收入536.96萬元。盤活閑置存量資產，處置存量資產4 處，取得資產變現462.5萬元。另一方面，加大股權投資力度。加大對現代金融業的投資力度。成立全資子公司“蘇州市吳江創益資產管理有限公司”，搭建資產專業化管理平臺，強化市場化運營功能，提升資產效益。加強對外股權投資企業的日常監管和服務，2012年完成對外股權投資收益收繳896萬元。
二是“創投基金、風險投資”，提升“新興產業投資平臺”水平。一方面發揮引導基金、科創基金和區域扶持基金作用。加強與知名創投基金管理機構合作，設立“吳江華創贏達股權投資基金”出資1000萬元。基金階段參股“吳江紅土贏新創投基金”3000萬元、“吳江贏聯杉杉創投基金”1000萬元。重點投資科技型和初創型企業，突出孵化功能，培育吳江擬上市企業資源，完成了“蘇州神元生物科技有限公司”、“江蘇達勝高聚物有限公司”、“蘇州達同新材料有限公司”、“蘇州芯禾電子科技有限公司”4個項目的投資，合計投資 2280萬元。另一方面創建“三基”運營模式。聯合汾湖科技創業投資公司與深圳市創新投資集團在汾湖高新區合作設立“吳江紅土贏新創投基金”，批準總規模3億元。基金突破了傳統基金的單一局限，創建“基金+基地+基業”的新型創投模式，在汾湖高新區規劃建設新興產業園，設立吳江創業投資產業園，吸引具有規范經營、良好業績和優秀管理團隊的創投企業入駐，健全完善創投業務鏈，發揮創投集聚效應，為吳江創投產業加快發展提供良好服務平臺。再一方面加強與參股商業基金合作。合作設立的商業基金共完成投資項目14個（其中吳江本地項目5個），投資總額達11920.03萬元，其中：“富通贏通長三角基金”投資金額5790.03萬元；“吳江華創贏達股權投資基金”投資金額4480萬元；“吳江東方國發創業投資有限公司”投資金額1650萬元。
三是“股權交易、金融擔保”，提升“重點工程融資平臺”水平。一方面推動“兩高兩非”企業拓展場外市場交易。搭建服務平臺，促進科技中小型企業通過多層次資本市場融資發展，實質性培育擬上市企業資源。確定具備條件的企業作為重點備選目標，加快在有關股權交易所的融資業務進程。 另一方面拓展融資渠道。充分發揮公司重點工程融資平臺作用，通過信托貸款方式，完成東太湖綜合開發公司籌集建設資金5億元。同時，為拓展籌資渠道，降低融資成本，配合有關國有公司協調做好首次委托相關銀行開展 “短期融資券”（擬融資29億元）、“中期票據”（擬融資7.5億元）和“非公開定向債務工具”（擬融資
20億元）等金融產品的申報工作，積極為區重大建設項目提供融資服務。再一方面做好擔保服務。認真履行服務發展的職能，積極做好為區屬國有公司和有關鎮屬投資建設公司的融資項目提供信用保證的業務工作，全年新增對外擔保4筆，擔保金額13.05億元。
四是“政府工作、惠民工程”，提升“政府工作服務平臺”水平按照區政府辦公室有關文件要求，全面完成國有水面資產下放鎮（區）管理的任務。做好肉牛集中屠宰場工程投資工作。作為吳江區政府惠民實事工程，公司主要負責該項工程建設資金的籌措工作，已順利完成項目投資，項目已整體驗收合格，正式投入運行。抓好吳江大廈工程后續相關事項的協調服務工作，完成室外水池綠化改造工程建設，協調工程審計等相關工作。
四、強化人才支撐、著力提升隊伍素質
一是加強競爭選拔干部力度。根據《吳江市黨政機關中層干部競爭上崗工作操作規程》和《公司有關中層領導職位競聘上崗實施方案》要求，公司首次開展了中層領導職位競聘上崗活動。通過公開競崗，選拔出綜合業務能力較強的員工走上中層管理崗位，激發了員工工作積極性，優化了公司人力資源配置。二是創新績效工資考核。作為我市國資系統績效工資管理上的一項率先之舉，公司不斷創新績效考核手段，豐富考評載體，將績效工資考核與公司各項工作緊密結合：與效能建設和廉政建設緊、“9月份重點工作推進月”活動和薪酬激勵機制緊密結合。三是加強業務知識學習。制訂學習制度和學習計劃，明確學習時間、內容和要求，強化員工學習政治理論和業務知識的自覺性，提高道德素質，增長專業才干，促進廉潔從業。
一、國有資本增長因素分析?
2000年全國國有企業占用國有資產總量為57，554.4億元，比上年增長10.9%，其中，國家資本31，998.2億元，國有資本公積20，007億元，其他國有資金938.7億元，國有未分配利潤為-7，303.5億元。?
“九五”期間，我國國有企業國有資本凈增加額為21，105億元，其中，因國家投入、資本溢價、企業盈利等因素使國有資本增值42，945.7億元。對“九五”期間及2000年我國國有企業國有資本規模的持續增長因素，可大體歸因于以下方面：
1.國家投入仍然是國有資產持續增長的主要因素。為促進國民經濟的持續增長，國家對能源、交通等基礎設施領域，以及國民經濟重點產業和關鍵行業給予了大力支持和不斷投入，這成為我國國有資產規模穩定增長的主要因素。據統計，“九五”期間國家直接對國有工商企業的各種投入，包括財政撥款、預算外資金、資本性稅收返回等，共增加企業國有資本為10，107.2億元，占同期國有工商企業國有資產增長額的23.5%，其中，“九五”期間國家財政基建支出為7，526.1億元，電力、鐵路、民航等政府性建設基金支出約2，336億元。另外，“九五”期間國家因實施“債轉股”、“貸改投”等，將各級政府基建基金本息和剝離到資產管理公司的銀行貸款本息轉為企業資本金，增加企業國有資本為3054.6億元，占同期國有工商企業國有資產增長額的7.1%。兩項因素合計為13，161.8億元，占同期國有工商企業國有資產增加額的30.6%。2000年國家對國有企業的各種投入因素增加國有資產3，322.8億元，占當年國有工商企業國有資產增加額的35.4%。?
2.企業經營積累是國有資產持續增長的基本因素。為逐步提高國有企業盈利能力，國家不斷加大國有經濟結構調整力度，加快國有企業改革步伐，使國有企業資本經營增值能力大幅度提高。據統計，“九五”期間國有工商企業因經營效益積累因素增加企業國有資產為12，716.3億元，占同期國有工商企業國有資產增長額的29.6%。2000年國有盈利企業的盈利額為4，679.8億元，企業各種經營積累結轉資本及權益而增加企業國有資產3，892.7億元，占當年國有工商企業國有資產增加額的38.3%。
3.資產評估確保產權變動中國有資產保值增值。“九五”期間，國有企業股份制改造、產權轉讓、資產重組等產權變動行為日趨頻繁。為促進企業價值在產權變動中合理定價，通過對產權變動過程中的國有企業資產進行專業性評估，促進了存量國有資產賬面價值與市場合理銜接。據統計，“九五”期間，通過國有企業在產權變動中進行資產價值評估，增加企業國有資產5，509.9億元，占同期國有工商企業國有資產增加額的12.8%。2000年國有企業因資產評估增值增加國有資產937.4億元，占當年國有工商企業國有資產增加值的9.2%。
4.資本溢價是實現國有資產運營增值的重要途徑。近年來，我國國有企業通過資本市場直接融資的渠道不斷拓寬。2000年底我國共有境內上市公司1088家，境外上市公司52家，股票總發行股本為3，791.7億元。國有企業通過上市融資形成的資本溢價發行收入逐年擴大，構成近年來國有資產通過資本市場運營實現增值的重要因素。據統計，“九五”期間國有工商企業通過資本市場上市融資溢價，增加企業國有資產3，003.6億元，占同期國有工商企業國有資產增加額的7%。2000年國有企業因上市融資形成資本溢價共增加國有資產達1，426.3億元，占當年國有工商企業國有資產增加額的14.1%。?
5.基建規模的不斷擴大有效推動了國有資產穩步增長。近年來國家通過實施積極的財政政策，加大對國民經濟基礎設施領域的基本建設投資，使得預算內和預算外財政資金的基建支出規模不斷擴大；尤其是1998年以來，我國發行長期建設國債達3，600億元，集中國家財力加快了基礎設施建設，促使國有資產規模保持增長勢頭。據統計，2000年度全國國有建設單位結存的國有資產總額為8，592.9億元，較1995年結存額2，017.5億元凈增加6，575.4億元，占“九五”期間全國國有資產凈增加額的15.7%。?
二、國有資本減值因素分析
在國有資產穩定增長的過程中，也存在一些不可忽視的減值因素。“九五”期間，我國國有企業因專項核銷、企業虧損等因素使國有資本減值21，840.7億元，其中，2000年共減少5，908億元。對“九五”期間國有資本的減值因素可作如下分析：
1.破產、撤銷和改制剝離等因素。近年來國家不斷加大對國有企業的改革重組力度，對10多萬戶經營管理不善或虧損嚴重的國有中小企業實行改制、出售、撤銷、破產等措施，“九五”期間由此而減少國有資產5，337.2億元，占同期國有工商企業占用國有資產減少額的24.4%，其中，2000年因破產、撤銷、改制等因素形成的國有資本減少額為1，421.7億元，占當年國有企業國有資本減少額的24.1%。
2.專項核銷。為加強國有企業的資產及財務管理，通過清產核資、產權界定等政策，對管理不善或歷史包袱嚴重企業的資產及權益進行專項核銷;同時，在住房制度改革也進行了專項核銷。“九五”期間由此而減少國有資本2，764.8億元，占同期國有工商企業占用國有資本減少額的12.7%，其中，2000年因專項核銷減少國有企業國有資本967.6億元，占當年國有企業國有資本減少額的16.4%。?
3.企業經營虧損減少。相當部分國有企業經營效益低下，“九五”期間因企業經營虧損掛賬對沖權益減少國有資產11，540.9億元，占同期國有工商企業占用國有資產減少額的52.8%，其中，2000年因企業經營虧損減少國有資本3，098.7億元，占當年國有企業國有資本減少額的52.5%。
三、影響國有經濟穩定增長的突出矛盾和問題?
國有資產良性增長的基礎并不牢固，在分布結構、增長質量和運行效率等方面還存在著一些突出的矛盾和問題。
1.國有經濟發展和國有資產增長存在不平衡現象。一是國有企業效益主要集中在少數壟斷行業，而多數行業國有企業效益低下。2000年石油、石化、電力、電信四大行業國有企業實現利潤共計1，740.9億元，占全部國有工商企業實現利潤的61.4%。二是國有企業利潤主要集中在少數大型企業，絕大多數國有企業處于微利和虧損狀態。2000年實現利潤排名前50位的國有大型企業利潤總額為2，319.2億元，占全部國有工商企業實現利潤的81.8%。三是工業企業國有資產增長呈趨緩態勢。2000年作為我國產業經濟領域主要支撐力量的國有工業企業國有資產僅比上年增長3%，比全國國有資產平均增幅低5.7個百分點。四是非經營性國有資產持續超高增長。“九五”期間全國非經營性國有資產總量增加額為18，203.5億元，年均遞增20.2%，比同期經營性國有資產增幅高出8.6個百分點。
2.國有資產分布的結構性矛盾依然十分突出。近年來，雖然通過調整投入結構、促進企業兼并重組和破產出售等措施，使國有資產的行業和規模分布結構得到明顯改善，但從總體上看，我國國有企業在一般競爭性行業和中小型企業中的分布過量和效益較差等問題仍然十分突出。2000年分布在一般競爭性行業中的國有工商企業14.4萬戶，占全部國有企業總戶數的75.4%，其中，虧損企業7.2萬戶，占全部國有虧損企業戶數的74.2%，虧損額1，188億元，占全部國有工商企業虧損額的64.4%。2000年全國國有中小型企業18.1萬戶，占全部國有企業總戶數的94.8%，其中，虧損企業9.4萬戶，占全部國有虧損工商企業戶數的96.9%，虧損額1，086.8億元，占全部國有虧損工商企業虧損額的58.9%。?
3.國有資產對社會資本的控制能力提高緩慢。近年來，隨著我國多種所有制經濟成分的共同發展，迫切需要國有經濟實現從總量優勢向質量優勢轉變，以較少量的國有資本帶動和支配更多的社會資本。但從國有企業組織形式和資本結構看，國有資本對社會資本的吸納和控制能力亟待提高。一是2000年單一投資主體的國有獨資工商企業(公司)仍多達14.5萬戶，占全部國有工商企業總戶數的75.9%，比例僅比“九五”前期的1995年下降10.3個百分點。單一投資主體的企業數量過多，影響國有資產運營效益的提高。2000年14.5萬戶國有獨資企業(公司)實現利潤332.8億元，僅占國有工商企業實現利潤的11.7%。二是在多元投資主體的國有控股企業中，絕大多數企業的國有資本都處于絕對控股地位，限制了國有經濟控制力和支配力的發揮。如2000年3.2萬戶國有控股企業的國有股占總股本的平均比重仍高達63.5％。?
4.國有企業不良資產規模持續擴大。2000年全國19.1萬戶國有工商企業資產損失和資金掛賬等不良資產為18，209.8億元，比上年增長22.8%，占所有者權益的比重為31.4%，比重比上年上升3.6個百分點，比“九五”前期的1995年上升了約12個百分點;造成國有企業不良資產規模持續擴大的主要原因：一是有大量國有企業長期處于虧損狀態。2000年9.7萬戶國有虧損企業累積經營虧損掛賬為7，981.3億元，占全部國有企業國有資產的13.9%。二是國有企業會計核算不實。據統計，2000年國有盈利企業當年新增資產損失和資金掛賬等不良資產共計3，017.3億元，占盈利企業盈利額的64.5%，占國有盈利企業當年新增國有資產的44.9%。三是結算秩序混亂導致企業間拖欠和賴賬現象增多。2000年國有企業應收(預付)賬款為19，653.9億元，其中，三年以上應收(預付)賬款為4，181.8億元，比上年增長了53.2%。
5.國有盈利企業經營積累絕大部分被虧損企業所抵消。由于國有企業經營效益相差懸殊，虧損企業造成的國有資產減值，嚴重侵蝕了盈利形成的國有資產增值，這是當前我國國有經濟發展中一個亟待解決的矛盾。2000年國有虧損企業仍達9.7萬戶，占全部國有企業總戶數的50.8%，形成了虧損額為1，846億元。受大量虧損和困難企業的影響，我國國有企業整體資本積累能力受到拖累。據統計，“九五”期間國有盈利企業經營利潤結轉資本增加的國有資產為12，716.3億元，而同期虧損企業經營虧損造成國有資產減值11，540.9億元，兩項因素相互抵沖后為1，175.4億元，即“九五”期間企業經營積累僅占同期國有工商企業國有資產凈增加額的5.6%，而90.1%的盈利企業經營積累被虧損企業虧損額所侵蝕。
鄉鎮企業?
一、鄉鎮企業資本的形成?
2000年鄉鎮企業的個數為2，084.66萬個(其中集體80.21萬個，私營206.06萬個，個體企業1，798.39萬個)，比1996年減少10.78％(其中集體企業減少48.25%，個體私營企業減少8.09%);企業資產總額約為48，710億元，比1996年增長54.22%，年均增長速度為11.44%。十幾年時間，中國農民在基本沒有獲得國家直接投資的情況下，財產積累的速度是十分驚人的，這還沒有計算由于鄉鎮企業的發展而帶來的農民個人財產的增加、政府財政收入的增加以及整個鄉村地區因此而帶來的福利的改善與生活質量和生活水平的提高。從鄉村整體的效率增長和社會福利增加的結果來看，鄉鎮企業出現本身，就是農民進行制度創新、農村財產關系進行調整的結果。因此，從這一歷史過程來看，農村以財產關系調整為特征的制度變革應該早于的出現就已經開始。鄉鎮企業的誕生與發展是中國社會變革和現代化過程中的一項影響巨大的制度變遷和制度創新，這一制度變遷是在地方政府廣泛支持和參與之下自發地進行的。2000年鄉村集體企業的資產總額為25，892億元，占全部鄉鎮企業資產總額的53.16%，比1996年增長10.94%，而在1996年集體企業資產總額占全部鄉鎮企業資產的比重為71.55%。聯想到國有企業的艱難的產權制度改革，我們不能不說，這是令人震驚的變化。?
二、鄉鎮企業資產狀況分析?
1.鄉鎮企業資本增長。鄉鎮企業的資產總量在22年間的增長是極其快速的，2000年的資本總額幾乎為1978年的150倍，年平均增長速度達26.9%。其中，1978一1985年年均增長速度為18.85%，1986-1990年為8.38%，1990——1995為29.7%，1995-2000年為0.9%。值得注意的是自1997年以來，其增長速度急速下滑。
2.鄉鎮企業的資本結構。1986年200家大型鄉鎮工業樣本企業的平均資產總額為429.22萬元，負債總額為239.42萬元，企業權益為111.42萬元，當年企業負債比率為55.79%，負債總額中流動負債占72.7%。在1986年的總負債中，銀行貸款為160.65萬元，占到總負債的67.1%。1986年企業的流動比率為1.41，速動比率為0.77。到1990年企業平均總資產達到818.23萬元，比1986年增長90.63％，總負債為446.64萬元，企業權益為375.83萬元，當年企業平均負債比率為54.59%，負債總額中流動負債占79.22%。總負債中銀行貸款為216.16萬元，占到總負債的48.4%。1990年企業的流動比率為1.46，速動比率為0.75。以上數據說明，樣本企業總資產的一半以上來自債務。在企業的總資產與其負債規模之間存在著顯著的正相關關系，200家樣本企業1986年的R值達到0.92(F=1093.97)。從負債結構資料分析，企業債權人的多元化，顯然大大分散了債權方面的風險，擴大了企業負債的可能。“負債經營”擴大了企業的實力，不過企業并不是為了擴大實力，而是要通過擴大經營實力盈利。從現實的經濟過程看，沒有預期的利潤，企業負債決心和債權人出資的可能性都將受到削弱。樣本企業的盈利能力可看平均的收益指標。首先是有較高的毛利率，樣本企業即使銷售成本全部通過債務獲得，那么經營一年之后當年還息之余仍然具有較高的毛利水平;其次是鄉鎮企業的凈收益占銷售收入的比例高于目前任何平均的貸款利率，表明鄉鎮工業企業的負債經營是有利可圖的。此外，樣本企業的資產負債水平和企業盈利水平之間存在著很高的正相關關系(周其仁等，1990)。
2000年鄉村集體企業總資產比1996年增長10.95％。這與前述樣本企業1986年－1990五年間總資產增長近一倍相比已不可同日而語。1996年鄉村集體企業負債比率為61.97％。2000年為57.73%，下降了4個多百分點。負債比率的下降與銀行貸款的大幅度減少密切相關。1996年長短期銀行貸款為4，327.08億元，占總負債的29.92％;到2000年銀行貸款總額為4，108.76億元，占總負債的比率下降為27.49%。從表3可以看到，近五年來鄉鎮企業的投資增長主要來自于權益資本的增加，特別是個人資本金和外商資本金的增長。鄉村集體的資本金在此五年中均處于下降趨勢，鄉、村集體資本金分別下降12.39％、12.82%。顯然，鄉鎮企業近年來增長速度的大幅度下滑是與資本投資增長緩慢有關，而投資增長的下降又與目前的投融資體制密切相關。?
三、中小企業融資困難的深遠影響
總體上看，以中小企業為主體的鄉鎮企業融資面臨的難題，可以歸納為四個方面：
1.缺乏股權融資渠道，內部融資比例高。目前鄉鎮企業基本沒有進行股權融資的渠道，二板市場尚在討論之中，原有的地方性股權交易市場已全部取消。中小企業在改制過程中通過集資進行過大量的股權融資，但由于沒有可交易的市場，企業職工手中持有的股權不具有流動性，這樣一方面企業股權持有者承擔著無限風險，另一方面也削弱了企業以此方式進一步融資的能力，致使企業無法降低負債比率，改善資本結構。
1994年以后，中央政府明令禁止企業的社會集資活動，同時關閉地方性股權交易系統，取消各類柜臺交易或場外交易，因此，目前合法的股權融資渠道只有深圳和上海的兩家股票交易所。眾所周知，對于公司股票在這兩個市場上市交易，政府有著嚴格的規定和極其嚴格的審批程序，只有具備相當規模的企業才能夠獲得資格上市，而且周期極長(一般需要2-3年的時間)，成本極高。況且，非國有企業上市剛剛獲得準允，數年來通行的規則是：具備上市資格的首要條件是國有企業。顯然，以非國有部門為主體的中小企業沒有可能在這一市場上進行融資。目前正在討論關于第二板市場建立的問題，最終的運行框架和基本規則雖然還沒有公布，仍需要進行相關的法律修訂，但是，可以肯定這個市場主要是針對成長性好、科技水平高、資金密集型的中小企業的。對那些以解決就業為主、盈利水平不高、成長性一般的勞動密集型企業，在這一市場上上市的機會也不會太多。?
2.外部融資中的債務融資存在很多問題，且債務融資渠道極其單一。(1)國有商業銀行壟斷經營，中小型金融機構特別是非國有中小型金融機構發育嚴重不足。(2)國有商業銀行大量信貸資源投入到國有部門特別是國有大中型企業中，由于國有部門的低效率，無法及時足額地還本付息，不僅導致銀行形成大量不良資產，同時也降低了信貸資源的利用效率，減少了鄉鎮企業可獲得的信貸資源。(3)國有商業銀行規模龐大，但計劃經濟體制下形成的行政化、官僚化問題仍然存在，加之信息不對稱，對鄉鎮企業的信貸風險難以控制，導致商業銀行對鄉鎮企業的貸款具有更高的成本。(4)鄉鎮企業部門進行債券融資面臨許多實際困難，幾乎很難以這種方式實現債務融資，況且目前中央政府嚴格限制企業通過債券發行進行融資的方式。(5)中國貨幣市場發展缺陷大，發育程度低。雖然票據市場建立很早，但一直沒有形成規模，甚至在1988-1995年間票據的承兌和貼現基本停止。加上鄉鎮企業本身的信用程度不高，通過票據貼現、承兌等貨幣工具進行短期融資在目前情況下也具有很大的運作難度。(6)由于中國企業目前信用程度普遍不高，企業間三角債嚴重，因此財務報表上所顯示出來的“企業間借款”或應收款的數額十分巨大，占流動資產的比例很高。顯然這并不是一種自愿的、正常的企業間債務關系，特別是國有企業對非國有企業的債務拖欠情況是十分嚴重的。?
過度的債務融資，加上企業債務融資渠道過于單一，導致企業過度依賴銀行信貸擴張來實現投資增長。中國的國有商業銀行承擔著保障國民經濟增長的資金供給義務，而作為商業銀行又不得不考慮銀行資產的安全性、流動性和贏利性，企業過度的債務融資和單一的債務融資渠道使得銀行體系處于“貸款不是，不貸款也不是”的境地;同時，國有商業銀行固有的“放大機制”使得銀行在經濟增長乏力時，必將選擇縮減信貸規模以規避金融風險，從而導致企業投資大規模縮減，加重了經濟的不景氣。
3.鄉鎮企業債務融資信用普遍不足。隨著商業銀行體制的建立，銀行信貸資金的抵押、擔保制度日益完善。由于鄉鎮企業本身股本投資不足，再加上信用擔保機制的嚴重缺乏，它們普遍面臨著債務融資信用不足問題。從最近調查所了解到的情況看，為了解決信用不足的問題，一些企業不得不使投資活動偏離利潤目標，將極為稀缺的資本投入到盈利能力很低甚至根本沒有盈利可能的項目中。如在十分偏僻的小山村斥資數億元建設度假村、高爾夫球場、康樂宮等等旅游房地產項目，以增加其獲取銀行貸款的可抵押資產，結果不僅沒有改善資產的質量，反而導致資產的流動性大幅度下降，增加了信貸資金的風險。r>目前，信用擔保體系的作用受到諸多限制。一是目前各級政府財政資金非常緊張，能夠拿出用作設立擔保基金的資金非常有限。同時，政府主辦的擔保基金是一種政策性機構，因此收益性和贏利性并非其首要目標，這一限制使得企業或投資商不愿意拿出資金參與其中。資金來源不足是擔保基金規模擴大的一個重大約束，而規模太小的擔保基金又難以滿足廣大中小企業的信貸需求。純粹的商業性或民間擔保機構由于其對資金安全性和贏利性的考慮，關注的對象不會是就業創造型的普通中小企業。二是目前的擔保體系無法覆蓋縣及縣以下的中國90%以上的中小型或微型的企業。三是由于中小型金融機構的缺乏，國營大型商業銀行自身資產狀況、風險控制方式和手段的約束，以及它們對鄉鎮企業貸款的相對高成本，即使信用擔保及其他相關問題能夠得到解決，它們也會對鄉鎮企業的貸款有所顧忌。顯然我們暫時還不能對信用擔保體系能夠發揮的作用估計過高。?
近日，遼寧省出臺并印發了《關于進一步推進農墾改革發展的實施意見》，這意味著，遼寧農墾更進一步的改革開始進入全面操作階段。通過改革，到2020年，遼寧農墾將建立健全適應市場經濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經營機制，培育壯大一批具有市場競爭力的產業聯盟、農墾企業和企業集團。
省農墾改革發展領導小組相關負責人表示，改革總體要求是：堅持社會主義市場經濟改革方向，以保障國家糧食安全和重要農產品有效供給為核心，以墾區集團化、農場企業化為主線，加快轉變發展方式，建設現代農業的示范基地、龍頭企業、優勢產業，努力把遼寧農墾建設成為重要農產品有效供給的國家隊、新型農業現代化的示范區和新型城鎮化的樣板區。
“遼寧農墾改革發展的基本原則是堅持國有屬性，服務大局。以農業生產經營為主，走規模化發展道路，構建現代農業經營體系。堅持市場導向，政府支持。著力深化農墾市場化改革，推進政企、社企分開。堅持分類指導，分級負責。注重不同墾區和國有農場管理體制、資源稟賦、發展水平的差異性，不搞‘一刀切’和‘齊步走’。堅持統籌兼顧，穩步推進。不簡單照搬農村集體經濟或一般國有企業的改革辦法，從各墾區實際出發，著力解決突出矛盾。”該負責人這樣解釋。
實施意見中提出，推進全省農場企業化和墾區集團化改革。市、縣（市、區）政府要積極探索組建區域性農墾集團，盤錦作為全省規模最大的墾區要先行先試，率先發展;產業特色明顯的墾區要組建農業產業公司或通過聯合聯盟聯營等形式組建米業、水產、水果、乳業、種業等產業聯盟。
對于深化全省國有農場辦社會職能改革，實施意見要求，堅持政企分開、社企分開，推進國有農場社會管理屬地化，用3年左右時間，將全省國有農場承擔的社會管理和公共服務職能全部納入當地政府統一管理。
實施意見對創新農業經濟管理體制、構建新型勞動用工制度、完善社會保障機制、創新土地管理方式、創新國有資產監管體制等都有明確改革要求。例如，實施意見中已提出啟動國有資本投資運營公司和國有農用地使用權抵押擔保試點工作。
農墾一直是現代農業發展的排頭兵，在加快推進遼寧省農墾現代農業發展方面，實施意見提出建設特色優質農產品生產基地，發展農產品加工業，運用新手段，探索新模式，提升科技創新能力。農墾要在新品種、新技術推廣應用和農業新模式、新業態等方面繼續走在全省前列。
