時(shí)間：2023-06-27 17:57:41
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財(cái)政資金分配方法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：環(huán)保專項(xiàng)資金 分配 對(duì)策
一、引言
環(huán)保專項(xiàng)資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)以外由各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同各級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。按資金來(lái)源和管理渠道，中央財(cái)政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和財(cái)政部每年安排給環(huán)境保護(hù)部的部門預(yù)算，環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項(xiàng)目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》指出，對(duì)排污費(fèi)中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項(xiàng)資金，用于環(huán)境污染治理和防治。“十一五”期間，財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金總額達(dá)到 746.33億元，占中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實(shí)用于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問(wèn)題，這對(duì)環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和中央自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金兩項(xiàng)。中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金集中全國(guó)排污費(fèi)的 10%，用于污染防治的實(shí)施。“十一五”期間，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)高度重視，2007年設(shè)立了中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，僅就滇池治理投入的專項(xiàng)資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過(guò)600億元，預(yù)計(jì)從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開(kāi)始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金、2010 年開(kāi)始設(shè)立重金屬污染防治專項(xiàng)資金。2004 年財(cái)政專項(xiàng)資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項(xiàng)資金總額已達(dá)到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）。可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金投入數(shù)額越來(lái)越大，這也對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。
環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對(duì)如此龐大的資金數(shù)額進(jìn)行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項(xiàng)資金做到科學(xué)、有效、及時(shí)和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重、環(huán)境污染防治設(shè)施項(xiàng)目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題上，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。
二、環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配的重要意義
自環(huán)保專項(xiàng)資金成立之日起，國(guó)家就在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金科學(xué)有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項(xiàng)資金用到實(shí)處，提高財(cái)政資金的使用效率和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。近年來(lái)，環(huán)保專項(xiàng)資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護(hù)與有效開(kāi)發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項(xiàng)資金真正地履行了國(guó)家公共服務(wù)的職責(zé)，有效地促進(jìn)了“環(huán)境代價(jià)小、經(jīng)濟(jì)效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
（一）是促進(jìn)國(guó)家宏觀環(huán)境政策實(shí)施、符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑
國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策和相關(guān)的法律法規(guī)是實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級(jí)財(cái)政部和環(huán)保部門共同開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作的總方針。環(huán)保專項(xiàng)資金有效的分配是實(shí)施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的手段和過(guò)程；按照國(guó)家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項(xiàng)資金，支持國(guó)家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標(biāo)；按照地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國(guó)家重點(diǎn)支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問(wèn)題的治理和防治，促進(jìn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進(jìn)政府職能有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求
隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，社會(huì)大眾的民主意識(shí)逐漸加強(qiáng)，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項(xiàng)資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行確保環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配、科學(xué)的使用和有效的監(jiān)督的責(zé)任；受托責(zé)任觀有效地制約著政府職責(zé)履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會(huì)的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實(shí)關(guān)注民生重點(diǎn)問(wèn)題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實(shí)有效地履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策，切實(shí)做到環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效的分配，切實(shí)將財(cái)政資金用到實(shí)處，將環(huán)保專項(xiàng)資金用到民生重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題、環(huán)境污染嚴(yán)重問(wèn)題的治理、環(huán)境資源合理開(kāi)發(fā)有效利用等問(wèn)題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項(xiàng)資金的作用，做到環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限資源、切實(shí)維護(hù)人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的錢，理所當(dāng)然應(yīng)為人民辦實(shí)事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富也是有限的，政府負(fù)有將最少經(jīng)濟(jì)資源以最經(jīng)濟(jì)、有效、科學(xué)的方式進(jìn)行管理，以最大的效益實(shí)現(xiàn)環(huán)保專項(xiàng)資金最小的投入，進(jìn)行科學(xué)的分配和使用，最大化的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項(xiàng)資金用于自然生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境治理等項(xiàng)目；同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注資金分配中社會(huì)差異的問(wèn)題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，向污染嚴(yán)重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益差的城市和地區(qū)多補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)鼓勵(lì)拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確保惠民政策切實(shí)落到實(shí)處，確保環(huán)保專項(xiàng)資金的分配規(guī)范、有效，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。
三、環(huán)保專項(xiàng)資金分配存在的主要問(wèn)題
環(huán)保專項(xiàng)資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項(xiàng)目實(shí)施-績(jī)效管理”的總體財(cái)政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項(xiàng)資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施和績(jī)效管理工作的有效開(kāi)展。國(guó)家也在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金分配方式，從“十一五”期間的項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了資金分配的科學(xué)合理性，發(fā)揮了財(cái)政資金對(duì)環(huán)境污染治理和保護(hù)的積極作用。然而，環(huán)保專項(xiàng)資金分配過(guò)程中仍然存在著很多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項(xiàng)資金分配過(guò)程中的及時(shí)性、有效性、科學(xué)性和公平性等方面。
（一）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏及時(shí)性，制約項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)
按理說(shuō)，環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該在計(jì)劃下達(dá)時(shí)隨計(jì)劃撥付，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目給予資金支持，然而在實(shí)際工作中，常常由于環(huán)保專項(xiàng)資金來(lái)源的財(cái)政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒(méi)有按計(jì)劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金不能按計(jì)劃的時(shí)間撥付，影響了項(xiàng)目的實(shí)施。具體表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時(shí)間滯后直接影響到項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。二是環(huán)保專項(xiàng)資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項(xiàng)目資金來(lái)源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)。
（二）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏有效性，沒(méi)有最大發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效率
環(huán)保專項(xiàng)資金是國(guó)家重點(diǎn)撥付用于環(huán)境保護(hù)與治理的財(cái)政資金，應(yīng)該以最小的支出實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該分配到有利于提高社會(huì)效益、人民福利和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，提高環(huán)保專項(xiàng)資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項(xiàng)資金分配主要存在以下問(wèn)題：一是資金分配數(shù)量與實(shí)際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個(gè)省區(qū)的45項(xiàng)水土保持項(xiàng)目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，甚至項(xiàng)目的取消，許多項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，發(fā)揮不出環(huán)保專項(xiàng)資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項(xiàng)目施工進(jìn)程緩慢。很多中央撥款項(xiàng)目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達(dá)；有的項(xiàng)目本年撥付，下年才到位；有些項(xiàng)目申請(qǐng)資金一次下?lián)埽霞?jí)部門分成幾次才撥付到申請(qǐng)單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)與損失。撥款不及時(shí)，也導(dǎo)致了項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，影響項(xiàng)目及時(shí)竣工驗(yàn)收。三是項(xiàng)目安排過(guò)多，資金分散。有些部門為了多上幾個(gè)項(xiàng)目，多做幾個(gè)環(huán)保工程，對(duì)環(huán)保項(xiàng)目審批不嚴(yán)密，只要是項(xiàng)目都分配資金，只注重公平性而沒(méi)有集中主要的資金辦大事，資金過(guò)于分散，降低了環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效率和效果。
（三）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理性，影響資金的分配效果
環(huán)保專項(xiàng)資金的分配應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)的觀點(diǎn)，要堅(jiān)持以效益為最終出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)地確定分配的重點(diǎn)區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項(xiàng)資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜。然而，在資金分配的過(guò)程當(dāng)中，有的審核部門不審查項(xiàng)目申請(qǐng)，沒(méi)有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，按照實(shí)際情況科學(xué)合理地制定資金分配計(jì)劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒(méi)有發(fā)揮出財(cái)政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計(jì)劃不夠科學(xué)，有些地方簡(jiǎn)單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點(diǎn)，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實(shí)際需要不完全相符。有些地方實(shí)施的諸如“連片供水”等地方性工作計(jì)劃與國(guó)家下達(dá)的年度計(jì)劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來(lái)源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項(xiàng)資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)埽灿胁糠值膶ｍ?xiàng)資金由財(cái)政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個(gè)項(xiàng)目存在向環(huán)保部門申請(qǐng)資金的同時(shí)，主管部門又再次就該項(xiàng)目向環(huán)保部門申請(qǐng)。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項(xiàng)目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項(xiàng)目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項(xiàng)目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項(xiàng)目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個(gè)項(xiàng)目單位重復(fù)申報(bào)中央污水垃圾處理資金3 946.15萬(wàn)元，占審計(jì)抽查中央專項(xiàng)資金的0.41%。而相關(guān)部門審計(jì)不嚴(yán)，是環(huán)保專項(xiàng)資金重復(fù)下?lián)艿闹饕颉Ｈ琴Y金超范圍申報(bào)，虛報(bào)項(xiàng)目、虛領(lǐng)資金。有的項(xiàng)目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項(xiàng)資金的申請(qǐng)條件，但為分得環(huán)保專項(xiàng)資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報(bào)項(xiàng)目，弄虛作假，以各種名目進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項(xiàng)資金并沒(méi)有用在實(shí)際需要的項(xiàng)目上。
四、有效的解決環(huán)保專項(xiàng)資金分配過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的建議
環(huán)保專項(xiàng)資金分配的科學(xué)、合理、有效，直接影響到專項(xiàng)資金績(jī)效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。
（一）提高環(huán)保資金分配的及時(shí)性，保證資金按時(shí)到位
審計(jì)了解并認(rèn)為，目前行政事業(yè)單位部門結(jié)存資金數(shù)額較大，且呈逐年遞增趨勢(shì)，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設(shè)與資金的矛盾，更不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，規(guī)范部門結(jié)存資金監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)政職能，發(fā)揮沉淀資金效益，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)十分迫切。經(jīng)調(diào)查，部門結(jié)存資金呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是在構(gòu)成上以基金和專項(xiàng)結(jié)余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權(quán)的重點(diǎn)部門和事業(yè)單位為主。
一、結(jié)存資金較大的主要原因
（一）事業(yè)單位管理體制不順，財(cái)政監(jiān)管難度較大
在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動(dòng)是否真實(shí)與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。
就目前管理體制來(lái)看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財(cái)政等外部監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動(dòng)有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財(cái)政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財(cái)政收入在下屬單位核算，造成收入不實(shí)，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來(lái)源復(fù)雜。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級(jí)撥入、執(zhí)收所得等財(cái)政收入外，不同程度的存在著國(guó)有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營(yíng)性收入，對(duì)此，財(cái)政不易掌握，控制更難。
（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來(lái)源包括財(cái)政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個(gè)人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個(gè)人傾斜。
2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來(lái)，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲(chǔ)”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動(dòng)部門積極性，緩解部門經(jīng)費(fèi)不足所提出來(lái)的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來(lái)不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。
（三）預(yù)算管理改革仍有空間
1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，雖發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭(zhēng)取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無(wú)從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。
2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算編制項(xiàng)目，但基本上未落實(shí)。
3、專項(xiàng)資金管理有待完善。首先，上級(jí)補(bǔ)助資金對(duì)口下?lián)埽煌ㄟ^(guò)下級(jí)財(cái)政，對(duì)其收支余情況財(cái)政無(wú)從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時(shí)給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險(xiǎn)，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個(gè)層面著手
（一）健全制度，規(guī)范資金管理
首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時(shí)加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，切實(shí)將部門結(jié)存資金用實(shí)用好。
其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對(duì)結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對(duì)政策性和多渠道取得并長(zhǎng)期閑置的結(jié)余，制定過(guò)渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時(shí)，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過(guò)渡。四是完善財(cái)務(wù)核算監(jiān)督制度，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財(cái)務(wù)核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對(duì)于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對(duì)部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強(qiáng)對(duì)決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。
2、推進(jìn)政府采購(gòu)，規(guī)范支出管理。在政府采購(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大、采購(gòu)效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)目錄，對(duì)應(yīng)納入、能納入政府采購(gòu)的項(xiàng)目必須實(shí)行政府采購(gòu)，以減少資金撥付環(huán)節(jié)，避免資金在部門滯留。
一、高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)和原則
受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會(huì)發(fā)展，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)委托者對(duì)財(cái)產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的產(chǎn)生。為履行受托責(zé)任，就要求相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系對(duì)高校所掌管的經(jīng)濟(jì)資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、評(píng)價(jià)和報(bào)告，以如實(shí)反映高校履行受托職責(zé)和實(shí)現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體在受托責(zé)任上的具體履行過(guò)程，二是反映高校受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國(guó)高等教育財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，政府部門的著重點(diǎn)在于每年教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)量和增長(zhǎng)速度；在教育財(cái)政資金分配方面，一定程度上是通過(guò)財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)學(xué)校之間的“討價(jià)還價(jià)”來(lái)進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進(jìn)行教育資金爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而對(duì)教育投資責(zé)任和教育支出績(jī)效不夠重視。另外許多高校在申請(qǐng)教育經(jīng)費(fèi)時(shí)很大程度上存在著不顧國(guó)家財(cái)力可能性，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，盡最大可能性向財(cái)政申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政給多少花多少。許多高校在財(cái)政資金使用過(guò)程中也存在不計(jì)成本、不講效益等問(wèn)題。這種在教育財(cái)政資金撥付和使用上的權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致了有限財(cái)政資金比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。由以上問(wèn)題可以看出，我國(guó)高等教育財(cái)政支出的績(jī)效狀況不能不令人擔(dān)憂，這些問(wèn)題的存在要求我們必須對(duì)高等教育支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家從政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配苦樂(lè)不均的問(wèn)題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對(duì)財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益來(lái)衡量。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)工作。鑒于目前我國(guó)高等教育財(cái)政資金使用過(guò)程中，由于資金使用單位對(duì)支出績(jī)效認(rèn)識(shí)模糊或者缺乏認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項(xiàng)目中忽視最終的目標(biāo)和效果而單純追求支出的經(jīng)濟(jì)節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費(fèi)；或追求所謂“效果”而不顧財(cái)政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對(duì)財(cái)政高等教育資金使用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個(gè)要素，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三要素進(jìn)行綜合考察、分析，從而達(dá)到綜合評(píng)價(jià)的目的。
二、高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題
我國(guó)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，還未建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。由于高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)和約束機(jī)制尚未建立，高等教育財(cái)政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，加上財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，高等教育財(cái)政支出效益低下等。目前我國(guó)在高等教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)上存在的問(wèn)題大致有以下四個(gè)方面。
（一）未形成合理的高等教育財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境，績(jī)效評(píng)價(jià)缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進(jìn)展，但目前我國(guó)高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展和整體成效。從目前我國(guó)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體情況來(lái)看，制訂績(jī)效評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展，建立相應(yīng)的報(bào)告制度和評(píng)價(jià)結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開(kāi)展。從國(guó)外高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際來(lái)看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化。
（二）未形成有效的高等教育財(cái)政支出講效益的監(jiān)督機(jī)制。目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開(kāi)始在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，但仍然存在著一些問(wèn)題。首先在對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評(píng)價(jià)；其次對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問(wèn)題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問(wèn)題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)的方式。
（三）許多高校對(duì)高等教育投資責(zé)任和支出績(jī)效不夠重視，未能將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個(gè)過(guò)程中。高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。績(jī)效預(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績(jī)效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動(dòng)中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績(jī)效，更沒(méi)有從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒(méi)有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。（四）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國(guó)尚處于起步階段，還沒(méi)有形成一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范和合理的評(píng)價(jià)體系。我國(guó)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題，首先是如何對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開(kāi)支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目具也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來(lái)很多麻煩；其次是如何解決評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來(lái)覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來(lái)對(duì)社會(huì)效益和長(zhǎng)期效益進(jìn)行對(duì)比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會(huì)計(jì)核算方法和會(huì)計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個(gè)性特征導(dǎo)致制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。
三、高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策分析
在建立健全高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)，全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，并積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。結(jié)合具體國(guó)情，我國(guó)高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面著手。
（一）建立健全高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度不僅僅是對(duì)財(cái)政支出管理改革的要求，更是對(duì)高等教育財(cái)支出的制度約束和控制手段。目前我國(guó)高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展和整體成效。為此，我國(guó)首先要加快高等教育財(cái)支出績(jī)效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)支出績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)高等教育財(cái)支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的手段，為開(kāi)展高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)支出評(píng)價(jià)規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)，全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，建立面向績(jī)效評(píng)價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程中。有效的會(huì)計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，會(huì)計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息資源平臺(tái)。但是目前我國(guó)現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算方式和過(guò)于簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無(wú)法滿足高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，就必須構(gòu)建基于績(jī)效導(dǎo)向的高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績(jī)效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績(jī)效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算支出的績(jī)效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。
（三）積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。考慮到高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。因此，我國(guó)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來(lái)進(jìn)行。首先在評(píng)價(jià)目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。二是在績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過(guò)渡到其他高校。三是在評(píng)價(jià)方式和評(píng)價(jià)體系建立上，應(yīng)先推行高校自評(píng)或考評(píng)為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評(píng)價(jià)制度，并逐步過(guò)渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主的評(píng)價(jià)方式。
（四）努力做好高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的配套改革。首先財(cái)政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的信息資源庫(kù)，搭建便于統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以便于監(jiān)測(cè)高校預(yù)算支出的完成過(guò)程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。其次財(cái)政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行分類，并能形成統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算制度、體系，這是建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出講績(jī)效和有績(jī)效的良好氛圍。
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在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展過(guò)程中，如何認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督職能的重要作用，如何調(diào)整財(cái)政監(jiān)督職能的定位，如何轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是擺在理論界和實(shí)踐工作者面前的一個(gè)重要課題。
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過(guò)行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國(guó)家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會(huì)主義國(guó)家的分配性質(zhì)，要求對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)國(guó)家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會(huì)主義國(guó)家為主體的分配關(guān)系。同時(shí)，多種所有制形式的存在，要求通過(guò)私營(yíng)、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其收支行為、分配方式、資金營(yíng)運(yùn)、上交利稅符合國(guó)家財(cái)政政策和市場(chǎng)準(zhǔn)則，保證社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國(guó)家財(cái)政在收支過(guò)程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國(guó)家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國(guó)家財(cái)政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無(wú)巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過(guò)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對(duì)象的完稅情況，以及各財(cái)政部門非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障。可見(jiàn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。
二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位
財(cái)政監(jiān)督是對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個(gè)管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對(duì)整個(gè)財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對(duì)各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過(guò)各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過(guò)程中，必然要觸動(dòng)傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個(gè)制度建立的時(shí)候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來(lái)后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，及時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.改變過(guò)去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對(duì)象，把對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對(duì)企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對(duì)象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開(kāi)展對(duì)企業(yè)執(zhí)行財(cái)會(huì)制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時(shí)，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級(jí)預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來(lái)。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來(lái)。通過(guò)財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無(wú)擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢(shì)下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過(guò)程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒(méi)有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來(lái)調(diào)動(dòng)所有業(yè)務(wù)科室，對(duì)這套辦法進(jìn)行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對(duì)象多是企業(yè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡(jiǎn)單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過(guò)去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來(lái)，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對(duì)外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。
四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)
堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督，健全財(cái)政職能，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，就必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。依法理財(cái)氛圍越好，財(cái)政監(jiān)督職能越能得到充分發(fā)揮。
一、公共財(cái)政支出在農(nóng)民增收中的作用
公共財(cái)政通過(guò)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品來(lái)改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和外部環(huán)境條件，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民利益，從而直接或間接地增加農(nóng)民收入。按公共財(cái)政體制的要求增加農(nóng)業(yè)支出，發(fā)揮其導(dǎo)向作用、乘數(shù)效應(yīng)、“發(fā)動(dòng)器”作用，促進(jìn)農(nóng)民收入增加。
1、導(dǎo)向作用。(1)有利于集中更多的財(cái)力，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。公共財(cái)政資金是國(guó)家通過(guò)稅收形式無(wú)償分配的集中性資金，它可以對(duì)那些社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差的農(nóng)業(yè)公共性投資項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。它不再對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域安排支出，而主要彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，提供為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這就有可能在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)以及支持農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售，支持農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面加大支出力度，從而有助于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，有助于改善農(nóng)民市場(chǎng)交易的外部條件，有助于提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。(2)有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。公共財(cái)政的非贏利性為國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施有效的宏觀調(diào)控，創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村各種資源在農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和配置提供了制度保證，有利于穩(wěn)定提高農(nóng)民收入水平。公共財(cái)政可以扶持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè)，大力扶持勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)，以吸納較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；可以通過(guò)積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道；可以通過(guò)清理，取消對(duì)民工就業(yè)的不合理限制和亂收費(fèi)，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供方便；公共財(cái)政還可以利用稅收優(yōu)惠、減免政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。(3)有利于調(diào)整財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)民收入初次分配側(cè)重于效率，而再分配側(cè)重于公平。公共財(cái)政是國(guó)民收入再分配的重要內(nèi)容，它體現(xiàn)服務(wù)主體平等的原則。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出是宏觀分配中國(guó)民收入對(duì)農(nóng)業(yè)的凈流入，增加公共財(cái)政中的農(nóng)業(yè)支出就意味著直接增加了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。因此，公共財(cái)政能夠調(diào)節(jié)不同利益群體的分配關(guān)系，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者、農(nóng)民與城市居民之間的利益關(guān)系，縮小或者防止擴(kuò)大差距，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。
2、乘數(shù)效應(yīng)。財(cái)政投入屬于一種基礎(chǔ)性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經(jīng)營(yíng)性投入的多少和效益。乘數(shù)效應(yīng)作用一方面是指財(cái)政投入過(guò)程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財(cái)政投入的項(xiàng)目直接或間接地增加農(nóng)民收入，并通過(guò)農(nóng)民消費(fèi)刺激需求，從而獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。徐詳臨教授在《三農(nóng)問(wèn)題論劍》中舉例說(shuō)：比如，政府有500億元財(cái)政支出，運(yùn)用這筆資金作為向農(nóng)村投資的貸款貼息，以年利5%計(jì)算，可帶動(dòng)10000億元的資金投向農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設(shè)其中的40%轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的勞務(wù)收入，就會(huì)有1億的農(nóng)村勞動(dòng)力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農(nóng)村和農(nóng)民從這1萬(wàn)億元的農(nóng)村投資中獲益，隨著農(nóng)民消費(fèi)流動(dòng)城里人從中所獲利益比農(nóng)村人還要大，所產(chǎn)生的投資乘數(shù)效應(yīng)至少要達(dá)到30000億元，政府也會(huì)在社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)中，獲得比500億元貼息多得多的財(cái)政收入。雖然這只是一個(gè)假設(shè)模型，但財(cái)政收入的乘數(shù)效應(yīng)是存在的。
3、“發(fā)動(dòng)器”作用。我國(guó)農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力較弱，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，自我積累能力較差；二是因?yàn)閲?guó)家過(guò)去長(zhǎng)期采用犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)積累少；三是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)是一個(gè)回報(bào)率較低，風(fēng)險(xiǎn)卻相對(duì)較高的產(chǎn)業(yè)，對(duì)民間資本缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力弱造成了農(nóng)業(yè)投資乏力，反過(guò)來(lái)又促成了農(nóng)業(yè)落后的局面，形成了惡性循環(huán)，阻礙了農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要外部力量的介入，財(cái)政投入是一個(gè)重要的外部作用因素。實(shí)踐證明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的效果十分明顯，以農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資為例，根據(jù)農(nóng)業(yè)部信息中心（1998）的計(jì)算表明，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資與農(nóng)業(yè)增加值和糧食產(chǎn)量的增加密切相關(guān)，1980~1997年間，每增加1億元農(nóng)業(yè)基建投資，可增加農(nóng)業(yè)增加值38億元，增加糧食產(chǎn)量39萬(wàn)噸。
根據(jù)朱剛、張?jiān)t、張軍等同志對(duì)1991~1995年中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行的實(shí)證分析(表)表明，財(cái)政（地方，占全部財(cái)政支農(nóng)的絕大部分）投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)十分明顯，在我國(guó)這樣的勞動(dòng)力過(guò)剩經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政支農(nóng)投入所起的作用甚至高于勞動(dòng)投入的積極貢獻(xiàn)，考慮到播種面積的增長(zhǎng)有限，財(cái)政投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的意義就更為重要。
二、財(cái)政支農(nóng)存在的問(wèn)題
政府財(cái)政支農(nóng)工作對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，歷來(lái)起著積極和重要的作用。但是我國(guó)在財(cái)政支農(nóng)中存在不小問(wèn)題，重點(diǎn)不突出，手段不得力，效果不明顯，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的增加。
政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量“不足性”。盡管“九五”時(shí)期政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財(cái)政支出、糧棉油糖價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)算在內(nèi)，1996~2000年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為30%～50%，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為10%～20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國(guó)使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在1996年~1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國(guó)“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。
政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的“不合理性”。一是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支部分大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。1996~2000年，中央財(cái)政累計(jì)安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)1100多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的70%。1996~2000年，中央財(cái)政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資230億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的14.3%。水利、林業(yè)生態(tài)等社會(huì)效益顯著、受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，其投入長(zhǎng)期以來(lái)一直統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過(guò)高。1998年以來(lái)，政府支農(nóng)業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500~700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒(méi)有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。
政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善性，資金使用效果“不理想性”。一是財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。中央財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出約占整個(gè)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的65%。地方財(cái)政尤其地（市）、縣級(jí)以下財(cái)政大多為吃飯財(cái)政，自身財(cái)力連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)追加投入。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，1991年為9.6%，1995年為7.9%，到2000年下降為6.6%。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什幺項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，什幺項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，對(duì)此沒(méi)有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過(guò)程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級(jí)。二是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理。這種管理模式存在問(wèn)題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問(wèn)題。這種體制造成了政府各部門之間職責(zé)不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。三是政府財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批制度化、公開(kāi)化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。
三、財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化的原則
現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策在支持范圍、支持對(duì)象、支持力度上均難以適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，不能滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)作的要求，應(yīng)進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化應(yīng)遵循以下基本原則：
公共性支出原則。隨著公共財(cái)政支出框架的建立，財(cái)政支農(nóng)政策也應(yīng)堅(jiān)持公共支出的原則，本著糾正，“越位”，彌補(bǔ)“缺位”的合理定位思路，財(cái)政支農(nóng)范圍要嚴(yán)格界定在非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，財(cái)政資金要退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使財(cái)政支持的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域上來(lái)。
市場(chǎng)導(dǎo)向原則。在財(cái)經(jīng)支農(nóng)政政策選擇和實(shí)施過(guò)程中，要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，合理有效地安排財(cái)政資金的投向和規(guī)模，從而促進(jìn)各種資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。
財(cái)力集中的原則。針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策導(dǎo)向不明確、支持項(xiàng)目多、資金散、效益差的狀況，今后在財(cái)政支出分配上要堅(jiān)持保證重點(diǎn)、壓縮一般、集中財(cái)力、增大力度的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，形成支農(nóng)資金合力，以發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用。
高效透明的原則。所謂高效，是指財(cái)政支農(nóng)部門運(yùn)作的高效，包括按照建立公共財(cái)政的要求，合理界定財(cái)政支農(nóng)資金的支出范圍；維護(hù)資金的規(guī)模效應(yīng)，嚴(yán)禁零打碎敲和撒胡椒面；保證支農(nóng)資金的及時(shí)到位及合理使用等。所謂透明，是指增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金安排、使用過(guò)程的透明度，自覺(jué)接受專業(yè)審計(jì)和群眾監(jiān)督，杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象。
符合世貿(mào)組織的原則。我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，財(cái)政支農(nóng)時(shí)，要充分考慮世貿(mào)組織的規(guī)則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。
四、財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化的措施
公共財(cái)政政策要以“多予、少取、放活”為指導(dǎo)思想，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，以農(nóng)民增收為目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政支出和收入政策的選擇運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高農(nóng)民的收入。具體來(lái)說(shuō)：
要努力增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，使國(guó)民收入分配關(guān)系向“三農(nóng)”傾斜。我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在歷史的不同階段為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民享受政府提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)是政府的重要責(zé)任，也是符合國(guó)際慣例的。從一些工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，人均GDP達(dá)到1000美元之時(shí)，基本完成從掠奪農(nóng)業(yè)向哺養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)人均GDP已達(dá)到1000元，客觀上要求從提取農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)向保護(hù)支持農(nóng)業(yè)，加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度。財(cái)政部門必須站在全局的高度，努力增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，讓公共財(cái)政的“陽(yáng)光”照耀到農(nóng)村。
調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。在中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，開(kāi)放化程度不斷提高的背景下，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供求的平衡，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，迫切需要建立既符合WTO規(guī)則要求，又符合中國(guó)國(guó)情的對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)政策體系。完善國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系的總體思路是：進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，努力增加政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量；按照建立公共財(cái)政體制的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，大幅度增加農(nóng)民直接可以收益的資金投入比重；改進(jìn)政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效益。（1）財(cái)政支農(nóng)政策要向初級(jí)生產(chǎn)要素傾斜，主要向農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜，向農(nóng)民提供物美價(jià)廉的基礎(chǔ)教育是對(duì)“三農(nóng)”最大、最有價(jià)值的支持。一是教育能有效地打破貧窮的循環(huán)。現(xiàn)今農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)的趨勢(shì)顯示，農(nóng)民教育水平直接影響收入的多寡。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年的資料，一名農(nóng)民的教育水平每增加一年，其轉(zhuǎn)到非農(nóng)就業(yè)后，平均可為家庭每年增加198元收入。但是目前我國(guó)用于教育的開(kāi)支，只占本地生產(chǎn)總值的2.3%，還不如低收入國(guó)家平均的3.3%（世界銀行2001），農(nóng)村教育的普及與質(zhì)量嚴(yán)重不足。二是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力具有資產(chǎn)專用性特征。資產(chǎn)專用性是指某類資產(chǎn)或生產(chǎn)要素只能專用于某一類用途或產(chǎn)品生產(chǎn)。在完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)中，所有生產(chǎn)要素可以在各產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)。這樣通過(guò)價(jià)格機(jī)制合理配置資源，因此具有專用性的資產(chǎn)將阻遏市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。由于我國(guó)農(nóng)民具有文化科技素質(zhì)低、生產(chǎn)技術(shù)落后、資金不足的專用性，造成他們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和升級(jí)過(guò)程中無(wú)所適從。因此，這也要求政府主導(dǎo)為農(nóng)民提供必要的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)就業(yè)教育，以提高勞動(dòng)者素質(zhì)。近期來(lái)看，要推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，保證農(nóng)村教育工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；長(zhǎng)期來(lái)看，要實(shí)施真正意義上的九年義務(wù)教育，建立完善的農(nóng)村人力資本市場(chǎng)，加快開(kāi)發(fā)與利用農(nóng)村人力資源的衍生工具創(chuàng)新。(2)繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來(lái)源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。(3)建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金(如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金)轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收入的直接補(bǔ)貼。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。
整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理。凡屬地方項(xiàng)目或中央補(bǔ)助投資的地方性項(xiàng)目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過(guò)某種方式委托地方建設(shè)或管理。建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程管理的規(guī)范化。
一、現(xiàn)行的政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是指調(diào)整在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財(cái)政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉(zhuǎn)移支付法包括政府對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付制度和政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。
目前，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般是指政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付，它是指各級(jí)政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移或財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的再分配。這種轉(zhuǎn)移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預(yù)算收入的一部分向下轉(zhuǎn)移給地方政府；二是地方政符將其預(yù)算收入的一部分向上轉(zhuǎn)移給中央政府；三是同級(jí)政府之間一部分預(yù)算收入的相互轉(zhuǎn)移。凡是相鄰兩級(jí)政府間的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移是狹義上理解的轉(zhuǎn)移支付。在我國(guó)，從1994年分稅制財(cái)政體制改革基礎(chǔ)上確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是一種從狹義上理解的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
從形式上看財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，是指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，泛指凡規(guī)定有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付出方面內(nèi)容的法律、法規(guī)、自治條例、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，專指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的以《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》冠名的單行法律。在我國(guó)尚未制定專門的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面內(nèi)容的法律規(guī)范散見(jiàn)于相關(guān)法規(guī)與規(guī)章之中。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)容一般包括：(1)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和原則。(2)轉(zhuǎn)移支付的形式：目前轉(zhuǎn)移支付的形式包括：社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼支出，如定額補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助，稅收返還及其他補(bǔ)助形式。(3)轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、支付規(guī)模和程序。(4)轉(zhuǎn)移支付的管理和分配機(jī)構(gòu)。(5)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及法律責(zé)任。
我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成的：
第一種形式是“過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”。“過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”是我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后開(kāi)始設(shè)立和實(shí)施的。我國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡模式。我國(guó)的收支均衡模式同時(shí)考慮了各個(gè)地區(qū)的財(cái)政能力(財(cái)政收入)和財(cái)政需求，其基本的做法是：通過(guò)測(cè)算各個(gè)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和財(cái)政支出并對(duì)其進(jìn)行比較，進(jìn)而計(jì)算出地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出大于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人的差額)。
第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關(guān)鍵性內(nèi)容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財(cái)政體制的同時(shí)，確保各有關(guān)地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過(guò)“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的辦法，提高中央財(cái)政在增值稅與消費(fèi)稅增量上的比重。
第三種形式為專項(xiàng)補(bǔ)助(或者說(shuō)是“專項(xiàng)撥款”)。“專項(xiàng)補(bǔ)助”作為中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。這些專項(xiàng)撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財(cái)政支出范圍。這種專項(xiàng)撥款的主要特點(diǎn)是撥付款項(xiàng)的有條件性，是由中央根據(jù)情況和需要來(lái)確定撥款的項(xiàng)目，撥款的對(duì)象，撥款的金額和撥款的時(shí)間。專項(xiàng)撥款主要用于給予地方政府的特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)，特大防汛抗旱經(jīng)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。
第四種形式是“原體制補(bǔ)助和上解”。這種形式實(shí)際是原體制的產(chǎn)物。從1988年開(kāi)始，中央政府財(cái)政部對(duì)部分省、自治區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，與此同時(shí)部分省市向中央按照一定的比例解。
我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍是一種過(guò)渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體制的要求。
二、現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題
由于我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種過(guò)渡性的制度，目前還存在以下問(wèn)題：
第一，中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)，資金分配辦法不規(guī)范。從而造成一部分財(cái)政支出的不合理，各級(jí)政府支出責(zé)任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性。
第二，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性。縱觀各個(gè)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒(méi)有單行法律。因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。
第三，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控力度小，均等化功能弱。由于在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還形式占的比重過(guò)大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重太低，致使中央財(cái)政調(diào)控權(quán)、均等化功能過(guò)弱。
第四，監(jiān)督制約機(jī)制不健全。
第五，省一級(jí)政府對(duì)地、市、縣級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度建設(shè)。
三、完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
從總體上看，我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在一定程度上開(kāi)始朝著規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架的目標(biāo)改革，但是，距離以公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的、規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還有相當(dāng)大的距離。為了進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化改革：
1.完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)目標(biāo)和定位。
2.加強(qiáng)財(cái)政立法，在《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)基本制度，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度。
3.簡(jiǎn)化與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，尤其是應(yīng)當(dāng)盡快解決原體制補(bǔ)助和原體制上解當(dāng)中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問(wèn)題。
4.規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助，在進(jìn)一步科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提下逐步減少中央政府對(duì)地方政府的那些純粹屬于地方區(qū)域性的支出項(xiàng)目的補(bǔ)助，并且按照公共服務(wù)均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規(guī)范各種專項(xiàng)補(bǔ)助，合理分配用于專項(xiàng)補(bǔ)助方面的財(cái)政資。
關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付； 稅收返還； 財(cái)權(quán)； 事權(quán)一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀
世界上幾乎所有的國(guó)家都建立了中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效用有：補(bǔ)充地方政府財(cái)力，保障其提供基本公共服務(wù)的能力；平衡地區(qū)間財(cái)力差異，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。對(duì)于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的國(guó)家，其財(cái)政集權(quán)的特征比較明顯，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的重要性較大。若是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，則地區(qū)政府財(cái)力差距明顯，財(cái)力薄弱的地區(qū)基本公共服務(wù)水平則跟不上國(guó)家的平均水平。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的完善對(duì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)地域經(jīng)濟(jì)差異等具有重大意義。
(一)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模
中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還數(shù)逐年增加。200年，轉(zhuǎn)移支付與稅收返還總額22005.68億元，占中央財(cái)政支出的62.20%；2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還總額是48037.64億元，比上年增長(zhǎng)5.8%，并且持續(xù)六年的年均增速達(dá)到17%左右，2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占中央財(cái)政支出68509.39億元的70.12%，比1994年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出的比重16.5%提高53.62個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)中央逐漸加強(qiáng)對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和調(diào)控有深遠(yuǎn)的影響。
( 二) 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)圖12013年中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖
上圖顯示，中央對(duì)地方的稅收返還占比7%,中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總占比為63%，其中包括一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式:一般性轉(zhuǎn)移支付主要是對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，用于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化; 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，目前，中央致力于教育、社會(huì)保障、“三農(nóng)”等公共服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
2013年，我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為26626.9億元，占中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額的62%。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度介紹
德國(guó)實(shí)行分權(quán)制的財(cái)政制度，聯(lián)邦、州和地方政府均享有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)。德國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以“均等化”為核心，憲法規(guī)定公共物品在全國(guó)的提供要保持一致性，同時(shí)實(shí)行縱向和橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度――聯(lián)邦政府對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行資金補(bǔ)助，財(cái)力強(qiáng)的州政府對(duì)財(cái)力弱的州政府直接轉(zhuǎn)移支付。德國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式主要有：橫向轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)稅收收入能否滿足州政府需求來(lái)區(qū)分州政府財(cái)力的強(qiáng)弱，由相對(duì)高收入地區(qū)對(duì)貧困州補(bǔ)貼財(cái)政;稅收共享，所得稅與法人稅由聯(lián)邦、州均等分享，對(duì)增值稅實(shí)行二次分配，充分體現(xiàn)均等化效果；聯(lián)邦補(bǔ)充撥款，對(duì)于財(cái)力異常貧困的州政府實(shí)行的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。
英國(guó)是單一制國(guó)家，其財(cái)權(quán)高度集中于中央政府。地方收入主要以中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，地方自主性收入如營(yíng)業(yè)稅、市政稅、公共服務(wù)費(fèi)等只占財(cái)政收入很小的一部分，以此加強(qiáng)中央對(duì)地方的掌控。英國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為：以撥款公式?jīng)Q定的財(cái)政補(bǔ)貼，為保障地方公共服務(wù)的均等化，即公式化補(bǔ)助；對(duì)于公式化補(bǔ)助還無(wú)以解決的地方政府，實(shí)行鐵定補(bǔ)助，即特定公式化補(bǔ)助；以加強(qiáng)中央政策意圖的資金投入，即專項(xiàng)撥款。
三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題
（一）地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴性過(guò)高
目前，由于現(xiàn)行財(cái)政體制還不夠完善，地方事權(quán)大、財(cái)權(quán)小。稅收是地方收入的主要來(lái)源，以地方的兩大稅種為例，中央與地方的分成比例是：增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成，因此，營(yíng)改增更是加劇了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的矛盾。當(dāng)?shù)胤降呢?cái)權(quán)不足以滿足履行事權(quán)的基本要求時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性過(guò)高，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力下降; 另一方面，由于中央和地方事權(quán)劃分不夠明晰，中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難易切合地方的實(shí)際需要，加上中央財(cái)力有限，也無(wú)法滿足地方的全部需求，使得地方財(cái)力和事權(quán)仍然不匹配。
（二）分稅制的不徹底導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的不合理性
分稅制的主要意義在于中央與地方財(cái)政自收自支、自求平衡。雖然中國(guó)初步建立起了分稅制的框架，但尚未成熟，仍需完善與規(guī)范。中國(guó)的稅制一直在改革，地方的稅收尚未形成一個(gè)穩(wěn)定的地方稅體系，而且在稅收的立法、征管、遵從上存在很多風(fēng)險(xiǎn)，并且地方?jīng)]有稅種設(shè)立權(quán)，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財(cái)力初次分配的合理化，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。
(三) 轉(zhuǎn)移支付效率低下
首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的分配和使用涉及中央多達(dá)37個(gè)部門的審批與管理，這樣不僅效率低，還造成人力資源的浪費(fèi)；其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、資金不能按時(shí)到位而且隨意性較大，缺乏有效監(jiān)督、審查與專業(yè)化管理，導(dǎo)致地方政府不能合理利用轉(zhuǎn)移支付資金；再次，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度存在著分配方法不規(guī)范，法制性差的問(wèn)題，政府間轉(zhuǎn)移支付需要立法的保障。
四、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的完善
完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不僅有利于財(cái)政資金分配的科學(xué)性，提高公共服務(wù)均等化，還能縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)。深化轉(zhuǎn)移支付制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，要在明確改革目標(biāo)和原則的前提下，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，改變轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行模式，并通過(guò)配套改革來(lái)保障制度的變遷。
基于本文分析結(jié)果，做出如下建議：一、合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，按照支出責(zé)任匹配相應(yīng)的財(cái)力，寄予地方政府更多的財(cái)政自，以增強(qiáng)地方做大做強(qiáng)自身財(cái)力的積極性，進(jìn)一步調(diào)整及明確中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。二、采取以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不僅能提高地方可支配財(cái)力，還對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力產(chǎn)生巨大促進(jìn)作用。三、以立法保障財(cái)政資金的分配與使用，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)專款專用，充分發(fā)揮中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效用。
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一是部門預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整、細(xì)化。按照規(guī)定，各部門收支及以前年度的各項(xiàng)結(jié)余都應(yīng)在預(yù)算編制中全面體現(xiàn)，但部分單位的各項(xiàng)收入和結(jié)余資金未全部納入預(yù)算。如部分單位的上級(jí)補(bǔ)助資金，由于對(duì)口下?lián)埽煌ㄟ^(guò)財(cái)政，財(cái)政難以全面掌握；部分單位編制部門預(yù)算時(shí)未將所有的附屬單位包含在內(nèi)；部分單位未將房屋租賃收入等國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入納入部門預(yù)算。“打包切塊”資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在預(yù)算編制中體現(xiàn)，給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，這些部門在二次分配過(guò)程中，往往會(huì)擠占挪用、滯留應(yīng)撥未撥資金，同時(shí)也會(huì)造成部分項(xiàng)目資金分配過(guò)小過(guò)散，重點(diǎn)不突出，資金效益不明顯。而由于“打包切塊”資金本身編制內(nèi)容就不夠細(xì)化，使得財(cái)政部門的監(jiān)督難以到位，不能起到應(yīng)有的約束作用。
二是部門預(yù)算編制方法不科學(xué)。多年來(lái)，預(yù)算編制采取的是“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，雖較好地發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭(zhēng)取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無(wú)從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。
三是科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)較低，實(shí)際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，業(yè)務(wù)招待費(fèi)按照單位公務(wù)費(fèi)2%編制，預(yù)算金額通常在千余元到幾萬(wàn)元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業(yè)務(wù)交流活動(dòng)的增多，招待費(fèi)用需求明顯加大。為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際，一些單位多采取在會(huì)議費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)中列支，有些單位甚至擠占項(xiàng)目支出，造成核算不實(shí)。
此外對(duì)會(huì)議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費(fèi)無(wú)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。目前，對(duì)此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時(shí)，加大了資金控制與管理的難度。
四是部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制尚未建立。由于財(cái)政部門與其他部門的職能和分工不同，財(cái)政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時(shí)從自身利益出發(fā)過(guò)高預(yù)估某些項(xiàng)目。財(cái)政雖進(jìn)行了一些削減，但有些項(xiàng)目的資金預(yù)算仍然高于實(shí)際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過(guò)大。而部門預(yù)算改革已推廣多年，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，卻鮮有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)考究。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒(méi)有建立起有效的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。年初部門預(yù)算編制中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)雖單獨(dú)編制，但多數(shù)部門未單獨(dú)歸集項(xiàng)目支出，而是與日常公用經(jīng)費(fèi)中的會(huì)議費(fèi)、購(gòu)置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等相混淆。造成實(shí)際的項(xiàng)目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。而在具體編制過(guò)程中，由于各部門項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證專業(yè)性較強(qiáng)，因此財(cái)政對(duì)其預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程及其完成結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核也存在一定難度。
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面逐步加以解決：
（一）逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，特別是專項(xiàng)預(yù)算，力求準(zhǔn)確、細(xì)化；財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部門或單位預(yù)算編制工作的前期調(diào)查、指導(dǎo)與審核，重點(diǎn)調(diào)查和審核專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性以及收入與支出的完整性，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對(duì)于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款；規(guī)范上級(jí)補(bǔ)助資金撥付渠道，對(duì)垂直部門資金撥付行為作出限制性規(guī)定。
（二）研究確定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對(duì)于低標(biāo)準(zhǔn)和無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目加緊進(jìn)行深入調(diào)查與分析，既要考慮工作需要，也要考慮地區(qū)財(cái)力可能以及可操作性，不易一刀切，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用。
（三）完善預(yù)算編制與執(zhí)行制衡機(jī)制，提高預(yù)算編制的約束力。采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對(duì)部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。加強(qiáng)對(duì)決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息的真實(shí)、可靠的同時(shí)，充分體現(xiàn)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。
關(guān)鍵詞：財(cái)政稅收；問(wèn)題；改革策略
為了促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，政府一定要加強(qiáng)財(cái)政稅收制度的改革，去除財(cái)政稅收工作中一些阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的元素。本文將深刻分析目前我國(guó)財(cái)政稅收工作中存在有哪些問(wèn)題，探討如何深化改革財(cái)政稅收工作，使之更能夠適應(yīng)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
一、目前我國(guó)財(cái)政稅收工作中存在的問(wèn)題
1.缺乏有效的財(cái)政稅收監(jiān)督
在我國(guó)，經(jīng)常會(huì)有一些逃稅和偷稅的現(xiàn)象發(fā)生，一些不法分子甚至代開(kāi)或者虛開(kāi)增值稅的專用發(fā)票，偽造、倒賣或者盜竊增值稅的專用發(fā)票，從而逃掉一大部分稅收，這種不法分子在我國(guó)還是大有人在，而且屢見(jiàn)不鮮。另一方面，在我國(guó)財(cái)政稅收工作中還存在有比較大的稅收差額，稅收差額的比重達(dá)到了30%到40%，所以我國(guó)的稅收征管的效率還是比較低的。
此外，有一些企業(yè)經(jīng)常偽造經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，虛報(bào)財(cái)務(wù)核算成果，從而從中撈取利益。對(duì)于一些不法的企業(yè)來(lái)說(shuō)，他們往往會(huì)建立兩套以上的賬目，在繳納稅收的時(shí)候，通常上報(bào)的是虛假的賬目。有的企業(yè)即使沒(méi)有兩套賬目，但是會(huì)在財(cái)務(wù)核算方面作假，從而導(dǎo)致一部分稅收流失。
有的企業(yè)更加猖狂，侵蝕稅基。這些企業(yè)非常地腐敗，而且屢禁不止，化公為私，侵蝕稅基，侵吞國(guó)家的資財(cái)，因此已經(jīng)成為了社會(huì)的頑癥和毒瘤。
2.缺乏完善的預(yù)算體制
在我國(guó)，財(cái)政預(yù)算體制還很不健全，沒(méi)有中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算和周期預(yù)算，再加上其覆蓋的范圍比較小，所以很容易出現(xiàn)資金挪用的現(xiàn)象，因此不利于國(guó)家的宏觀調(diào)控。此外，財(cái)政預(yù)算體制還缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，所以財(cái)政預(yù)算的審核和審批沒(méi)有實(shí)際的意義。
3.地方財(cái)政問(wèn)題比較突出
在我國(guó)各個(gè)地區(qū)，財(cái)力是不平衡的，地方政府的財(cái)力和職能經(jīng)常出現(xiàn)不匹配的情況。比如，各級(jí)地方政府往往沒(méi)有完善的轉(zhuǎn)移支付制度，沒(méi)有合理的財(cái)政結(jié)構(gòu)。還有各級(jí)地方政府的體制補(bǔ)助和稅收返還的比例比較大，所以不能夠?qū)崿F(xiàn)橫向的均等化，而且轉(zhuǎn)移支付資金在管理和分配上既不透明，也不規(guī)范，所以帶來(lái)一些很大的負(fù)面作用。
4.現(xiàn)有財(cái)稅制度的缺陷
現(xiàn)有的財(cái)稅制度在許多方面還是存在一定的局限，比如，稅收的種類不健全，不利于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)社會(huì)分配的功能的實(shí)現(xiàn)；對(duì)于非稅收入，還沒(méi)有納入政府的收入體系；資源與環(huán)境稅沒(méi)有受到重視，不利于保護(hù)資源和環(huán)境；對(duì)所得稅和增值稅的設(shè)置不是很合理，因此不利于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和社會(huì)的穩(wěn)定。此外，還存在各級(jí)政府間的財(cái)力不均衡、地方與中央之間的收入劃分不是很合理、分稅制的改革不是很徹底等問(wèn)題。
二、深化財(cái)政稅收工作的改革策略
1.完善轉(zhuǎn)移支付制度
為了更好地促進(jìn)區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，我國(guó)必須圍繞主體功能區(qū)的劃分，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，確保轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定來(lái)源，加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，加大省對(duì)各縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度；其次，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的分配方法；再次，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的有效管理，從而使轉(zhuǎn)移支付資金用到實(shí)處；最后，健全主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的體系。
2.健全財(cái)政預(yù)算體制
首先，要擴(kuò)大國(guó)家的財(cái)政預(yù)算的范圍，建立復(fù)式的財(cái)政預(yù)算體系，使得財(cái)政預(yù)算體系中既包括資本性預(yù)算、經(jīng)常性預(yù)算、國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等等，使得財(cái)政預(yù)算的范圍覆蓋所有的涉及財(cái)政性收支活動(dòng)。其次，要加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政的中長(zhǎng)期的預(yù)算，加強(qiáng)中長(zhǎng)期的財(cái)政發(fā)展規(guī)劃。最后，建立完善的財(cái)政預(yù)算管理體制。
3.建立完善的支付方式
首先，要適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行合理的比例搭配；其次，對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配方法進(jìn)行改革，建立合理、科學(xué)、公開(kāi)的財(cái)政資金分配制度；再次，通過(guò)考慮各個(gè)地區(qū)的人口數(shù)量、人均的占地面積、社會(huì)的發(fā)展水平和人均的收入狀況等來(lái)確定財(cái)政的科學(xué)預(yù)算方法；最后，建立健全科學(xué)的支付體系，保證資金的穩(wěn)定來(lái)源。
4.加強(qiáng)會(huì)計(jì)制度的改革
在我國(guó)現(xiàn)有的稅收會(huì)計(jì)中，是以申報(bào)的應(yīng)征數(shù)做為和核算的起點(diǎn)，但是有一些數(shù)據(jù)由于各種各樣的原因，還是存在著一些失真現(xiàn)象，所以弱化了會(huì)計(jì)資料在稅收工作中的作用。因此，必須對(duì)現(xiàn)有的稅收會(huì)計(jì)進(jìn)行一定的改革，提高計(jì)算機(jī)處理會(huì)計(jì)問(wèn)題的應(yīng)用水平，使得稅收會(huì)計(jì)能夠更好地反映稅收收入和稅源，加強(qiáng)會(huì)計(jì)在財(cái)稅工作當(dāng)中的作用。
三、總結(jié)
財(cái)稅制度是國(guó)家的一項(xiàng)重要制度，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的一種手段，為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，確保財(cái)稅工作符合目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，政府要加快對(duì)財(cái)稅制度的改革，減少偷稅、逃稅等現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)稅收的監(jiān)督，完善稅收會(huì)計(jì)制度和現(xiàn)有的稅負(fù)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的范圍，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理，從而更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收的作用，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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[3]燕兆林:請(qǐng)多貼近基層財(cái)政人員[J].中國(guó)財(cái)政, 2006(02).
作者：財(cái)政部農(nóng)業(yè)司農(nóng)業(yè)一處
江西省根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)文本先預(yù)撥30%啟動(dòng)資金，項(xiàng)目實(shí)施中根據(jù)執(zhí)行進(jìn)度憑實(shí)際支出有效單據(jù)撥付30%資金，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后撥付30%資金；預(yù)留的10%作為質(zhì)量保證金，待區(qū)市級(jí)財(cái)政驗(yàn)收后再行撥付。江蘇省根據(jù)簽訂后的項(xiàng)目合同書先撥付60%資金，中期考評(píng)合格后撥付30%資金，驗(yàn)收合格后再撥付尾款。需要說(shuō)明的是，該省規(guī)定企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的投入必須高于財(cái)政投入，企業(yè)承諾的資金到位后，財(cái)政才撥付尾款。四是重點(diǎn)式投入。為了解決支持項(xiàng)目多而散、資金規(guī)模小的問(wèn)題，遼寧省通過(guò)調(diào)研和專家論證，結(jié)合本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，確立了支持的主推技術(shù)，改變了過(guò)去由市縣財(cái)政申報(bào)，省級(jí)部門組織專家評(píng)審的做法，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮了集聚效應(yīng)。2010年遼寧省通過(guò)重點(diǎn)式投入方式，確立了糧食生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖和特色產(chǎn)業(yè)三大類14項(xiàng)主推技術(shù)，申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)比改革前減少了23個(gè)。管理機(jī)制不斷完善。一是建立項(xiàng)目資金管理辦法。多數(shù)省份根據(jù)中央財(cái)政的要求，結(jié)合本地實(shí)際，制定了省級(jí)農(nóng)技推廣資金管理辦法，對(duì)資金使用和項(xiàng)目管理等提出了明確要求，形成了“制度管錢、制度管事、制度管人”的“三管”局面，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)技推廣工作有法可依、有章可循的良好環(huán)境。湖北省要求項(xiàng)目縣（市）制定相應(yīng)的管理辦法，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目縣（市）的工作規(guī)程。黑龍江省創(chuàng)建了“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的管理平臺(tái)，實(shí)行涉農(nóng)專項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一撥付、統(tǒng)一管理的運(yùn)行機(jī)制，制定了資金管理辦法，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管力度。此外，還建立了“部門提、財(cái)政審、政府批”齊抓共管的管理模式，充分利用業(yè)務(wù)部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展農(nóng)技推廣工作。山東省實(shí)行了財(cái)政資金直撥到縣的管理方式，通過(guò)特設(shè)專戶將農(nóng)技推廣資金直接撥付到縣級(jí)財(cái)政，減少了資金撥付環(huán)節(jié)，避免了資金擠占、挪用和滯留的現(xiàn)象發(fā)生。二是科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施方案。多數(shù)省份確立了省級(jí)立項(xiàng)的管理機(jī)制，根據(jù)本省農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域布局，研究制定項(xiàng)目實(shí)施方案，明確當(dāng)年農(nóng)技推廣資金項(xiàng)目支持的方向、補(bǔ)助對(duì)象、實(shí)施范圍等內(nèi)容，建立起科學(xué)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃的項(xiàng)目事前管理模式。江西、湖北等省份將制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)作為支持的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目上下游完整銜接、無(wú)痕接縫的目標(biāo)。江西省支持當(dāng)?shù)啬毘缺ｕr技術(shù)推廣應(yīng)用，有效促進(jìn)了臍橙產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)延伸。遼寧省還在實(shí)施方案中進(jìn)一步明確了支持的主推技術(shù)，這種做法既明確了支持的重點(diǎn)，又降低了項(xiàng)目評(píng)審的工作成本，使財(cái)政資金花得更明白、用得更放心。三是嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。各地高度重視開(kāi)展農(nóng)技推廣項(xiàng)目的責(zé)任制，采取多種措施，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目承擔(dān)單位等多方面積極性，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保財(cái)政資金使用的安全性和有效性。湖北省建立了嚴(yán)格的項(xiàng)目管理責(zé)任制，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金管理出現(xiàn)問(wèn)題的單位和個(gè)人從嚴(yán)處罰，并執(zhí)行處罰登記制度，在安排其他涉農(nóng)資金時(shí)，予以控制，切實(shí)做到了“管錢”“用錢”的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并存。遼寧省實(shí)行分級(jí)管理責(zé)任制，省財(cái)政廳與省直農(nóng)技推廣部門，省直農(nóng)技推廣部門與有關(guān)市、縣農(nóng)技推廣部門，有關(guān)市、縣農(nóng)技推廣部門與所涉及的農(nóng)民，分別簽訂了項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議，形成了以農(nóng)技推廣部門為紐帶，財(cái)政資金與農(nóng)民有效銜接的聯(lián)動(dòng)局面，確保農(nóng)技推廣工作的順利開(kāi)展。黑龍江省通過(guò)項(xiàng)目監(jiān)理的管理方式，對(duì)農(nóng)技推廣項(xiàng)目實(shí)行全程監(jiān)理，由工程監(jiān)理?yè)?dān)負(fù)法定的質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任人，確保工程質(zhì)量和發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還建立了招投標(biāo)、公示等制度，提高了財(cái)政資金項(xiàng)目管理的科學(xué)化、精細(xì)化，確保了項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)透明。四是有序開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)。開(kāi)展農(nóng)技推廣工作的終極目標(biāo)是農(nóng)民通過(guò)使用先進(jìn)適用安全的農(nóng)業(yè)技術(shù)，增收致富。因此，各地高度重視農(nóng)技推廣項(xiàng)目取得的成效，強(qiáng)化以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，組織各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)技推廣部門對(duì)農(nóng)技推廣項(xiàng)目進(jìn)行考核驗(yàn)收，并作為下年資金分配時(shí)的參考依據(jù)，整體帶動(dòng)了參與農(nóng)技推廣項(xiàng)目工作主體的積極性。江蘇省、吉林省還引入了第三方監(jiān)管單位，通過(guò)財(cái)政監(jiān)察部門、中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)技推廣項(xiàng)目進(jìn)行考核驗(yàn)收，體現(xiàn)了績(jī)效考評(píng)的公正性和公平性，扎實(shí)推進(jìn)了各地開(kāi)展農(nóng)技推廣工作。此外，各地還認(rèn)真思考，在農(nóng)技推廣的方式方法、技術(shù)路線和經(jīng)營(yíng)模式等方面大膽嘗試，一些地區(qū)從中摸索出了不少好的做法。遼寧省建立了財(cái)政、農(nóng)技推廣等部門與新聞媒體的聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)電視、報(bào)刊等新聞媒體，將主推技術(shù)與媒體欄目有效對(duì)接，充分發(fā)揮媒體的社會(huì)影響力，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。湖北省為加速農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，總結(jié)出從“區(qū)域試驗(yàn)”到“基地示范”再到“大面積推廣應(yīng)用”的“三步走”模式，制定了“縣（市）首席專家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)指導(dǎo)員—科技示范戶—輻射帶動(dòng)戶”的農(nóng)技傳播路線，將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及到千家萬(wàn)戶。江西省以農(nóng)民受益作為農(nóng)技推廣應(yīng)用的落腳點(diǎn)，通過(guò)扶持經(jīng)濟(jì)實(shí)力好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的省級(jí)龍頭企業(yè)，按照“公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，采取示范的方式，帶動(dòng)農(nóng)戶增收致富。
主要成效
（一）農(nóng)技推廣面不斷擴(kuò)大。科技是第一生產(chǎn)力。“十一五”時(shí)期，各地不斷探索研究先進(jìn)的農(nóng)業(yè)新技術(shù)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)新技術(shù)的覆蓋面，提高了耕地單位面積產(chǎn)出效益，節(jié)約了人、財(cái)、物的投入，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供了有力的技術(shù)支撐。遼寧省“十一五”時(shí)期推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)600項(xiàng)，推廣面積3000萬(wàn)畝，覆蓋作物面積60%以上，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)56%，對(duì)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率達(dá)40%。2010年，通過(guò)推廣土壤深松整地技術(shù)，實(shí)施面積15萬(wàn)畝，有效改善了土壤結(jié)構(gòu)，提高了土壤肥力，玉米畝均增產(chǎn)18%～20%，糧食增產(chǎn)930萬(wàn)公斤，取得經(jīng)濟(jì)效益1180余萬(wàn)元。通過(guò)推廣馬鈴薯單膜、雙膜、三膜覆蓋高效復(fù)種糧食、油料和蔬菜作物等6項(xiàng)綜合技術(shù)，提高馬鈴薯單產(chǎn)水平15%以上，畝均增收800～1500元。湖北省“十一五”時(shí)期加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)54%，比2005年提高了4個(gè)百分點(diǎn)，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。通過(guò)推廣地膜覆蓋技術(shù)，每年推廣面積達(dá)5500萬(wàn)畝以上，占農(nóng)作物種植面積的46.6%，平均畝產(chǎn)增加20%以上；通過(guò)推廣輕型簡(jiǎn)化栽培技術(shù)，有效適應(yīng)了農(nóng)村勞動(dòng)力機(jī)構(gòu)變化的新形式，推廣面積7000萬(wàn)畝，畝均節(jié)省用工15個(gè)，降低生產(chǎn)成本50元，畝均增收達(dá)180元。2010年，累計(jì)推廣各類種養(yǎng)模式、間套模式等面積3800萬(wàn)畝，其中推廣稻蝦連作技術(shù)336萬(wàn)畝，產(chǎn)蝦29萬(wàn)噸，產(chǎn)值46.6億元；推廣稻鴨共育300萬(wàn)畝，畝均增收152元，累計(jì)增收4.5億元。河南省“十一五”時(shí)期改革耕作制度，推廣間作套種技術(shù)，提高土地周年生產(chǎn)力，糧食作物復(fù)種指數(shù)達(dá)到190%，為提升糧食綜合生產(chǎn)能力提供了有力的技術(shù)支撐。（二）良種覆蓋率不斷提高。種源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。“十一五”時(shí)期，各地高度重視農(nóng)業(yè)新品種推廣應(yīng)用工作，不斷擴(kuò)大優(yōu)良品種的覆蓋率，加快新品種的更新?lián)Q代，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向適宜地區(qū)定向聚集，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。河南省“十一五”時(shí)期主要農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到95%。其中，優(yōu)質(zhì)糧食品種種植面積占糧食種植面積的70%以上（小麥、玉米、水稻的優(yōu)質(zhì)化率分別為71%、82%和94%）。此外，通過(guò)新品種的引進(jìn)、繁育和推廣普及，推動(dòng)了畜牧業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)發(fā)展，生豬、蛋雞和肉雞的規(guī)模養(yǎng)殖比重分別達(dá)69%、75%和97%。遼寧省“十一五”時(shí)期，通過(guò)推廣玉米、水稻、大豆等農(nóng)作物新品種1500個(gè)，推廣面積4570萬(wàn)畝，更新面積4116萬(wàn)畝，良種覆蓋率達(dá)到96.6%，實(shí)現(xiàn)了新增糧食、蔬菜、水果生產(chǎn)能力分別為150萬(wàn)噸、350萬(wàn)噸、60萬(wàn)噸，新增經(jīng)濟(jì)效益達(dá)365.6億元，農(nóng)民人均增收800元。黑龍江省“十一五”時(shí)期以推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新品種作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的主要抓手，加速農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，選育出農(nóng)作物新品種、新組合400個(gè)，主要農(nóng)作物良種覆蓋率由2005年的93%提高到98%以上，品種更新至少實(shí)現(xiàn)兩次，有效提高了糧食產(chǎn)量、改善了糧食的品質(zhì)，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。（三）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是衡量國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。各地“十一五”時(shí)期通過(guò)不斷提高農(nóng)業(yè)新品種的覆蓋率和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣面積，調(diào)整優(yōu)化了農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保了農(nóng)產(chǎn)品有效供給、國(guó)家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收。2010年，河南省糧食產(chǎn)量達(dá)到1087億斤，連續(xù)5年穩(wěn)定在1000億斤以上，連續(xù)7年創(chuàng)歷史新高，連續(xù)11年居全國(guó)首位；肉類、禽蛋、奶產(chǎn)量均居全國(guó)前列；農(nóng)機(jī)化水平顯著提高，農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到10195.88萬(wàn)千瓦，比2005年增長(zhǎng)28.5%；農(nóng)民人均純收入5524元，比2005年增長(zhǎng)69.3%。黑龍江省“十一五”時(shí)期，高度重視農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量首次突破1000億斤大關(guān)。2010年，全省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到3784萬(wàn)千瓦，比2005年增長(zhǎng)69%。湖北省“十一五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)了糧食連續(xù)5年增產(chǎn)豐收，2010年，全省糧食產(chǎn)量達(dá)到463.16億斤，比2005年增長(zhǎng)6.4%；實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值1969億元，比2005年增長(zhǎng)82%；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值3257億元，比2005年增長(zhǎng)83.42%；農(nóng)民人均純收入5832.27元，比2005年增長(zhǎng)88.2%；全省農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合應(yīng)用水平達(dá)到54%，耕地機(jī)整率超過(guò)75%。（四）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境逐步改善。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境好壞直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。“十一五”時(shí)期，各地通過(guò)推廣應(yīng)用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，不斷改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。湖北省“十一五”時(shí)期通過(guò)推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)，提高了肥料利用率，減少了面源污染，累計(jì)推廣面積2.7億畝（次），受益農(nóng)戶800萬(wàn)戶，實(shí)現(xiàn)小麥畝產(chǎn)增加24.6公斤、增長(zhǎng)10.5%，水稻畝產(chǎn)增加45.3公斤、增長(zhǎng)10%以上，每畝節(jié)約用肥3.6公斤，為農(nóng)民節(jié)本增收34億元。通過(guò)推進(jìn)沼氣建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，從1979年開(kāi)始進(jìn)行沼氣建設(shè)，截止到2010年累計(jì)建設(shè)沼氣300余萬(wàn)戶，覆蓋率30％，每年為農(nóng)民節(jié)約燃料支出8億多元，利用沼渣、沼液減少農(nóng)本3.2億元，促進(jìn)農(nóng)民增收20元以上。通過(guò)利用沼氣和改廚房、廁所、畜禽圈舍等，凈化了農(nóng)村環(huán)境，使200多萬(wàn)個(gè)農(nóng)村婦女?dāng)[脫了煙熏火燎的炊事環(huán)境。每年有效減排二氧化碳等氣體300萬(wàn)噸，減排二氧化硫3萬(wàn)噸。遼寧省“十一五”時(shí)期通過(guò)推廣設(shè)施蔬菜秸稈生物反應(yīng)堆技術(shù)，使設(shè)施內(nèi)二氧化碳濃度提高2－4倍，氣溫提高1－2度，地溫提高2－3度，產(chǎn)品提前上市7－10天，收獲期延期15－20天，減少農(nóng)藥化肥使用量30%以上，畝產(chǎn)增加1311公斤，畝均節(jié)支300元，產(chǎn)值提高23%。通過(guò)推廣發(fā)酵床養(yǎng)豬技術(shù)，2009-2010年養(yǎng)豬51.8萬(wàn)頭，每年節(jié)省治理污水費(fèi)777萬(wàn)元，降低了養(yǎng)殖業(yè)對(duì)環(huán)境的污染，減少了疫病的發(fā)生，取得了顯著成效。（五）農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平不斷提高。“十一五”時(shí)期多數(shù)省份充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)技術(shù)的示范帶動(dòng)效應(yīng)，采取多種形式，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平。吉林省靖宇縣2009年組織實(shí)施了平貝母藥林糧間套作栽培技術(shù)項(xiàng)目，通過(guò)1000畝的基地示范建設(shè)，帶動(dòng)了周邊標(biāo)準(zhǔn)化種植面積6000畝，帶動(dòng)農(nóng)戶600戶，戶均增收2.5萬(wàn)元。吉林省汪清縣2010年組織實(shí)施了1800噸冷凍保鮮蔬菜加工項(xiàng)目，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，通過(guò)“公司+農(nóng)戶”的方式，為市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)速凍保鮮蔬菜，帶動(dòng)周邊300多農(nóng)戶，戶均年增收4600元。遼寧省通過(guò)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目制定技術(shù)要點(diǎn)和技術(shù)規(guī)程，提升了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平，朝陽(yáng)市“十一五”時(shí)期，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品生產(chǎn)面積達(dá)到260萬(wàn)畝；申報(bào)全國(guó)綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地2個(gè)，基地面積達(dá)到60萬(wàn)畝，有效地增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和附加值。（六）農(nóng)民科技素質(zhì)顯著增強(qiáng)。“十一五”時(shí)期，各地積極采取集中培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、技術(shù)咨詢等模式，開(kāi)展農(nóng)民培訓(xùn)工作，有效增強(qiáng)了農(nóng)民學(xué)技術(shù)、用技術(shù)、懂技術(shù)的技能，提高了先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及率。黑龍江省“十一五”期間，通過(guò)入戶指導(dǎo)，在備春耕生產(chǎn)、播種、田間管理、收獲、銷售五個(gè)重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，組織技術(shù)人員對(duì)核心農(nóng)戶進(jìn)行巡回指導(dǎo)，解決生產(chǎn)中遇到的技術(shù)問(wèn)題；通過(guò)發(fā)放培訓(xùn)卡、明白紙、技術(shù)手冊(cè)和技術(shù)光盤的培訓(xùn)模式，使農(nóng)民能夠隨時(shí)學(xué)到相關(guān)技術(shù)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，“十一五”時(shí)期開(kāi)展農(nóng)民培訓(xùn)三百余次，直接培訓(xùn)農(nóng)民10萬(wàn)人，輻射群眾達(dá)到1000余萬(wàn)人。吉林省2010開(kāi)展了綜合性農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，示范輻射作用效果顯著。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，示范區(qū)建設(shè)各類農(nóng)業(yè)科技示范場(chǎng)100余個(gè)，展示品種400多個(gè)，接待國(guó)家、省市農(nóng)業(yè)科技人員、技術(shù)人員、專業(yè)管理人員及農(nóng)民共計(jì)4100多人，已經(jīng)成為先進(jìn)技術(shù)的聚集地和輻射源，使新品種、新技術(shù)與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“零距離”接觸，真正發(fā)揮了“作給農(nóng)民看、引導(dǎo)農(nóng)民干、給農(nóng)民做示范”的示范引導(dǎo)作用。江蘇省“十一五”時(shí)期累計(jì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)1123.4萬(wàn)人、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)53.8萬(wàn)人，培養(yǎng)現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民7萬(wàn)人，農(nóng)民科技素質(zhì)和就業(yè)技能不斷提高，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供了人才支持和智力支撐。（七）基層農(nóng)技推廣體系逐步建全。基層農(nóng)技推廣體系是政府為農(nóng)民群眾技術(shù)咨詢與推廣服務(wù)的公益性組織和平臺(tái)，是統(tǒng)籌農(nóng)科教協(xié)作、科教興農(nóng)戰(zhàn)略的重要載體，是提高基層農(nóng)技人員素質(zhì)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量和有力支撐。江蘇省“十一五”時(shí)期大部分縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣體系改革已經(jīng)完成，農(nóng)業(yè)科技入戶實(shí)現(xiàn)了村村全覆蓋。同時(shí)，農(nóng)技推廣體系服務(wù)效能明顯提升，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。目前，全省農(nóng)業(yè)行業(yè)擁有各類專業(yè)人才近14萬(wàn)人，其中涉農(nóng)科研人員1.2萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)業(yè)科研人員總數(shù)的10%以上。全省基層農(nóng)技推廣人員3.4萬(wàn)余人，具有大專及以上學(xué)歷技術(shù)人員占53%。黑龍江省“十一五”時(shí)期，37個(gè)縣基本明確了縣鄉(xiāng)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的公益性職能，理順了以縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門直接管理為主的管理體制；實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置和區(qū)域設(shè)置形式，明確了人員編制和保障措施、實(shí)行了全員競(jìng)聘上崗等。遼寧省“十一五”時(shí)期基層農(nóng)技推廣體系的改革與建設(shè)逐步完成。目前，全省74個(gè)涉農(nóng)縣中，已有54個(gè)完成了改革與建設(shè)。此外，專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)也得到有效提升。全省16201名農(nóng)技推廣人員中，具有專業(yè)技術(shù)職稱的1.1萬(wàn)人，占農(nóng)技推廣人員總數(shù)的70%。
主要問(wèn)題
有些資金的性質(zhì)和用途基本相近，但卻分散在幾個(gè)部門管理，缺乏總體規(guī)劃和通盤考慮，導(dǎo)致一些領(lǐng)域資金重復(fù)投入，另一些領(lǐng)域卻無(wú)人問(wèn)津，技術(shù)推廣速度和效率不高。同時(shí)，由于項(xiàng)目歸口管理部門較多，具體要求和做法各不相同，農(nóng)技推廣資金的政策標(biāo)準(zhǔn)不銜接，管理流程不統(tǒng)一，制度約束力不夠，增加資金監(jiān)管的難度。分散經(jīng)營(yíng)阻礙農(nóng)技推廣。規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣若能以此為基礎(chǔ)，更能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)農(nóng)村仍主要以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基本經(jīng)營(yíng)單位，點(diǎn)多面廣、個(gè)體分散、規(guī)模較小，導(dǎo)致農(nóng)民組織化程度低，土地難以集約化經(jīng)營(yíng)，不能形成集中連片的規(guī)模化推廣應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，難以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要。同時(shí)，由于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，難以帶來(lái)科技比較效益，既影響了農(nóng)民采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，又給農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用帶來(lái)困難和阻力。農(nóng)民素質(zhì)有待繼續(xù)提高。當(dāng)前，進(jìn)一步提高農(nóng)民素質(zhì)，還面臨以下兩大問(wèn)題。一是部分農(nóng)民仍然固守傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)理念，對(duì)新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)缺乏認(rèn)識(shí)，接受起來(lái)需要一個(gè)過(guò)程。二是由于大量有一定文化、有一定素質(zhì)的年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致留在農(nóng)村的勞動(dòng)力大都是年齡較大，文化素質(zhì)較低的群體，這部分人組織化程度不高，實(shí)施農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的自身能力和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，影響著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的實(shí)際效果。基層農(nóng)技推廣體系還需完善。現(xiàn)階段，基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)面臨的以下兩個(gè)主要問(wèn)題。一是基層農(nóng)技推廣體系仍不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣體系存在著體制不順、機(jī)制不活、職責(zé)不清的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員的大量時(shí)間和精力都用于行政工作，沒(méi)有時(shí)間和精力從事真正的農(nóng)技推廣工作，導(dǎo)致基層農(nóng)技推廣體系仍然存在著“線斷、網(wǎng)破、人散”的現(xiàn)象，制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。二是基層農(nóng)技人員技術(shù)水平有待提高。目前，我國(guó)基層農(nóng)技人員業(yè)務(wù)知識(shí)老化，技術(shù)推廣能力不強(qiáng)，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科技人才結(jié)構(gòu)不盡合理，高層次農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新人才不足，復(fù)合型、跨領(lǐng)域領(lǐng)軍人才缺乏，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)較少。農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率依然不高。一是科研、教育單位和推廣部門銜接不夠緊密，科研成果與實(shí)際應(yīng)用脫節(jié)，不能解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”問(wèn)題遠(yuǎn)未徹底解決。二是農(nóng)業(yè)科技運(yùn)行機(jī)制還不完善，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資源整合力度不大，不能共享，重大項(xiàng)目研究的系統(tǒng)性、連續(xù)性不強(qiáng)，科技創(chuàng)新資源有待整合優(yōu)化。三是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制亟待完善，科技創(chuàng)新的前瞻性、超前性不夠，科研人員急于求成現(xiàn)象不同程度存在。
幾點(diǎn)建議
（一）積極配合我部開(kāi)展的財(cái)政涉農(nóng)資金整合工作，以“農(nóng)技推廣資金”為平臺(tái)，整合其他用途相近、性質(zhì)相似的財(cái)政涉農(nóng)資金，集中財(cái)力辦大事。二是加大多元化投入力度。建立以政府投入為引導(dǎo)、社會(huì)投入為主的多元化農(nóng)業(yè)科技投入體系，形成多元化投入格局。（二）完善項(xiàng)目選擇和資金管理。建議各地在中央財(cái)政資金引導(dǎo)下，圍繞當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域布局，積極引導(dǎo)資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)聚集。此外，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查，完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而形成以結(jié)果為導(dǎo)向的推廣資金分配管理機(jī)制。（三）深化基層農(nóng)技推廣體系改革。基層農(nóng)技推廣體系是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的基礎(chǔ)工程，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)，是服務(wù)“三農(nóng)”的基本隊(duì)伍。因此，要不斷加強(qiáng)基層農(nóng)技推廣體系的條件建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，完善基層農(nóng)技推廣體系、提高農(nóng)技人員科技素質(zhì)、提升農(nóng)民種養(yǎng)水平，更好地發(fā)揮科技服務(wù)“三農(nóng)”的作用。（四）構(gòu)建農(nóng)科教企聯(lián)合推廣機(jī)制。要積極支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研單位、教育機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等參與農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)。探索農(nóng)技推廣服務(wù)的多種實(shí)現(xiàn)形式，采用招投標(biāo)、政府訂購(gòu)、委托服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)各方力量參與農(nóng)技推廣，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)能力，有效解決農(nóng)技推廣“最后一公里”問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收的帶動(dòng)與促進(jìn)作用。
為進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加快我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，市財(cái)政在嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，不斷加大對(duì)我市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育和環(huán)保等資金的扶持力度。但是，從近年來(lái)的執(zhí)行情況看，財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在著資金分散、資金扶持項(xiàng)目交叉、資金規(guī)模安排不夠合理、管理不夠規(guī)范、考核不夠到位等問(wèn)題。為此，本著“集中財(cái)力辦大事”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金科學(xué)化、規(guī)范化管理，對(duì)現(xiàn)有的市級(jí)各類財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，通過(guò)優(yōu)化資金配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升，保障民生工程，從而推進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。
二、調(diào)整市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容
自年以來(lái)，經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)設(shè)立的市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金共20項(xiàng)，主要用于市、區(qū)發(fā)展支出，省級(jí)及省級(jí)以上專項(xiàng)資金配套支出。現(xiàn)有市級(jí)專項(xiàng)資金包括：高效外向農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、新型工業(yè)化專項(xiàng)資金、新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、酒業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、全民創(chuàng)業(yè)資金、金融發(fā)展專項(xiàng)資金、軟件和服務(wù)外包專項(xiàng)資金、旅游促銷經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)資金、服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)軍人才專項(xiàng)資金、職業(yè)教育專項(xiàng)資金、民辦教育專項(xiàng)資金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)資金、科技計(jì)劃項(xiàng)目資金、科技創(chuàng)業(yè)種子基金、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、水運(yùn)發(fā)展專項(xiàng)資金、市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)等。
調(diào)整現(xiàn)有專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)的原則是：將同類或相近性質(zhì)的專項(xiàng)資金適當(dāng)整合歸并，不同類型的專項(xiàng)資金在使用方向上予以明確。改變現(xiàn)有專項(xiàng)資金名目繁多、資金分散、扶持范圍交叉的狀況，提高財(cái)政資金使用效益。
經(jīng)歸并調(diào)整，將現(xiàn)有的20項(xiàng)專項(xiàng)資金整合為9項(xiàng)，另增設(shè)市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金工作經(jīng)費(fèi)。整合后的9項(xiàng)專項(xiàng)資金目錄包括：
1．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金；
2．工業(yè)引導(dǎo)資金。整合現(xiàn)有新型工業(yè)化專項(xiàng)資金、酒業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和新設(shè)立的新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金。
3．現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金。整合服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、旅游促銷經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展專項(xiàng)資金、金融發(fā)展專項(xiàng)資金、軟件服務(wù)外包專項(xiàng)資金。
4．全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金。
5．人才發(fā)展專項(xiàng)資金。
6．教育發(fā)展專項(xiàng)資金。整合職教發(fā)展專項(xiàng)資金和民辦教育專項(xiàng)資金。
7．科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金。整合科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)資金、科技計(jì)劃項(xiàng)目資金和科技創(chuàng)業(yè)種子基金。
8．環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。
9．水運(yùn)發(fā)展專項(xiàng)資金。
三、調(diào)整后市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理與使用要求
按照《市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》的要求，堅(jiān)持“誰(shuí)主張、誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，制定專項(xiàng)資金具體管理制度，并做到：
（一）明確使用范圍：市、區(qū)范圍內(nèi)，符合我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要求的項(xiàng)目。
（二）明確投入重點(diǎn)：專項(xiàng)資金注重發(fā)揮引導(dǎo)和杠桿作用，防止資金使用分散化。注重圍繞發(fā)展優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)、中小企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益。注重科教和公益性事業(yè)發(fā)展，加大公共財(cái)政的投入力度，提升社會(huì)效益。
（三）明確申報(bào)程序：凡符合申報(bào)條件的單位，向所在地主管部門和財(cái)政部門申報(bào)，同一類專項(xiàng)資金統(tǒng)一由牽頭的市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門匯總，相關(guān)部門配合。項(xiàng)目申報(bào)每年組織兩次，或者實(shí)行上半年預(yù)申報(bào)，下半年集中審批制度。預(yù)申報(bào)兩月內(nèi)，市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政等相關(guān)部門，及時(shí)核實(shí)項(xiàng)目申報(bào)的真實(shí)性、效益性，形成初步核實(shí)意見(jiàn)，聯(lián)合下達(dá)項(xiàng)目初審確認(rèn)書。在項(xiàng)目初步審核認(rèn)定的基礎(chǔ)上，再由市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門牽頭，會(huì)同財(cái)政等部門，共同組織有關(guān)專家、業(yè)務(wù)人員或委托有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，組成項(xiàng)目評(píng)審小組，對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目集中聯(lián)合評(píng)審。并按一定比例實(shí)地核查，擇優(yōu)立項(xiàng)，合理確定資金分配方案。
（四）明確管理要求：專項(xiàng)資金的設(shè)立、申報(bào)、分配、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)，要充分體現(xiàn)依法行政的要求，嚴(yán)格按照規(guī)定的管理程序和方法運(yùn)作。專項(xiàng)資金管理必須做到公開(kāi)、公正、規(guī)范。專項(xiàng)資金一般實(shí)行項(xiàng)目管理，項(xiàng)目的確定實(shí)行集體決策、聯(lián)合會(huì)審、專家評(píng)審等制度，建立科學(xué)的決策和篩選機(jī)制。
四、調(diào)整后市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的支持重點(diǎn)與方向
1．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。主要用于：（1）現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)；（2）市級(jí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系、質(zhì)量體系建設(shè)；（3）流通類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；（4）扶持農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)研發(fā)、引進(jìn)和推廣；（5）科技創(chuàng)新類的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先從科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金中安排；（6）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。不得用于扶持農(nóng)副產(chǎn)品加工類企業(yè)。
2．工業(yè)引導(dǎo)資金。
A類：新型工業(yè)化專項(xiàng)資金。主要用于：（1）規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目、節(jié)能與循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)及財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目、公共服務(wù)平臺(tái)與服務(wù)體系建設(shè)等；（2）獲得省級(jí)特色產(chǎn)業(yè)集群和特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、出口基地等稱號(hào)的項(xiàng)目補(bǔ)助；（3）工業(yè)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)拓展補(bǔ)助；（4）加工類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；（5）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的規(guī)模以上工業(yè)項(xiàng)目；（6）科技類項(xiàng)目?jī)?yōu)先從科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金中安排。不得用于釀酒企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)。
B類：新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金。主要用于：（1）新興產(chǎn)業(yè)（新能源、新材料、生物技術(shù)及新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、電子信息、物聯(lián)網(wǎng)）發(fā)展，重點(diǎn)用于產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、研發(fā)項(xiàng)目、創(chuàng)新能力建設(shè)項(xiàng)目和示范工程項(xiàng)目；（2）獎(jiǎng)勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)的培育和特色產(chǎn)業(yè)集群；（3）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
C類：酒業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）涉及酒類企業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，重點(diǎn)支持酒業(yè)園區(qū)建設(shè)、鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)、擴(kuò)大窖池規(guī)模、加快人才開(kāi)發(fā)和推進(jìn)品牌創(chuàng)建等；（2）扶持中小酒廠做大做強(qiáng)，提升品質(zhì)；（3）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的酒類企業(yè)等。其他類型專項(xiàng)資金不得用于酒類企業(yè)。
3．現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金。
A類：服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金。主要用于：（1）服務(wù)業(yè)示范引導(dǎo)企業(yè)、服務(wù)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目及公共服務(wù)平臺(tái)與服務(wù)體系建設(shè)；（2）支持物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；（3）實(shí)施服務(wù)業(yè)品牌和標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略并已具成效的項(xiàng)目；（4）獎(jiǎng)勵(lì)效益好、規(guī)模大的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目；（5）按上級(jí)要求扶持服務(wù)業(yè)項(xiàng)目必要的配套資金；（6）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的服務(wù)業(yè)項(xiàng)目等。不得用于金融業(yè)與軟件服務(wù)外包項(xiàng)目。
B類：旅游發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）編制市區(qū)旅游規(guī)劃和修編補(bǔ)助；（2）專項(xiàng)補(bǔ)助鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目等；（3）獎(jiǎng)勵(lì)旅游景區(qū)（點(diǎn)）創(chuàng)建、旅行社地接獎(jiǎng)勵(lì)等；（4）旅游促銷項(xiàng)目，含城市形象宣傳、旅游重大項(xiàng)目的招引、鄉(xiāng)村旅游節(jié)慶活動(dòng)、參展促銷補(bǔ)助等。
C類：金融發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）金融機(jī)構(gòu)信貸投放和擔(dān)保機(jī)構(gòu)考核獎(jiǎng)勵(lì)；（2）新設(shè)金融機(jī)構(gòu)（含保險(xiǎn)公司和農(nóng)村小額貸款公司）和增設(shè)金融網(wǎng)點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)；（3）農(nóng)村小額貸款公司貸款投放獎(jiǎng)勵(lì)；（4）支持創(chuàng)司設(shè)立等；（5）政府性投融資公司考核；（6）企業(yè)上市補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)；（7）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的金融業(yè)項(xiàng)目。
D類：軟件服務(wù)外包專項(xiàng)資金。主要用于：（1）軟件服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目建設(shè)，以及已初具規(guī)模發(fā)展優(yōu)勢(shì)的軟件、外包企業(yè)；（2）獎(jiǎng)勵(lì)營(yíng)業(yè)額（銷售額）實(shí)現(xiàn)突破的軟件服務(wù)外包企業(yè)項(xiàng)目，以及資質(zhì)認(rèn)證、原創(chuàng)獎(jiǎng)勵(lì)、品牌獎(jiǎng)勵(lì)等；（3）外經(jīng)貿(mào)發(fā)展項(xiàng)目，獎(jiǎng)勵(lì)出口上規(guī)模、國(guó)際產(chǎn)品認(rèn)證等；（4）榮獲市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的軟件服務(wù)外包項(xiàng)目和外貿(mào)企業(yè)等。
4．全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金。主要用于：（1）支持初創(chuàng)期及規(guī)模以下的企業(yè)發(fā)展；（2）重點(diǎn)創(chuàng)業(yè)群體的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，含大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、青年創(chuàng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等；（3）創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)補(bǔ)助；（4）創(chuàng)業(yè)文化載體建設(shè)；（5）微小企業(yè)項(xiàng)目貼息。不得用于農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、科技項(xiàng)目以及軟件服務(wù)外包項(xiàng)目。
5．人才發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）對(duì)引進(jìn)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新領(lǐng)軍人才啟動(dòng)資金資助；（2）對(duì)培育本土創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才資助；（3）急需人才補(bǔ)助資金；（4）對(duì)引進(jìn)領(lǐng)軍人才中介機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)。其他各類專項(xiàng)資金對(duì)同一企業(yè)不得再安排人才獎(jiǎng)勵(lì)資金。
6．教育發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）市級(jí)職業(yè)學(xué)校以及民辦教育的建設(shè)和發(fā)展；（2）重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)已具規(guī)模和社會(huì)效益好的職業(yè)和民辦學(xué)校教育項(xiàng)目；（3）落實(shí)市政府關(guān)于支持職業(yè)教育、民辦教育發(fā)展的獎(jiǎng)勵(lì)政策。
7．科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金。主要用于：（1）科技研究開(kāi)發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新等項(xiàng)目建設(shè)；（2）獎(jiǎng)勵(lì)獲得科技專利的項(xiàng)目；（3）產(chǎn)學(xué)研項(xiàng)目；（4）科技創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。不得用于軟件服務(wù)外包項(xiàng)目。
8．環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。主要用于：（1）區(qū)域性、流域性的污染防治和城市環(huán)境綜合整治項(xiàng)目；（2）重點(diǎn)污染源治理和減排項(xiàng)目；（3）環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)；（4）飲用水源污染防治項(xiàng)目；（5）生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程及農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目；（6）環(huán)保科研和政策研究項(xiàng)目；（7）市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)的環(huán)保項(xiàng)目。不得用于節(jié)能類項(xiàng)目。
9．水運(yùn)發(fā)展專項(xiàng)資金。主要用于：（1）國(guó)家及重點(diǎn)水運(yùn)建設(shè)工程要求地方配套的建設(shè)資金；（2）市屬公益性重點(diǎn)水運(yùn)工程項(xiàng)目及項(xiàng)目可研、勘察設(shè)計(jì)等經(jīng)費(fèi)；（3）政府鼓勵(lì)、扶持引導(dǎo)的非公益性的水運(yùn)項(xiàng)目。
10．市級(jí)專項(xiàng)資金工作經(jīng)費(fèi)。按照不超過(guò)專項(xiàng)資金總額的5%提取專項(xiàng)資金工作經(jīng)費(fèi)。統(tǒng)籌用于有關(guān)主管部門對(duì)項(xiàng)目評(píng)審、培訓(xùn)、會(huì)議、考核評(píng)比、工作性獎(jiǎng)勵(lì)等。由業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)工作開(kāi)展情況，提出使用計(jì)劃，送財(cái)政部門審核，報(bào)市政府政審批后安排。
五、調(diào)整后市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的支持方式
在調(diào)整專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)的前提下，進(jìn)一步完善市級(jí)專項(xiàng)資金的使用方式，實(shí)行合理的財(cái)政資金補(bǔ)助形式，主要有：
1．以獎(jiǎng)代補(bǔ)。主要針對(duì)已完工且成效明顯的項(xiàng)目。獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)避免小而散，對(duì)績(jī)效明顯突出的可予以重獎(jiǎng)。堅(jiān)持同一個(gè)單位同一項(xiàng)目只能享受一個(gè)類型的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。
2．直接補(bǔ)助。主要針對(duì)新設(shè)立的初創(chuàng)期企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及預(yù)期績(jī)效明顯的重點(diǎn)項(xiàng)目等。
3．貼息補(bǔ)助。主要針對(duì)初創(chuàng)期、規(guī)模以下的企業(yè)，暫時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難且具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)等。
4．專項(xiàng)借款。主要針對(duì)科技型企業(yè)和初創(chuàng)期、規(guī)模以下的企業(yè)，暫時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難且具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)等。
5．股權(quán)投資。主要針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等。
六、項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督檢查
市、區(qū)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門分別對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施情況、使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)及時(shí)上報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況。
市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)管理的專項(xiàng)資金，及時(shí)報(bào)送執(zhí)行情況總結(jié)。
市級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)管理工作。由市級(jí)審計(jì)、財(cái)政部門牽頭，聯(lián)合業(yè)務(wù)主管部門，采取抽查、重點(diǎn)檢查、全面檢查等方式，對(duì)專項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)。年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)于下一年度組織新一輪項(xiàng)目評(píng)審前完成。
當(dāng)年未使用完的市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算不再結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。經(jīng)批準(zhǔn)的跨年度執(zhí)行的項(xiàng)目專項(xiàng)資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。
屬于尚未執(zhí)行完畢的跨年度支出項(xiàng)目，市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門繼續(xù)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束及時(shí)組織驗(yàn)收。
關(guān)鍵詞：政府預(yù)算 績(jī)效 公共財(cái)政
一、引言
從經(jīng)濟(jì)角度看，政府預(yù)算是一種合理劃分政府與市場(chǎng)邊界的資金分配活動(dòng)，由于其分配對(duì)象性質(zhì)的特殊性――公共資金，使得這種分配活動(dòng)納入了政治程序。隨著公共財(cái)政基本框架改革的深入，政府的預(yù)算管理越來(lái)越受到關(guān)注，而完善公共預(yù)算體系，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算，已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家追求的最終目標(biāo)。探索符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的新型政府與預(yù)算管理，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步都有著舉足輕重的作用。
二、政府預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)
(一)公共品最佳供給的一般均衡分析
依據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中帕累托最佳效率條件，私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的帕累托最佳供給條件為，每個(gè)消費(fèi)者在任意一組公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品組合中的邊際替代率之和必須等于這組產(chǎn)品的邊際轉(zhuǎn)換率。公共產(chǎn)品的邊際增量產(chǎn)生的社會(huì)總效用增量，是每個(gè)公共產(chǎn)品消費(fèi)者消費(fèi)公共產(chǎn)品的邊際效用總和。
以UA和UB分別代表兩人的效用函數(shù)，利用薩繆爾森的分析假定，即已知效用函數(shù)、社會(huì)福利函數(shù)和生產(chǎn)可能性函數(shù)，尋求符合帕累托最優(yōu)和社會(huì)福利最大化目標(biāo)的資源配置和產(chǎn)品分配方案。由社會(huì)效用可能性邊界UU結(jié)合社會(huì)福利函數(shù)WO，得到切點(diǎn)B即社會(huì)最理想狀態(tài)，即產(chǎn)品配置的最優(yōu)，通過(guò)社會(huì)福利函數(shù)，確定財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模。如圖所示。
(二)效率分析
1 “X一無(wú)效率”理論。“X一無(wú)效率”，實(shí)際上是指一些與組織或動(dòng)機(jī)有關(guān)的因素所導(dǎo)致的效率損失，這種效率損失與組織結(jié)構(gòu)給予處于組織中的機(jī)構(gòu)或個(gè)人的激勵(lì)和監(jiān)督程度有關(guān)。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，就是給追求效用最大化的官僚機(jī)構(gòu)更大的自由，使預(yù)算規(guī)模最大化的過(guò)程中有更少的限制。通過(guò)轉(zhuǎn)嫁給納稅人的高稅收以及低水平的公共服務(wù)和產(chǎn)出來(lái)追求最大效用。
2 官僚與配置無(wú)效性。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉?尼斯坎寧對(duì)的經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)行了詳盡闡述，提出了尼斯坎寧模型。在模型中假定了官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算―產(chǎn)出函數(shù)，利用簡(jiǎn)化的形式指出：公共部門的預(yù)算規(guī)模是社會(huì)最佳規(guī)模的兩倍。官僚機(jī)構(gòu)通過(guò)提供公共產(chǎn)品而換取最大的預(yù)算資助，使其效用函數(shù)中大多數(shù)變量產(chǎn)生有益影響，實(shí)現(xiàn)官僚機(jī)構(gòu)的效用最大化。
三、公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府預(yù)算管理的內(nèi)在聯(lián)系
公共品的一般均衡分析指出了公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的最佳配置與分配關(guān)系，得出了符合社會(huì)效益最大化的約束條件，從理論上避免了“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象的產(chǎn)生，可以為政府以消費(fèi)者及社會(huì)效益最大化為前提的預(yù)算制定提供有力的理論依據(jù)，同時(shí)對(duì)于政府的預(yù)算管理以及預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)給以借鑒。
基于效率角度的“X一無(wú)效率”理論和官僚與配置無(wú)效性理論為政府預(yù)算的績(jī)效管理提供了理論依據(jù)。由于政府機(jī)構(gòu)的浪費(fèi)、尋租、效率低下，以及自由程度的最大化限制最低化，使得官僚機(jī)構(gòu)的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)。基于理論中所存在的問(wèn)題，為實(shí)際管理提供了現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。鑒于此，本文通過(guò)公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，結(jié)合我國(guó)政府預(yù)算的實(shí)際情況，分析我國(guó)目前政府預(yù)算管理中存在的問(wèn)題。
四、我國(guó)政府預(yù)算管理存在問(wèn)題分析
(一)監(jiān)督力度不夠，預(yù)算透明度低下
人大、財(cái)政以及審計(jì)部門對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，是預(yù)算監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)。由于法律賦予人大的審查批準(zhǔn)權(quán)只是流于形式，對(duì)于審批監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法，以及與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等，都沒(méi)有相應(yīng)的配套法規(guī)，存在較大的隨機(jī)性與滯后性。對(duì)財(cái)政部門而言，只有當(dāng)預(yù)算出現(xiàn)了不平衡，才是《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算調(diào)整的范圍和內(nèi)容，因此，各級(jí)財(cái)政可以在不違反《預(yù)算法》和不需要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)的前提下，將超收部分的資金安排支出，甚至“空轉(zhuǎn)收支”。而外部事后審計(jì)以及對(duì)績(jī)效的審計(jì)，由于利益相關(guān)者的聯(lián)系使得審計(jì)部門的監(jiān)督力量薄弱。我國(guó)目前預(yù)算信息披露不及時(shí)、不全面，甚至還處于保密狀態(tài)，財(cái)政活動(dòng)的透明度低下，使社會(huì)公眾難以獲得有關(guān)信息，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制無(wú)法有效建立，從而出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等損害委托人利益的行為。
(二)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中約束軟化
政府預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟摹⒄谝粋€(gè)財(cái)政年度內(nèi)的基本財(cái)政收支計(jì)劃具有法律的約束力，任何部門和個(gè)人都不得任意變更。但由于預(yù)算編制時(shí)間較短，指標(biāo)的信息資料收集掌握不完備、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致后期預(yù)算執(zhí)行時(shí)頻繁調(diào)整，致使財(cái)政支出變動(dòng)性變大，不確定因素增多，以致財(cái)政資金使用中腐敗現(xiàn)象和尋租行為頻頻發(fā)生。
(三)編制不科學(xué)，缺乏預(yù)見(jiàn)性
從預(yù)算收支上看，在收入預(yù)算的編制上，往往存在較多的隨意性與隨機(jī)性；在支出預(yù)算的編制上，缺乏科學(xué)的細(xì)化、量化分析與論證；從預(yù)算與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略之間的關(guān)系上看，缺乏必要的連續(xù)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性與預(yù)見(jiàn)性，難以提高預(yù)算的管理效率及資金的使用效率。
五、完善政府預(yù)算管理路徑選擇
(一)提高預(yù)算編制的水平
采用跨期編制，延長(zhǎng)預(yù)算的編制時(shí)間，在上一年度數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，增強(qiáng)本年預(yù)算的可比性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和預(yù)見(jiàn)性。可借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，嘗試編制中期滾動(dòng)報(bào)告以及財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃，以政策性、經(jīng)濟(jì)性為基礎(chǔ)，編制1年、3年、5年的滾動(dòng)報(bào)告。
(二)完善預(yù)算管理及監(jiān)控手段
1 落實(shí)人大的監(jiān)督責(zé)任，保障對(duì)預(yù)算的控制力。嚴(yán)格規(guī)范人大審批監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法，充實(shí)與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及人員，選用專業(yè)型的學(xué)者以及長(zhǎng)期從事財(cái)政，審計(jì)以及統(tǒng)計(jì)分析的人員；改變代表的選舉方式，以行業(yè)為對(duì)象，實(shí)現(xiàn)代表的專職化；增強(qiáng)審計(jì)力量，預(yù)算中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)的運(yùn)用，保證預(yù)算的合法性、真實(shí)性以及效率性。
2 內(nèi)部與外部控制相結(jié)合，保證執(zhí)行的合理有效性。內(nèi)部監(jiān)控是政府或政府各部門管理者為本部門預(yù)算的執(zhí)行所采取的政策和程序，能夠保證全部政府和各個(gè)機(jī)構(gòu)適當(dāng)和有效的運(yùn)行。外部監(jiān)控主要表現(xiàn)為立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)控。建立起立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、公眾不同層次的控制監(jiān)督體系和制度，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政型監(jiān)督變?yōu)榉杀O(jiān)督為主的現(xiàn)代化、多環(huán)節(jié)、多方位、多層次的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。
3 提高預(yù)算的透明度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的公開(kāi)公正。對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行管理監(jiān)督是社會(huì)的責(zé)任，體現(xiàn)了。“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的重要內(nèi)涵，而預(yù)算透明是保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提條件。公眾有權(quán)參與政府預(yù)算的全過(guò)程，通過(guò)對(duì)預(yù)算編制，預(yù)算草案討論、批準(zhǔn)等以及預(yù)算實(shí)施進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，從而提高預(yù)算的透明度，使其更具權(quán)威性、公開(kāi)性與公正性。
(三)推行績(jī)效預(yù)算，提高資金運(yùn)行效率
1 完善績(jī)效預(yù)算的法制制度建設(shè)與評(píng)估體系。從政治學(xué)角度來(lái)講，任何改革都是制度的變遷，當(dāng)制度上升為法律，這種改革才更具有時(shí)效性與強(qiáng)制性。因此，推行預(yù)算績(jī)效改革只有得到立法機(jī)關(guān)的強(qiáng)力保障，改革才得以實(shí)現(xiàn)。良好的績(jī)效指標(biāo)必須滿足五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(CREAM標(biāo)準(zhǔn))，即清晰性、相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、充分性及可監(jiān)督性。以五個(gè)績(jī)效指標(biāo)為基礎(chǔ)，以橫向比較法、縱向比較法等多種方法、多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評(píng)估主體為輔助手段，建立多層、多向、多元的評(píng)估體系，借以對(duì)支出的績(jī)效做出科學(xué)的評(píng)價(jià)。
2 政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)中引人權(quán)責(zé)發(fā)生制。從部門績(jī)效預(yù)算的核心思想來(lái)看，權(quán)責(zé)制的引人，對(duì)支持績(jī)效導(dǎo)向的部門，績(jī)效預(yù)算管理模式提供重要的支持作用；從各國(guó)政府會(huì)計(jì)的發(fā)展形式上看，權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本。目前，澳大利亞、新西蘭等國(guó)家開(kāi)始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。
3 用績(jī)效預(yù)算優(yōu)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算。在實(shí)行定員定額管理的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持用績(jī)效預(yù)算來(lái)優(yōu)化基本支出：一是按照效率的原則，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，限制人員編制，提高政府工作效率；二是財(cái)政部門對(duì)各部門的“人均支出水平”合理核定，以減少不必要的支出。堅(jiān)持用績(jī)效預(yù)算來(lái)優(yōu)化項(xiàng)目支出，首先，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算所分的三類支出細(xì)化；其次，將項(xiàng)目支出預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃與編制融合為一體。按照效率規(guī)則，政府各部門對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)，提高實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效率，計(jì)算每項(xiàng)實(shí)施計(jì)劃的成本與效益配比，擇優(yōu)錄入項(xiàng)目，以完成項(xiàng)目支出預(yù)算的編制。
