時(shí)間：2023-06-15 17:26:29
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城市社區(qū)治理案例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
現(xiàn)已一年時(shí)間。對(duì)于社區(qū)治安有一定的解，下面就社區(qū)治安綜合治理工作，談一點(diǎn)個(gè)人膚淺的認(rèn)識(shí)。作為一名街道社區(qū)工作者，一定要樹(shù)立勤政為民的思想，只有把居民群眾的利益掛在心上，抓在手上。盡自己的最大努力積極維護(hù)好人民群眾的權(quán)益。作為一名綜治專干在基層工作中，還有很多先進(jìn)的東西需要學(xué)習(xí)、需要更多的掌握社區(qū)內(nèi)百姓的實(shí)際情況,街道分管社會(huì)治安綜合治理工作。從而全面的做好社區(qū)治安綜合治理工作。
社區(qū)是城市管理的最基層單位，是保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，沒(méi)有社區(qū)的穩(wěn)定，也就沒(méi)社會(huì)的穩(wěn)定。城市社區(qū)要正常穩(wěn)定地發(fā)展，首要的標(biāo)準(zhǔn)是安全，治安搞不好，群眾就沒(méi)有安全感，因而其他任何建設(shè)都無(wú)從談起，所以我們必須以治安為突破口，加上提高市民文化素質(zhì)，搞好公益福利，才能將城市社區(qū)搞好。
首先，加強(qiáng)城市社區(qū)治安管理。第一，在社區(qū)中建立戶籍民警執(zhí)勤室，使民警緊貼群眾，不但有利于樹(shù)立良好的人民警察形象，而且有利于密切警民關(guān)系，群眾有困難可以及時(shí)找警察，從而保障社區(qū)內(nèi)外良好的治安秩序。第二，建立社區(qū)保安巡邏隊(duì)(可由下崗失業(yè)人員組成)加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部巡邏。確保社區(qū)內(nèi)的打擊和防范違法犯罪活動(dòng)在力度、時(shí)間和空間上有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。總之，公安民警和保安在城市社區(qū)內(nèi)不斷流動(dòng)和頻繁出現(xiàn)，不但會(huì)方便社區(qū)居民，而且還給犯罪分子極大的威懾力，減少犯罪得手的機(jī)會(huì)，從而有效地減少犯罪，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。
其次，搞好人防和物防結(jié)合。第一，加強(qiáng)人防，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)防范。加強(qiáng)治安組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，在社區(qū)關(guān)鍵部位配備人防力量進(jìn)行控制，在社區(qū)設(shè)立戶籍民警執(zhí)勤室，組建保安巡邏隊(duì)。另外還可以建立多種形式的群眾聯(lián)防組織，選出樓棟值班人員等，這樣的人防力量覆蓋了整個(gè)社區(qū)，犯罪分子自然難以下手。第二，落實(shí)物防，加強(qiáng)防范硬件建設(shè)。我們可以要求社區(qū)居民大家出錢(qián)籌集資金安裝防盜門(mén)、防盜窗，另外有轄區(qū)單位資助建立治安管理辦和民警保安執(zhí)勤室，安裝單元電控門(mén)閘和圍墻護(hù)欄等。實(shí)施封閉管理，形成立體的防范格局，預(yù)防犯罪。
宣傳教育與重點(diǎn)幫教矯正結(jié)合。開(kāi)展城市社區(qū)的宣傳教育，是城市社區(qū)管理的基礎(chǔ)，其目的在于通過(guò)教育來(lái)提高居民素質(zhì)，消除產(chǎn)生犯罪的主觀條件，提高預(yù)防犯罪的意識(shí)和積極性。首先是思想、道德教育，真實(shí)案例，使居民了解目前治安狀況及預(yù)防犯罪與本身利益的關(guān)系，樹(shù)立共同創(chuàng)建美好家園的先進(jìn)思想，凈化社會(huì)環(huán)境，預(yù)防犯罪。其次是文化知識(shí)教育，通過(guò)對(duì)城市社區(qū)居民進(jìn)行基礎(chǔ)文化知識(shí)、法制知識(shí)和科學(xué)知識(shí)的教育，提高文化水平和法律意識(shí)，使社區(qū)居民自覺(jué)守法并懂得怎樣運(yùn)用法律武器保護(hù)自己，打擊和預(yù)防犯罪。
社會(huì)治安問(wèn)題防治是一個(gè)系統(tǒng)，因此我們?cè)谶M(jìn)行街道治安綜合治理的時(shí)候，要注重系統(tǒng)效應(yīng)，從各個(gè)方面入手，從小事做起，搞好城市社區(qū)正體現(xiàn)了這一點(diǎn)，這樣才能將整個(gè)街道的治安綜合治理搞好，從而保障人民安居樂(lè)業(yè)，社區(qū)繁榮穩(wěn)定，街道長(zhǎng)治久安，社會(huì)和諧健康地發(fā)展下去!
(一)研究背景
所謂轉(zhuǎn)型,首先是指由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)化的轉(zhuǎn)變,與此同時(shí),社會(huì)制度上來(lái)看,轉(zhuǎn)型還包括整個(gè)世界向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度的轉(zhuǎn)變,我們國(guó)家也正處在這兩個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中。一方面,我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成果;另一方面,以民主法治人權(quán)為核心的體制建設(shè)在我國(guó)也已經(jīng)開(kāi)始了;同時(shí),人們的意識(shí)也在發(fā)生著變化,越來(lái)越注重生活質(zhì)量,同時(shí)關(guān)注自己的權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度。
處于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型時(shí)期,社區(qū)建設(shè)也有著自己的特點(diǎn)。究竟社區(qū)建設(shè)發(fā)展到了一個(gè)怎樣的程度,其中社區(qū)法制建設(shè)又受到了多大程度的重視,今后又將是怎樣的發(fā)展方向,地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展模式的不同等等這些都需要我們?nèi)ヌ骄俊?/p>
截至目前,對(duì)社區(qū)法制建設(shè)的研究已經(jīng)取得了一定的成績(jī),不論是從現(xiàn)今與歷史的對(duì)比,還是從它的成因、現(xiàn)狀做出的分析,以及對(duì)未來(lái)的展望,這些都為這次的調(diào)查及寫(xiě)作打下了基礎(chǔ)。
通過(guò)調(diào)查走訪,初步了解了社區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)狀,并從多方面分析了原因,希望從綜合的角度來(lái)解決問(wèn)題。
(二)研究方法
本次調(diào)查采取了無(wú)結(jié)構(gòu)訪談法,以個(gè)別訪談與集體訪談相結(jié)合的方式進(jìn)行。無(wú)結(jié)構(gòu)訪談法是研究者按照一個(gè)概略性、指導(dǎo)性的訪談提綱所進(jìn)行的訪談。無(wú)結(jié)構(gòu)訪談?dòng)欣诎l(fā)揮訪問(wèn)者和被訪者的主動(dòng)性和創(chuàng)造性收集到原設(shè)計(jì)方案中沒(méi)有預(yù)計(jì)到的許多新情況、新信息。但這種方法對(duì)調(diào)查研究者要求較高,訪談得的資料也難以進(jìn)行定量分析1。
(三)研究意義
1.居民生活需要
隨著生活水平的提高,人們更加關(guān)注自己的生活品質(zhì)以及權(quán)利的維護(hù)。人們目前主要生活在社區(qū)中,社區(qū)的發(fā)展與居民們的生活息息相關(guān)。社區(qū)依法制軌道發(fā)展能夠保障居民的權(quán)益得到更好的實(shí)現(xiàn),同時(shí)提升生活質(zhì)量。不論是普法宣傳還是實(shí)質(zhì)的法律指導(dǎo),社區(qū)中的居民需要這類的法律服務(wù)。對(duì)于居民來(lái)說(shuō),通過(guò)法律途徑維權(quán)手續(xù)還是有些繁雜,對(duì)專業(yè)知識(shí)要求相對(duì)較高,很多時(shí)候居民遇到問(wèn)題不敢訴諸于法律,這時(shí)社區(qū)的法制建設(shè)的緊迫性就顯得更為突出。
2.社區(qū)發(fā)展需要
社區(qū)要得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展,法制是必經(jīng)道路。無(wú)論是社區(qū)治理、社區(qū)黨建、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境等等都要做到依法管理,擺脫過(guò)去人治大于法治的局面。而由于社區(qū)的法制建設(shè)所發(fā)展的時(shí)間相對(duì)較短,所以各項(xiàng)制度則稍顯滯后或不完善。國(guó)家對(duì)于社區(qū)建設(shè)的投入正在逐步增加,借此機(jī)會(huì),社區(qū)的法制建設(shè)更應(yīng)受到重視并應(yīng)大力發(fā)展。
3.社會(huì)法制建設(shè)需要
依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策,但是目前國(guó)家立法稍顯滯后,且操作性較差。改革開(kāi)放以來(lái),社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展飛速,相應(yīng)的體制變革則稍顯跟不上時(shí)代的步伐。社區(qū)作為基層自治組織,是法治發(fā)展的基礎(chǔ),但目前社區(qū)自治還沒(méi)有完全形成,因此要做到依法治理社區(qū)還有很長(zhǎng)一段路要走。
二、社區(qū)法制建設(shè)現(xiàn)狀
現(xiàn)代社區(qū)法制建設(shè)自1954年正式拉開(kāi)了帷幕。1954年,《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》出臺(tái),我國(guó)社區(qū)法制建設(shè)走上了有法可依的道路;《物業(yè)管理?xiàng)l例》的頒布使新型社區(qū)的物業(yè)管理走上了法制軌道;1987年,退休金社會(huì)統(tǒng)籌制度使退休職工的生活有了保障,他們的檔案關(guān)系隨之轉(zhuǎn)到社區(qū),享受社區(qū)服務(wù);1993年,城市居民低保政策實(shí)行,居委會(huì)、街道作為基層組織被賦予了審核低保對(duì)象的權(quán)利,社區(qū)中的低保居民能夠領(lǐng)到相應(yīng)的補(bǔ)助,保障日常生活,不用再像過(guò)去一樣沒(méi)有穩(wěn)定的生活來(lái)源,過(guò)著朝不保夕的生活;還有一些國(guó)家部委的通知、規(guī)定等,涉及了社區(qū)黨建、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)文化衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生等方方面面,也惠及了各個(gè)層次的人群,使社區(qū)無(wú)論從硬件設(shè)施到服務(wù)水平都有了全面的提升,為居民提供了良好的生活居住空間,居民的精神文化生活同樣得到極大豐富,法律意識(shí)、主人翁意識(shí)都在逐步提高。
三、社區(qū)法制建設(shè)個(gè)案調(diào)查狀況
具體來(lái)說(shuō),在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中同樣出現(xiàn)了以下問(wèn)題。
(一)居民主人翁意識(shí)較低,活動(dòng)參與度不高,社區(qū)凝聚力低
現(xiàn)在的社區(qū)給了居民更多的獨(dú)立空間,而居民之間的交流也同時(shí)被一道道門(mén)阻隔了,很可能住了多年的鄰居都不知道對(duì)方的名字,更不要提更深層次的交流。社區(qū)活動(dòng)主要針對(duì)的對(duì)象就是退休老年人或是一些低保戶,多數(shù)上班族可能就是一回家就把門(mén)關(guān)起來(lái),休息日也是自己休息調(diào)整,很少關(guān)注社區(qū)活動(dòng)。居民的主人翁地位沒(méi)有得到發(fā)揮,真正涉及到社區(qū)決策的時(shí)候,往往居民是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的,居民對(duì)自己居住的社區(qū)沒(méi)有認(rèn)同感,不能真正的融入到社區(qū)建設(shè)中,所以很難達(dá)到群策群力。
(二)居委會(huì)與居民的距離越來(lái)越大
居委會(huì)作為居民自己管理社區(qū)的自治組織,本應(yīng)是與居民的日常生活密切相關(guān)的。但是目前居委會(huì)似乎是處于一級(jí)政府的位置,高高在上領(lǐng)導(dǎo)著居民,居委會(huì)的工作人員也并不是以居民代表的身份出現(xiàn),而是和其他單位的工作人員沒(méi)有太大區(qū)別,都是聽(tīng)從上級(jí)指揮,做好傳達(dá)工作,在和居民溝通方面則稍顯不足。
現(xiàn)在,工作人員相比于過(guò)去的熱心退休職工更加年輕化,有活力,但是缺少熱情,坐在辦公室里的時(shí)間大大增加,用在寫(xiě)材料應(yīng)付上級(jí)的功夫多了許多,與居民的溝通卻大大減少,他們對(duì)居民的狀況的了解大多來(lái)自于電腦里檔案的記載,一些新的情況可能就不是很清楚了。尤其是目前人口流動(dòng)大,居委會(huì)掌握的情況則更顯滯后。對(duì)于居民的需求了解不足,很難有針對(duì)性的解決問(wèn)題,也就導(dǎo)致很多居民認(rèn)為居委會(huì)并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。
這種脫離狀態(tài)使居委會(huì)同樣處于不利境地,他們的工作得不到承認(rèn)和理解,夾在政府和居民中間,很難兩全。現(xiàn)在的政績(jī)需要看社會(huì)效應(yīng),而真正符合居民意愿的活動(dòng)很多時(shí)候是得不到批準(zhǔn)的,這也就使他們的積極性越來(lái)越低,而且形成了一種對(duì)內(nèi)一套對(duì)外一套的作風(fēng)。居民不信任社區(qū)組織,除非迫不得已,不會(huì)求得社區(qū)的幫助。同時(shí)居民權(quán)益受到侵害的時(shí)候,居委會(huì)和街道大多是以解釋工作為主,真正的解決問(wèn)題非常困難。
(三)社區(qū)法制宣傳教育不到位,居民法律知識(shí)缺乏
社區(qū)對(duì)黨和國(guó)家的政策宣傳一般較為到位,上級(jí)交代的硬指標(biāo)一般能按時(shí)完成,但是對(duì)于法律宣傳還是較為疏忽,形式較為單一且多流于表面,成效不大,往往是發(fā)一本很小的冊(cè)子,有時(shí)還不能做到人手一冊(cè),具體的指導(dǎo)則相對(duì)較少,致使居民法律知識(shí)較為貧乏。居民的心中法律仍是高不可攀、政治性太強(qiáng)。社區(qū)沒(méi)有專門(mén)的法律援助隊(duì)伍,懂得專業(yè)知識(shí)的人員更是稀少,不能為居民提供有效的幫助,使訴訟的道路費(fèi)時(shí)費(fèi)力。雖然居民的維權(quán)意識(shí)有所增加,但是真正能從法律渠道得到實(shí)惠的少之又少。
(四)社區(qū)依法治理的基礎(chǔ)不牢固致使管理水平較低
首先,資金不足、物質(zhì)保障薄弱是制約社區(qū)法制建設(shè)的一大因素。政策的落實(shí)、活動(dòng)的開(kāi)展都需要資金做保障,但資金不足是社區(qū)建設(shè)中的普遍問(wèn)題。社區(qū)在整個(gè)管理體系中處于基層位置,資金申請(qǐng)較為困難,可以申到資金的項(xiàng)目范圍較窄,而且這些活動(dòng)更多的是要符合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意愿,要能出政績(jī),否則很難被批準(zhǔn),這導(dǎo)致很多工作只能是紙上談兵,居民的權(quán)益需求得不到很好的保障。
其次,相關(guān)制度不夠完善,社區(qū)依法治理的內(nèi)容、形式、途徑?jīng)]有界定和明確。居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系較為不合理。城市社區(qū)居民委員會(huì)的法律地位沒(méi)有得到應(yīng)有的肯定和尊重,目前居委會(huì)處于街道的直屬下級(jí)地位,沒(méi)有自,不論人事任免還是經(jīng)費(fèi)劃撥,甚至是日常工作,政府街道都處在領(lǐng)導(dǎo)的位置上。居委會(huì)成了執(zhí)行機(jī)構(gòu),沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的居民自治組織的功能。政府并沒(méi)有起到應(yīng)有的監(jiān)督職能,反而是應(yīng)付上訪居民,不能解決問(wèn)題。社區(qū)法治就只停留在表面,沒(méi)有具體規(guī)劃措施來(lái)落實(shí)。
再次,人事制度不健全。人員配備不足,一人兼多項(xiàng),很多事情不能做到位,甚至一些分內(nèi)工作沒(méi)人做,要靠熱心居民來(lái)解決。同時(shí),任免制度不透明,把關(guān)不嚴(yán),工作人員素質(zhì)有限,其中大多是本社區(qū)退休居民,雖然也充實(shí)了一部分年輕力量,但是很少經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn),對(duì)相關(guān)法律政策了解較少,對(duì)自己的職責(zé)沒(méi)有明確認(rèn)識(shí),對(duì)社區(qū)工作沒(méi)有足夠重視,依然是人治大于法治,工作行為不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),敷衍了事。工資標(biāo)準(zhǔn)較低,激勵(lì)機(jī)制不完善,文字材料比實(shí)干還要有說(shuō)服力,致使一些工作人員把精力放在了制作材料上,與居民溝通少,長(zhǎng)久以來(lái),形成惡性循環(huán)。
(五)國(guó)家立法滯后,現(xiàn)有法律法規(guī)立法層次較低,規(guī)則性強(qiáng)、可操作性差
目前與社區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)多以規(guī)章制度的形式出臺(tái),法律效力相對(duì)較低,地方立法分散,各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重,一定程度上的不科學(xué)和不成體系,沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理的綜合的法律制度,使其操作起來(lái)差異較大,不易把握。同時(shí)現(xiàn)有法律程序?qū)τ谄胀ò傩沼绕涫侨鮿?shì)群體來(lái)說(shuō)仍相對(duì)繁雜。
四、社區(qū)法制建設(shè)問(wèn)題的原因
社區(qū)完善的法制建設(shè),通俗的說(shuō)也就是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、社區(qū)成員都要按著法律來(lái)規(guī)范自己的工作和生活。現(xiàn)代城市社區(qū)失去了業(yè)緣關(guān)系、親緣關(guān)系等傳統(tǒng)力量的佐佑之后,以純粹的契約關(guān)系連接,契約的效力最終憑借國(guó)家的強(qiáng)制力即法律效力得以發(fā)揮2。
加強(qiáng)社區(qū)法制是城市社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性提出的歷史選擇。但是由于社區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,管理范圍大,新問(wèn)題層出不窮,同時(shí)由于是基層組織,重視程度不夠,以致立法落后,很多問(wèn)題得不到法律的解釋。下面從居民個(gè)人、居委會(huì)、政府社會(huì)三個(gè)角度來(lái)闡述社區(qū)法制建設(shè)存在問(wèn)題的原因。
(一)社區(qū)居民權(quán)利意識(shí)、社區(qū)意識(shí)淡薄
居民受中國(guó)傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)法中的義務(wù)本位觀念的影響,權(quán)利意識(shí)缺乏,缺乏社區(qū)自治、社區(qū)參與的積極性,很難形成社區(qū)立法的愿望和要求,依法管理社區(qū)和依法規(guī)劃社區(qū)建設(shè)的氛圍還未形成,社區(qū)意識(shí)普遍不強(qiáng),影響社區(qū)法律的制定和執(zhí)行,影響對(duì)社區(qū)的依法治理。在調(diào)查中,唐山市XX社區(qū)居民很少有過(guò)參與社區(qū)決策的經(jīng)歷,那些低保戶更多的是去參加一些義務(wù)勞動(dòng)。居民們反應(yīng),即使是去參加投票選舉這類的活動(dòng),也只是走一個(gè)形式,根本不知道候選人是誰(shuí),就按照“指示”直接畫(huà)圈了。
(二)居委會(huì)運(yùn)行制度不完善
首先,由于居委會(huì)處在一個(gè)政府與居民的夾層位置,而且社區(qū)自治的局面尚未形成,居委會(huì)很難發(fā)揮自治組織的作用,而是作為街道政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這就使居委會(huì)的工作上要對(duì)街道負(fù)責(zé),下也要對(duì)居民負(fù)責(zé),上面的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于下面。面對(duì)著社區(qū)中的多種主體,居委會(huì)起著協(xié)調(diào)的作用,使它們能夠和諧發(fā)展。比如說(shuō)新小區(qū)就面臨著物業(yè)與居委會(huì)街道的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題,而老小區(qū)則是基層管理組織與熱力、燃?xì)獾绕渌M織的合作問(wèn)題。城市社區(qū)組織結(jié)構(gòu)將由單一的政府行政性組織,逐步形成一個(gè)由行政組織、社會(huì)團(tuán)體組織、社區(qū)居民自治組織、其他企業(yè)事業(yè)組織共同參與社區(qū)管理并相互支持、相互協(xié)作、相互吸取的組織結(jié)構(gòu)3。
轉(zhuǎn)型時(shí)期,市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向明顯,勞動(dòng)、工資、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利等一系列制度不同程度上進(jìn)行了改革,大量的“ 單位人” 轉(zhuǎn)為“ 社會(huì)人”,管理任務(wù)劇增。
其次,工作人員的法律意識(shí)、法律知識(shí)都比較淡薄,所以要給居民做指導(dǎo)有一定的困難。對(duì)于許多事情的判斷不是運(yùn)用法律,仍習(xí)慣于用人情倫理作為正確、是非的標(biāo)準(zhǔn)。部分管理者缺乏創(chuàng)新意識(shí),思想觀念比較陳舊,管理手段缺乏創(chuàng)新,沿用傳統(tǒng)體制下的舊管理模式。社區(qū)法制宣傳教育的輻射面不夠?qū)拸V,宣傳力度不夠,作為社區(qū)依法治理主體的居民群眾文化水平和道德修養(yǎng)參差不齊,使法制建設(shè)推進(jìn)有一定困難,而且對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)法治建設(shè)的理論研究不深入我國(guó)目前對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)法治建設(shè)理論研究的不深入和滯后性同樣是影響城鎮(zhèn)社區(qū)法治建設(shè)進(jìn)程的重要原因之一。
再次,長(zhǎng)期以來(lái)“人治”的觀念根深蒂固,對(duì)社區(qū)建設(shè)重要性及重大現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不足。人員的招聘不夠透明,社區(qū)很大程度上成了安排“熟人”的好地方,大家普遍認(rèn)為社區(qū)的工作沒(méi)有什么技術(shù)含量,而且比較清閑,所以安排進(jìn)來(lái)的一些人雖然一些是經(jīng)過(guò)了考試,但是對(duì)社區(qū)工作方面了解甚少。至于社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)都是上面直接派下來(lái)的,對(duì)社區(qū)的情況不了解。工作人員對(duì)自己的工作沒(méi)有明確的定位。居委會(huì)的人員配置不足,一味的整合致使工作范圍大了,但是做不細(xì)致了。在調(diào)查過(guò)程中,正是其中一個(gè)小區(qū)的居委會(huì)剛剛換屆結(jié)束,由于幾個(gè)社區(qū)合并,工作范圍是原來(lái)的三倍,但是人員并沒(méi)有相應(yīng)增加。雖然表面上看社區(qū)的工作是面面俱到,事無(wú)巨細(xì),但是實(shí)際上很大一部分都是虛有其名,工作人員一人兼幾職,難免一些工作顧不上。一些居民也反映說(shuō),換屆之后的居委會(huì)還不如從前了。
目前的人員考核制度有一些缺陷,很多實(shí)事做了可能沒(méi)人肯定,但是只要文字功夫做足,一樣能夠彌補(bǔ)甚至超過(guò)實(shí)事的效果。在調(diào)查中走訪的一些工作人員包括一些已經(jīng)退休的,其中很多人都表示對(duì)這種考核制度有些不滿,致使本來(lái)是一心撲在做事上,到后來(lái)只能被逼的一心撲在辦公桌上。
最后,居委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源,只能從民政部門(mén)申請(qǐng)。不論是工作人員的工資,還是活動(dòng)的經(jīng)費(fèi),都受到了很大的限制。這也就使得工作人員必須要對(duì)上負(fù)責(zé),畢竟那兒才是真正的衣食父母。所辦的活動(dòng)只要上面不同意,那么想要辦成的可能性就很小。
(三)政府對(duì)社區(qū)法制建設(shè)監(jiān)管難實(shí)現(xiàn)
國(guó)家對(duì)社區(qū)建設(shè)的投資有限,在劃撥方面更顯得謹(jǐn)慎。近年來(lái),中國(guó)城市化速度明顯加快,流動(dòng)人口數(shù)量猛增,租房居住人數(shù)劇增。這部分人居住不固定,社區(qū)活動(dòng)基本不參加,同時(shí)大多是外地戶口,檔案關(guān)系等不在社區(qū)內(nèi),社區(qū)組織不能對(duì)其有很好的了解。社區(qū)管理難度加大,現(xiàn)今的社區(qū)有著較為森嚴(yán)的等級(jí)管理制度,政府對(duì)社區(qū)的監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)。
五、完善社區(qū)法制建設(shè)的對(duì)策
(一) 發(fā)揮居民自主意識(shí),推進(jìn)法制建設(shè)
強(qiáng)化居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的意識(shí),堅(jiān)持居民自治原則,使居民真正參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái),充分肯定居民意見(jiàn),讓他們意識(shí)到自己的價(jià)值,引導(dǎo)居民為社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的智慧,來(lái)把共同生活的環(huán)境建設(shè)的更好。居委會(huì)盡量根據(jù)不同層次居民的不同需求,開(kāi)展能夠調(diào)動(dòng)他們積極性的活動(dòng),增進(jìn)居民之間的溝通交流,同時(shí)增加居民們對(duì)社區(qū)的歸屬感。
(二)居委會(huì)完善工作制度,為居民辦實(shí)事
居委會(huì)工作人員招聘重視其知識(shí)技能,使工作人員隊(duì)伍專業(yè)化,同時(shí)要選擇對(duì)社區(qū)工作有熱情有想法的工作人員。工作人員各司其職,各項(xiàng)工作有專人負(fù)責(zé),而不是身兼數(shù)職。適當(dāng)增加工作報(bào)酬,調(diào)動(dòng)隊(duì)伍的工作積極性,明確社區(qū)和社區(qū)組織的定位。基層組織充分行使自己的權(quán)利,管理社區(qū),街道行使自己的監(jiān)督職能,而不是管理職能。建立多元社區(qū)管理的主體,打破政府作為惟一主體的局面,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,共同建設(shè)社區(qū)。
將居委會(huì)的基層工作做到位,深入到居民中間,真正理解居民的需求,為社區(qū)居民做實(shí)事。改革考核社區(qū)工作人員的機(jī)制,使他們能夠放開(kāi)包袱工作,用真才實(shí)干贏得肯定。同時(shí)公正的評(píng)判能夠調(diào)動(dòng)工作積極性。
(三)進(jìn)一步推進(jìn)體制改革,完善監(jiān)管制度
理順政府與社區(qū)基層組織的關(guān)系,居民掌握自,決定和自己利益相關(guān)的事項(xiàng),共同參與社區(qū)發(fā)展。社區(qū)內(nèi)各組織各部門(mén)相互協(xié)調(diào),依法規(guī)范自己的活動(dòng),提高社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活質(zhì)量。社區(qū)開(kāi)辟自己的經(jīng)濟(jì)來(lái)源或者預(yù)留專門(mén)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi),使活動(dòng)開(kāi)展更有保障。
引入第三方力量,完善監(jiān)管機(jī)制,使居民能夠狀告有門(mén),不至于再吃閉門(mén)羹。同時(shí)有效的監(jiān)管對(duì)基層組織也是激勵(lì)作用,使他們能夠依法規(guī)范自己的言行,為居民服務(wù)。
(四)完善社區(qū)相關(guān)法律體系
對(duì)已有法律進(jìn)行修改,使其符合現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展需要。增強(qiáng)對(duì)社區(qū)立法的重視,增加高層次法律的數(shù)量,從宏觀上把握社區(qū)建設(shè)。社區(qū)基層組織結(jié)合自身實(shí)際情況,制定相關(guān)規(guī)定、規(guī)章,建立多層次的法律體系。樹(shù)立社區(qū)法制新觀念,使社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作逐步踏上法制軌道,得到法律保障,真正做到有法可依、依法建設(shè)
六、結(jié)語(yǔ)
社區(qū)法制建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程,需要黨和政府、居委會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居民乃至全社會(huì)的通力配合才能實(shí)現(xiàn)。因此社區(qū)法制建設(shè)僅僅依靠居委會(huì)已不能適應(yīng)社區(qū)規(guī)模化、復(fù)雜化發(fā)展的需要,迫切需要新的力量加入,以共同建設(shè)社區(qū)。
由于中國(guó)的社區(qū)法制建設(shè)尚處于開(kāi)端,社會(huì)轉(zhuǎn)型使得法制滯后性更加突出,調(diào)整城市社區(qū)建設(shè)的法律規(guī)范必然處于一種不完備的狀態(tài)。
加強(qiáng)社區(qū)法制建設(shè)的根本目標(biāo)在于將社區(qū)建設(shè)納人依法治理軌道,為城市基層管理體制改革,擴(kuò)大基層民主,實(shí)行居民自治,強(qiáng)化社區(qū)功能,不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度,鞏固國(guó)家政權(quán)的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ),維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定,促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,提供有力法律保障。
注釋
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[關(guān)鍵詞]城市基層治理；基層社會(huì)；復(fù)合治理；網(wǎng)格化治理
一、導(dǎo)論
中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)變遷，城市化是其重要特征，這表現(xiàn)在城市的地域、數(shù)量、規(guī)模、人口的有效增長(zhǎng)。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公告，2010年城市化率為49.68%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，城市人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)，相較于1949年與1978年分別提升了42.38%、31.76%（如圖1所示）：
若將城市中非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村流動(dòng)人口計(jì)算在內(nèi)，毋庸諱言，城市已成為主導(dǎo)國(guó)人的生活區(qū)域，學(xué)術(shù)界已有的研究比較關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)的治理研究，對(duì)于城市基層社會(huì)的治理研究相對(duì)薄弱。學(xué)術(shù)界對(duì)城市基層治理的研究主要圍繞兩個(gè)方面：1.以街區(qū)權(quán)力的行政運(yùn)行為視角。Benjamin Read認(rèn)為城市居民委員會(huì)是行政性草根接觸（administrativegrassroots engagemem）的鄰里組織，在其中國(guó)家創(chuàng)造、支持并管理著城市底層的組織網(wǎng)絡(luò)，此種組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著推進(jìn)治理與政策執(zhí)行的功能；朱健剛用“社區(qū)行政建設(shè)”分析1949年以來(lái)街道權(quán)力的變遷。2.從社會(huì)發(fā)展與政治建設(shè)的角度：先生認(rèn)為在城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)中，應(yīng)確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向；林尚立將城市社區(qū)視為中國(guó)政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間。
本文試圖從分析城市基層治理現(xiàn)狀入手，通過(guò)具體的案例分析，探討紛繁復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象背后基層治理所隱蔽的邏輯機(jī)制以及國(guó)家與社會(huì)之間是如何實(shí)現(xiàn)有效合作的問(wèn)題。在案例研究的基礎(chǔ)上思考善治的內(nèi)在理路與社會(huì)機(jī)制。相較于實(shí)驗(yàn)法、大樣本統(tǒng)計(jì)分析而言，案例研究有助于檢驗(yàn)與創(chuàng)造理論、辨識(shí)前提條件、檢驗(yàn)前提條件的重要性、解釋內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制。以案例為導(dǎo)向的研究注重探尋客觀現(xiàn)象之間的聯(lián)系以及直接當(dāng)事人對(duì)自己在事件中動(dòng)機(jī)和信念的訪談，這些聯(lián)系和參與者的陳述可以為揭示因果關(guān)系提供線索，而本文需要進(jìn)一步追問(wèn)的是：這些具體的原因和結(jié)果代表了什么樣的更為普遍的現(xiàn)象和內(nèi)在的邏輯？案例研究的不足在于個(gè)案的普推性問(wèn)題（generalization），因而本文的研究設(shè)計(jì)采用案例研究、社會(huì)調(diào)查與理論分析有機(jī)結(jié)合，從而來(lái)理解城市社會(huì)管理的真實(shí)世界，實(shí)現(xiàn)公民的美好生活。
二、城市基層治理的邏輯：以N市X社區(qū)案例進(jìn)行分析
邏輯是對(duì)客觀世界的推理、總結(jié)、抽象以獲得系統(tǒng)知識(shí)的思維過(guò)程，是關(guān)于“一切物質(zhì)的、自然的和精神的事物的發(fā)展規(guī)律的學(xué)說(shuō)。換句話說(shuō)，邏輯是對(duì)世界的認(rèn)識(shí)的歷史的總計(jì)、總和、結(jié)論。”而基層治理邏輯主要包括基層治理的基本預(yù)設(shè)、運(yùn)行機(jī)制與價(jià)值取向。下文以N市x社區(qū)案例進(jìn)行分析。
1.案例描述
x社區(qū)位于南京市Q區(qū)東部，占地24.1萬(wàn)平方米，居住著約1600戶居民，不少業(yè)主租用小區(qū)車(chē)位。2010年8月開(kāi)發(fā)商張貼告示：自2010年9月1日起不買(mǎi)地下車(chē)位的業(yè)主，車(chē)子一律不準(zhǔn)進(jìn)小區(qū)，由開(kāi)發(fā)商聘用的世豪物業(yè)公司隨之執(zhí)行該規(guī)定，阻止未買(mǎi)車(chē)位業(yè)主驅(qū)車(chē)進(jìn)入小區(qū)。2010年9月1日早上小區(qū)物業(yè)公司不讓未買(mǎi)車(chē)位的業(yè)主私車(chē)進(jìn)來(lái)，引發(fā)沖突，傍晚下班時(shí)因?yàn)樾^(qū)物業(yè)的阻攔導(dǎo)致幾十輛小區(qū)車(chē)停在小區(qū)大門(mén)外，堵住小區(qū)入口與杉湖西路，憤怒的業(yè)主打斷了小區(qū)入口的門(mén)欄，9月4日沖突進(jìn)一步升級(jí)，開(kāi)發(fā)商雇傭了當(dāng)?shù)氐男』旎欤┥媳０参锕苤品瑓f(xié)助物管暴力打傷部分業(yè)主，這期間轄區(qū)派出所多次接到業(yè)主報(bào)警電話。
9月5日多名業(yè)主驅(qū)車(chē)來(lái)到Q區(qū)政府，將大門(mén)堵住尋求說(shuō)法，z副區(qū)長(zhǎng)接見(jiàn)業(yè)主代表，答應(yīng)在一定期限內(nèi)回復(fù)相關(guān)問(wèn)題，9月6日x社區(qū)所在的仙林街道辦事處（歸屬Q(mào)區(qū)政府管轄）責(zé)令開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司必須讓業(yè)主車(chē)輛正常停放，在征求小區(qū)業(yè)主意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，拿出一個(gè)妥善解決問(wèn)題的方案。小區(qū)于2010年9月24日召開(kāi)“首屆業(yè)主大會(huì)”，并且設(shè)立10個(gè)流動(dòng)票箱，每個(gè)票箱由2名小區(qū)居民和2名街道工作人員保管，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會(huì)，而后由新組建的業(yè)主委員會(huì)重新聘用了名城物業(yè)公司，取用“租售”并行的方式，“車(chē)位門(mén)”沖突漸漸平息。
2.案例分析
從上述案例出發(fā)，取用博弈論為分析工具從沖突與合作兩個(gè)層面來(lái)理解當(dāng)前中國(guó)城市基層治理的基本邏輯：
首先，市場(chǎng)的邏輯。在基層社會(huì)場(chǎng)域中，理性的主體即使不是全部也是大多數(shù)，追逐各自收益的最大化。假設(shè)車(chē)位出租，開(kāi)發(fā)商有一定的收益，也方便了業(yè)主停車(chē)，雙方的收益各自為1，業(yè)主是以較低的價(jià)格實(shí)現(xiàn)停車(chē)，開(kāi)發(fā)商也會(huì)獲得相應(yīng)的報(bào)酬。如果開(kāi)發(fā)商將車(chē)位出售，則可以獲得更高的收益，與此對(duì)應(yīng)未買(mǎi)車(chē)位的業(yè)主相較過(guò)去則須付出很高的報(bào)酬，開(kāi)發(fā)商與業(yè)主的各自收益為（9，-9），因?yàn)樵伦?00元的車(chē)位還是較昂貴的，而此時(shí)若買(mǎi)車(chē)位則已從開(kāi)盤(pán)時(shí)的8萬(wàn)元漲到13萬(wàn)元，業(yè)主難以接受，因而與開(kāi)發(fā)商之間形成了如圖2所示的博弈關(guān)系：
個(gè)體理性的策略使得擁有地下車(chē)庫(kù)產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)商將車(chē)位“只售不租”視為最優(yōu)策略，并且貼出告示：“從2010年9月1日起，不再對(duì)地下車(chē)庫(kù)有產(chǎn)權(quán)車(chē)位進(jìn)行出租，如需固定車(chē)位位置的業(yè)主請(qǐng)聯(lián)系……”，物業(yè)公司系由開(kāi)發(fā)商聘用，他們之間形成了“共謀”的關(guān)系，物業(yè)公司隨即通知：“不允許地面停車(chē)”，“不買(mǎi)車(chē)位，業(yè)主開(kāi)車(chē)回不了家”，他們認(rèn)為業(yè)主別無(wú)選擇，只能購(gòu)買(mǎi)車(chē)位。
業(yè)主的理I生選擇是拒絕接受，并且打斷了物業(yè)公司封門(mén)的護(hù)欄，在小區(qū)內(nèi)懸掛“無(wú)良開(kāi)發(fā)商、強(qiáng)賣(mài)車(chē)位沒(méi)商量”，“反對(duì)強(qiáng)賣(mài)車(chē)庫(kù)，還我和諧家園”的條幅。因此在這里，開(kāi)發(fā)商與業(yè)主（不合作，不合作）不僅是納什均衡（Nash equilibrium），也是各自的優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略（dominant strategy），一旦鎖定（look in），雙方都陷入困境之中，這就蘊(yùn)含了深刻的隱喻：?jiǎn)渭円揽渴袌?chǎng)機(jī)制的治理是不完善的。
新公共管理（NPM）主張建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革。其基本假設(shè)為只要滿足社區(qū)個(gè)體的需求則為良好的治理，市場(chǎng)是萬(wàn)能的，依靠“這只無(wú)形的手”，人們之間就可以相互合作，提供幫助。通過(guò)追求個(gè)人利益的最大化，可以使資源的配置得到最優(yōu)，舍此別無(wú)他途，亦如亞當(dāng)·斯密所言：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。”但是個(gè)體自利的理性選擇，也可能導(dǎo)致集體的非理性，甚至整體利益的最小化。這就需要外部力量的調(diào)節(jié)，霍布斯認(rèn)為要保障大家生活得幸福，須“把大家所有的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過(guò)多數(shù)的意見(jiàn)把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體。……在這種行為中，大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷”，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人不但缺乏發(fā)現(xiàn)所有定律的能力，即使有也不見(jiàn)得能準(zhǔn)確運(yùn)用。
其次，國(guó)家的邏輯。x社區(qū)因“車(chē)位門(mén)”所引發(fā)的困境由行政權(quán)力的介入得以化解，在區(qū)政府、街道的支持下，社區(qū)業(yè)主第一次民主選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會(huì)，重新選聘物業(yè)公司，車(chē)位采取售租并用的雙軌制，沖突漸漸平息。由于行政體系的權(quán)威性、公共性，對(duì)社會(huì)資源的掌控與分配能力，使得城市基層政府仍具有較高的危機(jī)化解與服務(wù)能力。我們以隨機(jī)抽樣的方式對(duì)N市6個(gè)社區(qū)520戶居民發(fā)放關(guān)于“組織信任度”的結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷，問(wèn)卷題目為：“你認(rèn)為下列哪些組織能代表與保護(hù)居民的利益？”統(tǒng)計(jì)如圖3所示：
當(dāng)前隨著城市行政資源下沉，國(guó)家的邏輯體現(xiàn)為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”科層制結(jié)構(gòu)，如圖4所示：
自上而下的制度設(shè)計(jì)一方面使得國(guó)家政令得以有效地貫徹執(zhí)行，而另一方面科層制結(jié)構(gòu)的等級(jí)化、封閉性、逆向負(fù)責(zé)制使得基層政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理往往存在著遲緩、被動(dòng)、前瞻性匱乏，自下而上的溝通渠道出現(xiàn)梗阻，問(wèn)題由萌芽生成危機(jī)之后才會(huì)著手治理，正如參與集體行動(dòng)的x社區(qū)業(yè)主所言：“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。同時(shí)，這種命令——控制型的治理結(jié)構(gòu)也使得不少?zèng)Q策難以反映公眾的真實(shí)訴求。例如，Q區(qū)政府房產(chǎn)局決定對(duì)F社區(qū)整治出新，施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)對(duì)居民樓粉刷出新，可當(dāng)工程進(jìn)行到一半時(shí)，突然停工了，原來(lái)區(qū)政府拆遷辦通知房產(chǎn)局這里將拆遷，結(jié)果居民樓的外墻黑黃相間夾雜在一個(gè)立面上，再加上原先還夾雜著一些白色和紫色的涂料，社區(qū)居民說(shuō)：“整幢樓看上去是一張不折不扣的大花臉，比以前還難看”。基層政府10多萬(wàn)元的花費(fèi)并未帶來(lái)群眾的滿意。
國(guó)家的邏輯體現(xiàn)了城市基層治理的一條主線，正如馬克斯·韋伯所言：“（中國(guó)）城市在這里——基本上——是行政管理的理性產(chǎn)物，城市的形式本身就是最好的說(shuō)明。”國(guó)家邏輯的基本預(yù)設(shè)是只有政府才可以做出正確而理性的決斷，通過(guò)政府的深度干預(yù)維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)，但實(shí)際情況是在紛繁復(fù)雜的當(dāng)下社會(huì)，指令的者無(wú)法做到全知全能。正如約翰·密爾所言：“政府一到不去發(fā)揮個(gè)人和團(tuán)體的活動(dòng)與力量卻以它自己的活動(dòng)去代替他們的活動(dòng)的時(shí)候；一到不是對(duì)他們進(jìn)行指教、勸導(dǎo)并有時(shí)指摘而是叫他們?cè)谑`之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時(shí)候，害處就開(kāi)始發(fā)生了。”
本文并不否認(rèn)國(guó)家的邏輯與市場(chǎng)的邏輯在治理方面的優(yōu)點(diǎn)，但是當(dāng)這兩種邏輯在基層治理實(shí)踐變得絕對(duì)化后，往往會(huì)走向事物的反面。因此，需要一種辯證的思維方式來(lái)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家與市場(chǎng)之間并非簡(jiǎn)單地二元對(duì)立。正如“車(chē)位門(mén)”沖突的平息所揭示：國(guó)家通過(guò)有效的制度構(gòu)建，可以為基層民主與社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)提供安全保障，破解治理的困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
三、城市基層治理的善治邏輯與路徑：社會(huì)管理的創(chuàng)新
“車(chē)位門(mén)”事件平息后，x社區(qū)所在的仙林街道進(jìn)行了基層社會(huì)管理的改革，將群眾自主參與社會(huì)管理與政府公共服務(wù)下沉相互集合，形塑多元治理的網(wǎng)格化平臺(tái)，具體做法是以社區(qū)為基本單位，樓棟為基本單元，街道23.17萬(wàn)平方米具體分為6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，40個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，1144個(gè)三級(jí)網(wǎng)格（駐街單位），覆蓋轄區(qū)8個(gè)廣場(chǎng)、11所高校、14個(gè)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)、24個(gè)商品房小區(qū)、25條道路、908家五小行業(yè)、1341個(gè)樓棟，如圖5所示：
“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的社會(huì)管理方法，結(jié)果是減輕了一個(gè)癥狀，又導(dǎo)致或引發(fā)了多個(gè)癥狀的出現(xiàn)，難以標(biāo)本兼治。與此不同，仙林街道社會(huì)管理將自上而下的行政管理與自下而上的公眾需求有機(jī)結(jié)合，其基本模式為：網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的復(fù)合治理（如圖6所示）：
“網(wǎng)格連心”：以公眾為關(guān)注焦點(diǎn)，建立橫向到邊、縱向到底的社會(huì)管理網(wǎng)格化體系，使社會(huì)管理服務(wù)覆蓋到街道每一個(gè)區(qū)域、各類人群以及所有社會(huì)組織，同時(shí)在社會(huì)管理中減少中間環(huán)節(jié)，縮短管理過(guò)程，實(shí)施“貼心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心計(jì)劃”，架起政府與群眾之間的“連心橋”。
“服務(wù)為先”：以群眾的需求為導(dǎo)向，通過(guò)街道干部制度化、常態(tài)化地下沉到底、深入群眾、前移關(guān)口，把握群眾意愿需求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理中的矛盾和問(wèn)題，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、過(guò)程控制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、主動(dòng)性和有效性，把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后應(yīng)急轉(zhuǎn)向源頭治理。
“多元聯(lián)動(dòng)”：充分依靠群眾的力量，民主選舉產(chǎn)生居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)，自主管理社區(qū)公共事務(wù)，優(yōu)化街道內(nèi)部干部的崗位責(zé)任體系，打破機(jī)關(guān)干部與社區(qū)干部的條塊分割，建立街道、社區(qū)、網(wǎng)格、駐街單位、社會(huì)組織、社會(huì)成員之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。
“協(xié)同發(fā)展”：把公眾利益放在首位，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明等工作統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)，促進(jìn)社區(qū)的全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。
網(wǎng)格化管理打破了科層制，一方面發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的引導(dǎo)作用，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決在民眾投訴之前，從源頭上解決因決策不慎所造成的社會(huì)矛盾與沖突，另一方面重視多元主體的自主、自治與協(xié)議作用，構(gòu)建互惠、合作與信任的社會(huì)資本，力圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間維持一種必要的張力，保持三者之間的中道，從而形成多中心的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)互惠互利的合作，彌補(bǔ)政府失敗、市場(chǎng)失靈與社會(huì)局限。
仙林網(wǎng)格化管理實(shí)施一年多來(lái)，取得了良好的效果：街道在每月南京市城管考評(píng)中由過(guò)去的20多位一躍成為前列，2011年全年月度綜合排名獲得10個(gè)月第1名，2個(gè)月第2名，街道綜合工作全年在全區(qū)月度排名10個(gè)月第1名，2個(gè)月第2名，先后與駐街高校聯(lián)合成立了5個(gè)科技園、引進(jìn)項(xiàng)目24個(gè)，沒(méi)有發(fā)生一起安全責(zé)任事故，由于及時(shí)解決民眾問(wèn)題，保障其合法權(quán)益，有效提供公共產(chǎn)品，政府與民眾的關(guān)系明顯改善，民調(diào)滿意度達(dá)到95%以上，并且實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。那么，仙林網(wǎng)格化管理為什么能成功呢？下面從治理的結(jié)構(gòu)、主體、機(jī)制與技術(shù)四個(gè)方面具體分析其運(yùn)行特點(diǎn)。
治理結(jié)構(gòu)：由金字塔形結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，街道干部下沉到具體網(wǎng)格，“辦公室”設(shè)在各自負(fù)責(zé)的網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”。依據(jù)社會(huì)管理對(duì)象的特點(diǎn)成立網(wǎng)格服務(wù)中心、高校服務(wù)中心、物業(yè)服務(wù)中心和商業(yè)服務(wù)中心，集中解決獨(dú)立網(wǎng)格難以解決的問(wèn)題，從而形成網(wǎng)格與中心相結(jié)合，提高了行政效率。
治理主體：由單一管理主體向多元管理主體轉(zhuǎn)變，政府、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、企業(yè)、學(xué)校、物業(yè)公司成為網(wǎng)格治理的節(jié)點(diǎn)，通過(guò)定期召開(kāi)的網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議，改變了科層制政府壟斷性的制度安排，形成了政府、社會(huì)、企業(yè)協(xié)同參與，多元共治、相互制約的管理格局。
治理機(jī)制：由被動(dòng)處置向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變，由條塊分割向網(wǎng)格集成與綜合治理轉(zhuǎn)變，實(shí)施“全方位、無(wú)縫隙、精細(xì)化”管理，力圖將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。
治理技術(shù)：植入了計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的“云管理”模式，街道建立的中樞架構(gòu)及高位協(xié)調(diào)處理、信息服務(wù)，形成松散耦合而統(tǒng)一的云處理共享模式，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)相互支撐的儲(chǔ)存器單位元將社區(qū)管理、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、民眾全部納入網(wǎng)格化平臺(tái)，及時(shí)采集、存儲(chǔ)、分析、反饋與決策，實(shí)現(xiàn)信息交換與共享。
由上述對(duì)仙林網(wǎng)格化管理模式的分析可知，網(wǎng)格化治理是一個(gè)上下關(guān)切、左右協(xié)調(diào)、緊密相連的有機(jī)體。從知識(shí)譜系上溯源，網(wǎng)格化治理可以歸結(jié)到蘇格拉底。他認(rèn)為：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家最最像一個(gè)人的時(shí)候，它是管理得最好的國(guó)家。比如像我們中間某一個(gè)人的手指受傷了，整個(gè)身心作為一個(gè)人的有機(jī)體，在統(tǒng)一指揮下，對(duì)一部分所感受的痛苦，渾身都感覺(jué)到了，這就是我們說(shuō)這個(gè)人在手指部分有痛苦了。”
四、結(jié)論與討論
早期的組織管理在公平與效率兩個(gè)層面都比較欠缺。在馬克斯·韋伯看來(lái)，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于整體性公共產(chǎn)品提供，政府有形之手對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平亦有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結(jié)構(gòu)壓制了個(gè)人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的新公共管理激發(fā)了個(gè)人的活力與創(chuàng)造力，有助于組織效率的優(yōu)化，但政府的缺位無(wú)助于整體性公共產(chǎn)品的提供，市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。卡爾-波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代文明發(fā)展的歷程是自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)與社會(huì)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)交織共生的雙向運(yùn)動(dòng)（double movement），“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有在一個(gè)全面信任的氛圍下才能運(yùn)轉(zhuǎn)”。
關(guān)鍵詞：門(mén)禁社區(qū)社會(huì)極化安全交流
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在人們生活質(zhì)量提高的同時(shí)對(duì)于居住小區(qū)的要求也越來(lái)越高，門(mén)禁社區(qū)的形式應(yīng)時(shí)而生，在人們一味的追求安全與私人空間的同時(shí)，門(mén)禁社區(qū)也畫(huà)地為牢，將社區(qū)與城市“隔絕”開(kāi)來(lái)，如何打破這一人為的“監(jiān)禁”形式，穿越門(mén)禁的桎梏，是如何讓一個(gè)城市煥發(fā)出活力，張揚(yáng)城市個(gè)性的重要因素。
一、研究背景與研究目的
1.門(mén)禁社區(qū)的發(fā)展及現(xiàn)狀
最近幾十年，門(mén)禁社區(qū)的興起已經(jīng)成為了一個(gè)全球現(xiàn)象，同時(shí)門(mén)禁社區(qū)作為破碎城市、 分裂城市或新飛地主義的代表形式，引起了世界范圍的廣泛討論。門(mén)禁社區(qū)是指對(duì)入口做門(mén)禁處理的居住區(qū)域，擁有確定的邊界，通常有圍墻和護(hù)欄，還有人為控制的入口，是人為控制的安全區(qū)。目前，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這樣不僅增加了居民的社會(huì)距離，強(qiáng)化了他們的心理障礙，而且惡化了原本已經(jīng)比較緊張的社會(huì)關(guān)系。
在我國(guó)，出于安全考慮，門(mén)禁社區(qū)的形式已被廣泛應(yīng)用于城市中。美國(guó)心理學(xué)家亞伯拉罕?馬斯洛提出了“基本需求層次理論”。門(mén)禁社區(qū)在解決人類的安全需求時(shí)并沒(méi)有很好的兼顧到人類的社交需求。
宜昌市正處于高速發(fā)展階段，人們?cè)谧非蟾咂焚|(zhì)生活的同時(shí)，對(duì)于外界的防范意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈，選擇了門(mén)禁社區(qū)卻丟掉了“人性味”。
2.研究目的
深入挖掘本城市門(mén)禁社區(qū)的安全性與交流性問(wèn)題，為本城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展提供思路，探尋適合我國(guó)大城市社區(qū)發(fā)展的安全性與交流性社區(qū)規(guī)劃模型。
二、探究桎梏門(mén)禁的根源
為了使調(diào)研更具科學(xué)性，本次調(diào)研深入學(xué)習(xí)了國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀案例，謹(jǐn)慎選擇了調(diào)研對(duì)象，制定了科學(xué)的調(diào)研方法及思路，具體如下：
1.國(guó)外社區(qū)治理思路
1.1美國(guó)的積極治理政策
《國(guó)外城市封閉社區(qū)積極治理》中指出：美國(guó)居委會(huì)協(xié)會(huì)認(rèn)為封閉社區(qū)的自我管理是理想的地方民主組織模式。主要內(nèi)容有:
（1）州立法規(guī)定社區(qū)委員會(huì)必須選舉產(chǎn)生、要定時(shí)召開(kāi)會(huì)議，記錄居民公開(kāi)會(huì)議、公開(kāi)社區(qū)事務(wù)和財(cái)務(wù)及其履行情況；
（2）設(shè)立了州官員――監(jiān)督業(yè)利的實(shí)施情況。
1.2荷蘭的先進(jìn)模式
《社會(huì)制度對(duì)門(mén)禁社區(qū)的發(fā)展影響――中國(guó)和荷蘭的對(duì)比研究》中指出：
（1）更合適的發(fā)展規(guī)模――中國(guó)城市社會(huì)空間的破碎化，新建的大多是有門(mén)禁的社區(qū)，而荷蘭多呈開(kāi)放式格局。
（2）更人性化的物理形態(tài)――中國(guó)門(mén)禁社區(qū)往往用以磚、鋼結(jié)構(gòu)為主的圍墻將整個(gè)小區(qū)封閉起來(lái)，而荷蘭門(mén)禁社區(qū)圍墻較為矮小，多為籬笆、河流等自然軟邊構(gòu)成。
（3）更科學(xué)的管理模式――荷蘭的住房開(kāi)發(fā)計(jì)劃往往涉及到多個(gè)開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)地塊比較分散，居住區(qū)內(nèi)部的居住設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施往往由政府提供和負(fù)責(zé)維護(hù)。國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一般僅由一個(gè)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)，把開(kāi)發(fā)成本和維護(hù)成本轉(zhuǎn)嫁給居住區(qū)內(nèi)居民，這種制度一定程度上促進(jìn)了作為產(chǎn)權(quán)劃分和隔離標(biāo)志的圍墻的產(chǎn)生。
2.研究對(duì)象的選擇
為了更客觀的取得研究結(jié)果，我們選取了若干門(mén)禁小區(qū)和開(kāi)放小區(qū)進(jìn)行調(diào)研，并確定了三個(gè)具有代表性的小區(qū)作為報(bào)告的呈現(xiàn)。
2.1本城市門(mén)禁小區(qū)典例
世紀(jì)歐洲城
世紀(jì)歐洲城小區(qū)總占地面積約為12公頃，小區(qū)位于長(zhǎng)江之濱；經(jīng)調(diào)查訪問(wèn)，小區(qū)現(xiàn)居住人口有2695人，總建筑面積14萬(wàn)平方米，小區(qū)綠化率達(dá)31.9%。
作為門(mén)禁小區(qū)的代表性：物業(yè)通過(guò)門(mén)禁的管理方式來(lái)保障小區(qū)內(nèi)的安全，擁有一系列完整的門(mén)禁措施，如卡片識(shí)別系統(tǒng)。
2.2本城市開(kāi)放小區(qū)典例
云錦小區(qū)
云錦小區(qū)位于大學(xué)校園內(nèi)的開(kāi)放式小區(qū)，有小高層，四層連體別墅，位于美食街附近，各功能齊全。
作為開(kāi)放小區(qū)的代表性：云錦小區(qū)，沒(méi)有相關(guān)的門(mén)禁措施，與大學(xué)連為一體，共享公共空間。
民主路社區(qū)
小區(qū)現(xiàn)狀：民主路社區(qū)是一個(gè)年代久遠(yuǎn)的社區(qū)，從清末至今，都保留著最傳統(tǒng)的街坊式住宅形式。
2.3兩類小區(qū)的外顯特質(zhì)：
（1）門(mén)禁社區(qū)
消極排外性
世紀(jì)歐洲城四周大都是老建筑，居住的大多是低收入人群。而作為一個(gè)中高等小區(qū)，經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)層次上的差距以及人們的排外與防范思想，加大了設(shè)立門(mén)禁的需求。區(qū)內(nèi)居民與周?chē)用竦慕涣鲙缀鯙榱恪?/p>
“環(huán)套門(mén)禁”
世紀(jì)歐洲城與大多數(shù)小區(qū)一樣工程分期完成，每期工程又單獨(dú)成為一個(gè)小區(qū)，設(shè)立門(mén)禁。兩期工程之間僅相隔10來(lái)米，由于門(mén)禁的存在，使得兩期居民之間的交流幾乎為零。
（2）開(kāi)放社區(qū)
積極融合性
云集小區(qū)主要是以老師和學(xué)生為主。小區(qū)與大學(xué)整個(gè)環(huán)境連為一體，共享公共活動(dòng)空間，進(jìn)入該小區(qū)會(huì)給人一種活潑、積極向上的感覺(jué)。
”街道眼”
通過(guò)走訪和實(shí)時(shí)訪問(wèn)了解到，云集小區(qū)中老年人常一起閑聊娛樂(lè)，鄰里之間都非常熟悉，對(duì)外來(lái)“異類”警覺(jué)性強(qiáng)，在不知不覺(jué)中就擔(dān)當(dāng)了“街道眼”的角色。
人的高“戒備度”
開(kāi)放式小區(qū)內(nèi)由于缺少門(mén)禁的保護(hù)，居民的戒備心極度強(qiáng)烈，缺乏安全感。
2.4調(diào)查問(wèn)卷所現(xiàn)的內(nèi)在問(wèn)題
通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，我們得出了以下幾點(diǎn)結(jié)論：
（1）隔離――門(mén)禁社區(qū)為人們提供安全保障的同時(shí)，也嚴(yán)重阻礙了居民間的交流，無(wú)論是居民之間還是居民與外界，其交流程度都遠(yuǎn)低于開(kāi)放小區(qū)的；
（2）社區(qū)形式――為解決門(mén)禁社區(qū)安全性與交流性問(wèn)題，可以采用街坊式小區(qū)的形式，以組團(tuán)為單位，共用主要生活街，為居民提供一個(gè)方便交流的生活空間。
（3）交流場(chǎng)所――在數(shù)據(jù)對(duì)比中得出，人們大多喜歡在露天，距自己小區(qū)距離為500~1000米，且體育、商業(yè)、文化設(shè)施較多的公共空間內(nèi)活動(dòng)，因此可以為多個(gè)小區(qū)共建一個(gè)公共活動(dòng)空間，提高公共空間內(nèi)的人流量、交流程度和交流范圍。
（4）安全保障――門(mén)禁社區(qū)安全主要依靠小區(qū)物業(yè)，這直接導(dǎo)致小區(qū)對(duì)外封閉，阻礙了相互交流；開(kāi)放小區(qū)安全主要依靠小區(qū)居民，小區(qū)內(nèi)的“街道眼”等，這在保障安全的同時(shí)，也加大了居民間的交流。
三、穿越門(mén)禁的桎梏（解決門(mén)禁社區(qū)安全性與交流性問(wèn)題的方案）
為了解決好門(mén)禁社區(qū)的安全性與交流性問(wèn)題，我們通過(guò)案例分析、調(diào)查研究等，做出了如下方案:
1.周邊環(huán)境：弱化隔離
當(dāng)今社會(huì)，階級(jí)分化已經(jīng)是一個(gè)不可避免的問(wèn)題，門(mén)禁小區(qū)加劇了這一現(xiàn)象。因此我們?cè)谛^(qū)設(shè)置時(shí)，可以先行規(guī)劃，采用大雜居小聚居，讓居民能夠生活在一個(gè)屬于自己的生活圈里面，人與人之間的交流也就必然會(huì)有所提高。
2.公共空間：強(qiáng)化共享
門(mén)禁小區(qū)不必每個(gè)小區(qū)都設(shè)有大型的公共活動(dòng)設(shè)施，可以選擇幾個(gè)小區(qū)共建一個(gè)大型的露天公共場(chǎng)所，而且公共場(chǎng)所距離每個(gè)小區(qū)的距離控制在500~1000米最佳，公共空間內(nèi)應(yīng)當(dāng)在滿足環(huán)衛(wèi)要求下更多的以體育、商業(yè)、文化設(shè)施為主，從而創(chuàng)建一個(gè)類似于開(kāi)放小區(qū)的交流環(huán)境，增大公共空間的使用率和小區(qū)居民的交流。
3.公共活動(dòng)：“新版”社區(qū)眼
物業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)多組織一些居民喜愛(ài)的公共活動(dòng)，多提供一些交流的機(jī)會(huì)，這樣不僅豐富了居民的日常活動(dòng)，也利于居民之間的交流，還能增加社區(qū)內(nèi)的“街道眼”，使社區(qū)內(nèi)的安全性更有保障。
4.門(mén)禁的物理形態(tài)：軟化邊界
中國(guó)的門(mén)禁小區(qū)幾乎都采用以磚和鋼為主的圍墻，不知不覺(jué)中讓人望而怯步，不利于小區(qū)的對(duì)外交流。因此建議門(mén)禁小區(qū)盡量利用籬笆、河流等自然軟邊為邊界，這樣利于小區(qū)綠化，而且能增強(qiáng)小區(qū)的整體感觀和交流。
5.街坊式住宅：新型居住模式
在小區(qū)采用街坊式住宅的形式，使小區(qū)主干道路成為城市道路，利用圍合的組團(tuán)形式構(gòu)成四周有路的街坊，進(jìn)行封閉式管理。這是一種劃整為零的方法，將原來(lái)整體的安全防御分散到組團(tuán)圍合的街坊中去。街區(qū)住宅圍合起來(lái)的半私密空間有較強(qiáng)的領(lǐng)域感，可促進(jìn)居民的了解與交流。同時(shí)組團(tuán)的布局避免了視線的死角，增加了居民對(duì)居住區(qū)的視覺(jué)監(jiān)視。同時(shí)能夠保持小尺度的街區(qū)和街道上的各種小店鋪，增加街道生活中人們相互照面的機(jī)會(huì)，創(chuàng)造街道眼，有助于預(yù)防和破壞犯罪。
6.管理方式：多元化利益群體
多個(gè)開(kāi)發(fā)商加入住房開(kāi)發(fā)計(jì)劃，同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的開(kāi)發(fā)制度，內(nèi)部居住設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施由政府提供、負(fù)責(zé)維護(hù)，使完全自我封閉的門(mén)禁社區(qū)難以形成，公共交流空間開(kāi)闊，同時(shí)實(shí)行具有健全制度的小區(qū)區(qū)域自治制度，這樣能兼顧安全與交流。
四、理想模型的初略思考
將安全與交流這兩種元素共同融合小區(qū)中，是我們構(gòu)建理想模型的主要思想。小區(qū)內(nèi)部采用街坊式住宅，以自然軟邊圍合，在大雜居小聚居的基礎(chǔ)上讓多個(gè)小區(qū)共用一個(gè)活動(dòng)空間，并控制之間的距離，是構(gòu)成理想模型的主要因素。
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關(guān)鍵詞：集體消費(fèi);社區(qū)治理;城市基層社區(qū);基層政府;社會(huì)治理
中圖分類號(hào)：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2015）04-0097-006
一、中國(guó)城市基層社區(qū)的“集體消費(fèi)”問(wèn)題
中國(guó)正在經(jīng)歷著人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。大量人口涌入城市，給中國(guó)城市基層社區(qū)治理帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，目前社區(qū)治理中的很多問(wèn)題和矛盾都與“集體消費(fèi)”問(wèn)題有關(guān)。在基層社區(qū)治理中，基本公共服務(wù)如醫(yī)療、教育、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境景觀建設(shè)，以及住房、車(chē)輛管理等，都不是居民或消費(fèi)者個(gè)人可以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的，而是必須與其他居民或消費(fèi)者一起作為整體而共同實(shí)現(xiàn)的。
1. 什么是集體消費(fèi)
“集體消費(fèi)”概念最初是由著名社會(huì)學(xué)家卡斯泰爾（Castells，1976：75）提出的。他認(rèn)為，集體消費(fèi)是一種特殊類型的消費(fèi)，其性質(zhì)與過(guò)程只能由集體組織和管理來(lái)完成，而無(wú)法通過(guò)個(gè)體交易單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。卡斯泰爾的這一概念主要針對(duì)的是在歐美國(guó)家與公共福利有關(guān)的一些消費(fèi)，諸如教育、醫(yī)療、公共住房、基礎(chǔ)設(shè)施等等。但是，由于中國(guó)在政府角色、制度體系、居民生活方式等方面與歐美國(guó)家存在較大差異，因此中國(guó)城市的集體消費(fèi)問(wèn)題具有特殊性。首先，國(guó)家性質(zhì)決定了我國(guó)所有制形式主要是公有或共有形式，所有制形式?jīng)Q定了中國(guó)城市的集體消費(fèi)比例會(huì)大大高于歐美國(guó)家。其次，我國(guó)屬于人口超巨型社會(huì)，巨型或超巨型城市比比皆是，城市或城鎮(zhèn)的高層樓房高密度居住方式極為普遍，這就決定了我國(guó)城市、城鎮(zhèn)居民社區(qū)生活中集體消費(fèi)的特征更為突出。第三，我國(guó)社會(huì)是一種政府主導(dǎo)型社會(huì)，大量集體消費(fèi)由政府財(cái)政支出完成。
2. 社區(qū)生活中的集體消費(fèi)
中國(guó)的集體消費(fèi)問(wèn)題涵蓋諸多方面，社區(qū)生活是人們生活不可或缺的部分。一般而言，人們主要在三種空間中生活，即就業(yè)空間、社會(huì)交往空間和居住空間，其中與居住空間相聯(lián)系的就是社區(qū)生活。而社區(qū)生活中，集體消費(fèi)占據(jù)十分重要的位置，幾乎涉及社區(qū)生活的方方面面。例如，社區(qū)中的住房問(wèn)題，與之相關(guān)聯(lián)的不僅僅是房子本身的購(gòu)買(mǎi)或投資，還有房屋的維修、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)的提供等。
社區(qū)集體消費(fèi)的最大特點(diǎn)在于，人們的居住選擇與社區(qū)集體消費(fèi)緊密連在一起，而且一旦居住選擇確定后，社區(qū)集體消費(fèi)往往具有無(wú)法規(guī)避的特性。在社區(qū)中，不同群體圍繞著集體消費(fèi)問(wèn)題很可能產(chǎn)生矛盾或沖突，如果集體消費(fèi)問(wèn)題解決不好，常常會(huì)將矛盾或沖突訴諸政府。社區(qū)治理中的集體消費(fèi)問(wèn)題不僅涉及居民與居民的、居民與市場(chǎng)之間的矛盾，也會(huì)牽連到居民與政府之間的矛盾。那么，中國(guó)城市基層社區(qū)的集體消費(fèi)究竟出現(xiàn)了怎樣的問(wèn)題？政府在這一問(wèn)題上應(yīng)該扮演什么樣的角色呢？為了研究這些問(wèn)題，我們將中國(guó)城市基層社區(qū)進(jìn)行了分類研究。目前，城市社區(qū)類型繁多，本文探討三類主要社區(qū)：
第一，單位制解體之后的老舊社區(qū)――本文稱之為后單位制社區(qū)，其主要特點(diǎn)是居民收入低，缺乏物業(yè)管理或者物業(yè)管理不到位，社區(qū)基本公共服務(wù)或建設(shè)相對(duì)較差。第二，新建商品房社區(qū)，是目前中國(guó)最為主要的居住類型，許多居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房進(jìn)入社區(qū)，并重新構(gòu)造社區(qū)關(guān)系。這類社區(qū)的市場(chǎng)化程度高，大都由物業(yè)公司管理，在物業(yè)費(fèi)的價(jià)格、繳納、公共服務(wù)提供、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等集體消費(fèi)方面，常常存在著不少的矛盾和隱患。第三，聚集大量外來(lái)人口的城中村社區(qū)，這類社區(qū)的主要問(wèn)題是由人口城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的人口流動(dòng)性高、職業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)多元，難以組織和管理集體消費(fèi)，社區(qū)中的矛盾或者沖突比較明顯。
二、 三種不同類型社區(qū)中的集體消費(fèi)問(wèn)題
1. 后單位制社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題
新世紀(jì)以來(lái)，房屋和小區(qū)的管理責(zé)任推向了房屋所有者，這就逐漸形成了單位制解體之后的居住小區(qū)或社區(qū)。然而，在改制過(guò)程中，最初的相關(guān)政策制定者并沒(méi)有很好地考慮到集體消費(fèi)的組織和管理問(wèn)題。無(wú)數(shù)脫嵌于體制的個(gè)體，既沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決物業(yè)服務(wù)或小區(qū)管理，也無(wú)法自發(fā)組織起來(lái)實(shí)現(xiàn)集體組織與管理。最終，這些原因?qū)е逻@類社區(qū)開(kāi)始走向衰敗。
后單位制社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題十分突出。一方面，因?yàn)檫@些社區(qū)聚集著大量中、低收入者，他們習(xí)慣了國(guó)家的“包干”管理方式或者由于收入低，不繳納或拒絕繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的占據(jù)相當(dāng)高的比例。另一方面，難以收取的或低廉的物業(yè)費(fèi)，導(dǎo)致物業(yè)公司無(wú)法提供適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)和集體消費(fèi)品，難以勝任老舊小區(qū)的物業(yè)組織管理工作。這兩方面的原因構(gòu)成了惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境破敗、基礎(chǔ)設(shè)施老化、社區(qū)矛盾被積聚，沖突不斷。
2. 新建商品房社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題
從發(fā)展趨勢(shì)上看，新建商品房社區(qū)是今后中國(guó)人獲得住房或者社區(qū)公共服務(wù)的最主要方式。房改以后，中國(guó)人要獲得住房需要從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)，人們一旦完成這個(gè)交易，就會(huì)直接進(jìn)入集體消費(fèi)過(guò)程之中。目前，新建的商品房社區(qū)，主要是由物業(yè)公司來(lái)負(fù)責(zé)組織和管理基本的物業(yè)服務(wù)，包括環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)保安、房屋維修、基本設(shè)施、供熱供水等。總體上看，與其他居住形式相比，這一類社區(qū)的集體消費(fèi)相對(duì)較為規(guī)范。但是，在這些社區(qū)中，仍然存在著一定的問(wèn)題和隱患。
首先，市場(chǎng)機(jī)制在處理這種具有部分公共物品性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)中具有先天的不足。市場(chǎng)為個(gè)體消費(fèi)提供了充分的選擇空間，但是，市場(chǎng)在處理集體消費(fèi)時(shí)遇到了難題。物業(yè)公司提供的產(chǎn)品或服務(wù)很多需要社區(qū)的居民作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)現(xiàn)集體消費(fèi)。物業(yè)服務(wù)常常難以有效地通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而且物業(yè)公司與居民個(gè)體之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，同時(shí)這些產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)不是立刻購(gòu)買(mǎi)就能夠瞬間完成的，即個(gè)體不能夠獨(dú)自完成消費(fèi)，產(chǎn)品和服務(wù)不具有可選擇性。其次，在新建的商品房社區(qū)，隨著時(shí)間的推移，房屋會(huì)逐漸老化，很多物業(yè)管理、基本的公共服務(wù)的問(wèn)題將會(huì)暴露出來(lái)，但是化解各種糾紛的機(jī)制并沒(méi)有真正的建立起來(lái)。大量的業(yè)主“維權(quán)”事件表明，現(xiàn)有的管理模式難以有效化解糾紛。第三，社區(qū)自治能力不強(qiáng)，居民之間難以組織協(xié)調(diào)，同時(shí)新建商品房小區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)常常不能擔(dān)負(fù)起消費(fèi)的功能，最終社區(qū)服務(wù)和管理跟不上，導(dǎo)致一些社區(qū)走向衰敗。
3. 城中村社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題
對(duì)城中村而言，改革前是、生產(chǎn)隊(duì)，改革后則由村委會(huì)來(lái)組織管理村務(wù)，其中不少村莊還實(shí)現(xiàn)了部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”，建立了社區(qū)居委會(huì)，從而形成了農(nóng)村與城市兩套管理體制并存的局面。在時(shí)期，農(nóng)村的生產(chǎn)和消費(fèi)由鄉(xiāng)公社和村大隊(duì)來(lái)組織管理，并不存在集體消費(fèi)問(wèn)題。但是，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，市場(chǎng)化改革的深入，這些城郊農(nóng)村逐漸變成了“城中村”，兼具城鄉(xiāng)二元特征。“城中村”往往在社區(qū)的實(shí)際事務(wù)管理上存在責(zé)任不明確等問(wèn)題，社區(qū)的集體消費(fèi)組織和管理出現(xiàn)了一定程度的真空狀態(tài)。
隨著城市不斷更新和擴(kuò)張，大量外來(lái)人口的涌入使得城中村社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題更加復(fù)雜。大量外來(lái)人口的涌入帶來(lái)了土地租金收益的提高，增加了村委集體經(jīng)濟(jì)組織和村民們的經(jīng)濟(jì)收益。但是，土地租金收益的分配機(jī)制不具有包容性，增加的收益也沒(méi)有用來(lái)改善社區(qū)居住環(huán)境，這些城中村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維修以及公共服務(wù)的提供等方面長(zhǎng)期處在一種匱乏狀態(tài)。巨額的土地增值收入并沒(méi)有通過(guò)有效的機(jī)制被分配使用在社區(qū)集體消費(fèi)事務(wù)之上，導(dǎo)致城中村社區(qū)在享受城市增長(zhǎng)帶來(lái)的高收益之時(shí)，卻在社區(qū)居住環(huán)境和社區(qū)建設(shè)等諸多方面走向了衰敗。
三、后單位制社區(qū)：市場(chǎng)失靈
作為本文案例的A社區(qū)是一個(gè)后單位制社區(qū)，這里居住著3275戶居民，一共有35棟樓房，2棟高層住宅，3棟條件簡(jiǎn)陋修建于上世紀(jì)80年代的簡(jiǎn)易樓。該社區(qū)房屋的產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜，大約有超過(guò)半數(shù)的房屋在房改后賣(mài)給職工;但也有相當(dāng)比例住房，當(dāng)年職工拒絕購(gòu)買(mǎi)，因而還是具有當(dāng)年“分房”性質(zhì)的永久租住房;還有一些房屋產(chǎn)權(quán)單位至今也搞不清楚。社區(qū)居民有1萬(wàn)余人，外來(lái)人口有4000余人。A社區(qū)的平均收入較低，有一家國(guó)有的物業(yè)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)社區(qū)物業(yè)，由于原工廠單位連年虧損，本應(yīng)由房屋所有者和原單位提供的物業(yè)費(fèi)常常不到位，該社區(qū)沒(méi)有建立業(yè)主委員會(huì)。
1. 社區(qū)管理資金缺口較大
A社區(qū)的物業(yè)費(fèi)用籌集比較復(fù)雜，一部分是由居委會(huì)組織籌集的，主要是通過(guò)各種途徑設(shè)法從原單位爭(zhēng)取，從社區(qū)內(nèi)原單位的一些可以用來(lái)出租的房屋獲得資金，有極少數(shù)業(yè)主交一些。由于物業(yè)費(fèi)明顯不足，實(shí)際的服務(wù)很差，調(diào)研中，居民大多反映沒(méi)有感到有什么物業(yè)服務(wù)。A社區(qū)的居委會(huì)主任講：
我們社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生一開(kāi)始比較差，不如改制之前了。以前有單位管，后來(lái)改制了，理論上單位和我們關(guān)系也就不大了。但是，每年大約百萬(wàn)的“物業(yè)費(fèi)”還是由原單位從一些房屋租金中劃撥。這也是我們爭(zhēng)取的，畢竟很多老人還在。
A社區(qū)物業(yè)費(fèi)構(gòu)成極其復(fù)雜，這在后單位制社區(qū)中比較普遍。按道理，房屋體制改革，房屋賣(mài)給職工后，職工就是產(chǎn)權(quán)人，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)該交付物業(yè)管理費(fèi)。但是，上文已述，A社區(qū)還有少半數(shù)職工當(dāng)年拒絕購(gòu)買(mǎi)住房，所以，迄今還是具有分配房屋性質(zhì)的承租戶。承租戶的物業(yè)費(fèi)應(yīng)由原單位來(lái)交，而更復(fù)雜的是，當(dāng)年有很多職工是“買(mǎi)斷”下崗的，原單位認(rèn)為這些“買(mǎi)斷”的職工得到了一筆買(mǎi)斷費(fèi)，他們與原單位沒(méi)有關(guān)系，所以，不愿負(fù)擔(dān)數(shù)目不小的“買(mǎi)斷”職工的物業(yè)費(fèi)。在互相攀比的局面下，造成了居民普遍不交物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象。
另一個(gè)比較重要的原因是，這些老舊社區(qū)的居民平均收入較低，往往對(duì)社區(qū)物業(yè)費(fèi)的征收采取抵制態(tài)度，以社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理為例，一位居委會(huì)工作人員表示：
每月3元的垃圾費(fèi)都難以收齊，就不要說(shuō)房屋維修了。有的居民竟然提出，必須把樓道內(nèi)的衛(wèi)生清掃也處理了，否則不同意交垃圾費(fèi)。但是，也有很多居民說(shuō)，小區(qū)內(nèi)很多房子還是原來(lái)廠子里在管，不應(yīng)該交這筆錢(qián)。
如果說(shuō)物業(yè)費(fèi)難以征收是表面原因的話，那么深層次的原因還在于這一類社區(qū)長(zhǎng)期由國(guó)家、企業(yè)負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的管理，社會(huì)慣性導(dǎo)致居民們抵制市場(chǎng)機(jī)制的建立。
2. 社會(huì)慣性導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈
A社區(qū)居住者大多有過(guò)在國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷，僅黨員群體就有809人。大多居民曾經(jīng)在同一個(gè)企業(yè)工作過(guò)，社區(qū)居委會(huì)也是由原來(lái)的3個(gè)家委會(huì)合并形成的。由于居委會(huì)無(wú)法提供基本的公共服務(wù)，政府資金不到位，加之改制下崗所造成的巨大心理落差，使得居民對(duì)這一社區(qū)的管理抱有極大的不滿，但同時(shí)又將社區(qū)提升改造的希望寄托于政府。在這一類后單位制的老舊社區(qū)中，人們的生活水平普遍偏低，而且居民們由于長(zhǎng)期的單位制居住經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社區(qū)集體消費(fèi)市場(chǎng)是抵制的。
3. 集體消費(fèi)組織和管理缺乏責(zé)任主體
一位居民的看法具有相當(dāng)?shù)拇硇裕?/p>
這筆錢(qián)到底是居委會(huì)負(fù)責(zé)收，還是廠子負(fù)責(zé)收，誰(shuí)也說(shuō)不出個(gè)章程，大家自己組織又不可能，你看看垃圾費(fèi)怎么收？那些簡(jiǎn)易樓，就更沒(méi)人管了，連里面住的是什么人都不清楚了。以前廠子管，現(xiàn)在沒(méi)人管，也管不了。
由于歷史上采取單位制管理模式，后單位制社區(qū)難以適應(yīng)新的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象十分突出。這一類社區(qū)，由于難以征收物業(yè)費(fèi)，導(dǎo)致物業(yè)公司退出或者無(wú)法提供充足公共物品，社區(qū)環(huán)境出現(xiàn)了整體性的衰敗。加之大多數(shù)社區(qū)居住者長(zhǎng)期習(xí)慣于政府、企業(yè)包辦一切的居住方式，社會(huì)慣性導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制難以被居住者接受。
國(guó)企改制以及城市景觀的巨大變遷，造成了后單位制社區(qū)居民相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，這進(jìn)一步增加了這類社區(qū)在消費(fèi)和進(jìn)行社區(qū)事務(wù)管理方面的難度。而且，由于缺乏明確的組織管理集體消費(fèi)的責(zé)任主體，這類社區(qū)往往處于管理失控狀態(tài)。
四、新建商品房社區(qū)：市場(chǎng)機(jī)制尚不健全
本文調(diào)研的特大城市某街道B社區(qū)，是一個(gè)新建中高檔商品房社區(qū)。現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)發(fā)建成了3期，共有2997戶，5000多人在這里居住。在冊(cè)流動(dòng)人口約1200多人。居民大多是專業(yè)技術(shù)人員、政府官員、企業(yè)高管等高收入群體，具有較高消費(fèi)能力。社區(qū)組織體系齊全，有物業(yè)公司、居委會(huì)、黨支部、服務(wù)站，也成立了業(yè)主委員會(huì)。社區(qū)物業(yè)服務(wù)基本到位，管理比較規(guī)范，居委會(huì)、黨支部、服務(wù)站也多次獲得榮譽(yù)，社區(qū)內(nèi)環(huán)境整潔干凈。但是，在這樣比較高檔社區(qū)中，仍潛伏著集體消費(fèi)中的不少問(wèn)題。
1. 交易地位不對(duì)等引發(fā)集體消費(fèi)矛盾
所謂交易地位不對(duì)等，是指作為個(gè)體的業(yè)主與作為組織的物業(yè)公司之間在市場(chǎng)交易中處于不對(duì)等的地位。
首先，雙方交易過(guò)程中的定價(jià)機(jī)制是不對(duì)等的。一個(gè)物業(yè)公司的工作人員說(shuō)：“物業(yè)費(fèi)定價(jià)本身是難以衡量的，如何定價(jià)，物業(yè)公司與業(yè)主之間是不對(duì)等的，或者說(shuō)是物業(yè)公司比較主動(dòng)。”
其次，個(gè)人往往缺乏消費(fèi)能力，難以與作為組織的物業(yè)公司抗衡。同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的對(duì)等談判或者交易、監(jiān)督的職能，這也導(dǎo)致大量的社區(qū)業(yè)主的利益被損害或被忽視。在B社區(qū)，一位小區(qū)業(yè)主談到了他為什么拒交物業(yè)費(fèi)：
我之所以拒絕繳納物業(yè)費(fèi)，主要是由于我想看他們（物業(yè)公司）的年度預(yù)算和決策報(bào)表，但是他們以種種原因推脫不給。
由于物業(yè)管理的相對(duì)特殊性和專業(yè)性，普通居民難以衡量或評(píng)估物業(yè)服務(wù)的優(yōu)劣或相關(guān)公共物品的品質(zhì)，而且無(wú)法強(qiáng)制性地要求物業(yè)公司提供財(cái)務(wù)狀況報(bào)表。業(yè)主委員會(huì)剛開(kāi)始建立時(shí)一度熱情很高，但持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，后來(lái)幾乎是名存實(shí)亡，所以不可能代表業(yè)主利益去爭(zhēng)取合法權(quán)益。由于物業(yè)管理服務(wù)本身是一種集體消費(fèi)過(guò)程，而且交易雙方存在著嚴(yán)重地位不對(duì)等、信息不對(duì)稱，因此往往導(dǎo)致業(yè)主利益被損害，甚至出現(xiàn)維權(quán)糾紛。
2. 社區(qū)的房屋專項(xiàng)維修基金是筆糊涂賬
隨著房屋老舊，各種維修費(fèi)用加大，社區(qū)基本服務(wù)和管理的矛盾逐漸顯露出來(lái)。但是，用于住房維修的專項(xiàng)維修資金在管理和使用方面存在著嚴(yán)重問(wèn)題。
建立住房專項(xiàng)維修資金制度，始于1998年。2004年開(kāi)始，辦理房屋產(chǎn)權(quán)證時(shí)必須繳納住房專項(xiàng)維修資金。2007年，修訂后的《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定，公共維修基金專門(mén)用于小區(qū)公共設(shè)施的維修，歸全體業(yè)主共有。但是，在實(shí)際調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)這一資金往往也是一筆糊涂賬。在B社區(qū)，這一資金的使用明細(xì)并沒(méi)有向居民告知，居民也很少過(guò)問(wèn)和關(guān)心這一筆資金的使用明細(xì)。在這種情況下，一些社區(qū)中甚至出現(xiàn)了業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司串通挪用專項(xiàng)資金的事情。一位社區(qū)居民講述了他所了解到的情況：
某物業(yè)公司以小區(qū)設(shè)施需要維修的名義，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷的形式讓每個(gè)居民表態(tài)，由于居民缺乏相關(guān)知識(shí)，缺乏關(guān)心小區(qū)事務(wù)的主動(dòng)精神，往往也就簡(jiǎn)單地簽字同意，最后這筆錢(qián)實(shí)際上是從居民繳納的房屋專項(xiàng)維修資金中支出。物業(yè)公司正是利用了這一點(diǎn)，才能夠輕易地從相關(guān)管理機(jī)構(gòu)中套取這筆錢(qián)。
3. 集體消費(fèi)缺乏有效的管理、監(jiān)督機(jī)制
由于缺乏明確有效的管理機(jī)制，物業(yè)公司與居民之間矛盾的解決難以得到規(guī)范化的制度保障，或者監(jiān)督成本太高而造成物業(yè)服務(wù)管理監(jiān)督的缺失。在B社區(qū)，如果居民平時(shí)遇到問(wèn)題，一般是居委會(huì)召集物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)來(lái)協(xié)商解決。但是，多龍治水模式往往導(dǎo)致管理效率降低。居委會(huì)提出來(lái)“1+X模式”，即以社區(qū)居委會(huì)為核心，把其他社區(qū)管理機(jī)構(gòu)包括物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)警務(wù)站等組織起來(lái)。一位長(zhǎng)期工作在這個(gè)社區(qū)的居委會(huì)工作人員說(shuō)：
一開(kāi)始社區(qū)的業(yè)主委員會(huì)并不認(rèn)可我們居委會(huì)，但是隨著工作的開(kāi)展，慢慢大家覺(jué)得居委會(huì)還是很重要的，在實(shí)際的工作中，居委會(huì)變成了物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)之間的劑。例如，如果施工擾民的話，有居民提出意見(jiàn)，一般也都是居委會(huì)組織三方會(huì)議來(lái)協(xié)商。
在實(shí)際運(yùn)作中，在涉及社區(qū)集體消費(fèi)的核心利益分配問(wèn)題時(shí)，居委會(huì)的地位往往得不到法律上的保障。在實(shí)際運(yùn)行中，業(yè)主委員會(huì)一般難以起到監(jiān)督的作用。同時(shí)，由于大量基本社區(qū)公共品由物業(yè)公司提供，居委會(huì)往往也處于邊緣化地位，其所應(yīng)發(fā)揮的監(jiān)督或者管理的作用也受到了較大限制。再加上該居委會(huì)成員沒(méi)有一位是該社區(qū)居民，所以，居委會(huì)也難以真正代表居民利益。
五、城中村社區(qū)：市場(chǎng)和政府的真空地帶
作為本文案例的C社區(qū)，是典型的城中村社區(qū)。C社區(qū)在籍1056戶，常駐人口為5362人。到2013年底，居委會(huì)登記暫住的流動(dòng)人口有17229人，實(shí)際流動(dòng)人口應(yīng)大大高于登記人口。在城市化之前，作為農(nóng)村社區(qū)，這一類社區(qū)沒(méi)有如此明顯的集體消費(fèi)問(wèn)題，因?yàn)榇罅可鐓^(qū)事務(wù)的組織管理由鄉(xiāng)（公社）和村（大隊(duì)）負(fù)責(zé)。但是，在城市化過(guò)程中，農(nóng)村體制向城市體制轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入這些農(nóng)村社區(qū)，帶來(lái)了集體消費(fèi)的新問(wèn)題。
1.大量外來(lái)人口被排斥在分配體制之外
C社區(qū)是一個(gè)典型的人口“倒掛村”。2008年，其他很多郊區(qū)農(nóng)村被拆遷改造，大量外來(lái)務(wù)工人員涌入了C社區(qū)。這里的房租在特大城市中相對(duì)低廉，大約在600～1000元/月左右。社區(qū)中以外來(lái)的中青年群體為主，22―35歲的群體占流動(dòng)人口總數(shù)的50%，22―50歲占總數(shù)的90%。
大量外來(lái)人口不愿離開(kāi)特大城市，又無(wú)法融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，很多居民盡管在這里居住了五六年，但是仍然被視為外來(lái)群體，自然也難以被整合進(jìn)社區(qū)事務(wù)的管理機(jī)制中。組織具有不同身份的居民進(jìn)行集體消費(fèi)，首先面對(duì)的就是體制。
這類社區(qū)的治理存在著諸多問(wèn)題，不僅集體消費(fèi)難以組織，而且存在著大量社會(huì)矛盾。更何況，由于戶籍制度的存在，大量外來(lái)人口被排斥在以上兩種體制之外，導(dǎo)致這類社區(qū)出現(xiàn)了三元社會(huì)結(jié)構(gòu)（李強(qiáng)，2012）。這兩種體制經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)的集體消費(fèi)問(wèn)題越來(lái)越難以解決。
2.“公地悲劇”：大量社會(huì)矛盾積聚
很多居委會(huì)工作人員認(rèn)為，大量的外來(lái)人口增加了管理的難度，而且“一地兩府”也導(dǎo)致基本公共服務(wù)無(wú)人“買(mǎi)單”，最后只能由上級(jí)政府出面協(xié)調(diào)解決。C社區(qū)的公共治理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是奧斯特羅姆（E. Ostrom）所講的“公地悲劇”。
大城市周邊土地資源稀缺，原來(lái)的C村委員會(huì)并沒(méi)有在“農(nóng)轉(zhuǎn)居”過(guò)程中消失，而是保留并重新組織。依托土地增值的利益，C村村委會(huì)及其村經(jīng)濟(jì)組織獲得了巨大收益。但另一方面，C社區(qū)居委會(huì)卻負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)居后的“居民”，由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，居委會(huì)難以提供公共物品。
從社區(qū)居住者的角度來(lái)看，由于社區(qū)結(jié)構(gòu)的碎片化，外來(lái)流動(dòng)人口、本地戶籍居民、外來(lái)常駐人口等，也僅僅是從C社區(qū)中獲得居住和生活方面的收益，沒(méi)有人負(fù)責(zé)和“照顧”這塊公地。
公地悲劇的后果是令人震驚的。由于缺乏交通管理、停車(chē)設(shè)施和空地，社區(qū)中的主要道路，經(jīng)常被各種車(chē)輛“擠占”。同時(shí)由于大量外來(lái)人口的涌入，這一社區(qū)的人口密度大幅度升高，也帶來(lái)了各種“公用設(shè)施”不足的問(wèn)題。盡管村里成立了4家物業(yè)管理公司，負(fù)責(zé)管理部分村集體改建的租賃房屋的日常管理，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決居住在這里的3萬(wàn)多人最為基本的公共服務(wù)需求問(wèn)題。
3.社區(qū)碎片化導(dǎo)致集體消費(fèi)難以組織
城中村社區(qū)和后單位制社區(qū)在集體消費(fèi)困境方面具有某些共性。例如，這些社區(qū)在改制或城市化過(guò)程中，往往在社區(qū)的利益結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)上處于一種碎片化的狀態(tài)（李強(qiáng)、葛天任，2013）。這種碎片化社區(qū)往往導(dǎo)致集體消費(fèi)難以組織管理。例如，在C社區(qū)，樓房住區(qū)、平房住區(qū)、商業(yè)用房混雜在一起，而且社區(qū)內(nèi)部不同的居住小區(qū)差異很大，既有仍屬于單位制社區(qū)的某大學(xué)教工宿舍區(qū)，又有單位解體之后劃歸C社區(qū)居委會(huì)管理的小區(qū)。社區(qū)內(nèi)部的不同片區(qū)之間，缺乏聯(lián)系，不同片區(qū)的居住者的要求差異很大。即便從這些“片區(qū)”的層面來(lái)消費(fèi)，也存在著內(nèi)部居住者在利益、身份方面的巨大差異。因此，在提供公共物品、征收適當(dāng)?shù)墓芾碣M(fèi)用方面，社區(qū)居民存在著較大爭(zhēng)議。
六、消費(fèi)：基層政府和
基層社區(qū)組織的核心責(zé)任
一般而言，政府干預(yù)的方式有三種，一種是全面管控，一種是全面放開(kāi)，還有一種是采取中間路線。完全的政府管制，或者由國(guó)家統(tǒng)籌一切的思路和模式，被中國(guó)改革前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明是不成功的。這在一定程度上是因?yàn)槠髽I(yè)或者政府無(wú)法負(fù)擔(dān)巨大的維護(hù)成本，難以提供更具個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。但是，完全的市場(chǎng)化也將導(dǎo)致巨大的問(wèn)題。迄今為止，至少在微觀層面，世界各國(guó)采取的方式大多是中間路線，鼓勵(lì)社區(qū)自治組織參與社區(qū)治理，只是側(cè)重有所不同。例如，在美國(guó)社區(qū)中，就有類似中國(guó)“業(yè)委會(huì)”的多種形式的“公寓協(xié)會(huì)”、“業(yè)主聯(lián)合會(huì)”、“合作業(yè)主協(xié)會(huì)”，這些組織在一定程度上補(bǔ)充了政府管理的功能（吳曉林，2014）。因此，一方面，基層政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起組織和管理集體消費(fèi)的責(zé)任;另一方面，在不同社區(qū)中，基層政府應(yīng)該采取不同的組織方式和管理規(guī)則。
首先，在新建商品房社區(qū)，應(yīng)該加強(qiáng)居委會(huì)的監(jiān)督職能，規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用。由于并沒(méi)有建立一整套正式的管理體系或者管理制度，多元治理主體或者多中心治理的結(jié)構(gòu)往往帶來(lái)的是一種較為消極的協(xié)調(diào)式治理，很多情況是事后的應(yīng)對(duì)，而并非從根本上建立了居民、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間矛盾的調(diào)解機(jī)制。強(qiáng)化基層政府和社區(qū)居委會(huì)的管理和監(jiān)督職責(zé)，也就是強(qiáng)調(diào)政府的“扶持之手”和“看不見(jiàn)的手”（施萊弗等，2004）。
其次，對(duì)于大量的后單位制社區(qū)來(lái)說(shuō)，基層政府和社區(qū)組織，應(yīng)該擔(dān)負(fù)起消費(fèi)的職責(zé)，建立統(tǒng)一的規(guī)范和原則，進(jìn)行統(tǒng)籌管理。一方面，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌管理的職責(zé)，另一方面也應(yīng)該擴(kuò)大有序的社區(qū)參與，讓政府與民眾之間形成正向的良性互動(dòng)。
最后，對(duì)于大量的城中村社區(qū)，各種社會(huì)矛盾是疊加在一起的，而最為核心和基礎(chǔ)的，本質(zhì)上也是如何組織和管理集體消費(fèi)問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這一類社區(qū)中，需要建立一個(gè)政府主導(dǎo)，各個(gè)群體廣泛參與的社區(qū)集體消費(fèi)組織、管理和監(jiān)督機(jī)制。從近期來(lái)看，應(yīng)該從城中村社區(qū)巨額的土地增值收益中分配相應(yīng)的資金完善基本公共品的提供，并逐步建立更加具有包容性的社會(huì)治理體制，把流動(dòng)人口集體消費(fèi)的組織管理納入到政府管理的職責(zé)之中。
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[關(guān)鍵詞] 居民委員會(huì)；居民自治；發(fā)生機(jī)制
[中圖分類號(hào)] D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、問(wèn)題的提出
居委會(huì)在制度設(shè)計(jì)上被定位為城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實(shí)踐過(guò)程中，居委會(huì)卻有著雙重性質(zhì)，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國(guó)家政權(quán)的末梢，是國(guó)家政權(quán)的組成部分。居委會(huì)的雙重性質(zhì)將其置于一種困境之中：作為國(guó)家政權(quán)的末梢，居委會(huì)要承擔(dān)大量的由街道和其他政府機(jī)構(gòu)交付的行政事務(wù)，于是居委會(huì)僅有的工作資源就只能用來(lái)完成行政事務(wù)，與此同時(shí)也就只能將自治工作耽擱下來(lái)。因此，作為自治組織的居委會(huì)在一定程度上成為行政組織，其工作重點(diǎn)同居委會(huì)的自治要求有所偏離。
處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家需要居委會(huì)發(fā)揮管理社會(huì)的作用，那么這是否意味著居委會(huì)不可能發(fā)揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對(duì)上海市的11個(gè)居委會(huì)進(jìn)行了深度調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)雖然很多居委會(huì)的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會(huì)能夠在承擔(dān)行政工作的同時(shí)有效地開(kāi)展了自治工作，在工作實(shí)踐中借助一些特定的機(jī)制，居委會(huì)協(xié)調(diào)了其行政性質(zhì)和自治性質(zhì)之間的沖突，從而鞏固了居委會(huì)作為城市群眾自治基本組織形式的地位。
分析居民自治的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有一些共同的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)在不同的個(gè)案背后，正是它們的存在導(dǎo)致了看似不可能的居民自治在實(shí)踐中發(fā)生了。本文認(rèn)為城市居民自治的發(fā)生有賴于社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。城市居民自治的發(fā)生機(jī)制不是預(yù)先給定的，而是行動(dòng)者在正式制度建構(gòu)的政治空間中為了解決工作中的難題而無(wú)意識(shí)地創(chuàng)造出來(lái)的，但是機(jī)制在解決問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的正面效果，則誘使行動(dòng)者開(kāi)始有意識(shí)將同一機(jī)制擴(kuò)展到其它難題的解決上，或者尋找其它機(jī)制來(lái)解決新的難題，在多重機(jī)制的共同作用下城市居民自治出現(xiàn)了。
二、社會(huì)資本的培育
居民自治是同國(guó)家政治相對(duì)應(yīng)的過(guò)程，在國(guó)家權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會(huì)自我管理的過(guò)程就出現(xiàn)了。[1]自治的社會(huì)性質(zhì)意味著自治的發(fā)生必須建立在社會(huì)力量的基礎(chǔ)上，這種社會(huì)力量就是社會(huì)資本。社會(huì)資本是指在人際交往中形成的信任關(guān)系、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南所從事的開(kāi)創(chuàng)性研究表明，民主政治的質(zhì)量依賴于社會(huì)資本的存量，因?yàn)樯鐣?huì)資本能夠克服集體行動(dòng)的困境達(dá)到自愿合作的目的。[2]筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本的存在不僅推進(jìn)了國(guó)家層面的民主政治，而且對(duì)于城市社區(qū)的居民自治而言也是不可或缺的要素。
當(dāng)筆者跟隨居委會(huì)的工作人員了解社區(qū)的居住環(huán)境時(shí)，最為直接的發(fā)現(xiàn)就是社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執(zhí)勤，不遠(yuǎn)處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當(dāng)然，居民之間的熟悉度是社會(huì)資本的一個(gè)構(gòu)成要素，但是不能將社會(huì)資本簡(jiǎn)單地等同于熟人關(guān)系，社會(huì)資本的具體表現(xiàn)形式主要是社區(qū)居民的公共生活以及由此形成的自發(fā)性的群眾組織。社區(qū)中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務(wù)性團(tuán)隊(duì)，此類組織在社區(qū)中廣泛存在著，可以說(shuō)是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進(jìn)行社區(qū)安全和環(huán)境監(jiān)督、維護(hù)社區(qū)交通秩序的“紅袖章巡邏隊(duì)”。
活躍在城市社區(qū)中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會(huì)的工作勾連在一起的時(shí)候，群眾性組織在基層治理中的價(jià)值才開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家的視野。城市社會(huì)的快速發(fā)展要求國(guó)家重構(gòu)其治理體系以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基層社會(huì)的控制，國(guó)家采取的戰(zhàn)略是強(qiáng)化居委會(huì)使其成為國(guó)家政權(quán)的末梢，但是居委會(huì)并不足以完成控制城市基層社會(huì)的任務(wù)，城市基層治理過(guò)程同居民的切身利益直接關(guān)聯(lián)在一起，如果沒(méi)有居民的參與、認(rèn)可或者同意，居委會(huì)不可能有效地開(kāi)展工作。[3]雖然在制度設(shè)計(jì)上居委會(huì)是居民選舉出來(lái)的群眾自治的基本組織形式，但是居委會(huì)所承擔(dān)的行政事務(wù)壓制了居委會(huì)的社會(huì)性質(zhì)，這就意味著居委會(huì)在工作實(shí)踐中也很難成為居民認(rèn)可或者同意的對(duì)象，此時(shí)自發(fā)性的群眾性組織開(kāi)始介入基層治理的過(guò)程，成為溝通居民和居委會(huì)、街道之間關(guān)系的橋梁。
自發(fā)性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強(qiáng)身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒(méi)有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區(qū)公共生活的載體，利用了社區(qū)中的公共資源（例如場(chǎng)地、環(huán)境、設(shè)備等）。正是由于自發(fā)性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠?yàn)榫用袼J(rèn)可，又能為街道、居委會(huì)所接受。當(dāng)然，自發(fā)性的群眾性組織介入基層治理過(guò)程是與居委會(huì)的引導(dǎo)分不開(kāi)的，也就是說(shuō)是居委會(huì)為了有效地進(jìn)行基層治理，因而有意識(shí)地利用了自發(fā)性群眾組織的公共性。一位居委會(huì)主任在訪談時(shí)說(shuō)：
“你問(wèn)我居民自治是怎么搞起來(lái)的？你可能想象不到，是從里弄運(yùn)動(dòng)會(huì)開(kāi)始的。我們這里有辦里弄運(yùn)動(dòng)會(huì)的傳統(tǒng)，曾經(jīng)間斷過(guò)一段時(shí)間，后來(lái)又繼續(xù)辦，居民都樂(lè)于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發(fā)組織了體育團(tuán)隊(duì)，這些體育團(tuán)隊(duì)為里弄做了很多工作。我們這是老城區(qū)，原來(lái)的居住環(huán)境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒(méi)有辦法就只能占用公共空間，在小區(qū)里搭建了水斗、雨棚、車(chē)棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會(huì)就去和體育團(tuán)隊(duì)的骨干商量，請(qǐng)他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了。”
自發(fā)性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會(huì)開(kāi)始有意識(shí)地培育社會(huì)資本，這種培育不僅體現(xiàn)為居委會(huì)推動(dòng)居民組織群眾性的團(tuán)隊(duì)，而且體現(xiàn)為居委會(huì)積極開(kāi)展社區(qū)公共活動(dòng)從而培育居民的公共性。從調(diào)查的居委會(huì)的實(shí)際情況來(lái)看，有三個(gè)方面的工作得到了居委會(huì)的重視：第一是為自發(fā)性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會(huì)的身份向住區(qū)單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動(dòng)提供場(chǎng)地；第二是針對(duì)特定人群組織社區(qū)公共生活，特別是在重陽(yáng)節(jié)開(kāi)展老年人的金婚紀(jì)念、郊游等活動(dòng)；第三是利用家庭代表會(huì)議來(lái)商議、決定同居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，如制定舊房改造工程方案等。
社會(huì)資本對(duì)城市居民自治的促進(jìn)作用，反過(guò)來(lái)激勵(lì)了居委會(huì)有意識(shí)地培育社會(huì)資本，于是在社會(huì)資本與居民自治之間形成了一個(gè)相互促進(jìn)的循環(huán)過(guò)程，因此社會(huì)資本的培育就成為了居民自治得以發(fā)生的重要機(jī)制。帕特南在研究國(guó)家層次的民主時(shí)認(rèn)為社會(huì)資本是歷史的產(chǎn)物，但是城市居民自治的實(shí)踐過(guò)程則揭示在地域有限的熟人社會(huì)里，社會(huì)資本更多是當(dāng)下的行動(dòng)者實(shí)踐的結(jié)果，或者說(shuō)城市基層治理的體制和組織在社會(huì)資本的形成過(guò)程中發(fā)揮了重要影響。居委會(huì)雖然是國(guó)家政權(quán)的末梢，履行著管理城市基層社會(huì)的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質(zhì)則使它成為了一個(gè)“親社會(huì)資本的行動(dòng)者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會(huì)的行動(dòng)將成為推動(dòng)社會(huì)資本生長(zhǎng)和發(fā)展的重要力量。
三、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)
居委會(huì)作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實(shí)踐中之所以成為了國(guó)家政權(quán)的末梢，一方面是因?yàn)楹暧^政治體制使然，另一方面是因?yàn)槭艿搅私?jīng)濟(jì)資源的約束。就宏觀政治體制來(lái)說(shuō)，居委會(huì)是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實(shí)踐中居委會(huì)也需要國(guó)家權(quán)威的支持，因此居委會(huì)需要完成政府安排的任務(wù) [5]；就經(jīng)濟(jì)資源的約束而言，居委會(huì)干部的工作津貼和居委會(huì)的日常工作開(kāi)支都依賴于政府的行政撥款。
在調(diào)查居民自治時(shí)筆者曾訪談過(guò)街道的官員，當(dāng)筆者問(wèn)及街道為什么給居委會(huì)指派行政任務(wù)時(shí)，街道的官員直白地回答道：
“居委會(huì)是群眾自治組織，街道確實(shí)不應(yīng)該給居委會(huì)指派行政任務(wù)，但是居委會(huì)的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當(dāng)然應(yīng)該給街道干活了。”
街道官員的回答只是居委會(huì)受到的資源約束的一個(gè)縮影罷了，其實(shí)居委會(huì)開(kāi)展工作的經(jīng)費(fèi)也基本上來(lái)自于街道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有三個(gè)渠道：街道撥款、居民捐助、駐區(qū)單位資助。一般而言街道撥款占到居委會(huì)經(jīng)費(fèi)總額的絕大部分，每個(gè)居委會(huì)每年可以從街道獲得7萬(wàn)左右的撥款，居民捐助約1萬(wàn)元，駐區(qū)單位的資助則存在很大的差異，大多數(shù)居委會(huì)每年從駐區(qū)單位獲得資助也在1萬(wàn)元左右，但是有些居委會(huì)則能夠從駐區(qū)單位獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)街道撥款額的資助，因此就一般情況來(lái)看街道是居委會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。
重要的是街道下?lián)芙o居委會(huì)的有限經(jīng)費(fèi)有規(guī)定用途，包括辦公經(jīng)費(fèi)、黨建經(jīng)費(fèi)、幫困經(jīng)費(fèi)、走訪經(jīng)費(fèi)和文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，其中與居民自治直接相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出僅文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，由此可見(jiàn)，盡管街道每年給居委會(huì)下?lián)芤欢ǖ馁Y金，但是這些資金主要不是給居委會(huì)開(kāi)展自治工作的，而是給居委會(huì)完成行政工作的。在這樣的資源結(jié)構(gòu)中，居委會(huì)的工作實(shí)踐實(shí)際上被預(yù)先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會(huì)工作的中心，如果居委會(huì)要把居民自治作為中心工作，那么居委會(huì)就必須開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，從而減少居委會(huì)對(duì)街道的資金依賴。
就當(dāng)前的情況來(lái)看，居委會(huì)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)資源只有一種途徑，這就是向駐區(qū)單位尋求幫助，使駐區(qū)單位成為居委會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。從居民自治的角度來(lái)分析，居委會(huì)向駐區(qū)單位尋求資金支持需要滿足兩個(gè)條件：一個(gè)是駐區(qū)單位提供給居委會(huì)的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會(huì)開(kāi)展自治工作；另一個(gè)是駐區(qū)單位提供給居委會(huì)的資金必須是常年穩(wěn)定的，否則居委會(huì)開(kāi)展的自治工作不具有持續(xù)性。而要使居委會(huì)常年穩(wěn)定的從駐區(qū)單位得到大額的資金支持，就必須在居委會(huì)與駐區(qū)單位之間形成互惠機(jī)制，換言之，居委會(huì)必須使用社區(qū)之中的某種資源同駐區(qū)單位交換以滿足駐區(qū)單位的需要，而且居委會(huì)用來(lái)交換的資源只能是能夠反復(fù)利用的。
筆者在調(diào)查過(guò)程中了解到一個(gè)居委會(huì)和駐區(qū)單位共同修路建停車(chē)位的故事。故事是以停車(chē)難作為開(kāi)端的，物質(zhì)生活水平的提高讓很多城市家庭邁進(jìn)了“汽車(chē)時(shí)代”，但是私家車(chē)的急劇增加不僅導(dǎo)致了公共交通的擁堵，而且?guī)?lái)了社區(qū)中停車(chē)位的緊張，為了搶占停車(chē)位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導(dǎo)致了一夜之間居民紛紛購(gòu)買(mǎi)銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區(qū)的道路被切割的支離破碎，車(chē)輛無(wú)法通行，小區(qū)的交通完全癱瘓。嚴(yán)峻的形勢(shì)不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區(qū)單位的正常工作，為了徹底改變停車(chē)問(wèn)題導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]，居委會(huì)向駐區(qū)單位尋求幫助，經(jīng)過(guò)協(xié)商居委會(huì)和駐區(qū)單位達(dá)成共同修路的協(xié)議。協(xié)議主要內(nèi)容是：由駐區(qū)單位提供資金對(duì)小區(qū)道路進(jìn)行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車(chē)道；道路修好之后嚴(yán)格執(zhí)行單向行駛規(guī)則，即道路一半用來(lái)行車(chē)，另一半用來(lái)停車(chē)，居委會(huì)負(fù)責(zé)單向行駛規(guī)則的執(zhí)行；道路拓寬形成的停車(chē)位實(shí)行錯(cuò)時(shí)停車(chē)制度，即在工作時(shí)間居民將車(chē)開(kāi)出小區(qū)，空出的停車(chē)位要保障駐區(qū)單位職工的停車(chē)需求，下班時(shí)間駐區(qū)單位職工要及時(shí)將車(chē)開(kāi)走，保障居民下班后能夠有停車(chē)位；駐區(qū)單位每年為使用停車(chē)位向居委會(huì)支付費(fèi)用。
停車(chē)位是潛藏在社會(huì)之中的重要資源，駐區(qū)單位每年支付給居委會(huì)的停車(chē)費(fèi)有街道行政撥款的5倍之多，在駐區(qū)單位資金的支持下居委會(huì)打開(kāi)了自治的大門(mén)。由此案例我們不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)同居民自治之間的密切關(guān)系：首先，有了駐區(qū)單位的資金支持，居委會(huì)擁有足夠的資金來(lái)組織社區(qū)公共生活；其次，無(wú)論是單向行駛制度還是錯(cuò)時(shí)停車(chē)制度的執(zhí)行都由居委會(huì)負(fù)責(zé)，而居委會(huì)為了保證制度的執(zhí)行就專門(mén)組建了居民自治小組，同時(shí)也動(dòng)員了群眾性的團(tuán)隊(duì)“紅袖章巡邏隊(duì)”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進(jìn)了社區(qū)公共事務(wù)的管理過(guò)程之中；最后，社區(qū)內(nèi)部的文明停車(chē)和有序行車(chē)是社區(qū)公共服務(wù)的重要內(nèi)容，因此居委會(huì)同駐區(qū)單位的合作也增強(qiáng)了居委會(huì)提供社區(qū)公共服務(wù)的能力。概而論之，居委會(huì)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，不能簡(jiǎn)單地理解為使居委會(huì)有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機(jī)制。
四、公共議題的創(chuàng)設(shè)
城市居民自治不僅意味著承認(rèn)居民具有“自覺(jué)思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區(qū)存在一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)需要進(jìn)行管理，如果社區(qū)缺乏公共事務(wù)，那么居委會(huì)和自發(fā)性的群眾自治就會(huì)處于缺乏自治對(duì)象的局面，因此一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒(méi)有出現(xiàn)大量的公共事務(wù)，城市治理中的公共事務(wù)往往超越了社區(qū)這一有限的空間。[8]社區(qū)公共事務(wù)的缺乏意味著居民自治必須創(chuàng)造公共事務(wù)，也就是居委會(huì)必須具有創(chuàng)設(shè)公共議題的能力，通過(guò)創(chuàng)設(shè)公共議題來(lái)豐富社區(qū)公共事務(wù)，從而為居民提供自治的對(duì)象。
在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)不是既定的、等待居民去管理，實(shí)際上社區(qū)公共事務(wù)存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務(wù)在每個(gè)社區(qū)都是不多的，如果居委會(huì)只是將顯在的公共事務(wù)作為自治的對(duì)象，那么居民自治是很難持續(xù)的，而潛在的公共事務(wù)則廣泛地存在于社區(qū)之中，本文所講的公共議題的創(chuàng)設(shè)能力就是指居委會(huì)將潛在的公共事務(wù)變成顯在的公共事務(wù)的能力，或者說(shuō)是居委會(huì)將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力越強(qiáng)，社區(qū)公共事務(wù)就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續(xù)。
在城市社區(qū)生活中潛在的公共事務(wù)主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務(wù)，本來(lái)此類公共事務(wù)有明確的主體進(jìn)行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導(dǎo)致了此類公共事務(wù)蛻變?yōu)楣搽y題，以致此類公共事務(wù)無(wú)人能管最終成為潛在的公共事務(wù)，售后公房的物業(yè)管理就屬于這種類型。第二類是與社區(qū)公共環(huán)境管理相關(guān)的事務(wù)，主要表現(xiàn)為公共場(chǎng)地的衛(wèi)生維護(hù)、噪音污染的治理、小區(qū)防火防盜工作、養(yǎng)寵物的規(guī)則制定等，此類公共事務(wù)本就與居民的日常生活息息相關(guān)，但是單個(gè)居民是沒(méi)有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動(dòng)員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動(dòng)，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強(qiáng)身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質(zhì)的，但是此類生活需求的實(shí)現(xiàn)則必須超越私人性質(zhì)，因?yàn)槲捏w活動(dòng)的場(chǎng)所、不同文體活動(dòng)之間的協(xié)調(diào)都需要居委會(huì)的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務(wù)在形式看是行政事務(wù)，但是此類事務(wù)的完成有賴于居委會(huì)以自治的方式來(lái)配合，因?yàn)槊裆こ屉m然有利于改進(jìn)居民的物質(zhì)福利，但是工程的實(shí)施本身將對(duì)居民的生活帶來(lái)不便甚至引發(fā)鄰里沖突，所以沒(méi)有居民積極參與的民生工程導(dǎo)致適得其反的效果。
將與居民利益密切相關(guān)的潛在的公共事務(wù)，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務(wù)，取決于居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。公共議題的創(chuàng)設(shè)能力包括利益判斷、信息溝通、協(xié)商決策、信譽(yù)承諾、執(zhí)行保障等環(huán)節(jié)：利益判斷是指居委會(huì)能夠認(rèn)識(shí)到某種事務(wù)確實(shí)與居民利益改進(jìn)密切相關(guān)，如果此類事務(wù)得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會(huì)將預(yù)先進(jìn)行了利益判斷的事務(wù)，通過(guò)居民聽(tīng)證會(huì)的形式同居民進(jìn)行充分的信息交流，達(dá)到居民認(rèn)可居委會(huì)的利益判斷的效果；協(xié)商決策就是居委會(huì)召集家庭代表會(huì)議，就是否從事某項(xiàng)工作以及如何從事某項(xiàng)工作進(jìn)行磋商，在獲得絕大多數(shù)代表支持的前提下做出決議；信譽(yù)承諾是要求支持某項(xiàng)決議的家庭代表在意愿承諾書(shū)上簽字，并且由居委會(huì)在小區(qū)中張榜公布，實(shí)現(xiàn)居民共同監(jiān)督的目的；執(zhí)行保障是居委會(huì)要組織足夠的人力、物力來(lái)保障決議的落實(shí)。
社區(qū)中“一平方米”改造工程的推進(jìn)，非常典型地詮釋了居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。上海老城區(qū)的售后公房的廚房和衛(wèi)生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時(shí)常發(fā)生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對(duì)合用廚房和衛(wèi)生間進(jìn)行改造，核心內(nèi)容是將現(xiàn)有的合用廚房和衛(wèi)生間改造成為每家獨(dú)立使用的廚房、衛(wèi)生間，改造之后的廚房、衛(wèi)生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區(qū)能否盡快改造，取決于居委會(huì)能否在街道層面爭(zhēng)取到指標(biāo)，而街道是否會(huì)優(yōu)先接納某個(gè)居委會(huì)的改造申請(qǐng)，則取決于居委會(huì)能否將政府工程轉(zhuǎn)換成為社區(qū)的公共事務(wù)，也就是取決于居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區(qū)黨總支書(shū)記回憶起“一平方米”改造工程時(shí)說(shuō)道：
“我們認(rèn)定改造有利于居民，但是居民覺(jué)得太麻煩，改造過(guò)程中生活不方便，而且對(duì)工程實(shí)施方案也有疑問(wèn)，房管局來(lái)征求意見(jiàn)時(shí)很多人反對(duì)。后來(lái)居民看到其它居委會(huì)開(kāi)始改造時(shí)又動(dòng)心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經(jīng)改造完成了的小區(qū)，當(dāng)時(shí)大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來(lái)后我們召集戶主開(kāi)會(huì)，每家說(shuō)話能夠管事的人來(lái)參加，反反復(fù)復(fù)討論之后制定了一個(gè)詳細(xì)的實(shí)施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書(shū)上簽字，由居委會(huì)在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實(shí)施期間，居民不能做飯，也不能用衛(wèi)生間，吃飯可以出去花錢(qián)買(mǎi)，但是衛(wèi)生間就必須修建臨時(shí)的，否則就太不方便。臨時(shí)衛(wèi)生間的位置選擇、花費(fèi)分擔(dān)、清潔打掃、使用監(jiān)督實(shí)際上是改造工程的難點(diǎn)，動(dòng)工前不僅必須講清楚而且要寫(xiě)在紙上貼出來(lái)，居委會(huì)專門(mén)組織了志愿者隊(duì)伍來(lái)負(fù)責(zé)臨時(shí)衛(wèi)生間的管理，特別是協(xié)調(diào)因使用導(dǎo)致的糾紛。事不經(jīng)歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動(dòng)了這塊骨頭，真是不容易啊。”
公共議題的創(chuàng)設(shè)是居民自治至關(guān)重要的發(fā)生機(jī)制，這不僅是因?yàn)楣沧h題的創(chuàng)設(shè)豐富了社區(qū)的公共事務(wù)從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因?yàn)楣沧h題的創(chuàng)設(shè)是居委會(huì)自治能力的重要組成部分，因此可以說(shuō)公共議題的創(chuàng)設(shè)過(guò)程就是居民自治的過(guò)程。改進(jìn)民生已經(jīng)成為城市治理過(guò)程中的重要議題，政府一系列民生工程的實(shí)施都離不開(kāi)居委會(huì)的工作，因此通過(guò)居委會(huì)對(duì)公共議題的創(chuàng)設(shè)，實(shí)現(xiàn)民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進(jìn)了包括居民自治在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發(fā)展空間。
五、組織主體的轉(zhuǎn)換
國(guó)家將居委會(huì)界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會(huì)成為國(guó)家治理基層社會(huì)的主體，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制基層社會(huì)的目的。在此種意圖的作用下，居委會(huì)雖然是社會(huì)性質(zhì)的自治組織，但是居委會(huì)卻承擔(dān)著種類繁多的行政任務(wù)，所以居委會(huì)在基層治理的實(shí)踐過(guò)程中儼然變成了國(guó)家政權(quán)的末梢，是行政系統(tǒng)的一個(gè)不可或缺的組成部分了。
根據(jù)何艷玲的歸納，居委會(huì)承擔(dān)的行政工作有十大類百余項(xiàng)之多，十大類包括環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、民政幫困、計(jì)劃生育、調(diào)解糾紛、宣傳教育、文明達(dá)標(biāo)、收款收費(fèi)、人口普查、物業(yè)管理。[9]如果對(duì)居委會(huì)所從事的工作根據(jù)工作性質(zhì)進(jìn)行分類，居委會(huì)完成街道和上級(jí)布置的各項(xiàng)工作約占全部工作量的60%，居委會(huì)完成單位和機(jī)構(gòu)委托的各項(xiàng)工作約占全部工作量的30%，而居委會(huì)從事的社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員已經(jīng)將居委會(huì)視為街道的下級(jí)組織，街道和其它政府機(jī)構(gòu)的工作必須通過(guò)居委會(huì)來(lái)落實(shí)或者通過(guò)居委會(huì)配合來(lái)完成，處在這種治理體系中的居委會(huì)在應(yīng)對(duì)行政事務(wù)時(shí)尚且會(huì)“選擇性應(yīng)付”[11]，更遑論有時(shí)間、精力、人手從事居民自治工作了。
在田野調(diào)查中筆者卻發(fā)現(xiàn)難以發(fā)生的事情居然發(fā)生了，居委會(huì)居然能在完成繁巨的行政任務(wù)之余尚有能力有效地開(kāi)展居民自治工作。居民自治的發(fā)生促使筆者意識(shí)到一種至關(guān)重要的差別：居委會(huì)是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會(huì)不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會(huì)沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力、人員開(kāi)展居民自治，但是居委會(huì)可以指導(dǎo)其它組織開(kāi)展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個(gè)發(fā)生機(jī)制――組織主體的轉(zhuǎn)換，這就是說(shuō)作為城市居民自治基本組織形式的居委會(huì)可以不必直接開(kāi)展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來(lái)開(kāi)展居民自治工作，而居委會(huì)則充當(dāng)這些組織主體的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。
筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)居委會(huì)可以通過(guò)三種類型的組織來(lái)開(kāi)展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊(duì)、自治理事會(huì)。居民自治小組是居委會(huì)在社區(qū)之中根據(jù)居住小區(qū)、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區(qū)或者弄堂里的居民進(jìn)行自治的組織形式，因此在居委會(huì)之下就形成了若干個(gè)居民自治小組。居民自治小組是在社區(qū)之中的次級(jí)地域里進(jìn)行自治的組織，而對(duì)于超越了居民自治小組范疇的社區(qū)公共事務(wù)的管理，則交由居委會(huì)在居民自治小組之上組織的自治小組組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)，因此在社區(qū)自治中居委會(huì)并不直接開(kāi)展自治工作，而只是負(fù)責(zé)召集自治小組組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督居民自治小組的工作。
群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊(duì)是建立在具有相同愛(ài)好的人群基礎(chǔ)之上的自治組織，當(dāng)社區(qū)中的居民廣泛的參與文體團(tuán)隊(duì)的時(shí)候，居民自治就可以借助文體團(tuán)隊(duì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在城市基層治理過(guò)程中，居委會(huì)放手文體團(tuán)隊(duì)來(lái)組織社區(qū)的公共生活、管理社區(qū)的某項(xiàng)公共事務(wù)，同時(shí)給文體團(tuán)隊(duì)的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項(xiàng)的進(jìn)行中承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。
自治理事會(huì)是居委會(huì)在整個(gè)社區(qū)層面上組建的新興自治組織，它在組織結(jié)構(gòu)上同居委會(huì)一樣分設(shè)多個(gè)專門(mén)委員會(huì)，其工作人員則是來(lái)自社區(qū)居民的志愿者群體，在功能上自治理事會(huì)兼具議事和執(zhí)行兩種職能，居委會(huì)參與到自治理事會(huì)中去并在自治理事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。自治理事會(huì)的實(shí)質(zhì)是居委會(huì)的自我擴(kuò)張，通過(guò)擴(kuò)大居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和工作人員的方式來(lái)增強(qiáng)居委會(huì)的工作能力，從而使得居委會(huì)既能承擔(dān)行政事務(wù)又能開(kāi)展居民自治。
作為城市居民自治的發(fā)生機(jī)制，組織主體的轉(zhuǎn)換實(shí)際上就是借助新的組織形式將更多地居民動(dòng)員到社區(qū)公共事務(wù)管理的過(guò)程中來(lái)，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問(wèn)題是新型自治組織同居委會(huì)之間的關(guān)系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒(méi)有新型自治組織的地位，但是居委會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)依托新型自治組織形式形成的居民參與網(wǎng)絡(luò)，與此同時(shí)，新興自治組織存在的合法性則離不開(kāi)作為城市居民自治基本組織形式的居委會(huì)的確認(rèn)，因此在城市基層社會(huì)的治理過(guò)程中，新興自治組織不可能挑戰(zhàn)居委會(huì)的地位，而只是居委會(huì)開(kāi)展居民自治的工具而已。從發(fā)展的角度來(lái)看，居委會(huì)的工作將越來(lái)越依賴于動(dòng)員居民參與網(wǎng)絡(luò)的能力，這就迫使居委會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和資源來(lái)促進(jìn)居民參與網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)[12]，所以通過(guò)組織主體的轉(zhuǎn)換來(lái)催生城市居民自治，應(yīng)該代表著中國(guó)城市居民自治發(fā)展的方向。
六、總結(jié)與討論
本文立足上海經(jīng)驗(yàn)探討了城市居民自治的發(fā)生機(jī)制問(wèn)題，雖然居委會(huì)承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，是國(guó)家政權(quán)體系的末梢，但是在實(shí)踐中居委會(huì)借助社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現(xiàn)實(shí)。
其實(shí)，社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換四種發(fā)生機(jī)制是密切聯(lián)系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程，因此新型自治組織的出現(xiàn)是居民自治的重要環(huán)節(jié)，而能否出現(xiàn)新型自治組織則取決于社會(huì)資本的存量，只有當(dāng)社會(huì)資本發(fā)展到一定程度時(shí)新型自治組織才會(huì)形成。而新型自治組織一旦在社區(qū)治理過(guò)程中形成，社區(qū)公共議題的創(chuàng)設(shè)能力和經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)能力就會(huì)得到增強(qiáng)，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)能力越是強(qiáng)，新興自治組織也就越是能夠創(chuàng)設(shè)公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的發(fā)生說(shuō)明我們對(duì)城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會(huì)行政體制，而應(yīng)該從居委會(huì)的工作實(shí)踐中去發(fā)現(xiàn)非正式的行為規(guī)范，如周雪光所強(qiáng)調(diào)的：“組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對(duì)組織內(nèi)部的運(yùn)作沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的意義。組織內(nèi)部可能采用非正式的職業(yè)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)來(lái)約束行為。也就是說(shuō)，組織不是依靠硬性的組織結(jié)構(gòu)而是靠這種非正式的職業(yè)規(guī)范來(lái)約束人們的行為。換言之，正式結(jié)構(gòu)是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物，是做給別人看的。而非正式的行為規(guī)范是組織運(yùn)作的實(shí)際機(jī)制。”[13]由此可見(jiàn)，如果離開(kāi)了對(duì)社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等非正式的行為規(guī)范的關(guān)注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發(fā)生的變化。
[BF]居民自治是社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)，社區(qū)是社會(huì)主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，但是“在政府主導(dǎo)下的社會(huì)發(fā)展模式下，政府給社會(huì)自主空間的大小以及社會(huì)自身的成熟程度，直接決定著居委會(huì)自治功能的實(shí)現(xiàn)程度”。[14]就城市基層治理而論，國(guó)家一方面通過(guò)確立居委會(huì)的自治性質(zhì)來(lái)賦予城市基層社會(huì)以自主空間，另一方面又將居委會(huì)納入到城市治理的行政系統(tǒng)中去從而約束了城市基層社會(huì)的自主空間，因此城市居民自治的發(fā)生就只能依靠城市基層社會(huì)自身的成熟程度。上海經(jīng)驗(yàn)的一般意義就在于此，以社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開(kāi)發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換為主要內(nèi)容的自治機(jī)制的形成，說(shuō)明城市基層社會(huì)能夠孕育出推動(dòng)自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導(dǎo)致的城市居民自治將成為推動(dòng)城市基層社會(huì)逐步趨向善治的基本動(dòng)力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
我局在縣委、縣政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在上級(jí)衛(wèi)生行政主管部門(mén)的具體指導(dǎo)下，按照縣委、縣政府“四大奮斗目標(biāo)”和“五氣”新要求，樹(shù)立干部新形象，不斷改善人民群眾就醫(yī)環(huán)境，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，重點(diǎn)解決“看病貴”問(wèn)題，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的醫(yī)療保健需求，全縣衛(wèi)生工作呈現(xiàn)了新的局面。現(xiàn)將工作總結(jié)報(bào)告如下：
一、半年工作總結(jié)
(一)農(nóng)村衛(wèi)生工作
1、根據(jù)省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳實(shí)施第二輪招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作的要求，我縣新招聘了6名執(zhí)業(yè)醫(yī)師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作。
2、今年?duì)幦〉降谝慌鷶U(kuò)大內(nèi)需鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院污水處理及輔助設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目2個(gè)，總投資100萬(wàn)元，三匯鎮(zhèn)、涌興鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院各50萬(wàn)元。
3、對(duì)白兔，鶴林，靜邊鎮(zhèn)，清溪場(chǎng)鎮(zhèn)，三板，土溪鎮(zhèn)，巖峰鎮(zhèn)等七個(gè)衛(wèi)生院擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)，總投資633萬(wàn)元，預(yù)計(jì)八月底主體工程竣工。
(二)城市衛(wèi)生工作
1、縣醫(yī)院外科大樓改建，系香港政府災(zāi)后援建項(xiàng)目，待香港政府提交立法會(huì)通過(guò)后實(shí)施。
2、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)不斷完善。江鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心按照四川省城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)基本項(xiàng)目開(kāi)展工作，在基線調(diào)查、慢病管理、疾病控制等方面均按規(guī)定的方案進(jìn)行，先后派出15名醫(yī)護(hù)人員到省市培訓(xùn)全科醫(yī)師、全科護(hù)士。
(三)公共衛(wèi)生
1、加強(qiáng)了疾控中心和縣醫(yī)院傳染科的設(shè)備裝備，加快了縣婦幼保健院門(mén)診住院綜合樓建設(shè)。
2、進(jìn)一步落實(shí)了突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案工作制度和工作職責(zé)。先后印發(fā)了《縣衛(wèi)生系統(tǒng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《縣衛(wèi)生系統(tǒng)衛(wèi)生應(yīng)急工作制度和崗位職責(zé)》、《縣衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備方案》、《縣衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)工作計(jì)劃》、《縣甲型h1n1流感防控應(yīng)對(duì)和疫情處置預(yù)案》、《縣甲型h1n1流感醫(yī)療救治工作方案》、《甲型h1n1流感預(yù)檢分診會(huì)診轉(zhuǎn)診制度》、《縣應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案》;修訂了《縣食物中毒事件應(yīng)急預(yù)案》，真正做到了有備無(wú)患，防患于未然。
3、加強(qiáng)了衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立了醫(yī)療救護(hù)、救災(zāi)防病處置等組236個(gè)，落實(shí)縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應(yīng)急人員共340人，同時(shí)組建了衛(wèi)生應(yīng)急專家組數(shù)據(jù)庫(kù)共49人。對(duì)機(jī)關(guān)工作人員、縣屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急辦主任以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(中心)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)人或公衛(wèi)科長(zhǎng)共100余人，進(jìn)行了突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)和考試。
(四)新農(nóng)合醫(yī)療制度穩(wěn)步完善
1、參合資金籌集。今年全縣參合110.97萬(wàn)人，參合率為97.3%，籌集資金7609.88萬(wàn)元。其中：農(nóng)民個(gè)人繳納221.94萬(wàn)元，縣財(cái)政補(bǔ)助440萬(wàn)元，中央補(bǔ)助3597萬(wàn)元，省財(cái)政補(bǔ)助3350.94萬(wàn)元全部到位。
2、參合農(nóng)民補(bǔ)償。今年1-5月累計(jì)受益人數(shù)325225人次，補(bǔ)償金額4468.4萬(wàn)元。其中：門(mén)診288029人次，補(bǔ)償金額485.37萬(wàn)元;特殊門(mén)診4661人次，補(bǔ)助金額98.42萬(wàn)元，縣內(nèi)住院補(bǔ)償27796人次，補(bǔ)償金額3043.46萬(wàn)元，縣外住院4749人次，補(bǔ)償金額841.15萬(wàn)元。
3、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真解決“看病貴”問(wèn)題，制定了《關(guān)(！)于進(jìn)一步規(guī)范全縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償工作的通知》，切實(shí)解決人民群眾“看病貴”問(wèn)題，收到較好效果。
(五)公共衛(wèi)生和重大疾病防治措施有力
1、圓滿完成了與我省甲型h1n1流感確診病例，有密切接觸的，我縣公民閆勇和與其接觸的有關(guān)人員的醫(yī)學(xué)隔離觀察和居家觀察任務(wù)，甲型h1n1流感防控工作取得了階段性成效，受到縣委、縣政府的好評(píng)。
2、加強(qiáng)了狂犬病防制。今年初，全縣有犬46484只;1至4月底共滅犬10467只(其中限養(yǎng)區(qū)犬只503只，傷人畜犬88只);現(xiàn)有犬只35726只(其中新增犬692只，觀賞犬164只，警衛(wèi)守護(hù)犬72只)。在現(xiàn)有犬只中，免疫犬25584只，免疫率72%;辦證犬19491只;栓養(yǎng)犬20931只。犬傷暴露857人次，犬傷暴露后規(guī)范處置857人次，規(guī)范處置率100%;發(fā)生犬傷牲畜1例。處理違反《四川省預(yù)防控制狂犬病條例》行為13起，實(shí)施行政處罰13人次，處罰款850元。
3、對(duì)結(jié)核病、艾滋病、霍亂等重點(diǎn)傳染病加強(qiáng)了宣傳、督導(dǎo)、檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)了管理，落實(shí)了責(zé)任。
(六)婦幼衛(wèi)生工作成績(jī)顯著。
1、4月21日，在達(dá)州市婦幼衛(wèi)生及社區(qū)工作會(huì)議上，我縣榮獲全市2008年度婦幼衛(wèi)生信息統(tǒng)計(jì)工作及新生兒疾病篩查工作兩個(gè)一等獎(jiǎng)。
2、新生兒疾病篩查2300例，篩查率達(dá)到42.15%;對(duì)縣屬醫(yī)療衛(wèi)生單位婦幼醫(yī)生68人進(jìn)行了婦幼衛(wèi)生報(bào)表網(wǎng)絡(luò)直報(bào)培訓(xùn)。
3、努力降低
孕產(chǎn)婦、嬰兒死亡率。今年1—5月，住院分娩率為80.13%，高危孕產(chǎn)婦住院分娩率為99.86%;高危孕產(chǎn)婦按規(guī)定程序轉(zhuǎn)診率達(dá)98.5%;高危孕產(chǎn)婦管理695人，管理率達(dá)99.86%;產(chǎn)前檢查率92.88%，產(chǎn)后訪視率92.47%;系統(tǒng)管理建卡率92.38%，卡冊(cè)回收率99%;孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達(dá)91.75%;新法接生5078例，新法接生率99.98%，新生兒破傷風(fēng)發(fā)生率0‰;孕產(chǎn)婦死亡1例，死亡率20/10萬(wàn);嬰兒死亡52例，死亡率10.4‰;新生兒建卡5010例，建卡率達(dá)98.64%;3歲以下兒童系統(tǒng)管理率90.01%，生長(zhǎng)發(fā)育監(jiān)測(cè)率99%。
(七)醫(yī)療服務(wù)水平不斷提高
1、為提高鄉(xiāng)村醫(yī)生醫(yī)療技術(shù)水平和整體素質(zhì)，今年對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行了集中培訓(xùn)、考試、考核，為全國(guó)首次鄉(xiāng)村醫(yī)生換證、注冊(cè)奠定了基礎(chǔ)。
2、加強(qiáng)醫(yī)院制度化建設(shè)，不斷提升醫(yī)院管理水平，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。公開(kāi)服務(wù)承諾，公示收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及藥品價(jià)格，加強(qiáng)醫(yī)患溝通與交流，盡可能地讓病人來(lái)則安心，走則高興。
3、抓繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育。今年上半年已發(fā)放好醫(yī)生網(wǎng)卡563張。對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生遠(yuǎn)程教育學(xué)員進(jìn)行了模擬考試，為畢業(yè)考試打下基礎(chǔ)。其他進(jìn)修培訓(xùn)工作正常進(jìn)行。
(八)無(wú)償獻(xiàn)血工作有序開(kāi)展
今年1—5月，全縣共計(jì)無(wú)償獻(xiàn)血892人次，獻(xiàn)血量達(dá)29.59萬(wàn)毫升，滿足了臨床用血需求。
(九)衛(wèi)生執(zhí)法力度加大
1、對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)進(jìn)行了集中清理整治。成立了兩個(gè)清理整治組，分別由楊汝奇副局長(zhǎng)和瞿海林副局長(zhǎng)帶隊(duì)，對(duì)全縣醫(yī)療市場(chǎng)、娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行了拉網(wǎng)式清理整治，目前已取得階段性成效。
2、加大衛(wèi)生執(zhí)法力度。在元旦、春節(jié)、清明、“五一”節(jié)假日期間出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員210人次、車(chē)輛50臺(tái)次，按照《食品衛(wèi)生法》、《公共場(chǎng)所管理?xiàng)l例》的要求，檢查餐飲業(yè)285家、超市4家、農(nóng)家樂(lè)13家、酒店5家、娛樂(lè)場(chǎng)所10家、旅游景點(diǎn)2個(gè)，對(duì)存在的問(wèn)題，責(zé)令單位及時(shí)整改，消除了安全隱患，確保了節(jié)假日居民食品衛(wèi)生安全。
3、認(rèn)真開(kāi)展打擊餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項(xiàng)整治行動(dòng)，出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員138人次，監(jiān)督檢查785家，監(jiān)督乳制品49個(gè)樣、火鍋底料12個(gè)樣，樣品合格率100%.
4、對(duì)全縣123所學(xué)校的食品衛(wèi)生、生活飲用水、傳染病防治進(jìn)行了監(jiān)督檢查，通過(guò)檢查學(xué)校食品衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、傳染病防治工作，衛(wèi)生許可證持證率100%，持有效健康合格證明上崗率達(dá)到97.7%，對(duì)個(gè)別學(xué)校存在的問(wèn)題，提出了整改意見(jiàn)，把整改落到實(shí)處。
5、加強(qiáng)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)、血液制品監(jiān)督管理。出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員319人次，車(chē)輛41臺(tái)次，檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)216家，取締非法行醫(yī)4家，責(zé)令停業(yè)3家，警告12家，限期整改15家，沒(méi)收藥品73個(gè)品種，沒(méi)收器械20件，罰款5.34萬(wàn)元。
(十)中醫(yī)工作不斷加強(qiáng)
1、開(kāi)展縣基層常見(jiàn)病、多發(fā)病中醫(yī)適宜技術(shù)推廣項(xiàng)目培訓(xùn)，培訓(xùn)師資60名，分批對(duì)全縣60個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(中心)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、457所村衛(wèi)生站確定的師資力量進(jìn)行培訓(xùn)，目前，全縣各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位正按照局安排推廣中醫(yī)適宜技術(shù)。
2、為全縣中醫(yī)藥在崗臨床人員100余名(50歲以下)溫習(xí)中醫(yī)四部經(jīng)典著作培訓(xùn)報(bào)名。
(十一)醫(yī)療行風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)
1、積極探索和建立健全黨風(fēng)廉政建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，印發(fā)了《2009年全縣衛(wèi)生系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察暨糾風(fēng)工作要點(diǎn)》，與各單位主要負(fù)責(zé)人簽訂了《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書(shū)》。
2、按照縣紀(jì)委要求，結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，扎實(shí)開(kāi)展“學(xué)習(xí)王瑛同志先進(jìn)事跡活動(dòng)”和“衛(wèi)生系統(tǒng)商業(yè)賄賂案例分析及警示教育活動(dòng)”，筑牢黨員干部拒腐防變的思想防線。
3、加強(qiáng)了對(duì)各醫(yī)療衛(wèi)生單位醫(yī)療收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、藥品價(jià)格公開(kāi)情況的監(jiān)督檢查，不斷提高收費(fèi)透明度。嚴(yán)格執(zhí)行《達(dá)州市醫(yī)療服務(wù)價(jià)格》規(guī)定。
4、實(shí)行首診責(zé)任制，醫(yī)務(wù)人員做到熱情接待，仔細(xì)診斷治療。醫(yī)生對(duì)不屬于責(zé)任范圍內(nèi)的，引導(dǎo)病人到相關(guān)科室進(jìn)行診治，無(wú)推諉患者現(xiàn)象發(fā)生。
5、醫(yī)務(wù)人員對(duì)病人實(shí)行因病施治，合理檢查，合理用藥，減少了大處方，濫檢查的做法。
(十二)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作扎實(shí)開(kāi)展
1、我局組織縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位正副職領(lǐng)導(dǎo)多次學(xué)習(xí)《縣人民政府關(guān)于深入開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程的管理辦法(試行)》，《縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦(！)法(試行)》、圍繞“開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程，我該怎么辦?”開(kāi)展了深入學(xué)習(xí)討論，明確了責(zé)任及過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，每個(gè)職工自覺(jué)把責(zé)任落到實(shí)處，主動(dòng)把責(zé)任區(qū)清掃得干干凈凈，辦公室設(shè)備存放得整整齊齊，窗明幾凈。
2、堅(jiān)持每周五對(duì)責(zé)任片區(qū)進(jìn)行集中清掃和日常衛(wèi)生監(jiān)督，保證了責(zé)任片區(qū)整潔、有序。在日常衛(wèi)生監(jiān)督時(shí)，我們把城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理目的、意義向廣大居民宣傳，提高廣大市民的文明意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)、功德意識(shí)，引導(dǎo)廣大居民共同參與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程。
(十三)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)成效顯著
3月27日，衛(wèi)生局召開(kāi)了縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀動(dòng)員大會(huì)，傳達(dá)貫徹了縣委、縣政府關(guān)于深入貫徹學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)觀動(dòng)員大會(huì)精神，同時(shí)結(jié)合衛(wèi)生工作實(shí)際，印發(fā)了《縣衛(wèi)生局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)實(shí)施方案》和《學(xué)習(xí)調(diào)研階段日程安排》，明確了工作目標(biāo)、步驟、方法、要求。做到按規(guī)定動(dòng)作進(jìn)行。在開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告15篇，黨員干部寫(xiě)學(xué)習(xí)心得300余篇，辦學(xué)習(xí)專欄8期，信息簡(jiǎn)報(bào)36期，宣傳標(biāo)語(yǔ)8條。全體干部職工理論水平有了新的提高。
二、存在的主要問(wèn)題
1、全縣農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)差，底子薄，診療水平普遍較低，衛(wèi)生服務(wù)能力依然不能滿足人民群眾的需求，亟待提高。
2、醫(yī)技人員短缺、基層人才引進(jìn)難和流失嚴(yán)重，衛(wèi)生資源總量不足，招聘困難。
3、地方財(cái)政對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(中心)衛(wèi)生院設(shè)備缺乏，不能適應(yīng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的需求。
三、下半年工作安排
1、繼續(xù)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)縣委、縣政府“五氣”新要求，樹(shù)立干部新形象。
2、堅(jiān)持不懈地按要求搞好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作及2009年愛(ài)國(guó)衛(wèi)生專項(xiàng)行動(dòng)。
3、接待處理。全面完成積案化解年任務(wù);完成縣人大、縣政協(xié)的提案、議案。
4、全面啟動(dòng)農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩補(bǔ)助項(xiàng)目工程。各醫(yī)療單位要按照5月26日《全縣婦幼衛(wèi)生暨社區(qū)衛(wèi)生工作會(huì)》上的要求，將婦幼衛(wèi)生工作抓緊、抓好，落到實(shí)處。
5、抓好中央擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目工程的質(zhì)量、安全、資料積累，做好審計(jì)準(zhǔn)備，按時(shí)搞好竣工驗(yàn)收。
6、提高突發(fā)性公共衛(wèi)生處置能力。進(jìn)一步完善各項(xiàng)制度、預(yù)案，落實(shí)應(yīng)急設(shè)備設(shè)施，開(kāi)展應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置能力。
7、有效控制傳染病。進(jìn)一步做好各類重點(diǎn)傳染病疫情的防治工作，預(yù)防和控制傳染病暴發(fā)流行。要求做到法定傳染病疫情報(bào)告率達(dá)100%，計(jì)劃免疫“五苗”全程接種率達(dá)98%。
8、婦幼衛(wèi)生工作。進(jìn)一步培訓(xùn)婦保人員，孕產(chǎn)婦死亡率和新生兒死亡率分別降至55/10萬(wàn)和13‰，新生兒疾病篩查率達(dá)50%以上。
9、深入開(kāi)展醫(yī)院管理年活動(dòng)。按照第一年方案實(shí)施第二周期醫(yī)院管理活動(dòng)，落實(shí)醫(yī)院評(píng)審、評(píng)價(jià)制度，制定惠民醫(yī)療措施、開(kāi)展惠民醫(yī)療;構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系，做好預(yù)防和處置醫(yī)療糾紛;嚴(yán)格醫(yī)師、護(hù)士的準(zhǔn)入管理和考試考核工作;按期校驗(yàn)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。
10、努力推進(jìn)中醫(yī)事業(yè)發(fā)展。做好鞏固四川省農(nóng)村中醫(yī)工作先進(jìn)縣成果，力爭(zhēng)中醫(yī)門(mén)急診量達(dá)到縣、鄉(xiāng)、村門(mén)急診總量的40%;積極建設(shè)中醫(yī)特設(shè)專病、專科，走特色效益之路;積極推廣中醫(yī)適宜技術(shù)和新成果的運(yùn)用。
11、不斷加強(qiáng)衛(wèi)生法制建設(shè)。廣泛宣傳衛(wèi)生法律、法規(guī)，提高衛(wèi)生法規(guī)的社會(huì)普及度、認(rèn)可度和接受度;落實(shí)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督“網(wǎng)絡(luò)化”管理;進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生執(zhí)法檢查，打擊非法行醫(yī)，保護(hù)群眾健康權(quán)益。
12、加強(qiáng)衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。選撥培養(yǎng)優(yōu)秀衛(wèi)生管理人才和學(xué)科帶頭人，促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)更好發(fā)展;加快衛(wèi)生人才培養(yǎng)，妥善解決農(nóng)村和城市人才問(wèn)題，探索吸引高素質(zhì)衛(wèi)生人才的有效辦法，為衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供保障。
一、半年工作總結(jié)
（一）農(nóng)村衛(wèi)生工作
1、根據(jù)省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳實(shí)施第二輪招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作的要求，我縣新招聘了6名執(zhí)業(yè)醫(yī)師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作。
2、今年?duì)幦〉降谝慌鷶U(kuò)大內(nèi)需鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院污水處理及輔助設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目2個(gè)，總投資100萬(wàn)元，三匯鎮(zhèn)、涌興鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院各50萬(wàn)元。
3、對(duì)**，**，**鎮(zhèn)，**鎮(zhèn)，**，**鎮(zhèn)，**鎮(zhèn)等七個(gè)衛(wèi)生院擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)，總投資633萬(wàn)元，預(yù)計(jì)八月底主體工程竣工。
（二）城市衛(wèi)生工作
1、縣醫(yī)院外科大樓改建，系香港政府災(zāi)后援建項(xiàng)目，待香港政府提交立法會(huì)通過(guò)后實(shí)施。
2、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)不斷完善。**鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心按照**省城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)基本項(xiàng)目開(kāi)展工作，在基線調(diào)查、慢病管理、疾病控制等方面均按規(guī)定的方案進(jìn)行，先后派出15名醫(yī)護(hù)人員到省市培訓(xùn)全科醫(yī)師、全科護(hù)士。
（三）公共衛(wèi)生
1、加強(qiáng)了疾控中心和縣醫(yī)院傳染科的設(shè)備裝備，加快了縣婦幼保健院門(mén)診住院綜合樓建設(shè)。
2、進(jìn)一步落實(shí)了突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案工作制度和工作職責(zé)。先后印發(fā)了《**縣衛(wèi)生系統(tǒng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《**縣衛(wèi)生系統(tǒng)衛(wèi)生應(yīng)急工作制度和崗位職責(zé)》、《**縣衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備方案》、《**縣衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)工作計(jì)劃》、《**縣甲型H1N1流感防控應(yīng)對(duì)和疫情處置預(yù)案》、《**縣甲型H1N1流感醫(yī)療救治工作方案》、《甲型H1N1流感預(yù)檢分診會(huì)診轉(zhuǎn)診制度》、《**縣應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案》；修訂了《**縣食物中毒事件應(yīng)急預(yù)案》，真正做到了有備無(wú)患，防患于未然。
3、加強(qiáng)了衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立了醫(yī)療救護(hù)、救災(zāi)防病處置等組236個(gè)，落實(shí)縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應(yīng)急人員共340人，同時(shí)組建了衛(wèi)生應(yīng)急專家組數(shù)據(jù)庫(kù)共49人。對(duì)機(jī)關(guān)工作人員、縣屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急辦主任以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心）衛(wèi)生院負(fù)責(zé)人或公衛(wèi)科長(zhǎng)共100余人，進(jìn)行了突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)和考試。
（四）新農(nóng)合醫(yī)療制度穩(wěn)步完善
1、參合資金籌集。今年全縣參合110.97萬(wàn)人，參合率為97.3%，籌集資金7609.88萬(wàn)元。其中：農(nóng)民個(gè)人繳納221.94萬(wàn)元，縣財(cái)政補(bǔ)助440萬(wàn)元，中央補(bǔ)助3597萬(wàn)元，省財(cái)政補(bǔ)助3350.94萬(wàn)元全部到位。
2、參合農(nóng)民補(bǔ)償。今年1-5月累計(jì)受益人數(shù)325225人次，補(bǔ)償金額4468.4萬(wàn)元。其中：門(mén)診288029人次，補(bǔ)償金額485.37萬(wàn)元；特殊門(mén)診4661人次，補(bǔ)助金額98.42萬(wàn)元，縣內(nèi)住院補(bǔ)償27796人次，補(bǔ)償金額3043.46萬(wàn)元，縣外住院4749人次，補(bǔ)償金額841.15萬(wàn)元。
3、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真解決“看病貴”問(wèn)題，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償工作的通知》，切實(shí)解決人民群眾“看病貴”問(wèn)題，收到較好效果。
（五）公共衛(wèi)生和重大疾病防治措施有力
1、圓滿完成了與我省甲型H1N1流感確診病例，有密切接觸的，我縣公民閆勇和與其接觸的有關(guān)人員的醫(yī)學(xué)隔離觀察和居家觀察任務(wù)，甲型H1N1流感防控工作取得了階段性成效，受到縣委、縣政府的好評(píng)。
2、加強(qiáng)了狂犬病防制。今年初，全縣有犬46484只；1至4月底共滅犬10467只（其中限養(yǎng)區(qū)犬只503只，傷人畜犬88只）；現(xiàn)有犬只35726只（其中新增犬692只，觀賞犬164只，警衛(wèi)守護(hù)犬72只）。在現(xiàn)有犬只中，免疫犬25584只，免疫率72％；辦證犬19491只；栓養(yǎng)犬20931只。犬傷暴露857人次，犬傷暴露后規(guī)范處置857人次，規(guī)范處置率100％；發(fā)生犬傷牲畜1例。處理違反《**省預(yù)防控制狂犬病條例》行為13起，實(shí)施行政處罰13人次，處罰款850元。
3、對(duì)結(jié)核病、艾滋病、霍亂等重點(diǎn)傳染病加強(qiáng)了宣傳、督導(dǎo)、檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)了管理，落實(shí)了責(zé)任。
（六）婦幼衛(wèi)生工作成績(jī)顯著。
1、4月21日，在達(dá)州市婦幼衛(wèi)生及社區(qū)工作會(huì)議上，我縣榮獲全市2008年度婦幼衛(wèi)生信息統(tǒng)計(jì)工作及新生兒疾病篩查工作兩個(gè)一等獎(jiǎng)。
2、新生兒疾病篩查2300例，篩查率達(dá)到42.15％；對(duì)縣屬醫(yī)療衛(wèi)生單位婦幼醫(yī)生68人進(jìn)行了婦幼衛(wèi)生報(bào)表網(wǎng)絡(luò)直報(bào)培訓(xùn)。
3、努力降低孕產(chǎn)婦、嬰兒死亡率。今年1—5月，住院分娩率為80.13％，高危孕產(chǎn)婦住院分娩率為99.86％；高危孕產(chǎn)婦按規(guī)定程序轉(zhuǎn)診率達(dá)98.5％；高危孕產(chǎn)婦管理695人，管理率達(dá)99.86％；產(chǎn)前檢查率92.88％，產(chǎn)后訪視率92.47％；系統(tǒng)管理建卡率92.38％，卡冊(cè)回收率99％；孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達(dá)91.75％；新法接生5078例，新法接生率99.98％，新生兒破傷風(fēng)發(fā)生率0‰；孕產(chǎn)婦死亡1例，死亡率20/10萬(wàn)；嬰兒死亡52例，死亡率10.4‰；新生兒建卡5010例，建卡率達(dá)98.64％；3歲以下兒童系統(tǒng)管理率90.01％，生長(zhǎng)發(fā)育監(jiān)測(cè)率99％。
（七）醫(yī)療服務(wù)水平不斷提高
1、為提高鄉(xiāng)村醫(yī)生醫(yī)療技術(shù)水平和整體素質(zhì)，今年對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行了集中培訓(xùn)、考試、考核，為全國(guó)首次鄉(xiāng)村醫(yī)生換證、注冊(cè)奠定了基礎(chǔ)。
2、加強(qiáng)醫(yī)院制度化建設(shè)，不斷提升醫(yī)院管理水平，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。公開(kāi)服務(wù)承諾，公示收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及藥品價(jià)格，加強(qiáng)醫(yī)患溝通與交流，盡可能地讓病人來(lái)則安心，走則高興。
3、抓繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育。今年上半年已發(fā)放好醫(yī)生網(wǎng)卡563張。對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生遠(yuǎn)程教育學(xué)員進(jìn)行了模擬考試，為畢業(yè)考試打下基礎(chǔ)。其他進(jìn)修培訓(xùn)工作正常進(jìn)行。
（八）無(wú)償獻(xiàn)血工作有序開(kāi)展
今年1—5月，全縣共計(jì)無(wú)償獻(xiàn)血892人次，獻(xiàn)血量達(dá)29.59萬(wàn)毫升，滿足了臨床用血需求。
（九）衛(wèi)生執(zhí)法力度加大
1、對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)進(jìn)行了集中清理整治。成立了兩個(gè)清理整治組，分別由楊汝奇副局長(zhǎng)和瞿海林副局長(zhǎng)帶隊(duì)，對(duì)全縣醫(yī)療市場(chǎng)、娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行了拉網(wǎng)式清理整治，目前已取得階段性成效。
2、加大衛(wèi)生執(zhí)法力度。在元旦、春節(jié)、清明、“五一”節(jié)假日期間出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員210人次、車(chē)輛50臺(tái)次，按照《食品衛(wèi)生法》、《公共場(chǎng)所管理?xiàng)l例》的要求，檢查餐飲業(yè)285家、超市4家、農(nóng)家樂(lè)13家、酒店5家、娛樂(lè)場(chǎng)所10家、旅游景點(diǎn)2個(gè)，對(duì)存在的問(wèn)題，責(zé)令單位及時(shí)整改，消除了安全隱患，確保了節(jié)假日居民食品衛(wèi)生安全。
3、認(rèn)真開(kāi)展打擊餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項(xiàng)整治行動(dòng)，出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員138人次，監(jiān)督檢查785家，監(jiān)督乳制品49個(gè)樣、火鍋底料12個(gè)樣，樣品合格率100％.
4、對(duì)全縣123所學(xué)校的食品衛(wèi)生、生活飲用水、傳染病防治進(jìn)行了監(jiān)督檢查，通過(guò)檢查學(xué)校食品衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、傳染病防治工作，衛(wèi)生許可證持證率100％，持有效健康合格證明上崗率達(dá)到97.7％，對(duì)個(gè)別學(xué)校存在的問(wèn)題，提出了整改意見(jiàn)，把整改落到實(shí)處。:
5、加強(qiáng)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)、血液制品監(jiān)督管理。出動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員319人次，車(chē)輛41臺(tái)次，檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)216家，取締非法行醫(yī)4家，責(zé)令停業(yè)3家，警告12家，限期整改15家，沒(méi)收藥品73個(gè)品種，沒(méi)收器械20件，罰款5.34萬(wàn)元。
（十）中醫(yī)工作不斷加強(qiáng)
1、開(kāi)展**縣基層常見(jiàn)病、多發(fā)病中醫(yī)適宜技術(shù)推廣項(xiàng)目培訓(xùn)，培訓(xùn)師資60名，分批對(duì)全縣60個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（中心）衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、457所村衛(wèi)生站確定的師資力量進(jìn)行培訓(xùn)，目前，全縣各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位正按照局安排推廣中醫(yī)適宜技術(shù)。
2、為全縣中醫(yī)藥在崗臨床人員100余名（50歲以下）溫習(xí)中醫(yī)四部經(jīng)典著作培訓(xùn)報(bào)名。
（十一）醫(yī)療行風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)
1、積極探索和建立健全黨風(fēng)廉政建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，印發(fā)了《2009年全縣衛(wèi)生系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察暨糾風(fēng)工作要點(diǎn)》，與各單位主要負(fù)責(zé)人簽訂了《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書(shū)》。
2、按照縣紀(jì)委要求，結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，扎實(shí)開(kāi)展“學(xué)習(xí)王瑛同志先進(jìn)事跡活動(dòng)”和“衛(wèi)生系統(tǒng)商業(yè)賄賂案例分析及警示教育活動(dòng)”，筑牢黨員干部拒腐防變的思想防線。
3、加強(qiáng)了對(duì)各醫(yī)療衛(wèi)生單位醫(yī)療收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、藥品價(jià)格公開(kāi)情況的監(jiān)督檢查，不斷提高收費(fèi)透明度。嚴(yán)格執(zhí)行《達(dá)州市醫(yī)療服務(wù)價(jià)格》規(guī)定。
4、實(shí)行首診責(zé)任制，醫(yī)務(wù)人員做到熱情接待，仔細(xì)診斷治療。醫(yī)生對(duì)不屬于責(zé)任范圍內(nèi)的，引導(dǎo)病人到相關(guān)科室進(jìn)行診治，無(wú)推諉患者現(xiàn)象發(fā)生。
5、醫(yī)務(wù)人員對(duì)病人實(shí)行因病施治，合理檢查，合理用藥，減少了大處方，濫檢查的做法。
（十二）城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作扎實(shí)開(kāi)展
1、我局組織縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位正副職領(lǐng)導(dǎo)多次學(xué)習(xí)《**縣人民政府關(guān)于深入開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程的管理辦法（試行）》，《**縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法（試行）》、圍繞“開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程，我該怎么辦？”開(kāi)展了深入學(xué)習(xí)討論，明確了責(zé)任及過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，每個(gè)職工自覺(jué)把責(zé)任落到實(shí)處，主動(dòng)把責(zé)任區(qū)清掃得干干凈凈，辦公室設(shè)備存放得整整齊齊，窗明幾凈。
2、堅(jiān)持每周五對(duì)責(zé)任片區(qū)進(jìn)行集中清掃和日常衛(wèi)生監(jiān)督，保證了責(zé)任片區(qū)整潔、有序。在日常衛(wèi)生監(jiān)督時(shí)，我們把城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理目的、意義向廣大居民宣傳，提高廣大市民的文明意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)、功德意識(shí)，引導(dǎo)廣大居民共同參與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程。
（十三）深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)成效顯著
3月27日，衛(wèi)生局召開(kāi)了縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀動(dòng)員大會(huì)，傳達(dá)貫徹了縣委、縣政府關(guān)于深入貫徹學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)觀動(dòng)員大會(huì)精神，同時(shí)結(jié)合衛(wèi)生工作實(shí)際，印發(fā)了《**縣衛(wèi)生局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)實(shí)施方案》和《學(xué)習(xí)調(diào)研階段日程安排》，明確了工作目標(biāo)、步驟、方法、要求。做到按規(guī)定動(dòng)作進(jìn)行。在開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告15篇，黨員干部寫(xiě)學(xué)習(xí)心得300余篇，辦學(xué)習(xí)專欄8期，信息簡(jiǎn)報(bào)36期，宣傳標(biāo)語(yǔ)8條。全體干部職工理論水平有了新的提高。
二、存在的主要問(wèn)題
1、全縣農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)差，底子薄，診療水平普遍較低，衛(wèi)生服務(wù)能力依然不能滿足人民群眾的需求，亟待提高。
一、組織領(lǐng)導(dǎo)
為加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)教育和消費(fèi)引導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)，市工商局成立××市工商局消費(fèi)教育和消費(fèi)引導(dǎo)工作辦公室，由局長(zhǎng)任辦公室主任，分管副局長(zhǎng)任副主任，消保科、辦公室、_____指揮中心、消委辦、信息中心、個(gè)私協(xié)負(fù)責(zé)人為辦公室成員。消保科負(fù)責(zé)牽頭組織，相關(guān)職能部門(mén)分工協(xié)作，各負(fù)其責(zé)。各縣市區(qū)局也要成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落到實(shí)處。
二、工作目標(biāo)
通過(guò)對(duì)廣大消費(fèi)者開(kāi)展消費(fèi)宣傳教育和消費(fèi)引導(dǎo)，普及消費(fèi)知識(shí)，提高消費(fèi)者的依法維權(quán)意識(shí)和能力，積極促進(jìn)和諧消費(fèi)；通過(guò)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展消費(fèi)宣傳教育和消費(fèi)引導(dǎo)，提高其誠(chéng)實(shí)守法意識(shí)和自律能力，以其合格的商品和規(guī)范的服務(wù)對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)；通過(guò)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展消費(fèi)宣傳教育和消費(fèi)引導(dǎo)，更好地發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督和行業(yè)自律作用，有效規(guī)范行業(yè)行為，更好地服務(wù)消費(fèi)者；通過(guò)開(kāi)展消費(fèi)宣傳教育和消費(fèi)引導(dǎo)活動(dòng)，提振消費(fèi)信心，提高消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。
三、工作措施
（一）廣泛開(kāi)展消費(fèi)教育引導(dǎo)活動(dòng)
_、由各級(jí)消委辦牽頭負(fù)責(zé)，個(gè)私協(xié)會(huì)配合搞好以下活動(dòng)：通過(guò)組織消費(fèi)維權(quán)報(bào)告會(huì)、編發(fā)宣傳教育提綱、制作宣傳教育圖片，開(kāi)設(shè)消費(fèi)教育專題講座和社區(qū)巡回演出，舉辦知識(shí)競(jìng)賽以及柜窗、宣傳欄張貼宣傳資料等多種形式，將科學(xué)的消費(fèi)理念和消費(fèi)方法介紹給消費(fèi)者。加強(qiáng)對(duì)新產(chǎn)品、高科技產(chǎn)品和“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品消費(fèi)的宣傳教育，引導(dǎo)消費(fèi)者科學(xué)消費(fèi)；加強(qiáng)對(duì)電視購(gòu)物、目錄銷售、上門(mén)推銷等新型營(yíng)銷方式的介紹，引導(dǎo)消費(fèi)者理性對(duì)待廣告和促銷，做到理性消費(fèi)；以電信服務(wù)、家電維修、旅游服務(wù)、餐飲服務(wù)、美容美發(fā)、裝飾裝修等服務(wù)消費(fèi)為重點(diǎn)，加強(qiáng)教育和引導(dǎo)，使廣大消費(fèi)者對(duì)日常生活服務(wù)業(yè)的營(yíng)銷方式和經(jīng)營(yíng)手段有基本的了解和認(rèn)識(shí)，積極培育和提升消費(fèi)能力，確保消費(fèi)者放心消費(fèi)。
_、由各級(jí)_____機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)搞好以下活動(dòng)：組織相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人士、基層消費(fèi)維權(quán)工作者深入城市社區(qū)和農(nóng)村田間地頭、深入基層、深入群眾，有針對(duì)性地進(jìn)行消費(fèi)宣傳教育和引導(dǎo)。重點(diǎn)抓好農(nóng)村消費(fèi)者教育，通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)、短期培訓(xùn)等形式，加強(qiáng)對(duì)_____聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)的培訓(xùn)，使之成為本文來(lái)源：文秘站 農(nóng)村消費(fèi)維權(quán)知識(shí)的宣傳員。繼續(xù)大力推進(jìn)_____行政執(zhí)法體系“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，通過(guò)認(rèn)真受理和解答消費(fèi)者咨詢、申訴和舉報(bào)，建立和完善消費(fèi)者咨詢知識(shí)庫(kù)，按照有關(guān)規(guī)定和程序及時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管信息和消費(fèi)警示、提示；著力辦好《_____工作簡(jiǎn)訊》，及時(shí)相關(guān)資訊。加強(qiáng)與政府有關(guān)部門(mén)、學(xué)校、科研單位和與消費(fèi)者日常生活關(guān)系密切的商品和服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)的合作，突出以人為本，通過(guò)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)組織和企業(yè)開(kāi)設(shè)“消費(fèi)課堂”，組織開(kāi)展“消費(fèi)體驗(yàn)”活動(dòng)，更好地發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督和行業(yè)自律作用。
_、由各級(jí)消保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展以下活動(dòng)：通過(guò)舉辦食品經(jīng)營(yíng)者專題講座和培訓(xùn)班，印發(fā)宣傳教育圖片和宣傳資料等方式，深入開(kāi)展《食品安全法》宣傳教育活動(dòng)；開(kāi)展“百城萬(wàn)店無(wú)假貨”和“農(nóng)村食品放心示范店聯(lián)系點(diǎn)”等創(chuàng)建活動(dòng)，推進(jìn)其誠(chéng)實(shí)守法意識(shí)和自律能力，以其合格的商品和規(guī)范的服務(wù)對(duì)消費(fèi)者；有針對(duì)性地對(duì)群眾投訴比較多的行業(yè)、部門(mén)、領(lǐng)域開(kāi)展專項(xiàng)消費(fèi)維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲查處侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件，并同平安建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理和整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序等工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，相互促進(jìn)，努力營(yíng)造良好的消費(fèi)環(huán)境。
（二）精心組織新聞媒體開(kāi)展消費(fèi)教育引導(dǎo)活動(dòng)
_、注重選擇多種多樣的載體，充分發(fā)揮電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)刊等媒體的作用，與相關(guān)媒體合作，制定宣傳報(bào)道和教育引導(dǎo)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排好時(shí)段、版面和欄目、節(jié)目，形成宣傳合力，營(yíng)造良好氛圍。由各級(jí)局辦公室負(fù)責(zé)牽頭，消委辦、_ ____機(jī)構(gòu)提供維權(quán)案例和消費(fèi)知識(shí)，消保機(jī)構(gòu)提供查處侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案例。
_、充分利用××紅盾信息網(wǎng)的“消費(fèi)維權(quán)”專欄，組織開(kāi)展網(wǎng)上消費(fèi)維權(quán)成就展、網(wǎng)上消費(fèi)知識(shí)競(jìng)賽、網(wǎng)上征文等活動(dòng)，主動(dòng)設(shè)置議題，吸引網(wǎng)民參與，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，使互聯(lián)網(wǎng)成為人們了解消費(fèi)知識(shí)、提高維權(quán)意識(shí)和提振消費(fèi)信心，擴(kuò)大消費(fèi)需求的重要平臺(tái)，為促進(jìn)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮積極的作用。由各級(jí)消委辦牽頭負(fù)責(zé)，信息中心、消保、_____機(jī)構(gòu)配合。
（重慶工商大學(xué)，重慶 400067）
摘 要：伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)建設(shè)進(jìn)程加快，基層社區(qū)公共服務(wù)需求日益多元化，地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)逐漸成為轉(zhuǎn)變職能、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)新的社會(huì)治理方式。本文旨在分析政府與社會(huì)組織互動(dòng)中的資源依賴關(guān)系，以及在互動(dòng)中政府與社會(huì)組織的角色地位，從而呈現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目中政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系。
關(guān)鍵詞 ：地方政府；社會(huì)組織；互動(dòng)關(guān)系
中圖分類號(hào)：C23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772-（2015）05-0238-01
收稿日期：2015-02-06
作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)小紅（1989-），男，重慶開(kāi)縣人，就讀重慶工商大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)碩士。研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。
一、問(wèn)題的提出
在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府嘗試通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)特作用；而我國(guó)社會(huì)組織正處在發(fā)展階段，迫切需要機(jī)會(huì)體現(xiàn)出自己的社會(huì)功能，維持自身發(fā)展。以資源依賴為理論視角，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)則是地方政府與社會(huì)組織相互間資源互補(bǔ)的過(guò)程。
（一）地方政府與社會(huì)組織之間能否建立起平等、合作的互動(dòng)關(guān)系？政府提供的資源包括：財(cái)政撥款、信息、政治支持、合法性、政策參與渠道；社會(huì)組織提供的資源：服務(wù)提供能力、信息、政治支持、合法性。通過(guò)對(duì)政府與社會(huì)組織提供的資源分析，二者從靜態(tài)的角度看，有建立起平等合作互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)。而另一方面，當(dāng)前中國(guó)政府重視基層政權(quán)建設(shè)，那么在政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，政府與社會(huì)組織建立起平等合作的互動(dòng)關(guān)系嗎？
（二）地方政府與社會(huì)組織間資源依賴的程度如何？社會(huì)組織能否在互動(dòng)中保持其自主性？在地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系中，除了資源的相互依賴，社會(huì)組織的自主性顯得非常重要。結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期特點(diǎn)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，政府與社會(huì)組織間資源的依賴程度定會(huì)不一致，社會(huì)組織能否在二者互動(dòng)過(guò)程中保持自主性值得探索和思考。
二、地方政府與社會(huì)組織間的資源依賴關(guān)系
在金科廊橋水岸社區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行中，江北區(qū)政府與社工組織的互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為一種基于合同規(guī)范的資源依賴關(guān)系，而資源依賴是雙向性，即這種依賴關(guān)系包括政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴和社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴。
（一）社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴
1.最根本的是政策法規(guī)的依賴。社會(huì)組織要獲得生存的空間，必須依賴于政策法律關(guān)于社會(huì)組織地位與活動(dòng)范圍的界定以及服務(wù)開(kāi)展中的合法性支持。如果沒(méi)有此種界定，社會(huì)組織便失去了合法性的基礎(chǔ)。目前，各類社會(huì)組織，包括社會(huì)工作組織都有了相應(yīng)的登記管理?xiàng)l例。盡管這些條例本身還有待進(jìn)一步完善，但社會(huì)組織的生存發(fā)展已經(jīng)獲得了基本的制度保障。但是，未來(lái)的社會(huì)組織發(fā)展，依然需要依賴相應(yīng)政策法規(guī)的完善，如果沒(méi)有這種完善，社會(huì)組織的發(fā)展將遇到很大的制度瓶頸。從根本上說(shuō)，社會(huì)組織的政策法規(guī)障礙，在于政府向社會(huì)權(quán)力下放的不充分和相應(yīng)措施的不完善，這種不充分導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力承接主體之一的社會(huì)組織的發(fā)展空間沒(méi)有充分保證。可見(jiàn)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，社會(huì)組織對(duì)政府政策和制度的依賴是很大的。這種資源依賴也表明，社會(huì)組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不是社會(huì)組織對(duì)服務(wù)對(duì)象的服務(wù)質(zhì)量，而是依賴于政府某方面政策法規(guī)的出臺(tái)或改變。
2.資金依賴。社會(huì)組織對(duì)政府的資金依賴既包括實(shí)際的資金，還包括社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，其對(duì)政府服務(wù)場(chǎng)所的依賴，辦公設(shè)施等。盡管社會(huì)組織對(duì)政府存在很強(qiáng)的資源依賴，但政府對(duì)民間組織的資金支持并不多。通過(guò)項(xiàng)目的資金撥付來(lái)看，政府對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的資金支持在合同中已經(jīng)注明為五萬(wàn)元人民幣，這五萬(wàn)元包括整個(gè)項(xiàng)目中社工組織工作人員勞務(wù)經(jīng)費(fèi)、社工組織在社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)工作服務(wù)中心工作人員到社區(qū)進(jìn)行督導(dǎo)的費(fèi)用。可見(jiàn)，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，社會(huì)組織對(duì)政府的資金依賴程度是比較大的。
（二）地方政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴
在政府與社會(huì)組織的博弈中，政府是理性的，政府依賴社會(huì)組織的目的是獲取自身利益的最大化，并在博弈過(guò)程中影響社會(huì)組織。政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴主要是在，政府面對(duì)社區(qū)問(wèn)題的復(fù)雜化需要社會(huì)組織發(fā)揮其力量，緩和社區(qū)矛盾；其次，面對(duì)社區(qū)居民多樣化需求，需要專業(yè)社會(huì)組織發(fā)揮其專業(yè)力量，運(yùn)用專業(yè)的科學(xué)的技術(shù)來(lái)滿足社區(qū)居民的多樣化需求；再則，由政府出資購(gòu)買(mǎi)的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目能夠達(dá)到良好的效果，迎合社區(qū)居民的實(shí)際需求。
三、結(jié)論與討論
雖然通過(guò)本案例的分析，在社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)互動(dòng)情境中，地方政府與社會(huì)組織之間的資源依賴關(guān)系是一個(gè)不平衡非對(duì)稱的資源依賴關(guān)系，政府的資金和政策支持還存在明顯不足，政府與社會(huì)組織之間形成的互動(dòng)關(guān)系是一種不平等非合作的地位關(guān)系，社會(huì)組織缺少自主性，處于被支配地位，政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴并不明顯。但是隨著政府職能轉(zhuǎn)變更加深入，社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的作用越來(lái)越突出，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)公共服務(wù)中吸納更多的社會(huì)組織力量參與其中，以提高社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量。政府未來(lái)的選擇將會(huì)是不斷推動(dòng)與社會(huì)組織的公共服務(wù)合作，將社會(huì)組織納入政府整體公共服務(wù)的安排中，并為這一目標(biāo)提供合理的制度框架、政策保障、資金支持，提高社會(huì)組織公共服務(wù)的能力，政府與社會(huì)組織之間基于資源依賴的互動(dòng)也就有進(jìn)一步深層次研究的必要。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：村莊；公共服務(wù)；鄉(xiāng)村治理
農(nóng)村公共服務(wù)研究是一個(gè)相當(dāng)大的范疇，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政治學(xué)、公共政策學(xué)等多門(mén)學(xué)科。其研究的視角也非常多元，稅費(fèi)改革與財(cái)政體制改革、創(chuàng)建和諧社會(huì)、縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民收入等。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)的概念應(yīng)區(qū)分宏觀研究和微觀研究：宏觀研究側(cè)重政策方面，而微觀研究則包括村莊層次的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制、研究具體的公共服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的供給機(jī)制、研究村莊范圍內(nèi)公共服務(wù)供給與村級(jí)治理的關(guān)系等。當(dāng)前涉及村級(jí)治理、村莊公共服務(wù)和村莊自我供給的研究較為稀少。而實(shí)際上，當(dāng)前村民對(duì)村莊公共服務(wù)供給的需求程度和對(duì)村民自治的需求一樣高，所以本文希望通過(guò)對(duì)“村級(jí)治理有效提高村莊公益”問(wèn)題的研究，促進(jìn)村級(jí)治理和村莊公益的良性互動(dòng)發(fā)展。
一、村莊的公共服務(wù)需求和供給情況案例
本次研究以甘肅地區(qū)的兩個(gè)村莊為案例。A村位于蘭州市郊區(qū)，是典型的富裕村，436戶1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌較好，擁有8000米的硬化路面，占地約2畝的休閑廣場(chǎng)一個(gè)，配有健身設(shè)施。生產(chǎn)設(shè)施方面，有蔬菜大棚223棟（600畝），灌溉水利設(shè)施（22個(gè)深井、集雨工程、大型養(yǎng)水站等）。
B村是一個(gè)居住分散的傳統(tǒng)西北村落，555戶1844人，勞動(dòng)力不足1000人，80%在村里務(wù)農(nóng)，農(nóng)業(yè)收入占50%，牧業(yè)收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集體收入來(lái)源主要是政府補(bǔ)貼和占地費(fèi)，資源性收入比重較低。村集體提供的公共產(chǎn)品主要是道路、有線電視接入，其中依賴基層政府支持的比例較大。
通過(guò)以上簡(jiǎn)要描述可見(jiàn)，這兩個(gè)村莊在村莊公共產(chǎn)品的供給和村莊治理方面具有比較明顯的共同特征。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)供給水平（現(xiàn)實(shí)水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等幾個(gè)方面都存在差異。
二、村莊公共服務(wù)供給機(jī)制方面的發(fā)現(xiàn)
（一）村莊類型不同，公共服務(wù)的內(nèi)涵也不同。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村莊，公共服務(wù)主要表現(xiàn)為道路、農(nóng)田水利設(shè)施和水電設(shè)施等，需求相對(duì)簡(jiǎn)單，供給障礙主要在資金方面；在城郊村等非農(nóng)化的村莊，公共服務(wù)的內(nèi)涵更加豐富和復(fù)雜，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，表現(xiàn)為道路、規(guī)劃、治安、公共衛(wèi)生、排雨排污、集市建設(shè)、完善社區(qū)管理等類似城市社區(qū)的需求特點(diǎn)，供求矛盾比較突出。供給障礙主要是管理水平和制度欠缺，資金問(wèn)題則退而次之。
（二）基層政府是村莊公共服務(wù)供給的主要資金供給者。從供給水平高的村莊的情況看，A村有一個(gè)威望高能力強(qiáng)的老支書(shū)，得到縣鄉(xiāng)甚至地區(qū)政府的垂青，爭(zhēng)取到地級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部為該村的聯(lián)系人，先后收到各級(jí)政府的資金支持達(dá)百萬(wàn)元。而B(niǎo)村就未得到過(guò)這些額外的支持，村莊發(fā)展處于管理缺位狀態(tài)。
當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)村莊建設(shè)的投入到底有多大？這些投入在多大程度上解決了村莊發(fā)展需求？這些問(wèn)題還有待研究，但可以肯定的是，村莊獲得政府資助的機(jī)會(huì)是不均等的，這與政府作為主要資金供給者對(duì)村莊的經(jīng)濟(jì)支持尚未形成制度化是有直接關(guān)系。
（三）目前村莊自我服務(wù)的實(shí)際職能錯(cuò)位現(xiàn)象較為嚴(yán)重。應(yīng)該由村莊自我承擔(dān)的村莊道路、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)福利等公共服務(wù)村集體不能充足供給，而諸如義務(wù)教育、水利設(shè)施建設(shè)等村莊不能自主完成的事情大部分村莊勉為其難地承擔(dān)著。當(dāng)前大部分村莊最急需的公益事業(yè)是道路、小學(xué)和水利設(shè)施，而小學(xué)和水利設(shè)施屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇，應(yīng)屬國(guó)家財(cái)政支持的范圍，不屬于村莊公益范疇。
（四）村民對(duì)村莊公共服務(wù)的投入較少。村莊公益就是村莊能夠自我供給、自我服務(wù)、村莊內(nèi)部人受益的村莊范圍內(nèi)的公益項(xiàng)目，投入主體應(yīng)該是全體村民。然而調(diào)查表明，村民對(duì)村莊公益的投入很少，村民集資并為成為村莊公益建設(shè)的主要渠道，且村民投勞十分有限。相應(yīng)的，村民對(duì)村莊公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，有意忽視對(duì)社區(qū)質(zhì)量的要求。
三、從公共服務(wù)的供給視角觀察村莊治理
村民自治作為一種治理制度指向了村莊公共服務(wù)的供給。治理是公私各個(gè)主體就公共事務(wù)進(jìn)行持續(xù)協(xié)調(diào)互動(dòng)的一種過(guò)程。從法理上說(shuō)，村民自治制度是符合現(xiàn)代治理理論的各種要求的。研究發(fā)現(xiàn)，盡管社會(huì)各界轟轟烈烈地關(guān)注農(nóng)村民主選舉，但是村民和村干部更關(guān)注的還是村莊實(shí)際利益的實(shí)現(xiàn)，因此村民村干部都能意識(shí)到村民自治和村莊公益的關(guān)系，并且用村莊公益的尺子衡量村干部的治理水平。對(duì)村莊治理滿意的原因基本是因?yàn)榇甯刹客瓿闪四捻?xiàng)公益產(chǎn)品，而不滿意的原因主要是村莊公益實(shí)現(xiàn)水平不高（另一個(gè)就是懷疑村干部貪污）。村民自治制度引進(jìn)以來(lái)，A、B兩個(gè)村莊都不同程度地完成了一些村莊公益項(xiàng)目，主要是道路、小學(xué)和簡(jiǎn)單的水利設(shè)施。雖然村民自治能夠使村民村干部意識(shí)到治理的目標(biāo)是擴(kuò)大村莊公益，但是實(shí)現(xiàn)的情況卻并不理想。兩個(gè)村莊雖然經(jīng)濟(jì)條件差距較大，但幾乎都有潛力完成更多的村莊公益，尤其是A村，該村人均收入較高，村民基本都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，村集體收入較多，每年都有賣(mài)地、賣(mài)土、賣(mài)水等資源性收入，但是村莊除了主要出資修建一所小學(xué)、廣場(chǎng)和道路外，再未投入到其他公共產(chǎn)品了。實(shí)際上，公共服務(wù)供給不良的一個(gè)重要原因就是缺乏村莊治理的制度環(huán)境和文化環(huán)境。
村莊的自主治理能力較低，村民自治作為一種治理制度其應(yīng)有的動(dòng)員能力沒(méi)有充分開(kāi)發(fā)出來(lái)。村民自治制度的最初動(dòng)因就是填補(bǔ)村莊治理的真空，為村莊公共生活提供治理主體，但是村莊自主治理能力并不因制度的引進(jìn)而自動(dòng)形成。比如發(fā)生在A村的一件事引人思考：村干部告知筆者，A村近期又將獲得占地補(bǔ)償款50萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)村民大會(huì)商議，村委會(huì)不能截流用于村莊公益建設(shè)，否則村民就不同意將土地出讓，最終這筆資金到位后將全部平均分給農(nóng)戶。這是一個(gè)因?yàn)榉寝r(nóng)化、城市化而原子化的村莊利用村民自治制度抵制村莊治理的典型事例。因?yàn)樵踊拇迕褚呀?jīng)沒(méi)有村莊治理的意愿，即民利可以用來(lái)維護(hù)小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的貪污，就是不能用于促進(jìn)村莊的公共利益。
四、村莊公共服務(wù)供給機(jī)制的思考
村莊公共服務(wù)的有效和充足供給既是村莊善治的要求，也是提高農(nóng)民生活質(zhì)量的要求，但是村民自治作為一種村莊治理制度，不會(huì)自動(dòng)達(dá)到公共服務(wù)有效充足供給的治理效果，在村民自治和村莊公共物品有效供給之間需要研究多個(gè)變量之間的關(guān)系。這些變量從內(nèi)部來(lái)看，包括村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村莊公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)供給水平和潛在供給水平、村莊治理特征和治理水平、村莊民主自治水平等；從外部來(lái)看，包括國(guó)家的法律和制度供給、政策供給、資金供給和技能供給（培訓(xùn)宣傳）、基層政府對(duì)村莊的行為方式等。
分析中，我們發(fā)現(xiàn)，A村屬于富裕行列，但是與同處一地的還處于溫飽階段的B村相比，兩者的公共服務(wù)供給情況差別巨大。從治理特征方面看，前者村委會(huì)和村干部沒(méi)有權(quán)威和資源，村莊缺少信任、互惠、參與等社會(huì)資本，因此村干部不能有效地動(dòng)員村莊內(nèi)外的資源進(jìn)行公益建設(shè)，道路和衛(wèi)生狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于應(yīng)有的水平。后者則因?yàn)榇甯刹渴谴迩f的經(jīng)濟(jì)能人，干群關(guān)系良好（可能與村莊沒(méi)有經(jīng)濟(jì)資源可供村干部瓜分有一定關(guān)系），干部有可能組織外部資源并動(dòng)員內(nèi)部力量配合完成一些公共產(chǎn)品和服務(wù)。
本次調(diào)查中A村屬于精英治理的村莊，村莊公共服務(wù)的供給水平都相對(duì)周邊的村莊高，一位能力突出的精英都能夠從村莊外部動(dòng)員大量資源進(jìn)行村莊建設(shè)，村莊民主問(wèn)題因?yàn)樗麄兺怀龅墓ぷ鞒煽?jī)而消失于無(wú)形。但是這種模式存在兩個(gè)危險(xiǎn)，一個(gè)是可持續(xù)性問(wèn)題，另一個(gè)是村民的民利的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。實(shí)際上，A村的老支書(shū)已經(jīng)退休兩年了，繼任者無(wú)論在聲望還是在能力上都無(wú)法繼續(xù)老支書(shū)的工作模式。村莊的精英治理是階段性的，這種模式遲早要被超越。這種才能突出的精英不是每個(gè)村莊都有，即使有精英，民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)的村民也會(huì)反對(duì)當(dāng)前的這種治理狀態(tài)。
人口流動(dòng)較少的傳統(tǒng)村莊公共服務(wù)的供給水平相對(duì)于他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)說(shuō)比較好，B村就是這種類型的村莊，這樣的村莊只有少量的勞動(dòng)力外出（兩村外出勞動(dòng)力的比例均低于15%），村莊生活對(duì)村民來(lái)說(shuō)仍然很有意義，很受重視，這樣的村莊也最容易實(shí)現(xiàn)比較正規(guī)的民主自治：村民選出能人當(dāng)干部，干部盡力干一些力所能及的事情，群眾也能在一定的代價(jià)范圍內(nèi)配合干部的工作。這種村莊面臨的最大難題是沒(méi)有足夠的物質(zhì)資源，應(yīng)該是外部資源支持最容易奏效的地方。
人口流入村莊的治理情況不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企業(yè)的雇工，年輕未婚，他們對(duì)村莊的治理和發(fā)展未產(chǎn)生大的影響。村莊管理者顯然希望能夠經(jīng)常化地對(duì)外來(lái)人口收費(fèi)，但并未實(shí)際發(fā)生對(duì)外來(lái)人口的排斥現(xiàn)象，主要原因是村莊勞動(dòng)力的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是出省勞務(wù)，外來(lái)人口基本不與他們爭(zhēng)奪資源，反而成為他們棄耕土地的承租人，并提高了他們房屋的租金水平。外來(lái)人口完全可以成為村莊治理的主體之一，從這兩個(gè)村莊的情況看，把外來(lái)人口納入村莊治理的范圍應(yīng)該是合理的選擇，因?yàn)橥鈦?lái)人口的增加使村莊公共服務(wù)需求（例如道路硬化和環(huán)境衛(wèi)生）變得更為迫切，而且外來(lái)人口也是村莊公共服務(wù)供給的一支力量。
五、相關(guān)政策建議
綜合以上的比較研究認(rèn)為，想要通過(guò)村級(jí)治理達(dá)到農(nóng)村公共服務(wù)的有效和充足供給，必須研究以下四個(gè)方面的機(jī)制：
一是必須研究村民和村干部的投入積極性。當(dāng)前村民和村干部的投入積極性不夠高，他們都傾向于選擇“不作為”，主要原因是什么呢？根據(jù)博弈理論，對(duì)預(yù)期收益的判斷影響其參與決策，村民不愿意投入資金和勞動(dòng)，是因?yàn)樗麄儞?dān)心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入時(shí)間和努力，是因?yàn)樗麄冏约翰荒軓闹蝎@得足夠的報(bào)酬（物質(zhì)的或聲望的）。有時(shí)候，政府投入還會(huì)引起村民們的猜疑――干部貪污了多少？那么，如何讓村干部和村民選擇積極的行動(dòng)方案呢？公共選擇理論認(rèn)為，選擇積極行動(dòng)方案的前提是――有效的制度、慣例和文化。所以，我們必須從任何有效提高村莊公共服務(wù)供給水平的角度去研究村級(jí)治理和村民自治，村莊民主不是目標(biāo)，而是手段。
二是必須研究農(nóng)村自治組織（村委會(huì)）的治理機(jī)制。村委會(huì)作為一種自治組織，要在村莊范圍進(jìn)行治理，它必須擁有權(quán)威和資源，而且這種權(quán)威和資源是有法律依據(jù)的，只有擁有權(quán)威和資源的情況下，它才能動(dòng)員資金和勞力進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)。傳統(tǒng)權(quán)威和資源，例如干部威望、村莊輿論等，當(dāng)然還是村莊治理的重要資源，但這些已經(jīng)不足以應(yīng)付現(xiàn)代化大背景下的村莊治理了。如果不從法律方面確立村莊自治組織的治理資源問(wèn)題，村莊民主自治就不會(huì)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
三是必須研究政府，尤其是基層政府，對(duì)農(nóng)村治理的參與機(jī)制。農(nóng)民是弱勢(shì)群體，村莊是弱勢(shì)社區(qū)，沒(méi)有政府的資金支持和政策幫扶，農(nóng)村公共服務(wù)的供給單靠自我服務(wù)很難有適當(dāng)?shù)匕l(fā)展。基層政府當(dāng)前已經(jīng)是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者之一，今后還將加大扶持力度，那么如何使基層政府的行為有效地促進(jìn)村莊的自主治理能力就成為一個(gè)迫切需要研究的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村的需求和能力最了解還是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此從改善村莊公共服務(wù)供給狀況的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不是削弱和取消，而應(yīng)該是民主化和賦權(quán)。
四是必須研究國(guó)家的宏觀政策如何促進(jìn)鄉(xiāng)村自我服務(wù)微觀機(jī)制的完善。村莊能夠自我提供公共產(chǎn)品、自我服務(wù)應(yīng)該成為國(guó)家宏觀政策努力的一個(gè)目標(biāo)之一，建立統(tǒng)一的農(nóng)村扶助政策，使普通的村莊都能夠在謀求政府支持的同時(shí)努力改善自己的治理能力可以嘗試，改變這種只有個(gè)別精英能夠獲得外部資源的情況。（作者單位：中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
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結(jié)合當(dāng)前工作需要，的會(huì)員“桀莛冰”為你整理了這篇2020年法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作情況自查報(bào)告范文，希望能給你的學(xué)習(xí)、工作帶來(lái)參考借鑒作用。
【正文】
今年以來(lái)，我局按照縣委縣政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署和司法行政系統(tǒng)“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”工作布局，切實(shí)發(fā)揮職能作用，主動(dòng)融入全縣中心工作，以推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)和普法依法治理為重點(diǎn)，以創(chuàng)建民主法治示范村（社區(qū)）為抓手，堅(jiān)持抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，統(tǒng)籌推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)和司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，強(qiáng)化農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處力度，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為加快縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。
一、農(nóng)村法治建設(shè)和矛盾糾紛排查調(diào)處工作開(kāi)展情況
一是認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村法治宣傳教育工作。深入貫徹落實(shí)“七五”普法規(guī)劃任務(wù)，按照“法律八進(jìn)——進(jìn)農(nóng)村”工作要求，利用“3.15”消費(fèi)者權(quán)益日、“4.15”國(guó)家安全日、“6.26”國(guó)際禁毒日、“12.4”憲法宣傳周等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，督促各司法所開(kāi)展法治宣傳教育活動(dòng)68場(chǎng)次，印發(fā)“法律八進(jìn)”系列宣傳冊(cè)8000多份，進(jìn)一步提高了農(nóng)村法治宣傳教育活動(dòng)的受眾面和知曉率；圍繞群眾關(guān)心的“鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)宜居搬遷”等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題深入宣講，積極利用“民樂(lè)司法行政”微信公眾號(hào)、“法宣在線”“12348”法律服務(wù)熱線、“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”等新媒體廣泛開(kāi)展新媒體普法，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造了“出門(mén)有法、抬頭也見(jiàn)法”的良好法治氛圍；二是扎實(shí)開(kāi)展民主法治示范村創(chuàng)建工作。按照省廳、市局關(guān)于認(rèn)真開(kāi)展民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建工作的要求，至目前，共創(chuàng)建新天上姚村、民樂(lè)縣金山社區(qū)2個(gè)省級(jí)民主法治示范村（社區(qū)），民聯(lián)鎮(zhèn)西寨村、永固鎮(zhèn)滕莊村、三堡鎮(zhèn)下二壩村、六壩鎮(zhèn)六壩村4個(gè)村被評(píng)為市級(jí)民主法治示范村；著力培育鄉(xiāng)村法治文化，堅(jiān)持德育和法治教育并舉，助力鄉(xiāng)村法治文化振興，投資 50多萬(wàn)元，制作墻體普法漫畫(huà)、設(shè)立法治宣傳欄、建設(shè)法治文化陣地，打造法治文化長(zhǎng)廊，為美麗鄉(xiāng)村增添濃厚法治氛圍。三是強(qiáng)化農(nóng)村“法律明白人”和“法治示范帶頭人”培養(yǎng)工程。結(jié)合“法律八進(jìn)—進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)要求，推動(dòng)各單位開(kāi)展“法律明白人”“法治示范帶頭人”培養(yǎng)工程，至目前共開(kāi)展各類專題培訓(xùn)23場(chǎng)次，培訓(xùn)法律明白人1376人，法治示范帶頭人1032人。結(jié)合脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡、鄉(xiāng)村振興等工作，著力深化基層法治創(chuàng)建工作；著力打造鄉(xiāng)村“良法善治”新模式，引導(dǎo)各行政村制定完善鄉(xiāng)村“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則和決策制度，監(jiān)督落實(shí)“黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)”公開(kāi)制度，讓黨員和群眾切實(shí)感受到法治的力量；督促各鎮(zhèn)村（社區(qū)）修訂完善務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約，引導(dǎo)村民積極參與村級(jí)事務(wù)管理，協(xié)調(diào)各鎮(zhèn)、村（社管委、社區(qū)）探索打造“三治融合”的基層治理示范村，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興營(yíng)造良好的法治環(huán)境。四是強(qiáng)化農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處力度。加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，全縣共建成人民調(diào)解委員會(huì)219個(gè)，共有人民調(diào)解員932人，其中：鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)10個(gè)，村級(jí)調(diào)委會(huì)171個(gè)；城市社區(qū)工作管理委員會(huì)調(diào)委會(huì)1個(gè)，居民調(diào)委會(huì)10個(gè)；小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)12個(gè)，行業(yè)性人民調(diào)委會(huì)15個(gè)。至目前，形成了以鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)、調(diào)解小組三級(jí)基礎(chǔ)調(diào)解組織為主體，專業(yè)性、行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織相結(jié)合的多層次、全方位調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系，做到“哪里有群眾，哪里就有調(diào)解組織；哪里有矛盾糾紛，哪里就有調(diào)解工作”。積極學(xué)習(xí)踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。充分發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用，做到矛盾糾紛抓早抓小抓苗頭；充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地解決，黨政聯(lián)手，努力從源頭減少矛盾糾紛，維護(hù)穩(wěn)定，著力提高人民調(diào)解工作實(shí)效。整合矛盾糾紛化解資源，建立多遠(yuǎn)化矛盾糾紛解決工作機(jī)制。建立多種激勵(lì)機(jī)制，按時(shí)發(fā)放人民調(diào)解員個(gè)案補(bǔ)貼，逐步推動(dòng)落實(shí)調(diào)委會(huì)工作補(bǔ)助納入財(cái)政保障，全面落實(shí)調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策，充分調(diào)動(dòng)調(diào)解人員的工作積極性，加強(qiáng)與相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，著力構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、行政調(diào)解為補(bǔ)充、司法調(diào)解為保障的“大調(diào)解”體系。強(qiáng)化人民調(diào)解人員培訓(xùn)工作。充分發(fā)揮全縣171個(gè)行政村和10個(gè)社區(qū)調(diào)委會(huì)的作用，每年由各基層司法所積極組織村級(jí)人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，采取以案釋法的方式主講“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)立背景及主要內(nèi)容、人民調(diào)解的常用方法和技巧、農(nóng)村（社區(qū)）常用法律案例解析及人民調(diào)解卷宗實(shí)務(wù)，針對(duì)農(nóng)村常見(jiàn)問(wèn)題詳細(xì)講解糾紛處理的法律依據(jù)和辦法，切實(shí)增強(qiáng)了人民調(diào)解組織化解社會(huì)矛盾糾紛的能力和水平。至目前，在全省人民調(diào)解系統(tǒng)錄入全縣各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)人民調(diào)解員932人，2020年1-11月份，各類調(diào)解組織共調(diào)處矛盾糾紛3843件，其中調(diào)解成功3824件，調(diào)解成功率達(dá)99%；持續(xù)強(qiáng)化并健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域，加強(qiáng)在醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理、婦女兒童權(quán)益等矛盾多發(fā)領(lǐng)域調(diào)解工作。至目前，全縣沒(méi)有發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件。
二、存在問(wèn)題
我局作為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的責(zé)任單位，在工作中取得了一些成效，但也還存在一些不容樂(lè)觀、不容忽視的問(wèn)題。一是村級(jí)調(diào)解工作基礎(chǔ)薄弱。村級(jí)調(diào)委會(huì)陣地建設(shè)滯后，軟、硬件設(shè)施嚴(yán)重缺乏，部分村級(jí)人民調(diào)解員基本都是由村干部兼任，也還存在自身角色感不強(qiáng)，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力保障去做好人民調(diào)解工作，作用發(fā)揮有待進(jìn)一步強(qiáng)化。二是經(jīng)費(fèi)保障不足。人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算少，專題培訓(xùn)工作開(kāi)展相對(duì)較少，基層調(diào)解員工作方式、手段滯后，化解社會(huì)矛盾的方式方法和業(yè)務(wù)素質(zhì)能力還有欠缺，調(diào)解員素質(zhì)很難從根本上得到提高。三是法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展不平衡。個(gè)別單位工作推進(jìn)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，普法宣傳教育的針對(duì)性需進(jìn)一步提高，法治鄉(xiāng)村建設(shè)示范帶動(dòng)作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。
三、下一步工作打算
今后工作中，我局將圍繞法治鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)工作任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解、特殊人群管控體系建設(shè),深化鄉(xiāng)村治理工作，發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的服務(wù)保障作用，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。
一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到法治鄉(xiāng)村建設(shè)的全過(guò)程，在縣委、縣政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，采取有力措施，把法治鄉(xiāng)村建設(shè)和“七五”普法工作向縱深推進(jìn)。
二是堅(jiān)持普治并舉，常態(tài)化開(kāi)展法治宣傳教育和專題培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)黨員干部法治宣傳教育水平和群眾學(xué)法用法意識(shí)，真正營(yíng)造全社會(huì)崇法尊法、辦事依法和化解矛盾靠法濃厚氛圍。
