發布時間：2022-05-30 05:01:56
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇城市社區管理論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、城市社區管理中的政府職能現狀
（一）政府與社區之間的關系不明確
政府對居委會職能定位上存在一定程度上的不明確，在實際工作中，居委會往往更像是政府的“派出機構”，而非自主進行社區自治管理的主體。在事務性工作中，居委會承擔了大量各級政府部門的任務，成為了任務落實的執行層。另外，街道與社會團體這樣的機構在社區管理中承擔的應該是監督與考核的職能，但是在實際中卻成為了接受政府考核的單位，導致無法有效地搭建起政府與居民之間的交流溝通橋梁，反受其咎成為眾矢之的，大大挫傷了其工作積極性。
（二）政府對社區自治的保障不力
政府在城市社區管理上的越位與錯位并不代表其本職工作的完美，恰恰是在行政過程中的“缺位”造成了更多的問題。首先是在制度保障上，并未建立起行之有效的配套法規，舊有的原則性宏觀性的法規年代太遠，已不能細致到指導具體工作，對一些新問題并不能做出及時調整，一定程度上已經制約了社區的發展建設。另外各級政府對城市社區自治并未形成系統的政策指導，沒有建立起運行流暢的機制保障。其次是在對“第三部門”的培育與保障不到位，對社區的中介服務機構、社會團體等沒有進行有效的資助與組織，不論是資金還是政策激勵都沒有相應的系統傾斜，致使社會團體參與社區管理的積極性不高。此外在公共服務提供上，政府依然不能提供足夠保障，基礎建設相對薄弱，社區內圖書館、活動室等建設由于資金等問題一直得不到根本性解決，使居民無法感受到社區的歸屬感，從而公民意識不能有效地實現向社區意識的轉變，影響了社區管理的實效。
二、城市社區管理中政府職能轉變的路徑
政府要想改變在城市社區管理中的越位、錯位、缺位，必須進行著力于社區建設與政府主導的政府職能轉變，其中角色的定位、關系的厘清與模式的選擇格外重要。
（一）觀念的更新：有限有效
政府在社區管理上的誤區，尤其是大包大攬與直接經營的做法，根本在于觀念上對政府的角色與職能定位不清。政府對社區的管理職能不必也不能體現在直接管理上，社區的自我管理與發展不會削弱政府對社會的管控，恰恰相反，實現社區自治的和諧繁榮就是增強政府宏觀控制力的途徑和體現。政府在履行職能過程中要以與時俱進的眼光看待新問題，逐漸積累科學合理有效運用經濟手段與法律手段進行社區引導與管理，事無巨細的包攬只能造成決策與執行的混亂。政府職能轉變的關鍵在于政府要在觀念上實現更新，樹立起“有限一有效—共贏”的基本目標。“有限”即政府要適當放權，退出社會和市場力量可以自發管理服務的領域，以政策制定與宏觀調控為主，將“全能政府”向“有限政府”轉變；“有效”是指政府要著力于提供行之有效的政策支持與服務保障，以社區發展的實際需要出發提供軟硬件保障，注重實效性；“共贏”要求政府職能實現過程中保障不同利益主體的訴求，調動社會各方參與到社區管理中來，將利益分歧消弭在公平公正的政府行政與社區管理中，實現政府社會管理、社區穩定繁榮、企業經濟利益、公民合法權益各方的共贏與和諧。在觀念上，政府務必校正行政籠罩的政府定位，達到公權力與公民權利、社區利益的互動；構建起民本至上的政府觀念與公共服務的職責定位，消除“人治”觀念，在“法治”道路上尋求社會整體發展與社區、公民、企業利益的契合點，最終實現社會和諧的政府目標。
（二）關系的厘清：權力邊界
從關系上說，政府與社區應建立起政府指導下的社區自治關系，政府行政與社區行為之間相對分離，政府通過制定政策、宏觀調控來對社區管理進行指導，方式相對間接，其目的是協調社區各方利益并提供相應支持；社區的具體事務則是在社區自治組織與相關社會團體及公民自主管理下實現的，與政府部門沒有直接的對應關系。這種社區自治并不代表社區脫離政府，而是政府扮演政策制定者、指導者和監督者角色，社區扮演管理者、執行者和受益者角色，二者之間是一種“政府負責規劃指導、給予資助，社區組織負責具體實施”的關系模式。在關系厘清基礎上需要明確認定的就是政府與社區的權力邊界問題。居委會是憲法與法律規定的社區群眾自治組織，關鍵還在于明確憲法和法律所賦予的政府和社區自治組的合法權力。2010年11月印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中明確規定了政府對居委會提供必要的經費與辦公保障，委托居委會辦理事務應實現權隨責走、費隨事轉，對各類考核評比要大力壓縮。這一原則性規定強調了政府作為國家強制力與進行管理社區公共事務的社區自治組織之間明確分工又有機合作，二者應當在各自的權力邊界內履行好職能。
（三）模式的選擇：合作共治
現代化的城市社區管理是多元化主體共同參與的社會公共事務，各主體充分發揮其作用才能保證社區內公共資源的科學合理配置與主體間利益的平等，因此主體間應建立起平等互信互惠的關系，最終實現各行其道且有機結合下的共贏，這種模式就是城市社區管理的合作共治模式。從政府角度來說，合作共治模式有三個要點，第一是實現社區自治功能的回歸與完善。作為法定的群眾性自治組織，居委會由居民通過民主選舉產生，代表著居民的利益，肩負著處理社區公共事務的職責。政府應當依法合理規定居委會的功能與職權，使居委會不僅成為政府與居民之間的橋梁，也“擔負起協調鄰里之間、社區組織之間、居民與社區各類組織之間關系的重任”，協助政府共同維護社區穩定與和諧。第二是要完善社區內中介組織與市場組織。各類社區服務類機構，如業主委員會、社區文化協會等在社區管理中已經凸顯出積極的作用，但是其發育還不成熟，尤其是保障公民權益與組織公益活動上還有欠缺。政府在培育各類社會中介組織積極加入到社區管理的同時，也要以合法合理的途徑引入市場機制，將企業組織引入到社區管理中，發揮其服務的專業性與管理的社會性。只有充分調動其社會與市場的力量，才能更好的滿足社區內公民多層次的需求。第三是要堅定政府主導性質，發揮基層黨組織的領導作用。只有充分發揮黨組織的思想政治優勢對社區各類組織進行有效引導與協調，才能保證社區發展的方向，保障公民的權益。
三、結語
總之，政府社區管理職能的轉變既非政府職能社區化，也不是社區建設的去政府化，多元化的社區合作共治模式下，政府將管理職能轉為參與與協調職能，并引導形成有效的管理網絡與體系，調動和發揮社區自治組織、非政府社區組織、市場企業組織和黨組織的社區管理積極性，為社區管理提供切實的主體保障，達成政府職能轉變的同時實現社區福祉與公民權益的滿足。
作者：馬旭紅 單位：貴州省委黨校公共管理教研部
摘要:轉型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區管理必須選擇“政府主導”的模式。社區管理中的政府主導，主要體現在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區的持續發展。但是，政府角色的不當和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導致社區管理中的“政府失靈”現象。因此要推進我國城市社區管理的穩步、健康發展，就必須解決政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。
關鍵詞:政府;社區;社區管理;功能定位
社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。[1]社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區管理的出路，推動社區實現可持續發展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。
一、政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析
（一）政府在社區管理中的主導作用
中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓渡出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。
（二）政府在社區管理中存在的問題
毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。[2]
政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自組織的培育、本地社區內資源的聚集。
政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等第三部門社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。有些地方也出現了由于過分強調經濟效益，而出現一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。
政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。
鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區管理的地位。二、政府在社區管理中的功能定位
政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。
（一）政府應該擔當建設社區的功能
政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。
各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。
（二）政府應該擔當建設社區自治組織的功能
社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。筆者認為社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：
首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。
其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與實務的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。[3]
（三）政府要培育和發展非政府組織
非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。
筆者認為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優惠、部分稅收優惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關法規政策，政府是社團組織的后盾，負有為社團提供體制環境和政策環境的責任；最后要充分發揮社團在社區建設中的作用，在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。
城市社區建設所處的發展階段及當前中國社會結構和體制轉軌的宏觀背景，決定了現階段我國城市社區建設必須得到必要的支持和切實的指導，方能健康發展，這其中政府的作用是最為關鍵的。政府職能作用發揮得充分、合理與否，將直接關系到我國城市社區建設的進程與質量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。
1城市社區醫療建立的必要性
1．1引進國外先進理念，緩解就醫壓力
歐美等發達國家，在20世紀20年代開始將社區醫療作為完善國家醫療改革的主要任務，并逐漸形成了良性和成功的管理運行模式。在這種醫療體制環境下，居民形成了“小病在社區，大病到醫院”的觀念，有效緩解了醫療機構的就醫壓力，并且也優化了醫療資源。
1．2降低就醫成本，改善生活質量
通過公布的有關數據看出，在家庭一年的人均消費中，醫療支出占了很大的比例，體現了在中小城市中，居民就醫成本不斷提高的現實，發展社區醫療可以在根本上解決老百姓“看病難，看病貴”的情況，逐步改善生活質量。
2我國中小城市社區醫療現狀
2．1醫療設施不完善
社區醫療服務中心作為我國的醫療體系中最基層的單位，應該具備必需的醫療設備［1］，但是很多社區可能具備衛生條件，但是醫療條件卻達不到，群眾還是會選擇大醫院，這就失去了社區醫療服務中心存在的意義。
2．2價格不合理透明
社區醫療服務中心，是為社區百姓服務的，應該尊崇“平價”的原則，但是很多服務站卻與其他的醫療機構價格不統一，私自抬高價格，但是，反過來，如果按要求實行低價銷售，就會因為費用過高而虧損，很難平衡。
2．3醫務人員技術和服務水平有待提高
在社區醫療服務中心，很多醫師并不具備全科知識，但是仍然執行全科的責任，在處理患者的時候，不能熟練自如，使得其在群眾的心中，沒有樹立良好的形象。
3我國中小城市社區醫療發展建議
3．1有效優化醫療資源
首先，在社區醫療服務發展推進過程中，資金短缺的問題非常突出，政府應該發揮先鋒作用，多方協調，建立政府投資為主，多種渠道、多種方式相結合的投資體制［2］。其次，建立完善的醫療服務網絡，加強大醫院和社區醫療服務中心的溝通，明確分工和責任，減少醫療資源浪費。為了堅持醫療的公益性，社區醫院可以由政府全額撥款，收入和支出分別管理，藥品銷售實現零差價的經營管理模式［3］。同時，社區醫療服務中心所得收入全部上繳國家，再由政府審核將費用支出全部下撥到社區醫療服務中心。其中，要積極發揮醫師的作用，挑選全科醫師進入社區醫療服務中心服務，并加強對社區居民的健康知識教育。在山東省，由政府籌辦的醫院和街道衛生院，以及國有企業的所屬醫院，全部都轉化為社區醫療服務站，都由政府統一管理。在上海，綜合性的大型醫院主要是治療疑難雜癥，而平常生活中的常見多發疾病，都由社區醫療服務站來完成。這樣的資源整合，實現了不同醫院之間的利益沖突，也是群眾得到最經濟和便捷的醫療服務。
3．2強化醫療人員培訓
現有的社區醫療服務站中的醫療工作人員，普遍存在醫療知識不健全，更新不及時的問題，能稱為“全科醫師”的寥寥無幾。所以，為了加強對醫療人員的技術和知識培訓，培養能隨時上崗的醫療人才，就要建立高水平的培訓基地。在中小城市中，更要采取靈活的方式，將醫療專家請進社區，請進家庭，為醫護人員和群眾進行相應的培訓和教育。
3．3加強監督管理工作
不斷完善社區醫療服務站的基本標準、服務職責和管理方法，并定期對醫療人員進行技術和知識的培訓，強化職業道德教育。同時，要對醫護人員進行規范、嚴格的職業資格考試，逐步建立起科學的醫療系統考核體制。中小城市的政府，還要將醫療衛生工作，作為當地經濟和社會發展的保障事業，及時落實配套設施和器械。
3．4積極動員社會輔助
由政府牽頭，積極動員符合條件的個人和社會組織，參與到建設社區醫療服務站的事業中來，為他們提供政策支持。一些個人診所，或者是社會團體經營的診所，他們衛生條件良好，服務態度優秀，并配有完善的醫療設施，這些就可以作為社區醫療服務站，為社區居民提供服務，并且可以享受政府的有關優惠和補助。在蘇州，當地政府率先將合作伙伴的方式，應用到社區醫療服務站的建設中。當地政府采取招標的方式，由有公信力的社會力量來建設社區醫療服務站，并同政府、衛生局簽訂有關的文件和合同，明確各方的權利和義務，減輕政府財政壓力，也可以促使社區醫療服務站的水平不斷提高。總之，在中小城市中，為了能夠使每個人都能享有便捷、滿意的衛生保健，建設社區醫療服務中心是一條捷徑。經過多年的發展，社區醫療服務中心存在設施、服務、價格等方面的問題，為了突破瓶頸，就要不斷探索社區醫療管理的新形式，以實現社區醫療的快速發展。
作者：王心達工作單位：廣東省珠海市橫琴新區社區衛生服務中心
摘要
城市社區管理是一個包含著多個方面的運作系統，“城市社區管理域”是城市社區管理運作的中介。依據布迪厄的“場域”理論，“城市社區管理域”的構成可分為四大部分：社區管理行動者、社區管理組織、社區管理行動、運作邏輯與規則。
關鍵詞
場域理論；城市社區管理域；構成
法國社會學家皮埃爾?布迪厄（PierreBourdieu）1975年在其《科學場域的特殊性》一文中提出，場域作為一個克服個人與社會、主體與客體、經驗主義與理性主義等二元對立的理論工具，廣泛運用于政治、經濟、文化領域的分析。“一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡（network），或是一個構型（configuration）”（布迪厄、華康德，1998）。在這個定義中有三個關鍵名詞，即網絡、位置與構型。網絡是場域理論的最基本概念，場域首先表現為各種形式的社會網絡，是場域中的社會行動者、團體機構、制度和規則等因素構建起來的社會網絡。位置不是指物理空間中的位置，而是關系網中的位置。這個關系網的每個結點就是組織和社會成員在這個網絡中所占據的“位置”，誰占據“位置”誰就擁有社會資源及權力。而構型則是指場域有自身的結構和運動邏輯，各種進入場域中的關系和力量必須經過場域結構調整后才能發揮作用。依據布迪厄“場域”理論的規律和邏輯，筆者提出了“城市社區管理域”的概念。在我國傳統社會向現代社會變遷進程中，城市基層社會加速發育。社區作為城市社會的基礎單元，是社會管理系統中最基層的構成部分。作為宏觀社會建設的切入點和抓手，基層社區是構建政府主導、社會組織和社會公眾多元共治管理格局的微觀基礎。而在多元管理主體構建的合作網絡下，社會成員的參與式管理，加之城市社區管理中的組織和規則等因素則共同建構了“城市社區管理域”。所謂“城市社區管理域”，即是指社區多元主體參與社區管理活動的主要場所。它是在社區管理活動中所形成的具有自身運作邏輯和規則的網絡空間，是影響社區管理的各種要素共同作用而形成的環境中介，社區管理活動就存在于這個環境中介之中。場域是一種具有相對獨立性的社會空間，在“城市社區管理域”這個特殊的社會空間中，社區管理圍繞著特定的邏輯與規則開展，繼而由社區管理行動者和社區管理組織采取具體的社區管理行動。由此可知，“城市社區管理域”是由社區管理行動者、社區管理組織、社區管理行動、運作邏輯與規則構成。
1社區管理行動者
社區管理行動者主要包括社區行政管理人員、社區物業管理人員、學者與規劃者、社會工作者及社區居民。社區行政管理人員主要是社區黨組織和街道辦事處的工作人員，他們需要處理社區行政權力與社區外部權力的關系，以及社區不同層次、部門、單位間的權力關系。社區行政管理人員在城市社區管理中，起著上傳下達的承接作用，依據部門的劃分和分工結構，通過行政動員、政策指導、組織參與等方式，運用政策、法規和行政的力量來實施對社區的管理。隨著市場化的發展，商業化形式的物業管理逐漸深入到社區內部的管理中。物業管理人員為社區提供的主要服務包括：房屋本體和區域管理、綠化養護、保潔服務、公共秩序維護、車輛停放管理以及一些滿足業主需求的延伸性服務。他們在尊重業主自主管理權的基礎上，為業主提供專業的服務。專業的理論指導和長遠的社區規劃是社區發展的基礎，而科學的指導離不開學者與規劃者。各專業的學者擁有著諸如社會學、管理學、經濟學等各方面的專業知識，社會學能從“場域”等理論視角來挖掘社區發展資源；管理學能從組織與協調等方面來分析社區管理框架與結構；經濟學可以從效益最大化等角度來控制社區管理方面的財務開支等。基于現有理論的科學調查和指導，能夠創新社區管理模式。社會工作者是遵循助人自助的價值理念，運用個案、小組、社區、行政等專業方法，以幫助機構和個體發揮自身潛能，協調社會關系和資源，解決和預防社會問題，促進社會公平正義為職業的專業工作人員。接受過專業理論知識的學習和專業價值的內化，以及專業技能的訓練的社會工作者，可以運用專業的工作方法，尤其是社區工作的方法，通過社會調查的方式了解社區問題、需求與資源，挖掘社區現有和潛在資源，協調社區各組織，借助社會策劃模式、地區發展模式等專業方法預防和解決“城市社區管理域”中存在的問題與需求。社區居民是社區最重要的組成部分，而城市社區中的居民，普遍存在著異質性大、流動性強等特性，這一特性在一定程度上加大了“城市社區管理域”的管理難度，對城市社區管理提出了動態化、靈活化的要求。另一方面，多元化的社區成員結構也可以在一定程度上滿足社區成員的多元需求，將社區成員的經濟資本、文化資本和社會資本加以整合，將資源與需求進行合理匹配，利用社區居民的現有資源可以在一定程度上滿足社區居民的需求。
2社區管理組織
社區管理組織主要由社區黨組織與街道辦事處、物業管理公司與業主委員會、社區自治組織及社區社會組織共同構成。社區黨組織是指按照《中國共產黨章程》規定，在社區成立的，以社區內全體黨員為組織對象的中國共產黨的基層組織。根據中國共產黨的性質以及我國在新時期新形勢下優化社區資源的需要，社區黨組織主要負責社區黨建方面的工作，在宏觀方面引導社區規范，具體開展政策宣傳、理論學習、監督教育、聯系群眾等方面的工作。街道辦事處作為社區的市或市轄區人民政府的派出機構，在組織結構上，主要分為兩類：指導協調機構與辦事機構。街道辦事處與社區內其他組織在社區管理上扮演者管理者與被管理者的角色，具體表現為街道辦事處下設的職能部門定期或不定期地對其他組織布置相關任務，并進行指導、監督和檢查。除此之外，街道辦事處與其他組織間也存在著互惠關系，即在社區管理的活動中，相互協助并相互受益。物業管理公司是在市場經濟條件下，按照國家法律規定，對城市住宅小區進行有償服務、有償管理的專業性經濟法人組織。其主要職責在于：負責社區內一切有關房地產開發、租賃、銷售及售后服務等。為保障物業的合理與安全使用，維護本社區居民的合法權益，業主委員會應運而生。物業管理公司與業主委員會之間并不是對立的，而是相互監督和促進的關系，認清二者間的共同利益，即促進社區發展，才能便于社區管理。社區自治組織是由社區全體居民或其代表選舉產生的，對社區公共事務進行管理、監督和運行的群眾性自治組織。它包括：社區居民委員會、社區居民代表大會、社區協商議事委員會、社區委員會下設的工作委員會、居民小組等。其中，社區居委會是我國城市覆蓋面最廣、最普遍的基層群眾自治組織，在城市社區管理中起著至關重要的作用。社區居委會扮演著整合者的角色，它從社區整體利益的角度出發，將居民、業主委員會、物業公司和居民委員會等各方面的資源加以協調，形成綜合力量，從而共同管理社區。社區社會組織是連接居委會和社區居民的橋梁，它通過對居委會工作任務的化解與強化，即通過直接服務的形式來滿足社區居民的不同需求。社區社會組織以社區居民為主要成員，以滿足社區居民的多元、多樣需求為目的，由居民自發成立并自覺參與、以公益或共益為目的的社會組織形態。在組織形式上，大約可以分為社區文體科教類、社區環境物業類、社區服務福利類、社區醫療計生類、社區治安民調類、社區共建發展類等六大類。
3社區管理行動
社區管理行動第一要義應為社區服務。從廣義上講，社區服務就是在政府的倡導下實施的區域性的福利項目，它是以一定層次的社區組織為主體和依托，以廣泛的群眾參與為基礎，用服務設施和服務項目來增進公共福利和提高生活質量。具體內容包括：面向弱勢群體的社會福利服務、面向社區居民的便民利民服務、面向社區單位的社會化服務以及社區衛生服務。面向弱勢群體以及社區居民的服務是一種單向性的服務，而面向社區單位的服務則是雙向性的。因而，在社區服務管理方面，需要協調人際互動來調動個人為社區服務；平衡市場機制的經濟效益與福利機制的社會效益，提高企業為社區服務的可及性和政府為社區服務的高效性。此外，對社區環境的關注與發展也是社區管理行動的主要內容。社區環境可分為硬環境和軟環境，硬環境是指社區內的街道、活動場地、綠化設施等，軟環境是指社區內的治安狀況、居民素質、文明程度等。社區硬環境的污染防治與保護建設可通過社區環境規劃、社區環境綜合治理以及執法和服務隊伍建設等各項措施，再加之社區環境與社區居民的密切相關性，因而在社區環境管理方面，不僅需要依靠街道辦事處、物業管理公司以及非營利組織做好其本職工作，而且需要調動廣大社區居民，在環境保潔上共同維護，在環境改善上獻策獻計。社區軟環境主要可分為社區治安與社區文化。社區治安是指社區政府和自治組織依靠社區群眾，協同公安、司法機關，對涉及社區社會秩序和人民群眾生命財產安全問題依法進行治理的公務活動。對此，需要綜合街道辦事處、居民委員會和物業管理公司等各方面力量齊抓共管。而社區文化的管理主旨在于探索本社區的特色文化，使居民認同社區文化，促進社區凝聚力的形成，提高居民的社區歸屬感。
4運作邏輯與規則
社區管理的運作載體必須依賴于行政管理體制與機制。社區的行政管理是指在政府行政系統層面，通過政策、法規和行政力量實施對社區服務的管理。黨委通過各項政策推動和扶持社區服務，并在組織上指導、規劃、落實社區管理工作；政府及各部門主管社區的基層政權和居委會運用政策資源、設施依托等開展宏觀管理；社區管理中還有社區居民與社區內外的機構團體的積極、廣泛參與。除了政府的行政參與，社區管理還離不開駐社區企業和社會組織的參與，對此，根據市場經濟條件下服務業的行業特點和運行規律而形成特定的行業管理體制與機制。社區行業管理，一方面遵循行業規范，建立行業管理機構，并踐行社區服務認證；另一方面，綜合考慮社區管理的相關規范，適度協調兩種規范，使行業與社區在目標和標準上相一致，避免社區管理中出現不必要的矛盾。社區管理除了要依靠行政職能實現和行業規范履行，也離不開社區居民對公共事務的社會參與。社區民主需要在社區人事競選、財務管理、社區教育、社區事務管理等方面適度放權，讓社區居民真正地參與到社區管理活動中，實現民主管理、民主監督。此外，社區管理活動也反作用于社區居民，使其在社區管理的參與中，逐漸增強自主意識，進一步地參與到社區管理中。
作者：閔兢 單位：淮陰工學院人文學院
一、城市社區管理體制創新的幾個原則
1、系統化原則
環境系統化理論意即組織系統外在的系統，組織系統同外在環境之間相互影響，兩者之間始終保持互動關系，外在環境能夠促進組織系統的成長和發展.城市社區作為基層一級自治組織，但是在目前的社會背景下，城市社區工作人員的工資、福利、各種活動等方面所需的經費依然對上級政府主管部門有著很大的依賴性，兩者之間存在著無法分割的內在聯系。所以，如果要創新城市社區的管理體制，首先需要徹底改變之前孤立、靜態的管理觀念，以系統、全面的原則去發展當前的城市社區管理體制，同時還要對社會自治組織的外部影響因素和內部影響因素進行深入研究，這樣才能夠把握城市社區管理體制改革的整體方向。
2、社會化原則
社會化原則在市場經濟大背景下對政府提出了新的更嚴格的要求，要求政府不斷對自身的職能和管理形式進行轉變，而政府主導下的公共行政其發展方向就只能是政府只能與公民治理的社會變革。社會原則則要求政府部門在發展過程中樹立起小政府大社會的發展思路，支持民間中介機構發展，制定出宏觀調控政策，并在其中發揮好市場運作，如采用委托、合同等形式，由民間的中介組織或社區機構來執行一部分服務職能，精簡社區行政工作，使其從瑣碎的行政工作中走出來，實現其功能本位回歸。
3、責權利一致性原則
城市社區管理體制創新最重要的優秀就是要處理好社區工作中的權責利一致問題，此問題如果處理不好就會直接影響到社區管理體制改革的成功。而要將社區組織工作中的權責利問題處理好，就必須全面認識到城市社區中人事權和財權二者之間的關系、社區自治及社區自治能力的管理、政府定位和政府職能之間的關系。確保社區管理在新的框架體制內部可以在實現社區自治的基礎上還能順利完成政府下派的各項工作。
二、如何推進城市社區管理體制創新
1、政府職能及管理方式的轉變
在城市社區的各項行政事物中，政府一定要堅持自身的處事原則，并在其中努力發揮自身的調節控制和指導作用。第一，在思想文化建設方面要充分發揮政府的主導作用，加強社區各種基礎設施建設，如文化、教育、娛樂、衛生、體育等，努力創建文明社區。第二，在城市社區發展的過程中，要將微觀和宏觀管理充分有機地結合起來，并主導社區發展的目標和方向，而社區中的各項工作的具體落實則應由社區自己進行操作。第三，在開展社區各類公益事業服務中，要樹立起小政府大社會的發展思路，挖掘各個基層團體的自治能力，只要是民間社會團體和中介組織能夠處理的事情，政府部門就要徹底放手。第四，在城市社區經濟發展的過程中，必須實現政企分開、政事分開，充分激發出各個經濟建設主體的創造性，真正讓社區內各事業單位和企業實現自主經營，從而實現城市社區的健康發展。
2、規范政府和社區之間責權利的關系
在當前承受著巨大壓力的社區管理體制中，要實現社區的自治就只有規范政府與社區之間的責權利關系，在社區行政工作的準入制度中融入政府服務的事項，這是社區管理工作重要的創新方式。而在社區中構建起社區工作站，由政府購買服務，由民間組織落實服務職能，這樣就能有效解決當前社區居委會過于行政化的問題。當前社區工作站的運作需要的全部費用都是由主管政府部門購買政務、服務的經費，以及為居民提供部分有償社會服務而取得的。當前需要進入社區服務的所有事項，都須經由上級部門審核，做到層層把關。而建立社區工作站可以在很大程度上規范政府和社區責權利，還能為城市社區的管理體制創新提供一些有效的參考和依據。
3、厘清街道辦事處和垂直管理部門之間的條塊關系
我國的街道辦事處都是由市一級或區一級政府所派出的，屬于行政體制三級管理的最終實施者和落實者，而社區工作中擁有的多項職能都集行政和事業職能于一體，這在當前社區的工作中發揮著極其重要的作用，但是隨著當前我國經濟體制的轉型，城市社區的街道辦事處與其所管轄區域之的市政、治安、工商等部門間容易出現不協調現象，直接威脅到社區發揮自治功能作用。面對這種問題，有人建議將街道辦事處設置為一級政府，這樣可有效緩解街道辦事處與各垂直部門之間的不協調現狀；還有人建議將取消街道辦事處，或直接將社區改編為基層部門中的一級政府。對兩種觀點筆者都不贊同，城市社區的管理體制要真正實現創新就必須做到實事求是，并根據實際問題提出有效對策。目前，亟需解決的問題就是要建立起長效的聯系機制，只要是涉及到社區服務重要工作的內容，都應由街道辦事處組織聯系會議的召開，并做好各部門之間的協調工作。此外，對于垂直管理部門的考核方法進行的改革，應由之前的單一式的上級主管部門評價逐步轉變為當前的條塊部門評價，同時在評價中要增強街道辦事處的主導作用。實施上述各項措施可以有效增強街道辦事處的領導和指揮作用，可以更好地協調轄區內各部門之間的工作，為城市社區的自治創建出一個良好的環境。
作者：張濤 單位：青海民族大學公共管理學院
1城市社區管理體制存在的問題
1．1社區管理體制表現為壓力型管理體制
我國相關學者曾經將我國的社區管理體制概括為壓力型管理體制。對于壓力型管理來說，主要是將經濟發展以及社會服務都分解到社區，從政府到街道辦，上級傳達下層，最終分解到相應的居委會，從而來完成任務指標。但是這種管理方式給社區帶來了很大的壓力，政府領導將各項任務指標施加給社區，而社區則是無奈地接手各項任務，這在很大程度上影響了社區工作人員的工作積極性，影響了社區工作人員的工作效率。
1．2社區管理機制未能貫徹權責利一致原則
在人力資源的管理中，權責利統一是一項重要的原則。明確規范社區管理中各方權利、責任以及利益三者之間的關系，能夠保證社區的各項工作順利進行。但是根據目前社區的實際情況來看，很多社區工作人員的薪資待遇與其工作量不成正比，一些社區干部的薪資僅僅是高于當地的最低工資標準，尤其是在我國的一些西部城市地區，這種情況十分明顯。一般情況下，干部都是加班加點工作，這在很大程度上影響了社區工作人員的工作積極性，最終導致社區服務水平無法得到提升。
1．3社區管理體制制約了社區自治互助功能
社區主要是指能夠在固定的區域范圍中生活工作的一些群體以及社會組織，并且主要是根據一套制度進行生活的共同體。目前，在現行的城市社區壓力管理體制下，社區逐漸作為一個治理單元，行政化的色彩濃厚，社區居委會在強大壓力下，逐漸失去了自治的性質。長此以往，逐漸淡化了社區成員的歸屬感以及責任意識，導致社區無法形成平等互利的自治精神以及互助的特性。
2我國城市社區管理體制的實踐探索
在我國經濟實力不斷提升的同時，相關經濟體制發生了很大的變化，導致社區的管理體制也發生不斷的變革，很多城市社區都進行了改革創新，根據自身的特點形成了獨特的社區管理模式。
2．1天津模式
該模式主要是將社區改革的重點放在居委會，采取相關的措施來不斷強化居委會的自我管理以及自我服務、自我教育等功能，以此來完成政府所規定的各項任務。該模式下建立了相應的社區議事委員會，從而將民主落實到底，對于一些社區中的公共事務能夠進行民主協商，并且主要利用社區自身的力量解決事務。
2．2武漢模式
該模式能夠深刻展現出黨組織的作用。在社區的日常管理中，黨組織主要起到相應的領導作用，提出領導方針，社區針對相關的問題以黨組織的方針為依據進行策略的制定，從而貫徹黨的路線以及各項政策，并做好社區黨員的管理與教育。同時，建立相應的社區成員代表大會以及社區居民委員會，以更好地進行社區事務的決策。
2．3沈陽模式
該模式主要是對社區進行重新定位，將社區管理層定位為街道辦事處，這在一定程度上大于居民委員會。其次是針對居民的群體屬性進行社區劃分，以此建立小區型社區、單位型社區等各種形式。同時，社區建立健全組織體系，其中包含決策層、執行層以及相應的領導層等，社區成員代表大會屬于相應的決策層，社區協商議事委員會則是相應的議事層，社區黨組織為領導層。社區開展志愿者活動，以此來提升社區成員的歸宿感以及認同感。
2．4青島模式
該模式主要是為了做好社區服務工作，提升社區服務質量，并且加強社區的教育以及文化的宣傳，美化社區的環境。其主要特點是加強社區服務，為一些特殊群體提供照顧，給予社區失業人口就業幫助，做好社區服務工作，提升服務的質量。上述幾種典型的社區管理模式，結合了各個地區的主要特點，創新了社區管理體制改革，促進了我國社區管理工作的發展。但是這幾種模式還是存在一些共性問題，如，無法很好地解決社區管理工作的權責利一致的問題，并且在社區的組織管理中具有很強的行政色彩，這導致了社區的自治能力弱化。
3城市社區管理體制創新的思路
3．1轉變政府職能以及管理方式
政府應轉變自身的職能，變革管理方式，利用先進的管理手段提升管理效率。對于政府來說，在社區事務的管理中，要充分發揮自身的引導作用以及宏觀調控的功能，而不是所有事情都需要政府進行管理，有些事情政府不需要介入其中，政府僅僅起一個引導作用。另外，針對社區的發展目標，政府要將宏觀管理與微觀管理相互結合，為社區發展設定方向，具體的事宜由社區內部的主體進行實施。針對社區服務，在改革方面必須遵循“小政府，大社會”的改革思路，充分發揮居民自治力量的作用，政府不要參與到社會團體以及個人事務中。在社會經濟發展方面，要真正做到政企分開以及政事分開，不過分干預社區單位自主管理，為社區的建設發展提供相應的服務保障。
3．2規范政府與社區責權利之間的關系
實現社區的自治與創新管理，需要處理好政府與社區之間權責利關系，將政府的一些服務事務融合到社區中。另外，要建立政府購買服務制度，由社區民間組織承擔一些服務職能，政府支付相應費用，以淡化社區行政化色彩。同時對于一些社區引進的項目，相關的社區管理機構要進行協調、把關和控制，使其能夠順利地開展。
3．3理清街道辦事處與相關部門之間的關系
街道辦事處屬于政府派出機構，屬于第三級管理的直接實施者，同時街道辦事處也是社區工作中的主要推進者，在社區工作中發揮著重要的作用。但是目前來看，在社區服務中還存在一些問題，街道辦事處與環衛、工商、稅務以及市政等部門之間的關系無法協調，最終影響了社區的自治功能。因此，針對這種現象，社區的管理體制必須要創新改革，理順管理關系。
3．4借助互聯網，提升管理效率
社區管理體制的創新，必須充分利用網絡技術，以此來提升管理的效率，促進新型的管理觀念以及方式。政府要加大投資，做好政策扶持，加強社區網站建設，開展網絡服務。
3．5完善社區組織治理結構
政府要做好社區居民自治的引導，建立科學合理的社區組織治理結構，以有效地促進社區形成良好的工作機制。在社區中，社區成員代表大會是決策層，對社區中一些重大事項進行民主決策，而社區委員會則是對各項決策事項進行落實，執行社區成員代表大會的決策，相應的社區監督委員會實施執行監督，以此來保證決策科學合理，以及各項決策的落實。這樣能夠有效提升服務的效率以及社區管理的能力。城市社區管理工作對和諧社會的建設有著重要的意義。當前，隨著社會的不斷進步，現行的社區管理制度已經無法滿足社區發展的需要，因此必須進行改革創新，要利用先進的管理技術以及經驗，在政府的引導下，自主創新管理，提升城市社區管理的效率，促進社會主義和諧社會的建設發展。
作者：李聽 單位：鄂州職業大學管理學院
1．關于城市社區體育管理的概述
1．1對于城市社區體育組織的管理
社區體育的開展需要有一套完整的管理體系，其目的是為了使各方面的資源得到合理的調動與分配，形成“條塊結合，以塊為主”的社區體育管理體系，為我國城市群眾體育的普遍化、生活化提供組織保證。
1．2對于城市社區體育服務的管理
社區管理的建立目的就是為了保證社區成員對于體育鍛煉的需要，努力建立一個完整的服務體系，讓社區成員真正投入到日常的體育鍛煉之中，并且在開展的過程中，不斷對于自身服務質量進行完善，提升自身的服務質量，造福社區成員，提高成員的生活質量。
1．3對于城市社區體育資源的管理
城市社區體育管理的開展過程中，需要大量的人力、物力、財力，對于社區體育資源的管理至關重要，如果能很好的做到開源節流，將資源用到關鍵點地方，就能更好的進行接下來的工作。社區體育管理的資金一般來源于國家體育部門，以及相關轄區單位、企業的贊助，開展體育管理需要加大的場地，需要購買相關的體育器材，雇傭工作人員，在很多環節上都需要大量的資金，對于資金的合理分配，避免浪費，將資金用在關鍵的地方，具有十分重要的作用。體育管理工作人員的要求也具有加高的要求，從事體育管理的工作人員首先要熱愛體育運動，擁有一個樂于助人的熱心，經過專門的培訓合格后方可上崗從業。
1．4對于城市社區體育活動的管理
社區體育管理組織會定期的去組織舉辦比賽，或者開展日常體育鍛煉活動，活動的形式雖然有所差異，但主要的目的均是加強體育活動的管理，讓社區成員們實實在在參與到活動中來，鍛煉自己的身體。
2．保定市社區體育管理現存的問題
2．1主管機構有局限性
保定市社區體育管理機構主要是街道黨工委與街道辦事處，社區內的居民以及相關體育協會人員，但由于我國社區體育開展的時間較短，對于體育管理工作主要依賴于政府，所以在工作目標制定上，體育活動開展上，有一定的局限性。
2．2管理者良莠不齊
對于保定市23個體育社區的53位管理干部進行調查，結果顯示：本科或以上學歷的人有32名，占61％左右，體育專業人員有9名，占17％左右，管理類的人員有5人，占9％左右，剩余7人則來自與之不相關的專業。雖然每個管理人員都參加了相關培訓，但是對于體育管理整個學歷專業機構情況不盡如人意，培養專業對口的優秀人才是體育管理事業發展的必然趨勢。
2．3缺乏資金
雖然國家有關部門對于保定市社區體育管理建設投入了大量資金，但是由于體育管理事業的開展需要資金量較大，政府劃撥的資金并不能保證社區體育管理事業的全面開展，各街道自身也在積極解決資金問題，尋求區域周邊的企業參與贊助社區比賽，但企業贊助的資金有限，因此，解決資金問題對于保定市社區體育發展具有十分重要的作用。
3．關于保定市城市社區體育管理的創新
3．1建立科學的社區體育公共管理體系
社區體育管理是以政府主管為中心開展的，但如今保定市的政府機構正在進行改革，提倡服務性政府，放寬了對于保定市社區體育的管理，賦予其一定的自治權利，保定市社區管理組織應當充分抓住時機，對于原來自身管理體系存在的問題進行完善，提高自身體系的靈活性，轉變以往管理體系的發展思路。
3．2創建社區體育管理從業人員上崗機制
針對于保定市社區體育管理體系從業人員良莠不齊，專業人員缺乏的現狀，保定市社區管理組織可以建立與完善社區體育管理從業人員培訓、管理制度，每個從業人員都應當進行培訓，培訓后經過嚴格的考試，頒布從業資格證，只有擁有從業資格并備案的人方可上崗從業，并對于合格的從業人員建立評估以及獎勵制度，定期根據社區成員對從業人員的工作進行評價問卷調查，淘汰服務意識差，工作不認真，不能完成既定工作量的員工。另一方面，在保定市各大高校進行宣講招聘，鼓勵專業型人才加入基層社區體育工作中。
作者：劉萍 王亮 單位：河北金融學院 保定職業技術學院
一、概述
隨著我國城市經濟社會的快速發展，城市社區管理創新實踐也如火如荼地進行。縱觀這些社區管理創新的實踐，大致可以劃分為兩個方面：一是基于城市社區管理體制創新，二是在城市社區管理體制創新基礎上，加強城市社區管理機制、方式創新。在城市社區管理體制創新方面，主要分為三個以不同特征為典型的社區管理創新：①以加強基層民主政治建設為目的，推行社區直選的實踐模式。以2001年7月在廣西南寧武鳴縣的6個社區同時舉行社區居委會委員直選為代表的“廣西模式”、2002年8月在北京東城區九道彎社區進行居委會直接選舉的“北京九道彎模式”、2007年浙江寧波城市社區居委會全面推行直接選舉的“寧波模式”。這些模式主要是通過居委會實現直選的方式，來推進城市社區管理體制創新。②以“去行政化，歸還社區自治功能”為特征的社區管理體制創新，主要以2005年的深圳“鹽田模式”、2007年浙江“寧波模式”和2013年重慶市南坪社區去行政化實踐案例為代表的社區居委會去行政化的社區管理體制創新。③以取消街道辦事處為特征的城市社區管理創新。其典型的代表以2003年7月18日在北京石景山區成立的“魯谷社區”、武漢市江岸區百步亭社區、2010年8月19日銅陵市銅官山區實現區直管社區的取消街道辦事處為特征的社區管理體制創新模式。在城市社區管理體制創新基礎上，加強社區管理機制、方式創新的典型代表有：2010年以來天津濱海新區通過構建“一二二三”的社區治理共同體機制，打造社區公共服務全覆蓋的“無縫”關愛的“泰達模式”，2013年10月份重慶市禮嘉街道社區以服務為導向，構建“一室一網三平臺”即社區“113”管理服務模式。由此，我們可以看出，我國各個城市在推進社區管理創新的過程中，根據各地的實際情況，構建起一整套屬于本地區社區管理創新的模式，各具特色。這對推進我國城市社區發展無疑注入了新的活力，滿足了社區建設在當前城市社會管理過程中的需求。但是，不論是社區管理體制創新、社區管理機制方式的創新，都在一定程度上存在著一些不足之處。
二、當前我國城市社區管理創新過程中存在的問題
城市社區管理創新是一項復雜的系統化工程，隨著城鎮化快速的推進，社區管理面臨艱巨的任務。如何推進城市社區管理創新，就必須對當前我國城市社區建設過程中存在的一些問題進行重新認識。
（一）對社區管理創新優秀理念把握不準確，“重管理、輕服務”
“服務是社區建設的主題，是社區生命力所在”。隨著我國原有的社會管理體制由“單位包干制”向“社區服務制”的轉變，“單位人”已經變為“社會人”，社區作為人們生活集聚的重要場所，承擔著為人們日常生活服務的重要任務。因此，社區的管理創新應該以服務為優秀理念，將服務作為任何社區管理創新工作的前提。2011年1月31日，民政部《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》，明確了今后推進社區管理創新必須把社區服務體系建設作為社區管理創新的首要任務。但是，在當前我國城市社區管理創新過程中，缺乏對服務這一優秀理念的把握，偏重于管理，而輕對服務的重視。主要表現在：一方面，主要是理念上的缺失。在社區管理體制機制創新方面，其原有的出發點是“為了更好地管理”而設計和建設的。任何的社區管理創新都是為了強化政府對基層社會的政治控制，方便政府管理，社區建設也成為控制社會的一個重要的實現途徑。這種服務理念的缺失，偏離了以服務居民為宗旨、堅持“以人為本”的社區建設初衷。另一方面，在創新社區管理的過程中，各種以服務為載體的工作平臺，服務項目的設置不夠完善，服務的重點不夠突出，服務平臺不夠健全，服務手段不夠人性化。例如，在社區服務過程中，對于服務對象不夠細化，社區辦事的主要是以老年人、殘疾人為主，服務的項目往往出現“兩頭管理”的問題，這不利于社區服務的發展。這種社區管理創新理念上的偏差，導致社區管理創新呈現“為更好地管理”而進行創新，卻不是“為更好地服務”而進行創新，社區管理創新缺乏服務意識，重管理，輕服務。
（二）社區結構關系不清，社區管理呈現“強行政、弱自治”
“社區自治是城鎮社區建設的優秀內容和目標”，是推進城市社區管理體制創新、加強基層民主政治建設的一種具體的方式。社區管理體制是由街道、社區、居民構成的有機統一體，推進社區管理創新，就必須處理好政府行政管理職能、社區自治職能和公眾參與職能的有效統一，才能夠整合社區資源，實現優勢互補。政府行政行為與社區自治行為的矛盾形成當前我國城市社區結構關系上的不清晰，成為制約社區管理體制發展的重要障礙。在具體的社區管理操作層面，出現社區行政事務與社區自治事務之間的沖突。這種結構關系的不清對社區管理產生了負面的影響：一是社區行政化傾向依然嚴重。隨著街道下放行政事務與相應的權力至社區，街道與居委會之間不再存在行政隸屬上的關系，但是在具體操作的過程中，街道辦依然在社區事務管理中扮演者至關重要的決定性角色，包括社區人員任免權、社區管理經費劃撥等等。這種濃厚的行政化色彩不僅是由于其受傳統行政觀念的影響，更多的是由于社區管理機制方面的不完備，街道只是在下沉政務，權力下放也只是簡單的騰挪。二是社區自治功能弱化。居委會作為承擔社區自治事務的管理機構，應該是“由民做主”下的社區自治機構，而不是政府的附屬機構。但在實際運行過程中，包括社區重大事務決定、社區民主選舉、決策、監督等等都受到街道不定程度的影響，社區自治發育和成長的土壤被附加上政府強行政的因素，社區自治的功能進一步弱化。由此，我們發現，社區結構關系上的不清是“強行政、弱自治”的社區形成的根源所在。
（三）居民參與效能低下，社區管理凸顯“主體單一、非社會化”
社區的管理是社區居民與社區各種力量共同參與、共同建設的結果，是社會化的管理，也是未來我國城市社區發展的一個有效的途徑。作為社區的自我管理主體和參與主體，居民參與效能低下，社區管理呈現單一化、社會化參與不足成為當前社區管理創新過程中存在的主要問題。作為自治管理主體的社區居民個人，探究其參與效能低下的原因，一方面是由于社區居民的參與意識薄弱，對社區不關乎自身利益的事務往往表現出不在乎的態度，自身主人翁的觀念意識沒有形成。另一方面，由于社區居民參與的渠道不暢通、方式固化，信息時代下社區網絡化參與平臺建設滯后，參與方式比較固化。再次，由于社區自治參與人員結構不科學化，導致參與的整體效能下降，主要表現為，人員年齡結構偏老齡化、知識結構偏向水平低化的特征。居民的參與效能大打折扣，也偏離了居民參與作為社區發展的優秀理念要求。而作為社區管理的社會化參與主體，包括非政府組織、轄區民辦非企業單位、社會志愿團體在內的社會組織在社區管理過程中參與不足，社會化參與程度比較低。這主要是因為，一方面，在社會組織參與社區管理創新過程中的定位不清，糾結于社區與社會組織之間到底是排斥還是互惠合作的關系。另一方面，基于角色定位不清，社會組織參與社區管理出現“合法性危機”，準入門檻比較高，限制的條件比較多，包括對社會組織的參與范圍、服務項目等都有嚴格的限制。社會組織在參與社區管理的過程中，總體上表現為無序、散亂、低效的狀態。而這種第三方參與不足，整體上表現為社區管理的主體單一化、非社會化的特征，這對當前社區的發展帶來了一定程度上的影響。
（四）社區管理制度化建設滯后，“重眼前、忽視長遠”
制度是最有效的保鮮劑。作為觀念轉變上的成果肯定，必須做好制度層面的有效建設。雖然我國在城市社區管理方面出臺了相應的法律法規，制度化建設得到了一定的發展，但是卻缺乏一套與社區長遠發展相適應的前瞻性、系統性的制度體系，社區管理的制度化建設比較滯后，重視眼前問題，忽視長遠的制度規劃，缺乏長效機制的保障。從總體上來講，主要包括以下幾個方面的問題：一是以法律形式規范和保障下的社區管理體制問題，這里面包括對街道辦、居委會、社區事務治理中心等的角色職能、權責定位問題，在現實中缺乏嚴格的制度化操作界限。二是社會組織法律制度問題。包括對社會組織參與社區管理的登記制度、準入制度、管理制度、監督制度等都缺乏科學有效的制度建設，還有對社會組織積極引導、規范化的具體操作制度問題。三是居民參與制度的建設問題。包括多元化的社區組織參與制度，民意表達、民意回應、民意反饋、民意監督實施制度機制，社區民主評議、聽證制度等等，在這些方面都表現出制度化建設的滯后。四是制度固化，缺乏靈活應變。這主要是由于制度建設初，對社區管理考量的不全面，缺乏系統思考，在快速變化的社區管理環境下，不能夠及時有效地得到修正和完善，制度不適合發展的需求。五是社區管理制度化建設重視眼前的問題，而缺乏長遠的思考。社區在管理過程中，隨著問題的出現才去構建相應的解決措施，進而上升為制度化的層面，不能夠從長遠的角度對存在的問題進行制度化的規范解決，實現預防。可見，當前我國城市社區管理創新在制度建設方面的滯后性，重視當下，缺乏長遠思考和制度體系的建設。
三、未來加強城市社區管理創新的再思考
社區建設和發展已經成為我國當前社會發展的一項優秀內容。在新型城鎮化時代，加強城市社區管理創新已然要求我們對當前城市社區建設進行重新的思考，因此，我們必要做到：
（一）積極推進城市社區管理創新，變“管理”為“服務”
“服務”是城市社區管理創新永恒的主題。在當前形勢下，推進城市社區管理創新就必須轉變觀念，堅持以服務為導向，由傳統的重管理、輕服務向以人為本、服務優先的現代化社區管理理念轉變。一方面，各級黨委、政府必須強化服務意識，堅持把以人為本、服務居民作為社區工作開展的根本出發點和歸宿，堅持在參與社區的管理創新過程中，應該以“更好的服務”為目的，而不是為了“更好的管理”，包括政策制定、制度設計、方式創新、執行環節等方面，都必須實現“服務”意識的相嵌，管理不是最終的目的，建設服務型社區才是根本。另一方面，包括政府、非政府組織、轄區內的企事業單位等社會組織都必須堅持以服務為導向，通過提高居民生活水平和生活質量，提升社區公共產品與公共服務供給效率，以標準化的服務解決居民迫切需要解決和關注的生活問題，堅持服務突出重點、有層次、有系統，同時，擴大服務的領域和范圍，建設起覆蓋全社區的公共服務體系。另外，除了觀念上的轉變，還必須健全服務設施，建立社區公共服務平臺，包括志愿服務平臺、文化服務平臺、綜合行政服務平臺等服務設施建設，創新服務手段，充分利用信息化時代下網絡平臺的便捷性，創新適合本社區發展的現代化服務方式。
（二）理順社區結構運行關系，實現“弱行政、強自治”
城市社區的有效運行必須處理好包括街道辦、居委會在內的社區結構關系，著力于相互協調、有機統一的發展，破解當前行政與社區自治張力之間的矛盾，科學劃分好行政事務與自治事務之間的關系，最終實現政府行政與社區自治相銜接的社區管理體制。一方面，包括政府機關、街道辦必須轉變職能，實現政府管理重心著重于向宏觀層面管理發展，減少微觀層面的管理和操作，包括在政策引導、社區自治監督、公共服務供給方面發揮作用。同時，通過下沉政務，科學合理地設置權責限度，實現權力與責任的雙重下放，剝離強加給社區的行政職能，改變傳統的行政隸屬關系，弱化社區管理的行政色彩，真正實現“還權于社區、還利于社區、還位于社區”的初始目的。另一方面，必須擴大社區的自治功能，真正建立起社區居民的自治體制，包括建立健全社區自治組織、社區民主決策、民主管理、民主監督機制，充分發揮居委會的自治功能，建立起居委會重大事項居民討論機制、負責報告機制，回歸居委會的本職工作，成為居民真正的利益代表，實現“為民做主”向“由民做主”的轉變。在具體的操作層面，可完全借鑒國內城市社區“去行政化”的方式，通過在社區設立公共行政事務中心站，構建純行政關系下的街站隸屬，實現社區自治。
（三）提高居民參與效能，實現參與由“單一”向“社會化”轉變
居民和社區力量積極有效的參與是社區管理創新的前提和基礎。面對當前居民參與效能低下，社區參與單一化、非社會化的問題，在未來推進城市社區管理創新過程中，必須做到以下幾點：一是對于作為自治主體的居民個人，一方面，通過加強對社區居民的宣傳教育，創新宣傳的方式，提高社區居民的自主管理意識，讓他們深刻地認識到社區的管理關乎他們每一個人自身的利益，社區事務應該由他們來管理。另一方面，創新社區居民參與的方式，利用社區網絡的便捷性，構建網絡化的信息傳遞渠道，例如，可建立居民網絡參與平臺，也可以采取包括民主議事會、聽證會等方式，暢通居民民主參與的意識，提高參與的積極性。另外，還可通過有效的教育培訓方式，提高社區居民參與管理的知識水平和能力，優化人員結構，進而提升居民參與的效能。二是對于社區管理的參與主體重新進行定位。一方面，改變傳統的社會組織與社區管理之間相互排斥的錯誤觀念，認識到社區與社會組織在參與管理創新的過程中是相互促進、互助互惠的關系。另一方面，破解社會組織參與社區管理產生的身份合法性危機，放寬包括轄區企事業單位、志愿團體等社會組織參與社區管理的門檻限制，拓寬他們參與管理和提供公共服務供給的范圍和項目，細化社會組織參與服務供給的標準，重新整合社會組織的資源和力量，從而使社會組織有序、高效地參與社區管理，提高社區管理的社會化水平。
（四）加強城市社區管理的制度化建設，重視長遠規劃而非眼前
制度規范是現代社會管理過程中最重要的規則體系，社區管理也必然要加強社區管理的制度化建設，充分發揮制度的隱形力量。因此，加強城市社區管理創新，我們必須建立起一套具有前瞻性、系統性的社區管理制度。一方面，通過法律化的形式重新對社區管理體制進行制度規范，對社區管理主體的角色地位、權責職能、運作界限賦予制度化的嚴格規定，厘清政府行政與社會自治行為邊界和范圍，使其合法運行。另一方面，完善居民民主參與管理的制度，對現有的民主管理制度進行存量完善，對未來的社區管理制度進行增量改革，將社區居民參與納入到制度化建設的軌道，實現居民自我管理、自我發展的目的。同時，完善社會組織法律制度，以法律的形式明確社會組織的地位和職能，制定社會組織基本法律，同時，改革現有的準入制度機制，降低社會組織參與的門檻，加強對社會組織監督制度建設，引導社會組織自我管理，完善社會組織內部自律機制。除此之外，我們還必須處理好制度建設與現有制度體系之間關聯性、與未來制度建設的連續性，加強對社區管理制度的長遠規劃，建立一套行之有效的管理制度。當然，還必須處理好制度建設與環境變化的關系，提高制度機制的靈活性、應變性，注重對原有政策措施上升為制度層面的可行性分析。另外，還須發揮好黨委在社區管理創新過程中的領導優秀作用，搞好社區黨組織建設，創新社區黨組織設置與活動方式，在黨委的領導和統籌下進行適合中國特色的社區管理創新。
作者：楊和平 單位：中共重慶市委黨校
一、矛盾凸顯的我國城市社區管理體制
（一）社區管理中政府的角色定位
1.社區自治管理中政府干預角色定位的矛盾
街道辦事處作為政府的派出機構，在與基層社區組織的交往中，就容易造成政府與居民委員會關系不清的情況。政府與居委會之間角色不清，指導與被指導，協助與被協助的關系沒有定位清楚，有時變成似乎是行政隸屬關系。可是，政府對居委會有很多行政干預，長期以來，政府干預與社區自治管理有著很深的矛盾，居委會缺少自主權，成為政府事實上的“附庸”，有著嚴重的行政化傾向。法律明確表示居委會承擔一定政府工作托付和轉移的程序性和有限性。但是現實是，居委會的財源主要靠政府，社區沒有自治的經濟來源。街道居委會的主要財源掌握在街道辦事處及上級政府手中，有些居委會自創的收入也受到上級政府的制約和監管。工資津貼、獎金等收入都由上級政府決定和頒發。上級政府撥下的經費也常被街道辦截留。所以政府也習慣性把居委會看做是下屬的行政性單位，對其工作進行干預，布置各種各樣的工作，使得居委會的自治名存實亡。
2.行政權力體系之間的矛盾
行政權力有兩個體系，即行政權力的縱向體系和橫向體系。這兩個體系適用于政府的社區管理,管理以縱向體系為主、以橫向體系為輔。但在傳統的計劃經濟體制下,這二者存在著不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因為街道和居委會的管理權力有限。雖然我們經濟體制在不斷改革，但這種矛盾一直存在并無法有效解決。因為基層的管理權力和能力，特別是組織協調能力會不斷提高，但管理職能和權力仍然有限。
3.社區繁重的任務與政府對社區有限的投入之間的矛盾
第一，有限經費投入與社區建設之間的矛盾。沒有獨立財政能力的街道，只能依靠上級政府下撥經費，有時候街道要完成相應的行政和社會事物往往還必須自籌經費，因為社區本身缺少經濟來源，政府除了基本的辦公費用外又不愿意加大投入，所以社區建設非常遲緩。第二，有限人力投入與社區任務繁重之間的矛盾。人力和物力不足是社區居委會最突顯的問題之一。上級政府部門下派任務，基層居委會往往因為人力不足而勉強工作，最終為了完成政府下派的任務，在工作上往往處于應付狀態，社區建設進展緩慢，基層負擔嚴重。
（二）城市基礎社區組織內部管理體制的矛盾
1.缺少和社區建設發展相匹配的管理隊伍
第一，文化程度不高，素質偏低。科學理論知識和社區的管理知識在社區建設發展中是不可缺少的部分，然而這正是社區管理者往往最缺乏的部分，所以社區中有些難點熱點難以解決。據唐忠新對全國12城市300余個居委會主任的抽樣調查表明:初中以下文化的占66%，大專及其以上文化的只占8.3%。可見，文化程度不高，素質偏低。不是個別，而是普遍現象。因此，社區的精神文明建設是很難跟上時代步伐的，更無法滿足社區居民精神文明生活的需要。第二，年輕化不足，年齡結構的不合理。大多數社區工作人員是社區的大爺大媽，年齡偏老現象是社區的特有現象，年輕人大多不愿意服務于社區，使社區年齡結構極不合理。第三，非專業化現象嚴重。現今社區工作，對專業對學歷的要求不高，所以只要具備一定能力，甚至只要熱心，有時間有精力，就可以在社區任職。但是隨著社會的發展，人們的生活也在日新月異，人們的需求不再單一，而是趨向多元化和復雜化，那么專業化的發展就必然成為社區發展的一個新課題。非專業化將無法適應社會的新發展，必將要有所改變。
2.基層社區硬件落后與社區日益發展的矛盾
基層社區硬件落后，居民大多不愿意參與公益事業。目前，社區硬件普遍落后，嚴重制約著社區的發展。基層社區的經濟來源主要靠上級政府下撥，因此，在有限的資金情況下，社區發展所需的硬件設施無法興建，使得許多工作無法開展，更是打擊了居民參與的積極性。市場經濟的發展，對人思想的影響是巨大的。現如今有許多人抱著“沒錢不干事、沒好處不干事”的思想，或者只關心自己的“一畝三分地”，對社區發展的公益事業避之唯恐不及，更不要說積極參與了。這是價值觀和利益觀發生扭曲的表現。因此基層社區硬件落后與社區日益發展的矛盾越來越凸顯。
3.政府矛盾的角色定位
政府在對社區管理中扮演著什么角色呢？“越位”與“缺位”是現階段最常用的形容政府角色定位錯誤的兩個詞語。政府在行政過程中超越了其本來的職責與權限，超職責、超權限的行政過程，就是“越位”。而政府該管的未管，或者即使管了也未管好，這就是“缺位”。這二者是一組相對的概念，二者體現了政府對社區的角色定位的矛盾。目前，“越位”現象在社區管理中比較普遍，是急需解決的問題之一。越是基層政府，“越位”現象越是突出。具體原因表現在兩個方面：
（1）“領導與被領導的關系”。這種上下級關系被運用到原本應該是“指導與被指導的關系”的政府與社區的關系中，使社區居委會變相成為行政化機構，嚴重地抑制了這些組織自治的內在動力。
（2）盲目的投入造成資源浪費。社區居委會有許多工作完全可以變成公益事業，尋求更多自愿者參與，不必使用在編的工作人員，這樣就不會造成人力、物力等資源浪費。政府“缺位”現象主要表現在以下幾個方面：首先，政府對社區自治性組織的培育指導的“缺位”。不是指導不到位，就是根本不知道如何指導。最后干脆就變指導為領導。其次，政府對非政府組織的培育指導的“缺位”。政府用于培育和指導NGO的意識相對薄弱，而不該由政府直接包攬的服務職能和社會管理職能，卻被政府“越位”管理。因為沒有政府的良好培育和有效指導，所以導致出現的直接后果就是參與社區工作的民間非政府組織無法良好發展。最后，政府對社會福利機構等專業性社會機構支持的“缺位”。政府很少對這些機構在經費上給予大的支持，最多僅有一些數量微弱的臨時性投入，通常是讓機構去自行籌資。而在香港，這樣的機構的經費主要由政府撥款和香港公益基金資助。與之相比，我們對其支持的“缺位”現象更顯嚴重。
二、我國社區管理體制改革的必要性
（一）城市化的快速發展和流動人口的劇增帶來的一系列社會問題
城鎮化在改革開放后被中央政府作為一項重大戰略，推動了大中城市的規模和人口數量的劇增，加速了農村城鎮化的發展。城市規模的擴張、農民工的快速流入、人口的激增打破了城市原有的自然環境與社會系統之間的既定平衡，暴露了傳統的城市管理體制的問題，出現傳統管理體制無法滿足當今社會存在的問題。以至于要求對以行政隸屬關系和行政命令建立的管理體制進行創新和改革。
（二）社區承載著社會轉型所帶來的諸多問題
“社會轉型就是計劃經濟向市場經濟轉變、農業社會向工業社會轉變、封閉社會向開放社會轉變、傳統社會向現代社會轉變、人治向法治的轉變，統治向善治的演進。”
1.社會職能的轉變
經濟體制決定著社會職能。以前實行計劃經濟，在那樣的體制下，政府、企業單位、事業單位、社會組織容易重疊和錯位。因為政府是“全能型”政府，實行高度集權的管理體制，各個階層和領域都有政府的“身影”，幾乎所有的經濟和社會事務都靠政府用行政命令和手段來推動和執行。（1）企業化和社會化的政府作為社會生活管理的唯一主體，政府既是行政主體，又是經營主體，直接管理著各類企事業單位和社會組織的具體運行并有著最終決策權。（2）行政化和多功能化的各類企事業單位和社會組織甘愿作為國家行政機關的附屬物，它們既承擔了自己的責任，又分擔了許多應由政府承擔的責任，政治、社會、經濟混淆不清。隨著市場經濟的發展，政企分開，政社分開，事社分開必然成為建立在自由競爭的基礎之上的資源配置方式的要求。企業、市場和社會終將從政府處獲得應有的辦企業、辦市場、辦社會的職能。社會管理體制和運行機制在經濟體制轉型下必然轉變。政府、市場和社會關系重新界定，每個主體的自主活動空間變大，而單位功能減少，人們的關系更加依賴社區。
2.社區成為各種問題的集中地
原有的單位關系沒了，現有的社區關系加強了。人們的生活與社區密不可分了，越來越依賴社區了。因此諸多問題也必然伴隨而來，而社區就自然成為了這些問題的集中地。養老、醫療、生活服務、子女教育等需求的問題；老齡化趨勢不斷加劇，對老人的照顧和服務的問題；現在社會的快節奏、高風險以及人際關系的疏離導致大量問題人群的出現的問題；商品化的住房在物流管理沒辦法完全到位的情況下，業主、開發商、物業公司、社區之間產生了巨大矛盾的問題等等，都將以社區為訴求渠道，社區承擔的壓力巨大。
（三）政府職能的轉變
隨著市場經濟的發展，經濟、政治、社會關系必然發生變化。基層民眾自治和基層民主隨著國家權力的退出而獲得實質性的發展。基層政權建設和基層社會參與活動都將得到加強。市場的力量和民間力量使政府調整社會管理，新型政府體系得以構建，為社區的發展提供了一個較為寬松的政策環境。因此政府的職能轉變就應運而生。所謂的職能轉變是指從直接進行微觀管理的政府到向只進行宏觀調控的政府轉變，從依靠單一行政管理方式和手段的政府向善于綜合運用經濟、行政、法律等管理手段的政府轉變。政府把權力下放給社會和企業，社會和企業把政府原本不能管、管不好的工作管理好了，促進了政府職能轉變的加快。但是，現階段，社會和企業并不都具有這方面的管理功能，無法承擔這些職能。這是因為社會處于轉型期，社會自主性力量還比較薄弱。因此，政府最終會將這些職能轉移到基層社區身上。
作者：呂蓉 單位：中共泉州市豐澤區委黨校
一、公共管理類課程現場教學模式的理論基礎
公共管理類課程現場教學是指依據公共管理類課程注重實踐性和應用性的特點，教師和學生在對相關理論與背景材料做好前期研讀的基礎上，將原來進行知識傳授和討論的課堂從教室轉移到管理現場，尊重管理實踐者的主體地位，進而透過教師、學生與管理實踐者之間的平等對話，共同探討管理實踐的現狀、問題與對策，增強學生的學習興趣，吸引他們理解那些蘊含在管理實踐中的管理理念、管理原理、管理機制與管理工具。具體而言，公共管理類課程現場教學模式的構成要素可以概括為“一個場域、三個主體”，這些構成要素之間的有序互動形成了公共管理類課程現場教學模式的理論基礎。
首先，教學主體從“二元”向“三元”轉變，高度尊重管理實踐者的主體性。傳統教學模式的教學主體是教師與學生，這對“二元”主體處于一個教與學的關系之中，教師通過課室課堂把學科的專業理論知識和技術技能傳授給學生，學生對所學的知識進行消化、吸收與創新。在傳統教學模式中，外界正在發生著的公共管理實踐只能通過案例的形式，由教師引入課堂與學生分享、討論，這容易帶來公共管理實踐的“客體化”，造成案例教學中的信息失真，給理論聯系實踐蒙上一層模糊的面紗。現場教學模式的發展則逐步克服了傳統教學模式的上述弊端，在現場教學模式中，整個教學活動強調尊重管理實踐者的主體性，通過直接把課堂轉移到實踐現場，教師、實踐者與學生能夠在合理分工的前提下進行有效的三方互動，進而提升整體的教學效果。具體言之，實踐者的功能在于向教師與學生清楚地講解公共管理實踐現實運行過程，教師需要就公共管理實踐中的現實問題進行理論解讀，帶領學生學會用專業理論分析現實問題，或者從實踐中抽象出新的理論，此外，學生還能就理論與實踐之間的斷裂性問題與教師、實踐者進行面對面探討，從而使教學過程與內容形象化、生動化、具體化，有效激發學生的學習興趣、提升教師的實踐認知以及強化實踐者的理論認識水平。
其次，教學場景從課室轉到現場。傳統教學模式的大部分教學活動都是在課室中完成的，由于課室所建構的教學場景顯得較為程式化、單一性，較難調動學生的學習積極性和探究精神，因而，學校的教學活動往往還需要通過學風建設和嚴格的教學管理來驅動學生認真、努力地學習專業文化知識。現場教學則是將課堂從課室搬到公共管理實踐現場，在實踐現場進行直接、面對面的教學，使教學場景具有新鮮感和體驗性，容易引起學生的關注，從而使他們更快、更好地學習公共管理理論知識、掌握公共管理技術技能。
再次，教學方式從灌輸向對話轉變。傳統教學模式由于僅僅存在教師與學生兩個教學主體，因而在教與學的互動關系之中，時常呈現出教師向學生灌輸知識的教學形態。滿堂灌式教學往往抑制著學生的想像力和創造力，使學生被動地接受公共管理專業知識技能。在這種教育觀之下培養出來的學生進入實際的公共管理實踐活動時很難做到理論聯系實際，更難以舉一反三的創新公共管理。為了克服滿堂灌式教學的缺陷，現場教學模式創造了一個由教師、學生與實踐者共同構成的網絡，該網絡給理論闡釋與實踐總結搭建了一個平等對話的平臺。學生能夠借助該網絡自由地探討問題，親身體驗和評價現場的公共管理實踐，并結合教師的理論闡釋，深化專業理論認知，從而集中完成理論與實踐同步提高的教學過程。最后，現場教學是一個具有連續性的教學系統。在開展現場教學的過程中，相當多的教學工作者將現場教學誤認為是參觀教學，將之作為傳統的課室課堂教學的補充形式。事實上，現場教學在性質上完全不同于傳統教學模式，也不是參觀考察活動，其本身是一個邏輯嚴密且具有連續性的教學系統，不僅包含前期教學準備、中期現場教學與后期教學評估等諸多環節，而且涉及到有序安排教學計劃、合理選擇教學現場、高效組織現場教學對話等教學活動。故而，只有用系統論的思維來組織現場教學，才能最大程度地調動各方積極性，提高教學效率，保證教學效果。
二、城市社區管理課程現場教學的執行過程
為了探索公共管理類課程現場教學模式，筆者在日常的教學活動中有意識地選擇了《城市社區管理》與《地方政府學》兩門本科課程進行現場教學，帶領學生走到公共管理實踐現場進行教學，由此總結歸納出公共管理類課程現場教學的執行過程。數次的現場教學實踐表明，開展公共管理類課程現場教學要卓有成效，亟需在課程、教學計劃、教學現場、教學組織與教學評估等方面做足功夫。以城市社區管理課程為例，該課程現場教學能夠高效地組織實施，主要有下面幾個原因：一是選擇合適的現場教學課程，在公共管理類課程群之中，部分理論性比較強的課程并不適合開展現場教學，只有那些與公共管理實踐聯系密切的課程才是進行現場教學的正確選擇，比如城市社區管理課程；二是盡量選擇本科高年級的課程進行現場教學，城市社區管理課程在教學計劃中設置在大四第一學期，對于開展現場教學十分有利，其原因在于高年級的本科生初步構建起了專業的知識結構，在現場教學過程中已經具備了用理論分析問題、解決問題的能力；三是認真組織教學互動，充分調動教師、學生與公共管理實踐者三方的積極性，讓他們平等對話，共同推進知識生產與知識傳播。上述事實為我們歸納總結公共管理類課程現場教學的執行過程奠定了經驗基礎。
由此，我們可以從城市社區管理與地方政府學的現場教學經驗中提煉出該過程的四大步驟。第一步，精心選定現場教學內容，制訂現場教學計劃。現場教學不僅要選定合適的課程，而且需要確定開展現場教學的具體章節內容。城市社區管理的教學內容是介紹轉型期中國城市社區服務與管理的基本概念、理論與實踐模式，力圖通過研究性學習的方式讓學生從點、線、面三個層次深入了解中國的城市社區服務與管理，形成自身認識和參與中國社區建設的獨特能力。其中“點”主要是介紹具體的城市社區管理創新與改革模式，通過跟蹤各地的改革創新，讓學生了解全國城市社區發展前沿狀況；“線”是對城市社區管理內容的呈現，包含社區服務、社區文化、社區教育、社區人口、社區治安、社區自治選舉以及社區黨建等內容；而“面”則是對“點”與“線”的知識支撐，主要向學生講授城市社區管理的概念系統、歷史變遷與理論流派。就這些教學內容而言，現場教學的合適選擇應該是某個具體的“點”或“線”。為此，筆者在完成“面”的教學任務之后，選擇了東莞寮步鎮下轄的一個社區開展現場教學。此社區是城市社區治安網格化、智能化管理的示范社區，具有“點”“線”結合的典型特征。
在選定城市社區治安管理作為現場教學的內容之后，教師與學生共同學習了相關的理論知識，并與教學現場的社區負責人取得聯系，在充分溝通的基礎上制定了詳細的現場教學計劃，為順利開展現場教學做好準備。第二步，合理選擇教學現場，與現場教學計劃對接。選擇哪個社區作為教學現場受到多種因素的制約，如介入性、便利性與典型性等，其中社區的典型性是選擇教學現場最重要的因素。一個具有典型性的社區可能是某個獨特的社區類型，如轉制社區、保障房社區等，也可能是社區建設與改革的示范區、創新區。依據此種標準，筆者所開展的數次城市社區管理課程現場教學，現場分別有社區治安網格化管理示范區、城中村村改居社區、郵政員工小區改制社區以及保障房社區等。這些典型性的教學現場與現場教學計劃的順利對接，能夠從根本上保障現場教學的質量。第三步，有序組織現場教學，充分調動各方積極性。有序組織教學活動是保障現場教學成功的關鍵環節。在開展現場教學時，教師應首先介紹現場教學涉及的知識內容以及該教學現場在公共管理實踐中的典型性，向學生提出用所學的社區治理理論去分析實踐、解決實際問題的要求。接下來，實踐者講述公共管理的實際運行情況，并提出在管理中面臨的實際問題。
最后，教師、學生與實踐者開展現場討論，就各種理論問題與現實問題進行自由、平等的對話，在此基礎上教師還需對整個現場教學情況進行總結。按照上述順序開展城市社區管理課程現場教學，有利于理論與實踐的有效銜接，既調動公共管理實踐者的積極性，幫助他們探索解決社區網絡化與智能化管理碰到的現實難題，又能很好地引導學生發揮想像力和創造力，增進社區治安管理方面的知識積累。第四步，反饋現場教學效果，總結現場教學經驗。在現場教學結束之后，教師應向全體學生發放調查問卷，了解學生對于現場教學的滿意度評價，搜集他們對于現場教學過程的看法。此外，教師還應與公共管理實踐者進行課后交流，詢問他們對于本次現場教學的意見。通過上述兩個方面的現場教學效果反饋，教師要有意識地發現現場教學在策劃、組織與實施過程中碰到的問題，總結提煉現場教學經驗，為公共管理教學綜合改革奠定基礎。
三、公共管理類課程現場教學的教學評價
在公共管理專業綜合教學改革過程中，現場教學是我們在傳統教學模式之外創新的一種教學方式，適合于那些應用性較強的公共管理類課程。而公共管理類課程現場教學模式能夠取得成功的根本原因在于遵循知識生產的內在邏輯，特別是契合了知識生產模式轉型的新趨勢。
1．知識生產模式及其轉型
自大學誕生以來，在很長的時期內大學都是知識的主要生產者，代表社會精英階層的文化，承擔著為國家培養精英人才、繁榮主流社會文化的重任。到20世紀中后期，隨著高等教育大眾化浪潮的來臨，在市場力量的推動下大學與國家、社會之間的關系發生了深刻的變化。大學服務社會與大學服務公眾的觀念日益流行，知識生產的主體逐步多元化，知識用戶大規模參與知識生產過程，大學已不能完全壟斷知識生產，大學的學術象牙塔逐步瓦解。在此背景下，知識生產開始走出書齋、走出課室，走進企業、走進政府機關、走進社會，多元主體之間構成的聯系網絡，成為了知識生產和創新的重要源頭。事實上，大學在知識生產領域中的角色轉換正反映出知識生產模式的現代轉型。傳統意義上的大學是按學科來組織的，知識生產和傳授限于特定的學科，教師講授知識，學生學習知識，知識的生產、接受與傳遞只限于師生之間，這種模式被稱為“模式1”知識生產。與這種傳統的知識生產模式相比，高等教育大眾化與知識經濟發展催生了新的知識生產模式，吉本斯等人在《新的知識生產：當代社會科學和研究的動力》中稱其為“模式2”知識生產。此種知識生產的新模式尤其強調知識的產生是在具有差異性的應用語境中獲得的，并且帶有典型的超學科發展性質。基于此，知識生產從模式1向模式2的轉換則為高校的課程教學改革提供了根本動力，而公共管理類課程現場教學改革就是適應知識生產模式轉型而做出的一個積極探索。
2．知識生產導向的公共管理類課程現場教學評價
從知識生產的視角來評價公共管理類課程現場教學，無疑將為我們深入探析現場教學提供了有效的支點和標準。與傳統的課室課堂教學模式相比較，公共管理類課程現場教學更加符合知識生產模式轉型的新趨勢，為學生更好地學習專業知識搭建了一個新平臺。
一方面，公共管理類課程現場教學突出以問題為中心，而非以學科為中心，將學生置于真實的應用語境之中，培養他們提出問題、分析問題與解決問題的各種能力，滿足社會應用的需要而非學術團體的興趣。在具體的教學現場，學生、教師與公共管理實踐者能夠進行面對面的直接對話，共同分析公共管理現狀以及管理中碰到的問題，共同研擬相關的解決方案。這個過程逐步擺脫了傳統教學模式的主體單一性和地域局限，有利于形成新的知識網絡或知識聯盟，給學生的學習過程帶來全新體驗。另一方面，公共管理類課程現場教學打破了理論與實踐、理論與應用之間的邊界，借助教師、公共管理實踐者與學生所形成的知識網絡，有利于在教學現場跨學科整合知識和智力資源，從而積極回應實踐者的理論需求，豐富學生的經驗視野。
作者：蔣紅軍 單位：廣州大學公共管理學院
一、我國城市社區管理體制面臨的主要問題
在當前我國社區建設與管理過程中，民間社會組織所起到的作用越來越重要，這些組織往往有比較高的效率以及使用較低的成本，同時將社區中一些比較困難的用戶當成是對象，繼而能在一定程度上促進社會的公平，滿足社區居民多元化的生活需求，提升整個社區在組織方面的效率以及水平，可是就當前我國社會管理過程中的現狀來說，民間社會組織所能夠起到的作用非常有限，其主要的原因在與：首先，社區居民對民間組織沒有足夠的清晰認識，往往靠政府來包辦所有事務，其次就是社區居民對這些民間組織缺少足夠的信任。所以說，當前我國社區民間社會組織還沒有足夠的能力與機會參與到社區管理以及服務中來。
二、我國城市社區管理體制改革策略與走向
至于城市社區管理體制的改革，本質就是要對政府的公共服務以及社會管理的相應職能進行完善，主要的目的就是要使得政府在行政管理以及相應的政府自身管理的過程實現兩者的有效結合。就以上所面臨的問題，應當從以下幾個方面做出相應的改革。
（一）促進民間組織的良好快速發展
對于我國社區建設以及管理來說，民間組織是一個比較重要的主體，同時也當管理體系中的重要組成部分，所以說應當加大力度對其進行扶持。首先，應當轉變認識，意識到民間社會組織在整個社區管理與建設過程中的重要性，其次，要對其加大培育力度以及扶持的力度，制定相關的優惠政策提供相應的保障條件等等，鼓勵其參與到社區的建設與管理工作中來，再次，要加強對社區民間組織的管理與監督工作，引導這些組織能夠進一步良好健康的發展，探討社區民間組織的備案管理制度，進一步引導這些組織進行規范化的運作，引導組織的自律建設，加強組織活動的監督力度。
（二）明晰社區居委會的職責
當前我國居委會在管理工作中有比較強的行政色彩，在對居委會進行改革的時候，其關鍵性的重要環節并不是其組織應當依照什么樣的模式以及原則進行相關的設計，而是能不能為社區居民的廣泛參與提供更加通常的渠道以及方式，能否在居民與政府之間起到良好的紐帶作用，對于政府部門可以就居委會所承擔的職責進行相應的分類，要是屬于自治范圍的職責就由居委會自己進行負責，要是屬于行政范圍內的事務就由政府簽訂相關協議，進行行政，就現階段的發展狀況來說，居委會可以承擔相應部門的行政職責來提升進行自我治理的能力。
（三）加強培養社區居民的公民意識
對于社區的建設與管理而言必須要有社區居民的積極參與，要是沒有社區居民的參與，社區管理與建設工作就是無本之木。當前我國社區建設與管理工作中所有的重要問題就是居民社區活動參與程度比較低，沒有較高的公民意識，所以說，要加強對社區居民公民意識的培養，要有相應的制度與機制引導居民參與到社區公共事務的建設與管理中來，為了使得社區的居民能夠更好地參與到社區的建設與管理鐘來，增強社區居民的主動性與積極性，還應當由社區居民分擔一定的責任，通過這樣的方式提升社區居民自身所具有的社會責任意識，要增強社區居民的主人翁意識。
三、結束語
綜上所述，隨著城市的快速發展以及大規模的擴建，城市社區建設與管理也日益成為當前社會所關注的熱點問題，城市社區管理體制改革過程中也面臨多方面的問題，比如社區居民與居委會之間的關系問題、社區管理與民間組織之間的問題等等，這些看似司空見慣的問題往往成為我國城市社區管理與建設過程中的頑疾。必須要加以研究和分析，探討出相應的策略與途徑提升居民參與社區活動建設與社區管理的積極性，引導民間組織發揮自身職能促進社區建設和發展。只有這樣才能真正提升我國城市社區管理的水平，促進城市現代化的發展。
作者：王寧 單位：中央民族大學管理學院
各街道辦事處，區人民政府各工作部門，各直屬機構：
為認真貫徹落實《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔〕10號）、《陜西省人民政府貫徹〈國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見〉的實施意見》（陜政發〔〕34號）及《西安市人民政府貫徹〈國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見〉的實施意見》（市政發〔〕123號）精神，進一步深化城市醫療衛生體制改革，優化城市衛生資源結構，推進城市社區衛生服務發展，滿足城市居民基本衛生服務需求，有效解決群眾看病難、看病貴問題，結合我區實際，提出以下實施意見。
一、統一思想，確立社區衛生目標框架
（一）指導思想
堅持以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六屆六中全會精神，按照構建社會主義和諧社會的總體要求，堅持為人民健康服務的方向，全面落實科學發展觀，從適應我區經濟社會發展需求出發，將大力發展社區衛生服務作為深化城市醫療衛生體制改革，解決城市居民看病難、看病貴問題的重要舉措，切實履行政府責任，努力保證經費投入，著力推進體制、機制創新，進一步優化城市衛生資源結構，積極構建以社區衛生服務為基礎，社區衛生服務機構與醫療、預防保健機構分工合理、協作密切的新型城市衛生服務體系，為社區居民提供安全、有效、便捷、經濟、連續的公共衛生服務和基本醫療服務。
（二）基本原則
堅持社區衛生服務的公益性質，轉換運行機制和服務模式，注重社區衛生服務的公平、效率與可及性。
堅持政府主導，鼓勵社會參與，多渠道發展社區衛生服務。
堅持實行區域衛生規劃，立足于調整現有城市衛生資源，輔以新建和改擴建，健全社區衛生服務網絡。
堅持公共衛生和基本醫療并重，中西醫并重，防治結合。
堅持實行屬地管理，強化市、區兩級政府責任，發揮區政府在發展社區衛生服務中的主體作用，做到因地制宜，分類指導，依法監督。
（三）目標框架
到年底，我區基本建立起社區衛生服務體系，以街道辦事處為單位，以城市社區為依托，使社區衛生服務機構覆蓋率達到80%；到年底，社區衛生服務機構覆蓋率達到90%；到年底，社區衛生服務機構覆蓋率達到100%；到年底，基本建立起機構設置均衡、服務功能完善、人員結構合理、運行機制科學、監督管理規范、籌資機制穩定、政策措施配套的城市社區衛生服務體系。
二、統籌規劃，加快社區衛生服務體系建設
（四）堅持政府主導，鼓勵社會參與，多渠道發展社區衛生服務。區政府制定社區衛生發展規劃，將發展城市社區衛生納入國民經濟和社會發展計劃，納入社區公共事業建設和區域衛生規劃。按照平等、競爭、擇優的原則，鼓勵社會力量參與發展社區衛生服務。今后區政府原則上不再舉辦醫院，著力于發展和規范社區衛生服務。
（五）統籌規劃，合理布局，有計劃、有步驟地實施全區社區衛生服務網絡建設。制定新城區城市社區衛生服務機構設置規劃，建立以社區衛生服務中心和社區衛生服務站為主體，門診部、診所、醫務所（室）、護理院等其他基層醫療機構為補充的社區衛生服務網絡。政府原則上按照街道辦事處所轄范圍或3-10萬居民設置1所社區衛生服務中心，距離中心較遠的社區，按照1-2萬居民設立1所社區衛生服務站。社區衛生服務中心、站的服務區域應劃分明確，避免重疊設置和出現盲點。社區衛生服務中心對社區衛生服務站實行業務指導和管理。
（六）規劃建設部門要將社區衛生服務機構網絡建設納入城市社區建設整體規劃。按照城市社區衛生服務機構設置規劃和業務用房建設標準，明確建設用地，并將社區衛生服務機構房屋建設納入居民小區建設規劃，與居民住宅同步規劃、同步建設，同步投入使用。城市市政建設需拆除社區衛生服務機構用房的，政府部門要按不少于原有建筑面積予以新建或采取購房置換等方式進行補償。城市建成區的社區衛生服務機構房屋達不到標準的，由區政府和街道辦事處負責解決。
（七）加大社區衛生服務機構基礎設施建設力度，實施標準化建設，切實改善社區衛生服務條件。社區衛生服務中心房屋建筑面積不少于1000平方米，社區衛生服務站房屋建筑面積不少于150平方米。社區衛生服務機構均應有專門的基本醫療、計劃免疫、婦幼保健、計劃生育、康復訓練等工作用房。從年起，對于符合政府規劃舉辦的社區衛生服務機構、國有企事業單位所屬醫療機構轉型的社區衛生服務機構，應增加非經營性基本建設投資，對達不到城市社區服務機構標準的安排社區衛生服務基礎設施建設經費，并根據社區衛生服務機構的實際，安排基本的設備投入計劃。
（八）堅持社區衛生服務機構的公益性質，完善服務功能。社區衛生服務機構提供公共衛生和基本醫療的公益性服務，屬于非營利性醫療機構。要以社區、家庭和居民為服務對象，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人、貧困居民等為服務重點。要以主動服務、上門服務為主，開展健康教育、計劃免疫、傳染病的預防和控制；開展婦女、兒童和老年人系統保健和管理；開展慢性非傳染性疾病監測、指導和管理；開展傷殘人和慢性疾病的康復服務和臨終關懷服務；開展計劃生育和生殖健康的宣傳教育和技術服務；開展一般常見病、多發病的診療服務；開展中醫藥基本醫療服務，推廣中醫康復、養生等保健知識；開展以家庭巡診、出診、家庭護理等多種形式的醫療保健服務。社區衛生服務機構不得向醫院服務模式發展。
（九）按照優化整合、填平補齊的原則，調整和綜合利用現有衛生資源發展社區衛生服務。對符合社區衛生機構設置規劃的街道衛生院、公立一級醫院、部分二級醫院和國有企事業單位所屬醫療機構等基層醫療單位，通過調整、轉型，改造為社區衛生服務機構；對現有衛生資源不足、基層醫療機構不具備轉型改造條件的地區，可以指定就近的公立二、三級醫院按規劃舉辦社區衛生服務機構；對城市新建區域，應予建立、補充和完善。
（十）社區衛生服務機構應建立與預防保健機構、轄區醫院合理分工的業務協作關系。區衛生局要將適宜社區衛生服務機構開展的公共衛生服務項目逐步調整交由社區衛生服務機構承擔。區疾病預防控制、婦幼保健機構要加強對社區衛生服務機構的業務管理、技術指導和技術支持，協助做好社區衛生診斷、社區衛生干預和重點人群保健等疾病預防控制工作。應增強社區衛生服務機構與大中型醫院之間多種形式的聯合與合作，建立健全“合理分工、雙向轉診”的制度和流程，逐步由社區衛生服務機構承擔起一般性門診、康復和護理等服務職能。積極開展社區衛生服務機構首診制試點，逐步實現“小病在社區、大病進醫院、康復回社區”的分級醫療服務。
三、改革創新，完善社區衛生服務運行機制
（十一）明確社區衛生服務機構功能，合理確定社區衛生服務機構編制。社區衛生服務機構主要承擔健康教育、預防控制、婦幼保健、康復訓練、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的門診診療等服務職能。社區衛生服務機構應設置全科醫學、公共衛生、中醫、社區護理、婦幼保健、計劃生育技術指導、康復指導、老年保健和慢病管理等專業技術崗位。社區衛生服務中心按規定配備相應的全科醫師、公共衛生醫師、護士和專業技術人員。
（十二）建立和完善社區衛生服務機構人事和收入分配制度。政府舉辦的社區衛生服務機構屬于事業單位，按照工作需要和精干、效能的原則定編定崗，實行公開招聘、合同聘用、崗位管理、績效考核等管理辦法，推行全員聘用制度。在收入分配制度上，實行以崗位工資和績效工資為主要內容的收入分配辦法，加強和改善工資總額管理。社區衛生服務從業人員的收入不得與醫療服務收入直接掛鉤。
（十三）完善社區公共衛生和基本醫療服務的補償機制。政府按照購買服務的方式，根據社區衛生服務機構提供的公共衛生服務項目、數量、質量和相關成本核定財政補助。建立科學合理的社區衛生服務機構收支運行機制，規范收支管理。對政府舉辦的、有條件的社區衛生機構可實行全額預算和收支兩條線管理，并逐步推行實施。
（十四）積極發揮社區衛生服務在城鎮職工基本醫療保險中的作用。區勞動與社會保障局要將社區衛生服務機構納入城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構范圍，建立相應的網絡系統。要將家庭病床等符合規定的醫療服務項目納入基本醫療保險支付范圍。要根據行業主管部門制定的家庭病床建床標準及管理規范，制定家庭病床醫療保險管理辦法。參保人員所發生的家庭病床醫療費用，符合收治標準的，按規定由醫療保險基金給予支付，引導參保人員在社區衛生服務機構就醫，適當拉開醫療保險基金對社區衛生服務機構和大中型醫院的支付比例檔次，參保人員在社區衛生服務機構建立家庭病床及入住治療的起付標準和個人負擔比例要低于大中型醫院。同時，不斷完善城市醫療救助制度，逐步實行以社區衛生服務為基礎的救助方式。
（十五）社區衛生服務機構具有公益性特征，不能以營利為目的。要實行獨立法人，獨立核算的管理機制，享有非營利性醫療機構的稅費優惠政策，嚴禁向社區衛生服務機構征收國家規定之外的任何稅費。
（十六）充分發揮中醫藥和中西醫結合在社區衛生服務中的作用。要注重加強社區中醫藥服務能力的建設,積極開展社區衛生人員的中醫藥基本知識和技能培訓,推廣和應用中醫藥適宜技術,充分發揮中醫藥特色和優勢,積極為社區居民提供中醫藥服務。公立中醫機構要對社區衛生服務機構所開展的中醫藥和中西醫結合服務提供必要的技術支持。到年,社區衛生服務機構應達到中醫藥設施齊全、人員配備合理、服務功能完善、中醫藥服務水平有較大提高的目標，以滿足社區居民對中醫藥醫療保健、康復、養生服務的基本需求。
四、強化培訓，提高社區衛生隊伍綜合素質
（十七）加強社區衛生服務人才培養，將社區衛生隊伍建設作為發展社區衛生服務的基礎工程和長遠戰略抓緊抓好。建立全科醫學培訓基地和培訓網絡，健全全科醫學教育體系，開展崗位培訓和規范化培訓。加強全科醫生、護士和公共衛生人員的培訓，積極開展對社區衛生服務從業人員的中醫藥基本知識和技能的培訓，不斷提高社區衛生服務機構人員的綜合素質、服務能力和崗位技能。到年，使現有社區衛生服務人員崗位技能規范化培訓率達到80%，年，全面完成在崗人員崗位技能規范化培訓。
（十八）創造吸引全科適用人才進社區的良好環境。建立和完善社區衛生技術人員任職資格管理辦法，對在社區工作的衛生技術人員，晉升專業技術職稱時應給予適當傾斜。鼓勵高等醫學院校畢業生和城市醫院中的醫護人員到社區衛生服務機構工作。
（十九）建立公立醫院定點支持社區衛生服務機構制度。推行三級醫院及部分二級醫院與社區衛生服務機構之間的定向合作機制，為社區衛生服務人員提供免費進修和技術指導。采取多種形式鼓勵和組織城市大中型醫院、預防保健機構的高、中級衛生技術人員，定期到社區衛生服務機構提供技術指導和服務。同時，組織社區衛生機構人員到醫院和預防保健機構定向進修學習、參加學術活動，鼓勵城市大中型醫療機構退休醫護人員依照有關規定，參與社區衛生服務和提供技術指導。
五、規范管理，加強社區衛生服務機構監管
（二十）嚴格社區衛生服務機構、人員和技術項目的準入。市衛生局按照社區衛生機構設置規劃，審核社區衛生機構的設置；區衛生局依照國家有關法律法規規定，審核辦理符合規定條件的社區衛生服務機構的審批、注冊等手續。未經批準注冊、擅自開辦社區衛生服務機構的，依法予以取締。按照衛生部《城市社區衛生服務中心（站）基本標準》和新城區社區衛生服務機構設置規劃，對現有社區衛生服務機構進行全面清理和規范，對不能全面履行功能職責、社區居民不滿意的，要督促整改；逾期不改的，要依法注銷其社區衛生服務中心（站）的資格。
（二十一）各級衛生行政部門對社區衛生服務機構及人員實行監督管理。在區衛生局下設社區衛生指導中心，為全額預算撥款事業單位，參照公務員管理。其主要職能是：嚴格按照本區域社區衛生服務發展規劃，對社區衛生服務機構進行日常考核、審驗登記，提供社區衛生服務技術指導，健全社區衛生服務技術操作規程和工作制度,對社區衛生服務機構進行日常監管，進行公共衛生項目年度考核等工作。
（二十二）加強社區衛生機構的標準化建設，統一規范機構名稱、標識、科室設置、設備和人員的配備。建立和完善社區衛生服務質量考核、評價體系。制定社區衛生服務機構考核評價標準，通過對社區衛生服務的質量考核、評價，不斷規范服務行為，提高服務質量，控制醫療費用。對社區衛生服務機構實行動態管理，對不能承擔公共衛生任務或連續兩年考核評定為不合格的，取消其執業資格。
（二十三）加強社區衛生服務機構藥品與醫療器械監管，確保用藥安全。推行藥品集中招標采購和統一配送。在對實行全額預算的社區衛生機構可以開展零差率銷售藥品和醫藥分開試點。
（二十四）建立市、區統一的社區衛生服務信息管理機制。推行和完善居民健康檔案系統、社區衛生診療信息系統、社區疾病預防控制系統和社區衛生工作評價系統等綜合信息化管理系統，努力提高社區衛生服務信息化水平。
六、加大投入，切實提高政府財政支持力度
（二十五）建立穩定的社區衛生服務投入機制。各級政府要調整財政支出結構，從年起，將社區衛生專項資金納入財政預算。社區衛生專項資金用于社區衛生服務機構的房屋修繕、改建、基本設備配置、人員培訓和信息系統建設等。
（二十六）實行社區衛生服務定額與定量相結合的補助方式。從年起，中央財政按社區服務人口人均4元的標準給予公共衛生服務補助，省級財政按城市常住人口每年每人不低于2元、市級財政不低于4元、區級財政不低于4元的標準給予公共衛生服務補助。市、區財政隨經濟發展和服務項目擴展，逐步增加社區衛生服務補助經費。
七、明確職責，認真落實部門相關配套政策
（二十七）各有關部門要切實履行工作職責，完善管理制度。
區衛生局負責擬定城市社區衛生服務設置規劃和實施計劃，完善準入標準和管理規范，制定公共衛生服務項目，加強行業監督管理，組織開展社區衛生服務從業人員崗位培訓和繼續教育。
區發改委負責將社區衛生服務納入國民經濟和社會發展規劃，安排社區衛生服務機構基礎設施建設投資。
區物價局根據社區衛生服務發展狀況，加強社區醫療服務項目價格和藥品價格監督管理。
區財政局負責制定社區衛生服務財政補助政策，建立穩定的社區衛生資金投入機制。建立健全財務會計制度，完善財務收支管理辦法。?D?D區勞動與社會保障局負責制定落實促進城鎮職工基本醫療保險參保人員到社區衛生服務機構就診的有關政策措施，將社區衛生服務機構納入城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構范圍，建立起能夠保障“雙向轉診”制度有效運行的醫療保險報銷辦法，開展社區首診制度試點。?D?D區民政局將社區衛生建設納入社區服務建設規劃當中，積極探索建立以社區衛生服務為基礎的城市醫療救助機制，將社區衛生服務發展納入“和諧社區”創建標準，做好社區衛生服務的民主監督工作。
區人事局負責完善全科醫師、護士等衛生技術人員的任職資格晉升辦法，落實國家社區全科醫師、護士等衛生技術人員的聘用辦法和制定吸引優秀衛生人才進社區的有關政策，與衛生行政部門共同做好對社區衛生服務人員技術職稱的聘任與管理工作。
區編辦牽頭，研究制定區級社區衛生管理機構及政府舉辦的社區衛生服務機構人員編制標準。
區建設局、規劃局負責按照國家有關標準，在審批新建或改建居民小區時，要將社區衛生服務機構房屋、設施建設納入建設規劃，與其他公益性設施統一規劃建設，并依法加強監督管理。
區計生局負責社區計劃生育技術服務的指導和管理，指導社區衛生服務機構開展計劃生育技術服務、宣傳教育、避孕藥具發放和人員培訓等工作。
市食品藥品監管部門負責社區衛生服務所需藥品和醫療器械的質量監督管理，會同區衛生局制定社區衛生服務機構的基本用藥目錄。
區殘聯負責會同區衛生局制定開展殘疾人社區康復工作的具體辦法，推進殘疾人社區康復工作。
區各街道辦事處要切實發揮政府派出機構的作用，在區區政府的領導下，配合區各有關工作部門共同做好本轄區社區衛生服務建設，促進發展。
八、加強領導，推動社區衛生協調發展
（二十八）政府要切實承擔起發展社區衛生服務的工作責任。發展社區衛生服務是政府履行社會管理和公共衛生服務的一項重要內容，要充分認識發展社區衛生服務對于維護居民健康、促進社區和諧的重要意義，切實加強組織領導，逐級完善和落實國家各項配套政策，組織督促有關部門、街道辦事處和社區居委會，共同做好社區衛生服務工作。及時研究解決工作中出現的問題，保證發展社區衛生服務各項工作目標的實現。區政府將發展社區衛生服務納入對各有關工作部門年度工作目標管理和考核。
（二十九）建立政府領導、多部門協調配合的工作機制。區政府成立城市社區衛生服務工作領導小組，由分管副區長任組長，區政府有關部門主要負責同志為成員，負責統籌組織、協調、督促、指導全區社區衛生服務工作。區各街道辦事處、區政府各相關工作部門也要成立相應的領導機構，負責領導城市社區衛生服務發展工作。政府各有關部門要各司其職，各盡其責，加強協調配合，認真落實各項政策措施。大力開展創建社區衛生服務示范區、示范單位活動，抓好典型示范，以點帶面，同時，可在市、區衛生局指導下，建立社區衛生服務行業協會組織，強化自我監督，全面推進全區社區衛生服務工作的發展。
一，社區服務的建構
解決這一難題的根本途徑在于將市場機制引入社區服務，由居民自主選擇和購買所需的社區服務。依照性質、運作方式的不同，將社區服務劃分為社區服務產業和社區服務事業。
社區服務產業是以市場為導向,以滿足社區居民物質生活和精神生活水平需求為目的,通過以居民組織體系為載體的盈利性質的社會服務業，是城市第三產業的組成部分；社區服務事業則是指在政府倡導和扶持下，為滿足社區成員的各種需求，依托街道和居委會發揮社會各方面力量開展的具有社會公益性質的居民服務業，是社會保障的一部分。
從大的方向上講，社區服務產業與社區服務事業都圍繞居民的物質需求和精神需求展開，其服務范圍和目的是一致的。但社區服務事業與社區服務產業又有明顯區別：一是服務的性質，社區服務產業以盈利為目的，社區服務事業則具有明顯的福利性；二是服務的主體，社區服務產業的服務主體是具有獨立法人地位的企業，按市場規則運作。社區服務事業的組織者則主要是政府；三是服務的對象和重點，社區服務產業趨向于選擇盈利較高的行業，主要的服務對象是社區中收入較高的群體，更加關注人們在文化、娛樂等精神方面的需求。社區服務事業的社會保障功能則決定了社區服務事業主要針對社區中的弱勢群體展開，主要是給予居民物質生活方面的保障；四在變動性上。社區服務產業的服務內容與社區服務需求間存在互動關系，隨著社會需求的變化而變化，服務的內容和形式更加多樣。
這樣，社區服務的對象從“三無”人員擴大到社區全體居民，服務內容從單一的生活服務擴大到包括精神關懷等多元化服務，服務質量和水平由低到高，服務組織方式由零散的便民利民服務到連鎖化網絡化服務。兩類社區服務各司其職，各展所長，并行不悖，相輔相成，統一于社區服務業中。
二，社區服務企業面臨的困境
目前，社區服務企業在我國不少大中城市相繼出現，其中不少正向網絡化、規模化方向積極延伸，顯示出旺盛的生命力，如北京力邁、上海百幫、江蘇正章等。但在社區服務企業進行空間拓展和規模擴張的同時，資金、組織、教育、輿論又成為企業成長的“瓶頸”因素，具體表現在：
1，資金不足。盡管社區服務有廣闊的市場空間，但由于利潤率較低、管理難度較大，多數大企業不愿進入，故社區服務產業資金匱乏；其次是目前銀行風險意識增強，貸款發放的條件更加嚴格；另外，在社區服務產業發展的初期，企業間的直接融資渠道一時難以建立。資金不足不僅直接影響社區服務產業的規模擴展，還可能促使企業采取不規范的融資方式，容易引發法律糾紛，導致資金成本上升。為緩解資金不足的狀況，可考慮設立社區服務發展基金，以直接或間接方式扶持社區服務企業，同時鼓勵風險投資等多種投資方式或投資渠道。
2，組織缺位。我國的社區服務目前處于缺位管理的狀況，不僅不便于政府管理引導，也使企業疲于與環衛、消防等部門打交道，但真正遇到矛盾糾紛時又不知道該找誰。因此，一方面應盡快確定主管社區服務企業的部門，職責在于管理企業和規范企業行為、維護市場秩序，代表政府與企業溝通，并向企業
提供支持和幫助。另一方面，組建社區服務行業協會。社區服務行業協會為非盈利組織，會員由在社區從事社區服務的企業組成。其任務首先是代表全體社區服務企業與政府部門溝通，維護企業正當利益；其次是負責協調協會內部企業間的關系，避免惡性競爭，促進互利合作。
3，專業隊伍薄弱。一個有生命力、有自我發展能力的產業，必定對應著高質量的人才體系結構。社區服務成為產業的一個重要標志是社區服務的職業化和專業化。服務是一種商品，與其他商品相比，社區服務又具有特殊性，社區服務的對象是人，要充分考慮到不同年齡層次、不同職業人群的心理特點。這要求具有專業水準的服務隊伍，企業的領導者和管理者不僅要有管理和經營企業的能力，還要具備相當程度的專業理論和實踐知識。為解決人才匱乏的問題，可定期開辦培訓班，或與院校聯合，設立與社區服務相關的專業。
4，輿論宣傳乏力。社區服務根植于社區，居民對社區服務和社區服務從業者的認同程度直接影響社區服務產業化的進程。目前在我國大多數城市，社區居民對社區服務還不能完全認同。一些居民認為社區服務就是高消費，不實惠；還有一些居民認為社區服務理所當然應當是福利性的，不能接受有償服務。對社區服務本身也還存在一些社會偏見，很多居民認為社區服務“低人一等”，這對社區服務向職業化、專業化方向發展是一個很大的障礙。因此，有必要向社區居民介紹社區服務企業可提供的服務，向居民說明在使用社區服務時的權利和義務，以擴大和加深居民對社區服務的了解；通過正面宣傳的形式，逐漸改變人們對社區服務從業者的舊有觀念。
摘要：人的社會生活不是抽象的社會存在，當人們在參與社會生活過程中的利益與需要達到一定的深度和廣度，而社會又能在滿足人們利益和需要過程中提供某種條件時，個人與社會之間的聯系就因此更加緊密。從這個意義上說，社區服務是現代社會條件下個人同社會之間的連接體。人們需要在社區解決日常生活涉及的各種利益和需要。
關鍵詞
：社區服務建構走向
社區服務泛指為滿足社區成員物質生活與精神生活需要而進行的社會性服務活動。長期以來，我國的社區服務以政府部門（具體為民政部門）為主導，是社會保障體系的組成部分，具有明顯的福利性質。
近幾年來，城市的人口結構、社會結構發生了深刻的變化，城市居民對社區服務的需求呈現出總量大、種類繁、層次多的新特點。在對我國廣州等7個大城市進行的一項調查中，七成以上的家庭表示需要更多更好的社會化社區服務，其范圍涉及食、住、行、工、學、醫、娛、境、安等居民生活的各個方面。與此同時，在我國經濟體制改革和城市管理體制改革不斷推進的背景下，社區需要承接越來越多的政治、文化、甚至行政功能。
從經濟學的角度分析，傳統社區服務模式中（福利性及政府主導），市場經濟條件下的社區服務質量難以提高，這是因為對無償服務需求過大，就不可能存在過高的質量要求；在服務的對象上，受政府財力的限制，公益性社區服務的受益方只能是社區中的弱勢群體，這與當前社區建設和社區發展的要求相違背；在具體操作層次，由市、區兩級政府號召，街道為主體，居委會負責規劃組織這一模式的弊端也日益暴露出來。
因此，無論是從社區服務的供需矛盾還是從社區承接的政治文化功能的角度考慮，傳統的社區服務模式似乎已經走到了盡頭。社區服務關系到社區建設和社區發展的成效，政府不能撒手不管，但怎么管，如何平衡社區中不同人群的利益，如何滿足居民多層次的社區服務需求就成為擺在各級政府面前的一個現實問題。
摘要：構建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區是社會的基本細胞，社區和諧是社會和諧的前提。而要實現社區和諧，發展社區居民自治是必然的趨向和選擇。要發展社區居民自治，就必須糾正社區中權威性自治組織居委會的行政化角色錯位，發揮其自治功能。本文通過以上邏輯推導認為：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
關鍵詞：和諧社會和諧社區建設社區居民自治居委會自治功能
自從黨的十六屆四中全會提出“構建社會主義和諧社會”這一重大命題以來，社會各界對這一論題展開了熱烈的討論，提出了許多值得深入思考和進一步研究的問題。構建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區是社會的基本細胞，也是政府溝通民眾的橋梁，社區和諧是社會和諧的前提，和諧社區的建設是構建社會主義和諧社會的重要內容。實行社區居民自治，符合社區居民內心愿望、管理成本低廉、能及時化解社會矛盾、且有利于社區民主建設，是建設和諧社區的必然選擇。而要實行社區居民自治就必須糾正社區中最具權威的群眾性自治組織居委會的行政化角色錯位，使其真正發揮自治功能。由此可知，社區居委會在構建和諧社會中擔負著不可退卻的責任，即：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
一、和諧社區建設是構建社會主義和諧社會的重要內容
城市社區，是城市居民生活的共同體，應該是介于街道和現有居委會之間的、具有完整地域性和基本服務功能的生活小區。社區作為政府工作和社會事務的重心，能否以優良的服務惠及社區群眾，以有效的綜合治理確保社區的安全和穩定，以優美的環境促進社區居民與環境的和諧共生，以先進的文化凝聚人心占領社區陣地，以良好的參與機制推動社區民主政治建設，是構建社會主義和諧社會的重要內容。
首先，和諧社區建設是構建和諧社會的重要平臺。改革開放前實行高度集中的計劃經濟，國家對企業事業單位直接管理，城市社會由一個個企業事業單位構成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的逐步轉變，傳統的單位制開始解體，城市的人們也逐步從過去的“單位人”轉變成現在的“社會人”，單位的社會職能也開始向城市基層組織轉移。城市經濟和社會結構的變化，帶來了大量市場解決不了、政府又解決不好的問題，這些問題本質上都關系到居民的切身利益，迫切需要新的社會組織來承擔過去由單位行使的社會職能，以實現社會穩定與和諧。社區作為人們生產和生活的“共同體”和重要活動場所，為社會人找到了相應的承接載體。社會人的許多需求，或者通過社區的社會服務和自我管理得以滿足，或者通過社區組織向政府反映得以滿足。所以說，和諧社區建設為構建和諧社會提供了一個重要的基礎平臺。
其次，和諧社區建設是構建和諧社會的重要途徑。和諧社會的一個顯著特點是社會管理體制運轉有序。和諧社區建設的宗旨是以人為本，服務居民，即通過開發和動員社區資源，將社區建設成為安全、文明、和諧的家園，以滿足社會成員不斷增長和日益豐富的生活需要。只有直接生活在社區之中并能對滿足社會成員需求負有責任的社區居民自治組織能夠最及時最準確地反映和表達社會需求。在城市社區這一層面，社區作用發揮是否充分，對于城市管理具有十分重要的作用。特別是在經濟轉型、社會轉軌時期，城市的改革、發展、穩定都依托于社區。政府各個部門只有依托社區這個基礎平臺，才能把自身的管理觸角伸向基層，才能使社會矛盾在基層得到有效的調節和控制。可以說，要構建一個充滿生機和活力、健康運行和秩序良好的和諧社會，和諧社區建設是一條有效途徑。
第三，和諧社區建設是構建和諧社會的重要手段。人心向背決定著社會的和諧程度。雖然任何一個社會都不可能完全消除社會矛盾與沖突，但是健康和諧的社會秩序是每一個社會共同體的共同利益，也是其存在與發展的必要條件。要實現社會的和諧，就必須加強與群眾的溝通聯系，暢通社情民意反映渠道，增強黨和政府對整個社會的凝聚力。在城市中，社區是人民群眾生產、生活的基地，社會生活的大部分內容在社區完成，社區處在黨和政府了解民意的最前沿，是黨和政府與市民溝通的重要橋梁和紐帶。加強和諧社區建設，就能夠充分尊重群眾在法律范圍內的表達自由，建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，合理解決利益訴求，傾聽群眾呼聲，把群眾工作做深、做細、做實，以凝聚人心，理順情緒，化解矛盾，最終實現社會的和諧穩定。
二、發展社區居民自治是建設和諧社區的必然選擇
英國政治思想家約翰·密爾在其著作《論自由》中寫道：“對于一個人的福祉，本人是關切最深的人；除在一些私人聯系很強的事情外，任何他人對于他的福祉所懷有的關切，和他自己所懷有的關切比較起來，都是微薄而膚淺的。”[1](p.82)“有許多事情，雖然由一些個人來辦未必像政府官吏辦得那樣好，但是仍宜讓個人來辦而不要由政府來辦；因為作為對于他們個人的精神教育的手段和方式來說，這樣可以加強他們主動的才能，可以鍛煉他們的判斷能力，還可以使他們在留給他們去對付的課題上獲得熟悉的知識。”[1](pp.118-119)密爾從人性偏愛的角度說明，任何事情交由與其有密切利害關系的人來辦理總比交由與其毫無關系或關系不大的人來辦理好。按照密爾的邏輯，社區內的事務都是些與居民有直接利害關系的事。這些事務交由居民自己來辦理，總比交給其他人來辦理好。社區實行居民自治既能夠提高居民自我管理水平，又可以培養居民關愛社區的情懷，使鄰里間和睦友善，親密合作，從而最終促成和諧共處的社區環境。
首先，社區居民自治是應對全能政府“失效”，構建和諧社區的內在訴求
社區居民實行自治，可以間接地幫助政府改進工作，提高政府工作效率。密爾認為：“所要辦的事，若由個人來辦會比由政府來辦要更好一些。”[1](p.118)因為政府工作呆板、單一，缺乏靈活性。中國疆域遼闊，各地情況千差萬別，只有因時、因事、因地制宜，才能求得最佳效果。社區實行居民自治，自治組織可以結合實際情況，選用恰當的方式方法來為居民辦好事，服好務。更重要的是，城市社區建設是在全能政府體制“失效”基礎上產生的。行政導向的社區建設可以在較短時間整合社會，但所構造的社會與傳統體制具有同構性，即社會仍然為政府所吸納，社區的工作主要是落實政府任務。在這一體制下，政府難以超脫各種利益群體，專事履行公共管理的職能，也不可能長期持久的包攬所有社會事務。自治導向的社區建設將政府管理與社會管理分開，由社區組織承接政府和市場都難以承接的社會事務，是市場經濟體制下城市管理體制的創新。它可以促使結構合理分化，政府專事公共管理，市場專事營利，社區專事非政府非營利性社會事務，從而達成社會和諧。[2]
其次，社區居民自治是化解社會矛盾，構建和諧社區的必要路徑
任何一種體制只有當它能夠不斷滿足社會成員的需要才是有活力的。與計劃經濟體制相適應的全能政府為什么會“失效”，其重要原因就是需求信號不靈，無法及時迅速了解社會需求，并提供有效供給。我國現在既是經濟的黃金發展期，又是各類社會矛盾和社會問題的凸顯期。社會轉型必然要造成利益格局的變化和社會階層的變化。影響社會穩定的所有因素都可能發生在社區。城市社區面臨著許多新的矛盾、新的挑戰，處在所有社會矛盾和社會問題的風口浪尖，所以會經常出現矛盾和糾紛，而矛盾糾紛和分歧爭端正是隱藏在社區內的不和諧因素。當這些不和諧因素處在萌芽狀態之時，就要協調解決，讓不同的意見表達、溝通與交流，最終達成一致。社區只有提前做好防范工作，才能最大限度地把各種問題消化在基層，才能夠防患于未然。[3]而在這方面，市場的反應往往是“盲點”，且信號容易“失真”。而政府由于其體制的“科層性”特點，也使其難以及時有效了解社會成員大量具體、細致的社會需求，及時化解各種矛盾沖突并提供有效服務。那么，誰能夠最及時、準確地反映和表達社會需求呢?是直接生活在社會之中并能對滿足社會成員需求負有責任的社區居民自治組織。實行社區居民自治，社區成員通過社區自治組織進行自我管理、自我教育和自我服務，滿足政府和市場難以滿足的社會需要，參與解決社區發展問題，創造自己的幸福生活，從而最終建成和諧美好的社區家園。
第三，社區居民自治是發展基層民主，維系社區和諧的必要保證
人民是構成一個國家的重要要素，沒有一定的人口也就無所謂國家。國家的興衰成敗與本國人民的努力程度是分不開的。國家的福祉由人民分享，國家的建設要靠人民奉獻。要煥發人民的愛國熱情，激勵人民的愛國之志，充分發揮他們的積極性、主動性和創造性，必須尊重人民群眾的主人翁地位，使他們能真正當家作主。[4](p.92)對于一國的建設是這樣，對于一個社區的建設亦是這樣。社區居民是社區的主體，和諧社區的建設因之于居民、依靠于居民，社區和諧的福祉為之于居民、分享于居民。社區作為社會的細胞，是政府溝通基層社會的中介和橋梁，在社區實行居民自治，可以有效地培養居民的民主精神，使居民采取積極主動的態度，投身于與自己相關的政治生活中去，并在這一政治生活中提高自己的政治素質和政治熱情，使國家的政治生活得到良性和諧的運轉。可以說，社區居民自治是發展基層民主，推動國家政治民主化建設的戰略起點。同時，也只有在社區實行居民自治，保障居民們行使自己的民主權利，按照自己的意愿選舉出自己滿意的自治組織，讓居民通過居民會議（居民代表會議）來討論決定自治區域內的所有大事，辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，才能反映大多數居民的意愿，避免居民的權利被僭越，達到民心順暢，從而形成社區內真正的和諧，并為維系社區的長久和諧提供必要的制度保證。
三、社區居民自治要求居委會發揮其自治功能
城市居委會這一群眾性自治組織，是隨著新中國的誕生而產生的。新中國建立之初，國家在基層社會建立了居民委員會的組織機構，并通過《城市居民委員會組織條例》確認了居委會的群眾自治性質。但從20世紀50年代中期開始到70年代末改革開放，城市居委會一直沒有發揮民主自治的載體作用，并在相當長的一段時期內，在計劃經濟所塑造的“單位制社會”下，基層居委會的生活空間和公共管理作用被超強的政府完全“替代”和“真空化”了。直到改革開放以后，“全能政府”的計劃行政模式隨著市場經濟的推進逐步削弱，同時政府的直接管理深入到基層社會細胞也需要巨大的成本。市場經濟的發展擴展了公共生活的空間，需要通過社會自治體的培育發展管理公共事務，滿足群眾的各種生活需要。在這樣的背景下，居委會的群眾自治在新一輪的社區建設大潮中開始逐步醞釀發展。
從法理上講，城市居委會是基層群眾性自治組織。我國憲法第111條規定：“城市居委會是基層群眾性自治組織。”《中華人民共和國城市居委會組織法》第二條第一款進一步明確規定：“居委會是居民自我管理，自我教育，自我服務的群眾性自治組織。”城市居委會不屬于政府機構的一部分，它是城市居民在本居住區域內自己組織起來直接管理自己事務的組織。然而，在社會轉型期，我國的城市居委會越來越明顯地表現出行政化的特征：實際運行中，居委會更多的是承擔了過多的行政性事務而演變為作為政府“一條腿”的準行政組織，發生角色錯位，使其應有的自治功能受到很大的拘束而難以有效發揮。據調查，目前居委會所承擔的工作有十大類近百項，其內容包括小區環境衛生、小區社會治安、物業管理、民政幫困、計劃生育、宣傳教育、迎接考核評比、收款、人口普查等方面。而且，這些工作任務主要來源于政府。對居委會干部的抽樣調查結果表明，有93.3%居委會干部認為各項事務主要來自于街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認為來自于社區居民。[5]
城市社區居委會的行政化造成居委會自治組織角色發生錯位，使其應有的自治功能難以發揮，由此不僅導致基層民主建設遲滯、政府行政管理成本上升、社區資源無法有效利用，而且也致使社區自治理念匱乏、公民自信心降低、政府與社區關系扭曲。所有這些，都會對社區居民自治產生致命的沖擊，并最終損害到和諧社區的建設，進而對構建和諧社會產生不利影響。
在我國目前的制度環境中，社區居委會是社區內的權威性自治組織，是國家承認的社區內組織的最高代表機構，負責管理社區的一切公共事務，負有說服社區內的組織與國家合作來實現政策的有效實施的責任。同時，在社區中，居委會與其他的社團組織相比有著得天獨厚的發展條件，如它的自治性質受到了專門的法律保障，在與居民長期的交往互動中積累了豐富的社會資本，與居民之間相互掌握的信息大體對稱，已經在長期的發展過程中形成了一整套運作方式等等。因此，作為社區建設的重要載體，居委會在發展社區居民自治的進程中擔負著不可推卸的責任。居委會在社區居民自治中要發揮有效的作用，就必須打破目前的行政化趨向，糾正角色錯位，成為真正的由社區居民民主選舉出來的、代表民意的社區群眾自治組織，使其受到束縛和壓抑的自治功能得到解放和有效發揮。只有如此，才能使居委會真正成為代表民意溝通政府與基層社會的橋梁和紐帶，促成國家社會的良性互動關系，形成社區的有效自我治理機制。也只有如此，才能使居委會成為社區居民自我管理、自我教育、自我服務的中心平臺，成為城市社區發展居民自治的有效載體，從而有效推動和諧社區建設，并最終促成和諧社會的構建。
總之，構建和諧社會是一項巨大的系統工程，涉及到政治、經濟、文化、社會等方方面面。在這項系統工程的實施中，城市和諧社區的建設是其中必不可少的一環。因為城市社區是構造社會的基本細胞，只有達成社區的和諧，才能小和諧促成大和諧，最終形成整個社會的和諧。而要建設和諧社區，從長遠來看，實行社區居民自治是必然的趨勢和選擇。因為只有實行居民自治，讓居民自己來管理自己的事情，才能真正暢通民意表達渠道，使社區內、居民間的矛盾沖突及時得到解決，而不致使不和諧因素產生積累效應，對社區，進而對社會產生大的沖擊和震蕩。要發展社區居民自治，就必須有效利用城市社區內權威性自治組織居委會的平臺載體作用，打破其行政化傾向，糾正其角色錯位，開發其自治功能，使其成為城市社區中真正的群眾性自治組織，只有這樣，才能使社區居民自治有可能實現。因此，我們可以說：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
我國的社區管理是國家經濟、政治體制改革的產物。它作為彌補改革中出現的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及百姓的高度關注。在經歷了近10年的探索之后，反思其運行軌跡，不難發現，城市社區管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區自治管理職能集于一身，其直接后果是現有社區管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負擔，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理的意識，社區管理仍舊更多地體現為一種政府行為。我們通過對國內外諸多城市的考察、研究、對比發現，社區管理組織不同于政府組織，有其自身的運行規律；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統社會向現代社會的轉型期內，科學地界定政府的行政管理與社區自治管理的職能權限，并將二者有機地銜接起來，是建構具有中國特色網絡式社區管理體系的關鍵所在。
1.理論依據
在我國目前特定的社會管理背景下，采取政府推動下的縱向社區管理組織體系與橫向的社區居民自治管理組織同步與協調發展的縱橫相接的網絡式社區組織模式，符合現代政府職能轉換與市民組織發展關系理論的基本原則。
當前我國正處于由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌、由傳統社會向現代社會轉型的過渡時期。期間，適應經濟、社會協調發展需要的政府職能的轉變是實現轉型期平穩過渡的基本保證。
依據政治學家的觀點，現代政治社會中政府的職能主要體現在階級統治、社會管理、社會服務和社會平衡等四大方面。但在不同的社會發展階段，政府職能的結構重心會發生位移，即我們所指的政府職能轉換。一般說來，傳統社會下的政府職能結構的重心是階級統治職能，以后逐漸轉向現代工業社會的社會管理職能和后工業社會的社會服務職能。發生這種位移的主要原因在于經濟增長模式的變換以及公民社會的成長發育。就現代社會發展進程的客觀運行規律而言，在傳統農業社會向現代工業社會的轉型時期，相對有限的生產力發展水平對應的是以階級統治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結構向政府與公民的二元分立結構的轉變；在現代工業社會發展階段，以靠增加投資和勞動力，發展新興產業的外延式經濟增長模式對應的是以社會管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨立的二元結構關系；在后工業社會，以優化產業結構，增加科技含量和服務功能為優秀內容的內涵式經濟發展模式則對應著以社會服務為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結構的轉化。上述轉換模式體現了現代社會發展的普遍規律，但就發展中的社會主義國家與西方發達資本主義國家比較而言，由于各自進入現代社會時的社會制度、市場發育程度以及采取的經濟發展政策不同，因而前者在社會發展階段和公民組織發育程度上存在明顯的滯后現象：一是西方發達資本主義國家實行的是建立在生產資料私有制基礎上的社會制度。它自17世紀確立資本主義生產方式起至今一直按照市場經濟運行規則發展經濟，因此，市場發育程度和生產力水平很高。目前，它已走過工業革命的啟動階段、工業社會發展階段進入了現代社會的第三階段——后工業社會；而社會主義國家實行的是建立在生產資料公有制基礎上的社會制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產方式占居主導地位，市場發育程度以及生產力水平都比較低下。近20年來，在經歷了由計劃經濟向市場經濟轉軌的體制改革之后，一些社會主義國家已經步入現代社會的第二階段－－工業社會發展階段。二是西方發達資本主義國家的公民社會已由早期的發生、發展走向成熟。公民社會是市場經濟的產物。隨著資本主義市場經濟的發展壯大，由國家和政府強制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會通過非強制的市場手段加以調節與管理的“私域”越來越大，由此，相對獨立于國家與政府的公民社會得到迅速發展并走向成熟。與西方發達資本主義國家不同，發展中的社會主義國家在實行計劃經濟體制時期，公民個人以及政府、企業的生產、分配、交換和消費全過程均由政府部門進行統籌安排，公民和社會失去了獨立行為的領域。直到社會主義國家實行改革開放政策，加快市場經濟進程時，公民社會的作用才得以認同。但市場經濟的發展畢竟是一個漸進的過程，因此，對于大
部分發展中的社會主義國家來說，公民社會尚處在培育、發展階段。三是伴隨著后工業社會的來臨以及公民社會的發展、成熟，西方發達資本主義國家已經實現了政府職能結構重心由社會管理職能向社會服務職能的轉換。與社會發展階段、公民社會發育狀況相適應，多數發展中的社會主義國家政府職能仍以社會管理為主。上述情況表明，盡管西方發達資本主義國家與發展中的社會主義國家因國體、政體以及市場發育程度不同，社會發展存在進程上的“時間差”，但有一點是相同的，即：現代社會政府職能的轉變，取決于經濟發展水平的提高和具有社會參與意識、參與能力的群眾自治組織的發育與成熟。
我國是一個發展中的社會主義國家，尚處在工業社會的發展階段。隨著政府部分社會職能的轉歸和企業社會職能的逐步剝離，社區作為承接載體，在社會事務中將發揮越來越重要的作用，而社區管理組織的發育與成熟是實現社區工作效益最大化的關鍵所在。從理論上講，社區管理組織是獨立于政府和企業之外的社會組織系統，是社區內居民為了達到某種共同目標，自動將其行為彼此協調與聯合起來所形成的社會團體。但從我國目前所處的社會發展階段仍需要政府具有較強的社會管理職能以及社區居民自治組織尚處在培育階段的國情出發，在一定時期內，通過政府的外力推動，采用政府參與的縱向社區管理組織體系與橫向的社區居民自治管理組織同步與協調發展的縱橫相接的網絡式社區組織模式，符合現代政府職能轉換與市民組織發展關系理論的基本原則。
2.對我國現有城市社區管理體制的分析與思考
2.1基本評價：政府在社區建設中發揮了主導作用，效果顯著。但尚未走出政府職能轉換內循環的老路。
應該說，從社區建設提出至今，我國城市社區管理組織已經得到了長足的發展。突出表現在幾個方面：一是制度上的保證。1998年7月，配合國家政治體制改革與政府機構調整，國務院正式賦予新組建的民政部基層政權和社區建設司“指導社區管理工作，推動社區建設”的職能，從而在制度上保證了我國社區建設的健康發展。二是將原有的市、區、街縱向城市管理體制引入社區，初步形成了以“兩級政府、三級管理、四級落實”為主要特征，兼具各地特色的社區建設管理組織方式，如青島市建立了以民政系統為主導的社區管理組織體系，且市、區、街、居四個層次均實行“一把手工程”。石家莊市專門成立了市區工作委員會，負責對全市社區工作的宏觀策劃、政策研究、綜合協調、指導監督等任務。南京鼓樓區委、區政府以社區黨建聯席會和社區建設發展委員會的組織形式，將轄區內有影響的部門和單位聯接起來，通過確立全區的社區建設目標、確定社區建設的重大項目，協調社區建設中的有關問題等方式，實現社區單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區管理中的主導地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對轄區管理負總責的地位；統攬轄區內的地區性、社會性、公益性、群眾性工作；實現政企、政事、政社分開。四是各地區都在積極探索基層社區組織的制度創新，例如沈陽市去年出臺了《關于加強社區建設的意見》，強調要在全市普遍建立新型的基層社區組織結構，包括：建立社區黨組織，對不在國有企事業單位工作、從事社區服務事業或在民辦非企業和小型民辦企業工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實行屬地管理；建立社區居民大會或居民代表會議制度；建立社區管理委員會（依法選舉產生的居民委員會）；探索建立社區的協商議事機構等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調整居委會人員結構，加強居委會組織制度建設。工、青、婦等社團組織也根據形勢發展需要，將工作的觸角延伸至社區。上述實踐活動表明，我國城市社區管理組織的基本架構已經初步形成。
雖然我國城市社區管理組織的發育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現行社區管理體制依舊更多體現的是政府內部職能的轉換。因為街道辦事處作為城市基層政府的派出機構，依據城市管理重心下移的改革方針，對基層社會行使全方位的行政管理職能，是政府內部職能部門權限調整的結果。而街道轄區作為操作層面的社區，辦事處同時又代表社區居民行使社區自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責不清將直接導致街道辦事處的功能錯位。近幾年，不少城市在探索居委會改革道路時，大多把居委會定位在社區成員代表大會的辦事機構上，委員們享受政府補貼。在居委會管轄的社區內，由于居民自覺參與社區管理動能不足，沒有明確法律地位的社區協商議事會的作用也難以得到有效發揮。我們擔心，長此以往，這種由政府直接管理社區的做法，將失去依靠社區居民開展社區建設的真正意義。
2.2理性思考：澄清認識誤區，明確職能定位，建立銜接渠道。
2.2.1城市行政管理與社區自治管理的區別與聯系。目前，人們在談及城市管理時，誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實際上，城市管理大致包括社會管理、經濟管理、生態環境管理和基礎設施管理等四項內容，其中社會管理既包括政府的行政管理，也包括社區的自治管理。雖然兩者的管理目標都是要實現區域社會的可持續發展，但其管理主體和實施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對城市的管理主要采用包括政權、法律、政策、紀律等在內的強制性控制方式；而社區自治管理的主體是社區成員，他們對社區的管理主要依賴思想觀念、社會心理等非強制力手段，包括習俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運用。城市行政管理系統與社區自治管理體系是一種平行互補關系，它們作為社會管理體系的組成部分，將隨著經濟的發展、社區管理體系中居民自管能力的增強，呈現城市行政管理系統趨弱的格局，從而實現政府職能結構重心由社會管理向社會服務的位移。
2.2.2政府與社區居民自治組織的相互關系以及各自在社區管理中的職能定位。依據社會機制“三板塊”理論，政府與社區居民自治組織之間是一種互補增益的伙伴關系。在現代社會中，政府是以強制（權力運作）方式滿足公共利益的機制，而社區居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機制。在社會管理體系中，政府與社區管理組織扮演著不同的角色。以社會治安管理為例，維護社會治安秩序，通過“社會管理”與“自我管理”相結合的方式預防犯罪是社區管理組織應盡的責任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權范圍。兩者之間的互補關系，維系著整個社會的穩定與發展。同時，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會效益的最大化；而社區居民自治組織作為轄區居民的代表，在不違背社會公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區成員多元化的需求。顯然，兩種“服務資源”的有效整合，可以大大增強整個社會承擔社會需求和處理社會問題的能力。
既然政府與社區居民自治組織在社會管理系統中的功能與角色不同，科學地界定它們各自的職能權限就成為實踐的準則。
在社區管理體系中，政府的職能是作為推動主體，通過規劃、資金支持和嚴格的宏觀控制與管理，引導社區的發展方向。社區居民自治組織的職能是作為實施主體，代表當地居民利益，在轄區范圍內行使綜合管理各項社會事務的權利。
2.2.3在街道行政社區，以具有法律地位的半官方性質的社區委員會為連接紐帶，構筑政府與社區居民自治組織上下對接、縱橫交織的強大的城市社區管理網絡。目前我國城市社區管理組織呈現“縱強”、“橫弱”的不對稱發展格局。如果不加大后者的扶持與培育力度，“小政府、大社會”的改革目標將無法實現。社區管理組織培育是一項系統工程，必須從制度創新入手。
筆者認為，在社區由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區委員會，作為溝通政府與社區居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區管理委員會是指經“社區代表大會”選舉產生、由社區內政府、企事業單位、社團法人代表、社會知名人士以及社區居民自治組織代表所組成的社區綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關行政管理職能部門的負責人擔任，主要起溝通制衡作用，即：負責向上級政府部門反映社區的民情民意，向社區轉達政府對社區發展和社區管理的意見和要求，同時對社區管理進行行政督導。社區委員會是非營利性的、具有法人資格的社團組織，有正規的章程、組織結構和自治自主權利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區管理委員的理由是：_街道雖然是行政社區，但從可操作角度出發，已經成為事實上的社區建設操作層。轄區內的單位和居民彼此熟悉，具有實現社區整合的可能性和高于居委會管理資源的地區優勢。_現階段，政府在社區建設中的推動作用無法替代。我國社區建設的發展是外力推動的結果。雖然，近幾年社區建設的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關支持社區居民自治組織的政策也不到位，因此，社區居民自治組織的發育和創新能力比較脆弱，還無法完全承擔在社區工作中主體地位的責任。而街道辦事處作為基層政權（區政府）的派出機構，一直承擔著地區社會工作的責任，具有從事社區工作的傳統和經驗，特別是街道辦事處在地區社會事務中負總責的主體地位，使其在社區整合中的能力明顯增強。因此，街道辦事處代表政府參與社區委員會的工作，既可以發揮政府在社區建設中的推動作用，也便于指導和培育居民自治組織，使之盡快成長。_為街道體制逐漸向社區體制轉換奠定基礎。我們始終認為，政府直接參與社區管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區管理的權力歸還社區居民自治組織。應該說，當前的政府機構改革給“政社分離”提供了佳機。此時，理性地把社區從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質的社區管理委員會開展“社區工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實現“政事、政社”分離，更好地行使政府職責，也為日后街道體制向社區體制的過渡創造條件。_有國內外經驗可供借鑒。近幾年，我們在承擔國家社科基金“九五”重點規劃項目《城市社區發展國際比較研究》課題過程中，通過對國內外城市社區進行實地考察和查閱大量文獻資料發現，在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質的社區委員會已經成為政府介入社區工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動橫向聯合、組織社區資助和互助活動等方面發揮著重要的作用，是社區多元整合工作中的基本力量。就北京情況而言，西城區月壇街道辦事處已于1998年6月率先在街道層面組建了全市第一家具有法人資格的社團組織——月壇社區建設協會。作為半官方的社區管理組織，該協會正在積極探索替代政府機構行使社區管理職能的有效途徑。可見，通過半官方性質的社區管理委員會實現街道層面城市管理與社區管理的有機結合，從理論和實踐操作上都是可行的。
3.城市社區管理創新體系的基本框架
3.1按照機構層次分明、職責明確的原則，健全市、區、街縱向社區建設管理組織體系。
3.1.1建立具有權威性的市級社區建設領導機構。配合地方政府機構的調整和改革，盡快落實市級社區建設的組織領導機構。新建社區建設領導機構應以全國社區指導綱要為依據，結合本市國民經濟和社會發展規劃，制定本地區的社區建設中、長期規劃并指導實施。政府有責任通過政策扶持、教育培訓和資金引導等多種途徑，把握社區發展方向，引導社區建設的健康發展，同時按照工作職能要求做好相應的督察和組織協調工作。
3.1.2發揮區級政府資源整合優勢，為社區建設提供財力支持。區級社區管理組織的最大優勢在于其各成員所具有的不同權力和影響力。區級政府作為基層政權組織，具有街、居組織不具備的區域行政管理和創造財政收入的職能。要充分發揮區政府對轄區各級、各類單位實施行政管理的組織優勢，做好協調工作，實現區域內部的資源共享工作。并創造條件，改善投資環境，鼓勵吸引企業服務社區以擴大稅源，增加稅收，為社區建設奠定物質基礎。
3.1.3實行街道辦事處與社區管理委員會“雙軌并行”的管理組織模式。街道辦事處作為區政府的派出機關，除了繼續做好政府賦予的地區行政管理工作之外，應該積極支持與配合社區管理委員會探索社區自治管理的有效途徑。街道辦事處應與社區管理委員會保持密切的合作伙伴關系，定期召開聯席工作會議，就社區發展的重大問題通報情況，聽取意見，確定長期和當前的工作計劃，商討、協調社區建設和社區服務事宜等。街道辦事處的社區工作職能主要體現在兩個方面：對居委會主要是指導職能；對政府有關部門則主要發揮統籌協調監督職能。
此外，街道還將代表政府對社區中的福利對象提供社會保障。
現階段，社區管理委員會作為街道辦事處的并行機構，其性質為半官方組織。其主要職能一是統籌規劃：根據全國社區建設指導綱要和市政府及相關部門的要求和指導，結合社區自身實際情況，在充分協商的基礎上，對社區發展和社區管理作出統一規劃，確定社區發展的近期、中期和長期目標與任務。二是組織協調：依據確立的目標、任務，利用靈活有效的機制和手段，通過招標、競標等方式落實任務責任者。同時負責協調社區內外各相關部門關系，保證社區管理工作的正常進行。三是監督調控：以管理職責為依據，以相關的法規和協議合同為準則，對社區管理的情況進行檢查和監督，使其符合社區管理的目標和要求。
雖然，目前街道辦事處與社區管理委員在并行運作過程中，可能暫時存在一定的職能交叉，但從長遠發展趨勢來看，街道辦事處作為政府派出機構所行使的政府行政管理權限終會隨著政治體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區委員會作為政府與市民進行聯系的橋梁與紐帶，將替代街道辦事處全面行使對社區的綜合管理職能。這一階段可能尚待時日，但它卻代表著社區組織的發展方向。
3.2組建真正意義上的橫向社區居民自治管理網絡。
社區居民自治管理組織的變革主要由三部分內容構成：
（1）建立和完善社區居民代表大會制度。
（2）按照議事層與執行層相分離的原則，對居民委員會組織進行改造。應該重新確認居委會在社區建設中的議事地位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區工作者承擔。改造后的居委會成員應由轄區內的人大代表、政協委員、知名人士、社會工作者、政府高級管理人員、企事業單位和社會團體代表、業主委員會代表以及居民中有聲望并熱心社區公益事業的人員等經社區居民代表大會民主選舉產生。居委會委員除了主任外，其他成員工作以社會兼職為主，在自愿的基礎上，義務為居民服務。考慮到居委會幾十年的工作慣例，還不能一步到位，可以在現有社區服務管理委員會、居民議事會或顧問團的基礎上，逐步實現過渡，即暫時實行居委會與上述組織的“雙軌運行”機制，待社區工作者隊伍成熟或運行機制完善之后，再將議事組織通過選舉轉換為符合法律程序規定的居民委員會，現有居委會組織則轉換為社區工作辦公室，由職業的社區工作者承擔具體的工作任務。
（3）建立社區工作辦公室。它是居委會試行議事層和執行層分離后，專司由居委會委派、承擔社區具體工作職能的辦事機構。社區辦公室的工作人員由社區工作者組成。他們必須符合招聘條件，通過競聘方式，由居委會根據工作需要聘任。社區工作者作為職業，其收入所得：一是通過與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務報酬，二是社會捐贈，三是服務收費。
除了上述綜合性社區管理組織外，還要在社區建立黨支部，實行黨員登記制度，以便充分發揮包括在職黨員在內的全體黨員在社區中的先鋒模范作用。共青團、婦聯、少先隊等組織，也要積極探索組織管理與屬地化管理相結合的新辦法，通過不同角度、不同形式對其成員實行民主化管理。
改革后的社區居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權限，將不同的責任按照其事務性質交由不同的組織和部門承擔，可以從根本上改變傳統居委會的行政工作模式，有利于推進基層民主建設的進程。新的社區居民自治管理組織組建之后，將形成以社區黨支部為領導優秀，居民代表大會決議，居民委員會議事，社區工作者辦事，社區企事業單位、社會中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區管理新格局。
[論文關鍵詞]單位；功能；社區文化
[論文摘要]隨著我國經濟的發展和城市改革的推進,社區文化建設出現了良好的發展勢頭，同時還存在著許多問題。對此，駐區單位如果能融入到社區文化建設中，將發揮積極的促進功能，在城市社區文化建設中應積極探討發揮駐區單位作用的對策和措施。
隨著我國經濟的發展和城市改革的推進,社區文化建設已經出現了良好的發展勢頭，特別是在精神文明和物質文明一起抓,兩手都要硬的思想指導下,我們在文化設施的建造方面、在保存社區文物、民俗方面、在豐富群眾的生活方面投入了大量的人力、物力和財力，取得了豐碩的成果。但是,我們必須清楚地意識到,我國城市社區文化建設的實踐和研究尚處于起步階段，還存在著許多問題。駐區單位如果能融入到社區文化建設中,將對社區文化建設中問題的解決以及整個社區文化建設發揮巨大促進作用。
一、駐區單位對城市社區文化的促進功能
第一,引導功能。企事業單位所營造的文化氛圍,蘊含著豐富的文化底蘊、科學思想、科學方法、科學精神,是社會文化傳播的主導力量和“文化示范者”,具有更強的感染力和深廣度。這些對于其所在社區而言,是一種客觀的、實際的榜樣力量,是一種強大的“文化定勢”和“文化航標”。企事業單位文化發展和活動過程中能夠通過多種途徑把社區文化發展引導到企事業單位文化所蘊含的主流目標上來,這在一定程度上對社區文化建設產生引導作用。置身企事業單位文化環境中的員工,同時也是社區的成員,生活、學習、工作在社區居民之中,他們通過家庭、親屬、同學、朋友,與社會各個層面保持廣泛而又密切的聯系,他們的道德修養、價值觀念、審美情趣、生活方式等都會在潛移默化之中對周圍居民產生示范效應。
第二,創造功能。企事業單位文化是在其自身存在和發展中形成的具有獨特氣質的精神形式和文明成果的一種濃縮,具有民主、開放、創新、進取的特性,具有更新和再創造文化的活力和條件,它既是社會潮流的追逐者,又是時代潮流的開創者。這是因為企事業單位的重要主體是最富活力的中青年,企事業單位文化是一個與時俱進的開放系統,具有相對敏感的特性,對于社會文化變遷的反應十分迅速。企事業單位對這種變遷進行篩選、過濾、揚棄乃至超越之后,實現自身的創造和更新,同時傳導給所處社區,促使社區文化實現發展。
第三,傳承功能。文化的形成是一個動態發展過程,它既是一定社會和時代的特定產物,又是一個連續不斷的積累過程。每一個社區特別是歷史悠久的社區,居民的價值觀念、社會心理、風俗習慣經過祖祖輩輩的創造、篩選、加工、充實和發展,形成了社區的文化傳統。這些傳統由于社區對環境的作用傳給企事業單位,使他們繼承下來(當然，這不是繼承社區文化傳統的唯一途徑),從而實現文化的傳承。
第四,整合功能。由于文化的滲透性,不同文化既可能交相融合,又可能產生相互沖突。特別是隨著全球化趨勢和社會信息化的發展,社區文化趨于多樣化,文化碰撞現象日益增多,尤其是人們面臨的價值沖突與適應問題十分尖銳。所有這些也必然反映到企事業單位中來。企事業單位文化因其突出的引導性、計劃性、整合性等特點,對文化沖突的協調、平衡、化解、融合相對社區而言具有明顯的優勢。企事業單位將上述“整合成果”輻射、傳達到社區,能夠促進社區多樣性文化的發展趨向同社會主流文化保持良性關系,從而對社區文化發揮整合作用。企事業單位與所在社區是互為環境的,企事業單位文化的氛圍及其內涵必然對社區成員產生潛移默化的影響,時刻輻射、影響著社區居民。正因為如此,企事業單位往往成為社區文化的亮點乃至制高點之一。
第五，補充功能。作為現代化產物的企業文化具有天然的先鋒性、敏感性、叛逆性、開放性,有些新的文化因子特別是屬于青年亞文化范疇的文化因子,原來并不存在于社區之中,往往是由企事業單位的主體(中青年)首先接納和吸收的,然后傳達、輸送到整個社區范圍,這就對社區文化起到了補充作用。充分認識城市社區與區內企事業單位的文化互動對于加強相關社區和企事業單位文化建設,加速社區的資源共享,優化企事業單位的社區環境,促進區、單位精神文明共建具有重要的意義。
二、發揮駐區單位在城市社區文化建設中作用的對策和建議
(一)提高思想認識，調動參與的積極性
社區成員的參與度是社區文化建設的一個重要指標,是社區文化建設成功與否的重要尺度。缺乏社區成員參與的文化生活,有再好的動機、再新的創意、再大的投入也只能是無用之功。在許多社區,經常參與社區建設活動的主要是少數老人,尤以老年婦女居多，相當多的社區成員尤其是中青年居民和駐區單位員工尚未經常參與社區建設活動，社區成員的參與狀況還不適應社區文化建設的需要。其中主要原因之一是，一些居民和駐區單位對社區文化建設的看法有失偏頗，相當一些居民和單位的社區參與意識比較淡薄,他們雖然生活在社區,但卻沒有意識到自己屬于社區建設的主體,沒有意識到自己也應該對社區建設盡一份責任和義務。甚至錯誤地認為,社區建設完全是政府行為,是政府投資建設社區,讓自己坐享其成。
為了提高駐區單位的參與度,應該努力做到:首先，加強與駐區單位的感情溝通,建立良好的人際關系,增強駐區單位對自己生活在其中的特定社區的認同感、歸屬感以及對這一特定區域自然和人文環境的推崇、融合和奉獻精神，使它們認識到參與社區文化建設的責任和義務。其次，通過與駐區單位的感情溝通，使它們更進一步認識到通過社區文化建設,精心營造社區發展的良好環境，是駐區企事業單位健康發展的前提條件。因為所在社區的環境質量不僅關系到單位的發展、形象,而且與單位員工的辦公和生活息息相關。
因此，我們必須將思想認識上升到一定的高度，形成社區文化人人辦的廣泛共識，真正做到駐區單位與社區共發展,既成為社區文化建設的參與者,又成為社區文化建設的受益者。
（二）設施與場地等資源共享，提高利用率
城市社區發展的資源主要來自政府部門的供給以及社區管理部門的創收和居民繳納的各種費用。社區內各部門與組織以及社區居民的捐款和提供各類設施的現象很少見。因此，一方面城市社區資源本身存在嚴重不足，另一方面又有大量的物質性資源被閑置不用或開發利用不夠，這的確讓人十惋惜。究其原因，這與傳統的“條塊分割”的管理體制以及“肥水不流外人田”的狹隘的心理因素有關。在城市社區中由于存在許多分屬不同行業、不同層級的“單位”，而城市社區的組織形式——社區委員會、業主委會員、居民委員會以及物業管理公司與他們之間不存在上下級或管理與被管理的關系，這就造成了他們對城市社區建設尤其是社區文化建設關心、重視、投入不夠，對資源的所有權、管理權、使用權偏重于集中，誰投資，誰擁有，誰得益，不愿意將自己閑散的物質性資源拿出來讓社區居民共享，社區資源不能得到更充分的開發和利用。如能將這些資源進行合理規劃，發揮現有功能，為社區文化提供穩定、舒適的活動空間，實行資源共享，將是一件幾全其美的大好事。這也可使社區文化建設不斷上規模，上檔次，謀求更大發展與飛躍。
（三）聯手開展活動，豐富活動的內容
從各地開展的社區活動形式來看，確實是多種多樣，豐富多彩。從太極拳、太極劍、臺球、棋類、器械健身，到卡拉OK、戲迷演唱、養生功、秧歌、圖書閱覽、健身交誼舞等，達數十種之多，真可謂百花齊放，各具特色。但由于以上活動內容多少缺乏一些現代氣息及深刻的內涵，因此對青年群體等相對缺乏吸引力。如能在豐富活動內容上多動腦筋，挖掘新的活動內容，拓展新的途徑，把一些具有現代氣息的藝術形式融人到其中去，這將會吸引更多的社區成員熱情參與。而在這些方面，社區內企業事業單位組織的合作加盟，聯手開展各類文化活動，通過創新的內容和變換的形式促進其發展。推陳出新，洋為中用，古為今用，豐富多彩，廣泛活躍，就一定能生產出一些高品位、高質量的社區文化產品，增進社區文化建設的實效。
（四）加強組織溝通，提高管理的水平
從目前各地社區文化活動的組織性質來看，由于是新生事物，因此社區文化尚處于起步階段，還缺乏一定的組織管理經驗和社區文化人才。社區文化人才是社區文化建設的主要力量，從廣義上說，社區文化人才隊伍應包括街道和居委會的相關人員以及社區文化機構的工作人員；從狹義上說,主要是指街道社區文化職能部門及社區文化機構(文化站等)工作人員。就文化站工作人員來說,許多社區已面臨青黃不接的狀況。如有的地方管理者往往由隊伍中的活動積極分子組成，管理經驗不足，組織能力不強，難以形成優秀，紀律的維持和活動的開展往往靠大家的自覺，隨意性較大，缺乏高度集中基礎上的規模擴大與創新求變的集體力量。
有鑒于此，社區內企事業單位組織應能有效介人，整合運行。因為各單位組織已經長期形成了一整套的組織體系，有著一定的管理經驗，他們的加盟，無疑會給社區文化建設增添新的活力，達到事半功倍的成效。而社區文化活動的成功開展與不斷創新，對社區內企事業單位增強內部凝聚力和提高社會知名度，也一定會大有裨益的。
社區建設作為一項系統工程，需要社區居民、社區群眾團體、各企事業單位、居委會、街道辦事處這些社區基本成員的同心協力和共同努力。尤其在當前社區居民和單位主動參與意識較弱的狀況下，更需要基層社區管理者及組織者的引導和動員，調動社區各方面的積極性，以使社區文化建設真正滿足廣大居民的多層次、多方面需要，使社區文化更為豐富多彩并發揮更多的積極作用。
[論文關鍵詞]社區結構;社區統戰工作;發展趨勢
[論文摘要]改革開放以來，遼寧城市社區組織結構?職能結構?人口結構?社區主體文化價值觀念結構的變遷使社區統戰工作的對象擴大?結構復雜，功能增強?優勢凸顯，領域拓展?聯系緊密。社區統戰工作與單位統戰工作在相當長時期內并存互動，協調各方面的利益關系成為社區統戰工作最為關鍵的內容，社區統戰工作呈現出社會化?互動式的明顯趨勢。
改革開放以來，在遼寧老工業基地城市社區迅速發展的過程中，社區組織結構?職能結構?人口結構?社區主體文化價值觀念結構也發生了深刻的變遷，社區結構的變遷既為社區統戰工作提供了新的機遇，也提出了嚴峻的挑戰。在此條件下，如何創造性的開展社區統戰工作，增強實效性，是當前理論界和實際工作中急需解決的重要問題之一。本文以老工業基地振興為宏觀背景，以遼寧城市社區結構變遷為研究個案，揭示老工業基地振興過程中社區結構變遷背景下社區統戰工作的發展趨勢。
一?改革開放以來遼寧城市社區結構的變遷
1.社區組織結構的變遷。計劃經濟體制下，人們長期處于“以單位制為細胞的?以縱向組織為中介的?高度中央集權的體制之下”[1]，社區中各社會組織盡管居于同一社區，但彼此分別屬于條塊分割的相對封閉的系統，并直接對上級主管部門負責，彼此之間不存在也無法存在直接相互的聯系。在這種形勢下，社區內各類事務的管理只有通過不同的行政條塊按自上而下的途徑實現。國家對社會的整合與控制，不是直接面對一個個單獨的社會成員，更多的是通過單位來實現的。改革開放以來，伴隨著政府行政管理體制改革?國有企業改革?所有制結構調整以及個體?私營?外資等非公有制經濟形式的大量涌現，政府與單位?個人的關系發生了深刻變化，政府對各企事業單位?個人的管理控制能力逐步削弱，越來越多的單位開始改變企業辦社會?學校辦社會?機關辦社會的狀況，廣大職工開始從“單位人”轉變為“社會人”，本來由單位承擔的一部分社會功能逐步向城市社區轉移，原來只存在于地理意義上的社區變成了有緊密聯系?按一定規范和制度結合而成的社會實體。同時，多元利益主體的出現，也要求加強社區內各組織間的橫向聯系與互動，這就使社區內各組織間的互動模式出現了深刻的變化，單一的縱向垂直管理模式日漸被復雜的多元互動?縱橫互動模式所取代。社區組織結構也相應地由原來的單一的縱向垂直管理結構變成了多元的縱橫互動結構。這種組織結構要求政府?企事業單位?民間組織和個人在平等的基礎上共同參與?決定社區的建設和發展。
2.社區職能結構的變遷。社區社會結構的變化必然引起社區職能結構的變遷。第一，管理服務職能強化。伴隨著行政管理體制的改革，政府的職能正在發生根本轉變。現代企業制度的建立，明確了企業的生產經營職能，一部分諸如技能培訓?社會福利?就業安置?環境衛生?文化娛樂等社會管理服務職能從政府職能中分化出來，所有這些分化出來的社會管理服務職能則直接地轉移到了社區。第二，凝聚人心職能凸顯。由于政府?單位管理服務職能的弱化，大量的“單位人”轉化成了“社會人”，人口老齡化明顯，無單位隸屬關系人員?外來務工人員增多，居民流動性增強，社會越來越趨于“分散化”，個體利益越來越趨于多元化。要完成保持經濟持續快速健康發展?社會穩定和諧進步和提高黨的執政能力這三大歷史任務，客觀上要求能夠團結一切可以團結的力量，整合各種資源，從而形成一種合力。這種整合凝聚人心的職能也責無旁貸的落在了社區。
3.社區人口結構的變遷。改革開放以來，隨著我國城市化進程的推進，城市社區的人口結構出現了歷史性的變遷。主要表現在:第一，階級階層構成的變化。一是傳統階級階層結構的變遷。包括工人階級的隊伍明顯壯大，結構(產業結構?知識結構?所有制結構)與過去大不相同;農民階級和知識分子階層出現分化。二是中產階層的初步發展。中產階層是現代社會走向穩定的重要結構因素。伴隨著經濟體制改革的逐步深入，經濟領域的制度創新使傳統階級階層分化的同時，也給新的社會階層的產生提供了制度基礎。社會勞動分工的日益精細，產業結構的優化升級，又為新的社會階層的出現創造了就業條件。三是階層結構開始出現定型化的趨勢。主要表現在具有階層特征的生活方式?文化模式開始形成;階層內部的認同與再生產逐漸強化;階層之間的界限明顯，階層之間的流動開始減少。第二，人口老齡化趨勢日漸明顯。據遼寧省統計局的《遼寧省2005年全省1%人口抽樣調查主要數據公報》(第一號)顯示，截至2005年底，全省常住總人口已達到4221萬，而每10個中就有一個是65歲以上的老年人，而且比重還在上升!按照國際標準，65歲以上人口比重超過7%?60歲以上人口比重超過10%時，就標志著社會已進入了老齡化階段。按此標準來劃分，我省早在上個世紀70年代，就開始進入了人口老齡化社會。老年人口的活動空間，基本上是家庭所在的社區，這就勢必要求每個社區都要為眾多的老年人提供良好的生活環境和生活條件，提供良好的文體娛樂?醫療保健和公共安全等服務，從而要求城市社區全方位發展。第三，無單位歸屬人員日益增多。伴隨著計劃經濟向市場經濟的過渡以及個體?私營經濟的發展，城市社區中的無單位歸屬人員中除以前極少數未就業的家庭婦女和極個別的社會閑散人員外，又增加了大量的個體戶和私營企業主?下崗職工?失業人員等。據遼寧省統計局統計，截至2005年9月末，全省共有離崗職工136.4萬人。無單位歸屬人員的增多，客觀上要求城市社區政府發揮更多的社會管理和社會整合作用。第四，外來人口增多。外來人口一方面為城市經濟的繁榮作出了積極的貢獻，另一方面，也給城市社區的環境整潔?治安秩序?計劃生育?人口管理?安置就業等工作帶來了新的壓力。在這種情況下，城市社區的工作對象就不僅僅是本社區正式居民，也包括一部分非正式居民;城市社區的工作內容也不僅僅包括對社區的正式成員進行管理和提供服務，也包括對外來人口進行管理和服務，并且后一項任務正在成為城市社區政府的一項經常性工作。
4.社區主體文化價值觀念結構的變遷。社會的發展，社區組織結構?職能結構?人口結構的變遷，必然導致作為社區主體的“社會人”的文化價值觀念結構的變遷。這種變遷表現為:第一，自我意識的覺醒與強化。隨著人民物質生活水平的提高，生活方式?生產方式?就業方式?分配方式?交往方式?思維方式的改變，人們的發展意識?競爭意識?效率意識?自我權利保護意識和自我價值實現意識顯著增強，價值取向由單一轉向多元，價值評價由被動順從轉向自主獨立。第二，公共道德的失范與危機。在思想觀念和價值取向出現多樣化的趨勢和總體上產生積極變化的同時，社會上存在著一些權力觀?地位觀?利益觀的扭曲和道德失范的現象，公民的社會責任意識?社會榮譽感和職業倫理有所弱化。此外，西方文化大量涌入，不僅深刻地改變著人們的生活方式和生存狀態，而且深刻地影響和改變著人們的思維方式和情感心理。在這種條件下，人們更加需要共同的精神信仰，內心深處的歸屬感也無比強烈。社區無疑成為了“社會人”真正的“家園”。而家園最能牽動每個人的心，愛護家園最能感動每個人的心，建設家園最能激勵每個人的心。因此，社區就成了構建社區居民普遍信奉的價值觀念?人文精神及社區歸屬感的平臺。
二?社區統戰工作的發展趨勢
社區結構的變遷毋庸置疑地強化了社區的地位和功能，凸顯了社區統戰工作的優勢，也使社區統戰工作呈現出許多新的發展趨勢。
1.社區統戰工作將與單位統戰工作在相當長時期內并存互動。社區統戰工作功能的強化，優勢的凸顯，方式方法?手段?機制的改變是與傳統單位體制功能的弱化相伴隨的。但就目前的現實來講，“以單位組織為主導的基本結構格局在短時期內還不會徹底改變，單位組織和非單位組織并存，兩種社會組織行為并存，且相互作用?相互影響?相互制約的狀態還會維持相當長的一段時間，徹底重組建立在這種基本結構格局基礎之上的中國城市社區的整合控制機制的時機還沒有完全成熟。”[2]單位體制依然是我國社會的重要組織形式，是國家實現管理社會的重要手段?途徑和載體。個人對單位的認同感和歸屬感依然很強，而在遼寧則表現得更為明顯。因此，相當長一段時期內，社區統戰工作要面臨體制內與體制外并存?“單位”與“社會”互動的現狀。在這種條件下，要創造性的開展社區統戰工作，又不能忽視傳統的單位統戰工作，就應該找準二者的平衡點，處理好二者的關系，形成“縱橫”有序?各有側重的網絡式統戰工作格局，增強統戰工作的實效性。
2.協調各方面的利益關系成為社區統戰工作最為關鍵的內容。黨的十六屆六中全會指出:“社會主義和諧社會既是充滿活力的社會，也是團結和睦的社會。必須最大限度地激發社會活力，促進政黨關系?民族關系?宗教關系?階層關系?海內外同胞關系的和諧，鞏固全國各族人民的大團結，鞏固海內外中華兒女的大團結。”[3]統一戰線由不同的社會政治力量包括階級?階層?政黨?集團組成，是建立在多種社會力量基礎上的復雜社會關系的集合體。求同存異是統一戰線的基本原則，更是統戰工作的優勢所在。社區結構的變遷，使社會原有的階級階層發生深刻變化，新的社會階層產生，大量無固定隸屬關系的“社會人”在社區頻繁流動，社區主體的利益關系發生深刻變化。在這種條件下，追逐?實現并維護自身的利益成為社區主體(人?單位?組織?政黨等)存在的首要的?合理合法的行為。因此，重視并有效的協調各方面具體的利益關系是當前社區統戰工作面臨的現實問題，也是社區統戰工作的主要內容，更是實現統戰工作“雙向服務”目標的有效途徑。需要指出的是，雖然當前社區統戰工作面臨的最為關鍵的問題是協調各方面的利益關系，但如何才能真正協調各方面具體而又復雜的利益關系，卻不是社區統戰工作甚至包括整個統戰工作單兵突進就能解決的問題，它往往需要各個方面的綜合配套改革。
3.社區統戰工作呈現出社會化?互動式的明顯趨勢。計劃經濟體制下，“單位”是城市政治?經濟和社會生活的細胞，是國家對城市社會進行管理的主要組織手段和基本環節，統戰工作也主要依靠單位來進行。城市社區結構的深刻變遷，使傳統單位體制下社會主體的存在方式?行為過程?觀念認同等發生巨大的改變，單位辦社會的功能降低，人們對單位的依賴性與歸屬感受到沖擊，人員流動成為普遍的?經常的現象，無固定隸屬單位的“社會人”日益增多，這使建立在傳統單位基礎上的工作方式遇到了嚴峻挑戰，已經不能適應新形勢下社區統戰工作的要求。因此，改變傳統的管理?控制思維模式，利用社會化?互動式的方式開展社區統戰工作是新時期社區統戰工作的明顯趨勢。
