時(shí)間：2022-03-01 17:39:21
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政監(jiān)督論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
1.確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯。
行政自由裁量權(quán)主體和客體存在著嚴(yán)重不對(duì)等關(guān)系，一旦裁量權(quán)被濫用，將會(huì)對(duì)行政客體利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。只有規(guī)制行政自由裁量權(quán)，才能暢通行政客體維護(hù)自身權(quán)力的渠道，確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯，保證行政自由裁量權(quán)的合法合理性。
2.確保政府職能切實(shí)履行。
行政主體是維護(hù)公共利益和個(gè)人利益的矛盾集合體，在權(quán)力的壟斷性和利益性誘惑下，容易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，行政自由裁量權(quán)被行政主體挪作私用。為確保政府職能的切實(shí)履行，必須對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行涵蓋源頭、過程、結(jié)果的全方位、全過程監(jiān)督。
二、行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)可行性分析
行政監(jiān)督具有主動(dòng)性、專業(yè)性、綜合性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以強(qiáng)制性的國家政治權(quán)力為后盾獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，從行政自由裁量權(quán)的配備、使用、結(jié)果等方面全程監(jiān)督規(guī)制權(quán)力的使用。
1.以國家政治權(quán)力作為后盾。
我國《憲法》和《審計(jì)法》明確規(guī)定“我國行政監(jiān)督機(jī)關(guān)——國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)工作獨(dú)立，嚴(yán)格依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人干涉，享有獨(dú)立的財(cái)政、人事權(quán)”，法律法規(guī)的明文規(guī)定為行政監(jiān)督提供了政治可行性。
2.完備的行政監(jiān)督制度。
目前，我國已經(jīng)建立了完備的行政層級(jí)監(jiān)督制度和專門監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督制度，通過行政自由裁量文件備案審查批準(zhǔn)、裁量主體資格審查、行政裁量報(bào)告制度等事前監(jiān)督制度；行政裁量執(zhí)法檢查事中監(jiān)督制度以及行政復(fù)議和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的事后監(jiān)督制度，全程監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的行使。
3.監(jiān)督知識(shí)豐富專業(yè)。
行政監(jiān)督主體由于行政管理專業(yè)知識(shí)豐富，熟知行政自由裁量權(quán)行使的全過程，能將專業(yè)技能和監(jiān)督權(quán)力有機(jī)結(jié)合，有效解決行政信息不對(duì)稱等問題，最大限度減少“行政黑箱”帶來的監(jiān)督缺失或者監(jiān)督不到位。
三、我國行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)的完善路徑探討——建立綜合規(guī)制模式
1.事前監(jiān)督規(guī)制:明確裁量范圍。
首先，加強(qiáng)裁量權(quán)力范圍的制度建設(shè)。立法機(jī)關(guān)要出臺(tái)具體而詳實(shí)的法律、法規(guī)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的實(shí)施主體、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、適用依據(jù)、遵循程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，所有裁量行為必須依法執(zhí)行。其次，切實(shí)遵守裁量權(quán)的限定性原則。行政管理不應(yīng)進(jìn)入市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)領(lǐng)域和公民、法人或者其他組織能合法合理自主解決事項(xiàng)。
2.事中監(jiān)督規(guī)制：裁量基準(zhǔn)制度。
可采取“中間線標(biāo)準(zhǔn)”控制法、“平均值標(biāo)準(zhǔn)”控制法、分格法、漢德公式、“罰款公式”等方法制定裁量基準(zhǔn)。杭州城市管理部門全國首創(chuàng)“罰款公式”、福建泉州制定實(shí)施“三級(jí)九等”處罰標(biāo)準(zhǔn)和“比例+固定數(shù)額法+公式法”裁量標(biāo)準(zhǔn)等嘗試提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
3.全程監(jiān)督規(guī)制:程序監(jiān)督。
馬克斯·韋伯提出，行政監(jiān)督主體應(yīng)該制定明確詳細(xì)的行政自由裁量權(quán)行使程序。行政裁量主體必須嚴(yán)格依據(jù)制定好的規(guī)則和程序去行使其自由裁量權(quán)。凡是與行政自由裁量權(quán)行使客體相關(guān)的信息，除法律法規(guī)明確規(guī)定要求保密外，其他所有行政自由裁量權(quán)相關(guān)信息都應(yīng)該公開。
4.結(jié)果監(jiān)督規(guī)制:裁量責(zé)任制度。
關(guān)鍵詞：建筑工程；行政管理；科學(xué)化
中圖分類號(hào)：TU198文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
引言
近年來，建筑企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模快速增長、企業(yè)收入和產(chǎn)業(yè)延伸加速跨越。但由于行業(yè)特性，許多煤炭企業(yè)仍依然面臨著行政管理科學(xué)化的障礙。企業(yè)行政是企業(yè)的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，推動(dòng)和保證著企業(yè)的計(jì)劃、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、營銷等的順利、有效進(jìn)行和相互之間的協(xié)調(diào)溝通。建立適應(yīng)行業(yè)特性、市場實(shí)際和中國國情的行政管理新體制，已經(jīng)成為建筑企業(yè)的重要課題。
一、行政管理的基本理念
我國現(xiàn)行和應(yīng)用的大多數(shù)行政管理制度與方法都是學(xué)習(xí)與借鑒國外的一些方法與理念，很少是本土化的理論。泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理時(shí)代以來，萊芬韋爾和庫克加以發(fā)展，并加以英語與行政管理方面，這此時(shí)他們都取得了卓絕的成就，使行政的工作效率不斷提高、使良好的形象得以展現(xiàn)，至此，科學(xué)管理的理論便被普遍應(yīng)用與推廣，逐漸的被行政管理所吸收與借鑒，在行政管理方面，科學(xué)管理也日益展現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)，受到一致好評(píng)并備受關(guān)注。
二、行政管理科學(xué)化的主要方式
（一）堅(jiān)持科學(xué)的行政工作方法。倡導(dǎo)以科學(xué)的行政工作方法進(jìn)行行政管理。將工作人員與科學(xué)連接在一起，對(duì)行政工作進(jìn)行科學(xué)的分工，同時(shí)，行政人員承擔(dān)相應(yīng)分量的責(zé)任，保證權(quán)責(zé)對(duì)等、統(tǒng)一。只有權(quán)力與責(zé)任相符合，這樣才能形成公平行政的組織紀(jì)律，保證組織的穩(wěn)定。
（二）建立行政人員的選拔、培訓(xùn)和考核機(jī)制。堅(jiān)持建立行政人員的培訓(xùn)開發(fā)與考核機(jī)制是實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化的主要方式之一，科學(xué)地選擇和和不斷地培訓(xùn)行政人員。管理人員有責(zé)任細(xì)致地研究每一個(gè)行政人員的性格和工作表現(xiàn)，不斷開發(fā)出他們的能力。通過對(duì)行政人員的選拔和培訓(xùn)，在精神上、思想上對(duì)行政管理人員進(jìn)行引導(dǎo)，督促其樹立促進(jìn)行政管理科學(xué)化的理念，同時(shí)，需要培養(yǎng)行政人員的獨(dú)立人格，使其能夠有效的掌握相應(yīng)的制度規(guī)章，并運(yùn)用規(guī)章制度獨(dú)立行使執(zhí)行權(quán)。
實(shí)行行政人員的績效考核，通過對(duì)行政人員進(jìn)行內(nèi)、外部考核；定量、定性考核；考核與測(cè)評(píng)相結(jié)合，可以使考核的科學(xué)性、公平性、公開性、真實(shí)性有效的提高行政管理效率。
（三）完善監(jiān)督機(jī)制。早在西方行政管理科學(xué)化手段中，便在威爾遜時(shí)期提出了行政監(jiān)督的思想，強(qiáng)調(diào)行政管理必須對(duì)任何方面的公眾輿論都保持敏銳的反應(yīng)。現(xiàn)今，隨著我國行政管理實(shí)踐中行政裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大，在行政執(zhí)行中凸顯除了較多的問題，諸如：行政管理中行政人員濫用權(quán)力、違法亂紀(jì)、無視公民權(quán)力、管理混亂、不負(fù)責(zé)任等導(dǎo)致行政管理效率低下的不良情況。行政人員在行政執(zhí)行中，雖然制訂了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行起來存在很大的彈性空間，部分行政人員指國家利益于不顧，在行政管理中，不合法的行政行為長期存在，嚴(yán)重?fù)p害了政策本身的科學(xué)性及公民與國家的利益，行政機(jī)構(gòu)立法規(guī)制的缺失與有效行政監(jiān)督機(jī)制尚待完善，行政監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致行政管理科學(xué)化路程受阻。所以，在行政管理的科學(xué)化過程中，有待于監(jiān)督體制的監(jiān)測(cè)和督促。因此需要建立以立法、司法、行政三位為一體的較為完善的行政監(jiān)督體系，從各個(gè)層面進(jìn)行強(qiáng)化分支，增取將每一個(gè)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行細(xì)化，確保行政系統(tǒng)高效地運(yùn)作。對(duì)于行政管理相對(duì)薄弱的化解必須對(duì)其實(shí)施經(jīng)常性、反復(fù)性的監(jiān)督，避免不些潛在因素、突變因素造成行政管理的混亂性。因此，在行政管理中，要不斷發(fā)揮群眾監(jiān)督對(duì)行政管理的促進(jìn)作用。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，充分利用社會(huì)監(jiān)督，將行政彈性過大所導(dǎo)致的一系列問題扼殺在潛伏初期。
三、提高建筑企業(yè)行政管理效率的有效路徑
當(dāng)前企業(yè)行政效率在管理方法上陳舊僵化，僅注重行政規(guī)章和行政命令，無法調(diào)動(dòng)行政官員的積極性。所以要有的放矢，找準(zhǔn)提高建筑企業(yè)行政管理效率的有效路徑：
（一）明確各層級(jí)的職責(zé)、工作目標(biāo)與權(quán)限方位。建筑企業(yè)對(duì)安全工作特別重視，基本上所有部門都有安全管理的相關(guān)職責(zé)。遇到研究安全問題時(shí)，幾乎素有的行政單位都要受到這樣或那樣、或大或小的責(zé)任。所以，面對(duì)像安全工作這樣的事情，要對(duì)不同的行政管理層次、不同的管理部門，明確工作職責(zé)，重點(diǎn)從組織結(jié)構(gòu)、決策程序、信息反饋等方面提高效率。
（二）建立健全建筑企業(yè)管理制度。建立健全和認(rèn)真執(zhí)行行政部門的各項(xiàng)管理制度、崗位責(zé)任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表等，從而建立起行政部門的法治秩序。提高行政效率，必須加強(qiáng)行政管理法規(guī)的建設(shè)，健全必要的工作制度，以法律和規(guī)章制度的形式促進(jìn)行政效率的提高。
（三）提高企業(yè)行政管理人員的素質(zhì)。每一個(gè)行政工作人員都必須努力提高自身素質(zhì)，使自己的能力和水平不斷得到提高。作為企業(yè)行政管理人員，應(yīng)該是知識(shí)水平高，各方面素質(zhì)優(yōu)良的公共管理者。企業(yè)行政人員素質(zhì)的提高可以提高組織管理的有效性，能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)而又藝術(shù)的管理。經(jīng)濟(jì)的全球化企業(yè)行政管理人員在未來的管理中必須有國際眼光，熟悉國際游戲規(guī)則，適應(yīng)國際競爭的需要。
（四）引入科學(xué)的建筑企業(yè)管理方法。引入目標(biāo)管理、績效評(píng)估、成本核算、客戶關(guān)系管理、供應(yīng)鏈管理等等。轉(zhuǎn)變以往反正企業(yè)的原料成本很小，企業(yè)總可以旱澇保收的錯(cuò)誤觀念，要運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)的管理理念指導(dǎo)企業(yè)的投入和產(chǎn)出，可以提高企業(yè)行政管理人員的責(zé)任感，同時(shí)科學(xué)衡量行政管理人員的工作業(yè)績，最終提高行政效率。
（五）利益科學(xué)的方法將行政管理的流程加以精簡，提高工作效率。行政管理科學(xué)化管理一個(gè)關(guān)鍵且重要的環(huán)節(jié)便是精簡機(jī)構(gòu)，這對(duì)于優(yōu)化管理流程至關(guān)重要。在對(duì)行政管理工作進(jìn)行優(yōu)化與精簡的過程中，必須堅(jiān)持程序簡化、權(quán)責(zé)明確的標(biāo)準(zhǔn)與要求，保證行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)與流程能夠有專門的責(zé)任人與負(fù)責(zé)部門，實(shí)現(xiàn)流程中各部門資源的信息共享，從而呈現(xiàn)相互協(xié)助、促進(jìn)與制約的局面，保證行政管理的質(zhì)量與效率。并且，在新的行政管理形勢(shì)下，要對(duì)行政人員的相關(guān)管理規(guī)章與制度加以調(diào)整，充分利用新的科學(xué)化的理論、手段在行政管理上的應(yīng)用。
（六）利用科學(xué)化手段建立行政信息化系統(tǒng)。目前，我國行政機(jī)構(gòu)正在整合資源，爭取實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公應(yīng)用系統(tǒng)的早日實(shí)用，行政管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)的建立可以靈活運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)傳遞行政決策、制度變更等重要行政信息，加強(qiáng)各行政部門信息溝通的及時(shí)性，使行政管理過程的事中、事后管理者隨時(shí)得到確切、全面的信息反饋，提高決策的的準(zhǔn)確性。在管理中要注重行政管理消息的反饋，通過行政中出現(xiàn)的情況以便隨時(shí)調(diào)整行政管理的目標(biāo)與方式，達(dá)到科學(xué)化管理的最終目的。
（七）利用科學(xué)化手段實(shí)現(xiàn)文化在行政管理中的應(yīng)用。在推行科學(xué)化手段提高行政管理效率的過程中，科學(xué)化管理已然成為一種文化，是行政管理文化建設(shè)中不可或缺的組成部分。利用文化建設(shè)引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)干部形成效率最高化、服務(wù)最大化和管理標(biāo)準(zhǔn)化的行政管理理念，與此同時(shí)，還應(yīng)促使行政人員形成雷厲風(fēng)行和嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致等行政管理核心價(jià)值觀，把行政管理科學(xué)化融入到生活中去，并把實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化的應(yīng)用當(dāng)作一種工作要求和文化素養(yǎng)，不斷提高自身的行政管理能力，積極的投身行政工作實(shí)踐。
結(jié)束語
建筑企業(yè)行政管理效率的高低直接影響企業(yè)的各項(xiàng)工作的開展。但是，當(dāng)前我國建筑企業(yè)行政管理存在著機(jī)構(gòu)龐大臃腫、人員眾多、權(quán)力集中缺乏制約、企業(yè)行政管理人員觀念陳舊保守、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率低下、人員素質(zhì)良莠不齊等問題。這些問題的產(chǎn)生是由于缺乏經(jīng)濟(jì)效益觀念、行政體制不健全、舊觀念的束縛等原因造成的。為此，廣大建筑企業(yè)我們要充分運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)行政管理模式，以人為本，健全企業(yè)規(guī)章制度，逐步提高行政管理人員的綜合素質(zhì)，發(fā)揮和利用人的內(nèi)在潛能，提高行政管理效率，獲得最佳管理效果。
參考文獻(xiàn)：
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畢業(yè)論文，是電大遠(yuǎn)程開放教育過程中的最后一個(gè)實(shí)踐性教學(xué)環(huán)節(jié)，是檢查學(xué)生學(xué)習(xí)成果、評(píng)價(jià)教學(xué)質(zhì)量的重要依據(jù)。本文擬就我校開放教育本科行政管理專業(yè)畢業(yè)論文寫作教學(xué)中存在的問題進(jìn)行探討，以期對(duì)提高電大開放教育畢業(yè)論文的質(zhì)量有所裨益。
關(guān)鍵詞
論文；教學(xué)；問題；原因；對(duì)策
開放教育的質(zhì)量是廣播電視大學(xué)的生命。要提高教育質(zhì)量，涉及到教學(xué)管理的全過程，其中畢業(yè)論文實(shí)踐性環(huán)節(jié)是整個(gè)質(zhì)量保證體系中的重中之重，也是相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。由于畢業(yè)論文寫作有較強(qiáng)的實(shí)踐性和專業(yè)性，加之開放教育這種獨(dú)特的辦學(xué)形式和教學(xué)體制，使畢業(yè)論文實(shí)踐性環(huán)節(jié)成為教學(xué)中的難點(diǎn)。目前，我校開放教育本科行政管理專業(yè)畢業(yè)論文寫作質(zhì)量良莠不齊，整體水平堪優(yōu)。現(xiàn)僅就行政管理專業(yè)畢業(yè)論文寫作教學(xué)作一探討。
1畢業(yè)論文寫作教學(xué)中存在的問題
畢業(yè)論文是學(xué)生自主學(xué)習(xí)、嘗試解決實(shí)際問題的實(shí)踐性環(huán)節(jié)。完成畢業(yè)論文是開放教育本科生畢業(yè)的一個(gè)必要條件，理應(yīng)引起學(xué)生的重視，但是在實(shí)際的寫作教學(xué)過程中還存在不少問題。
1.1論文選題不符合要求
重慶電大對(duì)行政管理專業(yè)制定了具體的畢業(yè)論文教學(xué)大綱和實(shí)施方案，明確規(guī)定了畢業(yè)論文的選題范圍。但是仍有一部分學(xué)生沒有對(duì)畢業(yè)論文的寫作引起重視，自行其事，選題與要求大相徑庭，主要有以下三種情況：1）選題忽略專業(yè)性。電大對(duì)行政管理專業(yè)本科畢業(yè)論文作了明確規(guī)定：選題必須符合專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)要求。要求學(xué)生選題以所學(xué)專業(yè)課的內(nèi)容為主，不得脫離本專業(yè)范圍；內(nèi)容有一定的綜合性，具有一定的深度和廣度。同時(shí)，明確要求寫作內(nèi)容是：選擇同本單位、本行業(yè)的行政管理發(fā)展密切相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題和實(shí)際問題。事實(shí)上，每屆學(xué)員提交的畢業(yè)論文選題中，有相當(dāng)一部分選擇了非專業(yè)方面的選題，或者是已經(jīng)完全得到解決的常識(shí)性問題。沒有體現(xiàn)本專業(yè)的特色和要求。2）選題過大過難或過窄。學(xué)員缺乏必要的選題常識(shí)，不能結(jié)合自己的實(shí)際水平選題，如有的學(xué)員寫“政府機(jī)構(gòu)改革研究”“各國行政監(jiān)督比較研究”“電子政務(wù)建設(shè)若干問題”“論企業(yè)家政府”等之類大而難的題目，這樣，導(dǎo)致自己的綜合能力達(dá)不到，駕馭不了。同時(shí)，由于選材難度大，導(dǎo)致觀點(diǎn)提煉不準(zhǔn)，內(nèi)容空空洞，思想沒有深度。反之，有的學(xué)員選題過窄，無法展開論述，使論文缺乏應(yīng)有力度。3）選題陳舊，內(nèi)容雷同較多。比如，“論行政管理的地位和作用”“論人力資源管理”等，內(nèi)容陳舊，雷同，不能解決本單位、本行業(yè)管理中現(xiàn)實(shí)存在的問題。
1.2論文內(nèi)容有明顯缺陷
這一類的論文多數(shù)是由拼湊而成的，由于論文作者胸?zé)o成竹，東拉西拼，導(dǎo)致論文在論點(diǎn)、論據(jù)、論證、研究方法、邏輯、結(jié)構(gòu)、語言等方面都存在著嚴(yán)重的問題。無關(guān)論文主題的內(nèi)容占據(jù)很大篇幅，而研究的成分很少；或論文觀點(diǎn)不明確，論據(jù)不充分，不翔實(shí)，與論點(diǎn)不相符；或論證不嚴(yán)密，邏輯混亂，結(jié)構(gòu)不完整，層次不清楚，沒有整體性；有些甚至語言不通順不流暢。
1.3論文格式不符合規(guī)范
《重慶電大行政管理專業(yè)（本科）畢業(yè)論文教學(xué)工作實(shí)施意見》中明確規(guī)定了本科畢業(yè)論文的內(nèi)容及格式的要求，但在實(shí)際的操作中，有的學(xué)員缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)態(tài)度，導(dǎo)致論文不符合規(guī)范要求。一是形式上的不規(guī)范。表現(xiàn)在論文字號(hào)、字距等排版不符合要求；論文中必備的要素不完整，有的無內(nèi)容摘要或關(guān)鍵詞，有的將文末注釋和參考文獻(xiàn)混為一談等。二是內(nèi)容上的不規(guī)范。論文的題目不能夠準(zhǔn)確概括論文主題，摘要與論文主要內(nèi)容無關(guān)，關(guān)鍵詞不是表達(dá)論文核心的專業(yè)術(shù)語，參考文獻(xiàn)不足以支撐論文的論述。
1.4抄襲現(xiàn)象較為嚴(yán)重
有一部分學(xué)員因?qū)I(yè)基礎(chǔ)知識(shí)學(xué)得不扎實(shí)，畏懼論文寫作，加之學(xué)術(shù)道德缺失，選材不當(dāng)，致使論文要么是全文抄襲他人學(xué)術(shù)成果，要么是上網(wǎng)搜索幾篇拼湊整合成文。
1.5論文答辯敷衍了事
電大畢業(yè)論文的寫作，是針對(duì)學(xué)生綜合運(yùn)用所學(xué)專業(yè)知識(shí)，分析和解決實(shí)際問題能力的系統(tǒng)訓(xùn)練和考察的過程，而論文答辯則是對(duì)學(xué)生論文寫作過程的考察和驗(yàn)證，在整個(gè)教學(xué)實(shí)踐環(huán)節(jié)中尤為重要。從歷屆答辯情況來看，參加答辯的學(xué)員有不少人都抱著應(yīng)付的態(tài)度，在答辯時(shí)對(duì)論文的內(nèi)容不熟悉，對(duì)答辯教師提出的問題不知所云，答非所問。這種敷衍的態(tài)度致使行政管理本科論文教學(xué)達(dá)不到應(yīng)有的效果。
2畢業(yè)論文寫作教學(xué)中存在問題的原因分析
以上問題的產(chǎn)生，除學(xué)生自身原因外，與指導(dǎo)教師、學(xué)校教學(xué)管理方面的因素也有很大的關(guān)系。
2.1從學(xué)員方面來看，受條件限制，重視不夠
行政管理本科學(xué)生多是基層干部、大學(xué)生村官、企事業(yè)單位的工作人員，工學(xué)矛盾非常突出，在工作期間，對(duì)本專業(yè)缺乏系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和研究。加之部分鄉(xiāng)村和基層上網(wǎng)條件差，汲取本專業(yè)有學(xué)術(shù)價(jià)值的資料較為為困難。在這種情況下，學(xué)生無法按照規(guī)定來選題、提煉論點(diǎn)、形成思路、完成論述，便選擇抄襲或拼湊完成論文。在這種態(tài)度極不嚴(yán)肅，缺乏應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)精神的寫作態(tài)度影響下，致使論文質(zhì)量下滑。
2.2從指導(dǎo)教師方面來看，力量薄弱，把關(guān)不嚴(yán)
在本科論文寫作過程中，論文質(zhì)量的好壞與教師的指導(dǎo)是否到位關(guān)系密切。中央電大和重慶電大對(duì)本科畢業(yè)論文的指導(dǎo)教師資格都有著明確的規(guī)定。但是，真正符合條件的教師非常有限，對(duì)論文指導(dǎo)教師的培訓(xùn)，僅局限于常規(guī)的操作規(guī)程培訓(xùn)，而缺乏深入到專業(yè)層次的培訓(xùn)，致使教師在論文修改審定上，不能給予學(xué)生學(xué)術(shù)上的指導(dǎo)，從而影響了論文質(zhì)量。
2.3從教學(xué)管理方面來看，論文教學(xué)的支持服務(wù)不到位
目前，從中央電大到各級(jí)地方電大，對(duì)于常規(guī)教學(xué)的支持服務(wù)系統(tǒng)都很完善，各種教學(xué)資源也很豐富，網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)資源十分充足。然而，各級(jí)電大針對(duì)論文教學(xué)制訂的一系列文件，卻沒有能夠從專業(yè)角度，明晰地提出對(duì)學(xué)員進(jìn)行指導(dǎo)的要求，這必然會(huì)影響畢業(yè)論文的質(zhì)量。
3解決畢業(yè)論文寫作教學(xué)中存在問題的對(duì)策
畢業(yè)論文是開放教育本科教學(xué)檢驗(yàn)學(xué)生學(xué)習(xí)效果的最終體現(xiàn)，其水平的高低直接折射出開放教育的教學(xué)質(zhì)量。因此，如何解決畢業(yè)論文教學(xué)中存在問題，確保論文的質(zhì)量，是一個(gè)值得探討的課題。
3.1進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)畢業(yè)論文教學(xué)工作的重視
畢業(yè)論文教學(xué)是提高學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力，全面提升學(xué)生專業(yè)素質(zhì)的重要手段。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，加大對(duì)畢業(yè)論文教學(xué)工作的管理和指導(dǎo)，切實(shí)做到把畢業(yè)論文教學(xué)放在和專業(yè)課教學(xué)同等重要的位置。在畢業(yè)論文教學(xué)的制度建設(shè)上，在指導(dǎo)教師的選聘方面下功夫，精心組織，認(rèn)真安排，確保畢業(yè)論文教學(xué)工作的順利開展和如期完成。
3.2完善畢業(yè)論文教學(xué)支持服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)指導(dǎo)教師的培訓(xùn)
畢業(yè)論文教學(xué)支持服務(wù)體系建設(shè)，重在做好論文教學(xué)資源建設(shè)和加強(qiáng)對(duì)論文指導(dǎo)教師的培訓(xùn)工作。在市校專業(yè)教學(xué)資源建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我校畢業(yè)論文工作實(shí)踐，制定一些針對(duì)性較強(qiáng)的指導(dǎo)性的文件，提供輔導(dǎo)材料、課件等教學(xué)資源，并將這些資源放在分校教學(xué)平臺(tái)上，供學(xué)員下載和學(xué)習(xí)。此外，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)畢業(yè)論文指導(dǎo)教師的培訓(xùn)工作。培訓(xùn)工作既要從宏觀上著眼，又要從微觀上著手，把論文指導(dǎo)的資格培訓(xùn)和常規(guī)的專題培訓(xùn)結(jié)合起來，把網(wǎng)上培訓(xùn)和面授培訓(xùn)結(jié)合起來，定期針對(duì)畢業(yè)論文中出現(xiàn)和存在的普遍問題進(jìn)行集體研討，從制度層面上，制定出切實(shí)可行的論文指導(dǎo)方案。
3.3強(qiáng)化過程管理，確保畢業(yè)論文的教學(xué)質(zhì)量
畢業(yè)論文寫作指導(dǎo)，是一項(xiàng)時(shí)間長、程序多、業(yè)務(wù)性強(qiáng)的工作，精心組織、認(rèn)真輔導(dǎo)和嚴(yán)把質(zhì)量是做好這項(xiàng)工作的重要保證。為此，我們必須做好以下工作：1）規(guī)范操作，做好畢業(yè)論文的指導(dǎo)工作。一是督促指導(dǎo)教師嚴(yán)格按照中央電大和市校的要求進(jìn)行寫作教學(xué)指導(dǎo)。從指導(dǎo)學(xué)生選題，到收集素材、選材，形成論文思路，寫出論文提綱，完成論文寫作，教師都必須嚴(yán)格寫作指導(dǎo)流程，扎扎實(shí)實(shí)開展指導(dǎo)工作。指導(dǎo)教師在學(xué)生論文寫作過程中，從初稿、修改稿和定稿等三個(gè)環(huán)節(jié)教學(xué)上應(yīng)予以具體指導(dǎo)，在定稿后做出初步評(píng)價(jià)，并指導(dǎo)學(xué)員完成畢業(yè)論文答辯。二是指導(dǎo)教師在指導(dǎo)過程中，嚴(yán)格要求學(xué)生按照畢業(yè)論文的規(guī)范寫作，尤其注意要從論文的格式、題目、署名、摘要、關(guān)鍵詞、正文、參考文獻(xiàn)以及字號(hào)、字距等細(xì)微處提出嚴(yán)格要求。2）嚴(yán)把質(zhì)量，搞好畢業(yè)論文的答辯工作。畢業(yè)論文答辯是審查論文的重要形式，只有通過答辯才能反映出學(xué)生論文的真實(shí)水平。因此，指導(dǎo)教師要把答辯看成是提高學(xué)生專業(yè)學(xué)習(xí)能力和論文質(zhì)量的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，認(rèn)真對(duì)待，高度重視，嚴(yán)格要求，針對(duì)性地指導(dǎo)學(xué)生寫出答辯提綱。在答辯的過程中，指導(dǎo)教師和答辯教師要協(xié)調(diào)溝通，有的放矢，區(qū)別對(duì)待認(rèn)真完成畢業(yè)論文和敷衍應(yīng)付的學(xué)員。對(duì)不認(rèn)真完成論文，敷衍應(yīng)付者要從嚴(yán)要求，嚴(yán)肅考核，這樣才能提高學(xué)生的畢業(yè)論文寫作的積極性和主動(dòng)性，才能確保畢業(yè)論文質(zhì)量的提高。
作者：王莉 單位：重慶廣播電視大學(xué)酉陽分校
1依法行政工作中存在的問題
改革開放以來，我國依法行政工作取得了明顯成效。但是我們也應(yīng)當(dāng)清醒的看到，依法行政工作中仍然存在著一些不容忽視的問題。主要是：
1.1“法治”意識(shí)比較淡薄。論文百事通人治觀念重。部分領(lǐng)導(dǎo)和干部，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實(shí)到行動(dòng)上，習(xí)慣于“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。有些領(lǐng)導(dǎo)和干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓不管官，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。
1.2違法行政問題突出。違法行政主要表現(xiàn)是：行政執(zhí)法隊(duì)伍過多、過濫；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。二是行政執(zhí)法亂收費(fèi)亂罰款多。當(dāng)前，多數(shù)基層執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)的主要來源是罰款和收費(fèi)，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴(yán)重背離。三是執(zhí)法程序“隨意性”多。有的在實(shí)施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對(duì)人獲得法律救濟(jì)的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性。
1.3行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)。一是行政執(zhí)法監(jiān)督未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局。二是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威，違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。
產(chǎn)生以上問題的主要原因是：一是“人治”思想作怪。我國是一個(gè)有著兩千多年封建專制統(tǒng)治的國家，人治、特權(quán)思想較為嚴(yán)重。長期以來，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，領(lǐng)導(dǎo)干部長期主要是依靠政策辦事，人們習(xí)慣于“人治”思維，這是產(chǎn)生問題的思維因素。二是小集體小集團(tuán)重點(diǎn)利益思想作怪。有的領(lǐng)導(dǎo)怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關(guān)執(zhí)法部門對(duì)違法行政行為的查處。三是行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善。內(nèi)部上下迎合的多，抹不開情面。外部監(jiān)督大都流于形式，實(shí)質(zhì)監(jiān)督少。
2推行依法行政的問題與對(duì)策
2.1更新觀念，牢固樹立行政法治意識(shí)。一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識(shí)，切實(shí)做到依法管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，切實(shí)維護(hù)和保障廣大公民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利；二是要革除法律治民不治官的錯(cuò)誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。
2.2理順體制，切實(shí)規(guī)范行政行為。按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效的思路，理順行政執(zhí)法體制。如前所述，我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在政事不分，政企不分，層級(jí)職責(zé)不清和執(zhí)法交叉過多等問題。積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制，明確其在行政執(zhí)法方面的權(quán)力義務(wù)；要從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)到基層執(zhí)法部門、從領(lǐng)導(dǎo)者到一般執(zhí)法人員，逐步建立執(zhí)法崗位責(zé)任制，分解落實(shí)行政執(zhí)法任務(wù)，定期地、逐級(jí)逐人地、嚴(yán)肅認(rèn)真地、實(shí)事求是地進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與公務(wù)員制度考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內(nèi)部管理的配套制度，嚴(yán)格實(shí)行錯(cuò)案追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，也可以考慮建立苦干支綜合行政執(zhí)法隊(duì)，此后再考慮建立若干個(gè)行政業(yè)務(wù)審批局和一個(gè)綜合執(zhí)法局，進(jìn)而人從根本上將行政的決策與執(zhí)行、行政審批與管理、行政處罰與執(zhí)行等等區(qū)別開來，分離開來，以完善和規(guī)范行政運(yùn)行機(jī)制。新晨
2.3強(qiáng)化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督，是依法行政的保證。為此，一是要確立人大監(jiān)督的核心地位，制定切實(shí)可行的人大監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督內(nèi)容、程序及后果明確清晰，便于操作，有效落實(shí)。二是要加大其他外部監(jiān)督的力度。黨的監(jiān)督、派的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督都要充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為依法實(shí)施監(jiān)督，在共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個(gè)中心的基礎(chǔ)上形成監(jiān)督合力。三是要建立健全完善的管理制度，使執(zhí)法人員有章可循。要使執(zhí)法人員知道如何執(zhí)法，怎樣執(zhí)法。四是賞罰分明、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，建立競爭機(jī)制。通過多種監(jiān)督，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員的問題，按照管理制度的規(guī)定，嚴(yán)肅處理，讓違規(guī)的執(zhí)法人員為自己的錯(cuò)誤付出代價(jià)，給嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，堅(jiān)持依法辦事的執(zhí)法人員以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
2.4提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，直接關(guān)系到依法行政的實(shí)現(xiàn)。一要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的政治理論學(xué)習(xí)，提高其思想政治覺悟，使其牢固樹立思想觀、人生觀、價(jià)值觀，自覺地貫徹依法治國方略，自覺地推行依法行政；二要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍科學(xué)有效的培訓(xùn)。要設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在全國或全省范圍設(shè)立若干所專業(yè)的院校，從根本上解決行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)問題。要科學(xué)地安排培訓(xùn)內(nèi)容。對(duì)執(zhí)法人員區(qū)分層次，安排不同層次的學(xué)習(xí)內(nèi)容。要使培訓(xùn)制度化。凡是行政執(zhí)法人員必須定期地參加培訓(xùn)，不參加培訓(xùn)，不能上崗工作、不能晉升職務(wù)、不能參加評(píng)先選優(yōu)。三要堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對(duì)行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、辭職、辭退等具體制度；四要完善人員激勵(lì)約束機(jī)制。堅(jiān)持以人為本最大限度地調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法人員的積極性和創(chuàng)造性。
關(guān)鍵詞：美國公立大學(xué)；廉政建設(shè)；教育行政監(jiān)督；權(quán)力制衡制度
中圖分類號(hào)：G649.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3104(2012)02−0217−06
隨著我國高等教育規(guī)模的不斷加大，高校在學(xué)科發(fā)展、招生錄取、經(jīng)費(fèi)使用、機(jī)構(gòu)設(shè)置、基本建設(shè)、物資采購、干部聘任等方面的自越來越大，但是，高校廉政建設(shè)卻相對(duì)滯后，導(dǎo)致高校行政權(quán)力異化，甚至權(quán)力腐敗和行政違法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近五年高校職務(wù)犯罪案件數(shù)占全國教育系統(tǒng)案件數(shù)的比例約為1/4。因此，加強(qiáng)和完善高校教育行政監(jiān)督制約機(jī)制已經(jīng)成為建設(shè)一流大學(xué)需要迫切解決的問題。教育行政監(jiān) 督，是指有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)教育行政主體在教育行政過程中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。[1](105)在這方面，美國公立大學(xué)的許多作法可供我國借鑒。
一、董事會(huì)(Board of Trustees)：美國公
立大學(xué)的教育行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)
1. 董事會(huì)的權(quán)利和職責(zé)
美國是最早實(shí)行大學(xué)董事會(huì)管理制度的國家。不管是公立大學(xué)還是私立大學(xué)，董事會(huì)都是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，成為管理學(xué)校公共事務(wù)的基石。董事會(huì)、校長和評(píng)議會(huì)(教授會(huì))在某種程度上起到相互制約與權(quán)力平衡的作用。如建于1855年的密歇根州立大學(xué)是美國最早根據(jù)贈(zèng)地法建立的公立大學(xué)，它的第一屆董事會(huì)成立于1861年，其董事會(huì)成員基本都是
本州居民。密歇根州民眾依據(jù)憲法建立密歇根州立大學(xué)董事會(huì)，藉此以推動(dòng)教學(xué)、科研、服務(wù)并促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一使命，憲法賦予董事會(huì)對(duì)密歇根州立大學(xué)的普遍監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)大學(xué)財(cái)政支出的控制以及政府監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來自州政府撥款即納稅人的錢，其使用情況自然要受到公眾的監(jiān)督。董事會(huì)在一定意義上行使著受納稅人委托監(jiān)管高校財(cái)政開支并確保公立大學(xué)實(shí)現(xiàn)公眾利益目標(biāo)的職責(zé)。密歇根州立大學(xué)董事會(huì)的主要職責(zé)包括任命及支持并制約校長、制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、決議學(xué)校發(fā)展的方向與目標(biāo)、維護(hù)和修訂學(xué)校的章程、通過年度財(cái)政預(yù)算、評(píng)估教育項(xiàng)目、確保良好的管理、保護(hù)高校獨(dú)立、廣泛建立校外聯(lián)系、提高教學(xué)科研水平、決定和裁決招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予等重大問題等等。任命、支持和制約校長(在必要的時(shí)候也包括解聘校長)是美國高校董事會(huì)的首要治理責(zé)任，其次是確保高校財(cái)政良好運(yùn)轉(zhuǎn)。公立大學(xué)董事會(huì)受州政府的影響較大，章程更多地是規(guī)定董事會(huì)的義務(wù)，并把州政府的意愿滲透其中。如密歇根州立大學(xué)董事會(huì)的使命是讓學(xué)校提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)及其它課程的通識(shí)教育和實(shí)踐教育，為學(xué)生的生活和職業(yè)生涯追求做準(zhǔn)備，為密歇根州、國家以至整個(gè)世界的進(jìn)步和人類發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。此外，美國高校董事會(huì)還起到了高校與社會(huì)之間的橋梁和紐帶作用，董事會(huì)在學(xué)校與政府、社會(huì)之間起緩沖作用，進(jìn)而避免外界對(duì)學(xué)校的直接干預(yù)，保證校方能集中精力辦學(xué)，有助于保障高校自治。
2. 董事會(huì)成員的任命與選拔
美國大學(xué)董事會(huì)充分體現(xiàn)了“外行管理內(nèi)行”的特點(diǎn)，成員主要來自企業(yè)界、政府部門或所在社區(qū)，非學(xué)術(shù)人員和高等教育系統(tǒng)外部人士占到董事會(huì)成員的大多數(shù)，這是美國高校董事會(huì)制度的重要特征。美國各州立大學(xué)的董事基本上來自本州或本學(xué)區(qū)的公民，也有部分政府官員擔(dān)任公立高校董事成員，但比例有限。這是由于美國公立大學(xué)章程的法律淵源一般為州憲法，并且州政府對(duì)于州立大學(xué)有一定的控制力和影響力，因此州立大學(xué)董事會(huì)中的部分成員由州政府任命或者是通過州的人民選舉產(chǎn)生。如密歇根州立大學(xué)章程規(guī)定其董事會(huì)成員由密歇根州人民選舉產(chǎn)生，他們對(duì)本州人民負(fù)責(zé)，根據(jù)本州憲法自主管理學(xué)校。董事會(huì)有8名成員，任期8年，無償服務(wù)。董事會(huì)成員如有空缺，由州長任命人員或由董事會(huì)在會(huì)議上提議任選以填補(bǔ)職位空缺。
3. 董事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制
美國公立大學(xué)實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，美國高校董事會(huì)并不親自涉及大學(xué)的細(xì)節(jié)管理，董事會(huì)將管理大學(xué)內(nèi)部日常事務(wù)的權(quán)力委托給由它任命的校長, 董事會(huì)與大學(xué)校長分工明確，在工作中相互合作、相互支持、相互制約。校長盡管是美國大學(xué)管理的最高行政官員，但其最基本責(zé)任就是建立與董事成員的最強(qiáng)有力的關(guān)系。董事會(huì)把管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力交給評(píng)議會(huì)，在校內(nèi)形成決策權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)“三權(quán)分立”的狀態(tài)。董事會(huì)下面常設(shè)若干負(fù)責(zé)具體事務(wù)的專門委員會(huì)。如密歇根州立大學(xué)董事會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、社區(qū)和公民事務(wù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)規(guī)劃委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、投資咨詢委員會(huì)、學(xué)生和校園生活委員會(huì)、政策委員會(huì)、大學(xué)合作委員會(huì)、員工薪酬委員會(huì)、發(fā)展和校友關(guān)系委員會(huì)、醫(yī)學(xué)中心委員會(huì)等。[2](51)各常設(shè)委員會(huì)成員一般至少由5名指定董事組成，成員由董事會(huì)在年會(huì)上任命。由于公立高等學(xué)校屬于公共事業(yè)，需要公眾的支持。因此，董事會(huì)會(huì)議一般都對(duì)公眾和媒體開放，絕大多數(shù)董事會(huì)的專門委員會(huì)會(huì)議也對(duì)公眾和媒體開放。董事會(huì)會(huì)議每月開一次，并歡迎社會(huì)公眾旁聽會(huì)議。“需要指出的是，美國大學(xué)董事會(huì)的這種重要權(quán)力不是每位董事權(quán)力的總和，也不能分解到董事個(gè)人身上。董事會(huì)只有以集體的形式才能行使其最高權(quán)威。沒有董事會(huì)授權(quán)，董事單獨(dú)做出的決策對(duì)高校并沒有約束力。”[3](69)近年來，隨著高校教師在董事會(huì)中比例的逐漸增加以及教師對(duì)學(xué)校管理權(quán)的爭取，作為大學(xué)最高決策機(jī)構(gòu)的董事會(huì)權(quán)力也開始有所削弱，董事會(huì)的職能也從對(duì)學(xué)校的宏觀決策和發(fā)展規(guī)劃的制定，逐步地向籌集辦學(xué)資金爭取社會(huì)資源方面傾斜。但是盡管如此，美國大學(xué)董事會(huì)制度仍然是高等教育管理的基本制度，對(duì)美國公立高等教育的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)高校自治發(fā)揮了極其重要的作用。
二、評(píng)議會(huì)(Academic Senate)：
美國公立大學(xué)“教授治校”的
學(xué)術(shù)權(quán)力組織形式
評(píng)議會(huì)(或稱教授會(huì)，也稱教授評(píng)議會(huì))是美國大學(xué)提出和制定學(xué)術(shù)政策的重要機(jī)構(gòu)，是高校學(xué)術(shù)管理的專門機(jī)構(gòu)，也是教授團(tuán)體參與學(xué)校管理的主要方式。1967年，AAUP(美國大學(xué)教師聯(lián)合會(huì))、ACE(美國教育委員會(huì))和AGB(美國大學(xué)董事會(huì)聯(lián)合會(huì))聯(lián)合發(fā)表了《大學(xué)和學(xué)院治理聲明》(又被稱為《聯(lián)合聲明》)，[4]確立了美國大學(xué)“聯(lián)合治理”的基本模式：即董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，校長負(fù)責(zé)行政管理，是行政權(quán)力的代表；評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)管理學(xué)術(shù)事務(wù)，是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表。美國著名高等教育思想家伯頓?克拉克曾強(qiáng)調(diào):“現(xiàn)代大學(xué)的危機(jī)，在很多情況下是學(xué)術(shù)權(quán)力的衰微和錯(cuò)位所造成的”。[5](1)評(píng)議會(huì)制度體現(xiàn)了“教授治校”的理念，也是美國高校保障學(xué)術(shù)自由、促進(jìn)學(xué)術(shù)進(jìn)步的基本要求。正如美國著名教育學(xué)家約翰?布魯貝克所說：“教授應(yīng)該廣泛地控制學(xué)術(shù)活動(dòng)，因?yàn)樗麄冏钋宄呱顚W(xué)問的內(nèi)容，他們也就是最有資格決定應(yīng)該開設(shè)哪些科目和課程以及如何講授，他們最有資格決定誰有資格學(xué)習(xí)高深學(xué)問，誰已掌握了知識(shí)應(yīng)獲得學(xué)位，以及誰有資格成為教授。”[6](31)因此，美國90%的高校特別是高水平研究型大學(xué)都設(shè)有評(píng)議會(huì)。在不少公立大學(xué)如密歇根州立大學(xué)則形成了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡分配的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。密歇根州立大學(xué)評(píng)議會(huì)傳統(tǒng)上主要由教授、副教授、專門政策中心和研究機(jī)構(gòu)的資深人員以及負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)管理的領(lǐng)導(dǎo)組成。評(píng)議會(huì)成員通常按學(xué)院或?qū)W科分配名額產(chǎn)生。美國大多數(shù)大學(xué)的評(píng)議會(huì)均設(shè)有下屬機(jī)構(gòu)即咨詢委員會(huì)，包括學(xué)術(shù)委員會(huì)、招生和教育關(guān)系委員會(huì)、職稱晉升與終身教授咨詢委員會(huì)、科研政策委員會(huì)、教育政策委員會(huì)、學(xué)生事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)、教師福利委員會(huì)、研究生事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)、學(xué)術(shù)申訴聽證委員會(huì)、項(xiàng)目評(píng)估委員會(huì)、研究不斷執(zhí)行委員會(huì)、大學(xué)財(cái)政預(yù)算委員會(huì)等。[7]一般來說學(xué)術(shù)委員會(huì)是評(píng)議會(huì)的執(zhí)行部門。這些委員會(huì)主要是為校長和其他學(xué)校行政官員就各種類型的學(xué)術(shù)問題提供咨詢和建議。評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)事務(wù)主要包括制定全校的學(xué)術(shù)政策、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科建設(shè)和發(fā)展、教學(xué)改革目標(biāo)、學(xué)位的基本要求、教師的聘任考核和晉升、本科生和研究生的教學(xué)、課程設(shè)置以及對(duì)外學(xué)術(shù)交流活動(dòng)等。高校教師們通過評(píng)議會(huì)參與大學(xué)管理，使大學(xué)整體水平得以提升，從而幫助實(shí)現(xiàn)大學(xué)的教育、科研和社會(huì)服務(wù)的功能，是保障大學(xué)辦學(xué)成功和質(zhì)量提升的重要因素。美國大學(xué)評(píng)議會(huì)的權(quán)力來源是多樣的，或來自州立法授權(quán)，或由董事會(huì)授權(quán)，或由大學(xué)行政機(jī)構(gòu)授權(quán)。在不同的大學(xué)，評(píng)議會(huì)的權(quán)力存在著差異。有些學(xué)校它只起咨詢作用，而在另外一些學(xué)校它則可以否決并用自己的政策代替行政部門的決定，校長的政策也必須得到它的批準(zhǔn)，如在加州大學(xué)伯克利分校，但凡全校的學(xué)術(shù)方針規(guī)劃、教授的評(píng)鑒、聘任、升職、加薪等等，決定權(quán)全屬評(píng)議會(huì)(即教授會(huì))，教授會(huì)擁有最大，分校校長只執(zhí)行教授會(huì)決定的學(xué)術(shù)方針及校董會(huì)決定的非學(xué)術(shù)方面的行政事務(wù)。評(píng)議會(huì)起著協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的作用。美國大學(xué)“這種行政領(lǐng)導(dǎo)和教授共同治理學(xué)校的模式使得大學(xué)校長對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)不能專權(quán)，評(píng)議會(huì)的存在是對(duì)大學(xué)校長權(quán)力的一種制約。為了促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展，校長必須把教師帶進(jìn)決策過程中，并使預(yù)算信息和財(cái)政信息透明化”。[8](93)這種權(quán)力相互制約、尊重共享的治理結(jié)構(gòu)和組織形式使得大學(xué)行政人員對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)不能專權(quán)，從而“有效地避免了單純依靠行政權(quán)力、行政手段、行政方式所帶來的辦學(xué)弊端，保證了學(xué)術(shù)權(quán)力有效地參與到學(xué)術(shù)事務(wù)的決策中去，保證了學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹，使學(xué)術(shù)事務(wù)能夠少走彎路”，[5](80)最大限度地尊重學(xué)術(shù)自由的原則并提高高校的辦學(xué)效率。
三、問責(zé)制(Accountability)：美國公立
大學(xué)的政府宏觀調(diào)控及督學(xué)手段
高校問責(zé)制是美國政府部門監(jiān)督公立大學(xué)管理并對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種重要手段。美國政府對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：聯(lián)邦政府的宏觀引導(dǎo)和州政府的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。聯(lián)邦政府由國會(huì)通過立法方式，以經(jīng)費(fèi)資助、贈(zèng)地和分發(fā)物資等形式，確定多個(gè)教育或研究資助項(xiàng)目等對(duì)高等教育改革與發(fā)展施加影響；再次，聯(lián)邦政府通過制定法律、政策和調(diào)整稅收等來影響高等教育。高校在掌握社會(huì)教育資源使用權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該擔(dān)負(fù)起發(fā)展高等教育、接受社會(huì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)平等的責(zé)任。美國政府通過設(shè)立獨(dú)立的教育行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其獨(dú)立的監(jiān)督職權(quán)，以確立其監(jiān)督的權(quán)威性，從而對(duì)教育行政實(shí)施有效監(jiān)督。根據(jù)1978年通過的《監(jiān)察長法案》，美國各政府部門都設(shè)立了監(jiān)察處，下設(shè)有稽核部和調(diào)查部。監(jiān)察處作為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的防貪肅貪機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)和任務(wù)是：杜絕貪污、訛騙、浪費(fèi)、，保證公共財(cái)政合理合法地使用，并促使提高行政效率。教育行政部門也根據(jù)《監(jiān)察長法案》下設(shè)了總監(jiān)察長直屬辦公室、分析和督察事務(wù)部、審計(jì)事務(wù)部以及調(diào)查事務(wù)部, 其工作職責(zé)與任務(wù)是：通過開展獨(dú)立客觀的工作，協(xié)助教育部長和國會(huì)提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，確保項(xiàng)目得到全面、有效落實(shí)，并預(yù)防和發(fā)現(xiàn)欺詐及濫用教育資金行為。[9](156)美國各州立大學(xué)從行政上主要?dú)w州政府管理，各州政府專門設(shè)有指導(dǎo)和監(jiān)督高校辦學(xué)的機(jī)構(gòu)，政府一方面尊重公立大學(xué)的辦學(xué)自，另一方面又要開展對(duì)高校行為涉及公共利益的重要問題進(jìn)行監(jiān)管。建立問責(zé)制的最終目的是從積極預(yù)防的角度實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的和諧統(tǒng)一，保證教育管理基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“從價(jià)值取向上看，美國大學(xué)(尤其是公立大學(xué))的問責(zé)制既關(guān)注社會(huì)公平又兼顧效率和效益原則。在社會(huì)公平方面，問責(zé)制主要關(guān)注有色人種、少數(shù)民族、貧困人口是否享有平等的受教育機(jī)會(huì)等問題；在效率、效益問題上，問責(zé)制通過學(xué)位獲得率、升學(xué)率、畢業(yè)生就業(yè)安置率等硬性的投入及產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)高校管理進(jìn)行考評(píng)。”[10](62)在問責(zé)制體制下，公立大學(xué)向社會(huì)公眾展示辦學(xué)并說明財(cái)政收支。例如密歇根州立大學(xué)每年要向州政府提交年度教育報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容主要包括：教育質(zhì)量的自我評(píng)價(jià)、學(xué)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)學(xué)金的發(fā)放、招生人數(shù)和畢業(yè)率、在校生與畢業(yè)生追蹤分析、畢業(yè)生就業(yè)率和繼續(xù)升學(xué)率、教職員工考核指標(biāo)情況、社會(huì)和用人單位對(duì)畢業(yè)生的評(píng)價(jià)、科研經(jīng)費(fèi)使用情況等。
四、社會(huì)中介組織(Social Intermediary
Organizations)：美國公立大學(xué)的
公眾參與教育監(jiān)管的獨(dú)特機(jī)構(gòu)
公立高等教育具有典型的社會(huì)公益性特征。美國公立大學(xué)的“辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大部分是通過政府由納稅人的教育稅提供，因此高等學(xué)校的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、教師工資、基本建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)分配等經(jīng)常會(huì)受到社會(huì)公眾的問責(zé)和監(jiān)督”。[11](599)注重社會(huì)對(duì)教育行政的監(jiān)督功效是美國構(gòu)建和強(qiáng)化教育行政監(jiān)督體制的重要手段與路徑。美國高等教育的一個(gè)重要特點(diǎn)就是鼓勵(lì)和允許各種社會(huì)中介組織和機(jī)構(gòu)參與高等教育的管理、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。這些社會(huì)中介組織按職能和類型來分，可分為教育研究咨詢型、決策問責(zé)監(jiān)督型、專業(yè)鑒定認(rèn)證型、發(fā)展評(píng)價(jià)評(píng)估型、社會(huì)投資捐贈(zèng)型等等。這些社會(huì)中介組織包括美國研究型大學(xué)協(xié)會(huì)、美國卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會(huì)、社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)、大學(xué)教授協(xié)會(huì)、高等院校認(rèn)證協(xié)會(huì)、高等教育問責(zé)委員會(huì)、州際教育咨詢委員會(huì)、州教育委員會(huì)、校友會(huì)等等，都是社會(huì)參與監(jiān)督、從外部管理高校的非營利性社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。這些中介組織具有專業(yè)性、公正性、權(quán)威性、非政府性、獨(dú)立性、中介性、服務(wù)性、非營利性等特點(diǎn)，成員通常由高校的行政領(lǐng)導(dǎo)、教育專家、企業(yè)界和政界知名人士等組成，對(duì)推動(dòng)公眾參與、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理公立高等教育具有非常重要的意義，其“緩沖器”的作用既避免了政府對(duì)高校事務(wù)的直接干預(yù)，強(qiáng)化了高等教育學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)；又克服了教育信息獲取不對(duì)稱現(xiàn)象，從而緩解了公眾與高校之間的矛盾，并且為政府的正確教育決策提供了重要依據(jù)；同時(shí)也加強(qiáng)了高校與社會(huì)的溝通，形成了更加規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的社會(huì)力量監(jiān)督體制；“確立高等院校基本入學(xué)資格，促成高等教育與中等教育的銜接；規(guī)范高等院校及其專業(yè)設(shè)置基準(zhǔn)，維護(hù)高等教育質(zhì)量，整合高等教育系統(tǒng)；維護(hù)教師的權(quán)益，促進(jìn)教師專業(yè)化；開展調(diào)查研究，為教育決策和改革提供咨詢和建議等”。[12](52)完整嚴(yán)密且富有層次的社會(huì)參與組織承擔(dān)著對(duì)美國高等教育實(shí)行外部監(jiān)管的社會(huì)職責(zé)，它們對(duì)制衡政府和學(xué)校行政權(quán)力，在監(jiān)督高校辦學(xué)質(zhì)量、為消費(fèi)者提供真實(shí)準(zhǔn)確的教育信息、促進(jìn)行業(yè)自律等方面具有不可替代的作用，并使教育行政監(jiān)督落到實(shí)處。克服了信息不對(duì)稱，使政府、教師、院校，甚至學(xué)生及家長都可以從不同類型的教育中介組織獲得需求的信息。
五、財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度(Financial
Report System)：美國公立大學(xué)
的經(jīng)費(fèi)收支透明體制
財(cái)務(wù)報(bào)告一般包括財(cái)務(wù)報(bào)表和其他應(yīng)當(dāng)披露的相關(guān)信息和資料。“它是大學(xué)整個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算工作的階段總結(jié)或年度總結(jié)，也是反映學(xué)校一定時(shí)期財(cái)務(wù)狀況和事業(yè)發(fā)展成果的總結(jié)性書面文件。”[13](58)公立大學(xué)向社會(huì)公開其財(cái)務(wù)報(bào)告在美國是例行做法，是大學(xué)“取信于民”的有效途徑，也是促進(jìn)學(xué)校依法理財(cái)和規(guī)范管理的有效路徑。例如，密歇根州州立大學(xué)的教師、學(xué)生和其他社會(huì)組織與個(gè)人，都可以在該校財(cái)務(wù)部門的官方網(wǎng)站上看到學(xué)校的年度財(cái)務(wù)報(bào)告。財(cái)務(wù)報(bào)表需要公開的資料具體包括：凈資產(chǎn)和資本性資產(chǎn)報(bào)表、學(xué)校運(yùn)營收入和支出報(bào)表、收益盈余報(bào)表、所有者權(quán)益變動(dòng)表、所得稅分析、凈資產(chǎn)變動(dòng)表和現(xiàn)金流量表等等。“美國大學(xué)對(duì)外公開的財(cái)務(wù)報(bào)表需要經(jīng)過政府的獨(dú)立審計(jì)師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)，并且獨(dú)立審計(jì)報(bào)告隨同財(cái)務(wù)報(bào)告一起對(duì)外公開披露。”[13](60)財(cái)務(wù)審計(jì)也有嚴(yán)格的規(guī)定。如給密歇根州立大學(xué)提供財(cái)務(wù)審計(jì)的審計(jì)師事務(wù)所必須通過董事會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)監(jiān)督下的招標(biāo)形式確定。同一家審計(jì)師事務(wù)所不得連續(xù)六年參與財(cái)務(wù)審計(jì)工作。美國大學(xué)財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)著對(duì)高校理財(cái)活動(dòng)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，也推進(jìn)了財(cái)務(wù)決策的民主化、科學(xué)化進(jìn)程，它的基礎(chǔ)就是要依法理財(cái)，規(guī)范管理，經(jīng)得起公共問責(zé)。完善而公開透明的財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，“可以促進(jìn)高校加強(qiáng)基本建設(shè)、對(duì)外投資、物資設(shè)備采購等方面的科學(xué)管理，從源頭上預(yù)防和遏制大學(xué)內(nèi)部腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，減少浪費(fèi)與損失，控制人員經(jīng)費(fèi)、行政費(fèi)用支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，降低資金成本，提高財(cái)務(wù)資源的使用效益，真正把有限的資金使用到學(xué)校建設(shè)和發(fā)展最需要的地方”。[13](61)美國公立大學(xué)財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度值得我國高校效仿和借鑒。對(duì)于中國高校來說，財(cái)務(wù)問題一直是高校主動(dòng)公開信息領(lǐng)域中的敏感問題。根據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道：2011年12月1日中國政法大學(xué)教育法中心的《2010~2011年度高校信息公開觀察報(bào)告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學(xué)，沒有一所向社會(huì)主動(dòng)公開學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源和年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，也沒有一家高校公布其財(cái)務(wù)資金的具體使用情況。112所高校中有108家透明度測(cè)評(píng)為零，即沒有公開學(xué)校財(cái)政性資金的使用和管理情況。而得分的那4家高校，也僅僅是公布了自己學(xué)校財(cái)政資金的相關(guān)管理制度，并沒有交代如何具體使用。可見，中國高校在財(cái)務(wù)報(bào)告公開和信息透明方面與美國高校仍有很大差距。
六、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度(Risk Warning
System)：美國公立大學(xué)的債務(wù)
風(fēng)險(xiǎn)管理模式
高校的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度都需要足夠的辦學(xué)資金與經(jīng)費(fèi)，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)實(shí)力既決定著高校的培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)內(nèi)容和手段，又影響著教學(xué)質(zhì)量的提高、學(xué)校的前途和命運(yùn)。隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大與辦學(xué)條件的改善對(duì)資金的需求急劇擴(kuò)大，國內(nèi)外高校在建設(shè)及辦學(xué)過程中都不同程度地存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如何來評(píng)估高校的風(fēng)險(xiǎn)，這是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和預(yù)警的前提和基礎(chǔ)，這也是內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)的核心職能之一。因此，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)就是在高校現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)上，設(shè)置相關(guān)量化指標(biāo)，分析和評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)資金使用的合理程度、財(cái)務(wù)管理水平和真實(shí)財(cái)務(wù)情況，及時(shí)揭示隱性問題，對(duì)潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。美國公立大學(xué)的一半以上經(jīng)費(fèi)主要來自政府的財(cái)政性撥款，包括政府直接撥款和研究項(xiàng)目資助。美國獲得科研經(jīng)費(fèi)最多的前10所公立研究型大學(xué)，其科研經(jīng)費(fèi)收入的70%以上來自聯(lián)邦和州政府的投入。隨著金融危機(jī)的影響，政府削減高校資助、學(xué)生及家庭付不起學(xué)費(fèi)、貸款利息增加、銀行凍結(jié)基金、社會(huì)捐贈(zèng)減少――美國高校因金融危機(jī)面臨空前經(jīng)費(fèi)難題。因此，負(fù)債融資已成為美國高校籌集辦學(xué)資金的重要渠道。其實(shí)，貸款債務(wù)和債券債務(wù)自上世紀(jì)以來都是美國高校主要的兩個(gè)債務(wù)來源。貸款債務(wù)起源于上個(gè)世紀(jì)30年代至60年代，當(dāng)時(shí)美國高校的債務(wù)主要來自于聯(lián)邦政府提供的貸款。到上世紀(jì)70年代至90年代，這一時(shí)期美國高校主要向商業(yè)銀行貸款。90年代以后，除了向銀行貸款外，美國政府鼓勵(lì)各大高校通過發(fā)行普通債券和免稅債券進(jìn)行融資。隨著高校債券發(fā)行數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，目前債券債務(wù)已經(jīng)成為公立高校債務(wù)的主要組成部分。在美國，無論是高校的貸款債務(wù)還是債券債務(wù)，均有相應(yīng)的較為成熟的管理和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。[14](82) 1965年11月通過頒布了美國《高等教育法》，其立法宗旨在于“為了強(qiáng)化美國學(xué)院和大學(xué)的辦學(xué)條件，并對(duì)大學(xué)貧困學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)資助”，該法在許多方面對(duì)美國高校的教育設(shè)施都給予了政策支持和財(cái)政資助，包括對(duì)高校圖書館建設(shè)以及財(cái)政資源來源渠道較少的高等教育機(jī)構(gòu)都有相當(dāng)詳細(xì)而明確的資助條例。該法令一定程度上對(duì)高校的非理性擴(kuò)張和盲目借貸起到了有效限制和防范的作用，也成為美國高校貸款監(jiān)管的綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，并將高校貸款切實(shí)納入到了法制化和制度化軌道。除了通過政府層面和市場手段從外部對(duì)高校發(fā)行的債券債務(wù)問題及貸款問題進(jìn)行有效的干預(yù)與控制外，美國各高校非常重視自身的信用建設(shè)，也非常注意在內(nèi)部加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。例如密歇根州立大學(xué)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中專門設(shè)立了關(guān)于學(xué)校信貸價(jià)值的評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目，此項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目有助于學(xué)校能夠及時(shí)有效地進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自我控制，及時(shí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告，并定期主動(dòng)向?qū)I(yè)的、權(quán)威的、有公信力的第三方信用等級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信用評(píng)級(jí)和認(rèn)定，以便為學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算和發(fā)展戰(zhàn)略提供決策建議和政策依據(jù)。此外，學(xué)校還注重對(duì)財(cái)務(wù)管理人員自律品質(zhì)和職業(yè)道德的教育，實(shí)施財(cái)務(wù)信息公開化、透明化、規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中的教育自覺和制度他律相結(jié)合。
七、行政倫理教育 (Administrative
Ethics)：美國公立大學(xué)廉政及
道德規(guī)范建設(shè)的有效路徑
行政倫理是行政管理領(lǐng)域中的角色倫理，是針對(duì)行政行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范，它是指行政人員或行政組織在行使公共權(quán)力、管
理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)應(yīng)遵循的具體行為準(zhǔn)則。制度倫理可以憑借其有效的力量制約著行敗，高校行政倫理建設(shè)是抑制行敗的有效途徑。美國高校道德建設(shè)的主要內(nèi)容：一是學(xué)術(shù)科研道德規(guī)范；二是財(cái)務(wù)道德規(guī)范。學(xué)術(shù)道德管理由大學(xué)董事會(huì)負(fù)責(zé)。美國高校基本上都設(shè)有行政道德辦公室，這是由校長任命并直接對(duì)校長和董事會(huì)負(fù)責(zé)的專門防治利益沖突和規(guī)范財(cái)務(wù)道德的監(jiān)督部門，其職責(zé)是：制定政策和制度；加強(qiáng)道德規(guī)范建設(shè)；協(xié)調(diào)學(xué)校各部門廉政工作；進(jìn)行法制宣傳、教育和培訓(xùn)；監(jiān)督關(guān)鍵部門和重要環(huán)節(jié)的運(yùn)作；審查和公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)。高校員工的勞動(dòng)所得、利息等各種收入由財(cái)產(chǎn)申報(bào)通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開，任何公民都可申請(qǐng)查閱。防止腐敗并不僅僅依賴于個(gè)人的道德自律，更重要的還要有完備的法律和規(guī)章。《政府道德法》《政府道德改革法》《信息披露法》《陽光下的政府法》和《政府工作人員道德行為準(zhǔn)則》等一些針對(duì)政府公務(wù)員的道德規(guī)范法律制約對(duì)美國公立大學(xué)的高層行政管理人員同樣具有法律效力。這些法律覆蓋了防止政府雇員利益沖突的主要方面，如、物資采購、資金管理、隱私保護(hù)、基建招標(biāo)、兼職取酬、親友回避、收受禮品以及公車使用等等。有些大學(xué)，如密歇根州州立大學(xué)道德標(biāo)準(zhǔn)辦公室還頒布了大學(xué)雇員行為規(guī)范，如《密歇根州州立大學(xué)職員道德守則》《教授科研和校外兼職的守則》等。此外，大學(xué)教職員工在校外兼職要遵守事先批準(zhǔn)制度和年度報(bào)告制度。如密歇根州立大學(xué)《教師手冊(cè)》(《Faculty Handbook》)的規(guī)定，任何教職員工如果要從事有報(bào)酬的校外兼職工作都必須填寫“員工校外兼職申請(qǐng)表”(the Outside Work for Pay Authorization form)向所在學(xué)院或部門遞交申請(qǐng)，申請(qǐng)如被拒絕，教師則不得從事有報(bào)酬的校外兼職工作，當(dāng)然學(xué)校方面要給出拒絕的理由。如果校外兼職工作申請(qǐng)被批準(zhǔn)，兼職員工必須遵守以下規(guī)定：兼職時(shí)間不能超過每月平均4天；兼職工作將有助于強(qiáng)化教師的專業(yè)水平；兼職工作將不會(huì)影響教師的教學(xué)工作包括一些非教學(xué)的事務(wù)；兼職工作將不會(huì)影響學(xué)校的利益或違反大學(xué)的政策和法規(guī)。[15]此外，《教師手冊(cè)》中對(duì)于教師應(yīng)該履行的學(xué)術(shù)倫理也有明確的界定和規(guī)定，當(dāng)然也規(guī)定了一旦違犯這些學(xué)術(shù)倫理規(guī)范將會(huì)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等條款。教師如果在科研項(xiàng)目、論文寫作等學(xué)術(shù)活動(dòng)中出現(xiàn)違犯學(xué)術(shù)倫理的行為，不僅會(huì)遭到法律的制裁(如版權(quán)問題、剽竊問題等)，而且也會(huì)喪失其在高校的工作崗位。這是美國高校對(duì)學(xué)術(shù)腐敗行為的有力懲處。
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關(guān)鍵詞: 誠信秩序招標(biāo)投標(biāo)圍標(biāo)串標(biāo)
Abstract: project bidding in acts of bad faith, has seriously disrupted the normal bidding market order. This article from the bidding market integrity of the status quo, analysis of causes, harm and improve the bidding system of construction market credit proposals and other aspects of the only action bids market order real norms, to ensure that enterprises can be the same as the conditions, with the rule, the finalists bidding worthy, not without complaining.
Key words: integrity, order, bidding, bid rigging string
中圖分類號(hào)TU723.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
誠信的基本內(nèi)涵包括“誠”和“信”兩方面。“誠”主要講誠實(shí)、誠懇；“信”主要講忠誠老實(shí)、誠懇待人。《招投標(biāo)法》把建設(shè)工程招投標(biāo)誠實(shí)信用作為一項(xiàng)基本原則。盡管從中央到地方一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)各方當(dāng)事人要講信用、守規(guī)矩、重操守，然而有眾多的部門、單位和個(gè)人僅僅把“誠信”當(dāng)作口號(hào)，或者只是對(duì)別人要求。為此加強(qiáng)建設(shè)工程招投標(biāo)市場誠信體系建設(shè)具有重要意義，
一、目前招投標(biāo)市場不誠信的現(xiàn)狀
建設(shè)工程招投標(biāo)市場體系中的主要當(dāng)事人有建設(shè)業(yè)主、投標(biāo)人、招標(biāo)、造價(jià)編審、建設(shè)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。每一項(xiàng)招投標(biāo)活動(dòng)，如參與的當(dāng)事人中有一方有失信行為，就可能導(dǎo)致整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)呈現(xiàn)不公平，使其他守信者成為“受害者”。根據(jù)本人多年調(diào)研，各方當(dāng)事人可能存在的信用缺失行為如下：
1、招標(biāo)人失信行為表現(xiàn)在；立項(xiàng)審批時(shí)故意少報(bào)面積和壓縮投資估算，以規(guī)避招標(biāo)；必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)，或者化整為零規(guī)避招標(biāo)；不具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)；應(yīng)公開招標(biāo)項(xiàng)目做邀請(qǐng)招標(biāo)；故意提高招標(biāo)條件限制或排斥潛在投標(biāo)人，對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇；將包含在工程總包中的分部分項(xiàng)工程劃分業(yè)主分包，如門窗、涂料、水電、外墻保溫等；中標(biāo)通知書發(fā)出后擅自提高履約保證金、強(qiáng)制要求中標(biāo)人墊資；工程竣工不結(jié)算，拖欠工程款等。
2、投標(biāo)人的失信行為表現(xiàn)為：投標(biāo)報(bào)名時(shí)拉幫結(jié)派、搞圍標(biāo)、借資質(zhì)掛靠；投標(biāo)時(shí)，串通抬價(jià)或排擠其他投標(biāo)人；施工時(shí)，工程偷工減料；承諾不兌現(xiàn)，以停止施工相威脅，想方設(shè)法搞變更；結(jié)算時(shí)，和造價(jià)審計(jì)人員串通，高估冒算等。
3、招標(biāo)的失信行為表現(xiàn)為：無視公開、公平、公正原則，在編制招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件時(shí)，過分迎合業(yè)主意愿，為個(gè)別投標(biāo)人“量體裁衣”；欺上瞞下，背著業(yè)主，勾結(jié)投標(biāo)人，暗箱操作；招標(biāo)文件條款約定模棱兩可，對(duì)不同的投標(biāo)人以不同解釋，執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)等行為。
4、造價(jià)編審的失信行為表現(xiàn)為：工程量清單編制時(shí)有意少算，編制控制價(jià)時(shí)，按照招標(biāo)人的意圖過分壓低造價(jià)，也有的與投標(biāo)人串通故意做高預(yù)算；結(jié)算審計(jì)時(shí)，難以保證審計(jì)獨(dú)立性，存在一定的隨意性。
5、建設(shè)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的失信行為表現(xiàn)在：不按規(guī)定辦事，對(duì)同一性質(zhì)的不同當(dāng)事人的違規(guī)行為，處罰輕重不同，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同；任意開口子；疏于管理，對(duì)違規(guī)行為不查處等等。
二、造成失信的基本原因分析
1、法律意識(shí)淡薄。《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招投標(biāo)法實(shí)施條例》、《民法》、《合同法》以及《反不正當(dāng)競爭法》等有關(guān)法律，都對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中各方當(dāng)事人的行為作出了明文規(guī)定。如規(guī)避招標(biāo)、串標(biāo)、暗箱操作等行為均違反了法律。這些失信行為，直接體現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的法律意識(shí)淡薄。
2、信用制度不健全。由于各項(xiàng)法規(guī)政策的不配套、相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不緊密，對(duì)維護(hù)招投標(biāo)市場的信用機(jī)制的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致信用制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。有些地方可能制定了一些信用考核機(jī)制，但由于缺乏通用性和相關(guān)性，導(dǎo)致其參考性及實(shí)用性不強(qiáng)。
3、失信行為無定性標(biāo)準(zhǔn)。《招投標(biāo)法》中雖然明確規(guī)定資質(zhì)掛靠、串標(biāo)等不誠信行為是不合法的。但現(xiàn)實(shí)中，投標(biāo)人借資質(zhì)掛靠、串標(biāo)和圍標(biāo)等行為，行政主管部門很難掌握與之相關(guān)的書面證據(jù)，即使有調(diào)查取證的工作也很困難，查證一起就可能需要半年時(shí)間。目前建設(shè)市場參與管理的部門和單位比較多，配合協(xié)調(diào)不夠緊密，由于管理理念不同，仍存在各自為政的現(xiàn)象。
4、監(jiān)管不力、懲戒機(jī)制不明確。失信行為與各級(jí)行政監(jiān)管部門的“包容”和“慫恿”是分不開的。可能礙于人情或“保護(hù)地方企業(yè)”的因素，對(duì)招標(biāo)人或者投標(biāo)人的失信行為視而不見，甚至大開綠燈。另一方面，對(duì)失信的當(dāng)事人，沒有統(tǒng)一、明確的懲罰規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)也很難處理，即使處罰也可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不一致，而導(dǎo)致不公平。這樣致使失信行為的風(fēng)險(xiǎn)成本相對(duì)就小了。
三、招投標(biāo)市場失信造成的危害
如果招投標(biāo)市場失信行為頻繁發(fā)生而失信者不受處罰，最終損害的是國家和人民群眾的利益以及政府部門的公信力，主要危害表現(xiàn)為：
1、失信行為嚴(yán)重?cái)_亂了招投標(biāo)市場秩序。招投標(biāo)市場是開放有序市場。如果招投標(biāo)市場不講信用，沒有規(guī)則，那只會(huì)一片混亂，健康有序發(fā)展就無從談起，公開、公平、公正的原則就無法保證。失信行為的泛濫使建設(shè)工程的招投標(biāo)就無法遵循價(jià)值規(guī)律的要求，開展良性的公平競爭，也就失去了招投標(biāo)最原始最基本的存在意義，無法促進(jìn)建筑經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
2、為工程建設(shè)質(zhì)量、安全事故的發(fā)生埋下隱患。從大量的工程質(zhì)量安全事故的教訓(xùn)中，我們不難發(fā)現(xiàn)，所有安全質(zhì)量事故的發(fā)生都與當(dāng)事人的失信行為有關(guān)。建設(shè)業(yè)主任意地肢解工程發(fā)包導(dǎo)致工程管理不善，從而引發(fā)質(zhì)量事故；建設(shè)業(yè)主將工程發(fā)包給資質(zhì)不符合要求的投標(biāo)人，因施工能力不足導(dǎo)致工程合同無法完成，甚至發(fā)生重大安全事故；招標(biāo)人在招標(biāo)中不尊重科學(xué)，標(biāo)底價(jià)格過低，使得投標(biāo)人為了中標(biāo)，不得不違心地將投標(biāo)價(jià)格壓低在不合理的水平。在履行合同時(shí)，靠偷工減料贏得利潤，直接影響工程質(zhì)量。
3、容易滋生建設(shè)領(lǐng)域腐敗。我國建筑市場一直是個(gè)嚴(yán)重“供不應(yīng)求”的買方市場，投標(biāo)單位多，這種“僧多粥少”的供求關(guān)系，讓某些施工企業(yè)變得“饑不擇食”，有的施工企業(yè)急于“找米下鍋”， 由于一般工程建設(shè)合同標(biāo)的比較大，誠信懲戒機(jī)制不嚴(yán)密，很多人受巨大利益驅(qū)使，都敢冒失信的風(fēng)險(xiǎn)，在市場競爭激烈的情況下，就可能會(huì)搞不正之風(fēng)，以致出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
4、影響建筑業(yè)的健康發(fā)展，從而喪失應(yīng)有的競爭力。目前很多地方施工管理和招投標(biāo)完全脫節(jié)，投標(biāo)過程中失信者、投機(jī)者能屢次得手，能規(guī)避法規(guī)約束，長期以往，投標(biāo)人就投機(jī)鉆營、搞關(guān)系或者暗渡陳倉，只要想法中標(biāo)就是勝者的觀念，無法正確引導(dǎo)投標(biāo)人從提高效率、加強(qiáng)觀念、提升技術(shù)方面來增強(qiáng)市場競爭力。否則將不利于招投標(biāo)公平、公正市場的形成，不利于建筑業(yè)的健康發(fā)展。
四、完善招投標(biāo)市場信用體系建設(shè)的建議
招投標(biāo)市場的失信行為將直接影響到政府在公眾中的形象，影響到國家投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、影響到我國建筑法法律法規(guī)的落實(shí)。因此，完善建設(shè)工程招投標(biāo)市場誠信體系具有非常重要的意義。要真正在招投標(biāo)市場建立健全誠信體系至少做好以下幾方面工作：
1、加強(qiáng)制度建設(shè)，加大對(duì)違法行為的處罰力度。招投標(biāo)中的失信行為，其實(shí)質(zhì)是違反工程建設(shè)法規(guī)的問題。這與對(duì)建設(shè)工程法律法規(guī)的監(jiān)督、檢查、貫徹、執(zhí)行力度不夠有關(guān)。因此各政府相關(guān)部門應(yīng)該思考深層原因，制定切實(shí)有效的措施，制定監(jiān)督管理制度，將對(duì)建設(shè)工程法律法規(guī)的監(jiān)督、檢查工作制度化，加大對(duì)違法行為的處罰力度，使各主體將嚴(yán)格執(zhí)行建筑法律法規(guī)成為自覺的行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。通過建立健全對(duì)建設(shè)及招投標(biāo)法規(guī)的貫徹、執(zhí)行情況的檢查制度，嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督、檢查和管理，從源頭上遏制可能出現(xiàn)情況的發(fā)生。
2、建立全國范圍內(nèi)的建筑市場誠信機(jī)制，形成循環(huán)的互相牽制的信用考核機(jī)制。為了更好地履行監(jiān)督管理職能，應(yīng)根據(jù)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)的通知》精神，建設(shè)各職能部門協(xié)調(diào)一致，緊密配合，形成一處違紀(jì)失信全國受罰的態(tài)勢(shì)，對(duì)投標(biāo)單位形成強(qiáng)大的威懾力。對(duì)于招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，除依法追究其責(zé)任外，項(xiàng)目審批部門和財(cái)政部門可暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫停資金撥付。對(duì)參與招投標(biāo)活動(dòng)的各方當(dāng)事人都應(yīng)進(jìn)行誠信記錄考核，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的懲戒機(jī)制、誠信檔案信息平臺(tái)及曝光平臺(tái)，一方面對(duì)于失信者，給予更嚴(yán)格的管理，使失信者付出承重的代價(jià)。形成一種“老鼠過街，人人喊打”的態(tài)勢(shì)和市場氛圍；另一方面，使守信者得到應(yīng)有的社會(huì)肯定，從各方面支持守信企業(yè)的發(fā)展。
3、加強(qiáng)對(duì)建筑市場主體各方的法制教育、招投標(biāo)誠信教育和培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)市場主體的法制教育、培訓(xùn)，讓每一參與方都熟悉工程建設(shè)法律法規(guī)的具體要求，同時(shí)也熟悉對(duì)其他行為主體的權(quán)利和義務(wù)，這樣，既能保護(hù)自己的合法權(quán)益，也能夠?qū)ζ渌黧w進(jìn)行監(jiān)督作用。
4、是認(rèn)真抓好招投標(biāo)的投訴處理工作。必須建立招投標(biāo)投訴舉報(bào)的受理、處理和分析典型案例制度，依法糾正和查處工程招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，及時(shí)將行政處罰決定及違法當(dāng)事人的基本情況傳遞有關(guān)部門，公布處罰信息，提高違法成本，加大失信懲戒和警示力度，維護(hù)招投標(biāo)市場秩序。
5、行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。管理人員要以身作則，在誠信方面要起到表率的作業(yè)，提高自身素質(zhì)，秉公執(zhí)法，虛心接受監(jiān)督。
論文關(guān)鍵詞 民事行政檢察 基層檢院 社會(huì)管理
一、現(xiàn)行民事行政檢察工作存在的問題
民事行政檢察工作這些年來，通過各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門廣大干警的努力，民事行政檢察工作取得了顯著成績，贏得了社會(huì)各界廣泛的尊重和支持。但是由于民事行政檢察工作起步晚，立法不完善，加之正值社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益格局多元化，社會(huì)矛盾復(fù)雜化，使得民事行政檢察工作的現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在：一是民事行政檢察工作力度不夠。現(xiàn)行法律對(duì)民事行政檢察人員以何種身體參加民行工作均未做明確規(guī)定，這樣一來，使得某些民事行政檢察工作無法開展，毫無力度。比如有時(shí)為了能夠順利調(diào)取審判機(jī)關(guān)的卷宗，大多是通過領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商調(diào)取的。二是監(jiān)督的范圍過窄。民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)人民法院已生效的確有錯(cuò)誤的民事、行政判決裁定有抗訴權(quán)，除此之外的民事調(diào)解、民事案件的執(zhí)行等問題無抗訴權(quán)。而在司法實(shí)踐中，人民法院以調(diào)解方式審結(jié)的民事案件又占相當(dāng)大的比例，并且調(diào)解錯(cuò)誤的情況也是存在的。而這些民事行政案件，目前無規(guī)定可由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上造成檢察機(jī)關(guān)案件來源少。 三是抗訴再審改判難、執(zhí)行回轉(zhuǎn)難。對(duì)于抗訴案件上級(jí)法院一般交由原審法院再審，有的原審法院片面認(rèn)為案件通過再審被改判就是辦了錯(cuò)案，對(duì)法院的聲譽(yù)及法官個(gè)人的利益均有影響。因而產(chǎn)生一定的抵觸情緒。同時(shí)，再審案件又必須經(jīng)過審委會(huì)討論，再審法官往往礙于原承辦人的情面，難以下手改判。另外，即使有的案件經(jīng)檢察機(jī)關(guān)抗訴，法院作出了有利于申訴人的判決，但由于時(shí)間比較長，執(zhí)行回轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)，申訴人的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。因此使申訴人產(chǎn)生申請(qǐng)抗訴的信心不足。四是民行檢察官隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。在對(duì)有些案件的認(rèn)識(shí)上，存在對(duì)法律理解浮淺，對(duì)證據(jù)把握不準(zhǔn)的問題，造成一些案件抗訴質(zhì)量不高。甚至抗訴錯(cuò)誤，監(jiān)督者的形象受損，使被監(jiān)督者乃至社會(huì)對(duì)民行監(jiān)督的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑。
二、應(yīng)對(duì)措施
（一）樹立現(xiàn)代監(jiān)督理念，積極參與社會(huì)管理
當(dāng)前民行檢察發(fā)展理念和發(fā)展模式正發(fā)生新的轉(zhuǎn)變，在構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局下，民行訴訟監(jiān)督工作能適應(yīng)新形勢(shì)要求，準(zhǔn)確把握住檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，立足并堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性，準(zhǔn)確定位民行檢察職能，不斷拓寬監(jiān)督領(lǐng)域、延伸監(jiān)督觸角。
第一，樹立正確的監(jiān)督理念，要充分發(fā)揮民事行政監(jiān)督的積極作用，讓廣大的人民群眾能夠真正感受到民事行政檢察工作的現(xiàn)實(shí)作用，積極維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而促進(jìn)司法公正。民事行政檢察并不是干預(yù)審判活動(dòng)，而是以維護(hù)司法公正為目標(biāo)，通過監(jiān)督，確保審判權(quán)的正常運(yùn)用和行使，確保法制權(quán)威。以此為出發(fā)點(diǎn)，注重加強(qiáng)對(duì)法院執(zhí)行行為的監(jiān)督，促進(jìn)公開、公正、透明執(zhí)法。從即時(shí)監(jiān)督、依法監(jiān)督的角度入手，發(fā)揮了民行監(jiān)督工作的能動(dòng)作用，力求實(shí)現(xiàn)檢察工作的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
第二，樹立敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的思想，積極辦理抗訴案件，維護(hù)司法公正。提請(qǐng)抗訴是基層院民行檢察部門對(duì)人民法院民事、行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的重要途徑，在現(xiàn)有的工作機(jī)制下，往往會(huì)出現(xiàn)辦案效率低下，民行監(jiān)督的職能作用不能有效發(fā)揮的問題，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的形勢(shì)，我們要樹立敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的思想，調(diào)整辦案思路，拓寬監(jiān)督渠道，從法院審判過程、判決結(jié)果入手開展監(jiān)督，積極辦理抗訴案件。同時(shí)，加強(qiáng)與法院的溝通與協(xié)商，提出對(duì)案件的審查觀點(diǎn)，聽取法院的意見，依法提出再審建議，對(duì)不符合立案條件的，做到對(duì)當(dāng)事人耐心細(xì)致地釋法說理，引導(dǎo)當(dāng)事人息訴服判。
第三，以全新的理念履行職能，促進(jìn)社會(huì)管理，提高社會(huì)管理水平。社會(huì)發(fā)展日新月異，新的社會(huì)矛盾亦層出不窮。如何服務(wù)社會(huì)大局，促進(jìn)社會(huì)和諧，是民行工作面臨的主要課題。為此，我們打破以往坐堂辦案、等米下鍋的工作模式，克服單純辦案、就案論案的呆板方法，以全新的工作思路投入工作，對(duì)存在的突出社會(huì)現(xiàn)象尋找深層次的原因，探尋解決問題的最佳方法和途徑。
（二）創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)范訴訟監(jiān)督審查
檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中要針對(duì)實(shí)踐中的問題和不足，積極探索符合中國特色社會(huì)主義的訴訟監(jiān)督規(guī)律，不斷完善有效的訴訟監(jiān)督工作機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督手段，規(guī)范監(jiān)督程序，推動(dòng)訴訟監(jiān)督工作取得新進(jìn)展。當(dāng)前，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化，涉及民生問題的諸多矛盾通過訴訟形式大量涌入司法領(lǐng)域，利益沖突協(xié)調(diào)難度加大。新形勢(shì)下我們充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)和改進(jìn)民事、行政訴訟法律監(jiān)督的重要意義，堅(jiān)持以提升民行訴訟監(jiān)督工作的公信度、透明度為抓手，在辦案實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、完善、規(guī)范辦案機(jī)制，使申訴人心悅誠服地接受檢察機(jī)關(guān)終止審查的處理意見。同時(shí)，我們?cè)诩訌?qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，要注重提高發(fā)現(xiàn)訴訟違法案事件背后隱藏的職務(wù)犯罪的能力，力爭實(shí)現(xiàn)審查程序的公開、公平、公正，最大限度的維護(hù)人民的根本利益。
（三）提高能力，增強(qiáng)工作整體實(shí)力
第一，夯實(shí)基礎(chǔ)工作。我們要著力于服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、關(guān)注和保障民生，堅(jiān)持源頭治理，在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中預(yù)防和減少社會(huì)矛盾。另外，我們要進(jìn)一步從方便群眾、服務(wù)基層的角度出發(fā)，拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，擴(kuò)展監(jiān)督對(duì)象，強(qiáng)化監(jiān)督功能，更新監(jiān)督方式，進(jìn)一步規(guī)范工作程序和方法，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，構(gòu)建有效化解社會(huì)矛盾的平臺(tái)，使檢察機(jī)關(guān)更及時(shí)有力地化解社會(huì)矛盾。
第二，積極辦理公益案件，促進(jìn)依法行政，維護(hù)群眾合法權(quán)益。在工作中，我們要倡導(dǎo)貼近群眾、服務(wù)民生的陽光檢察，將檢察保障服務(wù)及時(shí)延伸到人民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)地帶，努力為民生大計(jì)提供檢察服務(wù)保障。社會(huì)公共設(shè)施與人民群眾的生活息息相關(guān)，職能部門盡職與否直接影響到人民群眾生活的安全與便利。針對(duì)民生方面存在的問題和矛盾，對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法部門發(fā)出檢察建議，并對(duì)建議的落實(shí)情況逐一跟蹤，深入社區(qū)街道，聽取人民群眾的意見和建議，積極向相關(guān)單位出謀劃策，解決困難，使提出的問題全部得到解決，收到良好的社會(huì)效果，受到了人民群眾的肯定和支持。
第三，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。以加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)為重點(diǎn)，著力增強(qiáng)訴訟監(jiān)督能力，提高訴訟監(jiān)督水平，加強(qiáng)檢察隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)，是提高法律監(jiān)督能力、確保公正執(zhí)法的根本。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其重要的職能之一就是訴訟監(jiān)督，這是由我國憲法及其他法律規(guī)定的。而檢察人員自身素質(zhì)的強(qiáng)弱與否，特別是檢察人員辦案能力的強(qiáng)與否，直接影響著法律的執(zhí)行力的強(qiáng)弱，直接關(guān)系到訴訟監(jiān)督能力能否正確的行使。目前，積極探索新形勢(shì)下加強(qiáng)訴訟監(jiān)督能力建設(shè)的有效途徑和方式方法，要結(jié)合實(shí)際情況，有針對(duì)性的深入廣泛開展專業(yè)化培訓(xùn)和崗位練兵、業(yè)務(wù)競賽活動(dòng)，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和好的做法，切實(shí)提高法律監(jiān)督能力，為強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職能提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障，結(jié)合民行工作，我們要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法水平。要高度重視民行檢察隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，著力提高法律監(jiān)督能力。結(jié)合實(shí)際，應(yīng)當(dāng)圍繞提高適應(yīng)法律能力、證據(jù)審查能力、文書說理能力、再審出庭能力以及做群眾工作、化解社會(huì)矛盾等能力開展崗位練兵，提高辦案水平。充分調(diào)動(dòng)民事行政檢察人員的工作積極性，增強(qiáng)民行工作人員的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感，提高工作質(zhì)量和工作水平。
（四）突出重點(diǎn)，注重訴訟監(jiān)督實(shí)效
首先，我國現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。改革開放*&多年來，我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是為了適應(yīng)以市場取向?yàn)橹鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，取得了很大的成就。但是，整個(gè)行政管理體制的改革仍然滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，市場培植資源的運(yùn)行機(jī)制尚未完善，社會(huì)保障體系方面的改革進(jìn)展緩慢，尤其是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念尚未擯棄，諸如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等，在部分人的頭腦中根深蒂固；相反，許多與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念，如民主參與的管理、法治化管理、自治管理等，又尚未建立起來。如果不及時(shí)解決這個(gè)問題，將難以與市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家進(jìn)行競爭。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)要求下，首先約束的是政府行為，要求政府必須遵守市場法則，制定符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，盡快樹立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念，加快行政體制改革的步伐，清除舊的管理體制、觀念和壟斷利益。我們要盡快擯棄那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的、被實(shí)踐證明已經(jīng)是過時(shí)了的行政管理理念，形成新的符合市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理理念。
其次，我國現(xiàn)行的行政管理方式有待改進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)要求在一切行政管理活動(dòng)中，必須堅(jiān)持以法律手段為主，尤其是在對(duì)外活動(dòng)中必須按照國際慣例辦事，與國際接軌。為此，必須盡快建立起一個(gè)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、健全的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，提高政府管理人員的法律意識(shí)。中國在加入,-.的談判中，承諾按照,-.規(guī)則辦事/即應(yīng)該按照被時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)了的、被大多數(shù)國家和地區(qū)接受和公認(rèn)的、迄今為止仍被視為公正和節(jié)約成本的國際規(guī)則辦事，再也不能片面強(qiáng)調(diào)所謂的“中國國情”“、中國特色”。過去，我們雖然也宣稱要按國際規(guī)則辦事，但往往是中國化的“國際慣例”，如我國目前雖然也實(shí)行了工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度這樣一些國際慣例，但由于缺乏有效的制約機(jī)制，在實(shí)際操作過程中往往不盡如人意。據(jù)國家有關(guān)部門對(duì)+0個(gè)國家投資項(xiàng)目的稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正公開、公平招投標(biāo)的只有’1，有"21的項(xiàng)目招投標(biāo)失靈，未嚴(yán)格按照規(guī)定的要求進(jìn)行。我們要切實(shí)改變行政管理方式，堅(jiān)持以法律手段為主，建立一套規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)法律體系，并使這套法律體系與國際上的規(guī)則相銜接，以便形成真正公平的市場競爭。就目前而言，必須系統(tǒng)地清理各部門的法律、法規(guī)，對(duì)那些不符合法治精神的法規(guī)、規(guī)章，必須逐步進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善。
第三，我國行政管理的程序有待完善。我國至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法，既缺乏行政程序的憲法規(guī)范，也沒有缺乏法典化的行政程序予以規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中，往往重事后程序，輕事前和事中程序。行政程序的參與性弱，公開度低，對(duì)違反行政程序的責(zé)任追究制度不健全。行政程序的參與性的強(qiáng)弱和公開度的高低，是行政程序民主化程度的重要體現(xiàn)。在我國，相當(dāng)一部分行政程序缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程序，甚至于當(dāng)事人沒有申訴權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)需要我們按照行政管理程序辦事，提高辦事的效率，真正做到政務(wù)公開和依法行政。這對(duì)我國現(xiàn)行的行政程序提出了新的要求，必須按照法治化的要求構(gòu)建完備、透明、適應(yīng)國際規(guī)則的行政程序體系。
第四，我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。由于各種原因，我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面還不能適應(yīng)新時(shí)期市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理提出的要求。從總體上來看，我國公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)還不高，政府行政管理水平也比較低，開放市場后，國外企業(yè)進(jìn)來了，要求與國內(nèi)企業(yè)平等競爭，從而需要政府提供公平的競爭環(huán)境，尤其是對(duì)各級(jí)政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求。特別是各級(jí)政府的決策水平和行政領(lǐng)導(dǎo)的決策能力，這也是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。所以說，在新的形勢(shì)下，我們必須不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平。
二、完善行政管理對(duì)政府行為的要求
完善行政管理對(duì)政府行為提出了新的要求，這主要表現(xiàn)在以下三方面。首先，政府行為的民主性。在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)而非政府才是唯一的經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自是其主體地位的真正體現(xiàn)。政府應(yīng)將蠶食、侵奪企業(yè)的權(quán)利還給企業(yè)，政府行為的政治價(jià)值定位是追求民主。通觀歷史，國家權(quán)力重心下移是歷史的潮流和內(nèi)在選擇，其趨勢(shì)表現(xiàn)為國家本位讓位于社會(huì)本位，官本位讓位于民本位。入世后，中國的這一歷史進(jìn)程必將加快。民主在經(jīng)濟(jì)緯度上表現(xiàn)為企業(yè)主位，在政治緯度上則凸現(xiàn)為人民主位，政府政治行為的民主性是其經(jīng)濟(jì)民主性的集中體現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的地位不斷強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)，必然促使其作為政治主體地位的強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)，這一歷史進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。按照市場規(guī)則運(yùn)作決非僅在經(jīng)濟(jì)框架范圍，更是政治觀念、制度設(shè)計(jì)及運(yùn)作等方面的一系列變革。民主觀念下的傳統(tǒng)文化改造、構(gòu)筑民主的生存土壤對(duì)我們而言決非輕松，更非過時(shí)。政府行為的民主性是經(jīng)濟(jì)民主的迫切需要，這就要求我們的政治制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作符合民主的人文關(guān)懷，擯除傳統(tǒng)體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性，加快由管理行政向服務(wù)行政的現(xiàn)代政治行為模式轉(zhuǎn)換。政府行為的民主性是其科學(xué)性的前提。廣泛、充分地實(shí)現(xiàn)民主，汲取社會(huì)力量和資源，才可能從根本上保證政府行為科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)。
其次，政府行為的科學(xué)性。實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，特別是加入世界貿(mào)易組織，并不僅僅意味著中國以更加開放的姿態(tài)融入世界經(jīng)濟(jì)，更意味著政府應(yīng)在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融合，政府間的交融、溝通進(jìn)一步加強(qiáng)。借此機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)、借鑒它國政府行為所體現(xiàn)出的時(shí)代進(jìn)步意義和科技成果，可以促進(jìn)我國政府行為的科學(xué)性。電子政府與網(wǎng)絡(luò)政府的迅速成長，行政信息的快速膨脹、政府行為的公開性與透明性等都需要我國政府?dāng)[脫傳統(tǒng)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的陳舊管理模式和管理行為。同時(shí)，在加入世界統(tǒng)一大市場后我國與世界的交往將進(jìn)一步加深，與此相適應(yīng)，政府間交流也應(yīng)上升一個(gè)更高層次，諸如選派優(yōu)秀的公務(wù)人員出國學(xué)習(xí)、交流，邀請(qǐng)國外優(yōu)秀的管理專家到我國講學(xué)，加強(qiáng)政府間信息的溝通等。政府行為的科學(xué)性體現(xiàn)的是與意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念無關(guān)的實(shí)踐理性，是全人類共同的進(jìn)化文明。從政府行為的行政成本而言，科技界乃至政府內(nèi)部都應(yīng)努力提高我國行政技術(shù)的科技含量。在追求政府行為科學(xué)性的過程中，努力降低行政成本，這也是企業(yè)化政府、廉價(jià)政府的內(nèi)在要求。
第三，政府行為的法治性。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治文明的成熟性是市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的必要條件。政府行為的法治性是市場經(jīng)濟(jì)中社會(huì)主體對(duì)政府行為的必然要求，也是政府面臨的一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不論是具體行政行為，還是抽象行政行為，不但要符合形式法治的要求，更要符合實(shí)質(zhì)法治的要求；不僅要符合實(shí)體正義的內(nèi)涵，更要符合程序正義的內(nèi)涵。在法治行政下，社會(huì)的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執(zhí)法、普法等諸環(huán)節(jié)加強(qiáng)法治建設(shè)，即嚴(yán)格依法行政，樹立法律在社會(huì)生活中的最高權(quán)威和終裁的法治意識(shí)。政府公務(wù)人員應(yīng)該率先垂范，任何對(duì)法治的破壞即是對(duì)正義的最大諷刺。政府行為的法治性應(yīng)在開放性、全球性的視角下，面向世界，面向現(xiàn)代化，更多地與國際接軌，而非盲目自閉地強(qiáng)調(diào)特色。從形式法治到實(shí)質(zhì)法治，從法制行政到法治行政，對(duì)我們而言仍有很長的路要走，就目前而言，要有效地控制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、構(gòu)筑社會(huì)權(quán)利的保障機(jī)制，這是政府行為法治性實(shí)現(xiàn)的重要舉措。
在殘酷、激烈的市場競爭中，經(jīng)濟(jì)市場化的集中要求是政治民主化、法治化及社會(huì)多元化，對(duì)政府職能、管理模式、管理觀念的準(zhǔn)確定位是經(jīng)濟(jì)市場化生存的外在需要。從政府行為的民主性、科學(xué)性、法治性層面上而言，民主性是靈魂，科學(xué)性是基礎(chǔ)，法治性是保障。
三、完善行政管理的途徑
適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)，大力發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)和依法治國的進(jìn)程，建設(shè)法治政府，必須從以下幾個(gè)方面著手，完善我國行政管理體制。
首先，嚴(yán)格依法行政，將行政行為契合在法律和理性的框架之內(nèi)。依法行政就要做到既嚴(yán)格地合法行政，又充分地合理行政。實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，必須遵循公平、公正的原則。平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)?shù)姆赡康模懦幌嚓P(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。
其次，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革。要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能；推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，依法履行市場監(jiān)管職能，保證市場監(jiān)管的公正性和有效性，打破部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。建立健全統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本。
第三，加快行政程序建設(shè)，保證行政相對(duì)人的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在行政管理過程中，要公平、公正、公開，聽取行政管理相對(duì)人的意見，要依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，并嚴(yán)格實(shí)行回避的制度。要切實(shí)保證行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人，事前陳述和申辯，事后申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，以及對(duì)重大事項(xiàng)，要求聽證的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，必須在行政決定中說明理由。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使權(quán)力侵犯人民群眾切身利益的，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。通過法律化和制度化的完備規(guī)范，切實(shí)保護(hù)行政管理相對(duì)人的程序權(quán)利。
第四，完善行政管理監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督。要完善人大監(jiān)督，對(duì)行政規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行依法報(bào)送備案的制度，對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，權(quán)力機(jī)關(guān)必須依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，不能使這種備案審查流于形式。要完善司法審查制度，人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政管理活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)行政行為的合法性予以審查。同時(shí)，還必須加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。包括強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和專門監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度，通過層級(jí)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，并與檢察機(jī)關(guān)密切配合，互通有無，形成監(jiān)督合力。最后，要完善政協(xié)的民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督以及新聞?shì)浾摫O(jiān)督。通過拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制，促使行政管理工作嚴(yán)格依法、公正地進(jìn)行。
【關(guān)鍵詞】上市公司 會(huì)計(jì)舞弊 識(shí)別 治理
一、引言
縱觀全球資本市場，上市公司的會(huì)計(jì)舞弊現(xiàn)象隨處可見。中國的萬福生科、新大地、藍(lán)田股份；美國的世通、安然；意大利的帕瑪拉特等這一系列案例足以說明會(huì)計(jì)舞弊已不是一個(gè)國家的問題，而是整個(gè)世界的全球性經(jīng)濟(jì)問題。任何一個(gè)國家要想經(jīng)濟(jì)市場穩(wěn)定健康發(fā)展，都必須積極應(yīng)對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)舞弊。
二、上市公司會(huì)計(jì)舞弊的基本理論
（一）基本概念
會(huì)計(jì)舞弊是舞弊的實(shí)施者通過欺騙等非法途徑以損害他人為代價(jià)謀取個(gè)人或集體經(jīng)濟(jì)利益的不正當(dāng)行為。
（二）上市公司會(huì)計(jì)舞弊的原因
1.公司內(nèi)部原因。（1）內(nèi)部控制不健全或制度形同虛設(shè)。舞弊公司其內(nèi)部控制的特點(diǎn)是：公司高層參與舞弊現(xiàn)象泛濫；公司內(nèi)部親戚關(guān)系非常普遍。大多數(shù)民營企業(yè)，控制權(quán)過度集中，以至于公司的高層集管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，正因如此造就了不健全的內(nèi)部控制。
（2）舉債的比重小，債券結(jié)構(gòu)的畸形。在我國上市公司的借款和應(yīng)付款是債務(wù)的主要來源，債權(quán)籌資的比例比較小，這樣的不合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)使社會(huì)投資者對(duì)企業(yè)的決策產(chǎn)生不利影響，也使得投資者不能監(jiān)督上市公司的經(jīng)營決策。
（3）董事會(huì)的結(jié)構(gòu)不合理。我國的上市公司董事中從股東選派來的董事占董事會(huì)的絕大多數(shù)，公司中存在的一股獨(dú)大的現(xiàn)象，使得從企業(yè)選出來的董事也是代表著公司企業(yè)管理者的利益的。另外，部分公司的獨(dú)立董事都是社會(huì)地位很高的專業(yè)人士，但是其對(duì)該公司的CEO和財(cái)務(wù)總監(jiān)的舞弊行為不聞不問、視而不見，并沒有起到有效的監(jiān)督作用。
2.公司外部的原因。（1）我國法律方面存在缺陷。會(huì)計(jì)信息揭發(fā)的實(shí)施必須要依賴完善的法律體系，也就是說如果法律環(huán)境有缺陷那么會(huì)計(jì)信息披露的實(shí)施就一定會(huì)受到影響。我國法律缺陷主要體現(xiàn)在以下幾方面：一、當(dāng)前對(duì)上市公司會(huì)計(jì)舞弊行為的處理力度不夠；二、我國的會(huì)計(jì)法規(guī)可實(shí)施性差。目前我國對(duì)于會(huì)計(jì)舞弊懲罰力度不大，違法犯罪的成本與上市公司通過會(huì)計(jì)舞弊得到的利益可謂九牛一毛。無論是我國的《會(huì)計(jì)法》、《行政處罰法》還是《公司法》對(duì)會(huì)計(jì)舞弊行為的懲罰力度明顯偏弱，我國對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)舞弊行為的處罰主要是罰款與警告處分，罰款的金額很小，而會(huì)計(jì)舞弊獲得的經(jīng)濟(jì)利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其處罰金額，這對(duì)于上市公司實(shí)施會(huì)計(jì)舞弊是足夠大的誘惑力。
（2）會(huì)計(jì)監(jiān)管方面存在問題。顯然有效的監(jiān)管制度能夠在很大程度上降低上市公司的舞弊行為，但是我國行政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制方面還存在著一定的缺陷。目前我國對(duì)上市公司會(huì)計(jì)信息實(shí)行監(jiān)督的行政監(jiān)督部門主要是審計(jì)機(jī)關(guān)和證監(jiān)會(huì)等部門，這些監(jiān)管部門因受到行政劃分的權(quán)利影響，使其在行政監(jiān)管權(quán)上受到一定的權(quán)限約束。比如深滬兩市的幾千家上市公司就僅靠這兩個(gè)部門實(shí)行監(jiān)督和管理，由于其人員相對(duì)不足，無法詳細(xì)核查全部的上市公司，這就讓某些舞弊的上市公司乘虛而入，舞弊者的違法犯罪行為卻又不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和懲罰處理。
（3）法律責(zé)任的主體不明。盡管《會(huì)計(jì)法》已經(jīng)重新修訂，但在具體的實(shí)施過程中這一法律條文還不十分明確。在舞弊事件中董事、監(jiān)管人員、財(cái)會(huì)人員、經(jīng)理以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師等相關(guān)責(zé)任人在追究其法律責(zé)任上尚存在諸多問題，而這些問題的根源則是法律責(zé)任的主體不明。
（三）上市公司會(huì)計(jì)舞弊的危害
1.會(huì)計(jì)行業(yè)的誠信問題受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。由于我國的會(huì)計(jì)舞弊現(xiàn)象相比之下是很嚴(yán)重的，會(huì)計(jì)行業(yè)就必然面臨著信任危機(jī)，這已經(jīng)深深地影響著整個(gè)會(huì)計(jì)行業(yè)的發(fā)展之路，同時(shí)又使整個(gè)社會(huì)的信用問題發(fā)展為一個(gè)惡性循環(huán)。
2.廣大投資者蒙受巨大的利益損失。在資本市場上的大多數(shù)投資者都是依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表而采取的投資行為.如果上市公司的會(huì)計(jì)信息舞弊，勢(shì)必會(huì)使投資者因依據(jù)不真實(shí)的報(bào)表結(jié)果而錯(cuò)誤投資，從而蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
3.正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序被破壞。上市公司的會(huì)計(jì)舞弊行為幾乎成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的常態(tài)，這就使得市場經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)嚴(yán)重泡沫化，使得原本正常的市場經(jīng)濟(jì)資源得不到合理的配置，也就使得經(jīng)濟(jì)秩序紊亂。
4.整個(gè)社會(huì)的利益受到侵害。對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，會(huì)計(jì)舞弊并不會(huì)增加整個(gè)社會(huì)的財(cái)富量，而只是將一部分人的財(cái)富通過會(huì)計(jì)舞弊手段轉(zhuǎn)移到另一部分人手中，而且是通過不光彩的違法犯罪的方式。這不僅違反了國家的財(cái)政法規(guī)，而且也有悖于嚴(yán)肅的會(huì)計(jì)法制度.久而久之，侵害了社會(huì)利益，危害了社會(huì)的安定和諧。
三、上市公司會(huì)計(jì)舞弊的基本手法
（一）銷售方式的舞弊
上市公司若銷售給控股股東或非控股的子公司，因不用合并報(bào)表，因而也沒必要實(shí)現(xiàn)最終的銷售。如此這樣對(duì)于上市公司本身來說，銷售額和利潤會(huì)因此而增加，但對(duì)于其控股股東和非控股的子公司來講，實(shí)際上是應(yīng)付款的增加和存貨的堆積，一般來說這樣制造利潤的假象也很難維持。
（二）提高資產(chǎn)賬面的價(jià)值或者虛擬的資產(chǎn)
公司有可能在存貨、固定資產(chǎn)估價(jià)入賬時(shí)為了增加資產(chǎn)的價(jià)值而故意提高其價(jià)值。這樣一方面增加了資產(chǎn)的價(jià)值，一方面也使資金可以通過多記的應(yīng)付款項(xiàng)付出后流出公司，形成資金的體外循環(huán)。
論文摘要 分析了互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中占主導(dǎo)地位的分別為行業(yè)自律模式和法律規(guī)制模式的利弊，提倡運(yùn)用綜合的法律手段調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)引起的各種社會(huì)關(guān)系。
論文關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)隱私 法律 保護(hù)
一、隱私與網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)
隱私是一種與公共利益、群體利益無關(guān)，當(dāng)事人不愿他人知道或他人不便知道的信息，當(dāng)事人不愿他人干涉或他人不便干涉的個(gè)人私事，以及當(dāng)事人不愿他人侵入或讓人不便侵入的個(gè)人領(lǐng)域。2009年，《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》頒布，在第二條明確規(guī)定公民的民事權(quán)利包括隱私權(quán)。這意味著我國法律已將其納為人格權(quán)的一種，成為現(xiàn)今社會(huì)中每個(gè)人都無條件享有的權(quán)利。
而作為二十世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一，網(wǎng)絡(luò)在打破了阻礙人類發(fā)展的時(shí)間以及空間的界限，給人類的交往帶來便利的同時(shí)，使得束縛人類交流的時(shí)間、空間因素的影響逐漸減小，傳統(tǒng)隱私權(quán)所賴以存在的屏障也在很大程度上失去意義，正如美國學(xué)者A.斯皮內(nèi)洛所言我們已經(jīng)生活在一個(gè)透明的社會(huì)里、社會(huì)中每個(gè)人擁有的個(gè)人隱私正在消失。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的說法應(yīng)運(yùn)而生。
網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)與隱私權(quán)有異曲同工之處，指的是自然人在網(wǎng)絡(luò)中享有的私人生活安寧和私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵犯、知悉、收集、復(fù)制、利用和公開的一種人格權(quán);也指禁止在網(wǎng)上泄露某些個(gè)人相關(guān)的敏感信息，包括事實(shí)、圖像以及誹謗的意見。筆者認(rèn)為，這個(gè)定義基本涵蓋了網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的概念，包括內(nèi)涵與外延，本文即以此展開闡述。
二、國外對(duì)于網(wǎng)絡(luò)隱私的保護(hù)方法辨析
從世界各國對(duì)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的保護(hù)制度來看，占主導(dǎo)地位的分別為行業(yè)自律模式和法律規(guī)制模式。下面筆者將對(duì)于這兩種模式的概念，特點(diǎn)，利弊分而述之。
(一)行業(yè)自律模式
網(wǎng)絡(luò)中的行業(yè)自律指的是由網(wǎng)絡(luò)業(yè)者(從事網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和提供網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的主體)制定的與之相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，用來表明它們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)隱私上的立場、態(tài)度和具體的保護(hù)措施，通過這些行為規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)來約束網(wǎng)絡(luò)業(yè)者的行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶個(gè)人隱私的保護(hù)。
這種模式最大優(yōu)勢(shì)為互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的發(fā)展提供了一個(gè)比較寬松的環(huán)境;其次，它避免了傳統(tǒng)法律過于僵化，只具有穩(wěn)定性而缺乏自由裁量空間的弊病，更加適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的需要，制定出高于法律規(guī)范的保護(hù)水平，更好地為社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展服務(wù)。
但由其特性所限，也導(dǎo)致此種模式缺乏有力的執(zhí)行措施和保障手段，即無國家強(qiáng)制力作為基本的支撐手段，其公信力以及公示力都較法律大打折扣;另外，行業(yè)自律僅僅局限那些加入了該計(jì)劃的團(tuán)體或個(gè)人，而對(duì)沒有加入此種計(jì)劃的團(tuán)體或個(gè)人來說，無任何約束和規(guī)范作用，因此，其實(shí)施范圍又較法律規(guī)制要小很多;另外，行業(yè)自律模式成立的前提在于假設(shè)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)所追求的所有價(jià)值，都可以通過市場機(jī)制解決，然而，這卻忽視了網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)的意義。
(二)法律規(guī)制模式
較之網(wǎng)絡(luò)自律模式，法律規(guī)制模式更注重于保護(hù)公民網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)。這種模式通過法律手段對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)，給數(shù)據(jù)的收集，儲(chǔ)存，處理，傳輸和使用從立法、執(zhí)法、守法到監(jiān)督建立一套完整的行業(yè)規(guī)范，從而有效地遏制數(shù)據(jù)庫的使用者越權(quán)存取個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的違法行為，為信息過渡提供良好的環(huán)境，在信息管理中實(shí)現(xiàn)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究這一法治的根本要求。
當(dāng)然，法律規(guī)制模式也有很多需要改進(jìn)的地方，首先，法律具有滯后性，眾所周知，社會(huì)是不斷發(fā)展與變化的。社會(huì)生活的復(fù)雜性決定了法律不可能窮盡社會(huì)生活的各個(gè)方面，因此法律的相對(duì)滯后性是必然的。因此法律界有一句名言法律從制定之日起就已經(jīng)過時(shí)，而這與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的一日千里形成了鮮明的對(duì)比;其次，法律具有極強(qiáng)的僵化性，采用高標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)范，雖然可以達(dá)到保護(hù)個(gè)人網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的目的，但這種做法增加了以網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商為代表的整個(gè)信息產(chǎn)業(yè)的成本，可能會(huì)損害信息產(chǎn)業(yè)的利益并阻礙網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和電子商務(wù)的發(fā)展。
上述分析我們可以看出，兩種保護(hù)模式各有利弊，故我們應(yīng)該理性地看待這兩種保護(hù)模式，做到取其精華，去其糟粕，將二者的優(yōu)點(diǎn)吸收為我國所用，營造一個(gè)完善的法律保護(hù)環(huán)境。
三、我國目前網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀以及對(duì)我國保護(hù)模式的構(gòu)想
隨著近些年來，我國互聯(lián)網(wǎng)及電子商務(wù)事業(yè)的發(fā)展和公民維權(quán)意識(shí)的提高，網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)越來越受到人們的關(guān)注。相對(duì)于我國網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的飛速發(fā)展，侵權(quán)事件頻繁發(fā)生，沒有形成有規(guī)模的行業(yè)自律組織，立法也嚴(yán)重滯后，在《侵權(quán)責(zé)任法》頒布之前的時(shí)間里，網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的規(guī)定只是散見于一些部門法中，例如，《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》第12條規(guī)定：電子公告服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)上網(wǎng)用戶的個(gè)人信息保密，未經(jīng)上網(wǎng)用戶同意不得向他人泄露，但法律另有規(guī)定的除外。由此可見，立法目的在于規(guī)范整個(gè)計(jì)算機(jī)行業(yè)的管理，是粗線條的籠統(tǒng)概括式規(guī)定，并沒有特別針對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。而且只是規(guī)定了不得怎么樣，卻沒有相應(yīng)的救濟(jì)方法和救濟(jì)程度，一旦發(fā)生網(wǎng)絡(luò)隱私侵權(quán)，其隱私權(quán)內(nèi)容范疇的界定，以及規(guī)則原則，侵權(quán)責(zé)任都是沒有法律依據(jù)的。
筆者認(rèn)為，要做到全面保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)，僅僅做到這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的法律保護(hù)，應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：
(一)制定除《侵權(quán)責(zé)任法》之外的其他關(guān)于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的法律法規(guī)
作為民法典的重要組成部分，《侵權(quán)責(zé)任法》將于2010年7月1日起實(shí)施。正如上述中所提到的，這部法律中正式確認(rèn)了隱私權(quán)屬于公民人格權(quán)的一種，并且涉及到了網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的保護(hù)規(guī)范。但是，只有這一步規(guī)范性法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在出臺(tái)原則性的基本法律之后，相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章也應(yīng)該相繼出臺(tái)來具體規(guī)范我國網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀。
(二)行業(yè)自律模式與法律規(guī)制模式相結(jié)合，推進(jìn)技術(shù)保護(hù)措施在網(wǎng)絡(luò)中的應(yīng)用
由前文可知，行業(yè)自律模式和法律規(guī)制的模式對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)不一樣，前者在于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)，增加人們從事電子商務(wù)的信心以促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展;后者注重保護(hù)個(gè)人隱私、遏制網(wǎng)絡(luò)中的侵權(quán)行為。本文建議采用行業(yè)自律模式與法律規(guī)制模式相結(jié)合的模式，推進(jìn)技術(shù)保護(hù)在網(wǎng)絡(luò)使用者中的應(yīng)用。
第一，起草統(tǒng)一個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的《個(gè)人信息保護(hù)法》，在敏感領(lǐng)域?qū)嵤ｉT的立法。
第二，加強(qiáng)對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)。通過強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)業(yè)者的責(zé)任和對(duì)用戶個(gè)人自我保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)，平時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，以增強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)的意識(shí)。
論文摘要：行政主體與行政相對(duì)人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論和行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對(duì)人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補(bǔ)償、行政處罰、行政合同與行政收費(fèi)中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對(duì)等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。
政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會(huì)公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對(duì)人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。
從本質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對(duì)人平等是指行政主體與行政相對(duì)人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。
一、行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)
我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機(jī)關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會(huì)平等、公民之間的平等；行政機(jī)關(guān)與公民間的不平等,只會(huì)使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張。”［1］
（一）從行政權(quán)力的來源看
按照古典自然法的觀點(diǎn),國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對(duì)社會(huì)利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權(quán)力才有合法性。國家不得借國家利益和社會(huì)公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對(duì)自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］對(duì)人的欲望不是通過縱向的等級(jí)制度來限制,而應(yīng)通過橫向的相互尊重與平等對(duì)待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)。我國《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等。”這一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識(shí)地加以發(fā)展。自由和平等是的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),平等是對(duì)政府的最好限制。
以國家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變,亦是身份社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變。“商品經(jīng)濟(jì)是文化得以產(chǎn)生的土壤,在此土壤之上,個(gè)人利益與公共利益都平等化為法權(quán)，并授予個(gè)人對(duì)抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”［3］。
（三）行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開放性
現(xiàn)代行政法有如下特點(diǎn)：(1)從行政相對(duì)人方面講，行政相對(duì)人具有獨(dú)立的主體資格；(2)從行政方面來講，現(xiàn)代行政呈開放性，具有吸納行政相對(duì)人意見的可能性。以上兩方面是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,表現(xiàn)最突出的一點(diǎn)便是行政相對(duì)人的參與性。行政相對(duì)人不是從屬主體而是具有獨(dú)立的主體資格和享有權(quán)利義務(wù)的主體。“如果沒有獨(dú)立性，行政相對(duì)人的意志就難以得到尊重，當(dāng)然自由就更無法談起。”［4］公眾參與有利于行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視,保障社會(huì)公正；有利于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對(duì)行政權(quán)力的限制,政府與人民平等,追求對(duì)人性尊嚴(yán)與人權(quán)的保護(hù)。政府與公民在法律面前一律平等,二者應(yīng)將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念。“法治理念與平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對(duì)人不平等。行政主體是社會(huì)事務(wù)的管理者，行政相對(duì)人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價(jià)值取向的公益性,在實(shí)體上對(duì)于行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)配置的不對(duì)等性也具有其必要性,但是這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)上的不對(duì)等性并不構(gòu)成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性的非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用,極大地改善了行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系,它能夠促使行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的主動(dòng)參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強(qiáng)制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對(duì)抗與沖突的情形就會(huì)愈少,有助于推動(dòng)行政法治的發(fā)展。
二、行政主體與相對(duì)人平等的適用范圍
平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于相對(duì)方利益的實(shí)現(xiàn)，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對(duì)方與行政方平等的法律地位,他就可以獨(dú)立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協(xié)商,才能調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性,更好的實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)督行政權(quán)的行使。
管理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”［7］）；行政確認(rèn)（“行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、給于確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監(jiān)督，即行政主體以法定職權(quán)，對(duì)相對(duì)方遵守法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為；行政強(qiáng)制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政管理職能，行政相對(duì)人在參與時(shí)一般無法發(fā)揮平等性。
1、行政補(bǔ)償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍方面雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商。行政機(jī)關(guān)違法對(duì)相對(duì)人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予賠償，《國家賠償法》規(guī)定“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟是一并提出。”
這是在行政主體違法的情況下對(duì)作出的行政行為給與補(bǔ)償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補(bǔ)償：以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強(qiáng)制取得相對(duì)方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應(yīng)當(dāng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。”
2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)，大多數(shù)國家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對(duì)方某種行為能力或資格的處罰措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財(cái)產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應(yīng)告知相對(duì)人：根據(jù)調(diào)查情況準(zhǔn)備對(duì)其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。
3、行政收費(fèi)及行政合同，行政收費(fèi)的正當(dāng)性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費(fèi)；建筑垃圾處理費(fèi)；登記費(fèi)；國有土地、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、排污費(fèi)等不同于一般的市場等價(jià)交易，也不能說其具有補(bǔ)償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對(duì)人的平等性“為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念：未經(jīng)人們或其代表的同意，不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等，因?yàn)椤捌降炔辉賰H僅意味著法律適用上的平等，社會(huì)成員已產(chǎn)生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對(duì)人平等的途徑
如何才能實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)人平等？筆者認(rèn)為需要讓相對(duì)人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對(duì)人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。
首先，課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利而使行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度。“它們所蘊(yùn)含的程序上的權(quán)利與義務(wù)分配強(qiáng)化了相對(duì)方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態(tài)的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當(dāng)事人參與是行政程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，在沒有當(dāng)事人參與的情況下作出有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結(jié)果的公正性。行政當(dāng)事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)，進(jìn)行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結(jié)果。例如《行政處罰法》賦予了當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)等，通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等一系列程序性權(quán)利，明確了相對(duì)人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。該法第42條首次規(guī)定了聽證制度“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。聽證是指國家機(jī)關(guān)作出決定之前，聽取與該決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見的活動(dòng)。“聽證制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定前由相對(duì)人表述意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內(nèi)部文件的效力。新的時(shí)代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿(mào)易組織，該組織的規(guī)則要求“沒有公開的政策和措施不得實(shí)施”；行政處罰法也規(guī)定了“不公開的法律法規(guī)、規(guī)章不得作為處罰依據(jù)”。不僅法律法規(guī)要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規(guī)等有利害關(guān)系的人都有權(quán)利參與他們的制定過程，比如價(jià)格聽證制度以及地方立法中經(jīng)常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對(duì)人平等的基本表現(xiàn)。
結(jié)語：傳統(tǒng)行政法是建立在人民對(duì)政府的懷疑與不信任的理念基礎(chǔ)之上的。在權(quán)力行使中,行政主體與行政相對(duì)人處于相互對(duì)立的地位,行政活動(dòng)如果得不到行政相對(duì)人的配合與支持,權(quán)力活動(dòng)就可能表現(xiàn)出強(qiáng)制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個(gè)人利益三者一致的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的,強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益應(yīng)服從集體利益和國家利益。這一假設(shè)前提下的行政法,突出了行政權(quán)力色彩,強(qiáng)調(diào)了行政相對(duì)人的絕對(duì)服從,未給予行政相對(duì)人的利益以應(yīng)有的保護(hù),從而在實(shí)際行政管理活動(dòng)中也產(chǎn)生了行政相對(duì)人與行政主體相互敵對(duì)的局面:抗拒與消極抵制。我們應(yīng)當(dāng)以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對(duì)人的通力合作,從而便于行政職能的實(shí)現(xiàn)。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會(huì)契約論》商務(wù)印書館出版2003年版，第29頁
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。
［5］范文進(jìn),陳亞玲：《行政契約中的平等權(quán)及其制度保障》，邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第122頁。
［7］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第129頁。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，2004年版，第288頁。
［9］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，2004年版，第148頁。
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)消防安全管理，推動(dòng)消防工作社會(huì)化，是維護(hù)公共安全，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高全民消防安全素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公共消防安全服務(wù)均等化的必然要求。新形勢(shì)、新任務(wù)要求我們必須探索新的社會(huì)消防安全管理方式，現(xiàn)階段我國社會(huì)消防安全管理創(chuàng)新主要有以下幾種方式:
1.1發(fā)展多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)
消防力量是消防事業(yè)發(fā)展的根基，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)滅火救援任務(wù)日趨繁重，現(xiàn)役消防隊(duì)伍的發(fā)展仍然遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。為緩解公安現(xiàn)役消防警力不足的突出矛盾，依法落實(shí)《中華人民共和國消防法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》(國務(wù)院46號(hào)文［2011］)等法律政策，緊跟新型城鎮(zhèn)化步伐，消防機(jī)構(gòu)提出了“努力構(gòu)建以公安消防隊(duì)為主力軍、以政府專職消防隊(duì)和企業(yè)單位專職消防隊(duì)為重要力量、以志愿消防隊(duì)為基礎(chǔ)的覆蓋城鄉(xiāng)的消防力量體系，保障公共消防安全”的發(fā)展思路，積極爭取國家政策支持，解決了多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保障、人員管理、車輛上牌上路、黨團(tuán)組織建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、消防文員協(xié)助開展消防監(jiān)督工作等問題，初步建立起“建”、“管”、“訓(xùn)”、“用”、“養(yǎng)”相配套的政策保障體系。
1.2大力培育、發(fā)展和規(guī)范消防技術(shù)服務(wù)市場
按照“政策扶持、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、市場運(yùn)作”的原則，目前各地嚴(yán)格執(zhí)行《社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》(公安部令第129號(hào))明確的設(shè)立條件、審批權(quán)限、資質(zhì)分級(jí)、執(zhí)業(yè)管理、信用管理、行業(yè)自律、行政監(jiān)督和法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，基本實(shí)現(xiàn)了消防技術(shù)服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理。目前全國共有消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)2315家，專業(yè)技術(shù)人員26987人，主要為社會(huì)單位提供消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)檢測(cè)、消防安全評(píng)估、消防安全監(jiān)測(cè)等消防技術(shù)服務(wù)，給消防監(jiān)督工作提供了有力技術(shù)支持，已成為社會(huì)消防安全公共服務(wù)體系不可或缺的重要組成部分。
1.3支持社會(huì)力量開辦消防安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)
各級(jí)消防機(jī)構(gòu)按照拓展培訓(xùn)渠道、創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，社會(huì)消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多元發(fā)展的有關(guān)要求，積極協(xié)調(diào)人力資源社會(huì)保障、教育等部門，落實(shí)國家在職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)上對(duì)師資培養(yǎng)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買公共服務(wù)等方面的相關(guān)政策，充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極性，大力支持社會(huì)組織和個(gè)人依法開辦社會(huì)消防安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，目前，全國已建立117家消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，基本滿足社會(huì)培訓(xùn)要求。
1.4充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)職能作用
按照轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式的總體要求，目前中國消防協(xié)會(huì)承接了消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定、消防科技創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選、企業(yè)及會(huì)員單位信用等級(jí)評(píng)價(jià)、注冊(cè)消防工程師制度實(shí)施四項(xiàng)職能工作，并在中國消防協(xié)會(huì)成立了相應(yīng)的辦事部門，具體負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作。同時(shí)在全國下設(shè)了31個(gè)省級(jí)消防協(xié)會(huì)，在中國消防協(xié)會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)各省職業(yè)技能鑒定培訓(xùn)和鑒定、學(xué)術(shù)交流和論文評(píng)選、消防知識(shí)傳播和消防技術(shù)服務(wù)為民等工作。
1.5建立消防安全網(wǎng)格化管理體系
消防機(jī)構(gòu)以整合社會(huì)管理資源、發(fā)揮基層政府和社會(huì)組織治理作用為原則，在城市街道辦事處以社區(qū)為單元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以村屯為單元，劃分若干消防安全管理網(wǎng)格，明確網(wǎng)格管理人員和責(zé)任，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的單位、場所、居(村)民樓院、村組實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。目前全國28232個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7621個(gè)街道劃分三級(jí)消防管理網(wǎng)格284.3萬余個(gè)、配備專兼職人員296.8萬余名。網(wǎng)格化工作開展以來，各地充分依靠基層政府和社會(huì)組織，整合社會(huì)管理資源，堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，組織開展火災(zāi)隱患排查、消防宣傳教育和初起火災(zāi)撲救，對(duì)提升全社會(huì)抗御火災(zāi)的整體能力起到了一定效果。
2建立消防安全共治的設(shè)想
2.1進(jìn)一步探索消防安全社會(huì)共治制度
全國多種形式消防隊(duì)伍快速發(fā)展，為確保火災(zāi)形勢(shì)總體穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是目前全國多種形式消防隊(duì)伍發(fā)展不平衡的問題仍然突出，部分省份仍然遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，制約隊(duì)伍發(fā)展的體制、機(jī)制等深層次問題也亟待解決。作為現(xiàn)階段解決城鎮(zhèn)消防力量不足的必由之路，唯一出路，必須將大力發(fā)展多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)作為夯實(shí)消防事業(yè)根基的大事來抓，同時(shí)抓住國家深化改革、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，不斷探索創(chuàng)新推進(jìn)政府專職和企業(yè)專職消防隊(duì)伍職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)水平，大力發(fā)展志愿消防隊(duì)，逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共消防安全服務(wù)均等化的要求。
2.2進(jìn)一步探索消防安全服務(wù)共治制度
