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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體土地管理法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償
中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝保@意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴重損害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善
第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)受限。《土地管理法實施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權(quán)利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。
二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)
（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶绫仨毧紤]被征收土地因為開發(fā)方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。
注釋：
陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學,2012（1） .
第一條為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》，下同)和有關法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。
第三條本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條土地權(quán)屬爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)以上人民政府處理。
縣(含縣級市、區(qū)，下同)以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負責。
第五條鄉(xiāng)以上人民政府應當按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭議：
(一)農(nóng)民(含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同)之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(或者村民委員會、村民組，下同)之間的土地使用權(quán)爭議，由爭議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
(二)除前項規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
(三)爭議土地涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關人民政府共同的上一級人民政府處理。
第六條處理土地權(quán)屬爭議，必須遵循下列原則：
(一)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
(二)尊重合法契約；
(三)兼顧歷史與現(xiàn)實；
(四)公平和公正。
第七條在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條下列文件或者證明應當作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
(一)《土地管理法》施行前，或者鄉(xiāng)人民政府對農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準文件；
(二)《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機關批準征用、劃撥、占用土地的文件；
(三)《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》、《集體土地所有詐》、《集體土地使用證》；
(四)依法簽訂且已經(jīng)生效的國有土地使用權(quán)出讓合同；
(五)已經(jīng)生效的人民法院關于土地權(quán)屬的判決書、裁定書、調(diào)解書。
第九條下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認定其合法、真實后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
(一)《土地管理法》旅行前的農(nóng)村宅基地證；
(二)土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者土地調(diào)查的有關資料；
(三)租用、抵押等用地契約；
(四)私有房屋所有權(quán)證；
(五)房產(chǎn)登記證；
(六)房屋買賣契約；
(七)解放后沒收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認的證明、協(xié)議等有關資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)。
第三章集體土地權(quán)屬的確定
第十條農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村工作條例修正草案》(簡稱《六十條》，下同)的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日(1962年9月27日)起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日(1982年2月13日)止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權(quán)：
(一)行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
(二)村、隊、社、場合并或者分立；
農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村工作條例修正草案》(簡稱《六十條》，下同)的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日(1962年9月27日)起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日(1982年2月13日)止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)
(一)行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
(二)村、隊、社、場合并或者分立；
(三)國家建設征用土地；
(四)因非農(nóng)業(yè)建設、農(nóng)田基本建設、自然災害等原因進行過土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對另一方給予補償?shù)模梢园凑照{(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地(含院落占地，下同)，自其施行之日起至《土地管理法》施行之日(1987年1月1日)止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒有超過當?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標準的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條農(nóng)村實行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟組織所有。
第十三條鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，將集體土地作為投資與法人、其他經(jīng)濟組織聯(lián)營的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營單位。
第十七條城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章國有土地權(quán)屬的確定
第十八條《六十條》施行前，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地(含農(nóng)村實行合作化前屬于個人所有的土地)，《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國家。
第十九條自《六十條》施行之日起，至《國家建設征用土地條例》施行之日(1982年5月14日)止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
(一)簽訂過土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關協(xié)議的；
(二)接受農(nóng)民集體饋贈的；
(三)經(jīng)縣以上人民政府批準使用的；
(四)安置了該農(nóng)民集體勞動力或者給予一定補償?shù)模?/p>
(五)用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國家。
第二十一條城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條單位或者個人使用的國有土地，無償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條依法開發(fā)利用國有土地(含征用后未進行非農(nóng)業(yè)建設并暫由農(nóng)民耕種的土地)，其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開發(fā)利用者。
第二十五條單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條兩個以上單位聯(lián)合開發(fā)國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條依法抵押國有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章土地權(quán)屬爭議的處理
第三十條當事人向有管轄權(quán)的人民政府(簡稱政府，下同)申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應當以書面形式提出。
第三十一條土地權(quán)屬爭議處理申請書應當載明下列事項：
(一)申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(二)被申請人的名稱(姓名)、地址(工作單位)；
(三)爭議土地的地址；
(四)土地權(quán)屬爭議的具體事實和請求；
(五)有關證據(jù)材料及其來源。
第三十二條政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應當予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請書副本發(fā)送被申請人。
第三十三條被申請人自收到申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書(附證據(jù)材料)。
第三十四條對申請人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條政府處理土地權(quán)屬爭議，應當先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，制作調(diào)解書。當事人應當在調(diào)解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。調(diào)解書自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條政府對土地權(quán)屬爭議調(diào)解不成的，應當作出決定，并制作決定書。
第三十七條土地權(quán)屬爭議處理決定書應當載明下列事項：
(一)申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(二)被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
(三)申請人和被申請人陳述的土地權(quán)屬爭議的事實、證據(jù)；
(四)作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
(五)不服決定的復議、期限。
第一條 為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》，下同）和有關法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。
第三條 本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條 土地權(quán)屬爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同） 以上人民政府處理。
縣（含縣級市、區(qū)，下同）以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負責。
第五條 鄉(xiāng)以上人民政府應當按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭議：
（一）農(nóng)民（含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同）之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或者村民委員會、村民組，下同）之間的土地使用權(quán)爭議，由爭議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
（二）除前項規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
（三）爭議土地涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關人民政府共同的上一級人民政府處理。
第六條 處理土地權(quán)屬爭議，必須遵循下列原則：
（一）依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
（二）尊重合法契約；
（三）兼顧歷史與現(xiàn)實；
（四）公平和公正。
第七條 在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章 土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條 下列文件或者證明應當作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉(xiāng)人民政府對農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準文件；
（二）《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機關批準征用、劃撥、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；
（四） 依法簽訂且已經(jīng)生效的國有土地使用權(quán)出讓合同；
（五） 已經(jīng)生效的人民法院關于土地權(quán)屬的判決書、裁定書、調(diào)解書。
第九條 下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認定其合法、真實后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前的農(nóng)村宅基地證；
（二）土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者土地調(diào)查的有關資料；
（三）租用、抵押等用地契約；
（四）私有房屋所有權(quán)證；
（五）房產(chǎn)登記證；
（六）房屋買賣契約；
（七）解放后沒收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認的證明、協(xié)議等有關資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù) .第三章 集體土地權(quán)屬的確定
第十條 農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》，下同）的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日（1982年2月13日）止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權(quán)：
（一）行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
（二）村、隊、社、場合并或者分立；
（三）國家建設征用土地；
（四）因非農(nóng)業(yè)建設、農(nóng)田基本建設、自然災害等原因進行過土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對另一方給予補償?shù)模梢园凑照{(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條 《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒有超過當?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標準的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條 農(nóng)村實行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟組織所有。
第十三條 鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經(jīng)濟組織聯(lián)營的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營單位。
第十七條 城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章 國有土地權(quán)屬的確定
第十八條 《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地（含農(nóng)村實行合作化前屬于個人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國家。
第十九條 自《六十條》施行之日起，至《國家建設征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
（一）簽訂過土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關協(xié)議的；
（二）接受農(nóng)民集體饋贈的；
（三）經(jīng)縣以上人民政府批準使用的；
（四）安置了該農(nóng)民集體勞動力或者給予一定補償?shù)模?/p>
（五）用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條 農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國家。
第二十一條 城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條 通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條 單位或者個人使用的國有土地，無償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條 依法開發(fā)利用國有土地（含征用后未進行非農(nóng)業(yè)建設并暫由農(nóng)民耕種的土地），其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開發(fā)利用者。
第二十五條 單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條 兩個以上單位聯(lián)合開發(fā)國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條 國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條 依法抵押國有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條 城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章 土地權(quán)屬爭議的處理
第三十條 當事人向有管轄權(quán)的人民政府（簡稱政府，下同）申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應當以書面形式提出。
第三十一條 土地權(quán)屬爭議處理申請書應當載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；
（三）爭議土地的地址；
（四）土地權(quán)屬爭議的具體事實和請求；
（五）有關證據(jù)材料及其來源。
第三十二條 政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應當予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請書副本發(fā)送被申請人。
第三十三條 被申請人自收到申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書（附證據(jù)材料）。
第三十四條 對申請人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條 政府處理土地權(quán)屬爭議，應當先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，制作調(diào)解書。當事人應當在調(diào)解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
調(diào)解書自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條 政府對土地權(quán)屬爭議調(diào)解不成的，應當作出決定，并制作決定書。
第三十七條 土地權(quán)屬爭議處理決定書應當載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（三）申請人和被申請人陳述的土地權(quán)屬爭議的事實、證據(jù)；
（四）作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
（五）不服決定的復議、起訴期限。
決定書應當加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
決定書自送達之日起生效。
第六章 附則
第三十八條 在各個歷史時期違反當時法律、法規(guī)、政策規(guī)定使用土地的，應當按照當時有關規(guī)定處理后，再依照本辦法確定土地權(quán)屬。
除直接為種植業(yè)、畜牧業(yè)服務的基礎建設用地以外，其他建設用地，都是非農(nóng)業(yè)建設用地。利用農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品開辦的加工工業(yè)也屬于非農(nóng)業(yè)建設用地。但農(nóng)田水利建設、農(nóng)村田間道路和種植大棚、養(yǎng)殖棚圈等屬于農(nóng)業(yè)建設范圍。
按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，能否再申請新的宅基地？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。
農(nóng)村村民宅基地是否可以抵押？
農(nóng)村村民宅基地是指農(nóng)村村民居住和生活所使用的土地。在我國，農(nóng)村村民宅基地屬于集體所有，村民個人只有宅基地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國擔保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地不得抵押。
《土地管理法》關于村民宅基地有何規(guī)定？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。宅基地已達到規(guī)定的標準就不能再申請新的宅基地，可在原宅基地改建，或退出原宅基地再申請新宅基地。宅基地達到標準的也不得買住宅。但對由于房產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅（包括宅基地），原則上不做處理，但房屋不得翻建。房屋損壞后，退出多余的宅基地。
農(nóng)村村民建住宅用地，由村民向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請，經(jīng)村民委員會討論，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府批準。涉及占用農(nóng)用地，還應辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
村民因住房出賣、出租而使宅基地達不到標準，或沒有宅基地的，也不得申請宅基地；但因兩戶的宅基地都達不到標準而相互之間調(diào)劑，經(jīng)批準可以申請宅基地。嚴禁利用建住宅為名搞房地產(chǎn)開發(fā)和炒房地產(chǎn)的行為。
《土地管理法》如何保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地一般只能由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營；如果發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意。《土地管理法》還規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為三十年，在此期間，任何人不得隨意變更承包經(jīng)營權(quán)；確需調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。
農(nóng)村村民修建自用住房的用地面積如何計算？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定標準面積的宅基地。其標準面積為：每人20～30平方米，3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算，擴建住宅占地面積應連同原宅基地面積一并計算（5人以上的戶最多不超過150平方米）。出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準。
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊宅基地如何處理？
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊房必須自行拆除，能復耕的必須復耕，土地收歸集體統(tǒng)一安排使用。
城鎮(zhèn)居民能否到農(nóng)村申請集體土地修建住宅？
根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村申請使用集體土地修建住宅，更不準在農(nóng)村購置宅基地；凡需使用土地的，必須依法辦理土地征收手續(xù)后，依法申請使用國有土地。
農(nóng)村村民修建自用住房如何辦理用地手續(xù)？
由本人提出用地申請，交村、社討論同意，并在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)張榜公布，期滿無異議的，送所在片區(qū)國土資源站進行實地調(diào)查核實后，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；統(tǒng)一由片區(qū)國土資源站上報縣政務中心轉(zhuǎn)交國土資源局審查，由國土資源局統(tǒng)一轉(zhuǎn)報縣人民政府審批。經(jīng)依法批準后，由國土資源站派員實地定點放線。涉及占用農(nóng)用地的，由縣國土資源局代縣人民政府擬定“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案”轉(zhuǎn)報市人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由縣人民政府審批。
農(nóng)村村民建房占地收費標準是多少？
農(nóng)村村民利用舊宅基地原址改建住宅的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，不收任何費用，但必須辦理用地手續(xù)；新建、擴建、遷建住宅占用未利用土地的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，也不交納費用。確需占用耕地的，必須履行“占一補一”法定義務。沒有條件開墾耕地的，可按規(guī)定繳納耕地開墾費，委托國土部門統(tǒng)一開墾。耕地開墾費標準為該耕地的土地補償費、安置補助費之和的1～2倍。
農(nóng)村集體土地使用權(quán)是否可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設？
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：農(nóng)民集體所有制的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民如何申請宅基地及所需材料有哪些？
農(nóng)村村民申請宅基地的程序：
①本人提出申請并填寫《農(nóng)村村民建房申請表》；②農(nóng)村集體經(jīng)濟組織討論；③國土站實地調(diào)查；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查；⑤縣國土資源局審核；⑥縣政府審批；⑦頒發(fā)證書。所需材料：①申請；②戶籍復印件；③交款憑證復印件；④原土地證書或建設用地批準書；⑤補充耕地委托書；⑥其他材料。農(nóng)村村民建房占地，只能由國土資源管理部門受理，涉及收費的只能由國土資源管理部門收取，其他任何組織或個人無權(quán)收取。
第一條、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十六條的規(guī)定，制定本條例。
第二條、國家土地管理局主管全國土地的統(tǒng)一管理工作。
第二章、土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第三條、下列土地屬于全民所有即國家所有：
（一）城市市區(qū)的土地；
（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購、收歸國有的土地（依法劃定或者確定為集體所有的除外）；
（三）國家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地以及其他土地。
第四條、集體土地所有者、國有土地使用者，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出土地登記申請。
集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)《集體土地所有證》，確認所有權(quán)。
單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)《國有土地使用證》，確認使用權(quán)。
土地證書式樣由國家土地管理局統(tǒng)一制定。
確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。
第五條、未開發(fā)、使用的國有土地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，負責保護管理。
第六條、依法改變土地的所有權(quán)、使用權(quán)，或者因依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記，由縣級以上地方人民政府更換土地證書。
依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物和附著物的，依照國家有關規(guī)定辦理過戶登記手續(xù)。
第七條、依照《土地管理法》第十九條規(guī)定收回用地單位的土地使用權(quán)，應當由土地管理部門報縣級以上人民政府批準注銷國有土地使用證，并由土地管理部門辦理注銷土地登記手續(xù)。
第八條、全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由土地所在的縣級以上人民政府處理。
個人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭議，由土地所在的鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府處理。
土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議需要重新確認所有權(quán)和使用權(quán)的，由縣級以上人民政府確認所有權(quán)和使用權(quán)，核發(fā)土地證書。
第三章、土地的利用和保護
第九條、國家建立土地調(diào)查制度。土地調(diào)查內(nèi)容包括土地權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地條件調(diào)查。
全國土地調(diào)查計劃由國家土地管理局會同有關部門制定，報國務院批準后實施。
地方土地調(diào)查計劃，由縣級以上地方人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報同級人民政府批準，并報上一級人民政府土地管理部門備案后實施。
土地調(diào)查由縣級以上人民政府土地管理部門組織有關部門進行。土地所有者和使用者應當配合調(diào)查，提供必要的資料。
第十條、縣級以上人民政府土地管理部門應當會同有關部門根據(jù)土地調(diào)查成果評定土地等級。
第十一條、國家建立土地統(tǒng)計制度?？h級以上人民政府土地管理部門會同統(tǒng)計部門依法進行土地統(tǒng)計。統(tǒng)計人員依法行使土地統(tǒng)計職權(quán)。土地所有者和使用者應當提供統(tǒng)計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改。
第十二條、全國土地利用總體規(guī)劃由國家土地管理局會同有關部門擬訂，經(jīng)國家計劃委員會綜合平衡后，報國務院批準執(zhí)行。
縣級以上地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃，由縣級以上地方人民政府土地管理部門會同有關部門擬訂，經(jīng)同級計劃主管部門綜合平衡后，由同級人民政府審查同意，報上一級人民政府批準執(zhí)行。
鄉(xiāng)級人民政府的土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)級人民政府編制，報縣級人民政府批準執(zhí)行。
經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關批準。
第十三條、開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂，必須向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請，由縣級以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限批準，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關法律、法規(guī)辦理。一次性開發(fā)一萬畝以上二萬畝以下土地的，須經(jīng)國家土地管理局批準；一次性開發(fā)二萬畝以上土地的，須經(jīng)國務院批準。
第十四條、單位和個人將耕地改為非耕地的，須經(jīng)縣級以上人民政府批準。
第十五條、單位和個人承包經(jīng)營的土地和依法確定給個人使用的自留地、自留山，應當按照規(guī)定用途使用，不得擅自建房、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土。
在前款所指的土地上從事采礦、采石、挖砂、取土等經(jīng)營活動的單位和個人，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出用地申請，經(jīng)縣級以上人民政府批準，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照有關法律、法規(guī)辦理。
第十六條、采礦、挖砂、取土后能夠復墾的土地，用地單位和個人必須依照國務院的《土地復墾規(guī)定》負責復墾，由縣級以上人民政府土地管理部門會同有關部門對復墾的土地進行檢查驗收。
第四章、國家建設用地
第十七條、國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，應當節(jié)約用地、合理用地。建設項目設計任務書報批時，必須附具土地管理部門的意見。
第十八條、國家建設用地的審批程序：
（一）建設單位持經(jīng)批準的設計任務書或者初步設計、年度基本建設計劃等有關文件，向被征用土地所在的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地。
（二）縣級以上地方人民政府土地管理部門對建設用地申請進行審核，劃定用地范圍，并組織建設單位與被征地單位以及有關單位依法商定征用土地的補償、安置方案，報縣級以上人民政府批準。
（三）建設用地的申請，依照法定批準權(quán)限經(jīng)縣級以上人民政府批準后，由被征用土地所在的縣級以上人民政府發(fā)給建設用地批準書，土地管理部門根據(jù)建設進度一次或者分期劃撥建設用地。
（四）建設項目竣工后，建設項目主管部門組織有關部門驗收時，由縣級以上人民政府土地管理部門核查實際用地（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設項目竣工后，由城市規(guī)劃行政主管部門會同土地管理部門核查實際用地），經(jīng)認可后依照本條例第二章的有關規(guī)定，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國有土地使用證。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請建設用地，建設單位或者個人在取得建設用地規(guī)劃許可證后，依照前款規(guī)定的程序辦理。
第十九條、鐵路、公路和輸油、輸水管線等建設項目用地，應當根據(jù)建設項目總體設計，一次申請批準，可以分段辦理征用、劃撥土地手續(xù)；分期建設的建設項目，可以根據(jù)其設計任務書確定的工期，分段申請批準和辦理征用、劃撥土地手續(xù)。
第二十條、搶險救災急需用地的，可以先行使用，但事后必須按照規(guī)定補辦臨時用地或者征用、劃撥土地手續(xù)。
第二十一條、《土地管理法》第二十五條第一款所稱征用其他土地二千畝以上，包括一個建設項目同時征用耕地一千畝以下和其他土地一千畝以上合計為二千畝以上。
《土地管理法》第二十五條第二款所稱征用其他土地十畝以下，包括一個建設項目同時征用耕地三畝以下和其他土地十畝以下合計為三畝以上十畝以下。
第二十二條、依照《土地管理法》第十九條規(guī)定收回使用權(quán)的國有土地，縣級以上人民政府可以確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織耕種。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織在耕種期間，不得在該土地上興建永久性建筑物或者種植多年生作物，并在國家建設需要使用時按時交還。交還時土地上有青苗的，建設單位應當付給青苗補償費。
第二十三條、建設單位因施工需要，在征用的土地范圍外需要增加臨時用地的，應當向當?shù)乜h級人民政府土地管理部門提出臨時用地申請，報同級人民政府批準。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要增加臨時用地的，應當先向城市規(guī)劃行政主管部門提出定點申請，經(jīng)審查同意后，向土地管理部門提出臨時用地申請。
臨時使用集體所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三條第一款的規(guī)定給予補償。
第五章、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地
第二十四條、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村各項建設應當嚴格控制占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，不得突破縣級以上地方人民政府下達的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地控制指標。
第二十五條、農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的，應當先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會提出用地申請，經(jīng)村民代表會或者村民大會討論通過后，報人民政府批準。其中需要使用耕地的，由鄉(xiāng)級人民政府審核，經(jīng)縣級人民政府土地管理部門審查同意后，報縣級人民政府批準；需要使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，報鄉(xiāng)級人民政府批準。
第二十六條、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應當經(jīng)其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織提出用地申請。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準；使用的土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準。
第二十七條、回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，需要使用集體所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八條和本條例第二十五條的規(guī)定辦理。
第二十八條、依照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設規(guī)劃興建農(nóng)村集貿(mào)市場，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十條的規(guī)定辦理。
第二十九條、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當利用原有宅基地；確需另外使用集體所有的土地的，必須持有關部門批準文件，向土地所在的村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織提出用地申請，由村民代表會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，由縣級以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限批準。
第六章、法律責任
第三十條、依照《土地管理法》第四十三條、第四十四條的規(guī)定，除責令違法者退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施外，處以罰款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的標準執(zhí)行。
第三十一條、依照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，對違法者除沒收其非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施外，處以罰款的，按非法所得50％以下的標準執(zhí)行。
第三十二條、依照《土地管理法》第四十九條的規(guī)定，除責令違法者退賠外，處以罰款的，按非法占用款數(shù)額30％以下的標準執(zhí)行。
第三十三條、依照《土地管理法》第五十條的規(guī)定，除責令違法者交還土地外，處以罰款的，按非法使用土地每平方米五元以下的標準執(zhí)行。
第三十四條、依照《土地管理法》第五十一條的規(guī)定，對嚴重毀壞種植條件的，除責令違法者限期治理外，處以罰款的，依照耕地保護法規(guī)規(guī)定的標準執(zhí)行；對因開發(fā)土地造成土地沙化、鹽漬化的，除責令違法者限期治理外，處以罰款的，依照各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的標準執(zhí)行；對因開發(fā)土地造成水土流失的，除責令違法者限期治理外，處以罰款的，依照水土保持法規(guī)規(guī)定的標準執(zhí)行。
第三十五條、罰款必須在規(guī)定的期限內(nèi)繳納；逾期不繳納的，每日加收相當于罰款數(shù)額3‰的滯納金。
罰款和滯納金按照國家有關規(guī)定上繳國庫。
第三十六條、未經(jīng)批準或者采取荒廢耕地等手段騙取批準，非法占用土地建住宅或者從事其他建設的，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，責令退還非法占用的土地。
依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設施的處罰的單位和個人，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權(quán)對繼續(xù)施工的設備、建筑材料予以查封。
第三十七條、虛報、瞞報、拒報、屢次遲報或者偽造、篡改土地統(tǒng)計資料的，依照《中華人民共和國統(tǒng)計法》第二十五條和《中華人民共和國統(tǒng)計法實施細則》第三十一條的規(guī)定處罰。
第三十八條、侵犯土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，縣級以上地方人民政府土地管理部門依照《土地管理法》第五十三條規(guī)定作出處理決定后，侵權(quán)人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行的，被侵權(quán)人可以申請人民法院強制執(zhí)行。
第七章、附則
一、關于農(nóng)村集體建設用地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀 我國立法上尚無關于農(nóng)村集體建設用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，應先通過征收將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后再在國有土地所有權(quán)的基礎上設立使用權(quán)。雖然《物權(quán)法》中所述的集體建設用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應屬于農(nóng)村集體建設用地范疇的“宅基地”使用權(quán)單獨立章入編，認定為國家所有的土地，卻也未對集體建設用地的范圍給一個明確的界定。
其他與農(nóng)村集體建設用地征收有關的立法有：一是
《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導原則;二是《物權(quán)法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等?，F(xiàn)有的關于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。 二、農(nóng)村集體建設用地征收補償問題及其原因 （一）公權(quán)力的行使對私權(quán)的尊重和保護不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關規(guī)定，對集體建設用地征收存在爭議協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規(guī)定向司法機關尋求救濟的權(quán)利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規(guī)定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑?！靶惺构珯?quán)力不得侵害合法的私權(quán)利”作為《物權(quán)法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權(quán)力的行使者，一方面又是整個社會經(jīng)濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應的救濟機制，公權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，集體土地征收補償出現(xiàn)爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權(quán)力的行使并未充分考慮對私權(quán)利的尊重和保護。
（二）集體建設用地所有權(quán)的歸屬不明，農(nóng)民的利益常?！氨淮怼?/p>
集體建設土地征收過程中，享有集體建設用地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，補償?shù)闹饕獙ο笠彩寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體分三級，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。現(xiàn)實中，涉及土地征收補償協(xié)議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不征求村民意見，以村務公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況?！巴恋丶w所有實際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有?！盵3] 集體的意志如何體現(xiàn)，征收補償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全
現(xiàn)實問題法律均未明確規(guī)定。因為所有權(quán)的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權(quán)益主體卻未得到補償。
（三）的范疇不明，為公共權(quán)力濫用提供法
“公共利益”律漏洞
根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現(xiàn)行法律《物權(quán)法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細闡述關于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內(nèi)涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權(quán)力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。
（四）補償標準過低，保障作用不強
依據(jù)《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規(guī)定，而集體建設用地等其他土地的征收補償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規(guī)定計算，征地補償款項經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞??？梢?，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權(quán)利，乃至未來的生存保障。其次，依據(jù)我國法律的規(guī)定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。
（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農(nóng)民
依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權(quán)利人如集體建設用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設施的所有權(quán)人等無權(quán)獲得補償。再加上法律對于農(nóng)村集體建設用地征收補償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等用于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和各項社會公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農(nóng)民進行土地補償。
（六）征收補償?shù)某绦蛉狈_、公正的設置
集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應的社會監(jiān)督和司法救濟，并沒有給予農(nóng)民真正的參與權(quán)。具體征收補償?shù)姆桨赣烧块T通過行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過程中，農(nóng)民沒有參與權(quán)。在確定征收補償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表參加聽證會，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來，而法律規(guī)定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農(nóng)民的權(quán)益救濟。與此同時，法律并沒有為農(nóng)民提供當出現(xiàn)征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。
三、完善農(nóng)村集體建設用地征收補償制度的建議 （一）設立有效的私權(quán)利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在
未經(jīng)事先合理補償?shù)那闆r下不能享有集體建設用地征收
權(quán)。提高了征收權(quán)行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地
位，更好地保證農(nóng)民的權(quán)益。其次，設立價格評估制度和價
格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償
的最低保障標準，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關系，以
建立民事平等主體的關系為框架的農(nóng)村集體建設用地征
收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農(nóng)民進行征地補償，經(jīng)協(xié)商確定土地補償費，同時要 將安置補償?shù)扔嘘P費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設置上保障農(nóng)民的權(quán)益。 （二）明確公共利益的內(nèi)容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的
財產(chǎn)權(quán)益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現(xiàn)時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農(nóng)村集體建設用地的征收一般 來說是為了與國家社會經(jīng)濟宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合， 主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設用 地作為切口進行集體土地征收使之轉(zhuǎn)化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設能“惠及全民”的， 如：國防設施建設、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項目。
（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應按市場價格標準進行補償，同時應考慮土地的增值問題。應增設集體建設用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設定征收補償?shù)臉藴蔥4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權(quán)主體，集體建設用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設施的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人都應包含在內(nèi)，以宅基地使用權(quán)最為突出，應當納入受償范疇。擴大補償?shù)膿p失范圍，需要進行在立法上予以明確。
2.以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平為標準，合理增設其他的保障措施。應強制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會保障應包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障三個方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農(nóng)民社會保障的補償標準不應低于當?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險及最低生活保障所確定的標準[5] ?；蛘呖梢圆扇〖w成員入股分紅或宅基地換房、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系、提供就業(yè)上崗培訓等措施。至于欠發(fā)達地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財產(chǎn)，應當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民
據(jù)以生存的私權(quán)的重要地位。
（四）完善土地征收救濟機制
“法律的目的是保護和救濟無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權(quán)利救濟機制，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。在《憲法》中把“行使公權(quán)力的同時不得侵害合法的私權(quán)利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對《物權(quán)法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權(quán)利救濟深入明確具體化?？梢詮幕鶎诱{(diào)解、仲裁機構(gòu)調(diào)解制度的建立和完善入手進行分析，農(nóng)村基層調(diào)解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調(diào)解組織對于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調(diào)解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟的公正性。
（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設用地征收補償程序
1.完善征地審批程序，設立公共利益認定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結(jié)果公開化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權(quán)的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補償?shù)瘸绦虻膯映绦?。公共利益認定程序應由申請、調(diào)查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。在申請環(huán)節(jié)，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，行政機關應當在做出公共利益認定決定之前公開進行調(diào)查，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關專家組成的聽證會。對征收決定應及時向土地權(quán)益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應有理有據(jù)，確認所實現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關權(quán)益人陳述意見的權(quán)利及時限。
2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執(zhí)行程序的前置程序進行獨立設置。若征地補償安置程序設計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設補償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。
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近期，“小產(chǎn)權(quán)房”問題引起熱議，這里就怎樣正確看待說幾點看法。 所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村在集體土地上集中建造的住宅，本是用來滿足本集體成員的居住需要，而實際上把剩余部分甚至全部銷售給城市居民。由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，而沒有國家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證(俗稱“大產(chǎn)權(quán)證”)，因而被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。
在部分地區(qū)為什么小產(chǎn)權(quán)房熱建熱銷?主要原因是，近年來全國大中城市房價高企且不斷上漲，而小產(chǎn)權(quán)房由于建在集體自有的土地上，不存在土地出讓金和眾多環(huán)節(jié)稅費，銷售成本又低，房價便宜很多，一般要比市區(qū)同類商品房價格低30％～40％，對城市購房者有很大的吸引力，具有這方面的需求市場。同時，村鎮(zhèn)自己開發(fā)房地產(chǎn)，雖然房價不高，但由于各項成本開支低，仍有很高的利潤，比起農(nóng)業(yè)收入和國家征地的補償性收益要高，因而也有相當大的利益驅(qū)動力，推動供給的積極性。由此推動小產(chǎn)權(quán)房的需求和供給日趨旺盛。據(jù)北京一家房產(chǎn)中介公司調(diào)查，目前北京市的小產(chǎn)權(quán)房占到在售樓盤供應總量的兩成左右。因此，小產(chǎn)權(quán)房問題也就引起各方關注，值得重視。
小產(chǎn)權(quán)房是是非非，存在各種議論。消費者認為，小產(chǎn)權(quán)房房價低，對增加住房供給，滿足居民住房需求，抑制房價上漲有益。部分媒體認為，小產(chǎn)權(quán)房對商品房土地、稅費、銷售成本控制，解決商品房價格虛高問題，有啟示和促進作用。而政府則不斷提示小產(chǎn)權(quán)房的風險，今年6月18日國家建設部特別強調(diào)：“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售?！备鞯匾布娂姴扇《喾N措施處置小產(chǎn)權(quán)房：北京市已嚴令小產(chǎn)權(quán)房停建停售；西安市明確小產(chǎn)權(quán)房為違法房地產(chǎn)開發(fā)，將被；鄭州市將對小產(chǎn)權(quán)房集中查處；廣州市小產(chǎn)權(quán)房被定性為違章建筑，要嚴肅處理，等等。
購買小產(chǎn)權(quán)房面臨多重風險。一是產(chǎn)權(quán)風險，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證明，只對本集體成員有效，對本集體外的城市居民無效，實際上沒有真正的產(chǎn)權(quán)，不具有房屋
“小產(chǎn)權(quán)房”及其法律規(guī)制
“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個規(guī)范的法律用語表達。
所謂“小產(chǎn)權(quán)”，是指農(nóng)村宅基地房屋或在集體土地上建設的房屋非法對外銷售所形成的一種權(quán)利狀態(tài)。我國現(xiàn)行法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許在集體土地上建設的房屋向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。實踐中，有些地方特別是經(jīng)濟發(fā)達城市的郊區(qū)，向集體組織外的成員銷售集體土地房屋，較為普、遍。利用村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地直接或間接進行大規(guī)模的房屋開發(fā)建設，并向集體經(jīng)濟組織成員外的購買人承諾辦理“鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證”或“小產(chǎn)權(quán)證”。根據(jù)目前全國各地現(xiàn)行的房地產(chǎn)登記辦法以及即將生效實施的《物權(quán)法》的規(guī)定，市、縣房地產(chǎn)登記機構(gòu)才有權(quán)登記發(fā)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有權(quán)利辦理房地產(chǎn)登記并發(fā)證的。即便持有有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)證”，也是不受法律保護的。因此，“小產(chǎn)權(quán)”實際上就是沒產(chǎn)權(quán)。
對小產(chǎn)權(quán)房不給予法律確認和保護，我國現(xiàn)行法律的規(guī)定是明確的。雖然《土地管理法》對宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓問題沒有針對性的規(guī)定，但根據(jù)《土地管理法》“嚴格管理土地、合理利用土地”的立法精神，結(jié)合該法第43條和第63條的規(guī)定，可以明確《土地管理法》是禁止宅基地對外轉(zhuǎn)讓的。
2004年10月21日國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)則明確規(guī)定：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。2004年11月2日，國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(國土資發(fā)[2004]234號)也明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。
即將于今年10月1日生效實施的《物權(quán)法》沒有涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問題。該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。從此意義而言，“小產(chǎn)權(quán)房”在物權(quán)法時代，在農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)沒有根本改革的前提下，“小產(chǎn)權(quán)房”是不能得到法律承認和保護的所有、轉(zhuǎn)讓、處分和收益權(quán)利，得不到法律的確認和保護。二是流通風險，缺乏法律保障的權(quán)屬，難以進入市場流通，不能過戶，無法處置該房地產(chǎn)。三是質(zhì)量風險，由于規(guī)劃、建筑材料和技術沒有政府規(guī)范管理等多種因素，所建住宅的質(zhì)量很難保證，如若出現(xiàn)質(zhì)量問題，將得不到合理解決。四是財產(chǎn)風險，小產(chǎn)權(quán)房資產(chǎn)的合法權(quán)屬證書缺失，一旦發(fā)生財產(chǎn)糾紛，會因沒有法律依據(jù)而遭受損失。
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村房地產(chǎn)開發(fā)和銷售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房，是違反現(xiàn)行的法律法規(guī)的。小產(chǎn)權(quán)房的前途會怎么樣?有一種議論認為法不責眾，堵不如疏，主張修改法律法規(guī)，變非法為合法。主觀想象固然不錯，但可行性值得懷疑。農(nóng)村集體土地直接進入市場是個十分復雜的問題，涉及集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰、保護耕地、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等一系列棘手問題，決非才朝夕之間能解決的，修改相關法律法規(guī)談何容易!要等到那時又不知何年何月。目前根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)明令禁止是理所當然的。至于現(xiàn)在已建和已銷售的小產(chǎn)權(quán)房，筆者認為也要妥善處理，完全拆除會造成很大的資源浪費，似大可不必，可以轉(zhuǎn)賣給當?shù)剞r(nóng)戶，改善居住條件，與社會主義新農(nóng)村建設聯(lián)系起來考慮和處置。
小產(chǎn)權(quán)房的正?；?/p>
學界有個誤區(qū)，把小產(chǎn)權(quán)房的理論基礎預設為“非法”，然后又用錯誤的假定推論出依然是“非法”的結(jié)論。事實上，無論是“大產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”，“有限產(chǎn)權(quán)房”或是“完全產(chǎn)權(quán)房”，它們均為合法創(chuàng)制的“物”，并不違背憲法規(guī)定，換言之，小產(chǎn)權(quán)房并不存在“非法性”問題。
我們的問題是如何正常化小產(chǎn)權(quán)房，這里我們先得破除三個“迷信”。
第一就是要破除“產(chǎn)權(quán)”迷信。在土地非私有化的制度安排中，所有不動產(chǎn)都存在著產(chǎn)權(quán)錯位，即便是自稱為“完全產(chǎn)權(quán)”的商業(yè)住實上也是有限產(chǎn)權(quán)而已，房產(chǎn)與地產(chǎn)的脫離注定了房產(chǎn)主人并不是地產(chǎn)所有權(quán)主體，70年土地使用期之咒依然是套在“完全產(chǎn)權(quán)”上的一根韁繩。
第二就是要破除“話語”迷信。有人把“小產(chǎn)權(quán)房”與“違章建筑”、“新農(nóng)村建設政策導向的集約型土地開發(fā)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)土地開發(fā)”混淆起來，這可能使本來就亂成一團麻的房地產(chǎn)市場顯得更為零亂。我們必須申明，“小產(chǎn)權(quán)房”是個歷史性概念，特指近十年來在城郊地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非農(nóng)用耕地的集體所有制土地上所開發(fā)的房產(chǎn)，或農(nóng)民在其宅基地上修建并出售的房子。之所以“小產(chǎn)權(quán)房”淪為一個歷史性概念，一則是差不多十年來并沒有任何職能部門監(jiān)管，二則有關“小產(chǎn)權(quán)房”停售的行政性干預是十年之后才出現(xiàn)的，三則“小產(chǎn)權(quán)房”流入市場已經(jīng)長達十年，“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主人數(shù)已經(jīng)相當龐大。
第三就是要破除“戶口”迷信?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地；之前的《物權(quán)法》草案承襲了土地法的老傳統(tǒng)，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。即將實施的《物權(quán)法》雖然刪除了草案中的上述規(guī)定，但依然用隱性手段把上述規(guī)定內(nèi)化了。從《物權(quán)法》第153條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，“戶口”壁壘依然設置在房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的通道上，這是不合理的，是歧視性規(guī)定，是惡法。
破除上述三項迷信還遠遠不足以保障“小產(chǎn)權(quán)房”的正常化，正?；哪康木褪且o房產(chǎn)業(yè)主以足夠的產(chǎn)權(quán)安全感和與之相稱的名分，不再委身于他人的意志之下。這就需要政治勇氣。
農(nóng)村集體建設用地是指農(nóng)村集體投資或農(nóng)民興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、村辦企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施、公益事業(yè)建設所使用的土地。即現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)在建設用地上表現(xiàn)為三種情形：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設用地；農(nóng)村村民宅基地。同時，根據(jù)相關法律規(guī)定，農(nóng)村村民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者是租用于非農(nóng)業(yè)建設。也就是，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)只能流轉(zhuǎn)于非農(nóng)業(yè)建設，至于集體建設用地也僅指法律規(guī)定的上述三種情形。其相關法律規(guī)定體現(xiàn)如下：
《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
《民法通則》第七十四條規(guī)定“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”；第四十七條規(guī)定“征用其他土地的土地補償費和安置補償費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補償費的標準規(guī)定”；六十三條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
綜上，我們可以初步得出一個結(jié)論，那就是我國的農(nóng)村集體土地使用權(quán)在現(xiàn)行法的規(guī)定下只能在農(nóng)業(yè)建設進行流轉(zhuǎn)，但是對于非農(nóng)建設就基本上不適用，只有《土地管理法》第六十三條的一款關于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的例外情況，即符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。但是，對于用于非農(nóng)建設（或集體建設用地）的流轉(zhuǎn)只能有一個途徑，那就是通過先征用為國有，轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)，然后才能在市場上進行流轉(zhuǎn)。
二、對現(xiàn)行農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)所存在問題的若干看法
隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村集體建設用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來，以出讓、轉(zhuǎn)讓（含土地使用權(quán)作價出資、入股、聯(lián)營、兼并和置換等）、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生，在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴大的趨勢，集體建設用地隱性市場客觀存在。不僅這樣，對農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的限制還將逐漸并已經(jīng)暴露在我們面前。
（一）損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益
由于現(xiàn)行法律對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定并不是很明確，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不規(guī)范，給了不法分子非法交易的機會，避開擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸為鎮(zhèn)或村所有，未對原集體土地所有者給予適當?shù)慕?jīng)濟補償，對農(nóng)民的利益造成了損害。而且，即使確實對農(nóng)民進行補償了，但是由于現(xiàn)在的征用補償制度存在不足之處，征用補償不合理，到最后農(nóng)民還是無法得到比較合理的補償結(jié)果。新的土地管理法修訂草案已經(jīng)涉及到農(nóng)民征地的補償標準的提高，有報道稱可能會將現(xiàn)有的標準提高至原來的10倍，這對農(nóng)民當然是好消息，我們拭目以待。
（二）在法律未規(guī)定的前提下而自發(fā)的流轉(zhuǎn)并不能受到法律的有效保護
在前面已經(jīng)提及，因經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為已經(jīng)存在，其數(shù)量和規(guī)模也在不斷的擴大，但是，這種情況的繼續(xù)，如果沒有隨著法律給予的同步規(guī)范，其產(chǎn)生的負面影響無疑是巨大的，會給農(nóng)村社會的穩(wěn)定帶來考驗。
（三）這種類似于地下黑市交易的農(nóng)村集體土地建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會給比較完備的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來較大的沖擊
由于法律對集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有做出明文規(guī)定，又因其要先經(jīng)過征用為國有，其成本較之于已經(jīng)開始的“地下直接交易”顯然來的要高，在市場經(jīng)濟條件下，這種較低的成本優(yōu)勢當然使得國有土地使用權(quán)在其交易流轉(zhuǎn)的市場上失去競爭力，同時也給法律對于集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模糊規(guī)定給予行動上的抗議和否定。
（四）沒有法律的明確規(guī)定和保護所進行的集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是不規(guī)范的，它會造成集體土地的使用權(quán)屬不明確，造成土地使用用途的改變
由于有些地方出現(xiàn)了私下的集體土地使用權(quán)的交易，其交易方式的隱蔽性和在現(xiàn)階段看來的違法性，使得這種交易的結(jié)果也存在問題。比如因農(nóng)村土地登記制度的各易和不完善，其經(jīng)過一系列的交易流轉(zhuǎn)后最后的權(quán)屬是否明確，這個在農(nóng)村現(xiàn)行的情況來看是很困難的。而且，也是筆者覺得最重要的一點的是對土地的用途的改變太過于隨意與容易。這些筆者個人覺得可以歸咎為因社會發(fā)展的需要與法律的滯后性之間的矛盾所產(chǎn)成的后果。這也是我們下面要探討的尋求對現(xiàn)行立法的改變與完善來加予解決。
三、一些地方的立法實踐對我國農(nóng)村集體建設用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的啟發(fā)與建議
（一）啟發(fā)
早在1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設用地使用權(quán)有條件地進行轉(zhuǎn)讓、出租，實行了集體建設用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)制度，并逐漸形成了“國有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，同出市場，統(tǒng)一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設用地已進入了市場流轉(zhuǎn)，累計用地總量超過了11萬畝，占年均建設用地量的28%。之后，國土資源部在前些年分別在蘇州、蕪湖、湖州等地進行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點，各地也出臺了相關管理辦法。廣東省政府更是先行，發(fā)出《關于試行農(nóng)村集體建設用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。
在此特別要談的是廣東省的實踐。廣東省通過明確農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的上市流轉(zhuǎn)，使得其符合該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要。其直接上市交易避過了征用為國有土地的前置程序，節(jié)約了時間和交易成本。有一點筆者認為其做的很好并具有今后國家立法的借鑒意義的是，該《通知》規(guī)定：通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的農(nóng)村集體建設用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)。未經(jīng)原批準用地的人民政府批準，不得改變該副土地的建設用途。筆者認為它的意義在于保持土地的原建設用途，在加快城鎮(zhèn)化進程和提高農(nóng)民收益的前提下，并沒有觸動其他現(xiàn)有的利益，造成比原來立法狀態(tài)下更大的損害。
（二）建議
1.建立農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)制度。前面也已經(jīng)說過了，直接的上市流轉(zhuǎn)，避免了中間的交易環(huán)節(jié)，節(jié)約了交易成本，對廣大農(nóng)民來說是有益的。這是從表面層次上來講的。最終，其城市化進程也是得意于該制度的建立和有效實施的，這是從本質(zhì)層面上來說的。新的土地管理法修訂草案說也有涉及到讓農(nóng)民直接成為集體土地交易的主體，如果這樣，此次土地管理法修訂是有歷史性的突破的，是惠民和與時俱進的。
關鍵詞：集體建設用地；流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟社會發(fā)展
1958年國家頒布了《戶口登記條例》，阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)領域和城市遷移的通道，從此中國進入了城鄉(xiāng)二元分割體制時期。國家為把農(nóng)民束縛在土地上，開始推進宅基地無償、無期限使用和嚴格限制流轉(zhuǎn)的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權(quán)”概念，明確農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)而無所有權(quán)。宅基地使用權(quán)制度是源于國家持續(xù)推進工業(yè)化的需要，與先前實施的限制人口流動為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內(nèi)在的關聯(lián)性和互動性，起到了控制人口流動和穩(wěn)定社會秩序的功能[1-2]。但是，隨著改革開放的實施和國民經(jīng)濟的發(fā)展，土地資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和重要載體，國有建設用地土地市場已不能完全適應經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的需要，如何破除城鄉(xiāng)二元分割體制，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場體系，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題[2]。
一、集體建設用地流轉(zhuǎn)概述
土地制度是土地市場的基礎，不同的土地制度決定各異的土地市場體系。20世紀80年代，隨著經(jīng)濟條件的變化和改革的深入發(fā)展，國家對土地使用制度進行了改革。為適應改革的需要，國家分別對《憲法》和《土地管理法》的相應條款進行了修訂?！稇椃ā芬?guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。盡管《土地管理法》中明確了國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，土地市場主要為國有土地市場，集體土地市場近乎缺失[3]。
依據(jù)《土地管理法》，集體土地使用權(quán)合法獲取的途徑主要有三個方面：第一，集體所有土地經(jīng)本集體成員承包后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是集體土地使用權(quán)的主要體現(xiàn)形式；第二，本集體成員使用集體所有土地建設住宅，即我們常說的農(nóng)村居民點用地。同時規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；第三，農(nóng)民集體興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)或建設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)可以使用本集體所有土地。本文中的集體土地流轉(zhuǎn)主要是指集體建設用地的流轉(zhuǎn)，因此，集體所有土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不再贅述。
二、城鄉(xiāng)建設用地現(xiàn)狀
根據(jù)第二次土地利用詳查數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)建設用地總面積為1194781.88公頃，其中城市用地面積為134982.26公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的11.30%；建制鎮(zhèn)用地面積為176526.02公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的14.77%；工礦用地面積為142712.23公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的11.94%；農(nóng)村居民點用地面積為740561.37公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的61.98%。
從不同權(quán)屬類型看，城市用地和建制鎮(zhèn)用地為國有建設用地，農(nóng)村居民點用地為集體建設用地，工礦用地中既有國有建設用地又有集體建設用地。粗略估算，國有建設用地約占城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的1/3；集體建設用地約占城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的2/3。若建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場體系，集體建設用地將會成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地市場中的主要組成部分。
從土地集約利用程度來看，據(jù)同期統(tǒng)計年鑒，人口城鎮(zhèn)化水平為55.53%，即1/3的國有建設用地承載了55.53%的總?cè)丝冢?/3的集體建設用地承載了44.47%的總?cè)丝?。一方面是國有建設用地的供需不平衡，另一方面是集體建設用地的低效粗放利用。人均農(nóng)村居民點用地面積為674.09平方米，集約利用程度遠低于國有建設用地。
三、集體建設用地流轉(zhuǎn)的誘導因素
（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不對稱
隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，由于受城市化、工業(yè)化的沖擊極大，城市人口規(guī)模的擴大需要相應規(guī)模和數(shù)量的土地作為支撐。對建設用地需求日益膨脹，城市存量土地已無法滿足需求，于是便涌入農(nóng)村，直接要求農(nóng)村集體土地進入市場，以滿足城市發(fā)展的要求。農(nóng)村土地進入市場的過程中，因土地權(quán)屬和用途的改變，土地產(chǎn)生了巨大的增值收益。有研究表明：集體土地入市產(chǎn)生的增值收益，政府作為土地所有者分擔了20%～30%的增值收益；各類城市房地產(chǎn)開發(fā)公司、開發(fā)區(qū)企業(yè)、外商投資公司等作為轉(zhuǎn)用途后的土地使用者分擔40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在鄉(xiāng)以下，而作為原有的土地使用者只能分擔5%～10%的土地增值收益[4]。轉(zhuǎn)用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地農(nóng)民不僅失去了應得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的平均純收入分別為17698.2元和5530元，城鎮(zhèn)居民的平均收入水平高于農(nóng)村居民的平均收入水平近3倍多。集體土地入市后，可使農(nóng)村居民的平均收入水平顯著增加，從而接近城鎮(zhèn)居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集體建設用地的流轉(zhuǎn)。
相關法條：《中華人民共和國土地管理法》第十條、第十一條
基本案情
原告：xx市xx區(qū)呂莊社區(qū)第七村民小組。
被告：xx市xx區(qū)人民政府。
第三人：xx市xx區(qū)xx鄉(xiāng)人民政府。
原告xx市xx區(qū)棗林街道辦事處呂莊社區(qū)第7村民小組 （以下簡稱呂莊社區(qū)7組）訴稱，第三人原溧河磚瓦廠占用我村7組土地25畝，6組約10畝土地，依照原合同約定在磚瓦廠解散后土地歸原告所有。1992年公社磚瓦廠解散后，原磚廠占用的土地一直由原告使用至今。2004年被告以（2004）字第003號集體土地所有證把該片土地確認給“xx區(qū)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體”，原告曾依法主張權(quán)利，xx市中級法院（2006）南行終字第30號行政判決書撤銷了被告的前述辦證。被告本應尊重該終審判決把該片土地確認給原告，但被告卻無視終審判決于2006年8月再次把該片土地以（2006）字第001號集體土地所有證辦到“xx區(qū)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體”名下，被告的辦證行為因土地來源資料缺乏、所有權(quán)人虛化不實和違背生效判決無效，原告請求法院撤銷（2006）字第001號集體土地所有證。被告xx市xx區(qū)人民政府辯稱，本案所涉及土地的行政處理中存在兩個具體行政行為，一個是確定土地權(quán)屬的行政行為，另一個是頒發(fā)土地所有權(quán)證的行政行為；前者已發(fā)生確定的法律效力，后者尚在呂莊7組提起的訴訟當中；2004年答辯人頒發(fā)給第三人的土地所有證因程序存在違法之處而被中級法院撤銷，判決書并未判決答辯人不得再頒發(fā)土地所有權(quán)證，根據(jù)土地管理法等相關規(guī)定，為土地所有權(quán)人頒發(fā)土地所有權(quán)證是答辯人依法肩負的職責；法院依法撤銷了后者，并不當然撤銷前者，因此原告認為撤銷原土地所有權(quán)證后即應將相關土地確定給其所有缺乏事實上的根據(jù)和法律上的根據(jù)。本案土地所有權(quán)的歸屬已經(jīng)由政府確定為溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，原告對政府的確權(quán)決定在規(guī)定期間內(nèi)未提訟，政府的確權(quán)已發(fā)生確定的法律效力。答辯人根據(jù)溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體的申請發(fā)證，未侵犯原告的權(quán)利。根據(jù)行政法相關規(guī)定，原告無權(quán)提起本案訴訟。另外，公民、法人或者其他組織對具體行政行為提訟的最長時間是二年，二年的起算點是知道或者應當知道具體行政行為的作出，本案中答辯人為鄉(xiāng)農(nóng)民集體頒發(fā)土地所有權(quán)證的時間是2006年8月，頒發(fā)土地所有權(quán)證過程中，就頒證情況在當?shù)剡M行了公告，原告當時應當知道了答辯人的頒證行為。即使原告有權(quán)提起本案訴訟，其也已經(jīng)超過了法律規(guī)定的期限，請求依法駁回原告。
第三人xx市xx區(qū)溧河鄉(xiāng)人民政府稱，原告所訴涉及的土地因土地權(quán)屬爭議，在2001年經(jīng)xx區(qū)人民政府以（2001）9號處理決定、xx市人民政府行政復議決定書確權(quán)給溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，并依法由第三人代管；原告所謂的所有權(quán)人虛化不實問題，由于第三人所屬集體企業(yè)原溧河鄉(xiāng)磚瓦廠已不存在，根據(jù)有關法律政策規(guī)定對屬于原磚瓦廠所有的集體土地應確權(quán)給溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，并且有溧河鄉(xiāng)政府代管，證書冠名完全符合法律政策，不存在虛化不實。原告曾為此所有權(quán)證書冠名問題于2004年訴訟后，xx區(qū)人民政府于2006年重新糾正冠名，頒發(fā)的新所有權(quán)證書不存在違法無效的情形。原告呂莊7組在本案中不具備原告訴訟主體資格，其請求也不屬于人民法院行政案件受案范圍，且原告所訴事實早已超過訴訟時效，應依法予以駁回。
經(jīng)審理查明：1980年10月26日xx縣溧河社隊企業(yè)辦公室、xx縣溧河磚瓦廠革命委員會與原告簽訂征地合同，合同約定公社磚廠征用常莊七隊（原告原名）土地25畝，地價每畝250元。該合同最后注明磚廠停辦以后，所占第七生產(chǎn)隊地皮應給第七生產(chǎn)隊。1999年9月原告與溧河磚瓦廠因部分土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議，2001年xx區(qū)人民政府作出關于xx鄉(xiāng)人民政府與呂莊村第七村民小組土地權(quán)屬爭議的處理決定：“（一）溧河磚瓦廠占用的70526.67平方米土地……，所有權(quán)歸溧河鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，其四至邊界均按查證事實中確定的位置界定……”。xx區(qū)呂莊村7組不服，申請xx市人民政府復議。2002年6月8日xx市人民政府以（2002）12號行政復議決定書維持xx區(qū)人民政府（2001）9號《關于溧河鄉(xiāng)人民政府與xx鎮(zhèn)呂莊村第七村民小組土地權(quán)屬爭議的處理決定》。xx區(qū)呂莊村7組對此復議決定在法定期間內(nèi)未提起行政訴訟。后第三人向被告申請土地登記，被告根據(jù)第三人提供的土地登記申請書、申請報告、xx區(qū)人民政府（2001）9號、（2001）38號文件和xx市人民政府（2002）12號復議決定書等文件資料，經(jīng)地籍調(diào)查，制作宗地圖、指定界址，審核、審查，于2006年8月21日為第三人xx市xx區(qū)溧河鄉(xiāng)人民政府頒發(fā)了（2006）字第001號集體土地所有權(quán)證。備注：該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)政府代管。2010年6月4日原告以被告的辦證行為土地來源資料缺乏、所有權(quán)人虛化不實、程序違法等為由 ，請求法院撤銷（2006）字第001號集體土地所有證。
裁判結(jié)果。xx市xx區(qū)人民法院于2011年3月23日作出（2011）宛龍行初第71號行政判決書，駁回原告的訴訟請求。宣判后，xx市xx區(qū)棗林街道辦事處呂莊社區(qū)第七村民小組不服，上訴至中級人民法院。中級人民法院于2011年9月28日作出駁回上訴，維持一審的判決。裁判理由。《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定“ 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。本案中，雖然原告提交的征地合同中有“磚廠停辦以后，所占第七生產(chǎn)隊地皮應給第七生產(chǎn)隊”的約定，但涉案土地發(fā)生爭議后，已經(jīng)人民政府作出處理，征地合同的約定不具有確權(quán)效力?！锻恋氐怯浺?guī)則》第十條規(guī)定：“土地登記申請者申請土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項權(quán)利登記，必須向土地管理部門提交下列文件資料：（一）土地登記申請書；（二）單位、法人代表證明，個人身份證明或者戶籍證明；（三）土地權(quán)屬來源證明……”。本案中，第三人申請登記時向被告提交了上述規(guī)定的有關文件資料，該宗土地已經(jīng)宛城區(qū)人民政府和南陽市人民政府確權(quán)，確權(quán)決定已經(jīng)生效，具有公定力和約束力，該宗土地權(quán)屬明確。被告在登記程序上雖然存在著表格填寫不完備等問題，但未達到違法程度，屬于行政瑕疵，不影響行政行為的效力。這些瑕疵未侵犯原告的土地所有權(quán)，不能據(jù)此撤銷行政登記行為。被告經(jīng)審核為第三人登記發(fā)證并無不當。
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進行不適當干預；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應注意的一個問題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經(jīng)濟、文化、國防建設以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎。
土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施?！罢魇昭a償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權(quán)的行使應為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準機關備案。”）
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，應是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?。土地征收時土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵?quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發(fā)。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設定的以集體土地使用權(quán)為標的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當債務人不能履行債務以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標的的抵押和抵押權(quán)的關系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補償費標準是否合理需要進一步考慮?！巴恋匮a償費”應是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。
“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應由物權(quán)法調(diào)整。
近年來，隨著我國房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展以及城市住房價格的節(jié)節(jié)攀升，有些地方在農(nóng)村的集體土地上也開始了大規(guī)模的建房，其中的“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在社會上引起了廣泛的爭議。
在探討有關“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”問題之前，首先需要了解有關集體土地上建房所涉及的法律問題。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。根據(jù)以上的規(guī)定，在集體土地上合法的建房存在于以下幾種情況之中：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)依法批準后在集體土地上建房，二是村民在符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃前提下，在審批的宅基地上建住宅，三是有關鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準后在集體土地上建房。
事實上，“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在法律上并沒有明確的定義與概念。在“小產(chǎn)權(quán)房”的理解上：第一種理解是針對發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言的，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫“大產(chǎn)權(quán)”，購房人的產(chǎn)權(quán)叫“小產(chǎn)權(quán)”。第二種理解是針對是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫“大產(chǎn)權(quán)”，要補繳土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)”；第三種理解是針對發(fā)證機關的不同而進行區(qū)分，國家發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”，國家不發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書的叫“小產(chǎn)權(quán)”。所謂“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”指的就是在第三種理解下的“小產(chǎn)權(quán)房”。對于“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”首先要看是否符合在集體土地上合法建房的幾種情形，看其是否符合土地利用的總體規(guī)劃、是否依法經(jīng)過批準，如果手續(xù)齊備符合規(guī)劃，則應該認為是合法的建筑。否則就是違法的建筑，依照法律規(guī)定是要被拆除的。但合法存在的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”也還是不具備嚴格意義上的產(chǎn)權(quán)。根據(jù)我國“房地一體”的原則和(《中華人民共和國土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設”、第八十一條“擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”的規(guī)定，合法存在的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”也只能用于特定的用途，不能隨意轉(zhuǎn)讓。
也正是由于“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”在法律上的特殊性引發(fā)了很多問題，但如何解決這些問題大家還沒有達成共識。“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”所涉及的關鍵問題是該如何對待農(nóng)村土地，而如何對待農(nóng)村的土地又關系到廣大農(nóng)民的根本利益。在解決“小產(chǎn)權(quán)房”與“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的問題上最需要考慮的還是維護好農(nóng)民的根本利益。
