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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體資產(chǎn)管理條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀
精河縣現(xiàn)轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（3個鄉(xiāng)、1個鎮(zhèn)）、55個行政村。截至2012年底，全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟固定資產(chǎn)累計總額5433萬元，債務(wù)累計余額為3315萬元，債權(quán)累計余額為3422萬元。2012年，村集體經(jīng)濟總收入1341萬元。其中，當(dāng)年無收益的村共有14個，占25%；集體經(jīng)濟年收入在5萬元以下的村共有21個，占38%；年收入5―10萬元的村共有7個，占13%；年收入10―20萬元的村共13個，占24%。村集體經(jīng)濟收入主要來源有四個渠道：一是集體土地承包收入；二是國家轉(zhuǎn)移支付補助收入；三是經(jīng)營收入；四是其他收入。
為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，精河縣采取了以下措施：
一是加強農(nóng)村會計隊伍建設(shè)，推行農(nóng)村會計電算化管理。村會計由村委會聘用改為委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計。2009年開始，全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）陸續(xù)辭退了原來聘用的村會計，成立村會計委托中心，各村委會與農(nóng)經(jīng)站簽定會計委托協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員擔(dān)任各村會計，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村會計較之前減少4人左右，每個村集體相應(yīng)減少會計工資支出3000余元。2010年，全縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行會計電算化管理，55個行政村的財務(wù)已全部納入計算機管理。
二是加強會計業(yè)務(wù)規(guī)范化管理，強化財務(wù)公開和民主管理。各村統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范的賬目、賬簿，建立了嚴(yán)格的財務(wù)管理制度，并由專業(yè)財務(wù)人員記賬、管賬，各項收入必須開具正規(guī)票據(jù)，收入及時入賬。各項支出嚴(yán)格按照財務(wù)開支審批程序，對不符合程序、不合理的票據(jù)一律不予報銷。全縣農(nóng)村統(tǒng)一使用由縣農(nóng)經(jīng)局制定的《村集體資金審核單》，在原始發(fā)票上由村支部書記、村委會主任、經(jīng)手人簽字蓋章后，經(jīng)民主理財小組審核，在審核單上蓋章（簽字）并簽署意見，再報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)審批。
三是財務(wù)公開、民主管理落到實處。進(jìn)一步明確民主理財和財務(wù)公開的具體責(zé)任人，按規(guī)定由核算會計定期公開各村的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，并保留公開底冊。村村都成立了民主理財小組，每季度對本村所發(fā)生的業(yè)務(wù)和經(jīng)濟往來進(jìn)行民主審核。
四是加強對集體資產(chǎn)資源管理，推行農(nóng)村集體資產(chǎn)資源購售公開招投標(biāo)制度。逐步建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新的體制，制定村集體“三資”管理工作考核方案和日常考核標(biāo)準(zhǔn)，建立考核制度和獎懲機制，明確公開招投標(biāo)的程序、范圍，對農(nóng)村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資源開發(fā)和工程建設(shè)招投標(biāo)方面進(jìn)行有效管理。充分發(fā)揮集體資產(chǎn)效能，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的優(yōu)化配置，逐步建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理的集體資產(chǎn)管理體制和運行機制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。
五是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督，強化農(nóng)村集體財務(wù)和資產(chǎn)管理。
六是加強農(nóng)村集體債權(quán)債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控。結(jié)合國家有關(guān)化解村級債權(quán)債務(wù)相關(guān)規(guī)定，制定了一系列針對全縣化解村級債務(wù)的工作制度，并嚴(yán)格控制村級債務(wù)的新增。
二、當(dāng)前農(nóng)村 “三資”管理模式及存在的問題
《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》實施后，精河縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理一直推行“村有鄉(xiāng)管縣監(jiān)督”的管理體制，村集體“三資”及財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理，所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)歸村集體，農(nóng)經(jīng)站為每個村分別設(shè)立會計賬戶，統(tǒng)一管理核算。村集體資金實行收支兩條線的管理，所有收入必須先入賬再支出。所有收入必須開據(jù)收款收據(jù)，所有支出必須經(jīng)過理財小組、村主任和書記、包村領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)經(jīng)站等“四級審批”分別審核同意后方可進(jìn)賬。全縣四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個行政村的財務(wù)已全部納入了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電腦管理，已實現(xiàn)了村賬鄉(xiāng)代管縣監(jiān)督的會計電算化管理模式。
存在的主要問題有：一是農(nóng)村集體“三資”登記臺賬不完整、不全面。資金、資產(chǎn)相對好些，而土地尤其是“四荒”地的登記就不全、不細(xì)或沒有臺賬登記，造成“三資”底冊不清、管理混亂。
二是財務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)。如部分村支出不按時報賬，造成無法正常結(jié)賬；有的村現(xiàn)金余額超出了所規(guī)定的限額；個別村干部財務(wù)觀念淡薄。
三是各村或多村存在有賬無物、有物無賬等賬實不相符現(xiàn)象。
四是資源臺賬管理不完善，對集體資源的發(fā)包合同不規(guī)范，期限過長。
五是合同簽訂不規(guī)范。主要體現(xiàn)在書面合同少，口說為憑；合同要素不全，條款不明，權(quán)利義務(wù)不平等或其他不符合法定要求等。
六是少數(shù)村財會人員素質(zhì)低，責(zé)任心差。
三、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的建議
一是進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)，在人力、物力、財力上對農(nóng)經(jīng)工作給予大力支持。
二是抓好隊伍建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系。明確農(nóng)經(jīng)部門的執(zhí)法主體資格，從根本上解決工作無經(jīng)費、人員不專職、查處無權(quán)力等問題，解決好機構(gòu)與職能不相適應(yīng)的矛盾。
三是從廣大群眾反映最強烈、最突出的問題入手，采取有力措施，加強管理，堵住集體資產(chǎn)流失的漏洞。同時，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的有效方式，確保集體資產(chǎn)的保值增值，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強基層組織的凝聚力打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。
四是狠抓財務(wù)公開。進(jìn)一步規(guī)范公開的程序、內(nèi)容、時間，著力解決思想認(rèn)識不足，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，制度建設(shè)不嚴(yán)的問題，真正把財務(wù)公開作為一項“陽光工程”來抓好落實，以群眾滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，保證群眾對公開內(nèi)容的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
五是積極開展多種經(jīng)營，不斷創(chuàng)新贏利模式，創(chuàng)造新的贏利點，增加農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營收入。對集體原有和新建的廠房等固定資產(chǎn)，除采取承包、租賃等形式以外，也可以采取合作、入股、聯(lián)營等方式參與項目開發(fā)和企業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，為集體帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入來源。充分開發(fā)利用現(xiàn)有的荒地、荒灘、荒水等資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。有條件的地方，可以通過集體投資、農(nóng)民入股和招商引資等多種途徑，發(fā)展各種觀光旅游和休閑農(nóng)業(yè)，增加集體收入。
參考文獻(xiàn)：
1、《村集體經(jīng)濟組織會計制度》
2、《博州農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理調(diào)研文稿匯編》2010.12
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村經(jīng)濟 問題 建議
[中圖分類號] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）02-0017-01
1 當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟管理工作中存在的弊端
1.1 認(rèn)識不到位
在當(dāng)前的農(nóng)村管理部門，因為受傳統(tǒng)管理觀念影響，沒有認(rèn)識到農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的重要性，很多人認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟管理中的土地承包制、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、建設(shè)科學(xué)透明的財務(wù)管理制度沒有實際意義，都是多余的工作，因此在日常工作中常常敷衍了事，導(dǎo)致農(nóng)村工作不能順利開展。
1.2 缺乏科學(xué)管理體制
當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，但管理體制卻沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，管理體制依然缺乏合理性，并且管理理念也較為落后。表現(xiàn)為當(dāng)前的經(jīng)濟管理方式和經(jīng)濟發(fā)展不能完全適應(yīng)，也不能與當(dāng)前農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整相符。當(dāng)農(nóng)民利益不能得到保障，不能滿足農(nóng)民的要求時，導(dǎo)致雙方的矛盾越來越尖銳，這些現(xiàn)象都是由于農(nóng)村經(jīng)濟管理制度不合理造成的。
1.3 缺乏專業(yè)管理人才
在我國農(nóng)村從事經(jīng)濟管理的人員文化水平不高，素質(zhì)較差，本身不能完全理解文明執(zhí)政和文明執(zhí)法。而隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和市場化要求，這樣的管理人員不利于推進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不能為農(nóng)民提供良好的服務(wù)，因此農(nóng)村經(jīng)濟管理工作較為落后。
1.4 農(nóng)村債務(wù)沉重
我國很多農(nóng)村承擔(dān)著繁重的債務(wù)，這也是我國農(nóng)村經(jīng)濟管理中的一項難題，不利于農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的順利開展。因為受一些客觀條件的影響，很多農(nóng)村財政出現(xiàn)困難，導(dǎo)致欠下大量債務(wù)，有的農(nóng)村基層單位還發(fā)生了新債。
2 加強農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的策略
2.1 提高認(rèn)識
當(dāng)前隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，一定要切實做好農(nóng)村經(jīng)濟管理工作，這是黨的農(nóng)村政策有力推行并形成制度的迫切需要，是解決當(dāng)前農(nóng)村矛盾保持農(nóng)村穩(wěn)定的要求，是保障農(nóng)民利益、發(fā)揮農(nóng)民勞動積極性、幫助農(nóng)民提高收入水平、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的要求。因此各級農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)識到農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的重要性，并切實重視農(nóng)村經(jīng)濟管理工作。
2.2 建立完善規(guī)章制度
依據(jù)依法制國方針，建立完善的農(nóng)村經(jīng)濟管理工作法律法規(guī)，全面推行《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》《河北省村集體財務(wù)管理條例》《河北省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《河北省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計規(guī)定》等法律、法規(guī)和行政規(guī)章制度，爭取使農(nóng)村經(jīng)濟管理工作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化。
2.3 建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟管理隊伍
在建立完善的農(nóng)村經(jīng)濟管理體制的基礎(chǔ)上，要求各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)村經(jīng)濟管理人員，要求這些人員進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，以圖提高農(nóng)村經(jīng)濟管理人員專業(yè)技能。還應(yīng)建立完善的工作體系，加強培訓(xùn)當(dāng)前在崗人員，保證農(nóng)村經(jīng)濟管理隊伍穩(wěn)定，提高農(nóng)村經(jīng)濟管理人員的責(zé)任意識，使農(nóng)村經(jīng)濟管理人員積極做好農(nóng)村經(jīng)濟管理工作，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
2.4 加強農(nóng)經(jīng)人員素質(zhì)培訓(xùn)等
隨著我國農(nóng)村改革的不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟管理內(nèi)容和對象也出現(xiàn)了較大的變化，因此對當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟管理人員也要加強培訓(xùn)，使其具備高度的政策素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，具備較強的工作責(zé)任心，具備拼搏進(jìn)取甘于奉獻(xiàn)的職業(yè)精神。
2.5 正確處理農(nóng)村債務(wù)
為了不給農(nóng)村基層單位帶來過重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，農(nóng)村經(jīng)濟管理工作也要節(jié)約辦公經(jīng)費，主要方法有精簡人員、固定費用等以求減少費用支出。還有防止出現(xiàn)新債務(wù)，對村級集體經(jīng)濟加強監(jiān)督，要求村集體借款實行審批制度。在興辦公益事業(yè)時要根據(jù)自身實際情況，要考慮到自身的經(jīng)濟承愛能力，防止出現(xiàn)達(dá)標(biāo)工程和舉債工程。還有對農(nóng)村管理經(jīng)費要做到科學(xué)使用，在應(yīng)用管理經(jīng)費時要求做到精細(xì)化和具體化。
2.6 完善激勵政策
當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟管理中存在的一個主要問題就是缺乏管理經(jīng)費，而在農(nóng)村經(jīng)濟管理中，只有具備充足的經(jīng)費和合理的激勵制度，才能調(diào)動經(jīng)濟管理人員的工作積極性，因此在當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟管理工作中要重視建立合理的激勵制度、運用完善的績效考核措施，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟管理工作的順利開展。
一、基本情況：
鎮(zhèn)年度所轄24個村民委員會和3個街道辦事處，年月重新劃分為個村民委員會、2個街道居委會。即:。固補干部職數(shù)由原來的132名精減到76名。
二、財務(wù)狀況：
根據(jù)鎮(zhèn)政府具體安排，結(jié)合實際工作具體要求，主要從以下幾個方面著手進(jìn)行了財務(wù)檢查：
在財務(wù)審批程序方面，各村民委員會都能嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)審批制度，對于農(nóng)民關(guān)心的土地補償費的發(fā)放，工程項目的開支等根據(jù)規(guī)定都召開了相關(guān)的會議，進(jìn)行決策。在清查過程中未發(fā)現(xiàn)除會計外的其他人代收款現(xiàn)象，集體資金管理趨于規(guī)范化、制度化。
2、民主理財監(jiān)督管理情況：以“民主日”活動為載體，切實加強村務(wù)、政務(wù)公開工作，民主理財小組發(fā)揮了監(jiān)督作用。各村理財小組成員由3--5人組成，不定期召開民主理財會，對財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，由財務(wù)人員對發(fā)生的收支情況進(jìn)行通報，解答群眾提出的疑問，并將結(jié)果按時上墻公布，切實加強了村務(wù)、財務(wù)公開工作，做到了政務(wù)公開“一事一公開”，財務(wù)公開“一票一公開”。使“兩公開”的內(nèi)容完整，程序規(guī)范，格式明了清晰。
3、各項收入、支出清查結(jié)果：就各村民委員會年的收入、支出進(jìn)行統(tǒng)計清查。集體的主要資金來源財是政補貼村級轉(zhuǎn)移支付資金。部分村支出大于收入，主要的支出項目是生產(chǎn)性開支和非生產(chǎn)性開支，生產(chǎn)性開支占總支出的%左右，非生產(chǎn)性開支占總支出的55%左右,最特出的就是招待費的支出約占非生產(chǎn)性支出的%。全鎮(zhèn)村級年度總收入元，總支出元。
4、債權(quán)、債務(wù)情況：（一）清查核實。以村為單位對債權(quán)債務(wù)的數(shù)量、時限、種類、結(jié)構(gòu)、責(zé)任人等進(jìn)行清理。一是清理債權(quán)、核實債務(wù)人，主要包括清理外單位及個人欠款，所屬單位、農(nóng)戶欠款及其他應(yīng)收未收款等。二是清理債務(wù)、核實債權(quán)人，主要包括清理銀行、金融機構(gòu)貸款，單位借款、個人借款及其他應(yīng)付未付款。（二）公開確認(rèn)。清查工作結(jié)束后，要向群眾公開清查結(jié)果。公開的主要內(nèi)容包括：債權(quán)債務(wù)數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)、債權(quán)債務(wù)主體等。對有異議和反映突出的問題，要進(jìn)一步調(diào)查核實。調(diào)查核實清楚后，再次公開債權(quán)債務(wù)狀況，并將公開確認(rèn)的結(jié)果報鎮(zhèn)政府核準(zhǔn)，作為以后清收債權(quán)、化解債務(wù)的主要依據(jù)。（三）登記入賬。對公開確認(rèn)后的債權(quán)債務(wù)，實事求是地按其類別和用途，發(fā)生的時間、數(shù)量、經(jīng)手人、證明人等情況進(jìn)行登記入賬。這次清查共清理出債權(quán)萬元，全部是歷年來農(nóng)戶所欠的稅費；債務(wù)萬元；形成債務(wù)的原因主要是村干歷年所墊交農(nóng)業(yè)稅費。
5、村干部欠款情況：從清查情況來看，村干部欠款很少。
6、固定資產(chǎn)、在建工程項目：共清理出固定資產(chǎn)余萬元，未完工或未結(jié)算工程項目余萬元，在建工程項目中主要是村部建設(shè)。
三、存在的問題：
近年來，各級地方政府在加強村級財務(wù)管理方面進(jìn)行了積極的探索，推出了村級會計委托制、民主理財制、村級兩委交叉任職等措施，取得了明顯的成效。但是，一些地方財務(wù)管理制度不落實，公開不規(guī)范，監(jiān)督機制不健全問題還比較突出。主要表現(xiàn)在：
1.財務(wù)管理混亂。由于管理不嚴(yán)，存在拖欠承包金、白條抵庫和其他應(yīng)繳村的資金，有的干部吃喝玩樂的費用全在集體資金里面報銷，集體資金幾乎成了個別人的“小金庫”。
2.執(zhí)行制度不嚴(yán)。有些村財務(wù)制度形同虛設(shè)，違法亂紀(jì)現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例和村級財務(wù)制度明文規(guī)定，賬款要分管。但是，有的村干部包攬了會計、出納之職，直接經(jīng)手現(xiàn)金收支，買了東西開了票，回去告訴會計入賬；收錢管錢、坐收坐支；選拔財會人員全憑個人好惡，致使一些不具備會計條件的人被選到會計崗位上來。
3.財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。賬務(wù)處理不及時，程序手續(xù)不清楚，自制憑證使用不恰當(dāng)，會計處理問題不確切，會計科目使用混亂，4.財務(wù)公開質(zhì)量不高，公開不及時。據(jù)調(diào)查，只有部分村做到按規(guī)定時間公開財務(wù)，近三分之二的村只能做到半年或一年公開一次，有的村根本就沒有公開過。有些村的財務(wù)公開存在弄虛作假、避重就輕的情況，公開內(nèi)容不全面，事情能見得“陽光”的就公開，見不得“陽光”的就不公開或只公開結(jié)果不公開過程；有些村的財務(wù)公開表述不清，條理不明，內(nèi)容不詳細(xì)，群眾無法了解真實情況，勢必懷疑公開內(nèi)容的真實性。
（1）、車費應(yīng)嚴(yán)格控制，應(yīng)限制車費的報銷金額。
（2）、嚴(yán)格控制招待費，招待費比前幾年有所控制，但發(fā)生額還是比較大。
四、建議：
通過這次清理工作看出，各村的領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理都很重視，在審批權(quán)限、審批程序上都能堅持執(zhí)行財務(wù)審批制度，在財務(wù)決策上發(fā)揮了民主監(jiān)督作用：
1、加強村級資產(chǎn)管理，努力控制非生產(chǎn)性支出。
2、催促各種欠款的收回，及時回籠資金，壯大集體經(jīng)濟。
一、充分認(rèn)識加強農(nóng)村財會人員規(guī)范化管理的意義
近幾年來，隨著全面小康社會建設(shè)進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入了新階段，農(nóng)村財務(wù)管理面臨著新形勢、新任務(wù)，對財會人員的整體素質(zhì)提出了更高要求，雖然做了大量工作，但也應(yīng)當(dāng)看到，有些地方由于財務(wù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，農(nóng)民的利益受到侵害，涉及農(nóng)村財務(wù)管理引發(fā)的案件時有發(fā)生。培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)村財會人員是搞好農(nóng)村財務(wù)管理的關(guān)鍵。加強農(nóng)村財會人員規(guī)范化管理有利于提升農(nóng)村財務(wù)管理水平，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展；有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；有利于維護村集體和農(nóng)民的利益，推動農(nóng)村社會和諧發(fā)展。因此加強農(nóng)村財會人員規(guī)范化，以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理面臨的新形勢顯得非常必要。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站要充分認(rèn)識加強農(nóng)村財會人員規(guī)范化管理的重要意義，把加強農(nóng)村財會人員培訓(xùn)，實現(xiàn)農(nóng)村財會人員規(guī)范化管理，作為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作抓實抓好。
二、認(rèn)真開展農(nóng)村財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站要切實加強對農(nóng)村財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。農(nóng)村財會人員經(jīng)過培訓(xùn)，必須掌握農(nóng)村集體經(jīng)濟財務(wù)會計、農(nóng)業(yè)承包合同管理、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等政策法規(guī)及計算機維護使用、農(nóng)村財務(wù)電算化軟件、農(nóng)村財務(wù)審計等業(yè)務(wù)知識，并經(jīng)考核、考試合格后持證上崗。新任的農(nóng)村財會人員必須具備初中以上文化，參加農(nóng)經(jīng)部門組織的培訓(xùn)，經(jīng)考核、考試合格后，方可取得農(nóng)村會計從業(yè)資格證書。對于無故不參加培訓(xùn)的農(nóng)村財會人員和新辦證人員，分別給予取消從業(yè)資格、吊銷會計證處理和不予辦證處理。
三、做好《農(nóng)村會計上崗證》管理工作
一要抓好新任農(nóng)村財會人員辦證工作。對新任農(nóng)村財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由縣農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)一組織，使用農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站編寫的《村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計工作實務(wù)》教材。在搞好培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一組織考試，統(tǒng)一到市農(nóng)業(yè)局辦理農(nóng)村會計上崗證。
二要認(rèn)真開展上崗資格審驗工作。今年，市局對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財會人員基本情況、任職資格、持證上崗情況全面審核。依據(jù)《農(nóng)業(yè)廳關(guān)于農(nóng)村財會人員上崗證管理問題的通知》要求，省農(nóng)業(yè)廳、省財政廳聯(lián)合頒發(fā)的會計證（綠皮）于月底作廢，統(tǒng)一更換為省農(nóng)業(yè)廳制發(fā)的農(nóng)村會計上崗證，并對上崗證編號統(tǒng)一核定，已經(jīng)更換為省農(nóng)業(yè)廳制發(fā)的農(nóng)村會計上崗證（紅色）的要進(jìn)行統(tǒng)一審驗，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財會人員數(shù)據(jù)庫。
三要做好上崗業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。今年農(nóng)村財會人員培訓(xùn)，重點內(nèi)容是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計業(yè)務(wù)知識，市局統(tǒng)一編印培訓(xùn)教材。在市局印發(fā)培訓(xùn)教材后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織本地?fù)Q證和驗證的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全縣統(tǒng)一組織考試。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將《農(nóng)村財會人員登記表》、《申領(lǐng)農(nóng)村會計上崗證人員情況登記表》（紙質(zhì)及電子文檔，換證和審驗的要分別登記）、會計證和會計上崗證、計劃需培訓(xùn)教材數(shù)、培訓(xùn)教材款、新辦證和換證人員每人一張一寸彩色照片于前報縣農(nóng)經(jīng)局農(nóng)財科。
四要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高度重視農(nóng)村財會人員管理工作，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確專人負(fù)責(zé)，制定好工作計劃，確保農(nóng)村財會人員規(guī)范化管理工作的順利進(jìn)行。今年下半年，市農(nóng)牧局將要對全市農(nóng)村財會人員培訓(xùn)和持證上崗情況進(jìn)行抽查，對于無證上崗、不按要求參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的以及違反財務(wù)規(guī)定、弄虛作假騙取從業(yè)資格證書的，要予以通報批評，并依據(jù)《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》有關(guān)規(guī)定予以查處。
一、財務(wù)人員管理
各村（居）要按照規(guī)定配備財會人員。所有財會人員均實行聘任制。聘任財會人員時，先由村“兩委”提出人選，經(jīng)村民代表會議討論通過，并由鎮(zhèn)（辦）黨（工）委考察批準(zhǔn)后，方可聘任。聘任結(jié)果，報區(qū)財政部門備案。
財會人員必須取得會計從業(yè)資格證書。未取得會計從業(yè)資格證書的，可暫時頂崗，同時參加財政部門舉辦的會計人員從業(yè)資格培訓(xùn)班，培訓(xùn)合格者，補發(fā)聘書，并限其兩年內(nèi)，取得會計從業(yè)資格證書，否則，堅決予以辭退。如確有必要，可由鎮(zhèn)（辦）委派。
兩鎮(zhèn)、兩辦以及財政部門，要對財會人員進(jìn)行綜合管理、定期培訓(xùn)和年度考核。
財會人員應(yīng)當(dāng)保持相對穩(wěn)定。無正當(dāng)理由，任何單位和個人都不得隨意調(diào)換。如果確需調(diào)換，必須經(jīng)過村民代表會議討論通過，鎮(zhèn)（辦）主管部門考核、黨（工）委研究批準(zhǔn)，并報區(qū)財政部門備案。
財會人員調(diào)動或離職時，必須按規(guī)定辦理交接手續(xù)，編制交接清單，移交人、接交人簽字，鎮(zhèn)（辦）財務(wù)部門代表作為監(jiān)交人同時簽字蓋章。未辦理交接手續(xù)，財會人員不得離職，更不得將賬簿、記帳憑證等會計資料私自帶走。
財會人員實行回避制度。兩委成員的直系親屬及有利益關(guān)系的人員不得擔(dān)任該村財會人員，更不得由兩委成員兼管現(xiàn)金、賬簿。
二、資金管理
各村（居）要建立健全財務(wù)會計帳目，按規(guī)定開立銀行帳戶，并按《會計法》及有關(guān)規(guī)定正確進(jìn)行財務(wù)核算。要不斷完善并規(guī)范“村（居）帳鎮(zhèn)（辦）管”制度，加強監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，不得出現(xiàn)公款私存、設(shè)立帳外帳和小金庫、坐支現(xiàn)金、白條抵庫等違規(guī)問題。
村（居）集體的各項合法收入，必須使用財政部門統(tǒng)一制式的收款收據(jù)，并將所收款項全部存入銀行帳戶。會計員、出納員要分別管理好支票、印鑒，定期進(jìn)行總帳與現(xiàn)金日記帳、銀行存款日記帳以及銀行存款日記帳與銀行對帳單的核對工作。
村（居）集體所有的各種有價證券，必須詳細(xì)登記入帳進(jìn)行核算。
各村（居）要建立健全財務(wù)開支審批制度。各項開支由主管財務(wù)工作的負(fù)責(zé)人按制度審批；財會人員須憑批準(zhǔn)人、經(jīng)辦人簽字的原始單據(jù)支付款項，并經(jīng)民主理財小組審核同意后方可登記入帳。原始單據(jù)應(yīng)當(dāng)真實、合法、有效；手續(xù)不完備或不符合規(guī)定的開支，財會人員有權(quán)拒付。
對經(jīng)濟活動過程中形成的往來款項，要及時進(jìn)行結(jié)算、清理。應(yīng)付的款項，要按期支付；應(yīng)收的款項，要按期收回，逾期不能收回的，應(yīng)依法追繳。
對上級撥入的專項支農(nóng)資金，必須按照有關(guān)規(guī)定加強管理，確保專款專用，不得挪用轉(zhuǎn)移。
三、固定資產(chǎn)及物資管理
各村（居）要建立健全固定資產(chǎn)管理制度和物資保管制度。對固定資產(chǎn)及物資的增減變動，要區(qū)別不同情況及時進(jìn)行帳務(wù)處理。要定期檢查盤點，完善出入庫手續(xù)。任何單位和個人均不得挪用、私分、侵占、哄搶、破壞或非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收村集體所有的資產(chǎn)，確保村集體財產(chǎn)的安全與完整。
以集體所有的資產(chǎn)作擔(dān)保、抵押，或進(jìn)行發(fā)包、出租，或進(jìn)行變賣、報廢，須經(jīng)村民代表會議討論通過，并報鎮(zhèn)（辦）有關(guān)部門審批、備案。
要加強對基本建設(shè)項目的管理與核算。基建工程竣工后，必須經(jīng)區(qū)審計部門進(jìn)行決算審計，并根據(jù)決算審計造價及時登記入帳。
四、民主理財制度
實行民主理財制度。各村都應(yīng)組織建立以村民代表為主的民主理財小組。民主理財小組由村民會議選舉產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并報告工作，受其監(jiān)督。民主理財小組一般由三至五人組成，其成員必須關(guān)心集體、辦事公道、具有一定的財務(wù)知識。兩委成員及其配偶和直系血親不得擔(dān)任民主理財小組成員。
兩委應(yīng)當(dāng)接受民主理財小組對財務(wù)工作的監(jiān)督與檢查，并對其履行職責(zé)提供方便條件。民主理財小組的職責(zé)包括：
1.監(jiān)督檢查村（居）集體財務(wù)計劃的執(zhí)行情況；
2.監(jiān)督檢查財會人員執(zhí)行財務(wù)制度的情況；
3.監(jiān)督檢查村（居）集體資金及物資管理的情況；
4.監(jiān)督檢查財務(wù)公開情況，聽取和反映村民對財務(wù)管理工作的意見和建議；
5.監(jiān)督檢查村（居）所有經(jīng)濟合同的執(zhí)行情況。
民主理財小組除正常履行以上職責(zé)外，每月要定期召開一次審核會議，逐筆審核上月各種收支憑據(jù)。民主理財小組認(rèn)為不符合財務(wù)制度規(guī)定的憑據(jù)，有權(quán)阻止下帳，不予加蓋民主理財專章。民主理財小組召開審核會議時，村（居）支部書記、村（居）委主任及主管會計應(yīng)列席會議，并有義務(wù)及時解答民主理財小組成員提出的有關(guān)賬目的疑問。
五、財務(wù)公開制度
實行財務(wù)公開制度。財務(wù)公開的內(nèi)容包括：
1.年初公布年度財務(wù)計劃；
2.每月公布一次各項收入、支出情況；
3.年末公布各項財產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、收益分配、村民承擔(dān)的集資款、水費、電費等情況；
4.對多數(shù)村民或者民主理財小組要求公開的專項財務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)及時單獨公布；
5.重要財務(wù)活動應(yīng)當(dāng)及時逐項、逐筆公布。
公開的形式和方法，根據(jù)實際情況因地制宜，靈活多樣，便于群眾了解。如采用張榜公布、有線廣播、召集村民會議或村民代表會議等方式。各村（居）都要建立專門的公開欄，張榜公布財務(wù)情況。
公開的時間要及時，需要公開的事項要盡早向村民公開，也可采取定期公開的形式，一般為一個月或兩個月。有些時間較長的事項，可以每完成一個階段，即公開一次進(jìn)展情況。一件較大事項完成以后，要及時向群眾公布結(jié)果。
村民對所公開的賬目可以提出質(zhì)疑，并有權(quán)要求當(dāng)事人對有關(guān)財務(wù)問題進(jìn)行解答；對財務(wù)公開中存在的問題提出意見和建議。多數(shù)村民對公開賬目提出質(zhì)疑的，民主理財小組應(yīng)當(dāng)查閱審核有關(guān)財務(wù)賬目，并公布結(jié)果。
六、監(jiān)督與考核制度
兩鎮(zhèn)、兩辦要對民主理財小組進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；并定期對各村（居）集體財務(wù)進(jìn)行檢查審核。
兩鎮(zhèn)、兩辦要對各村（居）進(jìn)行審計監(jiān)督，每年都要將不少于30％的村（居）列入年度審計計劃，作為必審項目；對其他村（居）進(jìn)行不定期抽審。確保每個村（居）至少每二至三年審計一次。
兩委主要領(lǐng)導(dǎo)在任職期間，要加強政治學(xué)習(xí)，提高思想覺悟，自覺遵守財經(jīng)紀(jì)律。離任時，鎮(zhèn)（辦）要對其進(jìn)行任期經(jīng)濟責(zé)任審計。不經(jīng)審計，不得離任。
審計結(jié)果要報送區(qū)紀(jì)檢、組織、民政、財政和審計部門，并向村民公布。
兩鎮(zhèn)、兩辦要高度重視村財務(wù)規(guī)范化管理工作，切實加強領(lǐng)導(dǎo)。每年都要組織專門力量，對所屬村（居）財務(wù)規(guī)范化管理工作進(jìn)行定期考核，并將考核結(jié)果予以通報。要通過考核，不斷總結(jié)經(jīng)驗，解決問題，提出改進(jìn)工作的意見和建議。
七、法律責(zé)任
對有違反規(guī)定行為的村（居）主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)責(zé)任人，鎮(zhèn)（辦）及區(qū)直有關(guān)部門要按照法律、法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，責(zé)令限期改正，并按照《濟南市村集體財務(wù)管理條例》的有關(guān)規(guī)定給予處罰：
1.未按規(guī)定的程序任免財會人員，或者會計員、出納員相互兼職，或者村（居）兩委主要負(fù)責(zé)人及其直系親屬擔(dān)任財會人員的；
2.未建立健全會計帳目、財務(wù)檔案，或者帳、款未由會計員、出納員分別保管，或者非出納員保管現(xiàn)金的；
3.未執(zhí)行固定資產(chǎn)折舊規(guī)定，或提取的折舊費未用于固定資產(chǎn)購建、改造、更新的；
4.公款私存，設(shè)帳外帳、小金庫，坐支現(xiàn)金，以白條抵庫的；
5.擅自以村（居）集體資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保、抵押，或者未按規(guī)定變賣、報廢以及其他方式處理固定資產(chǎn)及物資，或者利用職權(quán)壓價發(fā)包、低價出租集體資產(chǎn)的；
6.挪用、平調(diào)、私分、侵吞、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收村（居）集體資產(chǎn)的。
有以上行為之一，造成經(jīng)濟損失的，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)予以賠償；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
國家機關(guān)及其工作人員、利用職權(quán)、造成農(nóng)村集體資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償，并由有關(guān)部門對直接責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
八、加強組織領(lǐng)導(dǎo)
第一章總則
第一條為了加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)活動的管理與監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)行為，增加財務(wù)工作透明度，加強廉政建設(shè)，促進(jìn)我鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟和社會持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《村民委員會組織法》、《村集體經(jīng)濟組織會計制度》、《**省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》、《**市村組集體資產(chǎn)管理實施辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本鎮(zhèn)實際，制定本制度。
第二條本制度適用于本鎮(zhèn)按村或村民小組設(shè)置的社區(qū)性集體經(jīng)濟組織(以下簡稱集體經(jīng)濟組織)，代行村集體經(jīng)濟組織職能的村民委員會執(zhí)行本制度。
第三條集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟活動應(yīng)堅持實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、勤儉節(jié)約和科學(xué)預(yù)算的原則，遵守國家有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策。保障成員(股東)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第二章預(yù)(決)算制度
第四條集體經(jīng)濟組織必須按照量入為出、高度節(jié)約的原則，根據(jù)本單位當(dāng)年的實際，按照全年總體的工作目標(biāo)、工作計劃和各項具體工作任務(wù)，在新一會計年度前，科學(xué)合理安排本集體經(jīng)濟組織全年的財務(wù)收支預(yù)算，具體包括：經(jīng)營收入、發(fā)包及上交收入、其他收入，經(jīng)營管理運作費用、福利費用、固定資產(chǎn)購置、工程(含裝修、水電安裝等)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)使用、收益分配、籌資或投資等各項財務(wù)收支。
第五條集體經(jīng)濟組織在制定財務(wù)預(yù)算前，必須廣泛征詢意見和充分論證，由村兩委會制定初步方案，經(jīng)黨員及成員(股東)代表會議討論通過后，向成員(股東)公布，報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案后實施，并由監(jiān)事會監(jiān)督執(zhí)行。預(yù)算一經(jīng)通過，應(yīng)嚴(yán)格控制，不得隨意追加、修改或超預(yù)算開支。如在實施過程中確實需要修改或追加，超出本制度規(guī)定限額的，應(yīng)按照“一事一議”的決策制度，提交給成員(股東)代表會議討論通過，并向鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）書面報告，說明原因。
第六條年終決算時，集體經(jīng)濟組織要結(jié)合年初的預(yù)算進(jìn)行比較，查找節(jié)支、超支或計劃外開支的原因。特別是對超支較大的開支項目要進(jìn)行深入的分析，找出造成超支的主客觀原因，總結(jié)經(jīng)驗或追究責(zé)任，并在年終黨員及成員(股東)代表會議上作決算匯報時逐項解釋。
收支預(yù)算方案及決算結(jié)果向成員（股東）公布。
第三章投資決策制度
第七條對于集體土地規(guī)劃開發(fā)利用，工程建設(shè)（含裝修、水電安裝等）和基礎(chǔ)設(shè)施投入，集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃、農(nóng)業(yè)承包、借款等發(fā)展經(jīng)濟和行政性、公益福利事業(yè)性的投資或籌資計劃，事前必須要認(rèn)真調(diào)查研究，作出書面的可行性分析，在充分進(jìn)行績效比較評估和論證后制訂方案，并根據(jù)有關(guān)部門的要求進(jìn)行立項。
第八條凡在集體用地規(guī)劃開發(fā)，工程建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投入，集體資產(chǎn)的購置、轉(zhuǎn)讓、出租、農(nóng)業(yè)承包、貸款、借款，以集體資產(chǎn)賠償或補償?shù)劝l(fā)展經(jīng)濟和行政、公益性事項的民主決策活動中，不能由個別成員擅自決策。涉及集體經(jīng)濟組織重大經(jīng)濟事項的決策，必須提交有關(guān)方案，經(jīng)黨員和成員（股東）代表聯(lián)席會議表決通過后方能實施。操作中若有違反投資決策活動管理規(guī)定的行為，造成集體經(jīng)濟損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任。
第九條屬福利性投資的，不準(zhǔn)舉債投入。屬經(jīng)營性投資，需要籌集資金的，必須由理事會提出方案，經(jīng)村兩委會同意后，由黨員及成員（股東）代表會議表決通過才予實施。
第十條凡由集體經(jīng)濟組織支付的各種賠償、補償、捐獻(xiàn)、贊助、無償支付等或各種減免款，涉及總標(biāo)的金額在1萬元以下的，由村兩委會研究決定；涉及總標(biāo)的金額在1萬元以上的，由理事會提出方案，由成員（股東）代表會議討論通過才予實施。涉及到利息賠（補）付的，按同期銀行貸款利率計算。
第四章建設(shè)工程項目招投標(biāo)及結(jié)算管理制度
第十一條村組集體經(jīng)濟組織的大小建設(shè)工程項目按規(guī)定實行公開招標(biāo)，個別特殊工程確需實行邀請招標(biāo)的，報請相關(guān)部門同意后方可實施。
村成立“招標(biāo)”領(lǐng)導(dǎo)小組，村書記和村主任任正副組長，成員由村兩委成員、村民小組長及村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組代表等組成，負(fù)責(zé)建設(shè)工程項目和土地發(fā)包、物業(yè)出租等經(jīng)營活動的招投標(biāo)工作。
工程招投標(biāo)信息要在投標(biāo)前向群眾公布，采用押標(biāo)金進(jìn)行投標(biāo)，工程10萬元以下押標(biāo)金壹仟元，每超10萬元增加壹仟元，棄標(biāo)沒收押標(biāo)金。中標(biāo)后由雙方及時簽定施工合同，明確有關(guān)工程施工造價、期限、質(zhì)量、安全和文明施工等指標(biāo)要求，投標(biāo)結(jié)果要張榜公布。
承建單位應(yīng)具有符合相關(guān)規(guī)定的承建資質(zhì)。
第十二條集體經(jīng)濟組織的各項建設(shè)工程項目合同造價在10萬元以下的，由村兩委會研究決定后，按照規(guī)定辦理相關(guān)程序后方能實施招投標(biāo)。
合同造價在10萬元以上（含10萬元）的建設(shè)工程項目，必須由理事會提出方案，經(jīng)村兩委會同意，由成員（股東）代表會議討論表決通過，并按照規(guī)定以書面形式向有關(guān)部門申請立項審批后方可實施招投標(biāo)。
50萬元以下（不含50萬元）的建設(shè)工程項目，由村委會自行組織，投標(biāo)前15天在鎮(zhèn)內(nèi)通過電視媒體或公布欄公開招標(biāo)信息，并由鎮(zhèn)招投標(biāo)管理辦公室指導(dǎo)招標(biāo)工作和監(jiān)督招標(biāo)過程，工程招標(biāo)資料必須含有建設(shè)工程報建所需資料；50萬元以上（含50萬元）的建設(shè)工程項目，必須報鎮(zhèn)招投標(biāo)管理辦公室，由鎮(zhèn)招投標(biāo)管理辦公室組織進(jìn)行招投標(biāo)。嚴(yán)禁分拆工程規(guī)避招投標(biāo)。
評標(biāo)辦法：建筑工程項目采用次低價中標(biāo)，其他工程項目采用最低價中標(biāo)。
第十三條所有建設(shè)工程必須遵守國家有關(guān)法律法規(guī)及各級政府關(guān)于建設(shè)工程的管理規(guī)定，并推選3-5名與施工方無利益關(guān)系或密切關(guān)系的人員負(fù)責(zé)施工中的質(zhì)量監(jiān)督和驗收工作。工程合同、驗收結(jié)果必須張榜公布，接受群眾監(jiān)督。
第十四條支付建設(shè)工程項目的進(jìn)度款時，必須依據(jù)工程合同、招投標(biāo)會議資料、工程預(yù)算表及監(jiān)理單位的確認(rèn)等手續(xù)，按工程進(jìn)度，憑施工單位開具的發(fā)票進(jìn)行支付，進(jìn)度款不能超過工程總價的80%。
竣工時，要組織質(zhì)監(jiān)部門、村兩委會成員、監(jiān)事會、工程監(jiān)理等進(jìn)行驗收，由承建單位開出結(jié)算發(fā)票，驗收人、審批人簽名，并附上工程結(jié)算驗收報告和以上有關(guān)資料進(jìn)行結(jié)算。驗收前，支付工程款不能超過總工程款的80%。
建設(shè)工程竣工驗收合格后，可結(jié)算支付總工程款為95%，余下5%作為工程的保修金(依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》)，待工程保修期滿后(依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》)方可支付。
所有招投標(biāo)的工程，無竣工驗收報告書及工程結(jié)算書的，不得結(jié)算工程款。
第十五條建設(shè)工程項目的其它有關(guān)要求及程序按照《**鎮(zhèn)非招標(biāo)建設(shè)工程管理辦法》及省市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五章現(xiàn)金銀行存款管理制度
第十六條根據(jù)財政部頒發(fā)的《現(xiàn)金管理條例》規(guī)定，集體經(jīng)濟組織支出的各種款項中可用現(xiàn)金支付的有以下內(nèi)容：工資、津貼；個人勞務(wù)報酬；根據(jù)國家規(guī)定頒發(fā)給個人的科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、體育等各種獎金；各種勞保、福利費用以及國家規(guī)定的對個人的其他支出；向個人收購農(nóng)副產(chǎn)品和其他物資的款項；出差人員必需隨身攜帶的差旅費；結(jié)算起點（1000元人民幣）以下的零星支出；中國人民銀行確定需要支付現(xiàn)金的其他支出。
屬于上述范圍內(nèi)的支出，集體經(jīng)濟組織可根據(jù)需要，從開戶銀行或信用社提取現(xiàn)金支付，不屬于上述結(jié)算現(xiàn)金結(jié)算范圍內(nèi)的其他款項的支出，集體經(jīng)濟組織應(yīng)通過銀行或信用社轉(zhuǎn)賬結(jié)算。
第十七條庫存現(xiàn)金的限額。嚴(yán)格遵守庫存現(xiàn)金制度，庫存現(xiàn)金不準(zhǔn)超過規(guī)定限額，收入現(xiàn)金須于當(dāng)日送存開戶銀行，出納人員允許留存現(xiàn)金（過夜庫存現(xiàn)金）的最高限額不得超過2000元人民幣。
第十八條集體經(jīng)濟組織嚴(yán)格執(zhí)行帳款分開管理制度。配備出納員，負(fù)責(zé)辦理庫存現(xiàn)金和銀行存款的收支和保管工作，并建立崗位責(zé)任制，出納員不得保管或暫時保管會計資料、財務(wù)專用章。新開立帳戶及原有帳戶的銷戶須經(jīng)鎮(zhèn)主管部門及財政部門審核。一切現(xiàn)金收付必須由出納負(fù)責(zé)辦理，做到日清月結(jié)，帳款相符，每月定期與會計核對現(xiàn)金及銀行存款帳，并登記好核對清冊。
銀行帳戶管理必須嚴(yán)格按照《銀行帳戶管理辦法》的規(guī)定開設(shè)和使用，一般只能選擇一家銀行的一個營業(yè)機構(gòu)開立一個基本存款帳戶。銀行帳戶只供本單位經(jīng)營業(yè)務(wù)收支結(jié)算使用，嚴(yán)禁出借帳戶供外單位或個人使用，嚴(yán)禁為外單位或個人代收代支、轉(zhuǎn)帳套現(xiàn)。銀行帳戶的帳號必須保密，非因業(yè)務(wù)需要不準(zhǔn)外泄。任何單位和個人不得將集體經(jīng)濟組織的資金以個人名義開立帳戶存儲。
第十九條集體經(jīng)濟組織的財務(wù)章及空白支票由會計負(fù)責(zé)保管，并辦理領(lǐng)用登記。私人印章由個人自行妥善保管，嚴(yán)禁由一個人保管簽發(fā)有效支票的全部印章。村級集體經(jīng)濟組織銀行印鑒卡必須“三章”齊全，即財務(wù)公章、出納私章、村主任（或財經(jīng)支委）私章，組級集體經(jīng)濟組織銀行印鑒卡可增加村民小組長私章。
第二十條集體經(jīng)濟組織向單位和成員（股東）收取現(xiàn)金、銀行存款時，手續(xù)要完備，及時入帳，統(tǒng)一使用“農(nóng)村經(jīng)營管理單據(jù)系統(tǒng)”電子版進(jìn)行核算；所有業(yè)務(wù)發(fā)生的收支單據(jù)必須使用“農(nóng)村經(jīng)營管理單據(jù)系統(tǒng)”進(jìn)行開單，開單員打單后，由出納負(fù)責(zé)收付；只有經(jīng)打單系統(tǒng)開具的單據(jù)方能入帳，不打單不能入帳。所有業(yè)務(wù)發(fā)生的收支單據(jù)統(tǒng)一使用正式發(fā)票或由市級以上財政、農(nóng)業(yè)部門監(jiān)制的收付款票據(jù)，其他均為無效票據(jù)，不準(zhǔn)以白條抵庫，不準(zhǔn)坐支，不準(zhǔn)挪用，不準(zhǔn)公款私存，不準(zhǔn)以白單入帳。現(xiàn)金支出必須取得內(nèi)容真實完整、審批手續(xù)完備的原始憑證才可以支付。出納要嚴(yán)格做到“四不付款”，即：用途不明不付款，手續(xù)不全不付款、開支不符不付款、審批越權(quán)不付款。
第二十一條集體經(jīng)濟組織要加強對銀行存款的管理，支票、存折和印鑒分別妥善保管，出納員每隔10天應(yīng)當(dāng)與銀行或信用社核對帳目，填制銀行存款余額調(diào)節(jié)表。每月5日前將上個月發(fā)生的各種單據(jù)、報廢單據(jù)和銀行存款余額調(diào)節(jié)表上交會計，由會計員核算無誤后接管。
第六章財務(wù)收支審批制度
第二十二條集體經(jīng)濟組織實行經(jīng)濟獨立核算，保持“三權(quán)不變”的原則，即集體資產(chǎn)所有權(quán)不變、資金審批使用權(quán)不變、收益分配權(quán)不變。集體經(jīng)濟組織必須建立健全開支審批制度，完善開支審批手續(xù)。一切財務(wù)收支必須取得符合法定的原始收付憑證及相關(guān)資料的原件，所有經(jīng)濟開支實行分級限額審批制度，嚴(yán)格控制開支，杜絕不合理開支，切實執(zhí)行“四有”制度，即：有支付用途、有經(jīng)手人、有證明人、有審批人（村書記或村主任）。對手續(xù)不完備的開支，出納員不得付款，會計不予核銷入帳；對不合理的開支，經(jīng)辦人有權(quán)向上級主管部門反映。
收入（款）業(yè)務(wù)必須根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟合同或其他依據(jù)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進(jìn)行核算，統(tǒng)一用上級規(guī)定的票據(jù)進(jìn)行收取，并要有經(jīng)手人、收款人、村書記或村主任簽名。
第二十三條非經(jīng)營性開支審批制度：
1、村級集體經(jīng)濟組織1000元以下開支由村書記或村主任審批；1000元以上5000元以下開支由村主任審核后，報村書記審批（若村書記和村主任為同一人，則由副書記或副主任審核后，報村書記審批）；5000元以上50000元以下開支由村兩委會集體討論決定，50000元以上開支必須由成員(股東)代表會議討論通過，形成集體簽名的書面決議，由村書記審批。
2、組級集體經(jīng)濟組織所有開支必須按以下規(guī)定進(jìn)行審批：
1000元以下開支由村民小組長審批；1000元以上10000元以下開支由成員（股東）代表會議集體討論決定，由成員（股東）代表聯(lián)合審批；10000元以上開支必須召開成員（股東）大會集體討論決定。
3、業(yè)務(wù)費的使用。業(yè)務(wù)費是集體經(jīng)濟組織用于經(jīng)濟活動及公務(wù)的費用，列入管理費用。控制標(biāo)準(zhǔn)：總額不超過上年度村集體純收入的5%，年初將業(yè)務(wù)費總額列入財務(wù)收支預(yù)算。業(yè)務(wù)費的使用實行年度結(jié)算，往年節(jié)余部分轉(zhuǎn)入公積公益金。若費用超支，需作書面報告，經(jīng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）審批，才能開支。
4、集體經(jīng)濟組織召開會議應(yīng)本著節(jié)儉的原則，一般情況下，不發(fā)放會議費。如確須發(fā)放會議費的，村組集體經(jīng)濟組織會議費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)最高不能超過50元/人·天。
5、除市鎮(zhèn)規(guī)定外，不得用集體資金為村兩委成員、管理人員及其他工作人員辦理其他私人福利。
第二十四條村兩委干部的工資、補貼標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照《**鎮(zhèn)關(guān)于規(guī)范村級干部工作報酬的實施辦法（試行）》（**府［20**］61號）規(guī)定執(zhí)行，不得以任何形式和借口巧立名目擅自發(fā)放獎金和提取其他報酬收入。集體經(jīng)濟組織其他工作人員或管理人員的待遇和有關(guān)補貼由村兩委會或理事會提出方案，交成員（股東）代表會議討論通過，并報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案后實施。其他工作人員或管理人員的待遇及補貼不得高于村兩委成員。凡村兩委成員及管理或其他工作人員的工資待遇，必須經(jīng)會計復(fù)核簽名確認(rèn)才予支付。
第二十五條經(jīng)營性開支的審批制度：
（一）村級集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展經(jīng)濟、興辦公益福利事業(yè)、土地開發(fā)經(jīng)營的投資，按以下規(guī)定進(jìn)行審批：
1、發(fā)展經(jīng)濟投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定，并報鎮(zhèn)經(jīng)貿(mào)辦立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門(農(nóng)辦)備案。
2、興辦公益福利事業(yè)投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定，并報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）立項，審批同意后方可實施。
3、土地開發(fā)經(jīng)營的投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定。土地開發(fā)經(jīng)營的投資不論金額多少，均必須報鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)部門立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案。
（二）組級集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展經(jīng)濟、興辦公益福利事業(yè)、土地開發(fā)經(jīng)營的所有投資，必須先請示村委會審核同意后，再按以下規(guī)定進(jìn)行審批：
1、發(fā)展經(jīng)濟、興辦公益福利事業(yè)的投資在2000元以下（含2000元）的，由村民小組長審批；2000元-10000元（含10000元）的，由成員（股東）代表會議集體討論決定，由成員（股東）代表聯(lián)合審批；投資在1萬元以上30萬元以下的，必須召開成員（股東）大會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，除須執(zhí)行1萬元-30萬元投資的審批手續(xù)外，還須由村委會報鎮(zhèn)政府相關(guān)部門按本條（一）款的第1、第2小款規(guī)定立項，審批同意后方可實施。
2、土地開發(fā)經(jīng)營的投資不論金額多少，必須召開成員（股東）大會討論決定，也須報鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)部門立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案。
（三）集體經(jīng)濟組織的各項投資必須要充分調(diào)研，擬出可行性報告，有預(yù)算，有實施方案，并按制度討論審批后方可實施，不得盲目投資。
第二十六條集體經(jīng)濟組織需要借貸款的，必須擬出借貸款方案，內(nèi)容應(yīng)包括債權(quán)人（單位）、金額、用途、利率、還款計劃等，并按以下程序?qū)徟?/p>
1、村級集體經(jīng)濟組織借貸款的，必須召開村兩委會、成員（股東）代表會議討論決定，并根據(jù)借貸款用途（發(fā)展經(jīng)濟、興辦公益福利事業(yè)、土地開發(fā)經(jīng)營）報鎮(zhèn)政府相關(guān)職能部門立項，審核批準(zhǔn)后方可實施。
2、組級集體經(jīng)濟組織借貸款的，必須召開成員（股東）大會討論決定，并報村委會審核批準(zhǔn)后方可實施。
第二十七條壞帳核銷審批制度：
對債務(wù)單位撤消，確實無法追還，或債務(wù)人死亡，既無遺產(chǎn)可以清償，又無義務(wù)承擔(dān)人，確實無法收回的款項，或債務(wù)人逾期未履行償債義務(wù)超過三年，經(jīng)核查確實無法收回的應(yīng)收款，應(yīng)按以下規(guī)定程序進(jìn)行核銷，并計入其它支出。
1、村級集體經(jīng)濟組織確實無法收回的款項，應(yīng)書面詳細(xì)說明情況，并附相關(guān)原始資料（復(fù)印件），由村兩委會及成員（股東）代表會議集體討論決定，并報鎮(zhèn)財政所、審計辦、農(nóng)辦等部門審核批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。
2、組級集體經(jīng)濟組織確實無法收回的款項，應(yīng)書面詳細(xì)說明情況，并附相關(guān)原始資料（復(fù)印件），由成員（股東）大會討論決定，并報村委會、鎮(zhèn)財政所、審計辦、農(nóng)辦等部門審核批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。
第七章固定資產(chǎn)管理制度
第二十八條集體經(jīng)濟組織現(xiàn)存和新購置的（含捐贈物資）單位價值在500元以上，使用期限一年以上屬本單位所有的物品，都應(yīng)列入固定資產(chǎn)管理和核算。
第二十九條下列固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)計提折舊：房屋和建筑物；在用的機械、機器設(shè)備、運輸車輛、工具器具；季節(jié)性停用、大修理停用的固定資產(chǎn)；融資租入和以經(jīng)營租賃方式出租的固定資產(chǎn)。
第三十條下列固定資產(chǎn)不計提折舊：房屋、建筑物以外的未使用、不需用的固定資產(chǎn)；以經(jīng)營租賃方式租入的固定資產(chǎn)；已提足折舊繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)；國家規(guī)定不提折舊的其他固定資產(chǎn)。
第三十一條固定資產(chǎn)的購置必須納入年初的財務(wù)收支預(yù)算計劃，防止盲目購買。集體經(jīng)濟組織凡預(yù)算外購置價值在2000元以上、10000元以下的非經(jīng)營性固定資產(chǎn)，由村兩委會討論決定；集體經(jīng)濟組織凡預(yù)算外購置價值在5000元以上、20000元以下的經(jīng)營性固定資產(chǎn)，由理事會討論提出方案，村兩委會審批。超出以上限額的預(yù)算外固定資產(chǎn)購置按照第二章第五條的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十二條購置資產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)成立采購小組，參照鎮(zhèn)采購實施辦法的有關(guān)規(guī)定，采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判和詢價等方式進(jìn)行采購，簽訂采購合同，并保留有關(guān)采購資料。不準(zhǔn)公款為個人購置通訊設(shè)備、摩托車（治安執(zhí)勤用具除外）、小汽車或公務(wù)車。
第三十三條固定資產(chǎn)必須由專人管理，要設(shè)立專帳及臺帳，專卡登記，并按照有關(guān)規(guī)定，分不同性質(zhì)采用不同的方法計價入帳。定期對固定資產(chǎn)盤點清查，做到帳實相符，年度終了前必須進(jìn)行一次全面盤點清查，并向成員（股東）張榜公布，遺失的要查明原因，作出處理意見，如人為因素造成固定資產(chǎn)損壞或遺失的，要追究相關(guān)人員責(zé)任。屬基建工程的，完工時要及時驗收，并把驗收手續(xù)齊全和依據(jù)齊全的會計原始資料交由財會人員作帳務(wù)處理，并在一個月內(nèi)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)帳。凡已投入使用的在建工程，必須轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，未驗收的要及時補辦完工驗收手續(xù)。
第三十四條集體的工商業(yè)用地（含外購的）和房產(chǎn)（物業(yè)）應(yīng)于購置或建成的一年內(nèi)及時辦理土地證和房產(chǎn)證。對歷史遺留無產(chǎn)權(quán)證件的土地物業(yè)，應(yīng)逐步理順，完善證件，明晰產(chǎn)權(quán)。
第三十五條集體土地和房產(chǎn)物業(yè)的出租必須設(shè)專人管理，及時追收租金。并按照物業(yè)名稱、地理位置、租賃人、合同期、租賃面積、單價、年（月）租金、押金、租金交付情況等進(jìn)行動態(tài)登記。集體物業(yè)要經(jīng)常檢查、維護，防止人為損壞。
第三十六條固定資產(chǎn)的清理、變賣和報廢處理，必須經(jīng)成員（股東）代表會議表決通過后執(zhí)行。
第三十七條固定資產(chǎn)（特別是非經(jīng)營性固定資產(chǎn)）必須專人保管，責(zé)任到人。保管人員退休或工作變動前應(yīng)及時辦好移交手續(xù)；損失、損壞的應(yīng)查明原因，作出處理。
第三十八條固定資產(chǎn)必須按規(guī)定提取折舊，并采用“年限平均法”提取。
第八章借款及應(yīng)收款管理制度
第三十九條集體經(jīng)濟組織的資金嚴(yán)禁借給私營企業(yè)或集體經(jīng)濟組織成員以外的私人使用，嚴(yán)禁把集體的土地使用證和房產(chǎn)所有權(quán)證借給私人或私營企業(yè)作抵押。
第四十條嚴(yán)禁干部、工作人員因私借款。凡因公暫借款必須填寫借款單，經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)審批后才能借取。借款2000元以下，經(jīng)主管財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)（村主任）審批后才能借取；借款2000元以上10000元以下，須經(jīng)兩位主要領(lǐng)導(dǎo)（村書記和村主任或副書記或副主任，下同）審批；借款10000元以上50000元以下，由村兩委集體審批；借款50000元以上，經(jīng)成員（股東）代表會議表決通過。借用期限一般不得超過2個月。
第四十一條凡因公借款，業(yè)務(wù)終結(jié)后要及時清還款項，最遲不能超過10天，有特殊情況的，必須辦理審批手續(xù)，但不得超過2個月。
第四十二條集體資金原則上不得借給非本集體經(jīng)濟組織的單位、個人。對于以往的外借款應(yīng)及時補辦有關(guān)抵押手續(xù)，到期的必須要全部歸還，不得續(xù)期。
第四十三條集體經(jīng)濟組織每季度進(jìn)行一次債權(quán)債務(wù)的全面清理和財務(wù)自查。積極追收債權(quán)，對逾期未收的應(yīng)收款應(yīng)組織專人追討，追收無效的必須通過法律途徑予以追索。對逾期兩年以上、已通過上列追收途徑后，確實難以收回的應(yīng)收款，應(yīng)經(jīng)村兩委會、監(jiān)事會、成員（股東）代表會議表決通過才予沖帳；若屬違規(guī)或失職而造成集體應(yīng)收帳款損失的，要追究直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟和法律責(zé)任。
第九章土地基金管理制度
第四十四條凡國家征用征收土地、集體土地轉(zhuǎn)讓或鎮(zhèn)批準(zhǔn)同意開發(fā)使用土地，必須按照市、鎮(zhèn)文件規(guī)定執(zhí)行。征用土地的補償款或集體土地轉(zhuǎn)讓收入必須要根據(jù)征用或轉(zhuǎn)讓土地的合同（或協(xié)議）進(jìn)行掛帳，不得以土地款未收到為借口而不予掛帳。征用或轉(zhuǎn)讓土地合同（或協(xié)議）必須標(biāo)明征用或轉(zhuǎn)讓土地的位置、面積、單價和總金額、付款限期以及付款方式等。征地補償款應(yīng)當(dāng)作出分項使用管理方案，必須經(jīng)成員（股東）大會或成員（股東）代表會議討論通過，并報村委會審核，鎮(zhèn)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，分配方案和執(zhí)行情況要在公布欄上公布。還要對征地補償款的使用管理情況進(jìn)行造冊登記。
第四十五條集體經(jīng)濟組織對于征用土地的補償費或土地轉(zhuǎn)讓收入，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理分配使用，按市鎮(zhèn)有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。
第四十六條開投出租工業(yè)（或商業(yè)）用地的使用權(quán)，所收取的使用權(quán)費在扣除前期土地開發(fā)費用后，計入土地基金；一次性收取多年工業(yè)（或商業(yè)）的集體用地租金的按年限逐年分?jǐn)傆嬋氘?dāng)年租金收益；一次性收取長租（5年以上）集體用地租金的，在扣減前期土地開發(fā)費用后，計入土地基金。
第四十七條集體經(jīng)濟組織可將土地基金投入到生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資或開發(fā)性支出等，確保保值增值。具體參照本制度的第三、第四章有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第四十八條不準(zhǔn)弄虛作假、變換手法處理土地基金，嚴(yán)禁將土地基金用光花光。否則按違反財經(jīng)紀(jì)律處理，追究經(jīng)辦人員及主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
第十章收益分配制度
第四十九條集體經(jīng)濟組織在年終進(jìn)行收益分配前，要準(zhǔn)確核算全年的收支，清理財產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)，搞好各項經(jīng)濟合同的結(jié)算，積極追收各種應(yīng)收款項，在當(dāng)年會計年度內(nèi)未收到的應(yīng)收款，不列入當(dāng)年收益分配。
第五十條集體經(jīng)濟組織必須在每年的收益中提留10-20%的公積公益金，用于發(fā)展生產(chǎn)，包括轉(zhuǎn)增資本和彌補虧損，也可用于集體福利等公益設(shè)施建設(shè)。
第五十一條集體經(jīng)濟組織公積公益金的審批手續(xù)和程序參照“經(jīng)營性開支審批制度”的規(guī)定執(zhí)行。
第五十二條村干部報酬必須嚴(yán)格按照鎮(zhèn)有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。組級干部報酬方案必須在組級干部換屆選舉前確定，由各村委會根據(jù)鎮(zhèn)有關(guān)文件精神及各村實際制定方案，經(jīng)成員（股東）大會討論通過后執(zhí)行。
第五十三條收益分配必須按成本會計核算、量入而出為原則，不準(zhǔn)互相攀比，主觀定斷。由理事會制訂分配方案，經(jīng)村兩委會討論，以及上報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）審核后才可進(jìn)行分配。集體經(jīng)濟組織的收益按照“大部分用于生產(chǎn)發(fā)展、小部分用于集體福利”的原則，按下列順序進(jìn)行分配：1、彌補虧損；2、提取公積公益金；3、提取福利費；4、農(nóng)戶分配。福利費要堅持先提后用的原則，福利費用于集體福利、文教、衛(wèi)生及公益事業(yè)建設(shè)等方面的支出，用于成員（股東）社會保障支出，也可以適當(dāng)補助村民生活、補貼老人、學(xué)生學(xué)費和特殊困難戶等。各項收益分配方案，必須經(jīng)成員（股東）代表會議討論通過，并報村委會審核，鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）批準(zhǔn)后執(zhí)行，分配方案和執(zhí)行情況要在公布欄上公布。
第十一章土地承包及合同管理制度
第五十四條農(nóng)村土地承包管理按照《農(nóng)村土地承包法》、《**市農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營管理暫行辦法》（*府［20**］123號文）、《**鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖管理規(guī)定》(**府［20**］101號文)以及省市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五十五條集體經(jīng)濟組織土地（含魚塘）發(fā)包、土地及物業(yè)出租等經(jīng)營活動應(yīng)實行公開招標(biāo)發(fā)包(或出租)。
土地(含魚塘)發(fā)包經(jīng)營期限一般不超過5年(納入鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃用地范圍的不能超過1年)，且不能超過家庭承包經(jīng)營期限或家庭承包經(jīng)營期限的調(diào)整期，發(fā)包的土地必須用于種植短期農(nóng)作物，不得用于種植苗圃、林木、果樹等生長周期長的植物。
經(jīng)濟項目發(fā)包和合同簽訂的程序是：由合同發(fā)包方（或出租方）提出項目發(fā)包(或出租)的方案，經(jīng)村兩委會同意，由成員（股東）代表會議討論表決通過。嚴(yán)禁村組干部和工作人員未經(jīng)村兩委集體決定和成員(股東)代表會議通過私自發(fā)包集體經(jīng)濟項目和簽訂（含續(xù)簽）經(jīng)濟合同。公開招投標(biāo)的具體工作由“招標(biāo)”領(lǐng)導(dǎo)小組主持，鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）派人監(jiān)督招投標(biāo)工作。在投標(biāo)前15天張榜公布發(fā)包信息(包括發(fā)包項目的地理位置、面積、期限、底價以及允許經(jīng)營范圍等等)，采用押標(biāo)金進(jìn)行公開投標(biāo)，任何人不得以權(quán)壓價和壟斷承包。中標(biāo)后發(fā)包方(出租方)和承包方(承租方)必須以書面形式簽訂合同。評標(biāo)辦法采用最高價中標(biāo)。
所有經(jīng)濟合同簽訂后必須在三天內(nèi)交一份復(fù)印件到鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心，會計員要按合同內(nèi)容記帳，并對經(jīng)濟合同進(jìn)行編號造冊，歸檔管理。
第五十六條農(nóng)業(yè)承包合同可以到鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理部門(鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心)辦理鑒證手續(xù)，也可以到司法部門辦理見證手續(xù)。農(nóng)業(yè)承包合同統(tǒng)一使用農(nóng)村承包合同管理部門制作的條款齊全、格式規(guī)范的承包合同書或示范文本，承包合同應(yīng)具有以下主要條款：①合同的名稱、雙方當(dāng)事人的單位、姓名和住所；②承包項目的名稱、面積、數(shù)量、質(zhì)量等級和坐落（位置）；③承包項目的期限和起止日期；④承包土地的用途；⑤發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)；⑥承包款的數(shù)額及支付方式；⑦違約責(zé)任；⑧解決爭議的方式；⑨履約保證金；⑩雙方約定的其他條款。
承包合同鑒證的程序是：①由合同發(fā)包方（或當(dāng)事人）提供合同文本和有關(guān)資料（包括村兩委會會議決議、成員或股東代表會議書面表決決議、承包方的資格證明和身份證明以及其他有效證明材料）；②由承包合同管理部門對所提供的合同文本和有關(guān)資料進(jìn)行審查，詢問當(dāng)事人，必要時對承包項目進(jìn)行實地勘查；③對已審查符合規(guī)定和要求的合同文本提供給鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門進(jìn)行審核；④審核通過后，承包合同管理部門對符合鑒證條件和要求的承包合同出具鑒證證明，并按規(guī)定收取鑒證費。
所有經(jīng)濟合同以及鑒證書或見證書必須及時在村務(wù)公布欄上公布。
第五十七條健全集體經(jīng)濟組織的合同管理責(zé)任制度，設(shè)合同專管人員，職責(zé)是：及時將合同送達(dá)會計員，協(xié)同會計員處理相關(guān)業(yè)務(wù)，確保對所簽訂合同及時掛帳；對本單位的合同分類造冊，建立完整檔案，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的管理，具體要求和有關(guān)規(guī)定按《**鎮(zhèn)檔案綜合管理辦法》中<土地管理文件材料立卷歸檔制度>執(zhí)行；每月檢查合同的履行情況，定期公布，接受群眾監(jiān)督。
第五十八條健全建筑工程和經(jīng)營發(fā)包制度，集體經(jīng)濟組織應(yīng)就各種項目公平公開向社會招標(biāo)，并將中標(biāo)書復(fù)印件交會計員存檔，作為記帳憑證附件。
第五十九條有下列情況之一者，視該項目發(fā)包無效：①按規(guī)定必須簽訂經(jīng)濟合同而沒有簽訂的；②經(jīng)濟合同簽訂過程中，因負(fù)責(zé)人失職、瀆職或其他行為導(dǎo)致沒有執(zhí)行本管理制度的；③沒有依法辦理有關(guān)手續(xù)的；④法律、法規(guī)規(guī)定的其他情況的。
有以上情形之一造成經(jīng)濟損失的，追究直接責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任以及相關(guān)其他責(zé)任。
第六十條經(jīng)濟合同在履行過程中發(fā)生糾紛時，應(yīng)先協(xié)商解決。協(xié)商不成時，可向鎮(zhèn)司法所申請調(diào)解或向人民法院。
第十二章會計機構(gòu)和財會人員管理制度
第六十一條鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村會計服務(wù)中心，配備專職會計員；村應(yīng)配備村報帳員（開單員）和出納員、組會計員和出納員，村報帳員（開單員）和組會計員可兼任，村出納員和組出納員也可兼任。
第六十二條村級集體經(jīng)濟組織實行會計委托制，委托鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心記帳、核算。
第六十三條農(nóng)村會計服務(wù)中心職責(zé)是：組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)村組集體經(jīng)濟組織的財務(wù)管理；負(fù)責(zé)村級集體經(jīng)濟組織的會計核算；做好村級核算單位合同的監(jiān)管工作；開展對村組核算單位的財務(wù)檢查、分析和評估；做好對村組財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位職責(zé)測評和考核；村組財務(wù)人員的其它管理工作。
第六十四條村組負(fù)責(zé)人擔(dān)任財經(jīng)主管，負(fù)責(zé)管理本集體經(jīng)濟組織及下屬單位的財經(jīng)工作，對本組織的會計工作和會計資料的真實性、完整性、合法性和規(guī)范性負(fù)責(zé)。
第六十五條會計員職責(zé)：認(rèn)真做好會計核算和監(jiān)督，保證會計核算的真實性、完整性、合法性和規(guī)范性；落實崗位責(zé)任制；負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟組織的收益分配統(tǒng)計和會計信息的上傳下達(dá)；負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟組織的會計資料管理和合同管理；負(fù)責(zé)做好系統(tǒng)軟件和數(shù)據(jù)的維護管理，做好本中心電算化硬件設(shè)備保養(yǎng)；做好系統(tǒng)的數(shù)據(jù)備份和保密工作，負(fù)責(zé)保管計算機的移動硬盤、磁盤、光盤等磁性介質(zhì)檔案，并按有關(guān)規(guī)定辦理；嚴(yán)格執(zhí)行《會計檔案管理辦法》的各項規(guī)定，負(fù)責(zé)辦理會計檔案的整理、保管、查閱等具體工作；及時做好民主理財和財務(wù)公開檢查工作。
第六十六條報帳員（開單員）工作職責(zé)：負(fù)責(zé)本單位收支單據(jù)的開單工作；負(fù)責(zé)本單位各項收支報帳工作，每月或每半個月報帳一次；負(fù)責(zé)申領(lǐng)、保管本單位的收付專用憑證等票據(jù)和保管本單位財務(wù)專用章；負(fù)責(zé)將本單位每月所開立的各項收支報銷單據(jù)明細(xì)，月底與農(nóng)村會計服務(wù)中心核對；負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟組織的收益分配統(tǒng)計和會計信息的上傳下達(dá)；負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟組織的資料管理和合同管理。
第六十七條出納員職責(zé)：辦理現(xiàn)金收付和銀行結(jié)算業(yè)務(wù)；不簽發(fā)空頭支票，不得出租出借銀行帳號，管理好銀行帳戶，嚴(yán)格執(zhí)行銀行結(jié)算制度；審核收付款原始憑證，登記現(xiàn)金和銀行存款日記帳；保管庫存現(xiàn)金和各種有價證券；保管空白支票；每月與會計盤點清查現(xiàn)金和銀行存款。
第六十八條會計(報帳員)、出納分別由不同人員擔(dān)任，不得兼任。村兩委干部不能兼任會計、出納，村干部直系親屬不能在同一組織擔(dān)任財務(wù)人員。
第六十九條會計(報帳員)、出納必須持有會計從業(yè)資格證書，并有農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）考核合格的上崗證書。
第七十條會計人員因工作調(diào)動或離職時，必須提前一個月申請。會計人員辦理交接手續(xù)，必須先向鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）報告，由鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）派人監(jiān)交。
第七十一條村組會計人員的任免、調(diào)整、處分必須報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七十二條鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心每年組織對村組會計人員考核一次，也可根據(jù)需要作不定期考核，考核結(jié)果作為村組會計人員的連任、解聘、調(diào)崗、獎勵和處分的條件之一。
第七十三條鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務(wù)中心聘請的會計人員的任免、調(diào)整、處分、工作考核和報酬按照鎮(zhèn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十三章會計檔案管理制度
第七十四條集體經(jīng)濟組織應(yīng)建立會計檔案的立卷、歸檔、保管、查閱和銷毀等管理制度。嚴(yán)格按照《**鎮(zhèn)檔案綜合管理辦法》中<會計文件材料立卷歸檔制度>以及省、市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，加強對會計檔案的管理。保證會計檔案的妥善保管、有序存放、方便查閱，嚴(yán)防毀損、散失和泄密。集體經(jīng)濟組織的會計檔案包括農(nóng)業(yè)承包合同及其它經(jīng)濟合同或協(xié)議，各項財務(wù)計劃及收益分配方案，各種會計憑證、會計帳簿和會計報表、會計人員交接清單、會計檔案銷毀清單等材料。會計檔案不得借出。不接受個人或外單位的查閱或復(fù)制。但如有特殊需要，經(jīng)有關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以提供查閱或復(fù)制，并辦理登記手續(xù)。
第七十五條集體經(jīng)濟組織每年形成的會計檔案，由農(nóng)村會計服務(wù)中心負(fù)責(zé)整理暫時保管。當(dāng)年會計檔案，在會計年度終了后，可暫由農(nóng)村會計服務(wù)中心保管一年。期滿之后，由農(nóng)村會計服務(wù)中心編造清冊移交村檔案室，由村檔案管理人員按照歸檔有關(guān)規(guī)定和要求立卷歸檔保管。采用移動硬盤、光盤保存的會計檔案，由村系統(tǒng)管理員保管，其中光盤保存的會計檔案須一式二份，分別存放在不同的地點。
第七十六條會計人員調(diào)離崗位，須辦理會計檔案移交手續(xù)。移交人先制好移交清冊，列明應(yīng)當(dāng)移交的會計檔案名稱卷號、冊數(shù)、起止年度和檔案編號、應(yīng)保管期限、已保管期限等內(nèi)容，由接收人逐項清點無誤后，移交人、接收人和監(jiān)督移交人三方簽名或蓋章后生效。
第七十七條會計檔案資料保管期限按<**鎮(zhèn)會計檔案保管期限表>的規(guī)定執(zhí)行，會計檔案的保管期限從會計年度終了后的第一天算起。
第七十八條保管期滿的會計檔案，可以按下列程序進(jìn)行銷毀：
1、由會計或檔案主管機構(gòu)提出銷毀意見，編制會計檔案銷毀清冊，列明銷毀會計檔案的名稱、卷號、冊數(shù)、起止年度和檔案編號、應(yīng)保管期限、銷毀時間等內(nèi)容。
2、保管期限已滿但未結(jié)清的債權(quán)債務(wù)原始憑證和涉及其他未了事項的原始憑證，不得銷毀，應(yīng)當(dāng)單獨抽出立卷，保管到未了事項完結(jié)為止。單獨抽出立卷的會計檔案，應(yīng)當(dāng)在會計檔案銷毀清冊和會計檔案保管清冊中列明。
3、單位負(fù)責(zé)人在會計檔案銷毀清冊上簽署意見。
4、銷毀會計檔案時，應(yīng)由會計機構(gòu)會同審計機構(gòu)共同監(jiān)銷。
5、銷毀檔案的其它有關(guān)要求及程序按照《**鎮(zhèn)檔案綜合管理辦法》中<檔案鑒定銷毀制度>執(zhí)行。
第十四章監(jiān)事會工作制度
第七十九條集體經(jīng)濟組織應(yīng)成立監(jiān)事會（民主理財監(jiān)督小組，下同）。監(jiān)事會由3－7人組成，負(fù)責(zé)民主理財及村務(wù)財務(wù)公開監(jiān)督工作。監(jiān)事會每三年改選一次，與村民委員會換屆同步進(jìn)行，可連選連任。監(jiān)事會成員應(yīng)在黨員、成員（股東）代表中推薦，具備以下基本條件：
1、具有一定的文化水平，懂基本的財會知識。
2、非村、組主要領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬。
3、有群眾威信、秉公辦事、作風(fēng)正派。
監(jiān)事會必須由成員（股東）大會或成員（股東）代表會議選舉產(chǎn)生，并報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案。監(jiān)事會成員的報酬，采用誤工補助的辦法，補助標(biāo)準(zhǔn)由各村、組確定，按實際參加工作天數(shù)計發(fā)，不得巧立名目擅自發(fā)補貼，報鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）備案。
第八十條監(jiān)事會成員的工作是代表成員（股東）參與集體經(jīng)濟組織的有關(guān)經(jīng)濟事務(wù)，村兩委成員或理事會要積極支持和配合，如實解答監(jiān)事會提出的問題，在理財過程中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)事會有權(quán)督促理事會(村委會)成員及時糾正。
第八十一條每月的1－5日（遇節(jié)假日順延）為民主理財活動日，監(jiān)事會審查財務(wù)收支憑證及出納帳，收支憑證經(jīng)審查后才能交由會計入帳。每月10日－15日為財務(wù)公布日，公布的財務(wù)報表必須有監(jiān)事會成員簽名。集體經(jīng)濟組織指定會議召集人，開展民主理財活動，做好會議記錄，內(nèi)容包括時間、地點、參加人員、理財監(jiān)督的主要內(nèi)容、結(jié)果。記錄條理要清晰，表達(dá)要明確，會計、出納必須參加，全體人員簽名，并妥善保管好會議記錄。此外，監(jiān)事會還有如下權(quán)利和職責(zé)：
1、有權(quán)對財務(wù)收支的原始憑證及有關(guān)資料、實物進(jìn)行逐單、逐項審核、簽字。
2、有權(quán)對財務(wù)公開、財務(wù)制度、經(jīng)濟合同、財務(wù)預(yù)算、決算的執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查、監(jiān)督。
3、有權(quán)對庫存現(xiàn)金、銀行存款、物資、固定資產(chǎn)存量等進(jìn)行不定期的盤查、核實。
4、有權(quán)監(jiān)督張榜公布的財務(wù)、資產(chǎn)內(nèi)容是否及時、真實、完整。未經(jīng)民主理財監(jiān)督機構(gòu)審核蓋章或成員共同簽字的財務(wù)公布表不得上墻公布。
5、有權(quán)要求集體經(jīng)濟組織糾正審核中發(fā)現(xiàn)或財務(wù)公開中發(fā)現(xiàn)的問題，并向上級主管部門反映有關(guān)財務(wù)管理中存在的問題和提出處理建議。
6、自覺接受上級主管部門的指導(dǎo)和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，處理事情公平、公正。聽取和反映成員（股東）對集體財務(wù)及會計工作的意見和建議，按時開展民主理財活動，定期向成員（股東）匯報民主理財工作及集體經(jīng)濟情況。
7、依照第四章、第八章的有關(guān)規(guī)定參與工程投標(biāo)、驗收。
8、參與土地轉(zhuǎn)讓底價的確定、土地面積的丈量。
9、參與監(jiān)督本組織的土地基金開支使用。
10、參與本組織投資項目的研究和重大經(jīng)濟活動。
第八十二條因監(jiān)事會成員沒有履行職責(zé)等失職行為造成財務(wù)收支憑證、財務(wù)公布資料等沒有監(jiān)事會成員簽字的，由村兩委會以書面形式說明情況，允許入帳及張榜公布。監(jiān)事會成員連續(xù)三次不參加民主理財活動的，其監(jiān)事會成員資格自動撤消，并由村委會重新組織補選或根據(jù)當(dāng)屆監(jiān)事會成員選舉得票情況由高至低順序確定新任監(jiān)事會成員，變更監(jiān)事會成員的原因、程序、結(jié)果等情況要張榜公布。
第八十三條集體經(jīng)濟組織要設(shè)立財務(wù)公布欄及意見箱，接受群眾監(jiān)督。財務(wù)公布要做到“公布地點公眾化、公布形式專欄化、公布內(nèi)容通俗化、熱點問題專項化”。并通過公布欄、各類型會議等形式向成員（股東）公布。
第八十四條財務(wù)公開的格式、內(nèi)容和要求按市鎮(zhèn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，統(tǒng)一使用農(nóng)村財務(wù)公開軟件的公布表格和內(nèi)容。財務(wù)公布的主要內(nèi)容包括財務(wù)計劃、損益性收支、非損益性收支、債權(quán)債務(wù)、集體資產(chǎn)、收益分配等。財務(wù)公布時間要求每月10-15日前公布上月的財務(wù)資料，每年年度終了后15-20日內(nèi)公布上年度財務(wù)資料及當(dāng)年的財務(wù)計劃。其它需及時公布的項目如工程建設(shè)、征地補償、救災(zāi)救濟等要及時公布。
第十五章罰則
第八十五條村組干部、財務(wù)人員及有關(guān)人員違反本財務(wù)管理制度，視其情節(jié)輕重及造成危害的大小，給予以下處罰：
1、情節(jié)較輕，沒有造成村組集體經(jīng)濟損失的，由村委會及鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）給予批評教育，責(zé)令改正；
2、情節(jié)較重，并給村組集體造成經(jīng)濟損失的，由村委會及鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門（農(nóng)辦）酌情給予警告、嚴(yán)重警告、留用察看、開除的處分，并追究當(dāng)事人的直接經(jīng)濟責(zé)任。
3、情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成違法犯罪的，移交司法機關(guān)追究其法律責(zé)任。
第十六章附則
第八十六條社區(qū)居民委員會和居民小組的集體經(jīng)濟組織適用本制度。
創(chuàng)新機制管好村里錢袋子
1993年，我從**財校畢業(yè)后，被分配到**鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站工作。1994年初，組織安排我到霧河辦事處主管農(nóng)村經(jīng)營管理，兼農(nóng)稅征收管理工作。由于所學(xué)系企業(yè)財務(wù)，對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織財務(wù)不甚了解，我邊工作、邊學(xué)習(xí)，向書本學(xué)，向身邊同志學(xué)，很快就勝任了本職工作。工作之余，我注重圍繞財務(wù)管理現(xiàn)狀去思考、歸納、總結(jié)，不斷探索農(nóng)村財務(wù)管理新方式，在財務(wù)審計、村財務(wù)預(yù)決算、民主議事、年終財務(wù)報告會、村務(wù)財務(wù)公開等方面進(jìn)行摸索，出實招管理好村級錢袋子，確保村集體資產(chǎn)不斷保值和增值，最大限度維護了村級財務(wù)的正常運轉(zhuǎn)。1994年6月份，秦家淌村干部到農(nóng)經(jīng)服務(wù)站報表，發(fā)現(xiàn)有3.6元黨費支出憑據(jù)，被我剔除并加蓋不準(zhǔn)報銷戳記章,當(dāng)時村秦書記找我理論,數(shù)說我太機械，不夠靈活，村干部3人1年的黨費也就只有3.6元,報個帳究竟又有多大個事兒?我和其交心談心,黨費是黨員個人應(yīng)履行的義務(wù)，不是用公款繳納的，否則就違背了，更違背了黨的紀(jì)律，不是錢多錢少的事，而是原則問題，讓其愉快地認(rèn)同了“不合格票據(jù)退回制”的作法。也還記得，1996年上半年，我在柏果坪村走訪群眾時了解到，這個村102個農(nóng)戶300多人常年嚴(yán)重缺水，人畜飲水十分困難。我將調(diào)查的情況向鎮(zhèn)財政所報告后，為這個村解決5000元專項資金，為他們建蓄水池，架水管，建天河水窖，讓他們吃上了自來水。年底，柏果坪村為答謝我，送來41.2斤上品座墩豬肉，被我婉言謝絕。當(dāng)時村曹書記急紅眼了,您幫忙解決了村民吃水難題，村里表示一點心意又有什么不妥？如果怕帳面條據(jù)這方面不好處理，我們可立馬換成村三職領(lǐng)取誤工補助變通一下，行不？我始終堅信幫貧困村做任何事理應(yīng)不講條件、不計報酬，村三職心意可領(lǐng)，但禮物不能收，我將豬肉折成現(xiàn)金123.6元入了村代管資金帳戶。通過此事，我給所管轄的村規(guī)定，凡以村名義送情的一律不能巧立名目報銷，從此以后，類似情況再也沒有發(fā)生過。
迎接挑戰(zhàn)破解爛攤子
參加工作后，我曾參與鎮(zhèn)內(nèi)高家農(nóng)經(jīng)服務(wù)站財務(wù)管理混亂、債務(wù)纏身問題的調(diào)查核實工作，當(dāng)時不了了之。1997年年初，我被調(diào)到高家辦事處負(fù)責(zé)農(nóng)經(jīng)服務(wù)站工作和移民村專項財務(wù)管理。當(dāng)時辦事處的農(nóng)經(jīng)服務(wù)站不僅賬上無結(jié)余，反而還欠各村5.9萬余元債務(wù),債權(quán)7萬余元無法收回來。債務(wù)必須100%償還,債權(quán)應(yīng)當(dāng)想法收回，否則無法正常開展工作。我把這項艱巨任務(wù)當(dāng)作挑戰(zhàn)，先行摸清情況，及時鎖定債權(quán)債務(wù)，搜集、整理相關(guān)資料，按照“清收債權(quán)、償還債務(wù)、建章立制、規(guī)范管理”的工作思路，在較短時間內(nèi)理順了財務(wù)關(guān)系。在整理資料過程中，從堆積雜亂的資料里發(fā)現(xiàn)了供銷社股金等有價證券面值362元可以兌換現(xiàn)金，當(dāng)即派人到鎮(zhèn)供銷社兌取本息1624.68元,然后將這筆錢全部償還了中堡村的一筆債務(wù)。這一做法得到了各村干部群眾的一致好評,同時也贏得了信任與理解。通過近五個月艱苦細(xì)致的努力工作，我和同事們依法清收債權(quán)6萬余元，懸而未決的老債務(wù)遺留得到圓滿解決，為今后根治財務(wù)混亂問題打下了堅實基礎(chǔ)。
高家沖村村民高某1984年在高家農(nóng)經(jīng)服務(wù)站貸款600元，約定一年后歸還。直到1997年4月一分未歸還。我當(dāng)時按合同、同期銀行利率、《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》規(guī)定計算了本息、逾期罰款共3750元，以書面形式依法催收。經(jīng)過多次上門做思想工作，他拿出發(fā)給他的移民安置費一次性結(jié)清貸款。過去，類似高某這種情況的逾期欠貸農(nóng)戶全辦事處多達(dá)60多戶。事后他通情達(dá)理地對我說：“欠帳還錢，理所當(dāng)然。若都像您那么認(rèn)真負(fù)責(zé)，高家辦事處財務(wù)確實也不至于那么混亂，本人也不會遲遲不歸還貸款，多付2000多元利息一點也不冤枉”。也就是這一年七月，鎮(zhèn)里農(nóng)村合作基金會采取強行組織代管資金存款到基金會擴大規(guī)模的辦法籌集資金，要求各農(nóng)經(jīng)服務(wù)站持村代管資金入股。本人深知代管資金都是村集體的、還有代管的移民人頭經(jīng)費。監(jiān)督管理權(quán)雖在自己手中，但應(yīng)謹(jǐn)慎從事，來不得絲毫馬虎，不然的話將又要出現(xiàn)一更大的“爛攤子”。我據(jù)理力爭，硬是把150多萬元村集體資金從鎮(zhèn)合作基金會帳戶劃回到信用社代管資金帳戶，確保了代管資金安全、規(guī)范、有序運行。事實證明，基金會經(jīng)營虧損倒閉，負(fù)債累累，而我爭回的資金安然無恙。
依法辦事營造和諧征納環(huán)境
1999年6月，我通過公開招考很榮幸成為一名農(nóng)稅專管員，被安排到石牌辦事處從事農(nóng)稅征收管理工作。在我接手時，該辦事處累計欠農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅高達(dá)35萬余元，稅收征管秩序混亂。走馬上任后，開展了稅收知識宣傳進(jìn)村組、進(jìn)校園活動，大力宣傳稅收政策。通過加大稅收檢查和征收力度，力求從根本上理順全辦事處的納稅秩序。我在天橋村征收農(nóng)特兩稅時，天橋村有很多農(nóng)戶反映，村干部用農(nóng)村內(nèi)部收據(jù)收農(nóng)戶稅款，而農(nóng)戶納稅必須開具農(nóng)稅稅票。在當(dāng)時，村干部是把農(nóng)稅、三提五費同時征收，但沒有分開開票。導(dǎo)致了稅費混淆不清，我及時進(jìn)行了糾正，并進(jìn)村入戶開展深入細(xì)致核查，村會計補交了50多個農(nóng)戶的稅款3000多元，維護了稅收的嚴(yán)肅性。在石牌工作期間，嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策，管轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)稅每年做到了及時足額均衡入庫，真正做到農(nóng)業(yè)稅收應(yīng)收盡收。原松林村400多戶1000多人，村民經(jīng)濟收入水平較其他村顯然富裕些，而村農(nóng)戶欠稅高達(dá)13萬余元，這讓我百思不得其解。在征收過程中，農(nóng)民抵觸情緒很大，村干部畏難情緒重。我邊宣傳、邊走訪、邊座談。了解到原村書記在1991年柑橘特產(chǎn)稅稅源普查時，故意隱瞞漏登柑桔樹392棵，10年來一直未納柑桔特產(chǎn)稅，偷漏稅額高達(dá)4300多元，村主任也拖欠近1000元特產(chǎn)稅不交，原村會計的父親欠稅3000多元長期拖欠不交。嚴(yán)重影響到該村群眾的納稅意識和上交三提五費的自覺性。針對現(xiàn)狀，我爭取辦事處、財政所領(lǐng)導(dǎo)重視與支持，組織專班進(jìn)駐松林村，積極主動和村干部做朋友，耐心細(xì)致做工作，充分相信并依靠群眾，狠抓黨員干部帶頭，抓重點清收，抓難點突破，用三個月時間硬是把13萬元欠稅清收了80%以上。摘掉了松林欠稅大村的帽子，也從根本上扭轉(zhuǎn)了石牌辦事處納稅秩序混亂局面。
換位思考貼心服務(wù)農(nóng)民
農(nóng)業(yè)稅取消后，我也從找農(nóng)民收稅崗位轉(zhuǎn)到向農(nóng)民發(fā)放惠農(nóng)資金崗位。在發(fā)放惠農(nóng)資金崗位上，我認(rèn)真履行崗位職責(zé)，努力把工作做好、做深、做實、做細(xì)、做出成效，真心
摘 要:我國實行土地公有制,不允許土地所有權(quán)入市交易。學(xué)者認(rèn)為,能作為財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出資的只能是國有土地使用權(quán),從而,否定了集體土地使用權(quán)出資的適格性。在資源稀缺約束條件下,企業(yè)發(fā)展需要諸如集體土地使用權(quán)之類的稀缺資源,而稀缺資源要成為能帶來剩余價值的資本也離不開企業(yè)這種高效的經(jīng)濟組織。
關(guān)鍵詞:集體土地使用權(quán);出資;構(gòu)成要件
中圖分類號:D923.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)04-0060-06
土地是人類賴以生存的基礎(chǔ),具有資本價值。由于土地的有限供給及人口的增長,其資本價值不僅可以與通貨膨脹同步增長,而且實質(zhì)上能夠增值。我國實行土地公有制,土地公有可以實現(xiàn)資源的公平分配,保障民眾共享國家資源,還可以防止土地資源的過于集中。然而,現(xiàn)實生活中卻又面臨著土地遭受破壞,資源無序利用肆虐的難題。在資源稀缺的約束條件下,面對著人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求,如何更有效率地利用現(xiàn)有土地資源,使其能被流動到效用更高的人手中,從而實現(xiàn)社會財富的最大化?考察合伙、獨資企業(yè)、外商投資企業(yè)及公司法這些不同組織體的社會條件和立法目的,我們獲得了一個啟示:在我國未來公司立法中,不僅需要接納更多具有價值的財產(chǎn)用于出資,將資本增值功能作為衡量法律意義上資本內(nèi)涵的靈魂,同時還要改變現(xiàn)行法規(guī)條款內(nèi)容簡陋的狀況。
一、集體土地使用權(quán)出資的現(xiàn)狀
我國實行土地公有制,不允許土地所有權(quán)入市交流,從而能夠保障國家對地產(chǎn)市場的整體調(diào)控,遏制土地投機現(xiàn)象。但土地所有權(quán)不能出資,并不意味著土地所有者不可以作為出資主體。國家可以在土地一級市場上,將被土地所有權(quán)包容了的土地使用權(quán)作價出資入股,在二級市場上,土地使用權(quán)人通過向國家支付出讓金的方式取得國有土地使用權(quán)。而劃撥土地使用權(quán)若作價出資入股,則需要補充土地使用權(quán)出讓手續(xù),補繳出讓金。有學(xué)者認(rèn)為,按照我國法律的有關(guān)規(guī)定,能夠作為財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的只能是國有土地使用權(quán),因此,如果集體組織要以集體所有的土地對外出資,則必須首先將集體土地通過國家征收的途徑變?yōu)閲型恋?再從國家手里通過土地出讓的方式獲得國有土地的使用權(quán),然后,才能進(jìn)行有效的投資。[1]學(xué)者的上述觀點實際上是否認(rèn)了集體土地使用權(quán)出資的適格性。
正是在這種嚴(yán)格的土地管理制度的背景下,廣大農(nóng)村規(guī)避法律、法規(guī)的行為日益增多。在工業(yè)化進(jìn)程中,集體經(jīng)濟組織為了獲得經(jīng)濟利益,只能靠出租廠房、鋪位等房產(chǎn)。法律對出租建設(shè)在集體非農(nóng)業(yè)用地之上的房產(chǎn)的行為還是保護的。但是,集體經(jīng)濟組織實力有限,于是,集體經(jīng)濟組織便與投資者簽訂合同,約定由集體組織出地,投資者出資金建設(shè)廠房,建成后廠房由投資者使用一定期限,到期后該土地由集體組織收回,地上建筑物也歸集體組織所有等。更嚴(yán)重的后果是,農(nóng)村集體雖被法律賦予了土地所有權(quán),卻沒有最終處置權(quán)。
二、制度創(chuàng)新下形成的三種主要經(jīng)營模式
面對這種現(xiàn)狀,在廣東省、江蘇省等經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份,已經(jīng)開始或正在試點以集體土地使用權(quán)出資建立企業(yè)或公司的嘗試。歸納起來,該種嘗試主要有三種模式:
1.“農(nóng)民――公司――業(yè)主”模式
其基本做法是:由村一級行政干部出面組織,發(fā)動農(nóng)民(承包方)以土地使用權(quán)作價入股組建合作組織(類似于公司法人),由合作組織負(fù)責(zé)土地的規(guī)劃和開發(fā),實行土地的集中經(jīng)營,合作組織以出租地或以合股的方式招商引資,吸引業(yè)主投資土地,合作組織內(nèi)部則以入股土地使用權(quán)作為分紅依據(jù),原土地承包合同不變。這種模式類似于20世紀(jì)90年代在珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)的股田制,但比之更完善。主要分布在江蘇蘇州、常州等經(jīng)濟條件較好,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口較少的地區(qū)。常州市戚墅堰區(qū)從2005年下半年開始,全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作社制改革,全區(qū)9個行政村共固化集體凈資產(chǎn)3501萬元,并定股東人數(shù)17413人,設(shè)置股權(quán)數(shù)20815權(quán),成立了9個股份制合作社。[2]到2006年年底,常州市已有各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織419家,成員6.05萬人,帶動農(nóng)戶22.1萬戶,成員數(shù)和帶動農(nóng)戶數(shù)分別占全市農(nóng)戶總數(shù)的8.12%和29.65%,擁有經(jīng)營性資產(chǎn)5.12億元,全年完成營銷的總額18.13億元,全市農(nóng)民合作組織共注冊商標(biāo)145個。[3]
2.“土地――金融――社保”模式
其基本做法是:在政府的支持下建立村集體土地信用合作社,村集體土地信用合作社可以以村民集體土地使用權(quán)作抵押進(jìn)行貸款;村民可以以自己的份額土地使用權(quán)作抵押在村土地信用合作社貸款。村級土地信用合作社由村民民主管理,利息收益用于村內(nèi)公共事業(yè)和補貼農(nóng)民社會保障;如果村民進(jìn)城愿意放棄土地份額權(quán),村土地信用合作社可以墊付資金收回其份額土地使用權(quán),并將其名下的農(nóng)村社保余額轉(zhuǎn)入城市社會保障體系;村級土地信用合作社如到期不償還銀行的貸款,銀行可以將土地使用權(quán)在市場上拍賣,也可以將土地賣給政府土地儲備中心。如果國家搞建設(shè)需要占用土地,可以直接用土地儲備中心的土地,也可以用土地儲備中心的庫存土地置換城郊農(nóng)民土地建設(shè)開發(fā)區(qū)等。政府土地儲備中心和農(nóng)村土地銀行還可以開展農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)務(wù),政府土地儲備中心和農(nóng)村土地銀行可以參與新鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃,可以用政府土地儲備中心和農(nóng)村土地銀行庫存土地,開發(fā)農(nóng)民鄉(xiāng)村新居,加快村莊改造和城鎮(zhèn)化進(jìn)程;村(社)土信用合作社也可以用土地抵押取得貸款,按照新村規(guī)劃對村民住房進(jìn)行統(tǒng)一改造;村民也可以在村(社)土地信用社貸款建房;按照新鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的民居,可以在農(nóng)村土地銀行或村(社)土地信用合作社抵押貸款。
3.允許集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式
因具體實施方式存在不同,又可分為蘇州模式、古田模式、準(zhǔn)國有化模式等三種較為典型的模式。1996年9月蘇州市國土局正式出臺《蘇州市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》,該辦法規(guī)定:“對集體建設(shè)用地(不含農(nóng)民建房宅基地)實行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度。”其核心內(nèi)容是對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股,但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮(zhèn),其城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有,但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),而必須在土地管理局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。依土地部門的意見,當(dāng)?shù)卣褜@部分土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行補償,出于小城鎮(zhèn)發(fā)展需要和工業(yè)進(jìn)園要求,集體非農(nóng)建設(shè)用地逐步向中心城鎮(zhèn)集中。雖然土地所有權(quán)仍為集體,但土地管理局將其按國有土地進(jìn)行管理,土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國有土地流轉(zhuǎn)市場中,其大部分收益為當(dāng)?shù)卣小?/p>
三、制度創(chuàng)新給我們的幾點啟示
集體土地使用權(quán)出資制度的創(chuàng)新對于穩(wěn)定和完善家庭承包制,推動農(nóng)村的改革與發(fā)展,具有重要的制度涵義與啟迪意義:
1.農(nóng)村土地制度的改革必須尊重農(nóng)民的意愿
農(nóng)民對現(xiàn)有土地的偏好的根本原因是與小農(nóng)生產(chǎn)模式息息相關(guān)的土地是他們生存的最后保障。保障農(nóng)民作為資產(chǎn)擁有者的權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為集體土地制度創(chuàng)新與完善的重點。農(nóng)民對土地利益的天然需求是對以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟成果的分享,如果農(nóng)村集體經(jīng)濟收益僅僅依靠土地經(jīng)營,那么農(nóng)民當(dāng)然離不開土地,基于成員資格當(dāng)然對土地有需求,要求獲得土地使用權(quán)利;該利益的實現(xiàn)形式是多種多樣的,可以直接經(jīng)營土地,也可以以某種權(quán)利為依托通過分配集體收益而間接獲得土地利益。所以,其實農(nóng)民心中有兩個分別的愿望:保持自己的成員資格權(quán)利,該權(quán)利成為分配集體利益的合法載體;如果需要,獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán),以便直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收益。
2.合理的土地利益關(guān)系比邏輯的權(quán)利規(guī)則更為重要
我們認(rèn)為,重新建構(gòu)農(nóng)村土地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系,在法律上最終要表現(xiàn)為物權(quán)法規(guī)則體系。那么,到底是完美的土地物權(quán)規(guī)則體系重要,還是合理的土地利益關(guān)系更加重要呢?人的自然之性與社會之性所決定的人的需要以及由這種需要所導(dǎo)向的由意志支配的選擇行為構(gòu)成了權(quán)利的最重要的基點。農(nóng)村土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)民的需求,即土地所有、使用權(quán)自主和交易自主的需求。土地制度理論探索的核心問題在于利益關(guān)系的合理界定,而法權(quán)形式的選擇則只是一種外部保障條件而已。
3.農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)必須與農(nóng)村社會傳統(tǒng)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)
農(nóng)村土地制度的選擇要受大多數(shù)農(nóng)民所處情況的約束,大多數(shù)農(nóng)民所處的情況決定了與之相適應(yīng)的制度安排。在特定的環(huán)境下(包括歷史階段、社會經(jīng)濟狀況及農(nóng)村土地使用制度除外的正式和非正式制度),理性人對未來的預(yù)期是相似的,他們的理性選擇也是相似的,從而特定環(huán)境決定了大多數(shù)農(nóng)民所處的特定情況。反過來說,大多農(nóng)民所處的情況是由他們所處的環(huán)境決定的。具體地說,這里的環(huán)境可以歸結(jié)為“人地關(guān)系”、“農(nóng)業(yè)技術(shù)”、“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度”、“社會保障制度”、“農(nóng)村戶籍制度”、“非正式規(guī)范”等因素。我們無法回避這些制度背景對農(nóng)村土地制度的影響,當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)正視這些影響。可能,某些影響將成為農(nóng)村土地權(quán)利制度的不堪重負(fù)的“歷史包袱”,制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突,最終會使制度本身缺乏應(yīng)有的效率。
四、集體土地使用權(quán)出資法律規(guī)定的評述
盡管我國在集體土地使用權(quán)出資的問題上,在寥寥可數(shù)的幾部法律法規(guī)中有所涉及,但細(xì)細(xì)琢磨下來,不難發(fā)現(xiàn):我國在對待集體土地使用權(quán)出資的問題上,采取的是嚴(yán)格限制的態(tài)度;集體土地使用權(quán)作為一種股份出資形式,在具體出資上立法相當(dāng)?shù)牟煌晟?甚至在許多方面完全是空白,缺乏可操作性;且集體土地使用權(quán)出資的規(guī)定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、破產(chǎn)法等法律、法規(guī)還存在著嚴(yán)重的沖突。
1.集體土地使用權(quán)出資受嚴(yán)格限制
除了出資人和出資對象的限制之外,它還受到我國土地總體利用規(guī)劃的限制,設(shè)立公司的發(fā)起人達(dá)成出資協(xié)議后,要經(jīng)過土地管理部門的批準(zhǔn)后才能生效。甚至,在公司成立后,根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第15條之規(guī)定,“全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的,辦理有關(guān)手續(xù)后,被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補償標(biāo)準(zhǔn)使用的非本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地,轉(zhuǎn)為國家所有”,如果公司被兼并,農(nóng)村集體還要被剝奪土地的所有權(quán)。事實上,既然公司的信用基礎(chǔ)實現(xiàn)了從資本信用到資產(chǎn)信用的轉(zhuǎn)化,立法就沒有必要對出資標(biāo)的物作出刻板、硬性、有限的規(guī)定。既然資本卸下了負(fù)擔(dān)債權(quán)擔(dān)保使命的重負(fù),對出資標(biāo)的物的要求,不必然以具備償債功能為適格要件。只要為公司營業(yè)所需的任何資源和要素,都有作為出資標(biāo)的物的可能。
2.具體出資的立法不完善
究其原因是我國受大陸法傳統(tǒng)特別是德、法、日理論的影響,對公司法的研究注重概念的辨析、法條的解釋,而缺乏對社會現(xiàn)實生活的關(guān)注。所以現(xiàn)有關(guān)于土地使用權(quán)出資的規(guī)定主要集中在企業(yè)法中,在土地制度中較為少見,而企業(yè)法律制度關(guān)于土地使用權(quán)出資的規(guī)定,基本上停留在土地使用權(quán)和貨幣、實物一樣,可以成為投資人向企業(yè)的一種出資方式,至于土地使用權(quán)如何資本化、不同出資方式的特定條件和程序等,則沒有較為系統(tǒng)的規(guī)定。從實踐上看,出資人以土地使用權(quán)向企業(yè)出資的,企業(yè)法律制度沒有規(guī)定的,只能準(zhǔn)用土地法律制度的有關(guān)規(guī)定。
3.列入企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)而產(chǎn)生的沖突
從我國現(xiàn)行立法來看,一方面《規(guī)定》允許農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,與有經(jīng)濟實力的經(jīng)濟組織組成股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè);另一方面擔(dān)保法又禁止土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押,禁止充抵債務(wù),不得被列入企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)范圍。顯然,兩者的規(guī)定是矛盾的。第一,我國破產(chǎn)法的基本作用是保護全體債權(quán)人的合法權(quán)益,通過對企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)的確認(rèn),可確保破產(chǎn)債權(quán)充分得以實現(xiàn),避免造成對債權(quán)人利益的損害。第二,農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)入股后,該土地承包經(jīng)營權(quán)就成為企業(yè)的合法財產(chǎn),該農(nóng)業(yè)企業(yè)作為獨立的法人可對該使用權(quán)加以使用、收益和適當(dāng)?shù)奶幏帧５谌?農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》第4條提出:“在堅持土地集體所有制和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi),對承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股。債務(wù)人不得以土地抵頂債款。”顯然,此處的規(guī)定限制了企業(yè)將入股的土地經(jīng)營權(quán)列入破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍。
因此,在未來的公司立法中,變革公司立法理念,重構(gòu)股東出資法律制度,就成為完善公司立法的迫切需要。而鼓勵投資,充分利用投資資源是股東出資形式立法的根本意旨。其核心就是確立某種制度安排和財產(chǎn)權(quán)利,為把個體的經(jīng)濟努力轉(zhuǎn)化為能使個人收益率接近于社會收益率的行為提供激勵。這就需要我們在公司立法中放寬對股東出資形式的嚴(yán)格立法。一要保障股東的投資自由,二要給潛在的投資資源一個能夠被充分利用的空間,允許所有具有經(jīng)營價值的財產(chǎn)都可以參與到公司的經(jīng)營之中。特別是隨著改革的深入,經(jīng)濟的發(fā)展,更需要我們拓寬公司的投資、融資渠道,實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)最大化。為此,國家應(yīng)當(dāng)允許各類資本進(jìn)入市場,鼓勵集體土地使用權(quán)等財產(chǎn)用于出資。
五、集體土地使用權(quán)出資的構(gòu)成要件
既然集體土地使用權(quán)是公司實踐中重要的出資標(biāo)的物,下面我們借鑒國外出資制度的相關(guān)規(guī)定,并在分散、繁雜的土地法規(guī)中尋出只言片語,結(jié)合公司的實踐,梳理并細(xì)化集體土地使用權(quán)出資的構(gòu)成要件。
1.實體性要件
出資主體:集體土地使用權(quán)出資的主體應(yīng)是集體土地所有權(quán)人和依法已取得集體土地使用權(quán)的使用者。集體使用權(quán)出資的主體,無論是誰,都是不折不扣的“經(jīng)濟人”,他會理性地給予自身的利益,并力圖使其最大化,為行使物之權(quán)利,實現(xiàn)物之效用而努力。根據(jù)《土地管理法》第8條、第10條之規(guī)定,結(jié)合《憲法》第9條和第10條、《民法通則》第74條第2款和《農(nóng)業(yè)法》第11條的規(guī)定,可以清晰地顯示,現(xiàn)行法將集體土地所有權(quán)規(guī)定為農(nóng)民集體所有,具體有三個層次(或三種類型):鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體土地所有權(quán)、村農(nóng)民集體土地所有權(quán)、組農(nóng)民集體土地所有權(quán)。與此相對應(yīng),明確了集體土地經(jīng)營管理者也為三種,即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組。至此,我們可以得出如下結(jié)論:集體土地既不屬于任何農(nóng)村集體組織中的個別成員,也不屬于哪一個農(nóng)村組織所有,農(nóng)村集體土地的所有權(quán)只能屬于農(nóng)民集體所有,即一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體對一定范圍的集體土地?fù)碛兴袡?quán)。
出資客體:民事法律關(guān)系的客體就是行為,這是從一般抽象的意義上來講的,我們將其概括為民事法律關(guān)系的抽象客體。當(dāng)然,我們講民事法律關(guān)系的客體是行為,并不排斥從具體可識別的意義上承認(rèn)主體行為的客體。對此,有學(xué)者稱之為“權(quán)利關(guān)系的雙重客體結(jié)構(gòu)”[4]。集體土地使用權(quán)出資的具體客體就是集體土地所有權(quán)主體實際占有和經(jīng)營的集體土地,包括耕地、非耕農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、村民的宅基地等表現(xiàn)形式,是農(nóng)民生存和發(fā)展的最基本的自然資源。具體有以下特征:其一,能夠滿足人們的一定需求。只有有用的東西或能夠為人們帶來效用或收益的東西,人們才能在其上設(shè)置權(quán)利。其二,具有稀缺性。由于稀缺,人們對其的需求就不可能完全滿足,也就有了利益沖突的可能,為了避免沖突,就需要對資源的獲得設(shè)立一定的規(guī)則,確定歸屬。其三,可被控制和占有。有些東西雖然有用而稀缺,但由于條件所限難以設(shè)立所有權(quán)、界定歸屬,則也不能成為所有權(quán)客體。其四,可供交易與轉(zhuǎn)讓。交易與轉(zhuǎn)讓的起點和重點都是歸屬。
總之,集體土地使用權(quán)可用于出資入股,取決于四個基本條件:其一,土地可以被明確地劃分;其二,集體土地所有權(quán)很明確,得到國家如同國有土地使用權(quán)同等的尊重;其三,法律明確規(guī)定,在保護土地屬性的前提下,集體土地使用權(quán)可以合法在資源配置市場進(jìn)行流轉(zhuǎn);其四,集體土地使用權(quán)的價值可以被評估。重構(gòu)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制,即集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣,按“同地、同權(quán)、同價”的原則進(jìn)入土地市場自由流轉(zhuǎn)是合理的制度設(shè)計。具體內(nèi)容是:建立土地使用權(quán)在市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的長期法律準(zhǔn)則;確保農(nóng)村集體建設(shè)用地為法定不動產(chǎn),促使其轉(zhuǎn)讓必須按照不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則進(jìn)行;確保全國土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓采用依法登記的要式行為轉(zhuǎn)讓,確保全國土地使用權(quán)統(tǒng)一的買賣、交換和贈與的轉(zhuǎn)讓方式。基于不同土地所有權(quán)而保留統(tǒng)一的土地使用權(quán)制度應(yīng)該成為我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)設(shè)定的基本方向,由此將形成中國比較統(tǒng)一的土地使用權(quán)法律權(quán)利特征,即有償性、期限性、平等性和出讓方的單一性和受讓方的廣泛性。
2.程序性要件
我國對土地等資源實行公有制,國家、集體是所有權(quán)的主體,但它們都不能直接利用這些資源,而要通過設(shè)定他物權(quán)或租賃的方式交由他人使用,即“按可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些財產(chǎn)權(quán)利”[5]。在這種不動產(chǎn)物權(quán)制度下,獲得資源使用權(quán)的程序直接影響資源配置的效率。如果程序設(shè)置不當(dāng),就會導(dǎo)致大量的非生產(chǎn)性活動,造成資源嚴(yán)重浪費。因此,在物權(quán)制度的程序立法中,既要注重程序的管理功能,也應(yīng)重視其便利交易的功能。“同任何其他工具一樣,法律程序也被看作一種實現(xiàn)某一目的的過程中產(chǎn)生的一種費用,因而程序法的目的是實現(xiàn)費用最小化”[6]。與現(xiàn)金、實物出資相比,以集體土地使用權(quán)出資,其價值不易確定,辦理財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)煩瑣。在出資過程中,高估財產(chǎn)價值或者變相剝奪、損害集體及其成員利益的行為時有發(fā)生,出資瑕疵的風(fēng)險增加。因此,在集體土地使用權(quán)出資方面應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的規(guī)制措施,提供周密嚴(yán)苛的法律保障。我們將集體土地使用權(quán)出資的流程圖示如下:
提出申請
報經(jīng)人民政府土地管理部門(或農(nóng)村管理部門的)批準(zhǔn)
對集體土地使用權(quán)評估作價
公示
(檢查)
驗資
申請企業(yè)登記
辦理集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的權(quán)屬證明
提出申請:以村集體土地所有權(quán)人(執(zhí)行機構(gòu)為村資產(chǎn)管理委員)為出資一方的出資人就集體土地使用權(quán)出資達(dá)成投資意向后,村資產(chǎn)管理委員會提請召開全體村民參加的村民會議,并且必須經(jīng)全體村民2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意,方可進(jìn)行。
報請人民政府土地管理部門批準(zhǔn):《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》規(guī)定,改建或新設(shè)公司應(yīng)由土地使用權(quán)持有者擬訂土地使用權(quán)出資入股的方式。由國務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)設(shè)立的公司,其土地使用權(quán)作價入股的方案,報經(jīng)國家土地管理局批準(zhǔn);由省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的公司,其土地使用權(quán)作價入股方案,報省級人民政府土地管理部門批準(zhǔn)。[7]而《物權(quán)法》第140條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理利用土地,不得改變土地用途;需要改變土地用途的,應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)。”土地管理法規(guī)定,農(nóng)村集體組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的,應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)文件,向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限,由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。對以農(nóng)村承包土地使用權(quán)出資入股成立的專業(yè)經(jīng)濟合作社,則應(yīng)由縣級以上的主管農(nóng)業(yè)的部門審批。由于土地的特殊屬性,我國采取的是嚴(yán)格的土地用途審批、管理制度,因此,報請具有相應(yīng)職權(quán)的人民政府土地管理部門的批準(zhǔn)同意,是必經(jīng)的程序。
評估作價:評估土地使用權(quán)價值應(yīng)盡量采用市場法。由于土地的不可再生性和稀缺性并且由于不同地區(qū)、不同方位、不同地段的環(huán)境及供求影響價格差別很大,所以采用市場法是最有說服力的。市場法應(yīng)采取同類市場上土地使用權(quán)已售價格(至少三宗以上)作為參照,并調(diào)整其時間、地點、用途等要素,最后確定評定價值。在實在缺少參照地的情況下,采用收益法評估為次優(yōu)。
公示:公示對集體土地使用權(quán)出資而言,更為重要,原因如下:其一,集體土地使用權(quán)不可觸摸、不易評估,其出資向社會公眾公開,便于投資者知悉這一情事,由此作出交易判斷;其二,有利于集體成員對成員集體的監(jiān)督、督促,及時行使集體民主決策的權(quán)利;其三,有利于維護集體成員個體利益,土地的狀況(由誰承包、承包的具體田畝數(shù)、承包地和建設(shè)用地的范圍、評估的價值等內(nèi)容)、成員資格的范圍、股權(quán)的分配方案等事項,對集體成員而言利益重大,息息相關(guān)。公示有兩種方法:一方面,應(yīng)在公司的章程中體現(xiàn);另一方面,必須上墻公示,讓全體集體成員都能及時知曉相關(guān)信息。
檢查:由于集體土地使用權(quán)的特殊性、重要性,所以我們主張借鑒國外經(jīng)驗,增設(shè)檢查程序。該程序具有較強的行政干預(yù)色彩,可隨集體土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、出租等實踐操作的規(guī)范,逐漸弱化乃至廢止。檢查制度,主要是指由主管土地的管理部門或農(nóng)業(yè)主管部門對集體土地使用權(quán)的出資情況進(jìn)行檢查。該種檢查主要針對第一環(huán)節(jié)中申請內(nèi)容的再次審核。主要保證集體土地使用權(quán)(特別是農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán))不得用于非農(nóng)目的,但應(yīng)以不干預(yù)正常經(jīng)營為原則。
驗資:我國在股份發(fā)生對價充足性的判斷中引入了頗有特色的驗資制度。驗資負(fù)載了保護債權(quán)人利益和防范股東權(quán)益被稀釋的功用。為此,人們提出了這樣的假設(shè):只有強制性的評估和驗資,方能防范發(fā)起人出資對公眾股東權(quán)益的稀釋,確保公司資本信用的真實可靠,保護公司外部債權(quán)人利益。而當(dāng)這一切隨著現(xiàn)實中虛假出資的頻發(fā)、驗資訴訟的啟動而成為黃粱美夢時,尤其是當(dāng)非現(xiàn)金出資的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)可以在公司注冊登記后一年內(nèi)辦理,而驗資卻要在公司登記注冊前完成的規(guī)定,使驗資毫無意義時,人們才意識到驗資的預(yù)期功用常常會落空。當(dāng)然,這并非表明驗資制度在公司設(shè)立中應(yīng)予取消,而是需要簡化。在以集體土地使用權(quán)出資的情況下,這一制度的存在實有必要。
申請企業(yè)登記:企業(yè)登記在此處指的是開業(yè)登記,是指企業(yè)負(fù)責(zé)人,按法定程序?qū)⑵髽I(yè)應(yīng)予公示的事項呈報登記機關(guān)審核并記錄在案,以供公眾查閱的行為。對于以集體土地使用權(quán)出資而設(shè)立的有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè),其法人資格的產(chǎn)生、變化和消滅等對公眾投資者、尤其是對于享有該集體土地使用權(quán)的農(nóng)村集體成員的利益影響較大,應(yīng)將其公之于眾,以方便社會公眾對企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管,防止非法從事詐騙活動等違法行為,并藉以維護企業(yè)的信譽和社會交易安全。2005年12月18日修訂的《公司登記管理條例》,實行了公司設(shè)立以直接登記為主、審批為輔的制度。根據(jù)該條例第9條的規(guī)定,公司的登記事項包括:名稱、住所、法定代表人姓名、注冊資本、實收資本、公司類型、經(jīng)營范圍、營業(yè)期限、有限責(zé)任公司股東或者股份有限公司發(fā)起的人姓名或者名稱、其認(rèn)繳和實繳的出資額、出資時間、出資方式。
辦理集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的權(quán)屬證明:根據(jù)《物權(quán)法》第6條、第9條的規(guī)定,集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出資或抵押,應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,相關(guān)權(quán)利人持相關(guān)權(quán)屬證明、書面合同等材料到登記機關(guān)申請辦理集體土地使用權(quán)初始登記、變更登記、出資登記或抵押登記,確認(rèn)土地的相關(guān)權(quán)利。登記的土地權(quán)利受國家法律保護。登記對土地使用權(quán)出資發(fā)生著生效要件的作用,只有經(jīng)過登記,接受投資的公司才能取得完整的土地使用權(quán),出資的出資義務(wù)才算履行完畢。
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一、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的主要做法
在2008年以前，縣針對該縣烏溪江水庫周邊群眾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)生活條件較差的狀況，將工作重點放在了烏溪江庫區(qū)農(nóng)民的異地轉(zhuǎn)移上，就庫區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移出臺了單獨的扶持政策。到了2008年，庫區(qū)與非庫區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)移納入了統(tǒng)一的政策管理。根據(jù)2008年以后出臺的文件，縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的主要作法是：
1、劃分轉(zhuǎn)移區(qū)域，確定不同轉(zhuǎn)移補助標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)移政策涵蓋該縣的全部農(nóng)業(yè)人口。根據(jù)農(nóng)民居住的自然條件和收入情況的不同，轉(zhuǎn)移區(qū)域分為烏溪江庫區(qū)、低收入農(nóng)戶集中村和其他區(qū)域，三類區(qū)域又再劃分優(yōu)惠區(qū)和非優(yōu)惠區(qū)，即總共分為六類區(qū)域，并結(jié)合不同安置模式，規(guī)定了每人3000元到20000元不等的補助標(biāo)準(zhǔn)。
2、集中安置和分散安置相結(jié)合。所謂集中安置，就是由政府在城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃，由農(nóng)戶聯(lián)建或政府委托建房并低價出售給農(nóng)戶，以此轉(zhuǎn)移農(nóng)民的安置模式。通過集中安置的農(nóng)戶，還可以另外獲得財政補助。所謂分散安置，就是農(nóng)民到縣外、縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)投親靠友、到城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)、村購建房，政府給予財政補助的安置模式。
3、鼓勵拆除原住宅。有關(guān)政策規(guī)定“異地轉(zhuǎn)移農(nóng)戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除，新居建成后一年內(nèi)退宅退耕還林，新增耕地林地歸原居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，但具體實施過程中并未對此作強制要求，而是通過預(yù)留補助資金總額的10%作為原住宅拆除押金的方法，促使轉(zhuǎn)移農(nóng)民拆除原住宅。原宅基地復(fù)墾的，還可以獲得每人約8000的補償和獎勵。
4、鼓勵整村搬遷，對進(jìn)行整體搬遷并拆除原住房的村（自然村），給予額外的優(yōu)惠政策。例如，對整個自然村搬遷的，按拆除房屋戶籍人數(shù)每人1500元給予村委會獎勵。
5、被轉(zhuǎn)移農(nóng)民可以保留農(nóng)業(yè)戶籍和生產(chǎn)資料。早期政策要求在縣城購建房、投親靠友的轉(zhuǎn)移農(nóng)民必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，原承包土地到期后不再繼續(xù)承包。但在2009年規(guī)定，在縣城購買安置房、商品房或建房的，不再強制要求轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
二、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移政策總體效果評價
從問卷情況來看，農(nóng)民對異地轉(zhuǎn)移政策普遍表示歡迎，其中63%的人對目前的政策表示滿意或較滿意。但是這項政策的實施效果如何，還要從它是否符合政策的預(yù)期效果著手，看它對農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移起到了多大的激勵作用。由于集中安置與分散安置的政策內(nèi)容不盡相同，同時縣城安置和村鎮(zhèn)安置有著明顯的地域差異，因此我們將安置模式劃分為四類，即縣城集中安置、村鎮(zhèn)集中安置、縣城分散安置和村鎮(zhèn)分散安置，并分別予以分析。
（一）四種安置模式的總體情況
目前集中安置農(nóng)民為10463人，占全部異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民的45%，其中在縣城安置3083人。分散安置12691人，占比55%，其中在縣城安置的比例約為分散安置人數(shù)的四分之一。在全部轉(zhuǎn)移農(nóng)民中，向縣城轉(zhuǎn)移的農(nóng)民占比約為27%。由此可以看出，集鎮(zhèn)和中心村對于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)民而言，吸引力要大于縣城。
分散安置和集中安置在安置規(guī)模上雖然相當(dāng)，但這并不代表兩者的政策吸引力也相當(dāng)。目前，烏溪江庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害點和低收入農(nóng)戶集中村以外區(qū)域的農(nóng)民，基本上還無法享受集中安置的優(yōu)惠政策。在可以選擇不同安置模式的烏溪江庫區(qū)，只有不到5%的轉(zhuǎn)移家庭選擇了分散安置。造成這一現(xiàn)象的原因，主要是由于集中安置不僅可以獲得財政補助，還可以獲得優(yōu)惠的土地或房屋，政策的吸引力遠(yuǎn)大于分散安置。以縣城的滕龍小區(qū)為例，庫區(qū)優(yōu)惠區(qū)農(nóng)民購房價在每平方米2200元左右，每戶可購買面積約為65平方米，按市場差價每平方米4000元計算，單是房屋就可獲得26萬元的好處。因此，在可以選擇集中安置或分散安置時，農(nóng)民更傾向于選擇集中安置。
（二）“搬得下”的效果評價
為了考察異地轉(zhuǎn)移在“搬得下”方面的激勵作用，我們在問卷中設(shè)置了“如果沒有優(yōu)惠政策，你是否會選擇搬遷”的問題。回答情況是：集中安置的農(nóng)民有43%回答“不會”，34%回答“不好說”，只有23%回答“會”。也就是說，有近77%的人在沒有優(yōu)惠政策的情況下，不會或者可能不會轉(zhuǎn)移。在縣城安置的農(nóng)民，多數(shù)表示即使沒有優(yōu)惠政策也會到縣城生活。而在縣城以外范圍集中安置的農(nóng)民，近66%的人明確表示如果沒有優(yōu)惠政策，就不會選擇搬遷，只有10%的人表示沒有優(yōu)惠政策也會搬遷；在村鎮(zhèn)分散安置的，政策對68%的農(nóng)民產(chǎn)生了激勵作用。
上述結(jié)果顯示，優(yōu)惠政策總體上起到了較大的激勵農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的作用，尤其是集中安置模式，無論是縣城還是村鎮(zhèn)安置，都起到了較好的激勵效果。但是，分散安置政策在促使農(nóng)民向縣城轉(zhuǎn)移的作用并不明顯。究其原因，是由于縣城的生活成本遠(yuǎn)高于集鎮(zhèn)和中心村，多數(shù)長期有農(nóng)村生產(chǎn)生活的農(nóng)民無力自行在縣城購建房屋。以庫區(qū)優(yōu)惠區(qū)的3口之家為例，在縣城購置商品房后可獲得的補助為4.2萬元～6萬元，而縣城100平方米的商品房價格在60萬元以上。有購房能力的農(nóng)民多是已經(jīng)在縣城長期生活，本身就有購房需求，因此即使沒有財政補助，也會考慮買房。而對于本來就沒有能力買房的農(nóng)民而言，補助的比例起不到有效的激勵作用。而向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本僅在一二十萬元左右，多數(shù)農(nóng)民有能力承擔(dān)，因此補助的激勵效果較好。
（三）“穩(wěn)得住”的效果評價
在“穩(wěn)得住”方面，在不同地域安置的效果明顯不同。調(diào)查顯示，在縣城的集中安置小區(qū)，有63%的人仍有回原所有地生活的打算，有7%的人已決定回去生活，只有30%的人已經(jīng)安心在縣城生活。在縣城分散安置的農(nóng)民，基本上能夠安心在縣城生活。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點，不打算再回去生活的人占到75%。也就是說，在“穩(wěn)得住”方面，除縣城分散安置外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置的效果總體上比在縣城安置要好。這與多數(shù)農(nóng)民沒有完全脫離對土地的依賴有關(guān)。根據(jù)問卷結(jié)果，在所有轉(zhuǎn)移農(nóng)民中，有60%的人不愿意轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包原有的承包土地；選擇在縣城集中安置的農(nóng)民，還有許多人仍以土地收入為主。在沒有脫離土地依賴的情況下，由于生產(chǎn)資料所在地與居住點距離較遠(yuǎn)，生產(chǎn)很不方便，因此在縣城安置的農(nóng)民想回村的較多。而選擇在集中鎮(zhèn)或中心村安置的農(nóng)民，距離原來的生產(chǎn)資料不遠(yuǎn)，因此能夠比較安心地在安置點生活。
（四）“富得起”的效果評價
在較早建成的烏溪江小區(qū)安置的農(nóng)民，他們在縣城已經(jīng)生活了六、七年，然而就業(yè)問題仍然非常突出。當(dāng)問到“轉(zhuǎn)移以后最大困難是什么”時，78.6%的戶主回答是就業(yè)困難或者沒有穩(wěn)定職業(yè)。在收入方面，與轉(zhuǎn)移前相比差不多的占60%，更差的占20%，更好的僅占20%。這批人的平均年齡為44歲，初中以下文化程度的占62%，大專文化程度的僅占11%，普遍缺乏就業(yè)技能。被調(diào)查者多數(shù)反映政府未提供過就業(yè)方面的服務(wù)。在村鎮(zhèn)安置點，多數(shù)被調(diào)查者的收入結(jié)構(gòu)仍和搬遷前一樣，收入情況沒有太大的變化。
因此，政府在下山脫貧的“富得起”方面，不能僅僅依靠被轉(zhuǎn)移農(nóng)民的自發(fā)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，而是需要提供更多的就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，來滿足大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)需求。
三、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移相關(guān)法律問題
（一）自愿原則的問題
農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移與庫區(qū)移民最大的區(qū)別就在于一個是自愿遷移，一個是強制遷移。如果異地轉(zhuǎn)移工作不嚴(yán)格遵守自愿原則，就會損害農(nóng)民遷移的自主決定權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民對該項政策的抵觸，甚至引發(fā)農(nóng)民的強烈不滿。因此，自愿原則的貫徹情況是此次調(diào)查的一項重要內(nèi)容。
從問卷的結(jié)果來看，所有已轉(zhuǎn)移農(nóng)民均認(rèn)為轉(zhuǎn)移是自愿的，沒有存在被強迫的情況。但是從政策本身的制訂來看，關(guān)于“列為農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移優(yōu)惠區(qū)的村（或自然村），今后原則上不在原村址安排宅基地建房和拆建蓋房”的規(guī)定，似乎有違自愿原則。因為對于那些不愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)民，不準(zhǔn)其在原址修建住房，無異于強迫其向外遷移。
（二）宅基地復(fù)墾問題
由于在政策實施時，實際上未強制要求轉(zhuǎn)移的農(nóng)民拆除原住宅，加上財政激勵效果不佳，農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的宅基地復(fù)墾率不高。據(jù)農(nóng)辦統(tǒng)計，當(dāng)前農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的宅基地復(fù)墾率僅在10%左右。我們通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有31%的農(nóng)戶準(zhǔn)備讓老人住到老后才拆掉原住宅，而有59%的農(nóng)戶準(zhǔn)備長期予以保留。也就是說，如果按每戶房屋占地面積150平方米計算，目前就有近千畝宅基地可能被長期閑置，這將導(dǎo)致土地的極大浪費。
（三）騙取補助問題
在走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)存在部分農(nóng)戶將購買優(yōu)惠土地或房屋的資格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，騙取財政補助并從中獲利的情況。據(jù)群眾反映，在烏溪江庫區(qū)二期工程中，有大約10%的購房者并非為自己購買；在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中安置點，借用他人名義購買土地建房的比例甚至高達(dá)三分之一；有個村有五分之一的人將優(yōu)惠資格轉(zhuǎn)給了他人。轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠資格的，一種是在政策出臺前已經(jīng)向外遷移，另一種是不愿遷移或無力遷移，但又不愿錯過享受政策機會的人。這些人將購買安置土地或房屋的權(quán)利讓渡給他人，自己則可以領(lǐng)取轉(zhuǎn)移補貼。由于享受補貼后原住宅無需，騙取補助就沒有任何經(jīng)濟風(fēng)險。但是這種行為不僅不符合政策規(guī)定，甚至可能觸犯法律，但由于是在私底下進(jìn)行，有關(guān)部門難以查處。
（四）安置小區(qū)建設(shè)與管理問題
1.安置小區(qū)在建設(shè)過程中存在安全隱患。目前集中安置小區(qū)的建設(shè)有兩種模式，一種是政府供應(yīng)土地并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由農(nóng)民自行聯(lián)建房屋，一種是政府委托房地產(chǎn)開發(fā)商建房后進(jìn)行銷售。在第一種建設(shè)模式中，存在較多的管理困難。一是財政資金審批用時較長，導(dǎo)致個別小區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)滯后，為此曾發(fā)生安全責(zé)任事故。如金竹鎮(zhèn)安置小區(qū)緊鄰水庫，在居民已經(jīng)入住的情況下，沒有及時安裝防護欄桿，致小區(qū)某居民酒后墜入水庫溺水身亡。政府因此被法院判決承擔(dān)了部分賠償責(zé)任。二是自建房屋施工隊伍沒有資質(zhì)，施工安全和房屋質(zhì)量都難以保障。三是建房時間不統(tǒng)一，一些農(nóng)戶已經(jīng)入住，而一些農(nóng)戶卻還在施工，極易造成安全事故。四是雖然政府要求農(nóng)戶必須按設(shè)計圖紙施工，并通過分階段驗收合格才支付相應(yīng)比例補助的方式進(jìn)行約束，但仍有一些農(nóng)戶擅自改變設(shè)計，致使房屋存在一定安全隱患。
2.安置房屋分配不盡合理。作為安置規(guī)模最大的烏溪江庫區(qū)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移安置小區(qū)，采用的是第二種建設(shè)模式。在安置房屋的分配上，第一期工程規(guī)定按人口確定優(yōu)惠購房面積，超出部分需按較高的價格購買。而在第二期工程中，房屋是按戶抽簽銷售，每戶只能購買一套房屋，導(dǎo)致出現(xiàn)一些農(nóng)戶只有1個人口的情況下，可以購得70多平方米的房屋，而人口最多的農(nóng)戶為7人，卻只能購得60多平方米的房屋。部分農(nóng)戶對此意見較大，也有些家庭因此放棄購買縣城安置房的打算。
3.安置小區(qū)未依法設(shè)置物業(yè)管理。縣在縣城集中安置異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民時，未事先考慮到小區(qū)的物業(yè)管理問題。在烏溪江庫區(qū)一期異地安置小區(qū)，至今尚未成立業(yè)主委員會和開展物業(yè)管理。在烏溪江庫區(qū)二期安置小區(qū)的售房合同中，建設(shè)單位也沒有根據(jù)《物業(yè)管理條例》，約定前期物業(yè)服務(wù)的條款，但小區(qū)今后必然需要物業(yè)管理。如果小區(qū)居民對物業(yè)管理費用由于沒有心理預(yù)期而抵制交納，將導(dǎo)致物業(yè)管理困難。小區(qū)的物業(yè)管理最終可能不得不由政府出面買單。
4.安置房限制轉(zhuǎn)讓的措施不合理。為了避免農(nóng)民利用政策套取優(yōu)惠安置房獲利，政府采取了限制安置房轉(zhuǎn)讓的措施，規(guī)定除以下兩種情形外，轉(zhuǎn)讓安置房應(yīng)當(dāng)補交補助資金、原優(yōu)惠稅費和優(yōu)惠部分的土地出讓金：（1）原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置，現(xiàn)到縣城購買商品房或獨立式住宅的；（2）原在縣城安置，現(xiàn)在縣城購買面積在于原安置房面積的商品房或獨立住宅的，否則不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。并且規(guī)定，國土和房產(chǎn)部門在辦理農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移土地和房產(chǎn)證時，應(yīng)在權(quán)證上注明“農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移”標(biāo)志。然而這一規(guī)定可能為法院審判帶來難題。
當(dāng)安置農(nóng)戶私下轉(zhuǎn)讓安置房時，根據(jù)我國《合同法》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓合同由于僅僅違反的是縣政府的文件規(guī)定，不屬于違反法律和行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，因此不能認(rèn)定為無效。安置房屋的產(chǎn)權(quán)證明上雖然標(biāo)注了“農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移”的標(biāo)志，但是該內(nèi)容不足以讓買受人知道房屋上存在的權(quán)利限制，從而認(rèn)為其是與出賣人串通損害國家利益。也就是說，法院也不能依據(jù)合同雙方惡意串通損害國家利益為由，判決此種買賣合同無效。因此，即使出賣人并沒有取得轉(zhuǎn)讓安置房的條件，安置房的買賣合同在法律上也是有效的。而有關(guān)部門顯然不會認(rèn)可這樣的判決，給予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，這就可能使法院判決陷入兩難的境地。
（五）異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民的社會管理問題
政策制訂伊始，要求轉(zhuǎn)移到縣城的農(nóng)戶，其戶口必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。烏溪江庫區(qū)一期轉(zhuǎn)移的農(nóng)民均按此規(guī)定轉(zhuǎn)變了戶籍性質(zhì)。但是在這批人中，許多人還未徹底脫離對土地的依賴，或者希望今后還能通過土地獲得好處，普遍要求轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶籍。由于之后的政策發(fā)生了改變，這批人認(rèn)為待遇不公平，因此反映較為強烈。
修訂后的政策在轉(zhuǎn)變戶籍的問題上采取了自愿原則。盡管非農(nóng)業(yè)戶籍在基本公共服務(wù)方面可以享受更好的待遇，但轉(zhuǎn)移后的農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的卻只占極少數(shù)。造成這一問題的主要原因，在于戶籍關(guān)系與集體組織成員資格相捆綁的制度規(guī)定。農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)變戶籍性質(zhì)，就喪失集體組織成員資格，從而在承包期滿后無法再獲得土地的家庭承包資格，因此農(nóng)民多不愿意將戶口遷往城鎮(zhèn)。
而在當(dāng)前，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等基本公共服務(wù)的提供均與戶籍相掛鉤，城鄉(xiāng)二元體制還沒有徹底破除，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口還無法正常享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。同時，由于現(xiàn)行的暫住人口管理制度不適用于這一人群，造成他們的人口管理屬地與實際居住地長期割裂，這將為社會人口管理帶來極大的困難。
其次，根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，受害人為農(nóng)村戶口，但是經(jīng)常居住地和主要收入來源地均為城鎮(zhèn)的，可以按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計算損害賠償費用。由于在縣城安置的農(nóng)民多數(shù)仍保留農(nóng)業(yè)戶籍，根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)他們受到損害時，還需要證明其主要收入來自城鎮(zhèn)，才能視為按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)獲得賠償。而他們中許多人在縣城并沒有固定職業(yè)，城鎮(zhèn)收入證明非常困難。也就是說，在縣城安置的農(nóng)民，仍然可能要按照農(nóng)村居民的標(biāo)準(zhǔn)計算賠償。這容易引發(fā)此類人群的不滿。
四、對策和建議
（一）政策制訂方面
1．調(diào)整政策規(guī)定，提高異地轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策效用。農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移是一項“授之以漁”的工程，它的目標(biāo)是要讓轉(zhuǎn)移的農(nóng)民“穩(wěn)得住、富得起”。因此，要適度加大村鎮(zhèn)的安置力度，引導(dǎo)農(nóng)民選擇適合自身條件的安置點，使他們在轉(zhuǎn)移后可以穩(wěn)定下來。要遵守自愿原則，取消優(yōu)惠區(qū)建房限制，避免強迫那些確實沒有能力轉(zhuǎn)移或者不愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶向外遷移。
2．完善安置房屋和土地的分配與管理。要制訂公平合理的安置土地或房屋的分配辦法，不能僅強調(diào)機會公平而忽視結(jié)果公平。要制訂合理的安置房限制轉(zhuǎn)讓措施，可以改變現(xiàn)有作法，以國有劃撥的性質(zhì)提供安置用地，通過土地性質(zhì)來限制安置房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。在安置房屋權(quán)證上注明“限制轉(zhuǎn)讓”的字樣，增強對買受人的法律約束效力。要規(guī)定對私下轉(zhuǎn)讓安置房屋和土地的制約措施，例如保留政府收回土地或房屋的權(quán)利。要合理規(guī)定農(nóng)戶無力還貸時安置房的處置辦法，避免農(nóng)戶利用制度漏洞來規(guī)避安置房限制轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。要引導(dǎo)具有一定規(guī)模的安置小區(qū)成立業(yè)主委員會，規(guī)范小區(qū)的物業(yè)管理，政府可以為此提供必要的補助。
3．制訂轉(zhuǎn)移農(nóng)民的公共管理和服務(wù)政策。要針對轉(zhuǎn)移農(nóng)民居住地與生產(chǎn)資料所在地相分離的特點，在居住地為安置農(nóng)民提供有效的社會管理和服務(wù)的同時，保障他們的集體組織成員權(quán)利。在戶籍、醫(yī)療、教育、就業(yè)、公民選舉、殯葬、計劃生育、社會保障、社會治安等方面，可以在安置點設(shè)立統(tǒng)一的管理組織，將異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民納入該組織進(jìn)行管理，也可以納入當(dāng)?shù)氐幕鶎咏M織代為管理，允許他們享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣＠觥Ｔ诖迕襁x舉、村集體資產(chǎn)管理等方面，繼續(xù)由原村集體組織負(fù)責(zé)管理。法院要統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊姆蓹?quán)利。
（二）政策實施方面
1．嚴(yán)格執(zhí)行政策中關(guān)于“異地轉(zhuǎn)移農(nóng)戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除”的規(guī)定，一方面避免農(nóng)民獲得補助后又返回原村居住，導(dǎo)致政策失去效用，一方面減少騙取財政補助的行為發(fā)生，另一方面避免宅基地的閑置和浪費。
2．規(guī)范農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移補助的發(fā)放，杜絕騙取補助行為的發(fā)生。一要加強法制宣傳力度，促使群眾認(rèn)識到此種行為的違法性和需要承擔(dān)的法律責(zé)任，自覺減少違法騙取補助的行為。二要建立定期和不定期的訪查制度，了解和掌握安置房屋與土地的真實使用情況。三要加強與政法機關(guān)的合作，切實查處騙取政策優(yōu)惠的行為。
